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Introduccin

Corresponde a la legislacin propia del derecho administrativo su regulacin, actualizacin, limitacin y proteccin concretas, y con ello la de las diversas formas de la actividad administrativa, que corresponden a las clsicas formas o cometidos de: polica, fomento, servicio pblico, control y gestin de los asuntos pblicos. La primera, la actividad de polica, quizs la ms clsica de las actividades administrativas, siempre resulta en definitiva en una limitacin a los derechos constitucionales; la segunda, la actividad de fomento, se manifiesta en la poltica el estmulo al desarrollo pleno de los mismos derechos ciudadanos, con particulares connotaciones en el mbito econmico; la tercera, la actividad de servicio pblico, en esencia es la obligacin prestacional impuesta al Estado consecuencia directa de derechos ciudadanos previstos constitucional o legalmente; la cuarta, la actividad de control, corresponde a todas las acciones del Estado de control de la actuacin tanto de los rganos de la Administracin Pblica como de los propios administrados en relacin con sus actividades reguladas; y la quinta forma de la actividad administrativa, la de gestin del inters general, que puede manifestarse, entre otros, en el campo de la economa cuando el Estado gestiona incluso directamente actividades dentro del sistema de economa mixta establecido en la Constitucin.

Polica Administrativa

Definicin Es la forma de la actividad de polica, que se desempea por las autoridades del orden administrativo, cuando desarrollan el poder de limitacin de la actividad de los gobernados en procura del mantenimiento del orden pblico, distinguindola de la actividad que desempean ciertas autoridades cuando realizan funciones para colaborar con las autoridades de la jurisdiccin penal y que denomina polica judicial. Tambin puede definirse como aquella actividad que la Administracin pblica despliega en el ejercicio de sus propias potestades que, para garantizar el mantenimiento del orden pblico, limita los derechos de los administrados mediante el ejercicio, en su caso, de la coaccin sobre los mismos.

Carcter de la polica administrativa Una nocin que hay que destacar al referirse a la actividad de polica es el carcter de esta actividad estadal. Normalmente se dice que la actividad de la polica administrativa es una actividad de carcter preventivo, en contraposicin a la polica judicial, que sera de carcter represivo. Sin embargo esta es una forma equivocada de enfocar el asunto, pues la actividad de polica administrativa tienes el carcter de ser tanto preventiva como represiva. En efecto, en primer lugar, es una actividad del estado esencialmente preventiva en el sentido de que tiene por objeto evitar que se produzcan desrdenes o trastornos del orden pblico y social y por tanto implica la adopcin de medidas de forma de seguridad, de regulacin de actividades que representen peligro al orden pblico y la adopcin de medidas para preservar ese orden. Pero la actividad de polica administrativa no se agota en una actividad preventiva, tambin y en segundo lugar, es una actividad represiva, en el sentido de que tiene por objeto restablecer el orden publico cuando este ha sido violado y vulnerado.

La polica as, tiende a eliminar en su actividad represiva, las perturbaciones al orden pblico que se hayan producido y a restablecer dicho orden, incluso mediante la utilizacin de la fuerza pblica y de medidas coactivas, lo que implica la posibilidad de ejercicio de coaccin sobre personas o sobre bienes con ese objetivo del restablecimiento del orden pblico Aunque si hay una diferencia entre polica administrativa y polica judicial, la cual radica en el hecho de que la polica judicial solo interviene cuando se ha cometido un hecho punible y por tanto es una actividad de preparacin para la represin judicial en el sentido de que la polica judicial no es un polica preventiva ni puede ni debe cumplir funciones preventiva

Caractersticas: Es de orden pblico: Porque est en cabeza del Estado y su finalidad es preservar el orden pblico Es de carcter preventivo: Porque es mediador entre las garantas constitucionales de libertad y las acciones del hombre., para mantener el equilibrio social en el ejercicio de los derechos. La prevencin es la caracterstica fundamental que diferencia la polica administrativa de la polica judicial. Es coercitiva: Dado que est regida por un conjunto de normas coercitivas utilizadas por la administracin, para contrarrestar el abuso de los derechos. Es un poder subsidiario: Conferido a algunas autoridades administrativas, como en el caso de las Asambleas Departamentales, en Colombia, quienes pueden expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley, siempre que no contraren las disposiciones constitucionales. Es normativa: Las actuaciones policiales no se ejecutan a voluntad de los funcionarios, sino que est fundamentada en normas y reglas que deben aplicarse segn lo que se encuentra establecido. La polica administrativa no puede ejecutar una accin que no est previa y debidamente reglamentada, bien sea por el poder

legislativo "Congreso de la Repblica" o subsidiariamente por la "Asamblea Departamental". Es decir; opera bajo el principio de legalidad.

Polica General y Polica Especiales La polica general se identifica normalmente, con la polica municipal, vinculada a la nocin clsica del orden pblico: seguridad, salubridad, tranquilidad y moralidad pblica. Esa viene a ser en realidad, la polica general en su sentido tradicional, normalmente de la competencia estadal y municipal Pero paralelamente a la polica general, debido al progreso de la vida econmica y social, de las relaciones sociales y de las actividades colectivas, la misma nocin de orden pblico ha ido aplicndose, abarcando otros campos. La nocin de orden pblico no es esttica, sino que va evolucionando y al ampliarse, han surgido las llamadas policas especiales para atender aspectos especficos de ese orden pblico y social: polica aduanera, polica sanitaria, polica ambiental, entre otros; todas estas son polica especiales dentro de la actividad del estado.

Medidas de Polica administrativa La Polica Administrativa ejerce su poder mediante tres clases de medidas que obedecen al carcter general, particular y a la coercin. A. Medidas Generales: Son la expresin del poder de polica mediante las cuales se imponen restricciones a la actividad de los ciudadanos, determina las sanciones o medidas correctivas por infraccin. B. Medidas Particulares: Estas son la aplicacin de las medidas generales tales como: Autorizaciones, prohibiciones, rdenes y an sanciones individualizadas. C. Medidas de coercin: Estas tienen como herramienta el uso de la fuerza pblica en los eventos que se haga necesario con el nimo de prevenir o poner fin a un desorden pblico para esto la reglamentacin especifica los eventos en los cuales la polica puede emplear la fuerza.

Autoridades de Polica administrativa A. El Presidente de la Repblica es la mxima autoridad administrativa y como tal, todos los rganos ejecutivos operan bajo sus directrices, de esta forma es titular del orden Nacional en lo que respecta a la polica administrativa.

B. Las Asambleas Departamentales segn el precepto constitucional, es competencia de las Asambleas departamentales crear normas subsidiarias de polica, en aquellos casos que no se hallen disposiciones en determinadas materias, siempre que no contraren la norma constitucional.

C. El gobernador es reconocido legalmente como el funcionario de segunda instancia en los casos de contravenciones adems dirigen, coordinan y precisan la reglamentacin de la polica en el departamento.

D. El Alcalde es la primera autoridad de polica del municipio[18]esta competencia administrativa de polica local, no puede ejercerse para desconocer derechos subjetivos, sino hacer cumplir las normas establecidas y las instrucciones y rdenes emanadas del Presidente de la Repblica o el gobernador respectivo, en aras de conservar el orden pblico en su localidad. Esta tarea es apoyada directamente por la polica Nacional, quien es la encargada de ejecutar pronta y diligentemente las rdenes del alcalde.

Lmites del poder de la polica El poder de la polica no puede ser ilimitado en los estados democrticos, ya que estn en juego las libertades individuales que constituyen uno de los pilares de la democracia. El poder de la polica tiene sus lmites en los siguientes aspectos: Extensin normal, excepcional y control del poder de polica.

1. Extensin Normal del poder de Polica En las normas que reglamentas el poder de polica, estn determinadas las autoridades que ejercen este poder y las competencias que corresponden a cada una de ellas lo mismo que los procedimientos que deben seguir en su ejercicio, por lo tanto en esas autoridades estn contenidos lo lmites dentro de los cuales las autoridades pueden ejercer ese poder de polica. Ese poder de extensin que le otorga la normatividad, sus limitaciones deben regirse por el principio de Legalidad, por lo tanto las autoridades competentes en materia de polica puede hacer solo aquello que la normas superiores le permiten.

2. Extensin excepcional del poder de Polica En algunos casos ciertas autoridades de polica pueden ejercer funciones que en principio no les corresponden de acuerdo con las reglamentaciones normales. Se dice, en consecuencia, que ellas ejercen un poder de polica excepcional, la cual parecera dar a entender que, en esos casos, no estaran obligadas a respetar los lmites impuestos por el principio de legalidad. Se trata de casos en que el mismo principio de legalidad permite el ejercicio de facultades o poderes con carcter excepcional, en el sentido de que no corresponde a los que normalmente estn atribuidos a esa autoridad. Puede decirse que la extensin excepcional consiste en algunos casos en saltar un escaln dentro de la pirmide jurdica, sin que ello quiera decir que se pueda violar el principio de legalidad.

3. El control del poder de Polica El ejercicio del poder de polica est regulado por el principio de Legalidad, de tal forma existen medios y elementos que son objeto de ese control

3.1. Medios de Control A. Va Gubernativa: Es el procedimiento que se sigue ante la administracin para controvertir sus propias decisiones, cuando una persona no est de acuerdo con un acto de la administracin la ley dispone que el interesado tenga oportunidad de manifestar a la administracin las razones de su desacuerdo y que la administracin tenga a su vez la oportunidad de enmendar ella misma sus propios errores. Su reglamentacin legal est contenida en el cdigo Contencioso Administrativo.

B. Va Jurisdiccional o va de Accin: Es la controversia jurdica que se entabla ante los jueces, para este caso la rama judicial est representada por la jurisdiccin de lo contencioso Administrativo, integrado por el Consejo de Estado en el mbito Nacional, los tribunales administrativos en el orden seccional y los jueces administrativos.

C. Control Automtico: La Constitucin a previsto que dicho control lo lleve a cabo una autoridad jurisdiccional correspondiente de manera automtica, sin que sea iniciativa ciudadana, ejemplo: Decretos con fuerza de Ley dictados por el presidente en la aplicacin de estados de excepcin deben ser enviados a la Corte Constitucional al da siguiente de su expedicin para que ella decida definitivamente sobre su constitucionalidad.

D. Va de Excepcin: Para entender este mecanismo debemos saber en qu consiste la presuncin de legalidad, segn la cual las leyes y los actos administrativos se consideran ajustados a derecho mientras no se demuestre lo contrario. Esto

significa que los actos mencionados deben ser obedecidos tanto por las autoridades como por los particulares desde el momento que comienza su vigencia y mientras no sean declarados inconstitucionales o ilegales por la autoridad competente.

E. Revocatoria directa de los actos administrativos: La revocacin directa consiste en que la administracin hace desaparecer de la vida jurdica los actos que ella misma ha expedido anteriormente, esta revocacin se produce solo en virtud de recursos contra actos individuales y cuando ellos apenas han sido expedidos, sin que se encuentren aun ejecutoriados.

Polica sanitaria alimenticia Es definida como el conjunto de medios y disposiciones mediante los cuales el poder pblico, como rgano administrativo de la higiene pblica, tiende a proteger a los individuos contra la adquisicin y el consumo de alimentos daados o adulterados.

Modalidades o clases de subvencin. En tal sentido, VILLAR EZCURRA , destaca las siguientes:

a) Primas. Estas son una especie de subvencin que lgicamente implican una aportacin dineraria a un particular, cuando ste no slo realiza una actividad vinculada a un inters pblico, sino que lo hace en determinadas circunstancias, o alcanzando ciertos resultados cuantitativos o cualitativos que son fijados previamente por la Administracin. Generalmente se otorgan en el sector industrial, pero puede ser en cualquier otro, cuando las industrias alcanzan niveles ptimos de produccin. De tal manera que la actuacin de la Administracin tiene un carcter significativamente reglado, en virtud de que la norma delinea los presupuestos (nivel de produccin, tipo de industria, monto de la prima, etc.), que condicionan el otorgamiento de la prima. Por lo tanto, el mismo ser procedente si se cumplen los extremos legales, y desde luego con carcter exposfacto, dado que slo despus que la actividad es realizada, es cuando resulta posible evaluar e] indicador ms importante (nivel de produccin, por ejemplo).

b) Premios. Esta modalidad de subvencin es prcticamente igual a la conocida bajo la denominacin de primas, con la diferencia de que en su otorgamiento la Administracin ejerce una potestad ampliamente discrecional. Por supuesto, que como toda actuacin de fomento su finalidad es estimular una actividad vinculada con un inters pblico. Son ejemplos de esta especie de subvencin, los premios que se suelen otorgar en artes, literatura, cultura, cinematografa, investigacin cientfica, etc., los cuales adems de implicar un reconocimiento honorfico, a la vez comportan la aportacin de sumas dinerarias importante a los premiados, inclusive en algunos casos generan pensiones vitalicias para los ganadores. Igual que las primas tienen un carcter exposfacto, pero a diferencia de stas cabalgan entre las tcnicas honorficas y las tcnicas econmicas de fomento.

c) Becas. Esta es una modalidad de subvencin que consiste en aportar una suma dinero a un particular con la finalidad de estimular el estudio o la investigacin. Lo deseable es que en su otorgamiento prive el ejercicio de potestades regladas, pero

nada obsta para que el ordenamiento determine que predomine el ejercicio de potestades discrecionales. Villar Ezcurra afirma que no deben confundirse las subvenciones otorgadas bajo la modalidad de becas, cuya finalidad es estimular la investigacin y el estudio en determinadas materias (becas doctorales y postdoctorales, por ejemplo), con las becas que normalmente se otorgan para incentivar a la enseanza o la educacin en su perfil de servicio pblico, ya que en ese caso estn destinadas a garantizar el principio de igualdad en dicho servicio, proporcionndole a las personas que carecen de recursos para estudiar, la posibilidad de acceder a las aulas de clase.

d) Subsidios. Esta es una modalidad de subvencin que suele considerarse por parte de algunos autores, e inclusive en algunos textos legislativos, equivalente a la subvencin misma, de tal manera que ello autoriza a utilizar indistintamente ambos trminos (subsidio y subvencin). De todas maneras el subsidio es visto desde la ptica de un cierto sector de la doctrina como una modalidad especfica de subvencin, razn por la cual ha sido definido como el aporte dinerario que hace la Administracin a una entidad financiera, para que sta lo utilice ,en amortizar las cuotas que en concepto de cancelacin de un prstamo debe pagar e] particular cuya actividad origina el subsidio. Sera el caso de un crdito agropecuario obtenido por un particular de una institucin financiera privada, que supone su pago en cuotas de determinado monto, las cuales al otorgarse el subsidio en los trminos antes indicados, permite disminuir el nmero de cuotas, o reducir el monto de cada una de ellas. Queda claro entonces que la atribucin dineraria no se hace directamente al particular, sino a una institucin financiera, pero dicha aportacin tiene los mismos efectos en el marco de la actividad de fomento, que si la Administracin la hubiese hecho al particular. Y tambin debe quedar claro que en algunos ordenamientos s no se concibe el subsidio como una modalidad de la subvencin, en los trminos aqu expuestos, sino que tambin se utiliza el trmino como sinnimo de subvencin.

La regulacin legal y el control externo.

Finalmente, debemos destacar que tanto la Administracin en su rol de concedente, como el particular en su rol de perceptor de la subvencin, estn sujetos al control de la Contralora General de la Repblica, tal como se desprende del artculo 9, numerales 6 y 12, de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que preceptan respectivamente "Estn sujetos a las disposiciones de la presente Ley y al control, vigilancia y fiscalizacin de la Contralora General de la Repblica 1. Omissis. 6. Los institutos autnomos nacionales, estada les, distritales y municipales. 12. Las personas naturales o jurdicas que sean contribuyentes o responsables, de conformidad con lo previsto en el Cdigo Orgnico Tributario, o que en cualquier forma contraten, negocien o celebren operaciones con cualesquiera de los organismos o entidades mencionadas en los numerales anteriores o que reciban aportes, subsidios, otras transferencias o incentivos fiscales, o que en cualquier forma intervengan en la administracin, manejo o custodia de recursos pblicos". La norma transcrita no hace ms que revelar el amplio poder de control que se confiere al rgano contralor nacional en materia de subvenciones, el cual ejerce sobre la Administracin concedente, en este caso, el instituto autnomo Consejo Nacional de la Vivienda, y tambin sobre los particulares que se beneficien de la subvencin; pero por la particularidad que sta reviste es lgico pensar que el mbito de ese control ser muy reducido, dado que podr referirse nicamente al cumplimiento de los requisitos por parte de los perceptores, as como a la determinacin de si aquellos que enajenaron la vivienda dentro del sealado plazo de cinco aos, procedieron a realizar el reintegro previsto en la Ley. Sin embargo, cabe subrayar que la vigilancia de la Contralora General de la Repblica cobra toda su dimensin cuando se trate de otro tipo de subvenciones, extendindose inclusive al control de la gestin sobre el particular al cual se le aportan cantidades de dinero para que realice las actividades subvencionadas.

Actividad administrativa de fomento de los gobernados estadales y municipales

Tanto en el orden estadal, como en el municipal, la administracin cumple funciones de estmulo, proteccin y ayuda a las actividades de entidades privadas, de inters general, especialmente cuando se dedican a labores asistenciales, culturales o docentes. En algunas ciudades del interior de la Republica, los Concejos Municipales, con el propsito de promover el desarrollo industrial, han acordado eximir del pago de patentes durante cierto nmero de aos, a las nuevas empresas industriales, e igualmente, donarles o venderles a precios bajos, los terrenos de propiedad municipal que aquellas requieran para la construccin de sus plantas.

La subvencin. Como expresamos antes, la subvencin junto a los crditos, los anticipos, los incentivos fiscales y las exenciones y exoneraciones fiscales o tributarias, constituyen las denominadas tcnicas econmicas de fomento, es decir, las medidas que puede adoptar la Administracin para estimular las actividades de los particulares 'vinculadas a un inters pblico. Tambin sealamos, siguiendo a la doctrina espaola, que la subvencin era y es la ms importante de todas esas; medidas, al punto que algunos autores son partidarios de convertirla de especie a gnero de las tcnicas econmicas de fomento.

Conclusin

La accin de la Administracin encaminada a proteger o promover aquellas actividades consideradas de carcter pblico, protegiendo o promoviendo, sin emplear la coaccin. Aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a los particulares y que satisfacen necesidades pblicas o se estiman de utilidad general, sin utilizar la coaccin ni crear servicios pblicos. Diferenciar a la actividad de fomento de la de servicio pblico, ya que esta ltima implica la erogacin de una prestacin a favor de los particulares (educacin, telfono, gas, etc.), por parte de la Administracin o de un concesionario de sta; en cambio, la actividad bajo examen slo comporta un estmulo a los particulares, y de ninguna manera prestacin alguna (subvencin, beca, exenciones fiscales, etc.). Asimismo, la otra variable (negativa) permite diferenciarla de la actividad de polica, que como hemos visto siempre implica una limitacin o restriccin de las actividades de los particulares, la cual por supuesto est ausente en la actividad de fomento. Resulta muy importante destacar que la referida ausencia de restriccin no implica el desconocimiento de la actividad de fomento como ttulo habilitante de intervencin de la Administracin sobre los particulares, como ocurre' con las actividades de servicio

pblico y de polica, pues si bien es cierto que en su realizacin como tal actividad, no est presente la accin coactiva de la Administracin, verbigracia, cuando otorga una subvencin para estimular la produccin de determinado alimento, ya que en esa hiptesis la Administracin carece de potestades para obligar al particular a su aceptacin, pues en estricta puridad, la relacin subvencional o de fomento se limita en trminos generales a la correspondiente aportacin patrimonial ya la recepcin de la misma para utilizarla en la actividad indicada, de tal manera que no llega a producirse con ocasin de la misma restriccin o coaccin alguna.