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COOPERAÇÀO CE - PALOP

Programa P!R PALOP !!


Projecto
CONSOLIDAÇÄO DAS CAPACIDADES DA
ADMINISTRAÇÄO PUBLICA



Nº IDENTIFICAÇÃO : REG/7901/013
N° CONTABILISTICO : 8 ACP MTR 5 ` 8 ACP TPS 126
ACORDO DE FINANCIAMENTO : 6520/REG















CO-FINANCIAMENTO




COMISSÄO EUROPEIA GOVERNO PORTUGUÊS
Fundo Europeu de Desenvolvimento Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento
4,8 Milhões de Euros 1,2 Milhões de Euros







MAAUAL DO

CURSO SOBRE 1ECAICAS DE PLAAEAMEA1O


Técnicas de planeamento
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ÍNDICE

Siglas e abreviaturas .............................................................................................................. 3
Introdução: contexto, razão de ser e utilização deste manual ................................................ 1
1. Os elementos e a importância do planeamento na actividade global e organizacional ........ 1
1.1. Conceito, importância e limites do planeamento ............................................................. 1
1.1.1. O Planeamento face ao futuro .............................................................................. 2
1.1.2. Tipos de Plano quanto ao âmbito do planeamento ................................................... 5
1.1.3. O Planeamento no processo de decisão ................................................................. 6
1.1.4. O Planeamento e a racionalidade .......................................................................... 7
1.1.5. O Planeamento e a Estratégia .............................................................................. 7
1.1.6. O Planeamento e o Mercado ................................................................................ 8
1.1.7. O Planeamento e o Liberalismo económico ........................................................... 13
1.2. O Ciclo do Planeamento ............................................................................................ 20
1.3. Técnicas de Planeamento.......................................................................................... 20
1.3.1. Árvores analíticas ou de pertinência ......................................................................... 20
1.3.2. Um método multicritério: o MULTIPOL ...................................................................... 25
2. O planeamento estratégico ............................................................................................... 28
2.1. Processo do planeamento estratégico e a razão da sua importância ................................ 28
2.2. Elaboração de um plano estratégico com recurso à análise SWOT ................................... 46
2.3. Formação de estratégias organizacionais; as tipologias estratégicas ................................ 51
2.4. Estratégias públicas e estratégias privadas. Modelos de decisão estratégica ..................... 51
3. As dimensões do planeamento nos serviços públicos ........................................................ 52
3.1. A dimensão estratégica das políticas públicas .............................................................. 52
3.2. A legitimação do planeamento público: planos de actividade, objectivos estratégicos,
plurianuais e anuais, indicadores de desempenho, definição de competências ............................. 52
3.3. O planeamento da mudança nos serviços públicos: diagnóstico, processo e acção ............. 52
3.4. A nova Gestão Pública e o planeamento: gestão por resultados, parcerias público-privado,
contratos-programa, a nova "accountability¨ .......................................................................... 57
3.5. O "benchmarking¨ como metodologia de aprendizagem e de inovação ............................ 65
4. A articulação entre o planeamento e a gestão pública ...................................................... 74
4.1. As práticas de planeamento e de gestão pública nos diversos PALOP ............................... 74
4.1.1. As dificuldades e os factores da mudança .................................................................. 75
4.1.2. A velocidade e os passos recomendados para um programa de mudança ....................... 77
4.1.3. As experiências do passado e o desafio de continuar ................................................... 79
4.1.4. Factores limitativos do processo de planeamento ....................................................... 81
4.2. As metodologias de articulação e de aproximação entre as diversas actividades de
planeamento e a gestão operacional dos serviços .................................................................... 82
A nobre arte de planear na Administração Pública ................................................................ 82
4.2.2. Os princípios para a implementação de coerências entre níveis de planeamento ............. 84
4.2.3. O papel de cada nível de planeamento ...................................................................... 86
4.2.4. Os diferentes instrumentos de planeamento .............................................................. 88
4.2.5. O planeamento central e regional: o seu papel e limites .............................................. 90
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4.2.6. Os níveis de planeamento regional como peça vital da transformação ........................... 93
4.3. A articulação entre programas internacionais de financiamento e as políticas de planeamento
nacional e sectoriais ........................................................................................................... 96
4.3.1. A participação portuguesa na cooperação .................................................................. 96
4.3.2. A importância da função financeira na cooperação ...................................................... 99
4.3.3. Natureza da cooperação ......................................................................................... 99
4.3.4. A articulação entre financiado e financiador ............................................................. 102
4.4. O controlo e o acompanhamento do planeamento ...................................................... 103
4.4.1. A necessidade de avaliar os programas ................................................................... 104
4.4.2. Objectivos e tipos de avaliação .............................................................................. 105
4.4.3. Modelos quantitativos e qualitativos da avaliação ..................................................... 107
4.4.4. Princípios para um sistema de medição do desempenho ............................................ 108
4.4.5. Como estabelecer prioridades na intervenção pública ................................................ 112
4.4.6. Uma nova abordagem para a avaliação da AP .......................................................... 114
4.5. Metodologias, critérios de avaliação e medidas correctivas na formação em planeamento 115
4.5.1. Referências para a excelência de serviço ................................................................. 116
4.5.2. Referências para um processo de planeamento eficaz ............................................... 116
4.5.3. O modelo EFQM .................................................................................................. 124
ANEXOS .................................................................................................................................. 1
Anexo 1: Caso de estudo baseado na Análise Sócio-Económica de Género (ASEG) ................. 1
Anexo 2: Os objectivos do NEPAD (Nova Parceria para o Desenvolvimento de África) ............ 1
Anexo 3: Os Objectivos de desenvolvimento do Milénio .......................................................... 1
Anexo 4: Bibliografia ............................................................................................................... 1

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Siglas e abreviaturas

ACP África, Caraíbas, Pacífico (países ACP)
AGOA Acto para o Crescimento e Oportunidades da África
AP Administração Pública
APE Acordo de Parceria Económica
ASEG Análise Sócio-Económica de Género
CCAP Projecto Consolidação das Capacidades da Administração Pública
CdC Comité de Coordenação
CdP Coordenador do Projecto
CE Comissão Europeia
DTP Dossiê Técnico-Pedagógico
FAO Organização das NU para Alimentação e Agricultura
FAP Formação em Administração Pública
FED Fundo Europeu de Desenvolvimento
FMI Fundo Monetário Internacional
FNUAP Fundo das Nações Unidas para a População
INA Instituto Nacional de Administração (Portugal)
IPAD Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento (Portugal)
NEPAD Nova Parceria para o Desenvolvimento de África
NU Nações Unidas
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
OMC Organização Mundial do Comércio
OMS Organização Mundial da Saúde
ONG Organização Não-Governamental
PALOP Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa
PAM Programa Alimentar Mundial
PIB Produto Interno Bruto
PIR Programa Indicativo Regional
PNB Produto Nacional Bruto
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPP Parceria Pública-Privada
QCA Quadro Comunitário de Apoio
SIFAP Sistema de Formação em AP
SWOT Análise SWOT (pontos fortes e fracos, oportunidades e ameaças)
TdR Termos de Referência
UA União Africana
UE União Europeia
UGP Unidade de Gestão do Projecto
Introdução: contexto, razão de ser e utilização deste manual


Iniciado em 1992, o Programa Indicativo Regional para os PALOP (PIR-PALOP) serve de
enquadramento à cooperação entre a Comissão Europeia (CE) e os Países ACP para apoiar o
reforço ou criação de capacidades nos cinco PALOP-Países Africanos de Língua Oficial Portu-
guesa. O primeiro programa integrava vários projectos que deveriam, em conjunto, prosse-
guir os seguintes objectivos específicos:

Melhoria dos sistemas de educação,
Formação no sector da saúde,
Reforço institucional através da formação,
Cooperação cultural.

O segundo Programa (PIR-PALOP II), assinado em 1997, cobre um conjunto de iniciativas
plurianuais no domínio prioritário do Desenvolvimento das Instituições e das Administrações
Um dos seus projectos "Consolidação das Capacidades da Administração Pública¨ tem por
objectivo principal "Contribuir para melhorar o nível de resposta e de eficácia geral das
administrações centrais e locais dos PALOP¨, sendo o executor a UGP com o apoio técnico e
pedagógico do INA.

O PIR-PALOP I integrava já uma componente de formação em vários domínios, incluindo o
"Centro de Formação Regional em Administração Pública e Gestão Empresarial¨, com as
componentes: formação de formadores e formação de consultores. Os resultados da sua
avaliação foram devidamente tidos em conta na fase de preparação do actual projecto que é
suportado por um co-financiamento entre a Comissão Europeia e o Governo Português.

Segundo o POTF (Programa Operacional Técnico e Financeiro 2003-2008), a " preparação
dos manuais e outros suportes didácticos terá em conta as especificidades de cada país,
devendo cada curso possuir o seu próprio manual, cuja preparação é da responsabilidade do
INA, em articulação com a UGP do projecto¨. O presente Manual respeita as orientações e
propostas contidas nos vários documentos do projecto, mais especificamente:

O Relatório da 1ª Missão de Diagnóstico (levantamento de necessidades e capacida-
des formativas),
O Plano Temático de Formação (tratamento e análise dos elementos recolhidos; con-
clusões e recomendações);
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O Dossier Técnico Pedagógico do curso.
Prevê-se que, após o curso de Formação de Formadores estes últimos elaborem os Guias de
Formação Local que deverão servir de suporte às futuras Acções-Piloto de Formação nos cin-
co países.

O presente manual serve de base de apoio ao curso "Técnicas de planeamento¨ que deverá
realizar-se em Agosto/Setembro 2004, na cidade da Praia e foi estruturado em quatro par-
tes, a saber:

Os elementos e a importância do planeamento na actividade global e organizacional
O planeamento estratégico
As dimensões do planeamento nos serviços públicos
A articulação entre o planeamento e a gestão pública.

No fim do Manual são apresentados um caso de estudo de análise sócio-económica baseada
no género, um resumo do NEPAD e uma apresentação dos objectivos do Milénio, além de
uma lista bibliográfica com os textos de referência.

Para responder inteiramente aos termos e conteúdos do Dossiê Técnico-Pedagógico, o pre-
sente Manual é completado por descrições verbais, apresentações em powerpoint e distribui-
ção de notas ou exercícios práticos aos formandos.

Este Manual deve servir assim como um (mas não o único) instrumento útil na preparação
futura das acções de formação em projectos a organizar nos PALOP. Para além disso deve
ser completado com exemplos próximos facilmente interpretáveis pelo grupo a que se desti-
na, com atenção para o tipo de linguagem utilizada. Algumas expressões serão facilmente
compreensíveis por determinados grupos-alvo onde predominam técnicos superiores de for-
mação académica, como é o caso de departamentos centrais, ministérios e serviços dos prin-
cipais centros urbanos. Foi sobretudo para esses que este Manual foi feito. Contudo, para um
público menos habituado a esta terminologia técnico-económica essas expressões deverão
ser adaptadas ou mesmo substituídas, sempre que a sua adopção levantar dificuldades de
compreensão.

Deste modo, sempre que o público for heterogéneo em termos de formação e experiência
profissional deverá adoptar-se uma linguagem compreensível pela maioria. Nos casos de
utilização de expressões dominadas por uns e não por outros convém explicá-las, caso a
caso, para que o maior número de formandos possa acompanhar as acções de formação.
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Uma solução a adoptar a nível dos "Guias locais de formação¨ é a elaboração de léxicos ou
notas adicionais.

Por último, este Manual foi apresentado sob a forma de folhas destacáveis para que os for-
mandos possam facilmente integrar as notas, gráficos ou fotocópias que forem sendo apre-
sentadas ou elaboradas durante o curso.

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1. Os elementos e a importância do planeamento na actividade global e
organizacional

1.1. Conceito, importância e limites do planeamento

Planeamento, definição (o que é ?) e justificação (porquê ? e para quê? )

1. Apesar de as referências ao planeamento remontarem à Antiguidade
(
1
)
, uma definição
precisa e de consenso do que é o Planeamento, no sentido formal, (o que é ?) continua
a ser questão relevante e com lugar assegurado no capítulo introdutório da generalidade
das obras sobre planeamento e gestão
(
2
)
, mesmo as mais recentes.

2. Não é nossa intenção, neste curso, desenvolver uma reflexão de natureza conceptual
aprofundada sobre o que é o planeamento, propor uma definição, ou tomar partido por
qualquer uma das definições mais vulgarizadas. Seria um esforço pouco aliciante e segu-
ramente também votado ao fracasso. Pensamos no entanto ser interessante e ter poten-
cial valor acrescentado explorar algumas das definições, analisar os seus principais ele-
mentos e num sentido mais operacional tentar interrogar os porquês? e o para quê?
do planeamento que se vem fazendo, nomeadamente a partir da segunda metade do
século XX.

1
Philip H. Coombs, no livro "Qu´est-ce que la planification de l´éducation?¨, UNESCO IIPE 1970 refere como fontes
destes antecedentes citações de Xénophon na Constituição de Esparta; de Platão na República ou ainda a China da
dinastia dos Han e o Perú dos Incas.

2
A relevância do tema é tal que já em 1967 Jay Forrester, no final de uma conferência realizada sob os auspícios da
OCDE, em Bellagio , Itália com a participação dos principais especialistas na matéria assumia claramente o fracasso
dos esforços desenvolvidos no decurso da mesma para encontrar uma definição para termos como planeamento e pre-
visão de long-prazo. Já na década 90 Hennry Mintzerg arriscaria afirmar que esse fracasso se prolongou até aos nossos
dias.


Conceitos de planeamento. Evolução dos modelos de planeamento. Plano, programas e projectos. Do plano ao mer-
cado. Planeamento do desenvolvimento, planeamento local e regional, planeamento sectorial, planeamento nacio-
nal. Objectivos, necessidades e prioridades do planeamento. Como estabelecer uma árvore de problemas. As causas
e os efeitos.

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1.1.1. O Planeamento face ao futuro

Desde sempre que as pessoas, grupos ou instituições, confrontadas com decisões importan-
tes, procuram antecipar o futuro e assim reduzir o seu grau de incerteza. Esta atitude é tan-
to mais necessária quanto estas decisões implicam a realização de acções concretas e conse-
quentemente a mobilização de recursos, sempre escassos. Deste modo, pode afirmar-se que
a ideia de planear está presente na história da humanidade.

A consideração do futuro como centro da análise é assim assumida, quase consensualmen-
te, como o principal critério de diferenciação do planeamento relativamente a outras fun-
ções de gestão.

Futuro antecipado, pensado ou meramente reflectido, contraposto a um futuro pré-
determinado ainda que sofrido (futuro "fado¨ no sentir português)
Futuro desejado, pretensamente controlável e realizável através de uma adequada
gestão do desenvolvimento, na acepção da já clássica definição de planeamento,
proposta por Ackoff em 1970, traduzida para português na seguinte caixa:

"Planear é delinear um futuro desejado e os meios efectivos
para o realizar " Ackoff 1970
3


Uma concepção planeamento, alicerçada num quadro conceptual como o subjacente à defini-
ção de Ackoff merecerá ser questionada, nomeadamente nos seguintes pontos:

Qual o horizonte ou horizontes temporal(is) dos planos ?
Qual a atitude face ao futuro do planificador e que metodologias são necessárias
para suporte de um planeamento focalizado num futuro que se pretende desejado
controlável e intencionalmente realizável ?

Qual o horizonte temporal dos planos ?

A definição do horizonte temporal ou futuro mais ou menos longínquo do planeamento não é
dissociável da natureza dos objectivos e dos resultados, cujos impactes (económicos,

3
"Planning is the design of a desired future and the effective ways of bringing it about¨ Ackoff, R.L. A Concept of Corpo-
rate Planning (New York: Wiley, 1970).
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sociais e no desenvolvimento em geral) só podem ser medidos, em todas as suas dimensões,
bastante tempo depois da sua realização.

O diferimento entre o tempo dos investimentos e o tempo de obtenção e medida dos resul-
tados dependerá obviamente da dimensão e complexidade dos problemas ou necessidades
com que somos confrontados, da forma como são formuladas os objectivos da prioridade
relativa atribuída e das diversas dimensões prosseguidos pelos planos.

Será necessário:

menor tempo para medir resultados relevantes para objectivos definidos em variáveis
de fluxo com impacte sobretudo quantitativo (elevar o nível de acesso a determinado
tipo de serviços sociais, por exemplo);

maior tempo para objectivos associados a variáveis de stock ou de estrutura (por
exemplo evolução da estrutura da população, transformação da estrutura económica
de um país, etc ).

Aprofundaremos estas questões mais tarde, nomeadamente quando abordarmos as aborda-
gens da prospectiva e do planeamento estratégico, Neste ponto interessa apenas reter, que
com algumas raras excepções
(4)
, até meados do século passado (XX) o planeamento se con-
cretizava essencialmente em planos de curto prazo e de objectivo único,
(5)
ocorrendo
na maioria dos casos associado à preparação dos orçamentos anuais , sendo, nestas situa-
ções para muitos, discutível afirmar a existência de planeamento, no sentido de uma função
individualizada e autónoma no plano mais geral de gestão do desenvolvimento ou empresa-
rial.

A partir da década 50, a principal tarefa atribuída ao planificador passa a ser elaborar planos
e delinear estratégias de desenvolvimento para horizontes temporais diversos e desejavel-
mente articulados:

Estratégias e Plano de Desenvolvimento a longo prazo (15 a 20 anos) alicerçados nas
análises prospectiva ou de cenarização;
Planos de desenvolvimento de médio prazo (5-6) anos.

4
Nomeadamente os Planos quinquenais na União Soviética que remontam às primeiras datas do século passado.
5
Planeamento de objectivo (ou propósito) único, de urna operação de carácter administrativo, habitualmente adop-
tada, quando se pretende atingir um objectivo particular (uma determinada medida reformadora ou construir
determinada instituição).
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Os planos de curto prazo (1-3 anos) de natureza mais operativa e articulados com a
elaboração do Orçamento.

A partir dos anos 70, e como uma reacção as críticas que a se avolumavam a um planeamen-
to excessivamente mecânico e determinístico, também no que se refere à temporalidade é
também visível em alguns países a adopção, no planeamento de médio prazo, de uma lógi-
ca de horizontes temporal móvel (ou deslizante). No quadro da revisão anual dos planos esta
metodologia consiste, no essencial, em se acrescentar um ano ao horizonte temporal do pla-
no de forma a manter inalterado o número de anos de referência.
(6)


Com a continuada revisão dos objectivos e metas, de acordo com os resultados que se vão
obtendo, bem como a manutenção dum plano com um horizonte temporal de execução inal-
terado, pretende-se contribuir para uma maior flexibilidade dos planos de médio-prazo.
(7)
A
introdução de "planos com horizonte temporal móvel (ou deslizante) possibilitará ainda elimi-
nar a necessidade de planos de curto-prazo.

Planear para um futuro desejado, controlável e intencionalmente realizável

Assumir como objectivo para o planeamento a construção de um futuro desejado, tem implí-
cita uma atitude pró-activa face ao futuro de reflexão para a acção e a antifatalidade, com o
sentido atribuído a estes termos por Michel Godet
8
desenvolvido nas seguintes máximas:

O futuro não está escrito, está por fazer -.¨... o futuro não deve ser encarado
como uma linha única e pré-determinada. A pluralidade do futuro e os graus de liber-
dade da acção humana explicam-se mutuamente.
O futuro é a "razão de ser do presente". Em boa medida, o que ocorrerá no futu-
ro será o resultado de acções do passado e o que se quis explica as acções do presen-
te. Ou seja, não é apenas o passado que explica o futuro, mas também a imagem do
futuro que se imprime no presente.
A antecipação necessária para iluminar a acção. De forma muito simplista e figu-
rada, podem referir-se três atitudes-tipo dos responsáveis face ao futuro :

6
Por exemplo, no início do ano 2006, as metas fixadas num Plano quinquenal que entrou em execução no ano
2005 (Plano 2005-2009), os objectivos e metas deverão ser revistos em função do realizado no ano findo (2004) e
do previsto para os próximos 5 anos (2006-2010), eliminando-se assim do tempo de execução do plano o ano ven-
cido (2005) e acrescentando-se um ano (2010) ao anterior horizonte temporal (2009). Procedimento idêntico terá
lugar todos anos ..(2007-2011)..(2008-20012).
7
Tibúrcio, Luís, e António Fazendeiro 1983 in Manual de Planeamento da Educação, Tibúrcio, , CESO - 1983, PNUD -
Projecto de Apoio Técnico à Organização do Sistema de Planeamento em Cabo Verde" Manual de Planeamento.
8
Godet, Michel, Manual de Prospectiva Estratégica - Da antecipação à acção, Publicações D. Quixote, Lisboa 1993.
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a da avestruz (passiva) - que enterra a cabeça na areia recusando-se a ver o
mundo como ele é, até as mudanças se imporem, por vezes, duramente.
Atitude reactiva como de um bombeiro atitude menos passiva, mas que se
limite a combater os incêndios apenas quando o fogo se declara.
Atitude pró-activa, de antecipação para acção onde a propriação intelectual e
afectiva constituem um ponto de passagem obrigatório para que a antecipação
cristalize em acção eficaz, tal como foi enunciado na antiguidade clássica no
triângulo grego.


Antecipação

ReIlexão
Prospectiva
Acção

Vontade
estrategica
Apropriação

Motivação e
mobilização


1.1.2. Tipos de Plano quanto ao âmbito do planeamento

No que refere ao âmbito ou objecto dos Planos, o planeamento é habitualmente classificado
em:

Planeamento territorial
Planeamento sectorial
Planeamento empresarial ou de gestão

No Planeamento territorial o critério determinante na delimitação do âmbito ou objecto é o
espaço, cabendo nesta categoria os planos de âmbito nacional (Planos Nacionais), os Planos
de âmbito sub-nacional (Planos Regionais, Provinciais, Municipais ou Locais), os planos de
âmbito supranacional (Planos Regionais de Territórios Integrados como a União Europeia,
SADC, etc), ou mesmo de âmbito mundial como alguns exercícios de cenarização elaborados
por Instituições Multilaterais (NU ou OCDE), Estados (EUA e Holanda) ou empresas (SHELL).
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O Planeamento territorial é global e integrado nele se procurando articular todos os sectores
(económicos, sociais e culturais) e representar as diferentes perspectivas.

O Planeamento sectorial tem como objecto a definição dos objectivos, estratégias e acções a
prosseguir num determinado sector ou área da actividade (Plano de Desenvolvimento da
Sáude, do Ambiente, das Infraestruturas, etc ), a definição de estratégias para resposta pro-
blemas ou ainda questões específicas do desenvolvimento (caso das estratégias integradas
de combate à pobreza, ao HIV-SIDA, etc).

O Planeamento empresarial - de cariz estratégico inicialmente confinado às empresas que por
definição actuam no mercado orientadas por fins lucrativos - tem vindo a alargar-se a outro
tipo de Instituições e Serviços da designada Administração Pública bem como a outras orga-
nizações não-governamentais sem fins lucrativos, orientadas para o cidadão, que prosse-
guem uma lógica de gestão por objectivos, de melhoria da qualidade dos serviços e de níveis
mais elevados de eficácia e eficiência.

1.1.3. O Planeamento no processo de decisão

Para um também significativo número de autores o planeamento é uma função desenvolvida
no quadro mais geral da Gestão cabendo-lhe desempenhar um importante papel de análise
nos processos de análise que suportam a de tomada de decisão. A importância reconhecida a
esta perspectiva ao planeamento é tão grande que, no extremo, para alguns planear é sinó-
nimo de decidir.

"Planear é fundamentalmente escolher"
9
. Mas se "Planear é
determinar conscientemente o curso das acções orientando-as
para a realização de objectivos (purposes)"
10
então "Planear é
decidir".

Abordar o papel e a importância do planeamento a partir da análise decisional tem, a nosso
ver, como vantagens, reforçar a importância do futuro e da intencionalidade na escolha e
construção do futuro a serem afloradas no ponto seguinte, mas agora ainda mais claramente
expressas pela proximidade e cumplicidade entre planificador /decisor.



9
Goetz 1949.
10
Koontz, 1958.
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1.1.4. O Planeamento e a racionalidade

A associação das reflexões anteriores com o reconhecimento da natureza multidimensional
das finalidades do desenvolvimento no contexto das sociedade está também na origem do
reconhecimento:

da necessidade e da importância decisiva do planeamento para uma gestão mais
racional, nomeadamente nos planos da integração das decisões e um melhor
acompanhamento e coordenação das actividades, do controle e da avaliação

Voltando ainda a Ackoff:

"O planeamento é necessário quanto a situação futura que
desejamos envolve um conjunto de decisões interrelacionadas;
isto é, um sistema de decisões...; a principal complexidade do
planeamento resulta mais da inter-relação entre as decisões do
que das decisões em si mesmas... "

Planear é para muitos sinónimo de melhor coordenar, integrar, controlar, avaliar..... , atribu-
tos reconhecidos como imprescindíveis o contexto da gestão empresarial moderna, ou do
desenvolvimento.

1.1.5. O Planeamento e a Estratégia

Plano e estratégia são conceitos operativos que surgem a par, quando não mesmo confundi-
dos nos processos de planeamento e de gestão. Para alguns uma estratégia é um plano,
para outros uma forma de comportamento ou atitude, traduzíveis numa posição ou numa
perspectiva de como fazer as coisas para atingir os objectivos estabelecidos ou ainda, para
muitos outros, a estratégia corresponderá ao plano em movimento ou à acção.

Também neste caso, mais importante que enveredar pela busca de uma definição precisa e
única de estratégia, será tentar clarificar, com preocupações de operacionalidade as diferen-
tes formas de estratégia e o sentido da utilização do adjectivo (estratégico) associado a
outros conceitos operacionais do planeamento.

O planeamento estratégico é por definição um processo activo e dinâmico com incidência
sobre uma realidade económica e social cuja evolução é, em última instância, determinada
pela confluência de formas diversas de estratégia. A concretização ou realização efectiva é
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8
apenas, em parte, o resultado da concretização da estratégia delineada e deliberadamente
assumida na implementação, sendo fortemente influenciada por outras estratégias que vão
emergindo ao longo do processo de realização do plano (estratégias emergentes).





1.1.6. O Planeamento e o Mercado
11


O funcionamento dos sistemas económicos é nos dias de hoje associado ao que se designa
por "economia de mercado¨, o que significa reconhecer o papel dominante do mercado e o
mecanismo dos preços como mecanismo dominante na regulação da actividade económica.
Outros sistemas podem conceber-se e têm na prática existido na longa experiência histórica
das actividades humanas. O sistema mais simples e primitivo seria um sistema de autocon-
sumo ou autoprodução doméstica, inteiramente fechado sobre si e produzindo apenas para
consumo próprio. O sistema mais complexo - para o qual aliás caminhamos rapidamente -
seria um sistema plenamente mundializado, com diluição das fronteiras nacionais mas assen-
te em blocos ou "tijolos¨ regionais, como a Comunidade Económica Europeia.


11
O texto seguinte sobre o planeamento e o mercado baseia-se numa passagem do livro do Prof. Mário Murteira
intitulado "A economia em vinte e quatro lições¨, Ed. Presença.
E
s
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Estrategia
realizada
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Existiu todavia um sistema diferente que vigorou até recentemente numa parte significativa
da economia mundial (ex-URSS e Europa do Leste) e ainda vigora em certos países (Cuba,
Coreia do Norte, China embora em franco recuo: o sistema de economia planificada. A sua
lógica de funcionamento é, formalmente distinta ou mesmo antagónica da anterior.

Trata-se dum sistema de comando ou direcção central que estabelece objectivos e normas
obrigatórios para os diversos agentes económicos. Um Plano Central, desdobrado em hori-
zontes de longo, médio e curto prazo, fixa objectivos de produção, investimento, comércio
externo, etc. Não é pois a procura social de bens e serviços expressa no mercado e condicio-
nando os respectivos preços relativos que orienta a produção. Ao invés, é a oferta planeada
que condiciona a procura. A argumentação subjacente à defesa deste sistema assenta no
seguinte:

a) O poder político - que supostamente se baseia nos interesses e aspirações dos tra-
balhadores - tem legitimidade e capacidade para definir as prioridades no funcio-
namento do sistema. Nessas prioridades podem incluir-se, por exemplo, a primazia
da satisfação das necessidades básicas da população (em alimentação, vestuário,
habitação, saúde, educação, etc.) e a garantia do pleno emprego de todos os recur-
sos humanos do País.

b) Por outro lado, em princípio, o crescimento económico poderá ser self-reliant ou
autocentrado em lugar de dependente de factores externos, capitais, conhecimen-
tos, mercados, etc. É de recordar que o sistema soviético é implantado a partir dos
anos 20 do século XX, quando o mundo exterior lhe era geralmente hostil: a "con-
fiança nas próprias forças¨ (como na Cuba de Fidel de Castro, objecto de bloqueio
norte-americano) ou a self-reliance de que tanto se falou, era menos uma escolha
que imperativo de sobrevivência.

c) Acresce que um sistema com estas características não sofre do condicionamento
típico do sistema alternativo - a desigualdade na repartição do rendimento e da
riqueza que se exprime na configuração da procura. Com efeito, na economia de
mercado a procura que se exprime no mercado não é verdadeiramente representa-
tiva das necessidades humanas por satisfazer, tão-somente das necessidades
daqueles que têm dinheiro (rendimento) para tanto. Na frase lapidar de Samuelson:
o leite pode ir satisfazer o cão ou o gato do rico e não o filho do pobre.

d) Os argumentos até aqui evocados respeitam pois à real ou suposta equidade e inde-
pendência do "plano¨ comparativamente ao "mercado¨. Outra linha de argumenta-
ção respeita a maior capacidade de crescimento rápido que, ainda por hipótese, a
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economia planificada teria relativamente à economia de mercado. Este argumento
foi importante na opção que alguns governos de países do Terceiro Mundo fizeram
pela economia planificada - como a maioria dos países da África Lusófona - em
detrimento da economia de mercado, em certas fases do seu desenvolvimento.


Porque é que tudo isto falhou? Por várias razões, nem todas económicas, mas talvez a mais
importante respeite à superioridade do mecanismo dos preços, instrumento essencial de
regulação na economia de mercado, em alternativa do plano, instrumento regulador da eco-
nomia de comando central, tal como foi utilizado nas economias que constituíram, o chama-
do Sistema Socialista Mundial. É o que veremos a seguir.

É óbvio que uma economia centralmente planificada coloca temíveis problemas de gestão,
tanto maiores quanto mais complexa a economia se tornar, designadamente por força do seu
próprio crescimento económico e industrialização. Um sistema complexo é mais fácil de gerir
de forma descentralizada e semi-automática, quanto possível ajustando-se e corrigindo-se
espontâneamente por algum processo de aprendizagem retroactiva (feedback). Se o sistema
é muito centralizado, dependendo de ordens emanadas duma hierarquia rígida e não contro-
lada externamente, tem tendência a cristalizar, resistindo à mudança até se avizinhar do
colapso. Não se trata apenas de características genericamente imputáveis à economia plani-
ficada; de certo modo, o sistema político português anterior a 74 tinha características daque-
le tipo, não possuía capacidade de autocorrecção e apenas mudou por colapso. Neste senti-
do, o processo soviético da Perestroika foi, no essencial, uma tentativa in extremis de evitar
o colapso dum sistema rígido e obsoleto.

Que tem isto a ver com o mecanismo dos preços?

No essencial, a ideia a reter foi já exposta em 1776 por um economista escocês que ficou na
História da Ciência Económica (e não só), de nome Adam Smith e autor, em designação
abreviada, da famosa Riqueza das Nações... que marcou decisivamente a evolução das ideias
económicas.

Adam Smith falou do mecanismo dos preços em economia de mercado como uma "mão invi-
sível¨ que orienta os agentes económicos (entre eles o padeiro e o merceeiro, que Smith
expressamente referiu) para, agindo em seu próprio interesse, satisfazerem também da
melhor forma o interesse colectivo, ainda que não pensando nisso.

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Nestes termos, "a lei da oferta e da procura¨ é afinal uma resposta simples, flexível e
"democrática¨ (as escolhas são livres e descentralizadas) aos problemas do que produzir,
como e para quem, que a economia planificada só resolve com muito lastro administrativo,
burocracia e ineficiência. Além do resto, essa "mão invisível¨ não supõe um homem ideal, o
"homem novo¨ procurado nos regimes socialistas (que afinal ao que parece ficou como esta-
va, identicamente igual à natureza humana), mas antes o homem tal como é, mais egoísta
que altruísta, tão interessado nas having needs (necessidades de ter) como nas becoming
needs (necessidades de ser).

Neste passo, é importante notar que os dois sistemas pressupõem fundamentos distintos da
organização social (não apenas do "sistema económico¨ mas também do "sistema político¨)
tais como:

A economia de mercado requer ampla extensão do sector privado, isto é, predomínio da pro-
priedade privada dos meios de produção e liberdade de exercício da actividade económica,
dentro dos quadros estabelecidos. Isto implica, por exemplo, o direito a ter o seu negócio, a
sua empresa, tal como o direito a escolher livremente os serviços oferecidos no mercado.

Por outro lado, a economia centralmente planeada dá primazia à propriedade pública dos
meios de produção e aceita apenas subsidiariamente (quando o faz) a propriedade privada e
o funcionamento livre do mercado (certos produtos agrícolas ou certas categorias de consu-
mo não essenciais).

No primeiro caso, a empresa age segundo a lógica do lucro - excesso das receitas sobre os
custos - enquanto na segunda a racionalidade formal assenta no cumprimento dos objecti-
vos do plano, em princípio instrumentos da edificação duma sociedade mais justa que a
sociedade capitalista baseada no lucro.

Na prática, observou-se que a concentração de poder económico no Estado implicou também
a concentração de poder político, com grande limitação de direitos individuais. Inversamente,
admitida a lógica da democracia política (como sucedeu em Portugal depois dos anos incer-
tos de 74/75), torna-se inevitável a desestatização da economia. Liberalização política e libe-
ralização económica, nesta perspectiva apresentam-se intimamente ligadas.

Note-se todavia que a relativa liberalização económica pode ser compatível com a concentra-
ção do poder político (o Portugal de Salazar ou o Chile de Pinochet). Diversamente poderia
admitir-se um sistema de "socialismo de mercado¨, sem a propriedade privada dos meios de
produção nas empresas autogeridas pelos próprios trabalhadores, numa economia regulada
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pelo mercado. Não há todavia experiência bem sucedida deste modelo organizacional do sis-
tema económico.

Porém, se é certo que o sistema de economia centralmente planificada se desmoronou e não
parece susceptível de regresso, a ideia de plano subsiste, embora num quadro conceptual
bem distinto. Para compreender essa ideia é necessário retomar a análise da economia de
mercado mas na perspectiva da empresa e do empresário.


Voltemos agora à questão do "mercado¨ versus "plano¨. Este não é necessariamente o
modelo de direcção central que foi praticado na URSS e outros países. Quer a nível "macro¨
da economia nacional, quer ao nível "micro¨ da empresa, a ideia de plano mantém validade,
mas num sentido totalmente diverso da experiência centralizada e burocrática, finalmente
mal sucedida, que referimos.

Esta nova concepção de plano caracteriza-se pelo seguinte:

- É prospectivo, no sentido de definir um ou vários futuros possíveis e/ou desejáveis
(cenários) que orientem as escolhas dos decisores, seja na empresa, seja na econo-
mia nacional.

- É estratégico, no sentido de fundamentar uma trajectória de desenvolvimento, espe-
cificada no tempo, com correspondentes opções necessárias à sua realização.

- É interactivo, no sentido de constituir um quadro de relacionamento entre diferentes
agentes económicos, permitindo uma convergência de actuações em direcção a objec-
tivos de interesse comum.

E dentro deste espírito que, por exemplo, em Portugal se pratica um exercício de planeamen-
to económico e social - com horizontes anuais e quadrienais - apesar de a política econó-
mica do Governo ser orientada para a economia de mercado, num quadro ideológico liberal.

Em todo o caso, convém acentuar que nesta matéria controversa há lugar para grandes
divergências de valores e concepções. Mas parece fundamentado reconhecer que a "econo-
mia de mercado¨ funcionará tanto melhor quanto certas regras do jogo forem garantidas
pelo Estado e os agentes económicos estiverem razoavelmente concertados em termos de
objectivos e estratégias de desenvolvimento quer ao nível das empresas quer dos espaços
nacionais ou regionais. Não há pois que optar num dilema simplista de mercado/plano ou
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empresa privada/Estado; trata-se antes de encontrar um contexto relacional fecundo entre
diferentes agentes e mecanismos de regulação da actividade económica.

1.1.7. O Planeamento e o Liberalismo económico


Programação de compromisso e aplicações para modelos económicos. Política e planeamento ao longo da história.
Dimensões de autoridade e poder nos modelos de planeamento.


Obs: Esta secção 1.4 baseia-se num texto do Dr. Carlos de Jesus Fernandes.

Ouvimos alguém afirmar, a propósito do conceito de planeamento, que este constitui um
acto com uma forte carga ideológica, pressupondo um determinado modelo de valores,
materializado em intenções e em normas, e que o liberalismo económico e as suas formas
mais modernas como o "neo-liberalismo¨ recusam qualquer forma de planeamento, pois este
significa condicionamento da iniciativa através da imposição de valores e do estabelecimento
de regras e normas.

Considerando nós que esta última afirmação enferma de um erro generalizado ou, talvez
melhor, de um equívoco geral sobre o liberalismo, entendemos que não seria despropositado
alinhar algumas ideias sobre esta temática, procurando, modestamente, contribuir para o
afastamento de tal equívoco.

Com efeito, existe uma ideia assente segundo a qual existe uma identificação do liberalismo
- do "soit disant¨ liberalismo económico, na sua nova versão para os não liberais, denomina-
da de "neo-liberalismo¨ - com a ¨lei da selva¨, o poder do mais forte, em suma, o caos, na
sua tradução económica e social, sem qualquer intervenção do Estado e em consequência,
sem a existência de qualquer planeamento.

Todavia, bastará fazer uma leitura dos vultos mais centrais do liberalismo, tanto do século
XIX como do XX, para verificar, talvez com surpresa, que tal visão, não passa de uma detur-
pação. Na verdade, junto de ideólogos liberais normalmente associados ao liberalismo mais
"duro e radical¨, podemos observar que defendem o seu liberalismo como obedecendo a um
sistema de ideias e de normas estruturadas num Estado de Direito, com um papel a desem-
penhar e incentivador da concorrência - condição do desenvolvimento -, chegando a men-
cionar-se um "planeamento liberal¨ ou um "intervencionismo liberal¨, com características
específicas.

Não se trata aqui da defesa de um mundo da anarquia, como o fazem, em maior ou menor
grau, os libertários (anarco-capitalistas) como Murray Rothbard ou David Friedman, avan-
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çando em direcção à utopia do individualismo mais desenfreado tratando-se, antes, de uma
visão de um mundo ordenado, com o Direito como regulador e propiciador da actuação autó-
noma dos indivíduos, constituindo esta o seu cerne, o seu motor e no qual o planeamento
tem um papel relevante.

Já para não falarmos de um grupo de liberais que, desde finais do século XIX até aos anos
cinquenta do século XX, entenderam rever e corrigir a postura liberal, colocando no seu cen-
tro o planeamento democrático, em conjugação com a liberdade, daí resultando uma nova
síntese, actualmente denominada de "liberalismo progressista¨ ou "liberalismo de esquerda¨.

Mas, no firmamento "neo-liberal¨, em que os grandes ideólogos Hayek e Mises são estrelas
maiores, o planeamento não é remetido para o "caixote do lixo da história¨, antes é defendi-
do, apesar de ter um cunho diferente do habitualmente alardeado pelos não liberais e pelos
liberais revisionistas.

É sobre esta concepção "neo-liberal¨ que iremos avançar, em seguida, algumas considera-
ções.

A coordenação das actividades humanas

A coordenação das múltiplas actividades individuais constitui o problema central das socieda-
des, o "problema social¨ por excelência. Consoante as técnicas de comunicação que servem
de suporte a estes fenómenos de coordenação, o sistema social será mais ou menos "inteli-
gente¨. O Homem não é somente mais inteligente, na qualidade de indivíduo biológico; é-o,
igualmente, colectivamente, no sentido de que o que caracteriza as sociedades humanas é a
presença de sistemas de informação, de comunicação e de coordenação infinitamente mais
eficazes que todos os que operam numa colónia de abelhas ou de térmitas.

Estes sistemas não são fruto do puro acaso, nem o produto de uma intenção consciente. São
o resultado dum processo de evolução natural, em primeiro lugar, de natureza biológica,
depois, de natureza cultural, em função das pressões que fazem pesar sobre a Humanidade
a raridade e a competição que as espécies travam entre si para sobreviver.

Existem três modos de coordenação das sociedades humanas: a tradição, o mercado e a
planificação ou planeamento. Cada uma repousa sobre uma técnica particular de selecção
dos modos de produção. O primeiro, a tradição, recorre a regras sociais tácitas ou formais
visando assegurar a preservação das técnicas de produção que lentamente emergiram atra-
vés da evolução biológica e cultural. O segundo, o mercado, implica o uso de procedimentos
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de selecção fundados no recurso à competição económica. A planificação, finalmente, ambi-
ciona substituir as formas de selecção precedentes fundadas em mecanismos anónimos e
incontrolados pela dos procedimentos conscientes. Cada um destes modos de coordenação é
susceptível de fazer emergir um certo nível de "inteligência colectiva¨. Mas isto não significa
que os níveis atingidos sejam equivalentes. Bem pelo contrário.

Se a propriedade é desejável, não é somente porque ela constitua o sistema de motivação
individual mais eficaz que os homens tenham "inventado¨ até hoje, mas, sobretudo, porque
o regime da propriedade privada é o suporte de um conjunto de instituições (o mercado, a
concorrência...), cuja característica é, como explica Hayek, a de permitir em definitivo a
todos agir e decidir em função de uma espécie de "saber sistemático¨, que é muito mais que
a soma dos saberes pessoais que cada um de nós é capaz de formular e de transmitir, e que
não é dado a ninguém poder conscientemente reproduzir independentemente dos processos
concorrenciais que lhe serviram de veículo.

Ora, ao nível nacional e internacional - macro-económico - e de uma forma geral, existe um
reconhecimento da importância do mercado para a organização dos recursos da sociedade de
forma eficiente e produtiva. Na verdade, os debates no âmbito das políticas industriais foram
já resolvidos, por economistas e políticos, reconhecendo-se a superioridade dos mercados
sobre o planeamento, à escala das economias nacionais.

Todavia, essencialmente, devido a questões dogmáticas/ideológicas, o mercado ainda é, com
frequência, observado com suspeição e cepticismo.

O planeamento do século XXI necessita de incorporar, explicitamente, os aspectos evolutivos
e dinâmicos da sociedade. Isto implica a aceitação e integração do papel fundamental do
mercado na obtenção de recursos, incluindo a terra. Assim, por exemplo, o planeamento
urbano e a regulação da utilização dos solos devem adoptar princípios e conceitos orientados
pelo mercado.

Essencialmente, o planeamento orientado pelo mercado deixa às decisões de mercado a
determinação das linhas gerais e os detalhes de planeamento. O papel do Governo ou das
autarquias locais é limitado a um desenho geral para ajustamento do mercado e arbitrando
disputas quando surjam conflitos entre proprietários, não fechando portas a futuros desen-
volvimentos opcionais.



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Um planeamento liberal?

Nos seus princípios fundamentais, o liberalismo não contém nada que possa fazer dele um
credo estacionário, não contém regras rigidamente estabelecidas e eternas. O princípio fun-
damental de que na resolução dos assuntos dos homens se deve tirar o maior partido das
forças espontâneas da sociedade e recorrer o menos possível à coacção, é susceptível de
uma infinita variedade de aplicações. Existe, particularmente, uma diferença enorme entre a
criação deliberada de um sistema no qual a concorrência actuará do modo mais vantajoso e
a aceitação passiva das instituições tais como se apresentam. Nada terá, talvez, prejudicado
tanto o causa do liberalismo como a teimosa insistência de alguns liberais em certas "regras
de bolso¨ e, sobretudo, no princípio do "laissez-faire¨.

O liberalismo tem como objectivo o gradual aperfeiçoamento da organização institucional de
uma sociedade livre. Este gradualismo depende da capacidade para compreender as forças
sociais e as condições mais propícias ao seu funcionamento de modo desejável. A atitude do
liberal para com a sociedade é análoga à do jardineiro que cuida de uma planta e procura
criar-lhe as condições mais propícias ao seu crescimento; exige o conhecimento de tudo
quanto se refere à estrutura e ao modo como funciona.

Os liberais combatem o colectivismo, designando assim todos os tipos de "economia planifi-
cada¨, qualquer que seja a finalidade do planeamento. O significado do termo ficará melhor
definido se se disser que nos referimos com ele ao planeamento que é necessário para pôr
em prática quaisquer preconcebidos ideais distributivos.

Existe um planeamento liberal que consiste em traçar uma orientação bem determinada e
racional que presidirá a todas as actividades as quais serão, depois, dirigidas pelas diferentes
pessoas de acordo com os seus planos individuais. Obviamente este planeamento não é con-
cebido para satisfazer as pretensões de quem quer determinar quais os indivíduos que hão-
de possuir isto e aquilo, que defina como deverão ser "racionalmente dirigidos¨ os recursos.

A polémica entre os planificadores modernos e os seus opositores (liberais) não é uma polé-
mica sobre se devemos escolher inteligentemente entre as várias organizações possíveis da
sociedade; ou se devemos usar de previsão e pensamento sistemático ao planificar os nossos
negócios comuns. Trata-se, antes, em rigor, de saber se, para alcançar estes objectivos, será
preferível que o detentor do poder coercivo se limite a criar de um modo geral condições
para que os indivíduos, com a sua iniciativa e os seus conhecimentos, tenham a melhor
oportunidade de serem bem sucedidos ao fazerem, eles, o planeamento da sua actividade;
ou se a utilização dos nossos recursos exige a organização e a direcção central de todas as
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nossas actividades em obediência a um plano racionalmente construído. O "planeamento¨ é
habitualmente entendido neste sentido.

É importante não atribuir a oposição contra esta espécie de planeamento a uma dogmática
atitude de "laissez-faire¨. Defende a doutrina liberal que se faça o melhor uso possível das
forças em concorrência como meio de coordenar os esforços humanos, não defende que se
deixem ficar as coisas como estão. Baseia-se na convicção de que possibilitar uma concor-
rência efectiva é o melhor processo de orientar a actividade dos indivíduos. Não nega, antes
acentua, que é necessária uma estrutura legal cuidadosamente concebida para que a concor-
rência seja de facto vantajosa, e também acentua que nem as anteriores nem as actuais
normas jurídicas são isentas de defeitos graves. Não nega ainda que, onde for impossível
criar as condições necessárias à eficácia da concorrência, se deve recorrer a outros métodos
capazes de orientar a actividade económica. O liberalismo económico opõe-se, contudo, a
que a concorrência seja substituída por métodos que lhe são inferiores na acção de coorde-
nar e harmonizar os esforços dos indivíduos. Considera que é ela um método superior aos
demais não só porque na maioria das circunstâncias é o mais eficaz, mas, sobretudo, porque
é o único a permitir que as actividades humanas se ajustem entre si sem a intervenção coer-
civa ou arbitrária da autoridade. Na verdade, um dos principais argumentos a favor da con-
corrência é o de tornar desnecessário o "contrato social racional¨ e dar aos indivíduos a pos-
sibilidade de decidirem se as perspectivas de determinada actividade compensam suficien-
temente as desvantagens e os riscos que irá fazer correr.

Como princípio da organização social, a concorrência evita certos tipos de intervenção coer-
civa na vida económica, mas não impede que outros tipos de intervenção, quando a situação
requer a acção governamental, se exerçam amplamente. Se é certo que o liberalismo tem
realçado especialmente os aspectos em que a coerção não deve ser exercida, isso deve-se a
justificadas razões. Acima de tudo, é necessário que as partes concorrentes no mercado
sejam livres de vender e comprar por qualquer preço, desde que encontrem parceiro para a
transacção e que toda a gente possa produzir, vender e comprar tudo o que pode ser produ-
zido e vendido. Também é essencial que o acesso aos diferentes negócios seja proporcionado
a toda a gente em termos iguais e que a lei não tolere qualquer tentativa, quer de indiví-
duos, quer de grupos, para restringir esse acesso utilizando, clara ou veladamente, a força.
Qualquer tentativa para controlar os preços ou as quantidades de quaisquer mercadorias,
retira à concorrência o poder de realizar eficazmente a coordenação das actividades dos indi-
víduos, pois as alterações dos preços deixarão de registar todas as modificações importantes
em cada circunstância particular e deixarão de ser, por conseguinte, um guia seguro para a
actuação dos indivíduos.

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Contudo, isto já não é necessariamente imprescindível quando se tratar de medidas que
apenas restringem os métodos permitidos de produção e desde que as restrições afectem
igualmente todos os produtores potenciais e não sejam utilizadas como meios indirectos do
controlo dos preços e das quantidades. Embora tais condicionamentos dos métodos ou da
produção impliquem despesas extraordinárias, isto é, tornem necessária a utilização de mais
recursos para conseguir determinada produção, podem eles ser, de algum modo, vantajosos.
Proibir o emprego de certas substâncias venenosas ou impor precauções especiais para as
usar, limitar as horas de trabalho ou exigir adequadas condições sanitárias, são condiciona-
mentos totalmente compatíveis com a existência da concorrência. O único problema que nes-
tes casos existe é o de saber se, numa dada situação, as vantagens obtidas são maiores do
que os custos sociais que acarretam. A concorrência também não é incompatível com um
sistema de serviços sociais, desde que a organização de tais serviços não esteja montada de
modo a provocar a ineficácia da concorrência em vastos campos de actividade.

Não sendo difícil de explicar, tem-se dado muito maior atenção aos aspectos negativos do
que aos aspectos positivos do funcionamento do sistema de concorrência. Tal funcionamento
não só requer uma organização adequada de determinadas instituições, como as referentes
ao dinheiro, ao mercado e à informação - algumas das quais, aliás, podem ser eficazmente
criadas pelas empresas privadas -, mas depende, acima de tudo, da existência de um siste-
ma legal com capacidade para preservar a concorrência e ainda para a obrigar a funcionar
com as maiores vantagens possíveis. Não é suficiente que a lei reconheça o princípio da pro-
priedade privada e a liberdade do contrato; é indispensável a definição correcta do direito de
propriedade na sua aplicação a coisas diferentes. Infelizmente, tem sido descurado o estudo
sistemático das formas institucionais ou jurídicas que possibilitem o funcionamento mais efi-
caz do sistema competitivo.


O Estado actuante

Finalmente, há sem dúvida alguns campos onde nenhumas disposições legais poderão criar a
condição indispensável para o bom aproveitamento do regime de concorrência e propriedade
privada; é essa condição de o proprietário usufruir de todos os benefícios da sua propriedade
e sofrer todos os prejuízos que a utilização dela causar a outros. Sempre que, por exemplo,
for impraticável tornar a utilização de certos serviços dependente do pagamento de um pre-
ço, a concorrência não resulta; e também o sistema de preços acaba por ser ineficaz quando
o dono de uma propriedade não pode ser responsabilizado pelo prejuízo causado a outros
por certas utilizações dessa propriedade. Há, nestes casos, uma divergência entre os dados
com que se fazem os cálculos privados e os que afectam o bem-estar social; e sempre que
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tal divergência adquire importância, terá de se procurar outro método, que não o da concor-
rência, para se obterem os serviços pretendidos. Certos efeitos da desarborização e de
alguns métodos da agricultura, os fumos e ruídos das fábricas, não estão limitados ao domí-
nio do dono da propriedade nem ao daqueles que estão dispostos a submeter-se a esses
inconvenientes em troca de uma compensação acordada. Em casos destes, é necessário
encontrar um substituto da regulamentação concorrencial através do mecanismo dos preços.
Mas o facto de termos de substituir a concorrência por um meio autoritário, sempre que não
possam ser criadas as condições próprias ao seu funcionamento, não significa que a deva-
mos suprimir onde ela pode funcionar.

Criar as condições para que a concorrência tenha a eficácia que virtualmente possui, suprimi-
la quando não é possível torná-la eficaz, proporcionar aqueles serviços que, como disse
Adam Smith, "sendo embora da maior vantagem para uma grande sociedade, são de uma
natureza tal que o lucro nunca é suficiente para pagar o seu custo a um indivíduo ou a um
pequeno grupo de indivíduos¨, tudo isto são tarefas que constituem o amplo e incontestável
campo de actividade do Estado.

Nenhum sistema racionalmente elaborado pode preconizar que o Estado nada deve fazer.
Um sistema concorrencial eficaz exige, tanto como qualquer outro, estruturas legais inteli-
gentemente projectadas e continuamente adaptadas.

O planeamento e a livre concorrência só se podem combinar entre si caso se planifique para
a concorrência e nunca quando se planifique contra a concorrência. O planeamento criticável
é unicamente o planeamento que se opõe ao sistema da livre concorrência, o que pretende
substituir este sistema. Não cabe discutir aquele planeamento que é efectivamente necessá-
rio para levar o sistema da livre concorrência a desenvolver todas as virtualidades de eficácia
que possui.

Seria insensato negar realizações obtidas em sociedades planificadas ou semi-planificadas,
que constituem exemplos elucidativos de coisas boas que as populações desses países
devem exclusivamente ao planeamento. As magníficas auto-estradas da Alemanha e da Itá-
lia, construídas no tempo de Hitler e de Mussolini, são exemplos muitas vezes citados, embo-
ra representem um tipo de planeamento que cabe perfeitamente numa sociedade liberal.

A imprevisibilidade característica das leis formais num sistema liberal, das consequências
particulares que elas venham a ter, também nos ajuda a desfazer uma outra confusão quan-
to à natureza daquele sistema: a que reside na convicção de que a sua característica é a
inacção do Estado. Saber se o Estado deve ou não "actuar¨ ou "intervir¨ constitui uma alter-
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nativa inteiramente falsa, e a expressão "laissez-faire¨ é uma expressão ambígua e enganosa
quanto aos princípios em que se fundamenta a política liberal. È evidente que todo o Estado
actua e é claro que toda a actuação do Estado interfere com alguma coisa. Não é isso que
está em causa, mas sim saber se os indivíduos podem prever a actuação do Estado e servi-
rem-se desse conhecimento como um dado para a elaboração dos seus planos - com as con-
sequências que daí resultam, ou seja, não poder o Estado controlar o uso que se faz da sua
maquinaria e saberem as pessoas com segurança até que ponto estão protegidas contra a
interferência alheia - ou se o Estado está em posição de aniquilar os esforços individuais e as
actividades privadas.

O Estado que fiscaliza, por exemplo, os pesos e medidas, ou que combate a fraude, está,
sem dúvida, a actuar, ao passo que o Estado que permite o uso da violência não actua. No
primeiro caso, o Estado obedece aos princípios liberais, no segundo não o faz. O análogo
acontece com a maior parte das regras gerais e permanentes que o Estado estabelece quan-
to à produção, seja a regulamentação da construção civil, por exemplo, seja a regulamenta-
ção da actividade industrial: poderão ser elas acertadas ou desacertadas em relação a casos
particulares, mas não contrariam os princípios liberais uma vez que têm um carácter perma-
nente e não foram estabelecidas para favorecer ou prejudicar estas ou aquelas pessoas.

1.2. O Ciclo do Planeamento

Texto a distribuir posteriormente durante a formação.


1.3. Técnicas de Planeamento
1.3.1. Árvores analíticas ou de pertinência


As árvores analíticas são uma metodologia particularmente útil para identificar e avaliar as
opções estratégicas. São representações gráficas semelhantes aos grafos, utilizadas nomea-
damente na análise e formulação dos problemas (árvores de problemas), na análise e
hierarquização dos objectivos, (árvores de objectivos) e na análise e selecção de estraté-
gias. Com estas ferramentas pretende-se no essencial ¨racionalizar a selecção das acções
elementares ou de operações (base da árvore) com vista a satisfazer objectivos mais glo-
bais¨(
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).


(
12
) Godet, Michel , Manual de Prospectiva Estratégica (livro a distribuir pelos formandos).
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Para uma mesma situação, a Árvore de Problemas representa o aspecto negativo e a Árvore
de Objectivos o aspecto positivo desejado para o futuro após a realização do Plano, Estraté-
gia ou Projecto. Elaborar uma Árvore de Objectivos significa nesta perspectiva reformular,
pela positiva, da Árvore de Problema(s). Dito de outra forma, a Árvore de Objectivos é a
imagem positiva projectada num espelho pela Árvore de problemas.

Utilidade das Árvores analíticas

1. Fornecer uma base lógica para a concepção e a avaliação de Planos, Estratégias e/ou
Projectos.
2. Evidenciar que a realização de objectivos de níveis inferiores contribui para atingir objec-
tivos de níveis mais elevados. No topo da árvore teremos as finalidades e objectivos que
expressam as grandes opções de política e estratégia enquanto, na base, temos as medi-
das, acções ou recursos que para tal iremos mobilizar.
3. Evidenciar a interdependência entre os diferentes níveis de objectivos.
4. Ajudar a delimitar o âmbito do Plano, da Intervenção ou Projecto
5. Organizar a informação necessária para o desenvolvimento das fases posteriores de for-
mulação do Plano, Estratégia ou Projecto.


Vantagens das Árvores Analíticas

1. Os Objectivos são explicitados segundo um método rigoroso, o que ajuda a conceber,
formular e executar o Plano ou Projecto e consequentemente atingir os resultados e
objectivos visados.
2. As relações de interdependência são mais facilmente visíveis e inteligíveis, por todos os
intervenientes e partes interessadas (stakeholders), o que facilita a comunicação e escla-
rece melhor os princípios e fundamentos das decisões.
3. As árvores podem expressar problemas e objectivos quantitativos e qualitativos.
4. Ao proceder-se ao traçado da árvore é frequente dar-se conta da existência de problemas
e objectivos interdependentes ou conexos que provavelmente não teríamos identificado
de outra maneira.

Os fundamentos da Árvores Analíticas

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1. O método das árvores analíticas tem como princípio base a existência de relações de
casualidade (relações de causa e efeito nas árvores de problemas ; relações meios/fins
nas árvores de objectivos) correspondentes a diferentes níveis hierarquizados de um pro-
blema ou de uma estrutura de objectivos. As Árvores assentam assim na existência de
uma hierarquia de relações entre os problemas e os objectivos identificados a diferentes
níveis.

2. As relações são condicionadas, numa lógica de "se.. desde que.". Exemplificando, "se
utilizarmos determinados meios, atingiremos determinados resultados desde que se veri-
fiquem outras condições cuja verificação identificamos também como necessárias para o
sucesso do plano ou do projecto mas que no entanto lhe são exteriores (condições exter-
nas)¨.

3. Por vezes os objectivos considerados para o plano ou Projecto são incertos ou ambíguos
porque não foram claramente expressos pelos interessados, ou porque os fins visados
não são constantes no tempo. O método das Árvores Analíticas parte do princípio de que
os problemas e objectivos de nível mais elevado inscritos na árvore são os menos contin-
gentes no tempo (dimensão estruturante dos problemas e objectivos) e os mais abran-
gentes no que se refere ao beneficiados.

4. Esta maior globalidade e abrangência dos objectivos de nível mais elevado torna comple-
xa, quando não impossível, a quantificação destes objectivos sendo usual a sua formula-
ção em termos qualitativos.

5. É desejável que os problemas e objectivos situados a níveis mais baixos sejam quantifi-
cados. A não mensurabilidade não deverá ser no entanto entendida como razão de não
utilização ou de menor valia das Árvores Analíticas

Construção de uma Árvore de Objectivos

No que se refere à informação disponível, conteúdo e forma de organização construção de
uma Árvore de objectivos poderá ocorrer em duas situações tipo

1ª Situação - A análise dos Objectivos foi precedida por uma análise dos problemas, cujos
resultados se apresentam esquematizados numa Árvore de Problemas. Nesta situação trata-
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se no essencial de converter cada um dos problemas da árvore, num objectivo correspon-
dente (
13
). Para a conversão dos problemas em objectivos há que:

Validar/Rever as diferentes perspectivas e interesses em jogo segundo as quais os pro-
blemas foram analisados;
Converter cada um dos problemas num objectivo correspondente à sua solução (Pro-
jecto da Árvore de Objectivos);
Verificar a plausibilidade dos objectivos, suprimindo os enunciados não plausíveis (Teste
da plausibilidade);
Verificar se os objectivos considerados em cada nível são suficientes para conduzir ao
nível seguinte e acrescentar outros se necessário (Teste da suficiência);
Rever os objectivos em cada nível, acrescentando soluções alternativas que permitam
igualmente ascender ao nível imediatamente superior (Identificação de estratégias
alternativas);
Estabelecer a (versão definitiva da Árvore de Objectivos);
Seleccionar na Árvore o nível apropriado para definição dos Objectivos específicos do
Projecto ou do Plano.

2ª Situação - A análise dos Objectivos é desenvolvida com base numa análise de problemas,
não estruturada numa Árvore de problemas.

As tarefas necessárias para a elaboração da Árvore de Objectivos são nesta situação reali-
zadas na seguinte sequência

1) Listagem dos objectivos a prosseguir exaustivamente, sem cuidar, nesta etapa, da sua
hierarquização.
2) Seleccionar de entre os objectivos listados, um objectivo que considerado dominante ao
qual deverão reportar todos os outros objectivos. O Objectivo dominante será colocado
no topo da árvore.

(
13
) Recordando o que atrás se referiu quanto à relação entre as duas árvores "Para uma mesma situação, a Árvore
de Problemas representa o aspecto negativo e a Árvore de Objectivos o aspecto positivo desejado para o futuro
após a realização do Plano, Estratégia ou Projecto. Elaborar uma Árvore de Objectivos significa nesta perspectiva
reformular, pela positiva, a Árvore de Problemas. Dito de outra forma, a Árvore de Objectivos é a imagem positiva
projectada num espelho pela Árvore de Problemas¨.

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3) Colocar no nível imediato ao objectivo dominante, os objectivos que respondem afirmati-
vamente à seguinte questão "Que sub-objectivos são necessários para a realização do
objectivo dominante¨?
4) Prolongar a árvore para baixo, interrogando os objectivos colocados em níveis sucessi-
vamente mais baixos com a mesma lógica de relação utilizada na articulação entre o 1º e
o 2º níveis
5) Realizar um primeiro teste da Árvore de forma a verificar:

a) A suficiência dos objectivos;
b) A necessidade/conveniência de introduzir objectivos em níveis intermédios;
c) A necessidade/conveniência de prolongar a árvore mais para cima ou mais para bai-
xo;
d) A existência de objectivos colocados num nível inferior (ou superior) ao que deveria
estar, o que implica rever a definição e articulações entre todos os objectivos.

6) Confirmar que pelo menos os objectivos situados a níveis mais baixos (que não o 1º ou o
2º) são mensuráveis. Caso tal não seja, volta-se à etapa 4 prolongando para baixo a
árvore até que se disponha de níveis de objectivos quantificáveis.

Limitações das Árvore Analíticas

Não existe uma Árvore que seja única e válida. Cada pessoa ou Grupo de pessoas construirá
uma Árvore diferente, nomeadamente porque são diferentes as perspectivas quanto aos pro-
blemas e objectivos analisados.

Existe sempre uma margem de indeterminação e ambiguidade na análise dos problemas e
dos objectivos.

É frequente que os objectivos declarados não correspondam aos objectivos desejados, (aspi-
rações secretas dos membros das equipas).

Prevalece sempre algum grau de ambiguidade ou indeterminação na definição das relações
causa/efeito e meios/fins dada a existência de efeitos de retroacção.


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1.3.2. Um método multicritério: o MULTIPOL
14

OBJECTIVO

Como qualquer método multicritério, o método Multipol visa comparar diferentes acções ou
soluções para um problema, em função de critérios e de políticas múltiplas.

O objectivo do Multipol é, assim, fornecer ajuda na decisão, construindo uma grelha de aná-
lise simples e evolutiva das diferentes acções ou soluções que se oferecem ao decisor.

DESCRIÇÃO DO MÉTODO

O método Multipol (de multicritério e política) é certamente o mais simples dos métodos mul-
ticritérios, mas não o menos útil. Assenta sobre a avaliação das acções através de uma
média ponderada, do mesmo modo que a avaliação dos alunos de uma classe se faz por
matérias às quais foram atribuídos coeficientes.

No Multipol encontram-se as etapas clássicas de uma abordagem multicritério: o recensea-
mento das acções possíveis, a análise das consequências e a elaboração de critérios, a ava-
liação das acções, a definição de políticas e a classificação de acções. A originalidade do Mul-
tipol resulta da sua simplicidade e da sua flexibilidade de utilização. Assim, no Multipol, cada
acção é avaliada à luz de cada critério por meio de uma escala simples de notação. Esta ava-
liação obtém-se através de questionários ou de reuniões de peritos, sendo necessária a pro-
cura do consenso.

Além disso, a opinião sobre as acções não se forma de maneira uniforme: é preciso ter em
conta diferentes contextos ligados ao objectivo do estudo. Uma política é um jogo de pesos
atribuídos aos critérios, que traduz estes contextos. Estes jogos de pesos de critérios pode-
rão, assim, corresponder aos diferentes sistemas de valores dos actores da decisão, a opções
estratégicas determinadas ou ainda a cenários múltiplos e às avaliações, incluindo o factor
tempo. Na prática, para cada política, os peritos distribuem um dado peso pelo conjunto dos
critérios, como se pode ver no quadro seguinte, que resume as diferentes ponderações pos-
síveis para a opção relativa ao caso concreto de um terceiro aeroporto para a região pari-
siense. Assim, uma "política indiferenciada¨ não privilegia nenhum critério, enquanto que a
"prioridade do ordenamento do território¨ negligencia o critério "qualidade do espaço aéreo¨.

Quadro dos jogos de peso de critérios


14
A apresentação deste método baseia-se numa ficha técnica do Caderno do CEPES (Centro de Estudos de Prospec-
tiva e Estratégia, Lisboa) intitulado "A caixa das ferramentas da prospectiva estratégica¨ de Michel Godet.
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Para cada política, o processo Multipol atribui uma notação média às acções. Calcula-se
assim um quadro dos perfis das classificações comparadas das acções em função das políti-
cas. Como se vê pelo gráfico seguinte, também extraído do estudo que compara os locais
possíveis para a construção de um terceiro aeroporto na região parisiense, Beauvilliers e
Sainville/Santeuil são os locais melhor classificados, seja qual for a ponderação dos critérios.
Apercebemo-nos igualmente de que Rouvillers resiste menos bem à ponderação que dá prio-
ridade aos condicionalismos da envolvente.

Perfis das classificações dos locais, segundo as políticas


PRIORIDADE AEREA PRIOR. OT PRIOR. ENVOLVENTE INDIFERENCIADA


Para ter em conta o risco relativo de incerteza ou de hipóteses conflituais utiliza-se um
esquema de estabilidade das classificações das acções a partir da média e do desvio-padrão
das pontuações médias obtidas para cada política. Pode, assim, testar-se a robustez dos
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resultados de cada acção. Deste modo, uma acção com uma média elevada, mas um forte
desvio-tipo pode ser considerada arriscada.

UTILIDADE E LIMITES

O Multipol é um método simples que tem em conta a incerteza e permite testar a robustez
dos resultados de políticas diferentes. Graças à sua simplicidade, é igualmente evolutivo. De
facto, permite incorporar facilmente, não só durante o estudo, mas também após o mesmo,
novos critérios, novas ponderações ou novas acções para enriquecer a análise. A simplicida-
de do critério de agregação (média ponderada) exclui, além disso, qualquer incomparabilida-
de entre as acções.

Porém, se o objectivo for elaborar um plano a partir de várias opções, podem surgir dificul-
dades para tomar em consideração as sinergias, incomparabilidades e duplo emprego entre
elas. Esta desvantagem aplica-se a todos os métodos multicritério. Portanto, também neste
caso, é necessária uma análise mais fina.

CONCLUSÕES PRÁTICAS

A necessidade de ter em conta a presença de critérios múltiplos nos problemas de decisão
motivou o desenvolvimento de numerosos métodos, mais ou menos sofisticados, a partir de
uma gama muito vasta de conceitos e procedimentos (conjuntos leves, função de utilidade,
simplexe.). O Multipol é uma resposta simples e operacional que evita uma formalização
excessiva e que permite organizar e estruturar a ajuda na decisão.


Outras Técnicas a Referenciar

Análise dos stakeholders
SMART (Simple Multi-attribute Rating Technique).
Aplicação de modelos multicritério nos SIG (Sistemas de Informação Geográfica).
Estrutura de um documento de plano.


Trabalho de grupo

Desenvolva um exercício analítico centrado na POBREZA construindo árvores de problemas
e objectivos que facilitem a definição de uma estratégia e a preparação de Planos e/ou Pro-
jectos de combate à pobreza. Compare as árvores com os documentos de estratégia de
combate à pobreza elaborados nos países representados.


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2. O planeamento estratégico
2.1. Processo do planeamento estratégico e a razão da sua importância


Noção de planeamento estratégico: o que é, para que serve, como se faz. Modelos macro-económicos e
informação quantificada de base (de natureza estatística e outras). Obtenção de informação comple-
mentar no processo de planeamento estratégico.



O conceito de planeamento estratégico vem do meio militar. Cerca de 1960 foi adoptado
pelas empresas, para fortalecer a competitividade. Uma década mais tarde começou a ser
utilizado em grandes cidades americanas e europeias, em consequência das suas dificulda-
des de desenvolvimento, face à evidência das limitações do planeamento tradicional.

A metodologia evoluiu e acrescentou a participação ao processo de planeamento, para obter
consensos em relação às acções futuras, e também como condição para incorporar diferentes
perspectivas e necessidades.



PLANEAMENTO TRADICIONAL VERSUS PLANEAMENTO ESTRATÉGICO

A falência do planeamento tradicional faz-se sentir a partir dos anos 70. Apesar do elevado
nível técnico e de modelos matemáticos sofisticados, os planos estavam frequentemente
desadequados da realidade social e económica, acabando por não ser aplicados. O paradig-
ma tradicional de planeamento - entendido como a previsão perfeita, a quantificação dos
fenómenos sociais, a procura do óptimo, o não ter em conta os actores sociais e ao conside-
rar o planeamento como neutro - tem como consequência menosprezar a complexidade da
experiência social
15
.

A visão racionalista do planeamento tradicional implica a desvalorização da dimensão políti-
co-social, não ter em conta as decisões dos actores sociais, assim como procurar o óptimo e
não um cenário, entre vários possíveis. Considerar à partida que há uma solução melhor do
que as outras é "considerar que em qualquer situação decisional existe pelo menos uma
solução, que com tempo e meios suficientes pode objectivamente ser demonstrada como
sendo a melhor solução. Este postulado do "Optimus" tem levado muitos analistas a conside-
rar que "ajudar a decidir¨ é resolver o problema da escolha da melhor solução´¨. Constrói-se

15
O texto seguinte baseia-se numa comunicação da Drª Margarida Perestrelo no IV Congresso Português de Socio-
logia com o título "Prospectiva: planeamento estratégico e avaliação¨.
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um modelo de apoio à decisão que está à partida enviesado e "desadequado das diversas
situações e problemáticas a que os decisores têm de fazer face.¨

Consequentemente, a crise do planeamento tradicional, é acompanhada pelo surgimento,
nos anos 70, de uma imensidade de teorias, exigindo um pensamento voltado para a com-
plexidade, tentando ultrapassar as limitações encontradas no paradigma racionalista de pla-
neamento, e anunciando a emergência de um novo paradigma - o planeamento estratégi-
co.

A descrença numa previsão assente no prolongamento de relações e tendências dá lugar a
uma ideia de indeterminação, da existência de um leque de possibilidades´ , dependentes das
escolhas de indivíduos e de grupos. Tornámo-nos mais prudentes quanto à construção do
futuro, tornámo-nos mais cépticos quanto à possibilidade de o prever. A previsão deu
lugar à prospectiva. Planear deixa de ser o dobrar de uma tendência, o reencaminhamento
rumo a um alvo desejável, mas antes o favorecimento de um entre os muitos futuros
possíveis, dependentes da estratégia dos actores. O planeamento é considerado um pro-
cesso dinâmico sujeito a revisão permanente com o envolvimento dos actores.

É a representação, o que é o mesmo que dizer a imagem que se faz do futuro, que de
alguma forma condiciona o presente, ao questionarmos os actores sociais sobre a sua visão
do futuro apercebemo-nos do seu comportamento estratégico. As metodologias prospectivas
procuram identificar cenários possíveis e a relação de dependência entre a concretização
desses cenários e a estratégia dos actores sociais, assim como as variáveis, as alianças e os
conflitos a ter em conta no exercício das escolhas.



PROSPECTIVA E PLANEAMENTO ESTRATÉGICO

O papel da prospectiva no planeamento estratégico: o Método dos Cenários

De uma forma implícita ou explícita o planeamento estratégico pressupõe sempre uma
visão prospectiva. Os objectivos definidos são sempre considerados possíveis de atingir.

Numa reflexão prospectiva, o interessante é o processo que a conduz. O problema
não é a solução mas saber quais são as boas questões. A reflexão!... O problema do consen-
so, quando tudo está de acordo, é inquietante!...Quando se faz prospectiva, põem-se em
causa as ideias feitas...

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O processo de planeamento é entendido como um processo de aprendizagem. Como
tal, ao longo do processo é frequente ter que relocalizar o ponto de chegada e redefinir os
caminhos. Hoje em dia são poucos os que consideram que o planeamento se resume a
um exercício de descoberta de meios para alcançar fins pré-determinados. Fins e
meios estão ligados.

Por outro lado, não se pode considerar o planeamento como um processo que diz res-
peito apenas a decisores e a executantes, mas sim ao conjunto dos actores, activos e
passivos, nele implicados. Uma abordagem qualitativa e prospectiva pressupõe que os
instrumentos de análise e antecipação sejam construídos de uma forma concertada entre os
diferentes actores. É importante um maior investimento ao nível de uma metodologia de
organização e coordenação entre os diferentes actores de forma a "legitimar¨ as recomenda-
ções. As metodologias de prospectiva contribuem claramente para esta implica-
ção/participação dos actores.

As metodologias prospectivas, de que é exemplo o Método dos Cenários desenvolvido pro-
gressivamente nos Estados Unidos após a Segunda Guerra Mundial, e em França - nomea-
damente com os trabalhos da DATAR (nos anos 60), da Sema-Metra (nos anos 70), e os do
CNAM, actualmente, com o grupo de Michel Godet - incorporando informação qualitativa a
par da quantitativa, procuram dar resposta às preocupações do novo conceito de planeamen-
to: articulação fins meios, jogo de actores, desdobramento de cenários. Um dos grandes
objectivos do Método dos Cenários é reduzir a incoerência, organizar a apropriação colectiva.
Decompõe-se em duas grandes etapas: a "construção da base¨ e a "construção dos
cenários¨.

A Construção da Base é composta por três fases:

delimitação do sistema;
determinação das variáveis-chave através da Análise Estrutural;
análise da Estratégia de Actores.

A Construção de Cenários consiste na:

construção de hipóteses;
consulta a peritos;
hierarquização de cenários;
delimitação do sistema.
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A delimitação do sistema não é mais do que um diagnóstico orientado que permite encontrar
um conjunto de variáveis quantitativas e qualitativas que o caracterizam o mais exaustiva-
mente possível. Há que definir qual a grande questão que tem por base a reflexão, ou seja
quais os contornos da problemática a analisar ou do sistema a estudar.

Análise Estrutural

Sabe-se que um conjunto de factores (variáveis) e uma enumeração de relações directas
entre variáveis descreve um sistema. A análise estrutural, é uma técnica de análise de sis-
temas, que ao permitir detectar relações "escondidas¨ e decompor o sistema em subsiste-
mas, pode ajudar a reconhecer o que de outra forma não era perceptível.

Os objectivos da Análise Estrutural são os seguintes:

Destacar os efeitos escondidos e decompor o sistema em grupos de variáveis e em
subsistemas. Detectar as variáveis-chave do sistema;
Ajudar uma equipa, normalmente heterogénea em termos de interesses e competên-
cias, se não mesmo ideologicamente, a ter uma visão sistémica e comum do proble-
ma em estudo;
Servir de controlo para certo tipo de análises espontâneas propostas por determina-
dos grupos com tendência para privilegiar factores "emblemáticos¨.

Análise da Estratégia de Actores

Uma vez detectadas as variáveis-chave do sistema é necessário analisar como se posicionam
relativamente a elas os principais actores - as alianças, os conflitos e as estratégias.

Os objectivos da Estratégia de Actores são os seguintes:

Identificar e caracterizar os diferentes actores-chave;
Perceber quais os conflitos e alianças possíveis entre os diferentes actores e de que
modo podem orientar a evolução do sistema;
Contribuir para uma maior participação/implicação e reflexão estratégica por parte
dos diferentes actores;
Confrontar os projectos em presença e avaliar as relações de força existentes;
Elaborar uma série de recomendações estratégicas e especificar as condições de via-
bilidade da sua implementação.
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Construção de Cenários

Para a Construção dos Cenários utiliza-se um método de consulta a peritos, de impactos cru-
zados, o método SMIC. Esta fase do Método dos Cenários tem dois grandes objectivos:

Construção de cenários e avaliação da sua probabilidade de concretização;
Elaboração de recomendações estratégicas.

O Método dos Cenários visa organizar o exercício prospectivo, contribuindo para a
definição de objectivos estratégicos e clarificando os meios de execução e os respec-
tivos constrangimentos. Uma metodologia prospectiva como este método permite-
nos objectivar um exercício, que está sempre presente na tomada de decisão, que
é a construção de cenários e como apoio à decisão, não substitui o decisor polí-
tico, mas testa a coerência dos processos.


A Problemática da Estruturação e a Análise Estrutural

Um sistema é definido como as interacções "existentes¨ entre os elementos que o com-
põem; pelo ambiente que o integra, pela sua estrutura (tipo de componentes que o com-
põem e as relações entre estas) e pelas funções das componentes.

A "análise estrutural¨, mesmo que utilizada isoladamente e não como uma das etapas do
Método dos Cenários, é muito importante para ter uma visão global e sistémica de determi-
nada realidade; sendo um dos instrumentos mais utilizados em prospectiva constitui um
elemento "precioso¨ na estruturação das ideias e na descomplexificação da realidade em
estudo. A fase de identificação das componentes do sistema em causa, não só das variáveis
actuais como das potenciais (que já estão a emergir mas cujos efeitos ainda não são possí-
veis de medir), permite não só uma descrição exaustiva do sistema, associada à problemáti-
ca em causa, como tratar variáveis não só quantitativas como qualitativas, internas e exter-
nas ao sistema. Nos estudos de planeamento (pelo menos em Portugal), tanto a nível urbano
como regional esta etapa mostrou-se muito importante.

Sendo esta etapa um excelente instrumento na estruturação e organização das ideias, há
que dar especial atenção à constituição da equipa: implica uma equipa multidisciplinar e a
participação activa de todos os seus elementos.

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Aquando do preenchimento da matriz, todos os elementos são questionados, de forma a jus-
tificarem a relação(ões) detectada(as) entre as várias componentes do sistema.

O recenseamento das variáveis que fazem parte da matriz de análise estrutural é feito habi-
tualmente apenas pela equipa de trabalho, sem a colaboração dos actores envolvidos no pro-
cesso, e estes participam apenas na Análise das Estratégias dos Actores. No entanto, à
semelhança dos "mapas cognitivos¨, é possível enriquecer os resultados da análise estrutural
se implicarmos e apelarmos à participação dos actores no recenseamento das variáveis do
sistema. Não nos parece razoável que os actores sociais procedam ao preenchimento da
matriz de análise estrutural, pois tornar-se-ia pouco eficaz. No entanto, constituir um painel
de actores e apelar à sua colaboração na identificação das variáveis que lhes parecem ser as
mais importantes, poderá ser uma forma da equipa confrontar e avaliar o seu recenseamen-
to.

De referir que em determinados estudos, caso das "Dinâmicas de Mudança Socio-Urbanística
na Área Metropolitana de Lisboa e Região Oeste¨, foram muito importantes as reuniões com
técnicos e especialistas, conhecedores não só das áreas em estudo como dos actores em
causa, permitindo uma estreita colaboração no recenseamento dos factores (variáveis) inter-
nos e externos ao sistema. Deve ser dada uma especial atenção à problemática da estru-
turação como apoio à decisão: a importância crescente dada à problemática da estruturação
pôs em causa o paradigma da optimização, o que "tem levado à consolidação do novo para-
digma da aprendizagem, que encontra a sua motivação e justificação de princípio na nature-
za mal-definida da maioria dos problemas de decisão. (...) O trabalho de estruturação visa a
construção de um modelo (mais ou menos) formalizado, capaz de ser aceite pelos actores
como um esquema de representação e organização dos elementos primários de avaliação, e
que possa servir de base à aprendizagem, à investigação, à comunicação e à discussão inte-
ractiva com e entre os actores.¨

Na fase de "análise estrutural¨, o que interessa não é tanto a análise em si mas todo o pro-
cesso que a põe em marcha, a apropriação por parte do grupo de trabalho, todo um proces-
so de aprendizagem.

Planeamento participado e o método MACTOR

A metodologia de estratégia de actores, também designada por método MACTOR (Método
ACTores, Objectivos, Relações de força) é do tipo interactiva e pluralista, pois além de se
identificarem e caracterizarem os diferentes actores chave, é a partir da confrontação dos
seus projectos e das relações de força existentes que se elabora uma série de recomenda-
ções estratégicas.
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Esta metodologia permite-nos não só a identificação concreta, sistemática e objectiva das
estratégias dos diferentes actores - distanciando-se, portanto, das simples "recolhas de opi-
nião" para alcançar este objectivo - como a identificação das divergências e convergências
quanto à prioridade dos objectivos e aos modos de gerir, implementar e difundir as políticas
por parte dos diferentes agentes/instituições. Permite ainda formar grupos de actores, tendo
em conta os seus objectivos estratégicos e construir uma tipologia de objectivos, tendo em
conta não só o grau de mobilização como o grau de conflitualidade. De assinalar que nunca
se tem em consideração a interdependência existente entre esses objectivos, o que deve ser
tido em conta, podendo ser considerado como uma limitação.

Ao analisarmos as diferentes estratégias apelamos para uma maior motivação e partici-
pação dos vários actores, sendo um instrumento propício para a reflexão estratégica. É o
Triângulo Grego, como refere Michel Godet, para passar da Antecipação (azul) para a
Acção (verde), é preciso passar pela Apropriação (amarelo). É fundamental que os actores
se apropriem, para que as ideias passem, os actores têm de estar implicados, motivados. À
semelhança da "análise estrutural¨ a análise do jogo dos actores deve ser apreendida de
forma interactiva.

Contudo, a aplicação de uma metodologia como a Estratégia de Actores é muito exigente do
ponto de vista metodológico pois requer, não só por parte do grupo de trabalho, como por
parte dos actores envolvidos, a sua adesão e apropriação. Toda a fase de recolha de infor-
mação, nomeadamente através de entrevistas não directivas implica, por parte da equipa,
um conhecimento aprofundado do que está em jogo: há que saber "ler nas entrelinhas¨; não
revelar as estratégias aos outros actores; e saber conduzir as entrevistas de forma a detec-
tar os consensos e alianças, os conflitos e obstáculos. Se não houver adesão por parte dos
actores, dificilmente se obtém informação relevante, a análise do jogo dos actores pode ficar
comprometida se determinados actores se recusarem a dar informação, ou se simplesmente
bloquearem o processo.

A sociologia é uma das áreas disciplinares particularmente vocacionada para fazer a análise
das estratégias dos actores, não só pelas suas competências ao nível das técnicas de entre-
vista, como na análise de conteúdo dessas mesmas entrevistas.


Definição de "actor" ou "stakeholder"

Há que definir o que se entende por actor. O primeiro critério para qualificar um actor é a
homogeneidade. "O actor é um grupo de indivíduos organizados ou um grupo de organiza-
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ções, com um certo número de projectos comuns e dispondo de capacidades de reacção
comuns. Os seus objectivos estão ligados a projectos cuja articulação visam concretizar¨.

Como tal, dificilmente a "opinião pública¨ pode ser considerada um actor, visto que não dis-
põe nem de meios nem de objectivos homogéneos. Também o Estado não é, só por si, um
actor; comporta uma multiplicidade de níveis de poder e de decisão, decompõe-se em orga-
nismos, consoante as competências de cada um deles. No caso dos estudos que temos reali-
zado, fazem parte do jogo de actores diversos organismos e ministérios, actores diferencia-
dos consoante as suas competências. Por exemplo, no caso da "Baixa Pombalina¨ a Câmara
Municipal de Lisboa foi decomposta em dois actores - dois departamentos, com diferentes
objectivos e meios de actuação.

Deve-se pôr em causa "o mito do decisor isolado¨. De facto, como refere Bana e Costa,
"seja no sector público seja no domínio das organizações privadas, as decisões não são
senão excepcionalmente assunto da responsabilidade de um só indivíduo. Quanto mais com-
plexa é a situação maior é o número de entidades implicadas, directa ou indirectamente, no
processo de tomada de decisão - a estes chamamos-lhes actores, a que os anglo-saxónicos
chamam de `stakeholders´
16
São os sistemas de valores, que representam e defendem e as
relações que entre os actores se estabelecem que ditam as suas decisões. De facto, "os valo-
res de um actor condicionam a formação dos seus objectivos, interesses e aspirações, que
são muitas vezes imprecisos, instáveis e expostos a conflitos internos¨.

É frequente ter de proceder à agregação de actores - quando se identificam os actores é
preciso ter em conta que vários organismos ou entidades podem integrar um mesmo "actor¨.
É a partir da análise das competências e atributos dos actores que na "estratégia de actores¨
se agregam determinados actores, desde que da análise de conteúdo das entrevistas se con-
sidere que os seus objectivos são semelhantes e que têm a mesma posição relativamente a
esses objectivos. "Para que um grupo de indivíduos (corpo constituído ou associação) seja
identificado como um e um só actor, é preciso que, relativamente ao processo em causa, os
sistemas de valores, os sistemas de informação e as redes de relações dos diversos mem-
bros do grupo não sejam ou não tenham que ser, nesse âmbito, diferenciados¨.

É fundamental ter em consideração que as redes de relações dos actores têm um carác-
ter dinâmico e instável. Se em determinado momento têm determinada configuração, elas
formam-se e modificam-se ao longo da análise das estratégias de actores. Pode-se conside-
rar que o próprio processo contribui para uma alteração e moldagem das estratégias,
nomeadamente o "cliente¨, quem encomenda o trabalho, também é um dos actores e tem

16
Também designados por "detentores de interesses¨.
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um conhecimento privilegiado, pois conhece as estratégias dos outros actores, pode fazer
alianças, alterar a sua estratégia em função dos outros actores de forma a atingir os seus
objectivos, numa palavra: jogar. Além de que os valores defendidos por cada actor e as
suas estratégias são influenciados pelas estratégias e valores de outros actores. É importante
distinguir os actores segundo as suas funções no processo de decisão, ou seja "pelo tipo e
grau de intervenção de cada um deles e pelo seu poder de influenciar a tomada de decisões¨.

No MACTOR é tido em conta o poder dos actores para influenciar e tomar decisões:
constrói-se um indicador de relação de forças, o que permite estudar as relações de forças
entre actores e ponderar as suas opções estratégicas. Ao enunciarmos uma série de reco-
mendações estratégicas, estamos de certa forma a propor algumas "linhas de conduta¨ para
o actor "cliente¨, o que significa estar a ter em conta as relações de força e o maior ou
menor "poder¨ do actor em causa para tomar determinada decisão.

Outra questão fundamental tem a ver com o que se entende por decisor. De facto, quem
encomenda um trabalho de "análise de estratégia de actores¨ é, como já se referiu o "clien-
te¨, e terá algum poder institucional para ratificar uma decisão. No entanto, nem sempre o
poder de decisão está num só actor, principalmente em processos de interesse público, o que
significa que o decisor deve ser visto como o colectivo dos actores.

Depois da análise das estratégias dos actores, temos o "apoio à tomada de decisão¨. Diferen-
tes problemáticas se podem colocar numa certa fase do estudo de ajuda à decisão. Começa-
se por diferenciar a problemática decisional ("análise das estratégias de actores¨) - o que
está em causa no processo de decisão, e a problemática técnica ou de ajuda à tomada
de decisão ("apoio à tomada de decisão¨) - é a forma como o investigador vai colocar o
problema e orientar a sua actividade em cada etapa do processo de decisão.

Quanto à problemática técnica ou de ajuda à tomada de decisão ("apoio à tomada de deci-
são¨), lançam-se três questões: tratar-se-á de ajudar a avaliar as acções em termos absolu-
tos ou relativos? ajudar a seleccionar ou ajudar a escolher as acções?; ajudar a aceitar ou a
rejeitar as acções?


O apoio à tomada de decisão e a metodologia da estratégia de actores

A metodologia da estratégia de actores é uma óptima ferramenta como apoio à decisão,
seja utilizada autonomamente, seja apoiada pela "análise estrutural¨. Permite-nos identificar
o que está em causa no processo de decisão (a problemática decisional), e chegar à proble-
mática técnica ou de ajuda à decisão.
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O apoio à decisão - i.e. qualquer actividade de apoio à avaliação e/ou negociação, deve
ser suportada por modelos mais ou menos formalizados, com o objectivo de elaborar
recomendações que correspondam o mais claramente possível às questões que se colocam
a um ou vários actores. De facto, no método da estratégia de actores, através da recolha da
informação e da sua sistematização, da análise das relações entre actores e do posiciona-
mento dos actores relativamente aos objectivos, é possível formalizar recomendações estra-
tégicas que de alguma forma são coerentes com as preocupações, interesses e objectivos
dos actores.

Nesta metodologia, as recomendações estratégicas têm por base não só a estratégia do
decisor, mas também as estratégias dos restantes actores, o que permite certo tipo de alian-
ças por parte do decisor e à partida restringe certo tipo de escolhas.

As críticas aos cientistas clássicos da decisão assemelham-se de alguma forma às críticas ao
planeamento tradicional - escolha do óptimo, optimização do modelo, acreditar que em
qualquer problema de decisão há pelo menos uma decisão melhor do que as outras . Não se
deve orientar o processo de apoio à decisão no "optimum¨. Ou seja, é irrealista a abordagem
de fundamentar o apoio à decisão de forma a evidenciar a (ou as) acção(ões) óptima(s). É
preferível adoptar a problemática de apoio à escolha de uma melhor acção - "o que
consiste em adoptar um procedimento mais modesto e mais realista que a optimização:
orientada para evidenciar um subconjunto de acções satisfatórias (tendo em conta os siste-
mas de valores dos actores). Este subconjunto será o mais restrito possível, de forma a justi-
ficar a `não-escolha´ da maior parte das acções¨.

Ora, a escolha do óptimo leva-nos à discussão de optar ou não pela "via da objectividade¨,
herdada das ciências exactas. Essa opção é errada: "Pois é considerar que a tomada de deci-
são deve ser expurgada de qualquer atitude subjectiva, é a procura quimérica de objectivi-
dade (.) definitivamente é preciso aceitar que a subjectividade está omnipresente
nos processos de tomada de decisões.¨

"Se a procura de objectividade deve ser uma preocupação importante - não nos devemos
esquecer que a tomada de decisão é antes de mais uma actividade humana subentendida
pela noção de valor e que a subjectividade está omnipresente e é o seu motor.¨ A questão
da subjectividade está presente em qualquer processo de tomada de decisão e, particu-
larmente, nas metodologias de Prospectiva há sempre uma grande "dose¨ de subjectividade.
Por um lado, a equipa de trabalho tem um grau de intervenção muito elevado ao longo de
todo o processo, não se devem ignorar os juízos de valor e deve-se ter consciência de que
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não são neutros relativamente à forma como o processo evolui; por outro, deve-se ter pre-
sente o grau de subjectividade das escolhas por parte dos actores, das suas prioridades.


METODOLOGIAS PROSPECTIVAS DE PLANEAMENTO ESTRATÉGICO E
AVALIAÇÃO

Não se pretende fazer o historial dos métodos de avaliação mas tão-só dar uma ideia de que
forma esta necessidade de avaliar emergiu, e como podem as metodologias de prospectiva,
nomeadamente a "análise estrutural¨ e a "análise estratégica dos actores¨ contribuir para a
avaliação.

Portugal tem acumulado uma experiência significativa relativamente à função avaliação,
sobretudo depois da adesão à Comunidade Europeia. Enquanto a "avaliação tradicional¨ era
vista como uma sanção ou uma retratação dissimulada, hoje em dia a avaliação é entendi-
da como um processo, o que significa que o seu objectivo não é um julgamento à posterio-
ri mas um utensílio indispensável para a formulação da acção em si, a sua condução e o seu
aperfeiçoamento. Desta forma, a avaliação não se deve limitar a medir os resultados
da acção, mas deve permitir compreender a origem dos efeitos sociais observáveis e
as consequências dos meios postos em curso (meios financeiros, humanos, materiais ou
jurídicos).

Por outro lado, a noção dinâmica de planeamento encerra a possibilidade de uma
redefinição permanente de objectivos e meios. Esta redefinição pode ser ditada por três
tipos de razões:

Alterações inesperadas da envolvente;
Alterações na estratégia de actores;
Inadequação dos meios envolvidos.

Desta forma, à noção dinâmica de planeamento deve, portanto, corresponder, uma visão
"dinâmica" de avaliação, que tem como objectivo avaliar os resultados da execução, as
alterações da envolvente e da estratégia dos actores, e desencadear a redefinição de objecti-
vos e meios considerada necessária. Este tipo de avaliação não diz respeito apenas ao deci-
sor, é uma avaliação "pluralista¨, no sentido em que implica o conjunto dos actores. É na
detecção de alterações do posicionamento estratégico dos intervenientes que uma
metodologia de estratégia de actores pode ser útil.

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Ora, o processo de planeamento da fase inicial à formulação do programa ou do plano é
um processo de negociação, ao longo do qual as estratégias dos actores individuais foram
sendo reequacionadas. Assim, a "avaliação interactiva¨ ou "dinâmica¨ é em primeiro lugar
um mecanismo de controlo - avaliação dos resultados; em segundo lugar um processo
de decisão - renegociação permanente de objectivos e meios; e, finalmente, um processo
de aprendizagem colectiva - aprendizagem acerca dos meios e objectivos colectivos, mas
também acerca dos meios de acção individuais de cada um dos actores.

Planeamento estratégico e "avaliação interactiva¨ são instrumentos de acção orientados para
a mobilização e participação dos actores sociais.

As metodologias prospectivas, nomeadamente a "análise estrutural¨ e a "análise estratégica
dos actores¨, podem orientar a construção de metodologias de "avaliação interactiva¨ ou
"dinâmica¨, centradas nos actores e na sua reflexão estratégica, vindo a constituir ferramen-
tas úteis de apoio à decisão.

_____________


A IMPORTÂNCIA DE UMA ANÁLISE ESTRATÉGICA

A economia e a sociedade são cada vez mais complexas e as suas transformações são verti-
ginosas. Parece, igualmente, evidente que a diversidade de situações proporcionam o pla-
neamento e a aplicação de uma estratégia. Mas esta lógica não pode ser válida para todos os
locais e povoações do mundo. Não existe um catecismo estratégico. Mesmo quando existem
alguns princípios (parceria, participação, integralidade e territorialidade) que constituem um
património comprovado, e consensual a um grande número de projectos que operam em
todos os continentes e que estão a ser plenamente aceites por inúmeros governos, pelos
principais actores socioeconómicos, pelo mundo associativo e pelas organizações internacio-
nais. Cada acção local deve adaptá-los à sua realidade e integrá-los na sua própria estraté-
gia. A estratégia deve partir do diagnóstico efectuado sobre o contexto, as condições especí-
ficas da exclusão e a vontade de intervenção. Muitas vezes, os fornecedores de fundos ou as
autoridades, estabelecem mandatos que devem ser considerados, inserindo-os na planifica-
ção e na implementação, acompanhamento e avaliação da acção. A estratégia passa por
estas funções cíclicas e concede-lhes um conteúdo específico.

Este conteúdo estratégico específico permite identificar e definir os traços fundamentais de
uma intervenção e construir as alianças estratégicas mais convenientes. Quando não há uma
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estratégia identificada e negociada, torna-se muito difícil, podendo até ser perigoso, o esta-
belecimento de alianças.

A importância de uma análise estratégica prende-se também com a tentativa de dominar o
acaso. Existirão sempre imponderáveis e variáveis que não poderão ser controladas, mas
uma estratégia coerente e flexível diminui os seus efeitos negativos e perversos. Este inte-
resse prospectivo da estratégia fundamenta-se no conhecimento do passado, o que permite,
no presente, uma melhor compreensão e actuação, preparando com maior solidez os cená-
rios e desafios do futuro.

Mas a utilidade de uma análise estratégica não termina por aqui. A elaboração de uma estra-
tégia implica conferir-lhe coerência em todos os passos e nos resultados que se pretendem
atingir. Será muito difícil obter os objectivos propostos partindo de tácticas desordenadas, a
curto prazo, que apontem em todos os sentidos. Será ainda mais difícil alcançar resultados
transformadores e sustentáveis que permitam também a inovação social. Estes são, assim,
as mais valias resultantes da formulação de uma estratégia.


DEFINIÇÃO E DELIMITAÇÃO

Não se trata de inventar um novo conceito de estratégia. Etimologicamente, esta palavra
provém do grego e referia-se ao colégio de dez pessoas (estrategas) responsáveis pelas
questões militares. Refere-se, assim, ao período da Grécia Clássica e ao papel desempenha-
do por quem se ocupava da organização castrense. Até certo ponto, estas origens marcam
os conteúdos e atributos deste conceito. Por esta razão, o estratega é definido em muitos
dicionários como o oficial, o capitão, o general, o líder que projecta e dirige as grandes
manobras dos exércitos.

Mas a palavra "estratégia¨ tingiu-se, igualmente, de cores mais civis e políticas. Assim, é
identificada como a capacidade de coordenar as forças económicas, sociais e políticas, para
conseguir os objectivos de um estado, de um grupo e de um partido no caso de uma estra-
tégia parlamentar, por exemplo. Fala-se também da arte de reunir acções em nome de uma
finalidade, da habilidade para dirigir um assunto e na teoria de jogos; seria a pauta estabele-
cida por um jogador partindo de determinadas probabilidades. Existem, inclusivamente, teo-
rias que insistem na estratégia como forma de conhecimento ou como "ciência¨ que orienta
as actuações no campo empresarial, desportivo, informativo, etc. Outros pontos de vista
atraem a atenção sobre o conjunto de regras, jogadas e decisões, através das quais um
jogador, uma equipa, uma empresa, uma colectividade, conseguem alcançar a vitória, domi-
nar um mercado ou alcançar uma solução.
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Parece, assim, evidente que a estratégia possa ser uma capacidade ou uma habilidade, em
certa medida, uma arte, ou uma ciência relacionada com o poder de coordenar e conjugar
esforços, geralmente colectivos, de forma a perseguir e alcançar determinados objectivos,
determinadas soluções. Aplicado ao campo da luta contra a exclusão social à escala local,
este factor poderia indicar uma certa delimitação do conceito de estratégia.

Estes factos estão relacionados com uma das múltiplas definições da palavra táctica, uma
vez que pode constituir uma habilidade ou um disfarce para alcançar determinado fim. Este
conceito tem, igualmente, conotações militares, tendo-se estendido a sua utilização até aos
domínios civis. No primeiro caso, é comum falar-se em movimentos tácticos quando se faz
referência a uma parte das tropas, num período limitado e quando ocorrem em batalhas par-
ciais. Podem-se perder muitas batalhas tácticas ganhando, do ponto de vista estratégico, a
guerra. Se isto se aplicasse, por exemplo, às acções de luta contra a exclusão, significaria
que a distinção entre estratégia e táctica estaria relacionada com o volume, ou seja, a quan-
tidade de meios, o número de pessoas implicadas, o tempo e a finalidade.

Pode ser igualmente útil não confundir estratégia com metodologia. A metodologia é o modo
ordenado de fazer as coisas; no campo da investigação, diz respeito aos procedimentos que
permitem a análise dos fenómenos. Algumas metodologias abrangem determinados elemen-
tos estratégicos podendo, assim, surgir alguns mal-entendidos e, por vezes, também as pre-
tensões quase sempre formais do ordenamento da intervenção.


TIPOLOGIA DE ESTRATÉGIAS

Muitas vezes as estratégias são estruturadas de acordo com os grupos alvo. Concentra-se,
assim, a actuação na população de mais idade ou nas crianças e nos jovens, nos desempre-
gados, nos incapacitados, nas minorias étnicas, etc. Isto tem vantagens, uma vez que permi-
te afinar as medidas, conhecer melhor a situação destas populações, definir os objectivos de
forma mais adaptada, e avaliar os resultados quantitativos. Mas tem também inconvenien-
tes. O primeiro é o facto do fenómeno a combater (pobreza, doença, desiquilíbrios ambien-
tais) afectar, essencialmente, o conjunto da população, mesmo sendo em maior ou menor
grau, e possuir uma forte dimensão territorial; O segundo é o facto do conjunto de soluções
por colectividades não fornecer, habitualmente, uma saída integral; O terceiro é que, salvo
excepções, os actores institucionais e sócio-económicos não estão organizados por colectivi-
dades específicas, enquanto podem existir grupos de pressão que tenham esta organização e
vejam, assim, aumentado o seu poder e a sua expressão corporativa, caso a estratégia se
organize em torno deles, aumentando o risco de um tratamento desigual dos grupos não
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contemplados. O quarto é que quando se actua dando um maior ênfase às colectividades
tende-se a afastá-las do resto da sociedade, não sendo trabalhadas as relações com outros
grupos. Estes inconvenientes não devem diminuir a importância deste tipo de formulações
estratégicas e, às vezes, pode ser útil que, no seio de uma estratégia global, sejam contem-
plados determinados grupos.

Nos parágrafos anteriores foram referenciadas diversas tipologias estratégicas. É convenien-
te salientar aquelas que se diferenciam segundo os seus objectivos e, de certo modo, os
resultados que pretendem atingir. As estratégias são habitualmente distinguidas entre repro-
dutoras, paliativas e emancipadoras.

É possível imaginar uma intervenção reprodutora onde também sejam tomadas medidas
paliativas dos efeitos mais perniciosos e que, ao fazê-lo, sejam estabelecidas determinadas
condições para que os excluídos se auto-organizem. Pelo contrário, não é impossível que
determinadas intenções emancipadoras comecem a actuar sobre as situações mais graves.
É, igualmente, importante salientar o crescente desenvolvimento das estratégias preventi-
vas. Elas provêm do sector da saúde e da educação. Esta análise preventiva pode ser utiliza-
da pelas estratégias reprodutoras, paliativas e emancipadoras, sintetizadas no seguinte qua-
dro:

TIPOLOGIA DE ESTRATÉGIAS
17


Reprodutoras

Paliativas Emancipadoras
Filosofia implícita A exclusão (ou a pobre-
za) existirá sempre.
Estímulo diferencial.
Caridade e doação
filantrópica
¨Empowerment¨
Representação social da
exclusão
A exclusão está inscrita
nos comportamentos e
capacidades
A exclusão atinge os
mais fracos
Fenómeno histórico
transformável
Objectivos implícitos Manter limites de exclu-
são
Aliviar a exclusão Autonomia individual e
colectiva
Objectivos explícitos Atacar os efeitos mais
graves
Atacar as causas da
exclusão
Tratamento dos excluí-
dos
Da reclusão ao controlo
difuso
Paternalismo.
Assistencialismo.
Mobilização dos
excluídos e cidadania
Forças As potentes alianças e a
cumplicidade dos não
excluídos
A má consciência
individual e colectiva e
a evidência dos
Os primeiros
interessados são os
excluídos
Riscos A insuficiência Insuficiência de meios e
reprodução periódica
(Mito de Sísifo)
As causas são
dificilmente alcançáveis.
A lentidão dos
processos de
consciencialização e de
Temporalidade Longo prazo Curto prazo, cíclico Longo prazo


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Retirada de um exemplo de plano de combate à exclusão social.
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No quadro anterior explica-se de que forma estes três tipos de estratégias se definem, em
termos da sua filosofia implícita, a representação social que os inspira, os seus objectivos, o
tratamento que é normalmente concedido aos excluídos, quais as suas forças e riscos, e qual
o marco temporal em que se movem.

Partilham este tipo de estratégias com as paliativas, e ainda com as emancipadoras, quando
consideram o carácter estrutural da exclusão, embora para as duas primeiras não seja possí-
vel, e às vezes nem sequer desejável, atacar as causas mais profundas. Nas estratégias mais
paliativas, pretende-se acabar com as feridas mais flagrantes da exclusão, intervir para aju-
dar os mais fracos e os mais afectados por esta exclusão, devido à falta de consciência indi-
vidual ou colectiva. Exemplos deste tipo de estratégias são as acções efectuadas perante as
catástrofes naturais (terramotos, grandes secas, incêndios, etc.) ou as catástrofes provoca-
das pelo homem (guerras, deportações, escassez de alimentos, etc.). Caracterizam-se pela
procura de impactos rápidos que melhorem os níveis de subsistência, mas podem, igualmen-
te, possuir um maior alcance englobando aspectos de saúde pública (epidemias, mortalidade
infantil, doenças infecciosas, etc.), urbanísticos (reconstrução de habitações, bairros de lata,
etc.), escolares (analfabetismo, etc.), culturais (campanhas pontuais contra a xenofobia,
etc.).


FACTORES A CONSIDERAR NUMA ANÁLISE ESTRATÉGICA

Não há receitas mágicas na hora de analisar uma estratégia e, em muitas ocasiões, a sua
origem surge através da vontade de actuação, ou da prática e experiência anteriores ou da
comparação com outras ou da decisão de não voltar a cometer os erros efectuados. Pois
bem, há dezenas de factores que incidem sobre as estratégias, mas quais são os mais impor-
tantes a considerar no seu planeamento?

A componente do contexto no qual a acção se vai desenvolver é muito importante. Uma
estratégia não pode ser definida fora do contexto. Esta pode constituir um obstáculo e até
neutralizar a estratégia delimitada ou, pelo contrário, pode auxiliá-la e até incentivá-la. Para
além disso, o conjunto de factores externos à acção influencia as suas condições internas. E
por isso, é essencial considerar a reciprocidade e as interacções entre eles. É de facto difícil
imaginar grandes avanços concretos sem que as circunstâncias exteriores sejam modifica-
das. E, pelo contrário, por vezes, no interior de uma acção, surge um entrave que marca um
retrocesso. É necessária uma vigilância constante destes processos e, sempre que possível,
antecipar e prevenir, protegendo-se previamente face às tempestades.

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O tempo é um recurso, geralmente escasso, que se pode converter num aliado ou num
adversário. Num aliado porque, sem ele, não há avaliação e esta desempenha um papel pri-
mordial na verificação da pertinência e resultados das acções. Elas exigem tempo para
desenvolver as fases distintas e funções cíclicas. O decorrer do tempo, quando é bem utiliza-
do, converte-se numa possibilidade de apropriação sucessiva daquilo que se está a realizar.
Dificilmente se conseguem obter grandes resultados em ciclos curtos, mas uma boa e
paciente estratégia deve contemplar avanços significativos nos prazos precisos e é muito
importante que, a curto prazo, se obtenham resultados. Isto pode ser de grande valor para
os fornecedores de fundos, para os actores e para os próprios excluídos. Em termos de acu-
mulação de vitórias parciais, estão, assim, criadas as condições de sucesso.

Mas o tempo pode ser, igualmente, um adversário, porque o mais frequente é correr atrás
dele. São impostos determinados ritmos a cumprir, são definidos objectivos inalcançáveis, os
prazos são pouco razoáveis e a acção transforma-se numa corrida de obstáculos que deixa
exaustos os atletas na primeira volta do circuito. Assim se explica o interesse em estabelecer
metas intermédias (benchmarking) e de fazer cálculos temporais, o mais correcto possível,
entre aquilo que se pretende fazer e aquilo que se pode fazer.

A outra coordenada clássica é o espaço. É bem conhecido o lema de que quem joga em casa
ganha a partida e que uma boa saída de xadrez pode significar uma vantagem bastante con-
siderável. Depois, é necessário saber mover as peças. Ou seja, há que ter em conta que a
estratégia tem de se adaptar ao território.

É muito importante conhecer bem o território, não apenas físico, com os meios e carências
que possui, a sua organização interna e a sua dependência. Planificar uma estratégia num
espaço com delimitações administrativas, jurídicas ou institucionais, não é o mesmo que pla-
nificá-la num local onde estas delimitações não existam, se sobreponham ou onde haja divi-
são do espaço.

Tanto o tempo como o espaço, podem ter conotações e adesões específicas para as colectivi-
dades. Outra componente estratégica diz respeito à combinação entre objectivos, meios e
resultados. A partir da definição de estratégia, é elaborada a sua relação com o volume, com
o tamanho, mas, sobretudo, o equilíbrio entre aquilo que se procura, os meios utilizados e os
efeitos alcançados. É por isso que os verbos coordenar, articular, conjugar, dar coerência,
são verbos muito utilizados no vocabulário estratégico. Assim, para conseguir resultados
duradouros, uma estratégia deve saber conjugar objectivos razoáveis e alcançáveis, com os
recursos adequados. E, para isso, é conveniente pôr de lado, não apenas finalidades grandio-
sas e ambiciosas, como também objectivos minimalistas. As primeiras porque, sendo quimé-
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ricas, podem acabar em posições demagógicas, "queimando¨ as energias daqueles que a elas
se entregam, e os segundos, porque não é bom ficar pelo caminho, quando é possível alcan-
çar mais.

Outro factor fundamental é o conhecimento das próprias forças e debilidades. Sem ele, difi-
cilmente se pode elaborar uma estratégia e muito menos, desenvolvê-la. E mesmo não sen-
do fácil, é necessário dedicar tempo e energia para obter uma visão permanente e renovada
das capacidades, sem se enganar em relação aos próprios limites de cada um. Isto permite
encontrar uma identificação, com base nestes valores, ideias, formas organizativas e medi-
das que caracterizam a própria actuação, e lhe conferem um valor acrescentado específico e
diferencial relativamente a outras equipas e actuações.

Saber, igualmente, identificar os pontos fortes e as debilidades dos outros e de nós próprios,
permite estabelecer relações mais razoáveis e objectivas com eles, alianças e complementa-
ridades, a curto e a longo prazo e, quando necessário, saber o que esperar, quando houver
necessidade de manter uma oposição devido às possíveis incompatibilidades estratégicas.
Nestes casos é fundamental calcular previamente qual a relação de forças e quais serão as
consequências positivas e negativas dos eventuais conflitos. Muitas vezes é preferível tor-
narmo-nos mais fortes, ou aguardar alturas mais propícias, do que experimentar batalhas
incertas, com custos incalculáveis, ou que nos conduzam a recuos, quando foram já dados
passos significativos. Paralelamente, não é necessário esperar sempre pelas melhores oca-
siões e muito menos, retroceder, deve-se, pelo contrário, procurar dar passos em frente,
sustentados e duradouros.

Por fim, neste Quadro de Orientação Estratégica, é necessário não esquecer que, para avan-
çar sem perdas existem determinados princípios. São, efectivamente, como bússolas que
permitem manter um marco de referência e uma orientação. A participação, as parcerias, a
aproximação territorial e a integralidade das acções foram e são utilizadas por milhares de
actuações e projectos em todo o mundo. Estes princípios combinam-se com determinadas
funções cíclicas: diagnóstico, planificação, execução, acompanhamento e avaliação e ajusta-
mento.

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2.2. Elaboração de um plano estratégico com recurso à análise SWOT




Análise SWOT: apreensão do conceito e aplicação a casos concretos. Concepção do plano a partir das conclusões
retiradas da análise SWOT. Qualidade dos sistemas de execução e acompanhamento. Qualidade e exequibilidade
dos indicadores propostos. Razões do insucesso de muitos planos, programas e projectos. Análise de alguns casos
reais e apreciação crítica participada pelos formandos.








Os tempos estão incertos não só para os negócios mas para tudo o que é o planeamento, no
mundo. Se uma reflexão estratégica sempre foi importante, actualmente são vários os facto-
res que fazem com que se tenha tornado imprescindível a qualquer negócio. O aumento da
exigência dos clientes e a sua pouca fidelização assim como o clima de desaceleração eco-
nómica são só alguns exemplos. É assim essencial dar muita atenção à análise da empresa,
organização ou actividade no seu meio envolvente.

Basicamente, uma análise SWOT permite fazer isto mesmo. Como é também muito aplicada
em empresas vamos adoptar uma linguagem "empresarial¨.


Antes de começar a trabalhar com esta ferramenta são necessárias duas etapas:

a) Descobrir os factores críticos de sucesso: tratam-se das actividades e dos elementos
da gestão nos quais a empresa tem que ser excelente, tem que ter um desempenho
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acima do dos concorrentes. Ou seja, a empresa tem que identificar com precisão
quais são as variáveis, dos produtos ou dos serviços, às quais os clientes dão mais
importância e que estão, ou não, presentes nas propostas dos concorrentes. Assim, é
necessário, nesta fase, responder a duas questões:

Como e porque é que os clientes compram
Com que propostas se posicionam os concorrentes no sector?

b) Identificar as competências centrais da empresa: analisando a empresa, é importante
saber como são avaliadas pelos clientes as suas vantagens em relação aos concorren-
tes. Por exemplo, se os produtos vendidos pela empresa têm uma embalagem de alta
qualidade mas os clientes não lhe dão importância, esta não é, claramente, uma
competência decisiva. Muitos são os itens a estudar. No entanto, há três característi-
cas essenciais que devem possuir as competências centrais:

Devem contribuir para criar valor para os clientes
Devem ser difíceis de imitar
Devem permitir e até facilitar o acesso a novos mercados


O que é a análise SWOT?


A análise SWOT é uma forma muito difundida de fazer o diagnóstico estratégico. O que se
pretende é definir as relações existentes entre os pontos fortes e fracos com as tendências
mais importantes que se verificam na envolvente global, seja ao nível do mercado global, do
mercado específico, da conjuntura económica, das imposições legais, etc. O modelo SWOT é
também conhecido como o modelo de Harvard, já que a sua metodologia se baseia no mode-
lo de Harvard.

SWOT é a junção das iniciais (em inglês) dos quatro elementos-chave desta análise estraté-
gica. A saber:

Strenghts - pontos fortes: vantagens internas relativas;
Weaknesses - pontos fracos: desvantagens internas relativas;
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Opportunities - oportunidades: aspectos positivos da envolvente com o potencial de
fazer crescerem a vantagem competitiva;
Threats - ameaças: aspectos negativos da envolvente com o potencial de comprome-
ter a vantagem competitiva.

A ideia é a de avaliar, através de uma reflexão aprofundada na qual devem participar todos
os gestores de topo da empresa, quais são estes elementos. Previamente, será necessário
reunir uma série de informações:

Internas, para os pontos fortes e fracos,
Externas, para as oportunidades e ameaças (aqui é necessário visão e bom-senso).

Finalmente, é necessário construir um quadro com estes quatro elementos: de um lado os
pontos fortes e fracos e do outro as oportunidades e ameaças.




Pontos Fortes

Pontos Fracos

Oportunidades



Ameaças




Em cada uma das intersecções do quadro deve-se colocar as sugestões relevantes. Neste
ponto, um reparo é importante: Muitos gestores confundem oportunidades e pontos fortes
ou ameaças e pontos fracos. É preciso recordar que as oportunidades e as ameaças referem-
se à envolvente externa enquanto que os pontos fortes e fracos têm a ver com a situação
actual (da empresa, da organização, da região, do sector de actividade,...) e decorrem, por-
tanto, de uma análise interna.
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A formulação de objectivos


A elaboração do diagnóstico estratégico através do modelo SWOT deve levar à formulação de
objectivos estratégicos. É óbvio que os objectivos que forem definidos devem ser consentâ-
neos com as conclusões a que se chegou no ponto anterior.

Existem alguns princípios que não podem ser esquecidos quando se elaboram e escolher as
metas a atingir:

Coerência horizontal: Os objectivos dos órgãos situados no mesmo nível organizacio-
nal devem estar em consonância e ser coerentes entre eles para evitar conflitos e
incompatibilidades.
Coerência vertical: Os objectivos de um nível organizacional devem ajudar à realiza-
ção dos objectivos do nível organizacional imediatamente superior.
Comunicação total: Os objectivos globais da organização devem ser conhecidos e
compreendidos por todos os níveis hierárquicos da empresa.

Por outro lado, para ser eficaz e levar de facto a resultados úteis, é preciso que:

Esteja definido um horizonte temporal: os resultados devem ter um timing preciso
Seja escolhido um responsável,
Se defina uma unidade de medida para avaliar os avanços dos vários objectivos
Os objectivos estejam quantificados.

Como transformar uma ameaça em oportunidade

Uma ameaça, portanto um factor externo negativo não é necessariamente uma má notícia.
De facto, ele pode provocar o aparecimento de um novo ponto forte. Para isso, os gestores
devem perceber como este novo facto (como por exemplo, imposições legais mais restritivas
sobre os produtos) pode ser explorado de modo a retirar um benefício real. O aparecimento
de um novo produto inovador por parte de um concorrente, pode tornar-se num novo con-
junto de capacidades. Normalmente são as empresas maiores que têm mais capacidade para
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reagir de forma positiva às constantes ameaças que se colocam. No entanto, muitas PME
também podem ganhar neste jogo.

Assim, quais as condições para que uma ameaça possa ser transformada em oportunidade?

Tem que haver uma visão estratégica para avaliar correctamente as ameaças como sendo
oportunidades escondidas.
São necessários recursos, financeiros, materiais e humanos para poder executar as altera-
ções (por exemplo, o lançamento de um novo produto)
Finalmente, há que reagir com rapidez. As empresas ou regiões concorrentes podem tam-
bém ter visto a oportunidade latente.


A nova análise SWOT

Retomando o que foi exposto anteriormente, é possível dizer que as ameaças (Threats), em
certos casos, não são mais do que oportunidades no futuro próximo. Assim, a nova análise
SWOT substitui o factor "ameaças" ("Threats") pelo factor "tempo" ("Time"). A componente
temporal é cada vez mais importante na estratégia. Muitas das ameaças, tipicamente a
entrada de produtos concorrentes melhores no mercado, podem ser equacionadas como uma
avaliação de quando é que se deve introduzir novos modelos dos produtos já existentes.

A eliminação do factor "ameaças¨ do raciocínio estratégico leva a uma abordagem mais posi-
tiva mas também pró-activa. As organizações devem, antes do mais, fazer um esforço para
melhorar as suas competências. Só desta forma estarão aptas a tirar o máximo proveito das
oportunidades que vão surgir. Tudo é uma questão de decidir qual é o timing mais apropria-
do para efectuar as alterações necessárias aos produtos, ou aos serviços propostos. Refira-se
que este timing é muito variável de sector para sector. O quadro exposto anteriormente é
assim alterado para o seguinte:


Oportunidades a Curto/
Médio Prazo

Oportunidades a Médio/
Longo Prazo


Pontos Fortes



Pontos Fracos


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Refira-se, finalmente, que há também quem prefira a designação "oportunidades e risco" à
abordagem clássica de "oportunidades e ameaças".

Assim, a análise SWOT, ou seja a análise dos pontos fortes e fracos, das oportunidades e das
ameaças, é um instrumento precioso para qualquer organização, não necessariamente uma
empresa. Permite-lhe fazer o ponto da situação, com o grau de profundidade que pretende e
construir uma grelha para as decisões estratégicas a tomar, no presente e no futuro.


2.3. Formação de estratégias organizacionais; as tipologias estratégi-
cas




Conceito, construção e formulação de estratégias organizacionais. Tipologias. Adequação da estratégia dos progra-
mas: análise dos resultados das avaliações anteriores, validade da avaliação ex-ante e apreciação da pertinência e
coerência da estratégia.


Esta matéria é tratada no capítulo 4 e completada durante as sessões de formação


2.4. Estratégias públicas e estratégias privadas. Modelos de decisão
estratégica


Estratégias públicas e estratégias privadas: possibilidades e vantagens da conciliação. Parcerias público-privadas.
Objectivos, caracterização e exemplos. Modelos de decisão estratégica. Os critérios de qualidade MEANS na avalia-
ção das estratégias e programas públicos: informação suficiente, pertinência do alcance, adequação metodológica,
fiabilidade dos dados, validade da análise, credibilidade dos resultados, imparcialidade das conclusões, clareza.


Esta matéria é tratada no capítulo 4 e completada durante as sessões de formação
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3. As dimensões do planeamento nos serviços públicos

3.1. A dimensão estratégica das políticas públicas

As políticas públicas e as estratégias de desenvolvimento. Desafios e aspectos metodológicos para a refor-
ma/inovação na Administração Pública. Políticas de suporte à gestão do sistema de inovação. Clarificação e reorien-
tação da missão dos organismos. Consequências para o modelo de gestão. Metodologias de interface inter-
institucional.



Esta matéria é tratada no capítulo 4 e completada durante as sessões de formação




3.2. A legitimação do planeamento público: planos de actividade,
objectivos estratégicos, plurianuais e anuais, indicadores de
desempenho, definição de competências


Planear no sector público. Elaboração de planos de actividade a partir de um conjunto coerente de objectivos e de
uma estratégia pertinente. Apreciação dos meios e revisão dos objectivos. Fases principais de avaliação: ex-ante,
intercalar e ex-post. Avaliação ex-ante dos programas em que se decompõe o plano. Validade da avaliação ex-ante
dos pontos fortes, pontos fracos, ameaças e oportunidades (potencialidades) do Estado, região ou sector em causa.
Finalidade da avaliação intercalar no contexto das políticas estruturais. Os elementos fundamentais da avaliação
intercalar: pertinência dos indicadores relativamente aos objectivos globais, específicos e operacionais, adequação
dos indicadores ao acompanhamento do impacto a nível da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres,
do ambiente e de outros temas horizontais, cumprimento dos procedimentos e prazos de recolha de dados e, final-
mente, utilidade dos indicadores para uma avaliação eficaz. avaliação ex-post: a medida da realização dos objecti-
vos iniciais. Critérios e indicadores de desempenho. Eficácia e eficiência das medidas e intervenções. Impactos eco-
nómicos, sociais e ambientais.




Esta matéria é tratada no capítulo 4 e completada durante as sessões de formação


3.3. O planeamento da mudança nos serviços públicos: diagnóstico,
processo e acção


Diagnóstico da situação de partida e mudanças a introduzir. Processo participativo no planeamento da mudança. A
avaliação do desempenho.


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Um modelo de avaliação na administração pública























Enquadramento da Reforma da Administração Pública

Aumentar a qualidade e a eficácia dos serviços públicos






Enquadramento da Reforma da Administração Pública (objectivos):


Aumentar a qualidade e a eficácia dos serviços públicos mais céleres, ágeis, simples,
adequados, disponíveis e acessíveis.

Aumentar os níveis de eficiência da Administração Pública

optimização do consumo dos recursos financeiros, humanos, tecnológicos e infra-
estruturais, associados à prestação dos serviços, sem prejuízo dos níveis de qualidade
e eficácia pretendidos.

Promover a motivação e valorização dos funcionários públicos; formação e qualifica-
ção; um novo conceito de avaliação de desempenho, estimulando o mérito.



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"Mérito e qualificação"

Preconiza-se aqui a instituição de "mecanismos sistemáticos de avaliação de desempenho,
quer dos serviços, quer individuais¨, assumindo um papel fundamental no reconhecimento e
estímulo do mérito individual de cada funcionário da Administração Pública.

A criação e implementação de um Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Admi-
nistração Pública (SIADAP), com os princípios que lhe estão subjacentes (fixação de quotas,
estabelecimento de benefícios para os desempenhos melhores, etc.), serão seguramente
uma das principais mudanças introduzidas por esta reforma.
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Gestão por Objectivos

Processo de administração através do qual, o superior hierárquico e o seu subordinado, ope-
rando sob uma definição clara das metas e prioridades comuns da organização estabelecidas
pela gestão de cúpula, identificam, em conjunto, as principais áreas de responsabilidade do
indivíduo e da unidade em termos dos resultados que se esperam deles, e usa essas medidas
para operar a unidade e avaliar as contribuições dos seus membros.


Questões essenciais para a implementação de uma gestão por objectivos

1. Definir claramente a missão da unidade
Ex: resolver os problemas de saúde dos utentes (centro de saúde)

2. Identificar os stakeholders e os clientes (internos e/ou externos)
Ex: contribuintes; outros serviços fiscais da administração (serviço de finanças)

3. Identificar os factores de (in)satisfação dos clientes
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Ex: demora no atendimento (serviços municipalizados)

4. Identificar dificuldades nos processos e recursos
Ex: informação sobre professores não informatizada (Departamento Pessoal / DG Ensino
Básico)

5. Envolver os responsáveis dos diferentes departamentos na definição dos objecti-
vos e dos factores críticos para o sucesso

6. Desenhar os objectivos com vertente quantitativa ou qualitativa em tempo e
valor

7. Rever periodicamente os objectivos

8. Envolver especialistas na identificação de objectivos, formação, gestão da
mudança, etc.


Definição de objectivos em cascata
Objectivos do
Organismo
Objectivos do ser-
viço
Objectivos da
unidade
Objectivos do tra-
balhador
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3.4. A nova Gestão Pública e o planeamento: gestão por resultados,
parcerias público-privado, contratos-programa, a nova "accoun-
tability"


Conceito e exemplos de parcerias público-privadas. Contratos-programa. Noção de "accountability¨ e sua introdução
nos contratos-programa. A avaliação das políticas públicas, dos programas e dos projectos. Avaliação do desempe-
nho na função pública.


Obs: Esta secção 3.4 baseia-se num texto adaptado da Drª Teresa Antunes intitulado "As parcerias público-privado
como vector de mudança¨. Este texto servirá para ilustrar as parcerias público-privadas com base num
exemplo real dos EUA.

Pretende-se fazer uma abordagem crítica aos diversos tipos de parcerias, nomeadamente as
parcerias público-privado evidenciando as suas vantagens e inconvenientes, essencialmente
na perspectiva de este instrumento poder revelar-se um dos mais importantes vectores na
mudança, nomeadamente pelo envolvimento simultâneo e cooperante dos três eixos essen-
ciais da sociedade: público, privado e sociedade civil, tanto no plano da acção como do finan-
ciamento. Esta é a via para que o estado assuma o seu papel regulador e para que a socie-
dade civil se torne mais interventora e participativa. A sociedade tem que abandonar o con-
ceito de estado providência e começar a actuar pela defesa dos seus direitos e interesses,
mas também assumir as suas obrigações enquanto membro activo de um estado de direito.
O presente trabalho tem como objectivo fazer uma abordagem ao que se entende serem os
pilares do novo paradigma urbano, centrando-se na questão do poder local e da sua influên-
cia na reconstrução e revitalização urbana, explorando as diversas formas de parcerias públi-
co-privado e como elas podem beneficiar e da gestão do centro e a revitalização urbana,
enquanto áreas fundamentais e interdependentes para recuperar as cidades.
Neste contexto, são apresentadas duas estratégias principais de intervenção adoptadas nos
EUA, como sejam os BID´s e o "The Main Street Method¨, enquanto programas de sucesso e
aplicação nacional que têm por base formas de parceiras público-privado e que nos poderão
mostrar formas diferentes de pensar e resolver questões públicas: não apenas pela via do
financiamento mas também da atitude pró-activa da sociedade em geral que tende a sentir-
se mais motivada e próxima dos problemas e soluções encontrados para um dado meio, seja
ele metropolitano, urbano ou mesmo rural. Não se pretende imitar o modelo americano, até
porque as realidades são completamente distintas, quer em estrutura, quer em dimensão;
pretende-se apenas mostrar que é possível encontrar formas alternativas de financiamento e
de resolução de problemas de ordem pública através do envolvimento e responsabilização
conjunta da sociedade civil, do poder privado e do poder público, assumindo as parcerias
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público-privado um lugar de destaque nesta nova forma de organização que acreditamos ser
o vector fulcral de mudança.
O flagelo do declínio das grandes cidades dos EUA e as preocupações dos cidadãos e dos
políticos são genericamente as mesmas: elevado índice de criminalidade, impostos elevados,
sistema educativo em colapso, assistência social desadequada e vandalismo associado à falta
de segurança nas ruas, para além do descontrole dos dinheiros públicos.
Ora um contexto urbano desta natureza naturalmente que coloca qualquer cidade à beira do
declínio, sendo que a população se desloca para outras áreas mais atractivas, quer do ponto
de vista económico, social e mesmo de segurança, o que leva a uma desertificação dos cen-
tros e consequentemente torna essas áreas mais atractivas ao vandalismo e expostas à cri-
minalidade. Tendo este cenário de fundo, não basta ser um bom político (no sentido de ter
boas e nobres intenções) para conseguir reerguer toda uma cidade e lhe devolver a sua
dinâmica e vitalidade. Quaisquer que sejam os ideais políticos do homem que assumir mudar
o estado daquelas cidades, mais do que ter ideias de esquerda ou de direita, ele terá que ter
uma grande coragem política e capacidade de liderança de forma a poder reformar onde é
preciso, mesmo que isso implique acabar com os poderes instalados e com os favoritismos
desta ou daquela classe que muitas vezes representa o seu próprio eleitorado. Terá ainda
que ter a capacidade de chamar e motivar a sociedade civil a participar activamente e orgu-
lhar-se de viver numa dada cidade.
A qualidade de vida é um dos principais motivos de atracção da população e para a promover
há que envolver todas as vertentes da sociedade no projecto de construção do novo para-
digma urbano que assenta em quatro elementos principais, a saber:
1- Nova abordagem do fenómeno da criminalidade;
2- Reforma da assistência social;
3- Reforma do sistema educativo.
4- Reinvenção do executivo camarário.

A forma de garantir a segurança dos cidadãos passa pela prevenção da criminalidade ao
invés de actuar depois dos actos consumados, o que dá abertura a um novo estilo de poli-
ciamento. A reforma da assistência social e a reforma da educação passam pela adopção de
novos modelos de política social e pelo abandono da ideologia do estado providência¨. O exe-
cutivo camarário pode contribuir para o florescimento das cidades, para a requalificação e
revitalização dos centros urbanos, cuja inovação principal é a adopção das parcerias público-
privado.
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As cidades são as estufas da humanidade, são o local onde se desenvolve o potencial huma-
no, pelo que é crucial empenharmo-nos na sua requalificação e desenvolvimento, não sendo
pois de estranhar que o declínio económico do centro das cidades americanas seja conside-
rado um dos problemas mais graves que afectam o país.
A revitalização urbana prende-se com a melhoria da componente física económica, social,
cultural, histórica e política do centro. O grande objectivo centra-se em aumentar e/ou intro-
duzir melhorias na habitação e na manutenção sustentada da comunidade local pela criação
de zonas de lazer e recreio, comércio, emprego e oferta de melhores serviços de apoio aos
diferentes grupos sociais, desde os residentes e trabalhadores aos meros visitantes.
Em suma, a revitalização do centro das cidades assume a sua importância pela melhoria que
traduz na imagem da cidade, pela reutilização do edificado existente, pela criação de um
espírito de comunidade, pela promoção do pequeno comércio e da actividade económica em
geral e porque reduz os custos com a segurança e desencoraja o vandalismo, contribuindo
para a riqueza e investimento local a par com a preservação e continuidade do património e
da História local.
Este processo iniciou-se nos Estados Unidos da América logo a seguir à segunda guerra
mundial, mas intensificou-se a partir dos anos sessenta, época em que a periferia começou a
abarcar o comércio, a habitação e consequentemente os empregos e os locais de lazer e
recreio que levariam ao declínio dos centros urbanos.
Os EUA procuraram recuperar as suas cidades actuando em três áreas fundamentais e inter-
dependentes: a revitalização urbana, as parcerias público-privado e a gestão do centro.
As intervenções com vista à revitalização dos centros passaram por quatro tipologias princi-
pais: Pedonização das principais ruas comerciais; Reconversão dos edifícios históricos em
lojas, restaurantes e locais de lazer; Construção de centros comerciais nos centros das cida-
des; Construção de empreendimentos, desde hotéis a terminais de transportes. Para além
destas áreas, temos ainda a acrescentar os centros históricos, a construção de passagens
aéreas e subterrâneas, a gestão comercial centralizada, com ou sem a estratégia de inter-
venção Business lmprovement Districts (BlDs ou áreas de desenvolvimento económico) e/ou
o The Main Street Program (programa da rua central), que serão objecto de estudo detalha-
do neste trabalho pela importância que assumem na definição do novo paradigma urbano
sob a forma de parcerias público-privado.
Nos EUA de hoje sustenta-se a ideia de que o desenvolvimento comercial passa pelo retorno
ao centro da cidade, podendo assumir diversas formas e soluções, sem perder de vista o
contexto urbano ou citadino. Uma das soluções do novo paradigma urbano assenta nos "des-
tinos comerciais¨ que não são mais do que concentrar no mesmo quarteirão áreas de recreio,
restaurantes, unidades residenciais, lojas alimentares e lojas de comércio especializado. A
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exploração dos nichos de mercado de segmentos específicos que não são cobertos pelos
hipermercados são outra das grandes apostas do centro que está a ter resultados muito
positivos.
Esta é uma forma inteligente de captar e manter a habitabilidade do centro das cidades e foi
a forma utilizada na maioria das cidades americanas que conseguiram revitalizar o seu cen-
tro. Porém, há que ter cuidado e bom senso na gestão destas situações de forma a não se
cair no extremo oposto que seria a concentração completa no centro e que já é questionada
por alguns observadores.
Alguns estudos revelam que o poder de compra é muito superior no centro que na periferia o
que está a atrair de novo os supermercados e as cadeias alimentares aos centros das cida-
des. A falta de espaço ou o subaproveitamento, quer pela diversidade de interesses dos múl-
tiplos proprietários, quer pela especificidade das novas necessidades (como seja o lugar
reservado ao estacionamento) é uma das principais condicionantes do desenvolvimento
comercial.
As parcerias público-privado surgem como instrumento de revitalização e gestão urbana,
podendo assumir as mais diversas formas e definições: porém, o seu objectivo final é, neste
contexto, a criação de laços de cooperação entre diversas entidades (públicas, privadas, cívi-
cas, voluntariado) de forma a resolver ou solucionar problemas ou a prestar um serviço a
nível local.
As parcerias assumem um papel muito importante pelos resultados que podem atingir quan-
do são bem sucedidas, caracterizando-se pelo seu alto grau de eficiência. Quando se usam
recursos limitados (regionais e locais), a forma mais inteligente de os rentabilizar é trabalhar
em colaboração de forma a maximizá-los. Pela sua larga aplicabilidade, as parcerias tanto se
aplicam à cidade como à área metropolitana e existem para solucionar problemas distintos.
Por serem de baixos riscos, normalmente não envolve recursos financeiros muito elevados,
além de que os custos são a repartir pelos diversos parceiros. Por serem plurianuais, os
resultados não são imediatos, inserem-se num processo de longo prazo (de 7 a 10 anos).
Porém, as parcerias são alvo de preocupações porque: há quem receie a perda de identidade
institucional uma vez que a decisão é tomada em conjunto pelos diversos parceiros; existem
dificuldades acrescidas na obtenção de consensos por co-existência de objectivos diferentes;
há uma visão limitada das potencialidades das parcerias e há falta de interacção entre os
diferentes líderes da comunidade.
Estas preocupações não são de todo negativas, muito pelo contrário, são uma forma natural
de auto-regular o poder decisório e de o tornar mais democrático e justo. Por outro lado, são
uma forma de responsabilizar e partilhar riscos entre o sector público, privado e outros sec-
tores da sociedade civil.
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Sintetizando, as parcerias são positivas e importantes porque: criam influência política, criam
redes de suporte, promovem a partilha de custos, promovem o trabalho de equipa, criam
sinergias, promovem a partilha de recursos limitados, aumentam a credibilidade dos progra-
mas, promovem a partilha das responsabilidades e aumentam a eficiência dos serviços.
Apresentam-se de seguida os principais tipos das denominadas "organizações empreendedo-
ras¨ que contemplam diversas formas de cooperação, entre as quais as parcerias público -
privado.
Resta salientar que o quadro seguinte apresenta as diferentes formas de financiamento na
prestação de serviços que, em geral, são da exclusiva responsabilidade do estado e a única
fonte de financiamento é o erário público ou os subsídios.

Organizações "empreendedoras":
Tipo Estrutura Funções F.F.
Associativas

Privado e selectivo

Liderança e defesa dos interesses
corporativos. Prestação de Serviços;
Promotora e trabalha para os membros
Quotizações

Desenvolvimento

Parceria público-
privado
e representativo
Trabalha para o sector publico;
Planeamento e desenvolvimento de
projectos; Mediadora de problemas
contribuições Subsí-
dios R.P. e taxas

Organizações de
Gestão

Semi-púbicas

Melhorar os serviços públicos
Garante serviços para gerir o ambiente
do centro
Tributação

Empresas de Even-
tos

Com ou sem fins
lucrativos

Promover actividades de recreio e lazer
Cria, financia e gere eventos
Produtor
Patrocínio
Doações
Rec. de eventos

Empresas de
Estacionamento

Sem fins lucrativos

Gerir privatizar parques, lotes e gara-
gens públicas
Promover o estacionamento no centro

contratos


Tendo presente o conceito, as características e a importância das parcerias público-privado,
será fácil perceber que elas se tenham tornado uma prática corrente nos EUA, sobretudo nas
últimas duas décadas: a crise fiscal e a necessidade de manter e construir infra-estruturas a
par com a prestação de serviços públicos, foram o motivo maior. O estado tem assumido um
papel cada vez menos activo, actuando através de vários intermediários.
Tendo em conta o sucesso que este tipo de parcerias tem vindo a assumir e considerando
que os recursos são cada vez mais escassos, acredita-se que este seja o modelo de desen-
volvimento económico dos próximos tempos.
Acresce referir que as parcerias com objectivos amplos e de longo prazo, normalmente
levam à criação de uma nova organização. O caso da revitalização comercial dos EUA é disso
exemplo, em que as parcerias têm sido formadas com o objectivo final de activar, dinamizar
e desenvolver o centro, conjugando esforços e meios de forma a geri-lo como um todo.
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O conceito de gestão do centro das cidades, tal como tem vindo a ser referido, teve a sua
génese na necessidade de revitalização do comércio e no aparecimento das parcerias públi-
co-privado. Convém salientar que a revitalização por si só não seria possível sem as ditas
parcerias e estas sinergias só por coincidência funcionariam de forma adequada se não hou-
vesse uma coordenação de esforços, meios e recursos de forma a gerir o centro como um
todo e capacitá-lo de condições para competir e se desenvolver, ou seja, se não houvesse a
preocupação com a gestão do centro.
Em 1985 o governo federal dos EUA estabeleceu um protocolo com a IDA (lnternational
Downtown Association) com vista a facultar às cidades a possibilidade de desenvolverem e
implementarem as suas capacidades de gestão com recurso a ajuda técnica especializada,
nomeadamente em: planeamento e análise de mercados, planeamento financeiro, gestão e
educação comercial, arrendamento, desenvolvimento organizacional, incentivos ao uso dos
transportes públicos. Beneficiaram deste projecto 11 cidades com vista à análise prática da
aplicação do Centralized Retail Management no centro das cidades.
Porém, ao nível dos EUA as principais estratégias de intervenção são os BIOs e os The Main
Street Method, a seguir abordados com algum detalhe.
O BID (área de desenvolvimento económico) é um instrumento financeiro com vista a forne-
cer uma gama de serviços aos proprietários de uma dada área geográfica, através da
cobrança de um tributo, de forma a prestar serviços essenciais, públicos ou privados a um
determinado grupo de proprietários e é uma das estratégias de desenvolvimento mais impor-
tantes e de maior implementação, adoptada pelos EUA.
Os BIDs são organizações com constituição jurídica e dependem da aprovação da sua criação
pelos estados federais e têm como principais benefícios: assegurar serviços públicos suple-
mentares (segurança e limpeza), actuar na defesa dos interesses do centro, adoptar posi-
ções colectivas perante o Governo como forma de cooperação, efectuar estudos de investi-
gação e planeamento na área da demografia e da economia. Sendo organizações dotadas de
personalidade jurídica, elas têm ainda uma vantagem significativa que é a possibilidade de
recorrem a financiamento bancário ou outro e ainda têm a vantagem de ter poucos empre-
gados a tempo inteiro.
As actividades dos BIDs foram-se alargando ao longo dos tempos e hoje podemos destacar
as suas áreas de actuação nos seguintes domínios: Manutenção, Segurança, Publicidade,
Regulamentação do espaço público, Gestão de estacionamentos e Serviços sociais, entre
outros, embora originariamente tenham sido criados para satisfazer necessidades que decor-
riam do aumento da competição por parte das novas superfícies comerciais que iam surgindo
na periferia das cidades a par com a diminuição do volume de negócios comerciais no centro
das cidades, sendo que estes necessitam muitas vezes de recursos financeiros acrescidos
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para fazer face a despesas com infra-estruturas, dado que o edificado do centro normalmen-
te é mais antigo e, consequentemente, necessita de intervenções de maior custo.
A implementação de um BID pode ter diversos benefícios, destacando-se entre eles, os ser-
viços públicos suplementares, nomeadamente pelo recrutamento de pessoal de segurança e
pela limpeza e manutenção de parques e outros espaços públicos. Destacam-se ainda servi-
ços como a limpeza de passeios, remoção de neve, publicidade, promoções, anúncios e
retenção e recrutamento de investimentos. A defesa dos interesses do centro, nomeadamen-
te pela tomada de posições colectivas, desenvolvimento e promoção de posições de consenso
e monitorização e acompanhamento dos serviços governamentais constituem outro dos
benefícios fundamentais dos BIOS, promovendo a cooperação entre os diversos proprietá-
rios, como seja pela publicidade conjunta e financiamento de serviços e apoio a necessidades
específicas. Outro benefício importante dos BIOS centra-se na área de Investigação e pla-
neamento, através da recolha e análise de dados demográficos e económicos, monitorização
de progresso, estabelecer e rever objectivos e conceber programas de desenvolvimento plu-
rianuais.
The Main Street Program é um Programa nacional com vista a auxiliar as comunidades locais
a desenvolver uma estratégia de revitalização comercial que estimule o crescimento num
contexto de preservação do centro histórico, ou seja, na criação de um espaço agradável que
estimule os turistas e visitantes a voltar ao centro. Actua em quatro áreas principais: rees-
truturação económica, organização, promoção e design. A vantagem principal deste progra-
ma reside no facto dele não ser estático, isto é, de se poder adaptar o programa em cada
uma das áreas de acordo com as necessidades reais de cada cidade. O objectivo ao nível da
reestruturação económica é fortalecer a economia locar e atrair novos investimentos. Com a
organização pretende-se estabelecer a coordenação da estratégia de revitalização e obter
consensos e cooperação entre os diversos agentes envolvidos no processo. Por fim, ao nível
do design procura-se dar uma melhor imagem da aparência física de toda a área comercial,
não apenas pela recuperação do edificado, mas também pelo apoio a novas construções e
regulamentação dos espaços públicos e privados.
O Programa da Rua central não carece de criação jurídica, mas depende da coordenação e
cooperação de esforços locais e estatais. Se, por um lado, a não obrigatoriedade de formali-
zação oficial de uma entidade constitui uma vantagem e simplificação da utilização deste
programa, por outro, tem desvantagens que se não forem acauteladas podem pôr em causa
o seu sucesso, como é exemplo disso a impossibilidade de um sistema de financiamento ofi-
cial e a necessidade de uma liderança de tal forma forte que seja capaz de reunir o maior
número de consensos, dado que a legitimidade das decisões não assenta em organizações
formalmente (juridicamente) constituídas.
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A estratégia de intervenção designada por The Main Street Program caracteriza-se por ter
como princípios fundamentais a intervenção abrangente, o progresso incremental, as parce-
rias público-privado, o planeamento baseado na acção, a valorização da singularidade de
cada cidade e a qualidade. Tem por base uma mudança de atitudes e baseia-se na ajuda
mútua.
Da experiência da aplicação do programa da rua central salienta-se que a expansão e a revi-
talização comercial devem ser sincronizadas com a realização de melhoramentos no centro
da cidade de forma a evitar o falhanço destas iniciativas. Por outro lado há que ter consciên-
cia que o programa se divide em três fases essenciais e distintas: inicio, crescimento e ges-
tão, sendo que cada em casa fase existem necessidades específicas às quais é necessário
estar atento e responder prontamente.
A estratégia de intervenção The BIDs é criticado por se tentar substituir aos poderes públicos
(dado progressivamente ter vindo a assumir papéis que até então eram da exclusiva gestão
pública) e por beneficiar os mais ricos (dado que defende apenas os direitos dos seus `asso-
ciados¨ que são os proprietários, como seria de esperar.
Porém é a forma de tornar os centros mais competitivos e devolver a habitabilidade urbana,
por isso se costuma afirmar que tem mais vantagens que desvantagens e o seu sucesso em
alguns distritos é a prova viva desse facto.
A estratégia de intervenção The Main Street Program é de âmbito mais restrito e destina-se
a promover a expansão e revitalização do comércio no centro das cidades, pelo que aparece
muitas vezes inserida em programas mais latos. Dada a sua natureza (sem constituição jurí-
dica), o seu sucesso depende e necessita de uma liderança forte que assegure a capacidade
de financiamento dada a inexistência de um mecanismo legal de angariação de fundos. É
também uma estratégia de intervenção muito importante essencialmente ao nível da preser-
vação do património histórico e cultural, muitas vezes associado ao centro da cidade.

NOTA FINAL
Myron Magnet no livro "O Novo Paradigma Urbano¨ apresenta artigos interessantes onde se
pode verificar como é levada a cabo a gestão política das cidades e os efeitos perversos que
muitas vezes o poder informal pode exercer na vida e destino de uma região. Horizontes
mais vastos, como seja a busca de modelos imparciais para recuperação de uma cidade foi o
objectivo central deste estudo, na medida em que as cidades não se podem desenvolver com
base (apenas) nas ideologias políticas de uma personalidade pública (político), pois, é fun-
damental estar atento às situações reais, procurar as causas dos problemas e adoptar medi-
das correctivas de base, estabelecendo políticas com base em critérios objectivos e de con-
fiança.
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Independentemente das ideologias políticas de cada um de nós, devemos ter presentes
modelos teóricos, mas concretos com estratégias de actuação bem definidas e válidas, de
forma a podermos decidir em consciência qual o melhor modelo, estratégia ou política que se
adapta a uma cidade ou região em concreto, face à sua conjuntura (contexto social, econó-
mico e político). Os BlDs e o The main Street Method são estratégias de intervenção adopta-
das com elevado grau de sucesso nos EUA e não são mais do que estratégias de revitalização
comercial dos centros urbanos, conforme se relatou neste estudo. As parcerias público-
privado assumem um papel fundamental no sucesso das estratégias adoptadas porque é
através delas que se consegue mobilizar a sociedade civil e captar o investimento privado
sem deixar de ter como objectivo a prestação de um serviço público de qualidade.

3.5. O "benchmarking" como metodologia de aprendizagem e de ino-
vação


Noção de benchmarking. Apresentação de exemplos. Técnicas e instrumentos aperfeiçoados no planeamento. A
utilização de programas informáticos.

O que é o Benchmarking?


O Benchmarking é um processo sistemático e contínuo de avaliação dos produtos, serviços e
processos de trabalho de organizações que são reconhecidas como representantes das
melhores práticas, com a finalidade de introduzir melhorias na organização.
Eis algumas opiniões sobre a metodologia:

"Como muitas das ideias realmente úteis, o Benchmarking - estudar as melhores práticas
das outras organizações e adoptá-las para introduzir melhorias na nossa organização - não é
um conceito novo. No entanto, isto não quer dizer que o Benchmarking é fácil¨, Will Miller,
Chairman, Irwin Financial Corporation.

"Chamem-lhe sabedoria ou senso comum, mas quando você estuda organizações de exce-
lência, você fica com excelentes ideias para a sua própria empresa", Gary Mise, Benchmar-
king Coordinator, EXXON Company, USA.

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Os princípios do Benchmarking

Sistemático
O Benchmarking não é um método aleatório de recolher informação, mas trata-se de um
processo sistemático e estruturado etapa a etapa, com o objectivo de avaliar os métodos de
trabalho no mercado. Os outputs deste processo proporcionam às empresas comparar os
seus produtos, serviços e métodos de trabalho com os das organizações representantes das
melhores práticas.

Contínuo
O Benchmarking é um processo de melhoria que tem que ser contínuo para ser realmente
eficaz. Não pode ser desenvolvido uma vez e negligenciado depois, pensando-se que a tarefa
está concluída. Tem que ser um processo contínuo uma vez que as práticas estão em per-
manente mudança. As organizações representantes das melhores práticas não são estáticas,
vão com certeza prosseguir num espírito de melhoria contínua, não deixando que a concor-
rência as alcance. Assim, corre-se o risco de o trabalho desenvolvido na medição do desem-
penho das organizações representantes das melhores práticas, fique rapidamente desactuali-
zado. Os profissionais de hoje compreendem que o mundo empresarial e institucional está
em permanente mudança.

Avaliação
A palavra Benchmarking deriva do método usado para medir um terreno, em que um marco
serve como ponto de referência para se estabelecer uma posição ou altitude no levantamen-
to topográfico. Na realidade, o objectivo imediato do Benchmarking é avaliar um processo,
logo necessariamente, as medições são parte constituinte e essencial deste processo.
As medições podem ser executadas de duas formas. As práticas podem ser quantificadas de
forma a possibilitar uma medição analítica da diferença, quantificando-se o tamanho da
oportunidade. E, por outro lado, podem ter uma natureza qualitativa, descrevendo neste
caso a oportunidade da mudança para as melhores práticas. Sendo importante e tradicional
tentar obter medições analíticas, é evidente que só com uma análise qualitativa se consegue
identificar as melhores práticas. A avaliação quantitativa identifica a diferença e a avaliação
qualitativa identifica o porquê da diferença.

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Produtos Serviços e Processos
O Benchmarking pode ser aplicado a todos as vertentes de um negócio ou actividade. Pode
ser aplicado aos produtos e serviços básicos, ao processo para obter esses produtos e a
todos os processos, práticas e métodos que constituem o suporte para conseguir que os pro-
dutos e serviços cheguem de forma eficaz ao cliente (ou ao cidadão). Em todos os processos
existem outputs que correspondem às necessidades do cliente, quer ele seja interno, exter-
no, consumidor ou utilizador.

Melhores Práticas
O processo de Benchmarking concentra-se nas actividades com mais êxito. No entanto, este
não deve ser dirigido somente aos concorrentes directos dos produtos ou serviços. De facto,
poderá cometer-se um erro, uma vez que eles poderão ter práticas menos atractivas. O
Benchmarking deve ser direccionado para aquelas empresas ou actividades que são reconhe-
cidas como as melhores na actividade, como por exemplo, os bancos no que respeita a erros
de processamento de dados. Nem sempre é fácil encontrar os parceiros para o processo de
Benchmarking. É necessária uma investigação cuidada para encontrar estes os parceiros.

Melhoria
A melhoria da organização é o objectivo final do Benchmarking. Não fazia sentido se assim
não fosse, pois trata-se de um processo consumidor de tempo e recursos, que deixaria de ter
algum interesse se não fosse de alguma forma proveitoso para a organização. O Benchmar-
king constitui um compromisso com o princípio da melhoria contínua, pois possibilita-nos
utilizar a informação recompilada de variadas formas de maneira a produzir um efeito signifi-
cativo nos processos das organizações.
Para além destes princípios básicos do Benchmarking existe um aspecto que convém realçar.
O Benchmarking é uma prática baseada na reciprocidade, na qual todos os participantes
beneficiam da partilha da informação. A ideia de que é bom para todos, é fundamental, caso
contrário rapidamente algum dos parceiros desiste.


Benefícios do Benchmarking

Os benefícios que uma organização poderá tirar do processo de Benchmarking, estão relacio-
nados com:
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Aumento da probabilidade de satisfazer as necessidades dos clientes ao entender a
identificação das suas necessidades como um processo da organização;
Estabelecimento de objectivos (metas) eficazes ao forçar a organização a manter um
permanente enfoque no ambiente externo e assegurar a sua adaptação;
Conseguir a verdadeira produtividade ao envolver os colaboradores, a todos os níveis,
em resolver os problemas da organização;
Garantir a competitividade ao entender e conhecer a concorrência e os clientes;
Permitir a implementação das melhores práticas nos processos ao procurar a aprendi-
zagem das práticas usadas por organizações que são reconhecidas como melhores;
Aumentar a motivação ao encorajar a organização a procurar metas realistas e a
mudar as práticas de trabalho existentes, que em outra situação teriam que ser
impostas. Facilita a interiorização nos recursos humanos da organização da necessi-
dade da mudança, dando um senso de urgência para a melhoria.

Factores críticos de sucesso

O comprometimento da alta direcção para com o Benchmarking terá que ser traduzido numa
postura que envolva aspectos como:
Vontade de mudar;
A interiorização que a concorrência está em permanente mudança;
Boa vontade para partilhar informação com os parceiros de benchmarking;
Espírito aberto para novas ideias, criatividade, inovação;
Promover a institucionalização do Benchmarking.


Tipos de Benchmarking

O Benchmarking permite a análise e a melhoria dos processos chave de uma organização, a
valorização do principal em vez do acessório, a melhoria no desempenho e o aumento da
rentabilidade. A força do Benchmarking concentra-se no facto de possibilitar a tomada de
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decisões baseadas em factos e não em intuições e apresenta um potencial enorme de benefí-
cios, quando usado como um processo contínuo, identificador de áreas de potencial mudança
e como um processo de medição para monitorar as melhorias atingidas.





Benchmarking governamental, caracterizado pela comparação da eficiência das várias
políticas entre países. Actualmente, na comunidade europeia
existem vários processos em curso.

Benchmarking sectorial caracterizado pela comparação da eficiência inter e intra secto-
res de actividade

Benchmarking Interno caracterizado pela comparação da eficiência entre funções seme-
lhantes em várias instalações, departamentos ou divisões, sendo
que, no caso das multinacionais é particularmente notório.

Benchmarking Competitivo análises competitivas identificam diferenças no desempe-
nho das organizações, em vertentes como a produtividade, o
crescimento, os custos, investimentos e inovação.

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Benchmarking Funcional caracterizado por ser investigada uma função ou processo espe-
cífico, não sendo necessário comparar-se somente com as
empresas concorrentes.

Benchmarking Genérico aborda grupos de tarefas ou funções em processos mais com-
plexos que atravessam a organização transversalmente e que
são encontrados facilmente em outras empresas, como por
exemplo, o processo desde a entrada de um pedido do cliente
até à entrega do produto.

Metodologia de implementação de um processo de Benchmarking

O processo de implementação está dividido em cinco fases, que por sua vez, estão subdividi-
das em actividades e estas em tarefas. As cinco fases deste processo são:

Planeamento
Identificação do item
Obter o apoio da Direcção
Desenvolvimento do sistema de medida
Desenvolvimento do plano de recolha de informação
Revisão dos planos
Caracterização do item

Recolha interna de informação
Recolha e Análise de Informação Publicada Internamente
Seleccionar potenciais parceiros internos
Caracterização do item em cada parceiro
Recolha Interna de Dados
Realização de visitas aos parceiros
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Recolha externa de informação
Como já foi dito, as actividades constituintes desta fase são uma repetição das descritas na
fase anterior, estando dividida para efeitos de concepção em duas grandes actividades:
Recolha de informação publicada externamente
Recolha de dados externos

Melhoria do desempenho do item
Esta fase não é mais do que decidir quais as melhores práticas a aplicar e a sua metodologia
de implementação é critica, pois requer análises muito cuidadas de grande quantidade de
informação recolhida, bem como a interpretação dos elementos num contexto que é o da
organização. Envolve:
Identificação das Acções Correctivas,
Desenvolvimento do Plano de Implementação,
Obter a Aprovação da Solução,
Implementação e Verificação da Solução,
Melhoria contínua.
Nesta altura após terem sido alcançados os objectivos a que se propusera, a organização
tem duas alternativas: direccionar os esforços para a melhoria de outro item e nada fazer
pelo primeiro ou continuar a trabalhar na melhoria do desempenho do item.

Quando se abandonam os esforços de melhoria contínua, o melhor que pode acontecer é que
o desempenho se mantenha estável. No entanto, as organizações concorrentes poderão
estar a trabalhar em melhoria contínua, o que vai provocar num futuro próximo, um novo
desvio negativo no desempenho do item. É claro que é preferível continuar os esforços de
melhoria do item, para tal deverão ser realizadas duas actividades:

Manutenção da base de dados
Implementação da melhoria contínua do desempenho
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Casos de sucesso (citações):

¨Na Federal Express, o capital intelectual de toda a nossa gente é o nosso recurso mais
valioso. É por isso, a aprendizagem rápida é tão importante na Federal Express e em outras
organizações que têm que conseguir mudanças rápidas. Estudar e aprender com as melhores
práticas é de uma importância crítica, para todos aqueles gestores que desejam levar a sua
organização para o círculo dos vencedores¨, Michael E. Reed, Managing Director of Opera-
tions Audit and Quality, Federal Express, 1990 Malcolm Baldrige Nacional Quality Award
Winner.

¨Aprendendo através do Benchmarking tem sido fenomenal na Ameritech. Os gestores com-
preendem quão insensato pode ser reinventar a roda permanentemente, quando em vez
disso, se pode aprender com os outros na criação de ideias inovadoras para o redesenho de
processos¨, Orval L. Brown, Process Architecture / Benchmarking Manager, Ameritech.

¨O Benchmarking tornou-se uma das principais ferramentas para a gestão pela qualidade
total. O processo de Benchmarking, muitas das vezes permite a tomada de consciência
necessária para levar a cabo as mudanças profundas e radicais no desempenho das organi-
zações, que normalmente são desesperadamente ambicionadas", Blanton Gogfrey, Chief
Executive Officer, Juran Institute, Inc.

¨Durante décadas, o medo da possibilidade da desconfiança, manteve as companhias ameri-
canas afastadas de partilhar ideias, promoverem reuniões conjuntas ou mesmo de fazerem
visitas umas às outras. Actualmente os tempos estão a mudar e muitos gestores já com-
preenderam os potenciais benefícios de adaptar as melhores práticas¨, Arnold J. Lieberman,
Senior Business Development Officer and Vice President, Chase Manhattan Bank.

¨Para vencer os desafios do amanhã, a BC Telecom sabe que tem que competir hoje com os
melhores. Os conceitos inovadores do Benchmarking, em vez das tradicionais soluções, têm
sido essenciais para o nosso sucesso¨, Brian A. Canfield, Chairman and Chief Executive Offi-
cer, British Columbia Telecommunications Company.

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¨Chamem-lhe sabedoria ou senso comum, mas quando você estuda organizações de exce-
lência, você fica com excelentes ideias para a sua própria companhia", Gary Mise, Bench-
marking Coordinator, EXXON Company, USA.

¨ O benchmarking é uma ferramenta poderosa, pois pode ser aplicada a todas as funções da
nossa organização¨, Roland Loesser Chief financial Officer Sandoz Corporation.

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4. A articulação entre o planeamento e a gestão pública
As práticas de planeamento e de gestão pública nos diversos
PALOP


Historial do planeamento económico e social nos cinco PALOP. Situação actual (organização, métodos, instituições).
Exemplos de planos de desenvolvimento concebidos e aplicados em países africanos.


Falar da história do planeamento económico e social nos cinco países de língua portuguesa é
falar da história do seu desenvolvimento, das suas instituições, dos seus valores e princípios,
da sua cultura, do seu povo e da sua personalidade. Relatar os ciclos de desenvolvimento
económico, é relatar a história dos planos, das intenções, das estratégias e dos propósitos
destes povos, bem como dos sucessos e insucessos dos diversos ciclos de planeamento.

Diversas e complexas foram as abordagens feitas aos diversos sectores de crise em cada um
dos países africanos de língua portuguesa (PALOP), tal como diversos e variados foram os
resultados conseguidos em cada um deles, por via das diferentes estratégias aplicadas, das
políticas definidas e das regras e procedimentos adoptados.

Os resultados, por sua vez, tiveram impactos diferentes na sociedade civil e nos respectivos
povos, pelo que as reacções divergiram em intensidade, em qualidade e em quantidade, tan-
to pelo bem-estar produzido, como pela riqueza acumulada que se gerou com a história do
planeamento.

Sendo objectivo de qualquer sistema de planificação gerar mudanças e produzir bem-estar, é
condição necessária e imprescindível que os diversos produtos e serviços que resultem deste
processo se direccionem para os consumidores, que são os árbitros destes jogos de trabalho
e de organização. As novas tecnologias tornam possível dinamizar e agilizar ainda mais este
processo, passando esta agilização pelo cultivo de relações com o consumidor.

Como diz John Peterman, enquanto uma parte for interessante para outra, o romance conti-
nua. Em mercados muito competitivos e com clientes exigentes, é necessário, como refere
brilhantemente Luís Cardoso
18
, alimentar os sonhos e libertar-lhes a imaginação. Por sua
vez, a organização deve cada vez mais ser feita não à volta dos produtos mas de carreiras
de clientes.


18
Luís Cardoso, Gestão Estratégica das Organizações, ao Encontro do 3º Milénio, Editora Verbo, 1995.
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Neste processo de planeamento africano, é necessário ir mais longe do que a mera segmen-
tação de mercados. É preciso ir ao encontro do conhecimento cultural para lidar correcta-
mente com o estilo de vida e identidade dos povos a que se destina o planeamento.

4.1.1. As dificuldades e os factores da mudança

Na maioria dos países e das situações, o investimento público teve sempre em conta o grau
de cobertura da população, com relevância especial para os que envolviam cuidados de saú-
de primários e a erradicação da pobreza
19
. Para além desta referência genérica, houve o cui-
dado de considerar o impacto social das diversas intervenções alternativas bem como os res-
pectivos custos.

Por outro lado, a transformação de economias de direcção central em economias de mercado
revelou-se sempre muito complexa, na medida em que as mudanças não surtem os efeitos
desejados no modelo desenhado, em virtude destas economias terem estado sujeitas a uma
ausência prolongada de incentivos de mercado. A teoria económica não dispõe de receitas
prontas a aplicar e a experiência do passado é, por vezes, insuficiente.

O que está em causa, como muito bem evidencia Fátima Roque e Maria Paula Fontoura, é a
transformação de economias onde prevaleceu o antagonismo em relação aos mecanismos e
incentivos de mercado, como é o caso da maioria das economias africanas, da Europa de
Leste, da China e de outras economias asiáticas.

Mas afinal, quais são os factores chave de um programa de transformação
20
?

Antes de iniciar qualquer programação, há que verificar e sistematizar, como salientam as
mesmas especialistas numa reflexão sobre Angola em relação às directrizes para um pro-
grama de transformação, as condições iniciais do país em que se deve aplicar o plano.

Na verdade, os desequilíbrios macroeconómicos graves e as economias muito centralizadas
em que os agentes económicos têm níveis de autonomia insignificantes e em que a afectação
dos recursos e a distribuição dos produtos ou a prestação de serviços é feita pelos organis-
mos de direcção central, e um sector privado fraco, tornam indispensável introduzir reformas
enérgicas desde o início, com acções rápidas ao nível das principais distorções.


19
Carlos Gouveia Pinto, A Avaliação Económica de Projectos de Investimento no Sector da Saúde. O caso de
Moçambique. Ensaios de Homenagem a Francisco Pereira de Moura, ISEG, 1995.
20
Idem.
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Porém, qualquer que seja a velocidade das reformas e a ênfase colocada na correcção de
algumas das principais distorções, existe hoje consenso entre os teóricos em que as refor-
mas devem ser globais, ou seja, devem ser dirigidas à transformação do sistema e das
estruturas e à correcção dos desequilíbrios conjunturais mais graves, desde o início.

A causa principal das dificuldades de transformação nos PALOP tem sido a não criação e ine-
xistência de uma verdadeira economia privada. As empresas estatais ficaram libertas de
muitos controlos centrais, mas não ficaram sujeitas à concorrência do sector privado. A con-
corrência das importações permaneceu dificultada por barreiras diversas ao comércio. Não
foi dada atenção suficiente à criação dos mecanismos institucionais indispensáveis à criação
de uma economia de mercado.

Num programa de transformação global para os PALOP devem constar, segundo as mesmas
autoras, as seguintes componentes:
21


1. Estabilização macroeconómica: controlo da inflação e défices orçamental e da
balança de pagamentos.

2. Reformas institucionais: criação de instituições adequadas a uma economia de
mercado, tais como definição de direitos de propriedade, lei da concorrência, insti-
tuições bancárias e financeiras, sistema fiscal, lei do investimento estrangeiro,
etc.).
3. Privatização: transferência substancial de propriedade do sector estatal para o
sector privado com imposição de restrições orçamentais rígidas às empresas que
se mantiverem no sector público. Privatizar não é suficiente para que o mercado
funcione. A privatização é indissociável de importantes alterações institucionais,
como sejam o mercado de acções, a definição de direitos de propriedade, a defini-
ção do estatuto de gestor, lei das falências, etc. É também indispensável a
mudança de propriedade, pois se as empresas ficarem nas mãos do Estado, o sec-
tor industrial cai no caos financeiro.

4. Liberalização económica. Criação de uma economia em que no essencial os
preços se formam com base na lei da oferta e da procura, através da liberalização
dos preços e abertura da economia ao exterior.


21
Idem.
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5. Promoção sectorial. Adequada definição de sectores que, pelas suas potenciali-
dades e impacto social devem ser temporariamente apoiados com políticas indus-
triais e outras.

6. Transformação sustentada. Medidas de longo prazo visando o crescimento eco-
nómico, como a criação de infra estruturas, qualificação da força de trabalho,
medidas de promoção regional.

7. Protecção social. Medidas de protecção contra o impacto da transformação no
agravamento das condições sociais. A exposição de economias protegidas ao
dinamismo do mercado implica a destruição de parte significativa das capacidades
produtivas, traduzindo-se em desemprego e declínios de rendimento.

4.1.2. A velocidade e os passos recomendados para um programa de
mudança


A velocidade da mudança deve ter um ritmo adequado ao povo, à sua cultura, aos seus valo-
res e sentimento. As opções devem variar entre a mudança gradual (num prazo de 1 a 5
anos) e a de choque ou "big bang¨ cerca de 2 anos, como a designam as ilustres autoras já
citadas. Por qual deles optar? Depende, como veremos adiante.
22


A terapêutica de choque é aconselhável sempre que a oportunidade política para a realização
das reformas for de duração limitada, mais concretamente em economias em situação de
crise aguda e/ou com credibilidade política governamental limitada. As soluções graduais
têm-se revelado favoráveis a acções populistas, que facilmente encontram clientela política
nos sectores penalizados.

A escolha da velocidade tem sido relacionada com o passado do país e a gravidade do dese-
quilíbrio macroeconómico: se no início da transformação tiver passado por reformas parciais
e não evidenciar substanciais problemas de natureza macro económica, o gradualismo será
recomendável. Caso contrário deverá impor-se uma acção mais radical, desde que o governo
tenha apoio popular.


22
Fátima Moura Roque e Maria Paula Fontoura, Directrizes para um Programa de Transformação Económica. O caso
de Angola. Ensaios de Homenagem a Francisco Pereira de Moura, ISEG, 1995.


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Mas a polémica tem assentado nos resultados, sendo certo que os adeptos de uma ou outra
opção estão sistematicamente contra a opinião contrária quaisquer que sejam os resultados.
O que devemos ter sempre presente é que, como se pode retirar da análise dos casos da
Hungria
23
e da Polónia, as distorções graves exigem medidas urgentes. Actualmente o mode-
lo mais utilizado, em nossa opinião, mesmo em situações de democracia estabilizada, é a
terapia de choque, para corrigir rapidamente o que gradualmente se foi degradando.

TIPOS DE ESTRATÉGIAS
ALTERAÇÃO ARGUMENTOS FAVORÁVEIS ALTERAÇÃO ARGUMENTOS FAVORÁVEIS
Radical
Reformas
implementadas
rapidamente
(2 anos)
Efeito terapêutico intenso do
lado da oferta.
Recomendável na ausência de
garantia de estabilidade gover-
namental.
Reforça a credibilidade política
interna e internacional.
Neutraliza com mais facilidade
grupos de interesse instituídos.
Gradual
Faseamento
variável das
reformas
(5 ou mais
anos)
Atende à inércia individual
resultante da ausência de
experiência empresarial,
infraestruturas e enquadra-
mento institucional adequados.
Minoriza respostas políticas
desfavoráveis da burocracia
privilegiada.
Contempla a ausência de dados
para controlar e avaliar o pro-
grama a vários níveis.
Minoriza custos de ajustamento
(em particular se os factores
forem pouco móveis).
Permite acção mais profunda
sobre as estruturas.
Facilita o ajustamento das
políticas decorrentes do "lear-
ning by doing¨.
Autor: Fátima Moura Roque e Maria Paula Fontoura

Na verdade, implementar um plano estruturante, por alterações graduais, ou por choque,
passa sempre por uma adequada articulação dos instrumentos de política económica, ou
seja, pela resposta à seguinte questão: o que fazer em primeiro lugar? Por outro lado, passa
também pela necessidade de consenso em geral a algumas reformas, após o seu amadure-
cimento pela sociedade civil. Por outro lado ainda, é determinante garantir que em cada fase
os instrumentos sejam eficazmente articulados. E quais são esses instrumentos para que o
processo e técnicas de planeamento tenham sucesso? As autoras acima referidas respondem
assim:
24


23
No caso da Hungria, a transformação começou por dentro, isto é, impulsionada pelo partido do governo da altura
(Partido Comunista), começou sem graves problemas macroeconómicos.
24
Fátima Moura Roque e Maria Paula Fontoura, Directrizes para um Programa de Transformação Económica. O caso
de Angola. Ensaios de Homenagem a Francisco Pereira de Moura, ISEG, 1995.


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1. A estabilização macro económica, que é, entre outros factores, a condição para
que os preços forneçam uma adequada "sinalização¨ da economia.
2. A reforma dos preços, como factor de adaptação a comportamentos de mercado,
sendo recomendável uma protecção especial a produtos de consumo básico.
3. A reforma do comércio, de forma a submeter a economia à disciplina do mercado
mundial.
4. A implementação do serviço financeiro, pois só instituições financeiras capazes e
mercados financeiros liberalizados podem facilitar a afectação do capital necessário à
reestruturação empresarial.
5. A privatização, de que resultará o saneamento financeiro do Estado, a melhoria da
gestão empresarial, o desenvolvimento da iniciativa privada, o desenvolvimento dos
mercados financeiros, a atracção do investimento estrangeiro e consequentes exter-
nalidades ao nível das tecnologias, capital humano e métodos de gestão. O Estado
tem de se ocupar das suas verdadeiras competências.

4.1.3. As experiências do passado e o desafio de continuar

As experiências recentes do sistema financeiro e o seu papel na reconstrução e desenvolvi-
mento dos países africanos demonstram a força dos movimentos regionais de integração
económica e a cooperação económica Europa-África. A obra aí está e, com ela, países dife-
rentes e com outras posturas internacionais comprovarão o acerto das políticas desencadea-
das. Diremos que basta acabar a violência para que todo o investimento fique justificado.

A conjuntura internacional não deu grande margem de manobra para que novos instrumen-
tos de ajuda se tivessem inovado, sendo positivo que os programas de ajustamento estrutu-
ral em que muitos países estão envolvidos há longos anos não tenham sido abandonados. Os
eventuais custos de curto prazo serão largamente compensados por resultados permanentes
no futuro.

O sucesso do planeamento depende, como se disse já, de factores de contexto, de que se
destacam um quadro macro económico estável e reformas estruturais. A estabilidade requer
défices sustentáveis, inflação moderada e taxas de juro reais, de forma a criar ambiente que
possibilite e reforce o papel das reformas estruturais.

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Esta estratégia de transformação económica tem-se revelado proveitosa para os países que a
adoptaram, em especial quando o seu compromisso com essa orientação de ajustamento foi
sustentada e, por essa via, adquiriu credibilidade.

Um aspecto particularmente relevante da experiência dos países que têm prosseguido políti-
cas de ajustamento sustentadas refere-se aos elevados níveis de investimento e ao cresci-
mento da produtividade. Estes países, segundo estatísticas correntes, apresentam taxas de
investimento próximas dos 30% e nitidamente superiores à média dos países em desenvol-
vimento. Neste contexto desempenham um papel crucial, tendo combinado muito bem com
as políticas de consolidação orçamental e de reforma do sistema financeiro.

Estudos sobre a relação entre a política orçamental e fiscal e o desempenho macro económi-
co confirmam o do saldo das contas públicas como um indicador particularmente fiável da
saúde macro económica de um país.

Planear nesta conjuntura, em que os recursos são limitados, em que há diferenciais difíceis
de anular ou inverter, em que há carência de investimentos, em que as ideias não abundam,
em que a rejeição é quase sempre uma palavra de ordem, em que tudo é contestado por
procurar arrumar a casa, é imprescindível e constitucionalmente obrigatório, para o bem-
estar das pessoas, a todos os níveis, mesmo que para tal tenham de ser criadas rupturas ou
separação do trigo do joio.

Esta planificação tem tido efeitos ao nível da integração económica de África, como o Banco
Africano de Desenvolvimento o confirma, em que se assiste, em quase todas as regiões do
mundo, à formação de grandes blocos económicos. É assim na Europa (EU), é assim na
América do Norte (NAFTA), na Ásia (ASEAN, SAARC). África não ficou de fora e assistiu ao
nascimento de organizações como a ECOWAS (Comunidade Económica dos Países Ocidentais
Africanos), a CEAS (Comunidade dos Países Africanos de Este), a PTA (Zona de Trocas Prefe-
renciais), a SADC (Conferência de Desenvolvimento da África do Sul), a CECEAC e o MAU.
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4.1.4. Factores limitativos do processo de planeamento

Mas as mesmas experiências, largamente dirigidas pelos Estados, permitem também identifi-
car os seguintes factores limitativos do processo de planificação global de integração econó-
mica. São eles:


1. Dificuldades institucionais:

Divergências na concepção do quadro institucional e legal, barreiras tarifárias, sobrevaloriza-
ção das moedas nacionais, ambiente não conducente ao desenvolvimento do sector privado e
à realização de investimentos privados.

2. Dificuldades estruturais:
Falta de infra estruturas básicas e que facilitem as trocas regionais, discrepâncias no nível de
desenvolvimento dos países da mesma sub-região, ausência de complementaridade entre
algumas economias de uma mesma sub-região, diferentes culturas administrativas entre
estados membros.

3. Incerteza no que respeita aos benefícios da cooperação regional e da integra-
ção e desigualdade na sua distribuição

4. Dificuldades políticas:

Conflitos militares, guerras civis, crença na omnipotência do Estado, na vida económica e no
desenvolvimento centralizado, nacionalismos exacerbados e barreiras ideológicas entre as
diferentes estratégias nacionais de desenvolvimento. Estas dificuldades são agravadas ainda
mais com os seguintes factores de ordem política que impedem a implementação de iniciati-
vas de planificação que conduzam ao bem-estar económico e social:

Atrasos deliberados na aprovação dos instrumentos legais necessários;
Criação de uma excessiva multiplicidade de organizações ou instituições regionais
à revelia de uma estratégia de racionalidade, com países de uma mesma sub-
região a serem membros de inúmeras delas, o que redunda numa competição
desenfreada pela obtenção de recursos já de si escassos;
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Exaltação de soberania, sem uma clara percepção dos limites a introduzir em vir-
tude da própria natureza da interdependência económica e da cooperação.

As metodologias de articulação e de aproximação entre as
diversas actividades de planeamento e a gestão operacional dos
serviços

O planeamento regional e o planeamento sectorial. Construção de matrizes de coerência.
Exemplos de planos directores municipais e planos de ordenamento do território. Apresenta-
ção e análise de um estudo de caso com recurso a exercícios práticos de discussão conjunta
e participação dos formandos.

A nobre arte de planear na Administração Pública

Planear significa introduzir novos conceitos, novos valores, nova alma, tudo direccionado
para um melhor e maior bem-estar da comunidade destinatária dos projectos. Neste sentido,
planear significa renovar.

No caso de estar em causa a Administração Pública (AP), então planear é bem mais abran-
gente e mais nobre, porque os seus impactos serão maiores e qualitativamente mais ricos
em termos éticos, na medida em que os resultados se não pautam por razões de lucro, mas
por fornecimento de bens indispensáveis às populações, como sejam a água, o ambiente, o
lazer, a convivência, o acesso à saúde, o acesso à educação, o acesso às tecnologias de
informação, enfim o acesso à vida. E porquê?

Porque a Administração vive para satisfazer as necessidades colectivas, que é a sua missão
básica dentro dos novos pressupostos de existência de qualquer organismo público. E assim,
a Administração tem de ser capaz de responder a todos os desafios, apetrechando-se dos
meios humanos e financeiros indispensáveis à prossecução do bem-estar económico e social
de todos os seus membros.

Como está expresso em documentos estratégicos de vários países, e foi salientado numa
Conferência Técnica em Lisboa em 1995 sobre Estratégia e Planeamento na Gestão e Admi-
nistração Pública
25
, o planeamento na Administração Pública tem de ter a capacidade de

25
Isabel Corte Real, Renovar a Administração Pública, Abertura da Conferência Estratégia e Planeamento na Gestão
e Administração Pública Portuguesa, em Lisboa, 1995.
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informar o poder político, para o apoiar nas opções e missões estratégicas para o desenvol-
vimento; tem de ser tecnicamente capaz de propor e coadjuvar a preparação das actividades
legislativas do poder político; tem de garantir a prestação de serviços essenciais à sociedade
e ao seu equilíbrio social; tem de assumir um papel regulador da economia e do mercado,
não só através de instrumentos básicos como o Orçamento do Estado, como na sua activida-
de legislativa e licenciadora e de execução e controlo das políticas públicas; tem de ser o
suporte essencial do sistema democrático, garantindo a defesa dos valores de justiça, igual-
dade e solidariedade, no interesse geral, acarinhando as iniciativas individuais geradoras de
riqueza e de desenvolvimento económico e social.

Não há empresas privadas com tão grande e tão complexa missão, assente em relações de
custo-benefício tão baixo e em que o sentido da solidariedade esteja num nível tão elevado.

MELHOR GESTÃO, MELHOR ADMINISTRAÇÃO MELHOR GESTÃO, MELHOR ADMINISTRAÇÃO
POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEITO POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEITO
• Política pública é tudo aquilo que constitui
matéria de opção do governo, seja acto ou
omissão, tudo aquilo que ele optou por
fazer ou não fazer (Brian Hogwood).
• Política pública compreende as decisões
governamentais destinadas a resolver
problemas (Stuart Nagel).
• Política pública respeita à acção do
governo e dos funcionários públicos
destinada a lidar com um determinado
problema (James Asnderson)




Quando se implementam medidas para se melhorar o serviço público tem-se sempre em
mente uma meta e uma ideia chave
26
: uma Administração dos cidadãos e para os cidadãos
clientes dos serviços públicos que têm direito a um melhor serviço. É uma opção diferente
completamente da empresarial em que, muito embora a focagem do produto a lançar seja o

26
Estes objectivos e metas têm sido prosseguidos por forma sistemática, permanente e gradualista, sob uma estra-
tégia previamente definida pelas diversas Administrações Públicas.
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cliente, mas o resultado é o lucro da empresa, enquanto o serviço público joga na satisfação
do seu cliente, o tal que tem constitucionalmente direito a um melhor serviço.

Por outro lado a Administração desenvolve essa estratégia através de acções com visibilida-
des e impacto para os cidadãos e agentes económicos. E se há acções reivindicadas por
alguns, a maioria não reage e aceita como bom o que lhe é servido. Há domínios em que as
actuações têm de criar rupturas, porque as mudanças são política, técnica e socialmente difí-
ceis e porque a inércia se traduz, como bem diz Isabel Corte Real, num quase estado patoló-
gico exigindo terapêutica imediata
27
.

4.2.2. Os princípios para a implementação de coerências entre níveis
de planeamento

Finalmente, a estratégia de mudança tem de assentar na participação da sociedade e dos
clientes internos e externos à Administração, de forma a garantir o apadrinhamento dos pro-
jectos, a amadurecimentos das mudanças, o sucesso da transformação.

Planear central, regional ou localmente, para além de ser uma missão puramente técnica, é
uma missão nobre porque, para além de ser envolvente com um cliente de quem desconhe-
cemos os contornos físicos, compromete-nos perante a sociedade pelos resultados que forem
conseguidos, dada a visibilidade e transparência que todos os projectos têm.

Por isso, e no dizer de Isabel Corte Real, ex-Secretária de Estado da Modernização da Admi-
nistração Pública em Portugal, há um conjunto de referências que importa aqui realçar para
ter sempre presente neste processo de planeamento
28
:

1. Há que repensar permanentemente as missões da Administração. Há que encarar a
Administração como um processo em evolução em que as suas atribuições se alte-
ram de acordo com as exigências e os princípios de serviço público. Importa que a
Administração assegure a prestação dos serviços públicos, sem que com isso se
diga que os serviços devam ser sempre prestados pela Administração. Vamos ver
como se desenvolve esta interactividade geradora de ideias e de riqueza entre
agentes empresariais privados e públicos.


27
Há áreas em que as mudanças têm de ser pressionadas pelos governos, porque as circunstâncias assim o exigem.
28
Isabel Corte Real, Renovar a Administração Pública, Abertura da Conferência Estratégia e Planeamento na Gestão
e Administração Pública Portuguesa, em Lisboa, 1999.


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2. No tocante à dimensão, diremos que a demasiada centralização de poder gera
modelos estruturais pesados e gigantes, pesem embora algumas sinergias decor-
rentes ao nível da gestão dos recursos. Diremos que se deve privilegiar a filosofia
do pequeno organismo, do pequeno centro, do pequeno grupo, do centro de decisão
dedicado à sua missão essencial, sem perder de vista a integração num grande cen-
tro, para que cada um saiba exactamente a sua missão e a sua quota na realização
da missão global.

3. Sempre que possível, há que privatizar, isto é, passar para as entidades privadas
todas as áreas em relação às quais o Estado não seja capaz de desenvolver relações
de custo benefício concorrenciais. No entanto, esta privatização terá de ser bem
analisada, sob pena dos custos a pagar aos privados superarem os custos que
seriam suportados pelo Estado. E atenção: no momento da privatização os custos
são muito favoráveis; após a transição, começa o exagero em resultado do monopó-
lio que assumiram. Assim, há que desintervir nas áreas em que importa dar mais
espaço de iniciativa aos cidadãos e empresas, criando-se um clima de confiança e
realização para os empreendedores. Em relação às áreas de negócio com uma
grande componente social há que encontrar formas de parceria que consigam não
só manter a mesma qualidade de serviço como aumentar a abrangência.

4. Envolver a sociedade no processo de mudança.

5. Dar atenção às questões micro, da gestão, do pessoal, dos orçamentos, dos equipa-
mentos, sabendo-se que o resultado global da performance da Administração advém
da eficiência das organizações que a integram, dando-se particular atenção aos
ganhos de qualidade, produtividade e combate ao desperdício.

6. Desenvolver nos órgãos condutores de qualquer reforma três valências: construção
de um sistema de informação para decisão, por via do acompanhamento da execução
de qualquer programa; a sustentação da mudança em formação profissional para
preparação de novos desafios; o acompanhamento e auditoria às medidas de inova-
ção adoptadas.

7. Desenvolver e integrar todos os projectos num quadro estratégico de actuação único
para toda a Administração Pública. É este quadro que dá a visão, define as fronteiras
e aponta o caminho de todas as reformas.

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4.2.3. O papel de cada nível de planeamento

O processo de planeamento é, segundo o Professor Doutor Fernando Pacheco, a principal
componente na dimensão estratégica da actuação da Administração Pública e como tal tem
reflexos na tomada de decisão em matéria de despesa pública: por um lado integra as des-
pesas que sustentam o processo de desenvolvimento económico e social, e portanto têm
uma lógica de médio e longo prazo, e por outro constitui também um momento de reflexão
sobre o papel que deve desempenhar a Administração Pública, seus objectivos, meios, ins-
trumentos e, consequentemente, sobre a sua dimensão
29
.

Nas palavras do mesmo autor, há quatro razões principais que justificam o planeamento cen-
tral:

a) Em primeiro lugar a escassez de recursos a longo prazo, incluindo aqui os recursos
alimentares e o ambiente;

b) Em segundo lugar, a procura crescente de consumos colectivos, ligados ao consumo e
investimento públicos;

c) Em terceiro lugar, a instabilidade da ordem económica internacional, que impõe a pre-
paração de planos contingentes para responder a choques económicos ou sociais e a
constituição de reservas das matérias estratégicas;

d) Em quarto lugar, as imperfeições de mercado, que levam a que este mecanismo de
afectação de recursos possa introduzir desvios em relação à afectação eficiente para a
economia.

Mas, no entanto, continua o mesmo autor, existem dois tipos de dificuldades ao exercício de
planear: uns de natureza subjectiva, que têm a ver com a fixação de objectivos nacionais, de
que o teorema de Arrow, que demonstra a sua impossibilidade, é a prova clara; outros de
natureza objectiva, que têm a ver com a elaboração de previsões e cenários que suportem o
exercício.

Mas mesmo com estas dificuldades, o planeamento cumpre as seguintes nove funções, gran-
de parte partilhadas pela maioria de outros especialistas
30
:

29
Professor Doutor Fernando Pacheco, docente da Faculdade da UCP, ex-SEO, Intervenção numa Conferência Técni-
ca, 1995.
30
Professor Doutor Fernando Pacheco, docente da Faculdade da UCP, ex-SEO, Intervenção numa Conferência Técni-
ca, 1995.
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1. A função informação que é gerada com um processo desta natureza e que permite
tomadas de decisão fundamentadas e rigorosas;

2. A função análise dinâmica, que tem a ver com o estudo da situação e tendências ime-
diatas (estimativas, projecções, com recurso a modelos econométricos, simulações,
etc)

3. A função desenho estratégico, que respeita ao traçado de linhas de acção de âmbito
económico e social, de cariz estratégico, à selecção de objectivos imediatos e media-
tos e dos meios e instrumentos para os atingir;

4. A função de programação, que está ligada à formulação de programas de curto e
médio prazo, particularmente para o investimento público;

5. A função de longo prazo que visa integrar a perspectiva de longo prazo na acção
governativa, ultrapassando a mera projecção de tendências ou especulações vagas
sobre o futuro;

6. A função prospectiva que tem por fim melhor compreender ou antecipar alterações
estruturais em todos os domínios, cobrindo melhor que a situação anterior situações
de dinâmica aberta e de grande incerteza. É um exercício por natureza pouco quanti-
tativo, envolvendo a elaboração de cenários, numa perspectiva integrada;

7. A função articulação de instrumentos, que procura o reforço da eficácia de actuação
evitando acções desarticuladas ou contraditórias, mas mantendo a descentralização
na definição e a execução de acções;

8. A função coordenação interterritorial que visa também o reforço da eficácia de actua-
ção, mas através da actuação concertada em pontos ou áreas chave para o desenvol-
vimento económico e social;

9. A função de assessoria técnica ao Governo.





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4.2.4. Os diferentes instrumentos de planeamento

Esclarecidas as funções do planeamento central, o Professor Fernando Pacheco conclui que
este processo tem duas vertentes: o planeamento do esforço de desenvolvimento elaborado
num contexto intemporal de médio e longo prazo; o planeamento de curto prazo, que é a
concretização do primeiro, englobando um exercício de orçamentação e visando compatibili-
zar objectivos daquele com os de curto prazo, particularmente ligados aos recursos disponí-
veis no imediato.

Daqui resultam instrumentos diferenciados, nomeadamente
31
:

1. As grandes opções do plano (GOP) de médio prazo, que exprimem as grandes
orientações de estratégia a seguir pelo Governo durante a legislatura, indican-
do os sectores ou domínios prioritários de actuação e os alvos (objectivos não
quantificados de forma precisa) a seguir neste período, incluindo as incidências
regionais. Terão necessariamente em conta as finalidades dos planos de
desenvolvimento económico e social, de promover o crescimento económico, o
desenvolvimento harmonioso de sectores e regiões, a justa repartição indivi-
dual e regional do produto nacional, a coordenação da política económica com
a social, educacional e cultural, entre outras, bem como os objectivos fixados
no programa do Governo.
2. O plano de médio prazo (PMP), que resulta das estratégias definidas nas gran-
des opções de médio prazo, quantificando alguns dos objectivos e apresentan-
do orientações das políticas e estimativas globais dos investimentos e das des-
pesas com acções em sectores, regiões e domínios prioritários.
3. As grandes opções anuais (GOA), que constituem a adaptação das grandes
opções de médio prazo às incidências conjunturais.
4. O plano anual (PA), que está condicionado pelas opções de médio prazo e
anuais, pelo plano de médio prazo e pelas execuções do plano anterior. Con-
tém objectivos quantificados para a sua vigência, além das orientações para os
planos sectoriais e regionais e está ligado ao Orçamento do Estado (investi-
mento público).
5. O programa de investimento e despesas de desenvolvimento da administração
central (PIDDAC), que é constituído pelos projectos de investimento e demais

31
Professor Doutor Fernando Pacheco, docente da Faculdade da UCP, ex-SEO, Intervenção numa Conferência Técni-
ca, 1995.


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acções de desenvolvimento da Administração Central, enquadrados nos objec-
tivos e acções dos planos, devidamente orçamentados e calendarizados e cuja
execução é controlável nos aspectos orçamental e físico. Na sua preparação e
elaboração é seguida uma abordagem plurianual.

6. O plano de desenvolvimento regional (PDR), que constitui um instrumento
estratégico da política de desenvolvimento no contexto comunitário, consa-
grando as intervenções apoiadas por diversos fundos estruturais (comunitários
europeus ou africanos) e, sendo negociado com a direcção central de organis-
mos supranacionais (vg. UE), dão origem a um Quadro Comunitário de Apoio
(QCA), que é a expressão financeira do resultado deste processo de negocia-
ção. A sua natureza é predominantemente económica, mas também têm
expressão nele preocupações de natureza social e cultural de acordo com os
princípios de política regional, e visa dar resposta às necessidades de desen-
volvimento económico do processo de integração europeia.

MATRIZ DE CORRELAÇÃO DOS
INSTRUMENTOS DE PLANEAMENTO
Visão Execução
A longo
prazo
A médio
prazo
A curto
prazo
Central
Central e
Regional
Regional
GOP
PMP
GOA
PA
PIDDAC
PDR
Autor: Fernando Lomba

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4.2.5. O planeamento central e regional: o seu papel e limites

O planeamento macro tem assumido características diferentes conforme os países, consoan-
te os desafios, as estratégias, os meios, os fins e os instrumentos disponíveis.

O percurso é semelhante em todos os países e, como regra, inicia-se com processos de pro-
moção sectoriais e não totalmente abrangentes (vide Planos de Fomento em 1953 em Portu-
gal), com um papel estruturante, pese embora a sua excessiva formalização. E assim se
caminha no processo de planeamento, que passa a integrar e a ser a soma dos programas
sectoriais e de alguns programas de investimento público (vg. Planos de Fomento de Portu-
gal de 1953-58 e 1959-64, primeiros planos dos PALOP de 1980 até 1995).

Portugal seguiu o mesmo percurso como ocorreu com o terceiro plano de 1968-73 com a
mesma estrutura e filosofia dos anteriores. Sucedeu-lhe o quarto Plano de 1974 a 1979, que
não entrou em execução devido à revolução, mas em que eram objectivos principais o
enquadramento dos investimentos privados e a manutenção de uma taxa de crescimento
mínima.

O plano é, nesta altura, para os PALOP, tal como para Portugal, um instrumento de política
económica. Mas os investimentos públicos e algumas orientações sectoriais servem para tor-
nar mais claro o horizonte económico e permitir decisões mais seguras. Nesta fase conti-
nuam a ser mais relevantes as acções administrativas de enquadramento dos investimentos
e de protecção do mercado interno. O proteccionismo torna-se a medida pela qual anseiam
todas as empresas estabelecidas, para diminuir a incerteza dos choques com as concorrên-
cias nacional e internacional.

À medida que a experiência do planeamento avança, o papel do plano torna-se mais alarga-
do e complexo e os aspectos administrativos são pouco a pouco recuperados no quadro do
plano, sendo certo que, como bem refere o Professor Doutor Adriano Pimpão
32
:

O aumento da incerteza justifica cada vez mais o esforço de planeamento macroeconómico,
como instrumento fundamental de política económica.

Não há contradição entre mercado e planeamento, mas sim complementaridade.

32
Professor Doutor Adriano Pimpão, Planeamento, Política Económica e o Papel do Estado no Sistema Económico,
1995.
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ORGANIZAÇÃO PARA A ACÇÃO ORGANIZAÇÃO PARA A ACÇÃO
Criação / Revisão da
estratégia
Novos processos de
gestão
Queda inicial da
performance
Criação / Revisão da
estrutura
Melhoria da
performance



O planeamento deve ser entendido, essencialmente, como processo de compatibilização
entre preferências reveladas nos vários níveis de decisão do sistema económico e menos
como produto, como é o documento do plano. Esta interpretação do plano de planeamento é
ainda mais importante no funcionamento dos sistemas descentralizados, como é o caso das
economias de mercado.

A política de desenvolvimento da União Europeia, com realce para a construção económica,
atribui um papel relevante ao planeamento, traduzido em planos de desenvolvimento regio-
nal.

As experiências de planeamento apresentam algumas características curiosas: tem mais for-
ça o dinheiro dos países financiadores do que as Constituições.

De referir ainda a aversão ao risco revelada na hesitação em descentralizar a afectação de
recursos financeiros na execução dos planos de desenvolvimento regional, o que dificulta a
concretização da política de desenvolvimento comunitária.

Esclarecidos os objectivos com o planeamento central, a sua filosofia, os seus princípios, as
suas funções, as suas técnicas, passemos aos problemas mais significativos do planeamento
regional e das suas relações com os restantes níveis de planeamento.
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Tendo por base as pistas lançadas pelo Professor Engenheiro Luís Braga da Cruz
33
, é de evi-
denciar que o principal objectivo do planeamento regional é contribuir para a definição cor-
recta da política regional, isto é, promover o desenvolvimento. E desenvolver é fazer crescer
equilibradamente todo o espaço nacional, facultando iguais oportunidades de acesso a bens e
serviços a todos os cidadãos independentemente do local onde nasceram, optaram concreti-
zar os seus projectos de valorização pessoal ou simplesmente viver.

Assim definido, o desenvolvimento não pode deixar de ser considerado como uma das gran-
des preocupações, objectivamente quantificada e definida programaticamente, da política
nacional de um país que se queira reclamar de moderno, justo e democrático, ou que anseie
alcançar esta plataforma a curto prazo.

Dito de outra forma, o autor diz que, numa sociedade com grau de maturidade elevado, a
única justificação para que o seu crescimento não seja apenas ditado por indicadores eco-
nómicos globais, mas também pelo bem-estar social e pela afirmação cultural é justamente o
homem. Mas o homem é também o principal factor produtivo e a razão última das opções
que visam o seu próprio desenvolvimento, o seu equilíbrio pessoal com o meio envolvente e
na convivência esclarecida com aqueles que consigo partilham os recursos, o território e os
bens de cultura nacionais.

É esta a grande responsabilidade do planeamento regional quando se lhe pede que contribua
para o desenvolvimento.

Outra variável determinante no desenvolvimento regional é o espaço onde as pessoas vivem
e constroem as suas relações sociais e produtivas. Para optimizar o processo de desenvolvi-
mento é indispensável uma escala territorial de integração das diferentes políticas sectoriais,
que o nível central com legitimidade concebe para o País. Porém, não é suficiente definir a
política para a totalidade do espaço nacional, como se de um todo homogéneo se tratasse.
Quantos exemplos penalizantes poderíamos citar, ditados pelo desconhecimento e pela falta
de visão territorializada que cada problema reclama, não só do decisor político, mas também
do técnico do planeamento sectorial.

A iniciativa política, para ter maior probabilidade de êxito, tem de ser complementada com
um propósito claro de adequação aos aspectos específicos e peculiares. Uma forma de garan-
tir que este propósito seja atingido pode ser obtida pela aceitação de procedimento de ava-

33
Engenheiro Luís Braga da Cruz, Relações do Planeamento Regional com os outros níveis de Planeamento, 1995
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liação da maneira como o modelo escolhido se ajusta às condições de cada parcela do terri-
tório.

Os países podem ser pequenos em termos territoriais, mas estão longe de ser homogéneos,
quer em termos de diversidades regionais, valores patrimoniais, capacidade de inovação e de
crenças.

O processo de planeamento regional reclama, portanto, uma especial sensibilidade para que
cada medida, ao ser desenhada, tenha em ponderação as diferenças que são riqueza e que a
variável espaço, quando se propõe um novo procedimento, se prepara para um novo pro-
grama ou um conjunto de acções, seja iniludivelmente trazida ao processo de análise e à
concepção de soluções
34
.

4.2.6. Os níveis de planeamento regional como peça vital da trans-
formação

É, pois, importante reconhecer que a escala regional é aquela que tem melhor configuração
para integrar os efeitos das políticas sectoriais, para explorar as suas interacções e para
maximizar os objectivos de desenvolvimento.

A verdadeira política regional não pode ser separada do processo de transferência do exercí-
cio de soberania do nível central para o nível regional e local. Este processo tem efeitos em
dois domínios distintos: em primeiro lugar de natureza política, alterando o estado de des-
centralização do país, o que é sempre um processo de construção da estrutura democrática;
em segundo lugar, modificando também o grau de desconcentração administrativa, ou seja,
da delegação da capacidade administrativa do Estado de sentido descendente.

Estes processos são operações de reforma que, por colocarem em causa equilíbrios estabele-
cidos, nunca são totalmente pacíficos. Por vezes, é difícil ver a fronteira entre o nível político
e o técnico, em especial quando uma menos ousada iniciativa política pode mitigar ou mes-
mo comprometer a bondade das soluções desenhadas pelas técnicas de planeamento.

No que respeita ao comprometimento dos destinatários do processo de planeamento, através
de uma responsabilização adequada, cabe salientar que não pode haver genuíno desenvol-

34
Engenheiro Luís Braga da Cruz, Relações do Planeamento Regional com os outros níveis de Planeamento, 1995.


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94
vimento regional sem comprometer os tomadores das medidas de política regional com os
seus objectivos, as opções fundamentais e as respectivas linhas de acção.

A participação em política regional não é uma mera audição, mas antes uma oportunidade
para testar as interpretações de diagnósticos, as opções estratégicas e as propostas que lhe
procuram dar corpo, de tal forma que possam ser obtidos acordos de carácter geral, introdu-
zindo correcções ou afinações de propostas e um permanente acompanhamento na fase de
execução das medidas.

A forma mais perfeita de participação regional só poderá ser alcançada num cenário em que
o escalão regional tenha plena legitimidade política. É recomendável a criação de figuras ins-
titucionais de audição, de base regional, onde estejam representados os diferentes corpos de
interesses.

O quadro de elaboração de instrumentos de planeamento tem de ser claro para que os diver-
sos tipos de planos sejam coerentes e interdisciplinares, sem rejeições mútuas, no interesse
nacional e das populações por eles servidos.

Os planos de desenvolvimento regional (PDR) terão de ser elaborados dentro de um quadro
regulamentador das diversas regiões de um país, sendo aconselhável a audição dos municí-
pios que integram a região dos planos
35
.

Igual raciocínio deve estar subjacente à elaboração dos planos regionais de ordenamento do
território (PROT) e dos planos municipais de ordenamento do território (PMOT), nos quais se
incluem os planos directores municipais (PDM), os planos de urbanização (PU) e os planos de
pormenor (PP).

Para além destes existem ainda os planos de actividade municipal (PAM) anuais ou pluria-
nuais, virados para a actividade municipal.

Também existem os planos estratégicos (PE) a vários domínios: a nível global, a nível urbano
(designados por PROSIURB) e territorial, entre outros. Estes planos visam o desenvolvimento
global, de centros urbanos, de áreas territoriais, dotando-os de equipamentos e infra estru-
turas de apoio ao seu dinamismo económico e social.


35
Engenheiro Demétrio Alves, em Os Problemas do Planeamento a nível Local e as suas ligações com os restantes
níveis de Planeamento, 1995.
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95
Os planos mais vulgares, e geralmente obrigatórios ou em fase de quase obrigatoriedade,
são os PDM, cuja existência condiciona, por vezes, o acesso por parte dos municípios a
financiamentos a fundos comunitários. Os planos de urbanização e os planos de pormenor,
enquanto instrumentos que fazem o aprofundamento dos PDM, são também muito utilizados
na actividade de planeamento de todos os países. É também interessante verificar que o
conceito subjacente aos PMOT acabou de dar lugar aos PDM, que passou de um plano que
visava inicialmente apenas o ordenamento do território para, de um modo geral, ser mais
abrangente e incluir outras áreas igualmente importantes no desenvolvimento local, tanto no
plano económico, como no plano sócio-económico.

A inexistência de regulamentação regional impede a elaboração de programas regionais ope-
racionais pelas entidades reguladoras destas áreas. Por outro lado, a imposição de facto de
uma regionalização administrativa, através da desconcentração de alguns serviços da admi-
nistração central, dificulta também a elaboração destes instrumentos, gera impasses e confli-
tos.

As atribuições dos municípios, designadamente em matéria de planeamento, são muito
genéricas e, ao nível das competências para o seu exercício, encontram-se, regra geral,
espartilhadas e dispersas anacronicamente por um grande número de legislação avulsa, que
lhes acaba por dificultar ainda mais o exercício daquelas. A carência de meios técnicos e
humanos da maioria dos municípios contribuem para criar dificuldades acrescidas a uma cor-
recta aplicação do processo de planeamento a nível local.

Estas questões agravam-se com a inexistência de uma visão estratégica dos problemas de
desenvolvimento local por parte dos municípios. Neste momento assiste-se a uma enorme
dinâmica das mudanças sócio-comportamentais. Por outro lado assiste-se também a pres-
sões por parte da Administração Central para que as autarquias assumam novas competên-
cias, muitas das quais em áreas burocráticas de difícil controlo central. Por parte dos municí-
pios existem pressões para uma melhoria da qualidade dos serviços prestados, bem como a
exigência de novos serviços a que se juntam as reivindicações e pressões de grupos minori-
tários para a resolução de problemas específicos.

Todas estas mudanças sem precedentes levam à necessidade de, através de um planeamen-
to local correcto, tirar vantagem de todas as oportunidades e de ser capaz de se dar resposta
com sucesso às novas necessidades da comunidade de forma responsável e positiva.

O papel das autarquias locais tem sido menosprezado naquilo que deveria ser o seu contribu-
to para o planeamento global para o país, o que, conjuntamente com a ausência do poder
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regional, e, portanto, do desempenho da sua função de elaboração de planos regionais, tem
cavado o fosso que separa a população e os seus mais directos representantes dos instru-
mentos de planeamento.


A articulação entre programas internacionais de financiamento e
as políticas de planeamento nacional e sectoriais

Principais financiadores e doadores internacionais (União Europeia, Banco Mundial, cooperações bilaterais). Condi-
ções e metodologias de financiamento. Outras organizações internacionais: Fundo Monetário Internacional, Progra-
ma das nações Unidas para o Desenvolvimento, Agências das Nações Unidas (FAO, ONUDI, OMS.), Organização
Mundial do Comércio, etc. Programas regionais em curso: NEPAD, APE, Quadro Integrado, etc. O processo da inte-
gração regional em África.

No âmbito da articulação entre programas internacionais de financiamento e as políticas de
planeamento nacional e sectoriais, cabe agora abrir algumas reflexões sobre os principais
financiadores e doadores internacionais, condições e metodologias de financiamento, pro-
gramas regionais em curso e processo de integração regional em África.

O desafio que se coloca é saber articular nos planos político, económico e cultural, a dinâmi-
ca de desenvolvimento dos países financiados com a dinâmica da sua integração africana. A
política externa de cooperação para o desenvolvimento, enquanto vector essencial da política
externa, adquire um particular significado estratégico, constituindo um elemento de diferen-
ciação e de afirmação de uma identidade própria na diversidade.

4.3.1. A participação portuguesa na cooperação

A questão dos recursos afectos às políticas de cooperação é, hoje, no plano internacional,
uma questão central do debate em torno dos problemas do desenvolvimento. Os compromis-
sos firmados no plano internacional, designadamente no âmbito das Nações Unidas, não têm
vindo a ser cumpridos pela generalidade dos Estados e as restrições orçamentais que têm
sido impostas, tanto nos países europeus, como nos EUA e no Japão, têm contribuído para a
quebra progressiva dos fluxos públicos transferidos para os países em desenvolvimento ten-
do, por outro lado, aumentado significativamente os fluxos de natureza privada, embora de
forma muito concentrada em alguns países e sectores.

Portugal não foge a esta tendência, desde que em 1992 passou ao estatuto de doador,
embora de 1996 e 1997, a despesa em Ajuda Pública ao Desenvolvimento tenha registado
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um significativo impulso, passando, segundo a OCDE, de 0,21 para 0,25% do PIB, ainda
assim, bastante aquém do compromisso de 0,36% previsto para o fim desta legislatura, não
falando dos 0,7% assumidos na Cimeira do Rio
36
.

A cooperação bilateral portuguesa tem-se caracterizado pela sua concentração nos países
africanos de língua oficial portuguesa, como reflexo dos laços históricos, linguísticos e cultu-
rais que ligam Portugal a estes países, mas também como consequência histórica natural da
falta de relacionamento político de Portugal com os países africanos durante o período de
descolonização e do próprio modo como se processou a descolonização (guerras de liberta-
ção).

Embora membro fundador do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE em
1961, apenas pôs em prática programas de ajuda até 1974, data da sua saída do Comité.
Readmitido em 1991, confirmou e consolidou a tendência anterior, não obstante os propósi-
tos de diversificação várias vezes anunciados, mas nunca concretizados.

A cooperação bilateral portuguesa, além de geograficamente concentrada, institucionalizou
um modelo descentralizado de prestação de ajuda, no qual intervêm, com os seus orçamen-
tos próprios, os diversos ministérios, segundo as respectivas áreas de competência, os
órgãos da administração local, sobretudo autarquias, e as entidades públicas autónomas
(nomeadamente universidades), sendo até hoje sido particularmente significativa a acção
coordenadora e avaliadora da entidade, o Instituto de Cooperação Portuguesa (ICP), expres-
samente criada para assegurar a coerência das acções postas em prática.

No plano bilateral, como balanço da cooperação portuguesa, é de destacar, do ponto de vista
institucional
37
:

A ajuda na área da educação, o apoio ao ensino superior em todos os países, com excepção
de S. Tomé e Príncipe, a concessão de bolsas de estudo, principalmente para frequência de
escolas portuguesas.

A ajuda na área da saúde, essencialmente na área das acções de formação e tratamento de
doentes evacuados.


36
A Cooperação Portuguesa no Limiar do Século XXI, Documento de Orientação Estratégica do Ministério de Negó-
cios Estrangeiros de Portugal, 2004.
37
A Cooperação Portuguesa no Limiar do Século XXI, Documento de Orientação Estratégica do Ministério de Negó-
cios Estrangeiros de Portugal, 2004.
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A ajuda na área da administração pública, com vista à consolidação da democracia e do
Estado de direito, através de múltiplas acções de formação e de assistência técnica (forma-
ção de administradores, magistrados, forças de segurança, etc.), que constitui a terceira
grande prioridade da cooperação portuguesa.

Ainda no plano bilateral, é de sublinhar o papel que tem sido desempenhado pela cooperação
na promoção do sector privado e na reestruturação da economia dos PALOP.

No plano multilateral a cooperação é também um facto38, tanto no quadro da ONU, como no
da UE (através do FED), como das organizações não governamentais para o desenvolvimento
(ONGD), como através do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE (CAD).

No que respeita às agências especializadas das Nações Unidas, foram assinados com o PNUD
(1991) e com a UNESCO (1993) acordos que se consubstanciam num mecanismo de co-
financiamento de projectos a serem concretizados nos PALOP. Para além destes, Portugal faz
contribuições voluntárias para um conjunto de organizações multilaterais, entre as quais se
destacam o PNUD, o PAM (o Programa Alimentar Mundial), o HABITAT, o FNUAP (Fundo das
Nações Unidas para a População), o PNUA (o Programa das NU para o Ambiente), o UNIFEM
(o Fundo das NU para a Agricultura), o ACNUR (o Alto Comissariado das NU para os Refugia-
dos), a UNICEF (Fundo das NU para a Criança) a UNCTAD e o UNSO (o Programa das NU
para a Desertificação).

No quadro da UE, Portugal passou a contribuir financeiramente para o Fundo Europeu de
Desenvolvimento (FED), que é o principal instrumento de financiamento das sucessivas Con-
venções de Lomé, sendo a capacidade contributiva dos Estados Membros (EM) estabelecida
de acordo com uma chave de repartição que tende a assentar no peso relativo do PIB de
cada um dos EM. Portugal contribuiu financeiramente para os diversos FED em diversos
montantes.

No âmbito das ONGD, as contribuições financeiras atingiram um grau considerável, sendo
certo que estas introduziram na parceria com a cooperação institucional características
insubstituíveis, de que resultou o reforço da vertente participação da cooperação através da
sua actuação no terreno e da mobilização das populações, facilitaram a identificação de gru-
pos alvo (pobres, mulheres, refugiados, deslocados etc.,) e reforçaram e estruturaram a
sociedade civil dos países receptores e as suas capacidades de organização.


38
A Cooperação Portuguesa no Limiar do Século XXI, Documento de Orientação Estratégica do Ministério de Negó-
cios Estrangeiros de Portugal, 2004.

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No âmbito do CAD, foram reconhecidos alguns progressos significativos, com impactos muito
positivos na modernização da ajuda e disponibilidade para o alargamento progressivo do
horizonte e dos objectivos da ajuda, para a elaboração de um orçamento e de um programa
integrados, bem como da sua coordenação e avaliação, e maior intervenção da sociedade
civil.

4.3.2. A importância da função financeira na cooperação

A vertente financeira da cooperação é a mais desejada e a mais eficaz, sendo um dos pilares
da cooperação em geral e é por seu intermédio que Portugal participa em organizações
financeiras multilaterais, tais como o FMI, o grupo do BM, Bancos Regionais de Desenvolvi-
mento, BIRD, BID, BAD, etc. A cooperação financeira integra uma relevantíssima dimensão
de cooperação para o desenvolvimento, podendo assumir formas bem diferenciadas, tais
como:

A cooperação para a transição, com vista à integração em blocos políticos e económicos,
transição para a democracia económica e para uma economia de mercado;

A cooperação para o desenvolvimento, querendo com isto dizer cooperação para gerar rique-
za com transformações estruturais que lhes permitam satisfazer duradouramente, de modo
justo e respeitando mínimos de existência, as necessidades humanas dos membros das res-
pectivas comunidades.

4.3.3. Natureza da cooperação

É evidente que este é um processo próprio de cada sociedade, no qual rupturas estruturais,
por efeito de factores externos e internos, são imprescindíveis para assegurar a continuidade
duradoura ou sustentável de cada sociedade, vencendo os círculos viciosos da pobreza ou do
subdesenvolvimento, tão bem descritos e caracterizados por Ragnar Nurkse.

Dizia o Professor Sousa Franco
39
, eminente político português, cada povo só se desenvolve
por si próprio. Ignorá-lo foi um dos erros das políticas financeiras da ajuda ao desenvolvi-
mento dos anos sessenta e setenta. Deitar dinheiro na corrupção, na opressão, na desigual-
dade é desenvolver o subdesenvolvimento, tornando-o pior e mais injusto, financiando guer-

39
Cooperação Financeira para o Desenvolvimento, Apresentação do Balanço de uma Política de Cooperação do então
Ministro das Finanças, 1999
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ras, agravando desigualdades, explorando a pobreza. Foi o que muitos fizeram, com boas ou
más intenções, e alguns continuam fazendo.

Condicionar a cooperação a políticas responsáveis de desenvolvimento, é ajudar os povos a
saírem do atraso estrutural, em vez de os afundar mais nele sob o peso do ouro que vai para
as contas de alguns dirigentes em bancos no estrangeiro.

É evidente que os Estados em desenvolvimento dos PALOP têm papel decisivo nas priorida-
des da cooperação portuguesa. É por igual evidente que o nível financeiro da ajuda pública
ao desenvolvimento, sem esquecer a ajuda privada das ONG e o investimento e o comércio
das empresas particulares, não depende apenas da vontade do doador, como na velha con-
cepção tradicional de ajuda de olhos fechados. Depende do grau de responsabilidade que as
políticas dos beneficiários revelem, incluindo nesse grau a efectiva prestação da ajuda à
satisfação de necessidades económicas e sociais e o respeito pela ordem internacional e
pelos direitos do povo. Obviamente que nesta relação há que ultrapassar traumas de coloni-
zação, ressentimentos históricos, nem ajustes de contas.

Dizia o ilustre Professor e Ministro das Finanças de Portugal que, "quanto mais intervenientes
formos numa política séria e consistente de ajuda ao desenvolvimento com os PALOP, maior
será a nossa própria capacidade de influenciar positivamente a política de cooperação euro-
peia. E quanto mais desenvolvidos e fortes formos na Europa, mais útil, desejada e eficiente
será a nossa cooperação com os países em desenvolvimento¨.

Mas que cooperação?

Para alguns, a cooperação deve ser, sobretudo, desinteressada40, obedecendo a objectivos
de natureza humanitária e procurando contribuir para a redução das disparidades e o comba-
te às situações de fome e de miséria extremas, em regiões significativas do nosso planeta.
Para outros, é a que privilegia uma visão interessada, isto é, de acordo com a qual a conces-
são de ajudas sob as mais diversas formas e deve estar associada a defesa de interesses
nacionais e, por conseguinte, do empresariado nacional em áreas estratégicas.

À cooperação desinteressada está subjacente a preocupação com a necessidade de se procu-
rar evitar o eventual agravamento de tensões e de conflitos regionais, os quais poderão
sempre resultar da existência de grandes assimetrias no que respeita ao desenvolvimento
económico e social. Todavia, não se trata de uma concepção de cooperação que procure tirar

40
Cooperação Financeira para o Desenvolvimento, Apresentação do Balanço de uma Política de Cooperação do então
Ministro das Finanças, 1999.
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partido, de forma directa e para o país doador/financiador em causa, das transferências de
recursos operadas ou a operar, sendo certo que a mesma, defendida basicamente pelos EUA
e tende a dar uma certa primazia ao que se convencionou designar de cooperação multilate-
ral.

É de continuar a privilegiar no futuro a cooperação bilateral, sem prejuízo de se procurar
manter uma presença condigna nos organismos de cooperação multilateral e ao nível das
iniciativas que vierem a ser desencadeadas e com maior importância relativa.

No capítulo da cooperação financeira multilateral
41
, parece claro que as participações dos
países doadores estão alinhadas com as posições na cena estratégica internacional, procu-
rando-se que exista, no futuro, uma ligação entre as ajudas concedidas e a selecção dos paí-
ses beneficiários, para que seja possível assegurar que, pelo menos, uma certa percentagem
das ajudas concedidas por países como Portugal sejam prioritariamente canalizadas para as
regiões consideradas mais relevantes pelos doadores, do ponto de vista dos seus próprios
interesses económicos e culturais estratégicos.

Quais as linhas de força para uma política de cooperação adequada?

A pergunta é complexa e a resposta mais complexa é, dada a interdisciplinaridade do quadro
estratégico a fixar e que envolve, necessariamente uma articulação rigorosa com todas as
áreas carentes a financiar. As novas tendências das políticas de cooperação apontam em
sentidos diferentes dos seguidos até ao momento, quer no âmbito do CAD, que do Banco
Mundial, quer da União Europeia.

No âmbito da OCDE, o relatório aponta algumas pistas interessantes, como se pode ver pela
prossecução dos objectivos, políticas e critérios de avaliação que aí se definiram até 2015
42
:

1. Em termos de bem-estar económico: redução para metade da população mundial que vive
em estado de pobreza extrema.

2. Em termos de desenvolvimento social:

educação primária generalizada;
eliminação da discriminação contra as mulheres na educação primária e secundária.

41
Cooperação Financeira para o Desenvolvimento, Apresentação do Balanço de uma Política de Cooperação do então
Ministro das Finanças, Professor António Sousa Franco, 1999.
42
A Cooperação Portuguesa no Limiar do Século XXI, Documento de Orientação Estratégica do Ministério de Negó-
cios Estrangeiros de Portugal, Novas Tendências das Políticas de Cooperação, 2004.
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redução da mortalidade infantil em 2/3;
redução da mortalidade à nascença em ¾;
acesso universal, através do sistema de cuidados primários de saúde, à saúde genéri-
ca.

3. Em termos de sustentação do meio ambiente e da sua regeneração: implementação de
estratégias nacionais de desenvolvimento sustentado, que invertam as actuais tendências
a nível nacional e global.

4.3.4. A articulação entre financiado e financiador

Para que se consigam estes objectivos, é exigido um sistema de responsabilidades mútuas
por parte do financiador e do financiado
43
:

1. Ambos terão de criar condições susceptíveis de gerar recursos adequados para o desen-
volvimento, prosseguir políticas que minimizem os conflitos, fortalecerem a protecção
nacional e internacional contra a corrupção, se abram a todas as contribuições da socie-
dade civil e se comprometam a captar o apoio dos países de desenvolvimento rápido e
aproveitamento dos mecanismos regionais de desenvolvimento.

2. Os financiados devem aplicar as políticas macro económicas aprovadas, comprometer-se
com os objectivos do desenvolvimento social, participação de todos e igualdade de géne-
ro, assegurem a aplicação da lei e a responsabilização económico-financeira dos gover-
nantes, fortaleçam a capacidade humana e institucional, criem um clima favorável às
empresas e à mobilização do investimento e da poupança local, promovam uma gestão
financeira segura e manutenção de relações de cooperação estáveis com os seus vizi-
nhos.

3. Os doadores devem providenciar a assistência apropriada e mobilizar os recursos suple-
mentares necessários para assegurar o cumprimento das metas acordadas, actuar nos
sistemas internacionais de comércio e finanças de forma a permitir oportunidades autên-
ticas aos financiados, aderir às orientações internacionais de avaliação de eficácia da aju-
da e monitorizar o seu desenvolvimento, apoiar o fortalecimento das capacidades nacio-
nais e impedir a dependência da ajuda, apoiar o acesso à informação, às terminologias e
aos conhecimentos concretos, aplicar políticas coerentes em todos os aspectos e traba-
lhar para um máximo de coordenação no sistema internacional da APD.

43
Idem.
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103

Para além destes compromissos, cada país tem de aplicar um conjunto de critérios que cons-
tituem uma espécie de check-list para avaliação dos projectos. São elas:

1. Os doadores devem encorajar os países beneficiários a formularem as suas próprias
estratégias de desenvolvimento, estabelecendo as suas próprias prioridades, planos e
instrumentos de implementação dessas estratégias.
2. Os doadores devem estimular e contribuir para o reforço da coordenação local da
cooperação para o desenvolvimento.
3. A transparência dos interesses dos doadores e dos países beneficiários devem ser
encorajadas através de um diálogo contínuo.
4. Os parceiros internacionais devem aceitar uma adaptação aos procedimentos locais.
5. A ajuda não ligada aos países menos desenvolvidos deve constituir um passo concreto
para melhorar as relações entre Estados doador e receptor.
6. Os países doadores devem concordar com a necessidade de diminuir o número de
projectos, canalizando a ajuda para programas e assistência macro económica.
7. Deve ser encorajado o aumento da capacitação local.
8. Desenvolver a prática do acompanhamento e da avaliação conjunta dos programas.
9. Desenvolver o aumento da coerência entre as políticas de cooperação para o desen-
volvimento dos parceiros internacionais e as suas outras políticas.
10. Encontrar novas formas de financiamento.
11. Ter em atenção especial a dívida dos países beneficiários.

O controlo e o acompanhamento do planeamento

Construção de quadros de indicadores de realização e impacto. Identificação e definição dos indicadores: quantida-
de, qualidade, grupo-alvo, tempo e periodicidade, lugar, fontes de verificação: documentos, estatísticas, instrumen-
tos de inquirição. A avaliação dos programas e dos planos nas diferentes fases de realização: avaliação ex-ante,
intercalar, ex-post e a posteriori. Avaliação em curso. Indicadores e quadros de bordo. Necessidades de informação
segundo os níveis de gestão. Indicadores por objectivos por níveis do quadro lógico. Actividades e meios (recursos).
Envolvente do projecto (pressupostos). Impactos do projecto. Trabalho conjunto com grupos-alvo e participantes no
projecto. Análise de desvios e mudanças na envolvente e organização do projecto. Conclusões. Da monitorização à
decisão de ajustamentos: recomendações e acções correctivas.


Na AP também se deve abordar a sua acção em termos de previsão e de realização e de
priorização, de forma a acabar de vez com a ideia de que a AP não se rege por critérios de
gestão e de luta contra o desperdício e anarquismo. Vários são os autores que elegem este
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104
tema como área de investigação, mas apenas alguns deles o sistematizam em termos aca-
démicos com vista à sua introdução em manuais. E é dentro desse espírito que seleccioná-
mos o texto do Professor Doutor João Bilhim como o mais conseguido para responder ao
subtema IV - Controlo e Acompanhamento do Planeamento - proposto para este curso,
como o mais aconselhado, tanto pelo seu conteúdo, como pela metodologia da pedagogia
apresentada.

E é assim que começa o seu artigo: é permanentemente mencionado algum cepticismo por
parte dos administradores, dos universitários e do público em geral quanto à avaliação da AP
e das políticas públicas. No entanto, a necessidade de avaliar um programa, o impacte de
uma política pública ou de um serviço prestado pela Administração Pública tem origem na
crença comum de que o resultado destas acções por parte dos decisores públicos acarreta
benefícios mensuráveis.

4.4.1. A necessidade de avaliar os programas

Um programa público deve levar a melhorias mensuráveis em todas as vertentes. Os pro-
gramas públicos devem possuir metas e objectivos explícitos para que o sucesso ou o fracas-
so possa vir a ser observado e medido empiricamente44. A mera afirmação ou a simples
pressuposição de que a medida vai ter sucesso já não é suficiente nos nossos dias na AP. As
forças políticas envolvidas e os cidadãos individualmente ou organizados em grupos de pres-
são exigem mais de quem governa.

Esta preocupação, que se verifica a nível internacional e, em especial nos EUA, pela mensu-
ração da eficácia e da eficiência da AP e das políticas públicas, começa em 1960 com as dis-
cussões sobre os célebres PPBS (planning-programming-budgeting systems) e em especial
graças à acção de McNamara. Nos anos 70 diversos elementos foram introduzidos nos países
europeus e nos anos 80 emerge a vontade de melhorar a produtividade pública e de reduzir
o peso do sector público na economia, devido a 3 factores fundamentais:

Em primeiro lugar os Estados Ocidentais enfrentavam sérios problemas orçamentais,
necessitando de cortes;

Em segundo lugar foram introduzidos os conceitos Value for Money (VFM) desenvolvi-
dos em Inglaterra pelo National Audit Office;

44
Professor Doutor João Bilhim, Avaliar os Resultados e Priorizar as Acções na Administração Pública, 1998. Pela sua
sistematização e total conformidade com o tema, transcrevemos parte do texto ou condensamos o mesmo com
anotações correlacionadas com o tema.

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105

Em terceiro lugar, assistiu-se à reorientação do sector público a partir da reavaliação
do contributo neoclássico sobre o papel dos governos.

Estes 3 factores criaram um ambiente propício à avaliação da AP e à mensuração da sua
produtividade. Para tanto surgiram conjuntos diversos de dimensões a observar e medir,
modelos de análise e técnicas de recolha de dados. A avaliação exige a utilização de diversos
métodos de pesquisa: etnográficos, inquéritos, análise de custo/benefício, etc.,. Esta varie-
dade de métodos é exigida em virtude de cada método possuir forças e fraquezas e na medi-
da em que cada questão que deva ser colocada para inquirição deverá integrar-se no método
que se revele mais eficaz.

A diferença na utilização dos métodos em relação a curiosos está na sua base científica. O
facto de uma observação ser científica tem a apoiá-la a comunidade científica - a opinião dos
pares -, e dispõe de certos padrões ou protocolos que são tidos em conta na observação que
permitem a réplica, ou seja, que outro cientista a partir dos mesmos dados chegue a idêntica
conclusão.

4.4.2. Objectivos e tipos de avaliação

Tendo presentes os diversos guias ultimamente publicados no domínio da avaliação, de que
se destacam em:

1996, Conseil Scientifique de l´Evaluation,
1994, Department of Finance,
1988, H.M. Treasury,
1995, Guião para Avaliação das Universidades Portuguesas,
1996, PMQ: Manual de Identificação de Potencialidades de Melhoria, adaptação
do modelo da European Foundation for Quality Management, pelo Secretariado
para a Modernização da Administração Pública Portuguesa (SMA).
Tendo presentes também os parâmetros em que foram desenvolvidos, poderemos, segundo
o Professor João Bilhim, reter 3 momentos de avaliação com os seguintes objectivos
45
:


45
. Professor Doutor João Bilhim, Avaliar os Resultados e Priorizar as Acções na Administração Pública, 1998. Pela
sua sistematização e total conformidade com o tema, transcrevemos parte do texto ou condensamos o mesmo com
anotações correlacionadas com o tema.


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Avaliação antes (ou ex-ante) anterior à acção: qualificar o serviço prestado,
oferecendo serviços que vão ao encontro das necessidades dos clien-
tes/utilizadores e não da capacidade de oferta do próprio serviço; identificar as
necessidades da comunidade e dos cidadãos quanto a intervenção pública em
matéria social, económica e cultural.

Avaliação que ocorre durante a acção. Aperfeiçoar as políticas, os programas,
a qualidade do serviço, facultando a quem administra um conjunto de informa-
ções mais adequado, que lhes permita monitorar adequadamente o sistema.
Melhorar as decisões sobre afectação de recursos, por exemplo, identificar
ratios comparando taxas de rentabilidade e de custo/benefício de programas e
projectos alternativos. Identificar o clima organizacional vivido nos serviços
públicos, para medir o grau de satisfação.

Avaliação após (ex-post) a prestação de um determinado serviço. Identificar
em que medida um programa, uma política ou uma intervenção permanente
ou pontual da administração está a atingir as metas e ou os objectivos fixados
no momento do planeamento. Conhecer o grau de satisfação dos clientes da
administração através de inquéritos periódicos. Medir o impacte que uma
determinada medida causou. Esta forma de avaliação exige que se entre em
linha de conta novamente com o factor tempo de forma a identificar os seus
efeitos a curto, médio e longo prazo. Tornar público perante a comunidade e
os meios de comunicação social o grau de eficiência e eficácia alcançados por
determinados serviços públicos.

Os estudos da avaliação da AP estão em constante progresso, sobretudo nos países da
OCDE. Por isso importa, segundo o autor base deste estudo, Professor Doutor João Bilhim,
neste momento de crescimento quase exponencial de pedidos de estudos de avaliação, a
necessidade de se manterem tão simples quanto possível, sem perda de controlo de qualida-
de dos dados a recolher e a tratar. Interessa também salientar que não existem receitas
para uma boa avaliação.

Não há fatos de avaliação à medida das organizações. Há modelos que podem ser adaptados
em função do perfil.



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107

Autor: João Bilhim, em artigo citado, em Fórum 2000, 1998


As técnicas que os avaliadores utilizam são simples instrumentos e até os melhores instru-
mentos não dão qualquer garantia de uma boa avaliação. Coloca-se, porém, hoje, a questão
da cientificidade dos modelos e técnicas de natureza qualitativa. Esta é uma questão em
aberto não apenas na avaliação na AP mas em todos os trabalhos das ciências sociais.

Quanto à forma ou tipos de avaliação, podemos estabelecer diversas classificações, lançando
mão de diferentes critérios, mas são quatro as que têm maior interesse prático
46
.

4.4.3. Modelos quantitativos e qualitativos da avaliação

Parte da fricção existente entre as tradições de investigação quantitativa e qualitativa deriva
da ausência de uma definição clara do que é a investigação quantitativa e qualitativa. Infe-
lizmente esta tensão é muitas vezes simplificada com a designação de "investigação com
números e investigação sem números¨. As cinco diferenças entre elas, segundo Creswell, são
as seguintes:

46
Ver quadro.
Tipos de
avalia-
ção
1.Momento da avaliação
2.Função da avaliação
3.Procedência dos avalia-
dores
4.Aspectos em avaliação
1.Avaliação ex-ante
2.Avaliação durante
3.Avaliação ex-post
1.Somativa
2.Formativa
1.Externa
2.Interna
3.Mista
4.Auto-regulação
1.Avaliação de necessidades
2.Avaliação de processos
3.Avaliação de eIicacia
4.Avaliação da eIiciência
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108

PRESSUPOSTOS
TEÓRICOS
INVESTIGAÇÃO
QUANTITATIVOS QUALITATIVOS
Ontológico:
Acerca da realidade
A realidade é única e objec-
tiva.
Coexistem múltiplas realida-
des subjectivas.
Epistemológico:
Acerca do papel do investi-
gador
Relação independente entre
o investigador e a realidade
em estudo.
Relação interdependente
entre o investigador e a
realidade em estudo.
Axiológico:
Acerca dos valores
Os valores do investigador
não interferem na investiga-
ção.
Relação não comprometida.
Relação comprometida.
Os valores do investigador
misturam-se os da investiga-
ção.
Retórico:
Acerca da escrita
Estilo impessoal, formal,
baseado em regras.
Estilo personalizado,
informal e linguagem
contextualizada.
Metodológico:
Acerca da concepção da
investigação
Usa a dedução, a relação
causa e efeito e métodos não
comprometidos com o con-
texto.
Usa a indução e a interacção
multivariada.

As seis diferenças de Cassel e Symon:

INVESTIGAÇÃO
QUANTITATIVA QUALITATIVA
Quantificação em todas as situações.
Interpretação e descrição da realidade.
Quantificação só se for extremamente
necessária.
Interpretação objectiva, pouco
comprometida, descrição regulada,
orientação impessoal na relação com os
Interpretação subjectiva na compreensão da
realidade.
Rigor no cumprimento dos procedimentos de
investigação. Utilização de um modelo claro
de investigação.
Flexibilidade nos procedimentos a respeitar
no processo de investigação.
Modelo pouco claro.

Focalizada na previsão dos resultados. Focalizada na compreensão dos processos.
Generalização dos resultados, livre das limi-
tações locais.
Generalização estatística, sem grande
aprofundamento contextual.
Forte ligação ao contexto local onde a
investigação teve lugar. Não há
generalização. Validade local dos resultados.
Aprofundamento do fenómeno no seu
A reacção dos participantes na investigação
não é explicitada.
Não reconhece explicitamente o efeito do
próprio processo de investigação nos resul-
tados.
É muito explicitada a reacção dos participan-
tes.
Reconhece e integra o efeito do próprio
processo de investigação nos resultados.

Autor: João Bilhim, em artigo citado, em Fórum 2000, 1998


4.4.4. Princípios para um sistema de medição do desempenho

O que parece ser crítico para todos os métodos de avaliação que sejam adoptados é a res-
posta às seguintes questões:

O que é que o governo ou a autarquia se comprometeu no programa eleitoral a forne-
cer aos cidadãos?
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Quem é responsável por o quê nesse mandato?
Que condições são mais desejáveis?
Que imagem desejam promover junto da população?
Quem são e o que desejam os lobbies que influenciam a decisão política?

Existem diversos métodos que ajudam os decisores a avaliar e a determinar as prioridades
programáticas tendo em conta os níveis de constrangimentos de financiamentos. Vamos
referir os 3 mais importantes
47
:

A) Método incremental

Já muito se escreveu sobre a importância do método incremental no processo de tomada de
decisão acerca da afectação de recursos na AP. Os decisores têm depositado muita confiança
neste método ao longo dos tempos. Nesta perspectiva, as decisões são tomadas sobre o
volume marginal de mudança que possa ocorrer de um ano para outro. Os interesses insta-
lados, em anos anteriores, não são postos em causa, entrando-se apenas em linha de conta
com o aspecto marginal de mudança que ocorre todos os anos.

Caiden observou que, historicamente, este tipo de afectação de recursos funcionou muito
bem, dado que a ênfase colocada no ajustamento marginal anual foi um bom guia para a
acção no futuro imediato. Na prática este modelo apenas possibilitava a escolha entre alter-
nativas na parte marginal que dizia respeito ao novo ano. No essencial, o passado automati-
camente estava aprovado para o ano seguinte.

A principal atracção do modelo encontra-se na acentuação da estabilidade e num processo
de decisão assente na rotina de procedimentos, tendo em vista a minimização da incerteza.
A principal crítica que se faz a este modelo reside no facto de ele não ser sensível a mudan-
ças da envolvente. Ora, vivemos num tempo marcado por mudanças profundas na forma
como os cidadãos se relacionam com a AP e esta com aqueles.

Neste contexto, o amanhã tende a ser muito diferente do de hoje, pelo que o passado, mes-
mo que tenha sido brilhante, poucas garantias pode dar relativamente ao futuro. O tempo
actual lembra a imagem do condutor de uma viatura que se orienta pelo espelho retrovisor,

47
Professor Doutor João Bilhim, Avaliar os Resultados e Priorizar as Acções na Administração Pública, 1998. Pela sua
sistematização e total conformidade com o tema, transcrevemos parte do texto ou condensamos o mesmo com
anotações correlacionadas com o tema.

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só que após um longa recta vai entrar numa curva e o histórico não lhe permite fazer qual-
quer tipo de extrapolação.

O modelo incremental deu muitos bons resultados nos períodos de forte estabilidade, mas
não parece ser mais aconselhável no presente nem tão pouco no próximo futuro.

B) Método conceptual

Este método concentra-se na discussão política acerca do papel do governo ou da autarquia.
Estes são interrogados sobre quais os propósitos subjacentes ao fornecimento de qualquer
serviço pela AP.

Do ponto de vista social, o problema prende-se com a produtividade, isto é, até que ponto as
necessidades dos cidadãos em relação a alimentação, vestuário, habitação, saúde e seguran-
ça social estão satisfeitas no todo ou em parte.

Quando se estabelecem prioridades usando este modelo, a ênfase encontra-se no grau em
que a ajuda pontual ao cidadão lhe possibilita a auto-suficiência futura. Assim, na prestação
de serviços de educação e formação profissional poderá ser mais crucial do que subsídios
para a ida ao teatro. Do ponto de vista estrutural, há que reconhecer que uma das vanta-
gens da comunidade é a existência de sinergias na prestação de serviços, impossível de ser
obtida por cada um individualmente.

O aspecto mais importante deste modelo está no facto de forçar a análise do papel que o
governo ou a autarquia deve desempenhar, não dando como adquirido o que foi feito no
passado. O passado é posto em causa e é confrontado com o que deve ser feito tendo em
conta o verdadeiro propósito da AP, conjugado com o princípio da maximização da utilidade.

C) Método do desempenho

Este tipo de modelo dá prioridade à medida sistemática dos resultados por estes reflectirem
mais os objectivos desejados do que a tradicional relação sistémica de "entrada, transforma-
ção e saída¨ como base para o estabelecimento de prioridades para a acção administrativa.
Este modelo, mais próximo do planeamento e da gestão estratégica, segundo JacK Koteen,
detalha bem a missão, metas, objectivos, programas, orçamentos e monitorização ou con-
trolo da implementação.

Técnicas de planeamento
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Há 5 pressupostos onde este modelo se apoia:

a) Muitas pessoas tomam decisões com base na sua experiência, formação profissional
e gostos;
b) A postura reinante é a de minimizar o impacte negativo e maximizar os benefícios;
c) A escolha do tipo de medida a usar no controlo reflecte, normalmente, o proces-
so/produto;
d) Os indicadores devem ser mensuráveis;
e) É importante maximizar as capacidades analíticas e minimizar o potencial de mani-
pulação política.

Nesta perspectiva, a medida do desempenho (performance) da AP exige que:

Os decisores políticos - administradores, analistas, financiadores - compreen-
dam a real natureza do sistema prestador de serviços. Pergunta o já referido
autor: Este sistema está claramente definido, é de confiança e apresenta bons
níveis de qualidade?
Haja acordo quanto aos resultados a alcançar por tal sistema e que haja incen-
tivos capazes de basear todos os comportamentos organizacionais nos objecti-
vos e nos resultados.
Os dados sobre a medida do desempenho sejam correctamente recolhidos,
analisados e claramente apresentados, merecendo a confiança generalizada.

Em nosso entender, os principais princípios a ter em conta na avaliação do desempenho são
os seguintes:

Formulação de uma missão clara e coerente, da estratégia e dos objectivos;
Desenvolvimento de uma estratégia de medição explícita;
Envolvimento de utilizadores chave na fase de concepção e desenvolvimento;
Racionalização da estrutura programática para fundamentar a medição;
Desenvolvimento de conjuntos múltiplos de medidas para múltiplos utilizadores;
Consideração do programa e dos sistemas de clientes ao longo do processo;
Fornecimento de detalhes suficientes para uma imagem clara do desempenho;
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Revisão periódica do sistema de medição;
Previsão das complicações que possam surgir;
Evitar uma agregação excessiva de informação.

4.4.5. Como estabelecer prioridades na intervenção pública

Estabelecer prioridades para a acção, quer ao nível da administração central, quer autárqui-
ca, significa decidir sobre o que é mais importante em termos de consequências para os
cidadãos. Os elementos mais importantes a ter em conta no estabelecimento de prioridades
incluem a identificação de obrigações, responsabilidades, valor acrescentado e razões de
ordem pessoal.

Quais as etapas para a tomada de decisão em matéria de financiamentos?
48


Identificar as alternativas da decisão, isto é, as organizações ou serviços tidos
em consideração para o financiamento.
Obter consenso ou atributos para a avaliação, isto é, a missão da organização,
os objectivos do programa, as áreas de operação.
Identificar factores explícitos para os atributos de avaliação, isto é, critérios de
valores, medidas de desempenho.
Estabelecer uma escala de utilidade, isto é, uma escala de 1-3 1.0 ou 1-5 pon-
tos.
Determinar os pesos relativos para cada atributo ou factor, isto é, 0,00 a 0,09.
Se a escala de utilidade utilizada for 1,0, é colocado um número em cada célu-
la e o total dos números na horizontal, em cada linha, deverá ser igual a 1,0.
Calcular a utilidade total para cada decisão alternativa.
Estabelecer prioridade de acordo com a ordem descendente dos totais das
decisões alternativas.


48
. Professor Doutor João Bilhim, Avaliar os Resultados e Priorizar as Acções na Administração Pública, 1998. Pela
sua sistematização e total conformidade com o tema, transcrevemos parte do texto ou condensamos o mesmo com
anotações correlacionadas com o tema.


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CLIMA GERAL PARA OS SERVIÇOS
ORGANIZAÇÕES
A B C D E TOTAL
Necessidades do serviço 0,03 0,01 0,02 0,03 0,01 1,0
Importância do serviço 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 1,0
Duplicação 0,00 0,00 0,04 0,04 0,02 1,0
Qualidade de serviço 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 1,0
População alvo 0,04 0,01 0,02 0,03 0,00 1,0
Reputação
Capacidade administrativa 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 1,0
Contabilidade fiscal 0,02 0,03 0,02 0,01 0,03 1,0
Contabilidade programática 0,02 0,02 0,03 0,02 0,01 1,0
Qualidade da equipa 0,02 0,02 0,01 0,02 0,03 1,0
Apoio à clientela 0,02 0,02 0,01 0,02 0,03 1,0
Orçamento c/base desemp. 0,02 0,02 0,02 0,01 0,03 1,0
Manutenção nível financiam. Sim Não Sim Sim Sim

Totais da Utilidade 0,23 0,19 0,23 0,24 0,22

Autor: João Bilhim, em artigo citado, em Fórum 2000, 1998


A tabela apresentada parte do princípio de que as decisões de financiamento devem ser prio-
rizadas de acordo com os seguintes atributos:

O mercado ou clima geral para os serviços de uma organização (a necessidade
fundamentada de serviços, a importância dos serviços para a comunidade, a(s)
populações alvo a servir e a existência ou duplicação dos serviços por outros
operadores);
A reputação profissional da organização (relacionada com a capacidade adminis-
trativa, a contabilidade fiscal e programática para a entrega de serviços e quali-
dade da equipa de trabalho);
O apoio aos clientes/utentes;
A utilização de um orçamento orientado para o desempenho (incluindo a percen-
tagem dos custos administrativos, custos por unidade dos principais serviços
fornecidos e os objectivos reais da organização).

A utilidade de cada organização varia entre 0,19 e 0,24. Baseado neste exemplo, o resultado
final é o de que o valor total da soma fornecido por um departamento público depende de 3
factores:

O valor do serviço fornecido por cada membro desse departamento;
O impacto do valor de outros serviços prestados por outro departamento;
A percepção da contribuição percentual de cada departamento para o valor total.
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Parte-se do princípio de que há concorrência entre serviços públicos.

No exemplo dado atrás, as organizações seriam hierarquizadas da seguinte forma: D, C, A, E
e B. Todavia, nunca será de mais salientar que qualquer sistema, por mais rigoroso e com-
plexo que seja, deve sempre adaptar-se ao carácter flexível que a decisão política encerra. A
lógica política nem sempre se encaixa na lógica e na racionalidade empresarial.

4.4.6. Uma nova abordagem para a avaliação da AP

Após este estudo comparativo dos três sistemas de avaliação e de priorização de acções no
sector público, vale a pena descobrir um novo modelo de priorização recentemente divulgado
num artigo publicado na revista Public Productivity & Management Review, da autoria de
Mary Hale e Aimee Franklin, que chamaram de "reavaliação¨
49
.

Este novo modelo trata da adequação entre 3 elementos: necessidades do serviço a ser
prestado, alternativas de financiamento e alcance dos objectivos.

Este modelo alternativo valoriza particularmente a integração de serviços a prestar à comu-
nidade, realçando a necessidade do estabelecimento de canais permanentes de comunicação
entre todos os stakeholders e a flexibilidade necessária para se proceder a revisões periódi-
cas de objectivos. A chave para uma boa utilização deste modelo é o envolvimento dos prin-
cipais actores no próprio processo, a comunicação social e a opinião do público no próprio
processo de planeamento, a implementação de um sistema de controlo e revisão dos objecti-
vos, associado a outro de colheita sistemática de dados aliado a um bom sistema de resolu-
ção de conflitos.

Este modelo procura reduzir duplicações, compreender as ligações, encorajar a colaboração,
estabelecer áreas de responsabilidade baseada na performance. O modelo introduz ainda
uma democraticidade maior no próprio processo de priorização e consequente tomada de
decisão. No quadro que se segue, de acordo com Mary Hale e Aimee Franklin, sumariámos os
benefícios e os problemas que cada um dos quatro métodos de análise e priorização da
intervenção pública levantam:


49
Professor Doutor João Bilhim, Avaliar os Resultados e Priorizar as Acções na Administração Pública, 1998. Pela sua
sistematização e total conformidade com o tema, transcrevemos parte do texto ou condensamos o mesmo com
anotações correlacionadas com o tema.


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MAPA COMPARATIVO DE DIFERENTES ENQUADRAMENTOS
ENQUADRAMENTO BENEFÍCIOS PROBLEMAS
Incremental
Engloba a política do processo de
determinação de prioridades
Ausência de revisão periódica da
política adoptada.
Resposta mínima às mudanças no
ambiente.
Conceptual
Força um exame do papel apropriado do
governo e tem em consideração os valores
da comunidade.
Não conduz a uma participação
alargada, em especial por parte
dos cidadãos.
Desempenho
Identifica os resultados desejados e
permite a hierarquização de múltiplas
alternativas/organizações.
Dificulta o desenvolvimento
uniforme, a quantificação
objectiva; minimiza o papel do
processo político.
Reavaliação
Estabelece as prioridades com base numa
visão sistemática e abrangente da questão
política através dos vários intervenientes.
Ausência de recursos afectos de
pessoal com formação no
levantamento de necessidades e
técnicas de avaliação final.
Autor: João Bilhim, em artigo citado, em Fórum 2000, 1998


Por último e numa tentativa de integrar a contribuição de todos os stakeholders no processo
de avaliação e priorização da intervenção administrativa, é de lembrar que os modelos e téc-
nicas de avaliação que permitam a integração da visão dos clientes/utentes e dos funcioná-
rios da AP parecem estar a ganhar grande atenção actualmente
50
. Hoje, parece não se admi-
tir que haja organizações públicas bem posicionadas na sua performance se não possuírem
clientes/utentes e funcionários satisfeitos.

Metodologias, critérios de avaliação e medidas correctivas na
formação em planeamento

Metodologias e técnicas de formação dirigidas a quadros dos serviços regionais, centrais e sectoriais. Critérios de
avaliação. Ajustamento de conteúdos e práticas pedagógicas relativamente à formação ministrada na área do pla-
neamento.


Cabe agora falar das metodologias e técnicas de formação dirigidas a quadros dos serviços
regionais, centrais e sectoriais, bem como dos critérios de avaliação, ajustamentos de con-
teúdos e práticas pedagógicas relativamente à formação ministrada na área do planeamento,
no âmbito de um projecto que visa a formação de formadores.

A abordagem é complexa e plurifacetada, é também variada, porque não só aborda as áreas
ligadas directamente a esta área, como as áreas pedagógicas, ligadas à comunicação e ao
marketing do planeamento.

Na verdade, as organizações, designadamente as públicas, vêem-se confrontadas com a
necessidade de melhoria contínua e constante e, consequentemente, com a sua medida. Mas

50
Professor Doutor João Bilhim, Metodologias e Técnicas de Avaliação na Administração Pública, 1999
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esta tem de ser comparável entre organizações, sendo indispensável dispor de indicadores e
de sistemas de recolha de informação fiáveis, que permitam saber onde e como conduzir
acções de melhoria.

E é necessário saber utilizar correctamente as ferramentas disponíveis para não só se alcan-
çarem correctamente os objectivos, como saber transmitir o conhecimento de uma forma
clara e precisa que não deixe ninguém com dúvidas sobre o saber fazer.


4.5.1. Referências para a excelência de serviço

Para alcançar um estatuto de qualidade
51
, as organizações devem satisfazer os requisitos
impostos pelas normas da família NP EN ISSO 9000, pelo que devem obter a certificação
junto de uma entidade certificadora e manter o espírito de melhoria contínua, através de
processos de autoavaliação baseados em manuais de autoavaliação.

Os organismos públicos que queiram orientar a sua actividade por padrões conducentes à
Qualidade Total têm de estar conscientes que as ISSO 9000 são um padrão baixo, que têm
de ser seguidas como um mínimo se a organização se quiser certificar, mas o seu estrito
cumprimento não garante a excelência nos resultados da actividade.

As comparações entre organizações e o benchmarking como solução para a selecção das
melhores práticas são vitais para o sucesso de qualquer delas. As comparações com modelos
de excelência são indispensáveis para se saber em que plataforma se está. É assim que apa-
receram em 1967, no Japão, o "Deming Price¨, em 1987 o Baldrige Award e mais recente-
mente, em 1992, na Europa, o "European Qualitiy Award¨. Este último foi gradualmente
reformulado e aplicado em diversos países europeus, entre os quais Portugal, com o "Prémio
de Excelência - Sistema Português de Qualidade¨ e o "Prémio Excelência PME Qualidade¨.

Toda e qualquer Administração que deseje inserir-se num processo de mudança, deve visar,
tal como o modelo base, a autoavaliação e envolve uma apreciação regular e sistemática das
actividades e resultados da organização, permitindo a esta distinguir claramente quais os
seus pontos fortes e quais as áreas onde é necessário introduzir melhorias.

4.5.2. Referências para um processo de planeamento eficaz


51
João Morais Martins, em "Um Modelo para a Excelência na Administração Pública¨, Fórum 200, 1998.

Técnicas de planeamento
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Uma reflexão sobre planeamento, quer em termos de acções de formação quer de direcção
de um processo de formação, obriga sempre a uma abordagem adequada dos seus conceitos
básicos, do sistema de informação, da metodologia de diagnóstico e das soluções de capaci-
tação da AP.



4.5.2.1. Conceitos básicos do processo de planeamento

Aqui é determinante não esquecer o conceito base e funcional do planeamento, enquanto
processo formalizado com vista ao alcance de determinadas metas, com base numa articula-
ção de esforços e num sistema integrado de decisões.

É igualmente importante não esquecer as razões da existência do planeamento e dos princi-
pais conceitos que o integram, tal como é importante saber exactamente o que é um plano,
uma estratégia, um plano estratégico, as armadilhas do planeamento, o papel dos planos, o
papel dos planeadores, os requisitos fundamentais de um plano, os requisitos fundamentais
de um dirigente de um plano, os parâmetros dos objectivos, as suas características, os erros
a evitar na definição dos objectivos e no processo de planeamento e os elementos funda-
mentais na formulação de um objectivo.




O CICLO DA GESTÃO O CICLO DA GESTÃO
RETROACÇÃO RETROACÇÃO
PLANEAR
ORGANIZAR
DIRIGIR
CONTROLAR
fonte: Luís Cardoso (1995), Gestão estratégica das organizações


Técnicas de planeamento
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Por outro lado, há que saber os requisitos fundamentais de um objectivo, os erros mais
comuns que se cometem no processo de planeamento, sem esquecer as ligações com áreas
estratégicas com ele relacionadas, designadamente o papel da inovação, o trabalho em equi-
pa, a forma de construir uma equipa, as razões do não funcionamento de uma equipa, e
valores que sustentam qualquer processo de planeamento.

Por outro lado ainda, não podemos esquecer os conceitos relacionados com a gestão estraté-
gica das organizações, a forma de formular estratégias correctas, de implantar estratégias e
de encetar um modelo de gestão estratégica alinhada com as necessidades da organização,
sendo indesculpável qualquer incerteza quanto à missão e aos objectivos, estratégia, políti-
cas, procedimentos, regras, planos operacionais, orçamentos, gestão estratégica, ambiente,
factores que influenciam o ambiente, factores sócio-culturais, factores tecnológicos, factores
político-legais e avaliação de resultados.



O CICLO DA GESTÃO O CICLO DA GESTÃO
MODELO DE GESTÃO ESTRATÉGICA MODELO DE GESTÃO ESTRATÉGICA
fonte: Luís Cardoso (1995), Gestão Estratégica das Organizações
Missão e Objectivos
Ambiente Geral
Ambiente Específico
Diagnóstico Interno
Estratégias Alternativas
Escolha estratégica
Implantação Organizacional
Implantação Comportamental
Controlo
Análise e
diagnóstico
Implantação da
estratégia
Escolha da
estratégia
R
E
T
R
O
A
C
Ç
Ã
O



No domínio dos planos estratégicos importa saber a função da visão estratégica, da estraté-
gia, do reenquadramento da direcção estratégica, do seu papel na reestruturação da organi-
zação, da revitalização das pessoas, da estratégia como motor de mudança, dos pilares da
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mudança, dos erros típicos que se cometem num projecto de mudança, das vantagens com-
petitivas, da excelência.


4.5.2.2. Sistema de informação num processo de planeamento

Sendo o planeamento não só um processo de mudança como um sistema de informação,
todo o processo terá de ser assente e estruturado em quatro plataformas fundamentais,
qualquer delas enquadradas em medições e retornos de informação em relação aos pilares
do processo.
Assim se entendendo, todo e qualquer processo formativo terá de esclarecer adequada e
correctamente as referidas plataformas:

Entradas
Sistemas de processamento
Saídas
Clientes.

Todos e cada um deles deve estar suportado em sistemas de medições e de retorno da
informação adequados, de forma a decidir correctamente os actos subsequentes.

Ao nível das entradas, há que abordar os inputs fundamentais, com especial relevo para o
pessoal, matéria-prima, componentes, requisitos dos clientes e capital necessário para o pro-
jecto.

Ao nível do sistema de processamento, há que fazer uma abordagem correcta aos projectos,
aos produtos e serviços, à forma da sua prestação, à execução do serviço e ao fornecimento
dos serviços prestados.

Ao nível das saídas não se podem esquecer a tipicidade dos serviços, sua qualidade, nature-
za dos mesmos e respectivos resultados.

No capítulo dos clientes, há que incidir a atenção dos formandos sobre as necessidades dos
clientes satisfeitos, problemas dos clientes resolvidos e problemas dos clientes atendidos.

No conjunto dos quatro, há que realçar os serviços focalizados no cliente e na sua satisfação,
sendo indispensáveis as análises e o aprofundamento das metodologias de construção e
manutenção do relacionamento com os clientes, bem como o exame dos níveis e das ten-
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dências chave de sucesso dos projectos: satisfação, retenção de clientes, participação na
comunidade e satisfação em relação aos serviços prestados.

Cabe também esclarecer a forma como são determinados os requisitos e as expectativas de
curto e longo prazo dos clientes das várias AP. Cabe esclarecer como devem ser desenvolvi-
das estratégias de audição dos seus problemas e como devem ser desenvolvidas estratégias
para apreender e entender atempadamente as suas necessidades.

Por outro lado, e no concernente ao conhecimento pela AP dos seus clientes, há que referir a
metodologia para a definição do modelo, que deve incluir a análise de questões relacionadas
com as seguintes áreas:

Verificação da forma como os grupos de clientes são determinados, seleccionados e
considerados na AP.
Verificação do modelo de recolha de informação, sua frequência, métodos de recolha
e garantia da sua objectividade.
Verificação do alinhamento das características dos serviços e da sua importância com
os diferentes grupos de clientes.
Verificação da forma como são abordados alguns indicadores de insatisfação, tais
como reclamações, conquista e perda de clientes, desempenho de produtos ou servi-
ços.

No concernente à gestão do relacionamento da AP com os clientes, há que saber como o ser-
viço gere eficazmente a prestação de serviços e o seu acompanhamento junto dos clientes,
de forma a estreitar o relacionamento e a aumentar o conhecimento dos clientes específicos
e sobre as expectativas gerais do cliente.

Assim, há que determinar e descrever as medidas de desempenho planeadas e implantadas,
descrever os padrões de serviço e como esses requisitos são fixados, desdobrados e monito-
rados, tais como os relacionados com os serviços telefónicos, a percentagem de soluções
obtidas pelo funcionário de contacto com os clientes, a quantidade de problemas transferidos
para outras áreas e tempo de resolução.

Por outro lado ainda, e ainda no concernente aos clientes, há que descrever a forma de
determinação do índice de satisfação do cliente, como são apuradas as intenções quanto à
continuidade e utilização dos serviços que são prestados, à forma como é apurado o índice
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de satisfação em relação a outros departamentos da AP e como estes processos de determi-
nação são avaliados e melhorados.

No concernente aos resultados relativos à satisfação dos clientes, temos que os resumir e
usá-los como medidas ou indicadores chave e compará-los com outros concorrentes ou de
outros serviços da AP.


4.5.2.3. Metodologia de diagnóstico para elaborar um planeamento adequado

Que áreas de informação abordar no diagnóstico? Que questões colocar? Que metodologia de
análise adoptar? Que indicadores de desempenho formular?

Dentro deste quadro, as áreas de intervenção terão de ser precedidas de um diagnóstico às
áreas relacionadas com vertentes estratégicas da organização e que passa pelas respostas a
estas questões:

Qual a qualidade da liderança?

Como é que a direcção proporciona liderança e directrizes na formação e aperfeiçoamento do
desempenho? Como é que a direcção avalia e melhora a eficácia do sistema de liderança e
da estrutura organizacional para alcançar as metas de excelência do desempenho? Como é
que a liderança focaliza os clientes nos objectivos de alto nível? Como é que comunica e
reforça eficazmente os seus valores nas directrizes de forma a abranger todos os funcioná-
rios? Como é que a liderança integra as responsabilidades públicas nos seus esforços de
melhoria do desempenho?

Qual a qualidade do sistema de informação?

Como é que é recolhida e gerida a informação para impulsionar melhorias no desempenho
global? Como é que são avaliadas e melhoradas a selecção, análise e a integração de infor-
mação alinhada com as prioridades da missão da organização?

E no domínio do planeamento estratégico?

Como é feita a avaliação da execução dos planos? Como é que as estratégias e os planos são
transformados em impulsionadores da missão? Como é que são melhorados e avaliados os
processos de planeamento estratégico?

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E no tocante aos recursos humanos?

A prática da gestão dos recursos humanos está alinhada com as directrizes da missão? As
estruturas da organização e de cargos promovem elevados desempenhos? A formação serve
de veículo para o fortalecimento da cultura dos funcionários?

No domínio dos processos, como são avaliados e melhorados e integrados no processo de
planeamento? Como são projectados os processos chave dos serviços de apoio? Como são
identificados os processos dos clientes?

E os resultados?

Como é analisada a qualidade dos serviços e produtos realçando os esforços de melhoria dos
mesmos, utilizando medidas ou indicadores chave para o efeito?

No final da cadeia temos os clientes.

Como são analisados os modelos de determinação dos requisitos e das expectativas anuais e
de curto prazo dos clientes? Como são analisados os modelos de avaliação e de melhoria dos
processos para a determinação dos requisitos e das expectativas dos clientes? Como são
avaliados os modelos de determinação dos índices de insatisfação dos clientes?


4.5.2.4. Consolidação das capacidades da AP

Depois de bem consolidadas as fases anteriores, há que dizer o caminho, definir a visão
estratégica da organização AP com pistas, directrizes, plataformas demonstrativas do cami-
nho a percorrer para se alcançar uma meta perfeitamente definida. E quais são elas?

Temos todas as soluções electrónicas que visam a agilização de processos e o acesso mais
facilitado às mesmas pelos cidadãos. Temos as soluções que visam a gestão mais eficaz dos
projectos. Temos as soluções orientadas para o cidadão. Temos as soluções específicas de
gestão dos recursos humanos no sector público. Temos as soluções no âmbito da gestão
financeira do Estado, nem sempre as mais ágeis, tal como no anterior. Temos as soluções de
descentralização da administração, que carecem de ser activadas.



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MELHOR GESTÃO, MELHOR ADMINISTRAÇÃO MELHOR GESTÃO, MELHOR ADMINISTRAÇÃO
GOVERNAÇÃO ELECTRÓNICA: INTERACÇÕES GOVERNAÇÃO ELECTRÓNICA: INTERACÇÕES
• G2C: government to citizen
Acessos a serviços e a informação
• G2B: government to business
Obtenção de bens e serviços
• G2G: government to government
Partilha de conhecimento entre serviços
• G2E: government to employee
Obtenção e utilização de ferramentas


As soluções de governação electrónica parecem constituir a melhor saída e constituição de
uma AP mais eficaz e do agrado do cidadão. E aqui há princípios que devem orientar esta
governação, no domínio do formato do serviço, do acesso à informação e da utilização dos
recursos. No tocante aos modelos mais vulgares (G2C, G2B, G2G e G2E), a solução deve ser
partilhada, tal como deve ser garantida a comparação entre administrações públicas.

Também é importante falar da importância de uma boa gestão de projectos no contexto de
uma melhor administração, bem como do conceito de políticas públicas, respeitantes à acção
dos governos para satisfação de problemas específicos.

A função planeamento surge assim como algo que disciplina o caos e a anarquia e rentabiliza
recursos. É importante falar do ciclo da gestão e da função retroacção que subjaz ao concei-
to, tal como é importante comparar a gestão tradicional da qualidade dos serviços públicos
com a da gestão pela qualidade total, posicionando-a dentro de uma estrutura eficiente e
eficaz, com um determinado desenho, um nível tecnológico, e pessoas e tarefas a desempe-
nhar.

Dentro do ciclo da gestão, não nos podemos esquecer de identificar claramente o modelo de
gestão estratégica nas suas 3 fases fundamentais (análise, implantação da estratégia e esco-
lha), dos tipos de planos e respectivas componentes.

Num qualquer processo de planeamento, há vantagens competitivas que justificam uma
abordagem específica, tal como as estratégias básicas, as modalidades de estratégias de
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crescimento, de diversificação ou de integração total. Quais os factores de turbulência? Quais
as forças centrais estratégicas? Quais as fontes de vantagem competitiva? Qual o modelo
para uma correcta liderança? Que tipo de organização se deve utilizar voltada para a acção?


4.5.2.5. Enquadramento da actividade na sociedade e valores locais

Qualquer modelo de avaliação do desempenho deve, a exemplo de todos os restantes mode-
los:

Por um lado considerar a organização como um todo na certeza de o modelo é aplica-
do em todas as suas partes.

Por outro influenciar a cultura e a estrutura da organização.

Por outro ainda considerar os seguintes conceitos básicos no seu processo de gestão
pela qualidade total (GQT): focalização no cliente, alianças com fornecedores, desen-
volvimento e envolvimento das pessoas, processos e factos, melhoria contínua e ino-
vação, liderança e consistência de objectivos, responsabilidade pública, orientação
pelos resultados.

4.5.3. O modelo EFQM
52


Dentro deste cenário organizativo, a questão de topo é que a satisfação dos clientes, a satis-
fação dos colaboradores e o impacte na sociedade são alcançados através da liderança, a
gestão das pessoas, os recursos e os processos, de forma a alcançar a excelência nos resul-
tados da actividade
53
. O modelo acima indicado indica o caminho a prosseguir
54
.



4.5.3.1. Liderança

Neste item há que averiguar como os componentes e as acções da equipa de gestão e de
todos os restantes líderes inspiram, suportam e promovem a cultura de GQT, devendo
demonstrar:

Como os líderes manifestam explicitamente o seu empenhamento na GQT;


52
EFQM: European Foundation for Quality Management, fundada em 1988, pelos presidentes das 14 maiores
empresas europeias com o apoio da Comissão Europeia.
53
Ver matriz do modelo EFQM.
54
Engenheiro João Morais Martins, Um Modelo para a Excelência na Administração Pública, Fórum 2000, 1998).

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Como os líderes promovem a melhoria e a participação, disponibilizando os recursos e
os apoios necessários.

Como os líderes estão em contacto com clientes, fornecedores e outras organizações
externas.

Como os líderes reconhecem e apreciam os esforços e as realizações das pessoas.


4.5.3.2. Política e estratégia

Neste item são apreciados a missão, os valores, as perspectivas e a estratégia da organiza-
ção, bem como o modo de os concretizar. Assim, deve saber-se como é que a organização
formula, implementa e avalia a política e a estratégia e as traduz em planos e acções. Deve
demonstrar:

Como a elaboração da política e da estratégia é suportada por informação completa e
relevante.
Como a política e a estratégia são elaboradas.
Como a política e a estratégia são comunicadas e implementadas.
Como a política e a estratégia são regularmente actualizadas e melhoradas.

4.5.3.3. Gestão das pessoas

Deve saber-se como é que a organização aproveita o potencial dos seus colaboradores para
desenvolver continuamente as suas actividades. Deve demonstrar:
Como são planeados e desenvolvidos os recursos humanos.




Lideran-
ça
Gestão das
pessoas
Política e
estratégia
Recursos




Proces-
sos
Satisfação
funcionários
Satisfação
clientes
Impacte na
sociedade



Resultados
da activi-
dade
Modelo EFQM
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Como são mantidas e desenvolvidas as capacidades dos colaboradores.
Como são definidos os objectivos e é avaliado continuamente o desempenho.
Como é promovida a participação, a autonomia de acção e o reconhecimento dos
colaboradores.
Como os colaboradores e a organização estabelecem um diálogo efectivo.
Como a organização se preocupa com os colaboradores.

4.5.3.4. Recursos

Gestão, utilização e preservação dos recursos. Como a organização gere eficaz e eficiente-
mente os recursos. Por isso, deve provar:

Como são geridos os recursos financeiros.
Como são geridos os recursos de informação.
Como são geridas as relações com os fornecedores e os materiais.
Como são geridos os edifícios, os equipamentos e outros bens do imobilizado.
Como são geridas a tecnologia e a propriedade intelectual.

4.5.3.5. Processos

Gestão das actividades que geram o valor acrescentado no seio da organização. Como são
identificados, geridos, avaliados e aperfeiçoados os processos a fim de garantirem a melhoria
contínua da actividade.
Como são identificados os processos críticos para o êxito da organização.
Como são geridos os processos.
Como são avaliados os processos e estabelecidos os objectivos de melhoria.
Como são aperfeiçoados os processos recorrendo à inovação e à criatividade.
Como são modificados os processos e avaliados os benefícios.
4.5.3.6. Satisfação dos clientes

Que resultados tem a organização alcançado relativamente à satisfação dos seus clientes
externos? Deve demonstrar:
A percepção dos clientes da organização relativamente à qualidade dos produtos e
serviços e das relações que com eles são estabelecidas.
Indicadores adicionais relativos à satisfação dos clientes.
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4.5.3.7. Satisfação dos funcionários

Que resultados tem a organização alcançado quanto à satisfação dos seus funcionários:

A percepção dos colaboradores em relação à organização.
Indicadores adicionais de satisfação dos colaboradores.


4.5.3.8. Impacte na sociedade

Que resultados tem a organização alcançado relativamente à satisfação das necessidades e
expectativas das comunidades local, nacional e internacional. Deve incluir o modo como a
organização "trata as questões relacionadas com a qualidade de vida, do ambiente, da pre-
servação dos recursos naturais e ainda a forma como a organização avalia internamente a
eficácia dos seus programas. Incluirá também a forma de relacionamento da organização
com autoridades e organizações que regulam e condicionam a sua actividade:

A percepção da comunidade em geral relativamente ao impacte da organização na
sociedade.
Indicadores adicionais relativamente ao impacte da organização na sociedade.

4.5.3.9. Resultados da actividade

Quais os resultados conseguidos pela organização em relação aos objectivos definidos nos
planos de actividade e a das necessidades e expectativas de todos os que têm interesses
financeiros e não financeiros na organização. Incluem a avaliação da eficiência e da eficácia
internas que sejam vitais para a continuação do êxito da organização:

As medidas financeiras do sucesso da organização.
Indicadores adicionais do desempenho da organização.


INA, Agosto 2004

Jaime Duarte
Fernando Lomba
ANEXOS
Anexo 1: Caso de estudo baseado na Análise Sócio-Económica de Género
(ASEG)



Este caso de estudo baseia-se em grande parte no Manual de aplicação ASEG ao nível inter-
médio (FAO, 2002) e visa apoiar as estruturas e as pessoas que assumem uma função de
intermediários entre os que possuem poderes de decisão política e as comunidades (indiví-
duos e famílias) a executarem um desenvolvimento participativo.





Estas estruturas podem ser organismos governamentais, agências das Nações Unidas, orga-
nizações não governamentais (ONG), ou outras instituições, constituídos por grupos de pes-
soas que têm objectivos comuns. As pessoas que possuem um papel de intermediário
podem, em certos casos, fazer parte de uma estrutura governamental centralizada ou des-
centralizada e, noutros casos, pertencerem a uma ONG ou a uma organização comunitária.
Sabendo que a descentralização das responsabilidades e dos recursos governamentais está
cada vez mais na ordem do dia do mundo inteiro, um elemento crucial deste processo é a
capacidade de adaptação de diferentes organizações às suas novas funções.

Estes intermediários têm a responsabilidade de assegurar a ligação entre as comunidades e
os processos políticos de decisão; a sua posição pode contribuir para criar mecanismos de
modo que as pessoas no terreno possam participar nas decisões sobre a mudança e os
recursos necessários para tal.

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Neste manual, os conceitos e os instrumentos de análise, desenvolvidos de forma a assegu-
rar uma aplicação prática, concentram-se sobre a planificação e a execução de uma mudança
participativa, isto é baseado nas diferenças funcionais dos homens e das mulheres, nas rela-
ções entre estes e nas características sócio-económicas dos diversos grupos.

Os conceitos, as orientações, os instrumentos e os exemplos de planificação e de processos
organizacionais reunidos neste manual são largamente conhecidos. Eles permitem examinar
e melhorar os processos no seio das instituições para que elas possam estabelecer objectivos
mais representativos das necessidades dos compradores e obter resultados mais eficazes.
Por outras palavras, este manual visa ajudar as instituições a avaliar sistematicamente o seu
desempenho com vista a melhorar as suas actividades, especialmente a mulheres e os gru-
pos mais subestimados no passado.

Os instrumentos deste manual oferecemorientações seja para estruturar a reflexão e analisar
as situações, seja para apoiar o exame dos processos. Tendem a contribuir para uma planifi-
cação e decisões paritárias. Visam reforçar, ao nível intermédio, as capacidades institucionais
para:

incluir as questões sócio-económicas e de género na planificação, na execução, acom-
panhamento e avaliação;
promover processos internos mais participativos, nomeadamente em termos de orga-
nização;
criar métodos de trabalho participativos com os associados do desenvolvimento e com
os diversos grupos.

Utilizadores

O manual de aplicação ASEG ao nível intermédio destina-se aos planificadores do desenvol-
vimento de todas as estruturas sectoriais, públicas e privadas que assumem uma função de
intermediário. O leque é largo, dos ministérios às organizações comunitárias, de pequena e
média envergadura, como os escritórios e os serviços governamentais e os agrupamentos de
base. Todas estas estruturas assumem uma função de intermediário.

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Utilização

Pretende-se estimular a reflexão sobre uma situação e concentrar mais a atenção sobre as
questões do que sobre as respostas. Outras fornecem orientações para conduzir a acção e
algumas desenvolvem instrumentos específicos de análise. Os instrumentos e as secções
deste documento são, quando possível, cruzados e postos em relação. O conjunto é concebi-
do para reforçar as capacidades em três áreas:

a compreensão das estruturas, dos mecanismos internos e da visão de uma institui-
ção para ver o que funciona e o que precisa ser melhorado;
a instauração de uma colaboração para uma planificação do desenvolvimento mais
eficaz, a todos os níveis;
o acompanhamento, a avaliação das acções de desenvolvimento e a elaboração de
relatórios para comunicar os resultados.

Modo de utilização

Para cada instrumento são desenvolvidos o objectivo, o processo de utilização e a lista do
material necessário. Quando um instrumento é dividido em várias etapas, ele é apresentado
de forma a ser facilmente usado num exercício de planificação ou de formação.

Visto que cada situação é única, os utilizadores são convidados a adaptar o material que,
graças à sua criatividade, ganhará toda a sua dimensão. Deve-se manter presente no espíri-
to que cada instrumento é um ponto de partida que pede uma utilização reflectida em função
da situação.





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Abordagem ASEG

A ASEG (Análise Socio-Económica e de Género) é uma abordagem de desenvolvimento cujas
ideias e instrumentos se baseiam sobre um grande leque de teorias de desenvolvimento. O
seu objectivo é tornar mais pertinente o trabalho dos agentes de desenvolvimento a todos os
níveis. Ela ajuda a compreender melhor como as políticas e programas de desenvolvimento
podem influenciar as actividades económicas e as relações sociais entre os diferentes grupos
de pessoas. Nas análises sócio-económicas e culturais, é prestada particular atenção aos
assuntos de género, porque é evidente que existem disparidades de poder entre os homens
e as mulheres em qualquer nível de todas as classes sociais da maioria dos países.


Esta abordagem, baseada na problemática das mulheres no desenvolvimento e sobre a aná-
lise de género, centra-se nos papéis que desempenham os homens e as mulheres, as rela-
ções entre ambos e as suas responsabilidades nos sistemas sócio-económicos a todos os
níveis. Ela tende a estabelecer um vínculo entre o nível político (macro) e as famílias (cam-
po), passando pelas instituições situadas a nível intermédio.

O pensamento sistemático que reconhece que a capacidade de
sobrevivência e a adaptação ao meio de sistemas sociocultu-
rais depende da sua evolução e da sua renovação constante,
oferece os fundamentos da abordagem ASEG. Os factores
sócio-económicos (ou seja de natureza económica, sociocultural, institucional, política,
ambiental e demográfica) e suas interacções são realçados na medida em que eles influen-
ciam a mudança a todos os níveis da sociedade: macro, intermediário e micro ou "de cam-
po¨.

A abordagem ASEG reconhece a natureza complexa deste desenvolvimento e também que
não existem respostas simples. Consiste em formular melhor as perguntas em vez de dar
respostas previamente elaboradas. Oferece uma série de instrumentos úteis para colocar
perguntas pertinentes com vista a reforçar as capacidades para promover um desenvolvi-
mento eficaz, equitativo e sustentável. A ASEG pretende compreender melhor as estratégias
dos homens e das mulheres de todas as idades para satisfazer as suas necessidades básicas
e melhorar a sua qualidade de vida e a das suas famílias.

Um aspecto fundamental
da abordagem ASEG:
formular boas perguntas.

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Princípios direccionais da abordagem ASEG

A abordagem ASEG baseia-se em três princípios, que serão recordados ao longo de
todo o Manual, servindo de referência.



Os princípios direccionais da abordagem ASEG
- Os papéis entregues pela sociedade aos homens e às mulheres e as relações entre
homens e mulheres são de elevada importância.
- As pessoas desfavorecidas são uma prioridade nas iniciativas do desenvolvimento.
- A participação de todos os agentes envolvidos é fundamental para o sucesso de um
desenvolvimento duradouro.

Papéis dos homens e das mulheres

O êxito do desenvolvimento depende da capacidade em satisfazer as necessidades e as prio-
ridades dos homens e das mulheres, assim como da compreensão dos papéis que ambos
desenvolvem e das inter-relações que existem entre eles. Entender como os homens e as
mulheres exercem a sua actividade ou interagem nos diferentes tipos de unidades produtivas
rurais é fundamental, visto que as relações sócio-económicas condicionam a vida dos agricul-
tores, dos empresários do sector informal e dos assalariados.

Além de ter em conta os diferentes papeis das mulheres e dos homens, é necessário exami-
nar as relações entre eles e com as instituições. Todos os processos de planificação, a todos
os níveis, devem basear-se na compreensão das relações que prevalecem para a organização
da produção e a satisfação das necessidades.

A investigação e a experiência demonstram que em todas as categorias socioeconómicas, as
mulheres se encontram em desvantagem em relação aos homens. Sem mencionar a neces-
sidade indispensável de reduzir as desigualdades existentes entre homens e mulheres, visto
que as mulheres constituem metade da população mundial, os esforços para o desenvolvi-
mento que marginalizam as mulheres estão destinados ao fracasso. Como afirma o relatório
de 1995 do Secretariado-Geral das Nações Unidas, a investigação demonstrou que os inves-
timentos a favor das mulheres contribuem para facilitar o crescimento e eficiência, reduzir a
pobreza, ajudar as gerações futuras e favorecer o desenvolvimento.
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Prioridade aos desfavorecidos

As pessoas menos favorecidas devem constituir uma prioridade tendo em conta que a elimi-
nação da pobreza é fundamental para conseguir um desenvolvimento sustentável e repre-
senta o mandato de muitas organizações para o desenvolvimento. Aliás, se as mulheres cos-
tumam ser desfavorecidas a todos os níveis relativamente aos homens, ao identificar os gru-
pos menos favorecidos, é preciso ter também em conta outras categorias, na base de crité-
rios como a idade, a educação, a raça, a origem étnica, o salário, a localização geográfica.

Desta maneira, para evitar prejuízos de tipo sócio-económico ou de género numa determina-
da situação, é preciso formular algumas perguntas.

A pobreza condiciona a discriminação dos grupos menos favorecidos, dando como resultado
a sua exclusão do processo de desenvolvimento. Estes grupos carecem de recursos para
satisfazerem as suas necessidades básicas, tais como a comida, a água, os serviços de saúde
e a habitação.

Abordagem participativa

A participação no processo de desenvolvimento é fundamental tendo em conta que a popula-
ção local conhece melhor que ninguém as suas próprias condições e necessidades para
melhorar a qualidade de vida. É necessário portanto valorizar a capacidade local de análise e
planificação. A participação das colectividades nas acções de desenvolvimento é a fonte de
autopromoção e sustentabilidade. Ao facilitar a participação das comunidades, pode ser
reforçada a capacidade das instituições e dos grupos comunitários para formarem associa-
ções, sabendo que "trabalhar com¨ em vez de "trabalhar para¨ é princípio que traz sempre
frutos.

Evitando uma abordagem de planificação do tipo descendente (de cima para baixo), a abor-
dagem ASEG inclui pessoas desfavorecidas como actores ou agentes envolvidos no processo
de desenvolvimento. A experiência demonstrou que a compreensão e a apreciação da parti-
cipação de todos os actores, a todos os níveis, é essencial desde que o alcance dos objecti-
vos de desenvolvimento dependa da colaboração entre actores. Os grupos comunitários, as
instituições, as organizações públicas e privadas, os organismos internacionais de desenvol-
vimento e os grupos de doadores são, num momento ou outro, agentes envolvidos que pos-
suem recursos para investir no desenvolvimento.

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Todos estes actores procurarão modalidades de investimento que minimizam os riscos e
maximizam os benefícios, independentemente da política, do programa ou do projecto.

A análise dos agentes envolvidos e a participação são, portanto, elementos fundamentais da
abordagem ASEG, sabendo que, por um lado, as percepções dos agentes envolvidos influen-
ciam as acções de desenvolvimento e, que, por outro lado, um processo participativo e itera-
tivo favorece a planificação do desenvolvimento.


Algumas advertências. Definições de palavras-chave da abordagem ASEG

Desenvolvimento: mudança sócio-económico planificada para melhorar a qualidade de
vida. Para quem trabalha no desenvolvimento, a meta é promover uma mudança que
seja sustentável, equitativa e eficiente.
Durabilidade: segurança e regeneração dos recursos económicos, naturais, humanos
e socioculturais.
Igualdade: igualdade de oportunidades e possibilidades para os homens e as mulhe-
res de participar no desenvolvimento e beneficiar dos resultados.
Eficácia: alcance dos objectivos do desenvolvimento sem perda de tempo nem de
recursos.



Hipóteses subjacentes a estas definições

A igualdade e eficácia são reforçadas quando os homens e as mulheres de todos os
grupos de uma sociedade acederem aos recursos produtivos e reprodutivos e tiverem
possibilidades para as utilizar.
O desenvolvimento baseado no reconhecimento das questões de género pode levar a
políticas, programas financeiros e projectos que beneficiem de maneira mais equitati-
va todos os membros de uma comunidade.
O desenvolvimento duradouro requer a gestão racional de todos os recursos (natu-
rais, humanos, financeiros e materiais) e visa a satisfação das necessidades humanas
no tempo, de geração a geração.

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Os princípios direccionais da abordagem ASEG

Os papéis entregues pela sociedade aos homens e às mulheres e as relações entre
homens e mulheres são de elevada importância.
As pessoas desfavorecidas são uma prioridade nas iniciativas do desenvolvimento.
A participação de todos os agentes envolvidos é fundamental para o sucesso de um
desenvolvimento duradouro.


Procedimento de uma análise sócio-económica e de género

A ASEG ao nível intermédio assenta numa análise do contexto de desenvolvimento dos agen-
tes envolvidos, dos recursos e das limitações. Este processo concentra-se tanto nos papéis
que desempenham os homens e as mulheres e nas suas relações, assim como na importân-
cia de incorporar as problemáticas de género na planificação. As informações resultantes da
análise são úteis para documentar e traçar políticas, programas e projectos.

Processo de uma análise sócio-económica e de género

Análise do contexto de desenvolvimento
Identificação dos participantes e análise dos seus interesses
Análise dos recursos e das limitações dos agentes envolvidos



Análise do contexto de desenvolvimento

Por contexto de desenvolvimento entende-se que o desenvolvimento se efectua em determi-
nado meio global. A análise sócio-económica segundo o género adopta uma perspectiva
holística e trata o contexto de desenvolvimento como um sistema dividido em três níveis:
macro, intermédio e micro (ver a lupa abaixo).
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Esta perspectiva combina uma análise das dimensões sócio-económicas e de género a três
níveis: o das famílias e das comunidades (micro), o das políticas (macro), e a combinação
destas análises em interacção.

Factores sócio-económicos

Cada um dos seis triângulos da lupa simboliza um factor sócio-económico de grande impor-
tância, ou seja: sociocultural, demográfico, institucional, político, económico, ambiental.

Cada factor está presente em cada um dos níveis e exerce uma influência sobre as questões
do desenvolvimento. Se nenhum dos níveis pode ser tratado isoladamente, então isso tam-
bém acontece com os factores sócio-económicos, interligados entre si.

Assim, como um indivíduo ou uma família não toma decisões sobre saúde, alimentação, pro-
dução e educação, sem ter em conta, de maneira consciente ou inconsciente, os efeitos des-
tas decisões sobre cada esfera da sua vida, a planificação do desenvolvimento também não
pode ignorar a ligação entre os diferentes factores que levam à escolha de uma opção de
acção.

No processo de desenvolvimento e dentro de uma óptica de mudança é fundamental identifi-
car e documentar os factores que limitam e aqueles que facilitam a igualdade entre indiví-
duos, em cada um dos níveis.


A importância das interacções

Uma outra área de pesquisa rica em conhecimentos é a das relações (ou ausência delas)
entre cada nível do contexto de desenvolvimento. As transformações num nível de sistema
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podem produzir ou precipitar mudanças a outros níveis. Além disso, determinados factores
podem travar o processo de mudança.

Por exemplo, se a legislação (nível macro) de um país proibir que as mulheres herdem pro-
priedades, não será suficiente a troca de aptidão e comportamento a nível da comunidade ou
da família (micro ou nível de terreno), para que as filhas possam herdar.

Ao contrário, emendas às leis, como aquelas realizadas no Nepal e Uganda, para permitir
que as filhas herdem as propriedades do pai ou que as viúvas possam conceder os bens às
suas filhas, podem não ser respeitadas a nível local. De facto, as práticas tradicionais podem
sobrepor-se às leis: no Uganda, os concelhos tribais dificilmente consentem a herança às
mulheres; no Nepal, manifesta-se a mesma resistência dados os costumes ancestrais em
muitas áreas.

Estes exemplos ilustram que a mudança tem que se produzir a todos os níveis. As inovações
da lei podem modificar as crenças e as atitudes, enquanto podem modificar a lei e introduzir
reformas legais. O processo é dinâmico. Aquando da utilização da análise socioeconómica
segundo o género, é fundamental considerar cada nível (macro, intermédio, terreno) sem
esquecer que as interacções entre cada um influenciam a situação.


A compreensão dos sistemas socioculturais a cada nível permite:

- Clarificar as questões subentendidas por igualdade a partir de variáveis múltiplas (sexo,
idade, etnia ou outros parâmetros socioculturais);
- Colocar hipóteses sobre estas questões;
- Confrontar estas hipóteses com a informação existente;
- Formular objectivos para a planificação, se uma mudança se revelar necessária;
- Especificar a mudança necessária para alcançar os objectivos;
- Examinar as possibilidades de execução da mudança;
- Identificar as limitações específicas para esta mudança;
- Identificar os recursos necessários para a mudança;
- Desenhar e desenvolver etapas da acção e atribuir responsabilidades.

A ASEG, ao interrogar os seis factores sócio-económicos, examina as suas interacções e
explora as ligações entre cada nível. Em certas situações, as questões demográficas e socio-
culturais são fundamentais para compreender uma situação. Como, por exemplo, a epidemia
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da SIDA ou os movimentos migratórios. Às vezes, os factores económicos e ambientais são
cruciais, como a degradação do solo, a industrialização, a poluição. Para cada situação trata-
se então de tratar cada um dos factores e cada um dos problemas de bloqueio no contexto
de desenvolvimento.

Em alguns casos, os agentes envolvidos (instituições e/ou grupos) não possuem o poder, as
estruturas ou os mecanismos internos necessários à planificação e à execução das mudanças
requeridas para resolver um problema. Ora, se as instituições são consideradas a assegurar
uma planificação e abordagens participativas, estas devem então possuir competências
necessárias para o fazer, o que supõe muitas vezes que o reforço das capacidades institucio-
nais se torne prioritário nos programas de acção. Da mesma forma, se os grupos comunitá-
rios são levados a exercer um papel de intermediários, também eles necessitam de compe-
tências em matéria de planificação e associação. As mudanças promovidas, tais como a des-
centralização e o desenvolvimento participativo, têm poucas probabilidades de êxito se os
actores envolvidos não possuírem as capacidades requeridas para agir neste campo.

Em período de redução de despesas públicas e de realização de economias, a ajuda financei-
ra ao reforço de capacidades pode ser difícil. Uma das condições para aderir a abordagens
mais participativas é aceitar que os lucros do reforço institucional sejam apenas tangíveis a
longo prazo.

Uma boa maneira para analisar o contexto de desenvolvimento

- Formar pequenos grupos de agentes envolvidos;
- Identificar com cada um deles um problema em particular com o qual são confrontados;
- Discutir as componentes fundamentais desse problema desde um ponto de vista Sociocul-
tural, ambiental, institucional, político, económico e demográfico, a cada nível, ajudando-se
com perguntas como as seguintes:
O que aflige/incomoda as pessoas (homens e mulheres)?
O que satisfaz as pessoas (homens e mulheres)?
De que têm medo as pessoas (homens e mulheres)?
O que entristece as pessoas (homens e mulheres)?
O que dá esperança às pessoas (homens e mulheres)?


- Classificar as respostas por categoria e discuti-las com a ajuda das perguntas seguintes:

Quais são os componentes do problema a nível micro?
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Quais são os componentes do problema a nível intermédio?
Quais são os componentes do problema a nível macro?
Quais são as interacções entre os diferentes componentes do problema?


Perguntas para examinar as estruturas, os mecanismos e as instituições


Como podem as estruturas e os mecanismos institucionais, como as políticas e as regu-
lamentações, controlar os custos e benefícios do desenvolvimento?
Existem diferenças entre homens e mulheres que afectem a distribuição destes custos e
benefícios?
Que grupos trabalham mais perto dos membros da comunidade?
Quais são as suas ligações com os outros níveis do sistema, como os grupos do sector
governamental e/ou as estruturas privadas sectoriais?
Quais são as necessidades imediatas de reforço de capacidades para promover um abor-
dagem participativa do desenvolvimento?
Como é que a infra-estrutura comunitária apoia as possibilidades de desenvolvimento
económico na mesma comunidade?
Será que as questões de género influenciam o funcionamento desta infra-estrutura?


Identificação dos agentes envolvidos e dos seus interesses

Os agentes envolvidos são pessoas ou grupos que, directa ou indirectamente, podem ganhar
ou perder numa situação específica de desenvolvimento. Recorrer a uma abordagem basea-
da nos agentes envolvidos, exige entender e conhecer o "interesse" que cada um deles face
aos objectivos da acção.

A análise dos agentes envolvidos começa antes de mais com a pergunta:

"Quem são os agentes envolvidos?¨


para, de seguida:


"Quem possui os recursos?"
"Quem tem interesse na mudança?"


Agentes envolvidos ao nível do terreno

Se nos centrarmos nos agentes envolvidos, será possível identificar os diferentes grupos
como aqueles que praticam a agricultura de subsistência - os mais pobres entre os pobres -
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ou aqueles que praticam a agricultura comercial, os proprietários da terra, os parceiros e as
famílias rurais. Em cada um destes grupos existem diferenças drásticas entre homens e
mulheres: as famílias mais pobres, muitas vezes, são lideradas por mulheres; os proprietá-
rios da terra são geralmente homens. O mesmo acontece com respeito às limitações que
enfrentam uns e outros; por exemplo, na agricultura comercial, as limitações que enfrentam
os produtores e as produtoras são muito diferentes.

Por vezes, as categorias de agentes envolvidos revestem-se de certa sensibilidade, como os
grupos militares ou aqueles que se fundamentam em crenças religiosas específicas ou grupos
de prestamistas, que são particularmente sensíveis a alguns argumentos ou situações. Uma
análise completa dos agentes envolvidos permite detectar também o "interesse¨ dos gover-
nos, das instituições, dos grupos do sector privado e dos doadores.

Reconhecer e incluir os agentes envolvidos a todos os níveis dos sistemas sócio-económicos
permite identificar as interacções entre os diferentes níveis. Os métodos participativos, fun-
damentais para a análise dos agentes envolvidos, utilizam uma variedade de ferramentas
para recolher informação, assim como para visualizar, analisar e interpretar os dados.

Agentes envolvidos a nível macro

No que diz respeito aos agentes envolvidos a nível macro, um dos objectivos estratégicos da
Plataforma de Acção de Pequim é o fortalecimento das capacidades das estruturas governa-
mentais e dos mecanismos de promoção das mulheres. A sua execução pode levar a mudan-
ças nas práticas de planificação a nível nacional. Todavia, é necessário ter em conta que a
disponibilidade limitada de recursos gera uma competição entre as diferentes instituições
governamentais.

Desta forma, se um ministério da Mulher é criado ou reforçado, todos os ministérios irão
defender os seus interesses. Assim, para poder compartilhar os escassos recursos existentes,
torna-se imprescindível fortalecer as relações de trabalho entre os ministérios mediante uma
planificação integrada. São necessárias capacidades de avaliação e de negociação para exa-
minar e tratar o nível macro de forma prática.

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Exemplos de ferramentas participativas para a identificação dos agentes envolvidos


- Reflexão conjunta
(brainstormings)
-Mapas - Observação directa e clarificação
das observações
- Qualificação
- Anotações
- Matrizes
- Diagramas
- Calendários
- Analogias e Metáforas
- Gráficos e Curvas

- Mini-inspecções
- Entrevistas semidireccionais




Descrição de algumas ferramentas

Os mapas, que representam uma área ou uma estrutura, podem servir para apreciar os
níveis de participação, a distribuição dos recursos e o acesso aos serviços. Podem ser utiliza-
dos em conjunto com os cronogramas onde mostram os ciclos e as etapas progressivas da
mudança, e facilitam a identificação dos agentes envolvidos bem como os momentos em que
a sua influência é positiva ou negativa.

Os mapas sociais põem em evidência as diferenças entre os papéis que desempenham as
mulheres e os homens em função, por exemplo, das estações do ano. É uma ferramenta
preciosa para obter informações de base para as análises sociais e medir o grau de participa-
ção dos diferentes agentes envolvidos (a nível intermédio, um simples gráfico pode fornecer
as mesmas informações).

Um mapa social e/ou de recursos (exemplo na página seguinte) pode ser útil para efectuar a
triangulação e a confirmação de informações recolhidas através de um "brainstorming".

A pesagem


A ponderação ("pesagem¨) é uma ferramenta que ajuda a visualizar o alcance e a importân-
cia que cada um dos agentes atribui a um tema ou objecto, como também ao seu nível de
participação ou de responsabilidade. Também pode servir para estabelecer prioridades. Para
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efectuar uma pesagem, são distribuídas algumas grainhas de milho, de feijão ou algumas
pedritas a cada um dos participantes e irão reparti-los em cada um dos pratos, segundo o
seu ponto de vista, com respeito a cada elemento ponderado.

As entrevistas e a observação directa são outros métodos complementares para confir-
mar e clarificar os dados obtidos através de outras ferramentas utilizadas durante a identifi-
cação dos agentes envolvidos.

Os dados secundários obtidos em documentos e relações pertinentes são igualmente úteis.


A) MAPA SOCIAL DOS RECURSOS DA ALDEIA DE YAZINI





Exemplos de resultados obtidos com ferramentas participativas

B) EXERCÍCIO DE CRONOLOGIA DE UMA ORGANIZAÇÃO DE DESENVOLVIMENTO

1998 1999 2000 2001 2002 2003
Criação da Diferenças Profissionalização
organização entre pessoal da organização
Obtenção de profissional e
Obtenção do um financia- voluntários
estatuto legal mento
Contratação de
Avaliação do um director
Envio de Contratação desenvolvimento remunerado
voluntários De pessoal da organização
p/ terreno profissional
Seguimento do
trabalho
nas aldeias




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Diferenças entre homens e mulheres no seio dos agentes envolvidos

Ao identificar os grupos de agentes envolvidos, é importante pensar nas possíveis diferenças
entre homens e mulheres existentes no interior de cada grupo. Por exemplo, no caso em que
os pequenos agricultores representam um grupo de agentes envolvidos, se mais de 90% das
explorações forem dirigidas por mulheres, será de prever que os interesses e as preocupa-
ções do grupo terão a ver tanto com as questões relativas às pequenas explorações, assim
como com a situação das mulheres. No entanto, se as explorações geridas por homens e
mulheres é sensivelmente igual, uma parte dos lucros e das preocupações será similar,
sabendo que os homens e as mulheres no seio deste grupo terão interesses específicos
dadas as diferenças de funções e responsabilidades de cada um deles.

Outro caso é aquele em que todas as mulheres de uma comunidade partilham um interesse
idêntico; acontece o mesmo com todos os pequenos agricultores e com todos os que perten-
cem à mesma etnia. Por vezes pode dar-se o caso das características de um mesmo grupo
de agentes envolvidos ser o mais importante. Assim, um grupo de agricultores, homens e
mulheres, proprietários dos seus terrenos, tomará decisões diferentes daquelas de agriculto-
res (homens e mulheres) não tendo um seguro fundiário para, por exemplo, investimentos
que modificam práticas rurais.

Afirma-se muitas vezes que as implicações do género induzido pelas políticas macro se tra-
duzem por boatos sexistas a favor dos homens, nomeadamente, no que respeita os serviços
ligados à saúde, a educação, a formação. Por exemplo, as pesquisas aprofundadas no domí-
nio da educação das raparigas revelaram as diferenças entre rapazes e raparigas quanto ao
percurso escolar, material de ensino e atitudes dos pais. Se as decisões políticas forem
tomadas a nível macro, serão postas em prática no nível intermédio.

É por isso, que num processo destes, é imprescindível colocar as hipóteses ligadas às per-
guntas de género a todos os níveis, com o objectivo de melhorar as possibilidades de educa-
ção das raparigas.


Participação dos agentes envolvidos no planeamento

Depois de ter determinado quais os agentes envolvidos, a abordagem ASEG debruça-se
sobre a maneira como associar a identificação das necessidades com a planificação. A parti-
cipação da população é mais uma metodologia do que uma estratégia de desenvolvimento.
Trata-se de fazer com que a população possa conhecer as causas profundas dos problemas
que podem encontrar, afim de melhorar as condições de vida e de poder, medindo e contro-
lando a evolução.

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A participação é muito mais que a simples informação da população ou a difusão das deci-
sões tomadas. É um processo de comunicação entre actores. A participação dos agentes
envolvidos tem como objectivo clarificar e descobrir os interesses que estão em jogo aquan-
do das decisões a serem tomadas.

A participação começa quando os membros de uma comunidade procuram identificar e des-
crever os problemas, cuja solução se deve basear na valorização das experiências e dos
conhecimentos da comunidade. Ela é um processo contínuo de mobilização e organização
podendo levar à reestruturação da comunidade.


A participação dos agentes envolvidos faz a diferença


Estudo de caso: Gestão de desperdícios sólidos em zonas periféricas
(Kasserine, Tunísia)

A população das zonas periféricas de Kasserine é essencialmente composta por pessoas
que abandonaram recentemente os campos e que reproduzirem os seus modos de vida no
seu novo local de residência. É assim, que, por exemplo, os desperdícios provenientes da
preparação de refeições são despejados em frente das casas, hábito que favorece a prolife-
ração dos insectos e dos roedores transportadores de doenças. O município decidiu organizar
a recolha do lixo de casa usando carroças. Antes de começar a colecta, um grupo teve várias
reuniões com diferentes grupos, incluindo mulheres.

Ao longo das reuniões, descobriu-se que a maioria das famílias criava pequenos ruminantes
para completar a sua alimentação e os seus rendimentos. Os resíduos alimentares eram,
assim, uma importante fonte de alimentação para os animais em liberdade. No entanto, um
outro problema foi apontado: os excrementos dos animais encontravam-se espalhados em
todo o lado junto às casas mas tinham uma vantagem: era uma fonte de adubo significativa
para as hortas familiares.

Quando foi pedida a opinião das mulheres sobre esta situação, elas propuseram construir
uma cerca onde pudessem guardar os animais e que fosse gerida por uma cooperativa que
elas há muito desejavam. Foi-lhes concedido um apoio para levarem a cabo esta sugestão.


Perguntas a colocar para conduzir uma discussão ou uma sessão de formação


Quem são os agentes envolvidos (stakeholders)?
Como foram tratados os seus interesses (interesses e preocupações)?


Enquanto os políticos e as instituições deveriam supostamente responder às necessidades de
cada um, acontece que favorecem certos grupos, com base no sexo e a idade, em detrimen-
to de outros cujas possibilidades já são restritas. A abordagem ASEG aplicada a cada nível
contribui para identificar os obstáculos, tendo em conta as modificações a efectuar nas políti-
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cas e no seio das instituições para responder às necessidades dos diferentes agentes envol-
vidos.

A participação das pessoas na planificação molda os seus interesses e reforça a sua vontade
de investir tempo e outros recursos. Além disso, um processo participativo de tomada de
decisão desenvolve capacidades para abordar os problemas numa perspectiva de resolução e
pode oferecer aos indivíduos novas possibilidades em vários sectores.


O contexto de desenvolvimento e análise dos agentes envolvidos

A análise dos agentes envolvidos condiciona uma participação planeada e construtiva. A
experiência demostrou que esta análise é muito mais eficiente se for introduzida durante as
primeiras etapas da planificação, embora possa dar bons resultados em qualquer momento.

A análise dos agentes envolvidos é mais eficaz quando acompanhada por um processo parti-
cipativo. Para identificar os agentes envolvidos que são cruciais, pode ser efectuado um pri-
meiro exame, usando um "brainstorming", reunindo um pequeno número de pessoas. É,
todavia, aconselhado associar todos os actores relacionados com a acção.


Diferentes etapas de uma reflexão conjunta {brainstorming)

Assinalar, no começo do exercício, o tempo suficiente para que os participantes possam
reflectir sobre as perguntas importantes e tomar notas. Até este momento, não se deve
estabelecer nenhuma discussão.

O orientador terá de passar por cada grupo e ajudar cada pessoa a expressar uma das ideias
escritas na lista. Esta ideia deverá ser anotada. Até este momento não se devem discutir as
ideias sugeridas.

Se for necessário, façam várias rondas de maneira que todas as ideias sejam apresentadas,
sabendo que é necessário ter em conta todas elas.

Depois de ter apresentado todas as ideias, formular perguntas para solicitar esclarecimentos
e não para julgar ou dar apreciações pessoais.

A partir das diferentes ideias exprimidas, realizar uma discussão de maneira que se possa
identificar os pontos sobre os quais existe um consenso.

A análise dos agentes envolvidos é útil para várias actividades, tais como:
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a definição da missão de uma organização;
a elaboração de uma planificação estratégica, incluindo as estratégias participativas;
a planificação de um programa ou projecto;
o acompanhamento e a avaliação das acções.


Alcance da análise dos agentes envolvidos

Conhecer os interesses, as necessidades e as oportunidades dos beneficiários;
Identificar outros grupos que têm interesse na organização dos seus programas e
projectos;
Compreender as potencialidades e as limitações dos projectos previstos;
Determinar o grau potencial de participação dos grupos para a planificação, execução,
acompanhamento e avaliação da acção;
Assegurar que se tenham em conta as questões de género na análise dos agentes
envolvidos, qualquer que seja a situação;
Desenhar e pôr em prática programas e projectos mais sólidos, adaptados e duráveis.

Ferramentas para a análise dos agentes envolvidos

Descrevem-se duas ferramentas para a análise dos agentes envolvidos: um quadro de análi-
se dos agentes envolvidos e o diagrama de Venn.

a) Quadro de análise dos agentes envolvidos

A aplicação desta ferramenta divide-se em seis etapas principais que podem ser usadas de
maneira individual ou então o conjunto sequencialmente.

b) Quadro de análise dos agentes envolvidos: diferentes etapas


Etapa 1. Identificação dos agentes envolvidos importantes e dos seus interesses;
Etapa 2. Avaliação do poder e da influência dos agentes envolvidos;
Etapa 3. Classificação dos interesses dos agentes envolvidos;
Etapa 4. Planificação da participação dos agentes envolvidos: Quem? Quando? Como?
Etapa 5. Identificação do que cada grupo de agentes envolvidos pode perder ou ganhar;
Etapa 6. Aplicação da análise em cada uma das etapas da acção para estabelecer a participa-
ção e o compromisso por parte dos agentes envolvidos.


A descrição seguinte de cada etapa é acompanhada de uma lista de controlo.
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Planificação estratégica no seio de uma organização

Propósito

Uma estratégia é representada por todas as actividades que marcam o percurso de uma
organização e que contribuem para a manutenção da sua orientação para concluir a missão.
A planificação estratégica favorece um quadro para o desenvolvimento, a execução e a ava-
liação dos programas e projectos de uma organização. A planificação estratégica oferece
uma orientação comum às pessoas da organização ou de um grupo.

Etapas

Cinco são as etapas que compõem o processo de planificação estratégica:


Enunciado da missão da organização;
Definição das metas;
Formulação dos objectivos;
Modalidades de concretização dos objectivos em resultados;
Acompanhamento e avaliação do desempenho organizacional.



Princípios

Para pôr em prática as etapas mencionadas é preciso ter em conta os princípios directivos da
abordagem ASEG e recordar que o processo supõe a participação de todos os agentes envol-
vidos durante cada uma das etapas da planificação estratégica, seja ela para o enunciado da
missão, a definição de metas e objectivos ou no acompanhamento e avaliação.


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Princípios directivos da abordagem ASEG

- Os papéis e as relações de género são fundamentais.
- As pessoas desfavorecidas são uma prioridade.
- A participação dos agentes envolvidos é fundamental.




Procedimento

Estabelecer um calendário do processo de planificação estratégica. O conjunto do processo
pode demorar vários meses, visto que o êxito deste exercício depende tanto da profundidade
das reflexões como da quantidade e qualidade da informação recolhida e analisada.

Fazer uma análise inicial dos agentes envolvidos da organização ou do grupo.

Entregar às pessoas ou a um grupo a responsabilidade de detectarem diferentes opções para
garantir a participação dos agentes envolvidos na planificação estratégica. Por exemplo, a
criação de grupos focais, entrevistas informais e fornecimento de transportes para facilitar a
participação poderiam ser algumas das opções.

Escolher os orientadores para o processo de planificação estratégica. Muitas vezes é útil
recorrer a pessoas externas que tenham experiência em questões de planificação estratégi-
ca, pois a obtenção de resultados concretos em cada etapa está estreitamente relacionada
com as competências dos orientadores.

Prever o tempo suficiente para cada uma das etapas do processo; em geral um dia inteiro ou
quase, para conseguir um consenso. Os principais agentes envolvidos devem, na medida do
possível, participar durante todo o processo. É necessário adoptar as precauções necessárias
para garantir, a participação voluntária das mulheres e dos grupos desfavorecidos.


Materiais

Planos organizacionais, incluindo os enunciados da visão e da missão da organização;
Fontes de informação sobre os agentes envolvidos;
Painéis de papel e marcadores ou quadros e giz;
Projector.

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Etapa 1: Enunciado da missão da organização

O enunciado da missão anuncia a razão de ser da organização ou do grupo e especifica o
papel funcional que um ou outro desenvolvem no seu meio. Este enunciado tem de expressar
claramente o alcance e a orientação das actividades e, na medida do possível, servir de guia
para tomar decisões a todos os níveis da organização. Os planos dos programas ou projectos
têm de corresponder ao alcance da missão.

A este ponto, a informação sobre os agentes envolvidos é fundamental. Aliás, é fundamental
também que os agentes envolvidos estejam conscientes das problemáticas de género para
garantirem que o enunciado da missão reflicta as questões de igualdade.

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Etapa 2: Definição da meta

Uma meta é o fim para o qual se dirigem os esforços de uma organização. Uma meta repre-
senta o que uma organização deseja conseguir e o seu alcance é muito mais amplo que um
objectivo.

O estabelecimento de uma meta tem de centrar-se no resultado final que se deseja alcançar
num prazo de três a cinco anos. É necessário precisar todas as considerações específicas
relativas aos diferentes agentes envolvidos, tendo em conta as problemáticas de género e os
grupos desfavorecidos.

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Objectivo: Definir as metas da organização, precisando o resultado que se espera obter a longo
prazo.

Alguns conselhos para definir as metas

- Manter presente a imagem do que será o futuro e as mudanças que irão acontecer, em três
ou cinco anos, quando o objectivo for atingido;
- É conveniente ter em conta outros grupos que estejam a trabalhar na mesma direcção;
- Dada a complexidade dos problemas que normalmente tratam as organizações de desen-
volvimento, é necessário ser realista acerca dos componentes adquiridos da meta a longo
prazo;
- Lembrar que o enunciado de uma meta é menos amplo do que o da missão da organização
e que é conveniente identificar uma ou várias opções para cumprir esta missão.

Exemplo de enunciado de uma meta

Contribuir para o desenvolvimento de um sistema de abastecimento de água e a promoção
de higiene e saúde a nível da comunidade.



Etapa 3: Formulação de objectivos

Um objectivo é o resultado final de uma ou mais acções ou actividades. Reflecte uma
mudança verificável e quantificável, mudança pela qual a organização deseja ser responsá-
vel.

Os objectivos dos programas de uma organização servem de referência tanto para a planifi-
cação, como a concessão de recursos ou o acompanhamento e avaliação. Em geral, se bem
que todos os objectivos são endereçados para a mesma meta, eles são independentes uns
dos outros. Desta forma, é possível avaliar os progressos realizados em função de cada
objectivo e determinar as mudanças específicas necessárias à medida que se desenvolve o
programa.
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Os representantes dos grupos de agentes envolvidos têm de participar na formulação dos
objectivos. Se for necessário dar uma atenção especial a um dos grupos em questão, o
enunciado do objectivo terá de o determinar.









Formulação de objectivos

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Etapa 4: Concretização dos objectivos em resultados

Cada vez mais, os investidores de fundos e os beneficiários das ajudas insistem sobre a
importância do fornecimento eficiente e eficaz de recursos públicos. Cada vez mais, as orga-
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nizações vêem-se obrigadas a demonstrar de maneira explícita os resultados dos seus pro-
gramas. Dentro desta óptica, a gestão baseada nos resultados (Banco Mundial, 1997) é uma
abordagem que pode contribuir para este desafio.

O PNUD pôs em relevo os pontos essenciais que têm de ser considerados para uma aborda-
gem de gestão centrada nos resultados aplicados à planificação. Tais aspectos foram adopta-
dos por este Manual.





Fonte: Agência Canadiana de Desenvolvimento Internacional





Para a concretização dos objectivos, o quadro dos resultados esperados deverá ter em conta
as metas e os objectivos da organização. Definirá os recursos, os produtos os efeitos e o
impacto.

Os recursos e os produtos reflectem tanto as modalidades dos projectos, como dos progra-
mas e das suas actividades.
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Os produtos são os resultados a médio prazo das actividades e compreendem os sistemas de
acompanhamento, avaliação e de relação.

Os efeitos dependem da análise dos problemas, da definição das metas e da acção conjunta
entre os beneficiários e de todos aqueles que têm interesse no desenvolvimento e que têm a
capacidade de influenciá-lo.

Na medida do possível, é necessário ter em conta o impacto nas avaliações.


Algumas definições












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Etapa 5: Acompanhamento e avaliação do desempenho organizacional










O acompanhamento e a avaliação, que serão examinados em profundidade no capítulo rela-
tivo aos indicadores, é um dos meios para examinar o desempenho organizacional. Todavia,
é importante mencionar os aspectos a que se dá mais importância e sobre os quais recairá a
atenção.




Os indicadores de avaliação e de acompanhamento têm de ser identificados durante a etapa
de formulação do programa, do projecto ou das actividades que foram concebidas.

Para definir os indicadores, é preciso responder a algumas perguntas.



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Anexo 2: Os objectivos do NEPAD (Nova Parceria para o Desenvolvimento
de África)



Até 2015 os 189 Estados Membros das Nações Unidas comprometeram-se a:

1. Erradicar a pobreza extrema e a fome

Reduzir para metade a percentagem de pessoas cujo rendimento é inferior a 1 dólar
por dia
Reduzir para metade a percentagem da população que sofre de fome

2.Alcançar o ensino primário universal

Garantir que todos os rapazes e raparigas terminem um ciclo completo do ensino pri-
mário

3. Promover a igualdade de género e a autonomização da mulher

Eliminar as disparidades de género no ensino primário e secundário, se possível até
2005, e em todos os níveis, até 2015

4. Reduzir a mortalidade de crianças

Reduzir em dois terços a taxa de mortalidade de menores de cinco anos

5. Melhorar a saúde materna

Reduzir em três quartos a taxa de mortalidade materna

6. Combater o VIH/SIDA, a malária e outras doenças

Deter e começar a reduzir a propagação do VIH/SIDA
Deter e começar a reduzir a incidência da malária e de outras doenças graves
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7. Garantir a sustentabilidade ambiental

Integrar os princípios do desenvolvimento sustentável nas políticas e programas
nacionais; inverter a actual tendência para a perda de recursos ambientais
Reduzir para metade a percentagem da população sem acesso permanente a água
potável
Melhorar consideravelmente a vida de pelo menos 100 000 habitantes de bairros
degradados, até 2020

8. Criar uma parceria global para o desenvolvimento

Continuar a desenvolver um sistema comercial e financeiro multilateral aberto,
baseado em regras,
previsível e não discriminatório. Inclui um compromisso em relação a uma boa gover-
nação, ao desenvolvimento e à redução da pobreza, tanto a nível nacional como
internacional
Satisfazer as necessidades especiais dos países menos avançados. Inclui o acesso a
um regime isento de direitos e não sujeito a quotas para as exportações dos países
menos avançados, um programa melhorado de redução da dívida dos países muito
endividados, o cancelamento da dívida bilateral oficial e a concessão de uma ajuda
pública ao desenvolvimento mais generosa aos países empenhados em reduzir a
pobreza
Satisfazer as necessidades especiais dos países em desenvolvimento sem litoral e dos
pequenos Estados insulares
Tratar de uma maneira global os problemas da dívida dos países em desenvolvimento
através de medidas nacionais e internacionais, a fim de tornar a sua dívida sustentá-
vel a longo prazo
Em cooperação com os países em desenvolvimento, formular e aplicar estratégias que
proporcionem aos jovens um trabalho digno e produtivo
Em cooperação com as empresas farmacêuticas, proporcionar acesso a medicamentos
essenciais, a preços acessíveis, nos países em desenvolvimento
Em cooperação com o sector privado, tornar acessíveis os benefícios das novas tecno-
logias, em particular os das tecnologias da informação e comunicação.
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Anexo 3: Os Objectivos de desenvolvimento do Milénio








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Anexo 4: Bibliografia


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