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Lunes, 10 Diciembre 2012 16:36

La situacin rural y su peldao para la paz


Escrito por Carlos Salgado Aramndez tamao de la fuente Valora este artculo Imprimir Email Deja el primer comentario!
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La historia de Colombia no conoce un solo intento de redistribucin de la tierra que cierre el desborde de los terratenientes por despojar a los colonos y empujarlos ms all de las fronteras agrcolas conocidas. Una caracterstica del agro colombiano es avanzar sobre territorios o islas productivas, de diferentes relaciones con la institucionalidad local, regional, nacional e internacional, que funcionan como enclaves. Estas islas se alimentan e inducen un desarrollo desigual de las regiones, de las prcticas sociales y productivas, y de los vnculos con el Estado, pues operan sobre presiones o cooptaciones acordes con el poder de los grupos que las gestionan. El proyecto de "Ley de desarrollo rural" del gobierno Santos significa un cambio? El conflicto del campo en Colombia se conserva vivo. Para 'superarlo', diversos gobiernos han presentado leyes y decretos. El actual no es excepcin. Su iniciativa se basa en el concepto de "desarrollo rural con enfoque territorial", concepcin que tuvo origen en los diseos que desarroll la Unin Europea desde los aos 60 del siglo XX, con los cuales configur su Poltica Agrcola Comn (PAC). Un enfoque que empez a incidir en los programas rurales colombianos desde finales de los aos 80. Como una derivacin, el Cinep propuso el formato de los programas Leader (aplicacin operativa municipal del enfoque de la PAC) para el programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio. Desde otro ngulo, a finales de los aos 90, Jess Antonio Bejarano (1) inici la discusin acadmica sobre la necesidad de un concepto ampliado sobre lo rural, de la desagriculturizacin de la poltica para el sector, y la nueva mirada sobre los territorios y los actores en las reas del campo. Con el paso de los aos y el conflicto, los siguientes aspectos aparecen como elementos sustanciales para la gestin de las polticas pblicas con enfoque territorial: 1. Relevancia del territorio para que, dadas sus diferentes caractersticas, se constituyan en el objeto de las polticas pblicas. 2. Importancia de redefinir el papel del Estado, especialmente en la provisin de bienes pblicos, regulacin de la economa y construccin de democracia e institucionalidad local. 3. Cooperacin entre agentes pblicos y privados. 4. Necesidad de unas polticas pblicas adaptadas al contexto. Hasta ahora, el Estado colombiano no ha tenido inters alguno en definir una poltica democrtica sobre el manejo del territorio nacional. Aqul denota poca preocupacin por extender los derechos hasta los variables lmites agrarios, caso en el cual la frontera agrcola se construye sobre conflictos estimulados por el comportamiento estatal mismo. Esta es una razn que permite explicar que la cuestin rural no se puede entender sin los conflictos y su relacin con la poltica gubernamental. Los 38 millones de hectreas en pastos son la materializacin de estas prcticas. Es esa, por tanto, una de las razones de por qu nuestro agro no se puede explicar sin el conflicto los conflictos y por qu el Estado y su poltica de crecimiento son un factor que cataliza el conflicto los conflictos. El tipo de uso del territorio y las islas que establecen hacen que, segn el Informe de Desarrollo Humano 2011 (INDH), no haya una relacin directa entre el avance de los derechos sociales en zonas urbanas y rurales, muy a pesar de la prosperidad de muchas de las actividades econmicas en el mundo rural. El diagnstico del INDH 2011, segn estudios del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAG), indica que en torno a esta estructura de uso del suelo slo el 41,2 por ciento del rea tiene usos adecuados sin conflictos, 16 por ciento tiene conflictos por subutilizacin y un 26,15 por sobreuso (2). Conflictos que tienden a agudizarse por presin de los usos mineros y el aumento de las licencias que los otorgan. Las cifras realzan esta tendencia: "Entre el ao 2000 y noviembre de 2010, el Ministerio de Minas otorg 7.264 ttulos mineros y tramit 17.479 solicitudes [...], mientras que la superficie en contrato al respecto rebas las 5,8 millones de hectreas. Un rea superior a las extensiones dedicadas a la actividad agrcola" (3). Incluso, estim que a junio de 2011 los ttulos otorgados ascendieron a 9.000 y las solicitudes de titulacin a 20.000. Discriminados por aos, en el 2000, tanto los ttulos vigentes como las solicitudes no eran mayores a 600 y ya en 2009 los ttulos vigentes eran 1.582 y las solicitudes mayores a 4.700 (4). En realidad, estos conflictos no son recientes. Uso de la tierra Es notorio que la agricultura empresarial colombiana, en particular, opera sobre una estructura de islas, centrada en territorios fcilmente identificables, relativamente protegida por la institucionalidad estatal y articulada de manera precaria con los centros urbanos. Asimismo, con uso mnimo del territorio frente al que hace, por ejemplo, la ganadera extensiva (Ver cuadro Uso de la tierra). Estas islas dejan espacios vacos para la expansin sin control de la frontera agropecuaria, y para la consolidacin de actores legales e ilegales que impusieron sus normas sobre los territorios y la poblacin, como tambin la constitucin de corredores por los cuales circulan an todos los actores del conflicto. El ciclo ms reciente de conformacin de la frontera agropecuaria colombiana comenz en los aos 30 del siglo XX. Fue con la dinmica de confrontacin entre colonos y terratenientes por el control de la tierra para dar paso a la naciente agricultura moderna. Varios estudios sealan que entonces ya era innegable, y se reconoca la ilegalidad de un alto porcentaje de los ttulos sobre la tierra que ostentaban los poderosos y sobre los cuales basaban su frreo control poltico y rentstico. Pero la Ley 200 de 1936 no resolvi esta situacin. A cambio, centr su objetivo en abrir el espacio para los medianos y grandes propietarios, dejando por fuera del reparto a campesinos y colonos, para quienes slo hubo reglamentaciones relacionadas con el arrendamiento, el colonato y la aparcera. Estos elementos hasta aqu destacados explican la dificultad de la agricultura para utilizar un rea mayor, y la relativa comodidad de los agricultores empresariales para sostenerse sobre sus ganancias y rentas en un hectariaje que es la quinta parte del rea potencial agrcola. La historia parece mostrar un acuerdo tcito entre stos y los ganaderos para no entrar en disputa por las nuevas tierras incorporadas a la frontera. Explican tambin la gran distancia entre la poltica pblica para el

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agro usualmente dirigida al crecimiento del producto y las prcticas gaseosas de desarrollo rural, relacionadas con polticas de compensacin (focalizacin) para la poblacin ms pobre o vulnerada por fuertes conflictos. Antecedentes y contenido del proyecto de ley del gobierno Santos Es una iniciativa que busca parangn con el antecedente de la PAC y su esfuerzo de unin territorial y comercial, que llev a los europeos a reorganizar las actividades productivas agropecuarias desde la perspectiva de las mltiples actividades susceptibles de desarrollar en lugares especficos, con diferentes niveles de afectacin a los actores all presentes. Esta perspectiva llev a una reflexin sobre el espacio y el territorio; a un pensar sobre el uso de los recursos, y sobre el enfoque de las polticas y el rol de los diferentes actores. La PAC reorganiz en Europa las actividades productivas a fin de explotar todos los recursos disponibles, darle ms funciones al espacio rural, ampliar la accin de la poltica sobre las mltiples actividades posibles en lo rural, replantear la funcin de los actores y la institucionalidad necesaria para adelantar el nuevo enfoque sobre el desarrollo rural. En camino, la Unin Europea an no termina de disear su poltica. En nuestra realidad, como propuesta formal, la Misin Rural, con apoyo del Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), formaliz en el ao 2000 (5) la publicacin de 10 tomos en los cuales deline el texto sobre la 'nueva ruralidad', como enfoque formal que copi la matriz de la PAC. Esta nueva propuesta evolucion hasta dar lugar al llamado "enfoque territorial para el desarrollo rural" o "desarrollo rural con enfoque territorial", con trabajos de corte acadmico con su formalizacin hacia el ao 2003 IICA (6). Para el IICA, "el concepto de desarrollo rural sostenible [...] aborda la gestin del desarrollo desde una perspectiva territorial". Tiene como punto de partida "el anlisis dinmico e integral de las dimensiones econmica, social, ambiental y poltico institucional". Traza su objetivo en "reducir la pobreza y promover el bienestar de la poblacin rural, potenciando su contribucin estratgica al desarrollo general de la sociedad". Por igual, formula "estrategias e instrumentos de poltica que conduzcan a la reduccin de la pobreza y el desarrollo territorial en regiones principalmente rurales". "El desarrollo territorial que se promueve aspira a reducir la pobreza y las inequidades en la distribucin de los ingresos; a mejorar la seguridad alimentaria de los pobladores rurales; a impulsar el desarrollo humano de los actores sociales; a disminuir tasas sesgadas de crecimiento de la produccin y patrones inadecuados de transporte y movimiento de bienes y a promover patrones de uso sostenible de los recursos naturales" (7). Es claro, as, que los propsitos de este concepto son los de "cohesin social y cohesin territorial", como expresin de las sociedades nacionales, y de los espacios, recursos e instituciones. El gobierno levanta como propuesta el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural, aliciente para el debate, pues hace evidente distintas formas de entender lo rural. Si la academia y otras organizaciones le apuestan a esta discusin, emergern otros enfoques en el sealamiento y la resolucin de las deficiencias de tal proyecto, que son del siguiente orden. 1. En el proyecto de ley gubernamental hay una visin recortada del territorio, no slo porque lo vaca de sus condiciones ecosistmicas sino adems porque no pone en consideracin los aspectos destinados a usos diferentes de los agrcolas; paradjicamente, no dice qu hacer con los territorios ocupados hoy da por la agricultura empresarial, los ganaderos y la minera. Conserva un enfoque sectorial sin intencin de tocar la estructura actual de la propiedad de la tierra. Este problema deriva de la concepcin misma del Desarrollo Territorial Rural (DRT) que apuesta, en sus formuladores clsicos, por las transformaciones sociales y productivas para resolver la pobreza pero nada dice de la transformacin de las relaciones de poder que constituyen la tenaza ms dura que impide los cambios en el mundo rural. Tampoco aporta en la discusin sobre el modo como la reconfiguracin de los territorios rurales, los recursos disponibles en ellos y sus poblaciones son objeto del reordenamiento de los patrones econmicos y polticos, as como de la articulacin a los mercados mundiales, sin poner en cuestin sus impactos ambientales, sociales, polticos, culturales y diferenciales. 2. El proyecto hace caso omiso del conjunto de actores que se mueven en el mundo rural. Hay un salto entre los pequeos y medianos productores y la figura de las zonas de reserva empresarial. Es clave reconocer que el proyecto recupera cierta tradicin liberal, consistente en incorporar a un sector del campesinado en el esquema propuesto de desarrollo rural, que en este caso proyecta la intencin de crear una clase media rural vinculada con algunas de las actividades productivas y extractivas. Una crtica a esta prctica liberal resalta que la vieja poltica para lo rural se caracteriz por formas de integracin parcial y desvalorizacin relativa de sectores del campesinado, los cuales se rompieron tanto con los cambios en los patrones tecnolgicos como con la emergencia de una visin radical del nuevo enfoque, puesta en prctica por el gobierno de lvaro Uribe, que pretende usar todos los territorios y todos los recursos a cualquier precio (8). 3. Es un mundo rural sin conflictos que deben ser transformados a travs de la poltica. El proyecto acude a mecanismos en particular jurdicos para intentar ajustar, por ejemplo, la propiedad de la tierra, pero no tiene un enfoque de construccin de la paz entendida como la superacin de los conflictos mediante la transformacin del frreo control de los recursos y del poder, entre otros factores, por el dficit que tiene en reconocer a los actores del mundo rural. 4. La visin ambiental es bastante frgil. No es un eje articulador del proyecto, ms all de referencias a mecanismos de conservacin o manejo de sistemas. Es decir, las diversas unidades ambientales estn ausentes de la mirada territorial. 5. Ante la vigencia de tantos acuerdos comerciales con otros pases, no hay definiciones sobre cmo preparar los territorios y los actores, quiz porque la agenda interna para el tema se trata por aparte o est en dficit en la poltica gubernamental misma. 6. Acude a propuestas institucionales que redundan en las ya conocidas y puestas en prctica. No hay propuestas de institucionalidad para lo territorial rural, ms all de mltiples espacios de participacin, y su definicin no concuerda con la institucionalidad creada, por ejemplo, por la ley de ordenamiento territorial. El contexto de hoy, con la Mesa de Acuerdo entre el Gobierno y las farc En un principio, como un enunciado de reivindicaciones bsicas, el Programa Agrario de esta organizacin guerrillera, que data de 1964, hace una relacin con la entrega de la tierra del latifundio a los campesinos mediante la reforma agraria, con la creacin de Unidad Econmica que haga una divisin productiva de las tierras, respete su vocacin, impulse el desarrollo de la produccin agropecuaria e industrial del pas para modernizarla, construya vas de comunicacin, ample mercados; y provea servicios de salud, educacin, empleo, vivienda y vida digna a campesinos y colonos; devuelva la tierra usurpada a los indgenas, y organice el conjunto de la poblacin para favorecer el desarrollo moderno e industrial; todo en un contexto que derrote la exclusin social y poltica (9). En los ltimos aos, las farc, frente a la cuestin agraria, ponen en consideracin los temas relacionados con el desplazamiento forzado, la mayor concentracin de la propiedad de la tierra, la emergencia de los paramilitares y los cultivos ilcitos, as como reflexiones sobre el impacto de la apertura econmica, la necesidad de pensar el reordenamiento territorial y cubrir el mercado nacional con productos de calidad que incluso arrojen excedentes para la exportacin, el reconocimiento de la riqueza natural y la renegociacin de los tratados de comercio, como elementos clave de lo que llamaron Nueva Poltica Agraria (10). La problemtica de la tierra y el territorio, como se ve, permanece sin solucin, asumindose desde diferentes enfoques e intereses. Se requieren ms que simples ideas y diagnsticos para desanudar el ovillo. 1 Bejarano, Jess Antonio [1998]. El concepto de lo rural: qu hay de nuevo? SAC, Revista Nacional de Agricultura 922-923, Bogot. 2 El INDH 2011 concluye que "el sector rural tiene unos conflictos de uso del suelo que han resultado de la carencia de un ordenamiento territorial nacional y regional, y de la aplicacin efectiva de los planes de ordenamiento elaborados en los municipios. Pero tambin reflejan otros problemas: la inadecuada concepcin y el otorgamiento de los incentivos creados por el Estado para la agricultura, la ganadera y las actividades forestales; la precariedad de las tarifas del impuesto predial; la

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configuracin de poderes polticos alrededor de la tierra; el uso de la tierra como bien especulativo y no de inversin; la inflexibilidad de la estructura de tenencia de la tierra; la falta de control del medio ambiente y el cuidado de los recursos naturales", p. 92. 3 ibd., p. 97. 4 d. 5 Echeverri, Rafael, Colombia en transicin. De la crisis a la convivencia: una visin desde lo rural. Misin Rural, Informe Final, IICA, Tercer Mundo Editores, Bogot, 1998. 6 IICA, "El enfoque territorial del desarrollo rural. Versin preliminar". San Jos de Costa Rica, febrero, 2003. 7 Citados por IICA, "El enfoque territorial del desarrollo rural. Versin preliminar". San Jos de Costa Rica, febrero, 2003. Recuadro 7, p. 1. 8 PNUD. "El campesinado. Reconocimiento para reconstruir pas". Cuaderno del Informe de Desarrollo Humanos Colombia 2011, Carlos Salgado, Investigador principal, Bogot, 2012. 9 Machado, Absaln y Torres, Jorge, "El sistema agroalimentario: una visin integral de las cuestin agraria en Amrica Latina". CEGA-Siglo XXI Editores, Bogot, 1987, p. 363. 10 Caicedo, Eder, "Fase de la lucha agraria y social", en Carlos Medina Gallego, Farc-EP. Temas y problemas nacionales 1958-2008, Facultad de Derecho y Ciencias Polticas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, 2009. *Director Planeta Paz

Tres preguntas actuales acerca de cul desarrollo rural El desarrollo rural es el resultado de pensar y disear qu, cmo y quin(es) usa(n) los territorios y los recursos, acorde con un modelo que tienda a transformar las formas y las prcticas de la poltica que han dado lugar a la situacin actual, tanto en lo econmico y lo poltico, como en las formas de ocupacin del espacio y el uso de los recursos. Entonces, se pretende reproducir el esquema de islas productivas bajo un nuevo tipo de grupos gestores que controlan territorios, se suponen ms eficientes y con mayor nivel de integracin a dinmicas del mercado, en particular, internacional? Se busca pensar slo la integracin de prcticas productivas y extractivas a una dinmica de transformacin de los territorios y regiones? o Se trata de pensar y disear una poltica de desarrollo rural que relacione la dotacin de recursos y su manejo con la creacin de condiciones de calidad vida para la sociedad, en particular para las sociedades rurales? Si resultan positivas las dos primeras preguntas, la respuesta inmediata es la de expresar una perspectiva arbitraria del desarrollo rural, pues reproducir las viejas prcticas, bajo nuevos parmetros, que catalizan los conflictos y empoderan a unos pocos actores. Sin embargo, hay que empezar por reconocer la necesidad de resolver la predominancia del actual esquema de operacin de las actividades agrcolas, pecuarias y mineras rurales, extendidas como manchas sobre el territorio nacional. Si la respuesta es afirmativa a la tercera pregunta, cabe pensar en un desarrollo rural que considere las dinmicas de la reorganizacin presente y futura actualmente existentes, pero tambin la ocupacin y el uso de nuevos espacios y recursos, el bienestar de las poblaciones rurales y la transformacin positiva de los conflictos.

Nuevos nfasis del enfoque territorial del desarrollo rural Frank Ellis y Stephen Biggs subrayan: "Si un nuevo paradigma de desarrollo rural debe emerger, debe ser uno en el cual la agricultura asuma su lugar junto con un conjunto de otras actividades actuales y potenciales rurales y no rurales, que son importantes para la construccin de medios de subsistencia sostenibles, sin darle una preferencia excesiva a la agricultura como la nica solucin para la pobreza rural. Es en este sentido que la trans-sectorialidad y la diversidad multiocupacional de los medios de vida rurales deben convertirse en la piedra angular de las polticas de desarrollo rural, si se quiere que los esfuerzos por reducir la pobreza sean efectivos en el futuro" (1). Desde otro lugar, Alexader Schejtman y Julio Berdagu entendieron el "DTR como un proceso de transformacin productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformacin productiva tiene el propsito de articular competitiva y sustentablemente a la economa del territorio a mercados dinmicos. El desarrollo institucional tiene los propsitos de estimular y facilitar la interaccin y concertacin de los actores locales entre s, y entre ellos y los agentes externos relevantes, y de incrementar las oportunidades para que la poblacin pobre participe del proceso y de sus beneficios" (2). Los conceptos bsicos que acompaan su definicin, son: 1. Terminar con la identidad rural = agropecuario. 2. Importancia de los vnculos con mercados dinmicos. 3. Innovacin tecnolgica. 4. Exigencias de reformas institucionales. 5. Descentralizacin y gobierno local. 6. Importancia de la concertacin social, intersocial y pblico-privada. Y los criterios operativos para los programas de DTR en su propuesta son: - La transformacin productiva y el desarrollo institucional se deben abordar en forma simultnea en estos. - Deben operar con un concepto ampliado de lo rural. - El territorio es un espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente. - Los programas deben considerar explcitamente la heterogeneidad interterritorial. - Deben convocar a la diversidad de agentes en el territorio. - Han de considerar las combinaciones de tres posibles rutas de salida a la pobreza (va agrcola, va rural no agrcola, va de la migracin y la va de las redes de proteccin social). - Requieren una compleja arquitectura institucional. - Deben orientarse y formularse con horizontes de mediano y largo plazo. 1 Citados por IICA 2003, p. 13. 2 Ver Schejtman, Alexander y Berdagu, "Desarrollo territorial rural" . Rimisp, Santiago de Chile, borrador, julio, 2003, p. i.

Una mirada desde otro campo Absaln Machado estim que "una teora del desarrollo agrcola que no est enmarcada en una ms general del desarrollo, que explique satisfactoriamente la dinmica del crecimiento y las interrelaciones econmicas, sociales y polticas entre los diferentes actores del desarrollo, no puede conducir a una explicacin integral de la situacin que sucede en la agricultura"*. Cabe citar que la propuesta de la Mesa de Unidad Agraria (MUA), Proyecto de Ley General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral, centra su enfoque en garantizar el acceso progresivo por parte de las comunidades rurales a la propiedad de la tierra, priorizar la produccin de alimentos; establecer las bases de un desarrollo rural armnico, sustentable y sostenible, entre la poblacin y el medio rural; mejorar la calidad de vida y la equidad social, y redistribuir de manera justa la tierra y los recursos del territorio, todo sobre la base de una planeacin estratgica y participativa. Este proyecto le otorga relevancia a la comunidad rural en el control que debe tener del territorio y los recursos, del cumplimiento de derechos fundamentales, en particular para las mujeres rurales y la poblacin desplazada, la participacin y la planeacin del desarrollo del sector. Sin embargo, el proyecto presenta dficits similares a los del proyecto gubernamental:

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si bien pone nfasis en el campesinado, las mujeres rurales y los pueblos tnicos, no hace consideraciones sobre los dems actores. Sus consideraciones ambientales son precarias, no desarrolla un anlisis sobre el territorio y la propuesta institucional es demasiado compleja en cuanto a mecanismos de participacin. * Machado, Absaln y Torres, Jorge "El sistema agroalimentario: una visin integral de las cuestin agraria en Amrica Latina". CEGA-Siglo XXI Editores, Bogot, 1987, p. 363. Leer 760 veces Publicado en Artculo publicado edicin No. 118 tierra paz Poltica negociacin Etiquetado como K2_SOCIAL_SHARING Artculos relacionados (por etiqueta) Pueden las palabras ocultar la realidad? Colombia, sin justicia social, no hay paz Reportaje a las farc en La Habana Las voces y sus ecos con la realidad y verdad del campo Procesos de paz, historia militar e imaginarios colectivos Deja un comentario Make sure you enter the (*) required information where indicated.Basic HTML code is allowed. Nombre *
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