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Université Joseph Fourier - Grenoble I - Institut de Géographie Alpine Filière EGEPM - Evaluation et Gestion de l’Environnement

et des Paysages de Montagne

Mémoire de Master 2

Jean-Guy AUDÉOUD

Septembre 2011

Plans Communaux de Sauvegarde
Élaboration et mise en place en contexte de petites communes

Enseignant tuteur Mme. Elise BECK Institut de Géographie Alpine

Maître de stage M. Etienne EBRARD RTM Pyrénées-Orientales

Base de réflexion : Stage mai-août 2011 Réalisation d’un Plan Communal de Sauvegarde Restauration des Terrains en Montagne Perpignan (Pyrénées-Orientales)

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Remerciements

Je tiens tout d’abord à remercier ici M. Roland CLAUDET, chef de service au RTM Pyrénées-Orientales, pour m’avoir permis d’effectuer mon stage au sein de ce service.

Mes remerciements les plus vifs vont également à M. Etienne EBRARD, ingénieur hydraulicien et pilote 2011 des projets RTM de mise en place de Plans Communaux de Sauvegarde, pour son encadrement, son engagement et ses conseils.

Merci à la Commune de Mantet et à son Maire, Mme Odile GUINEL, pour leur confiance accordée dans le cadre de l’élaboration de ce Plan Communal de Sauvegarde, et pour le logement gracieusement fourni pendant les périodes de terrain nécessaires à la réalisation du projet.

Je remercie tous les habitants de Mantet, qu’ils soient occasionnels ou permanents, pour leur soutien personnel et leurs encouragements. Mes remerciements vont spécialement à M. Alain ARASA et M. Claude GUISSET pour leur assistance et leurs conseils techniques.

Merci à mon tuteur de stage à l’Institut de Géographie Alpine, Elise BECK, pour le suivi de mon stage et ses conseils lors de la réalisation de ce mémoire. Merci également à Mlle. Océane VIBERT (Assemblée de Pays de Tarentaise-Vanoise) et Mme Isabelle RUIN (Laboratoire d’étude des Transferts en Hydrologie et Environnement, Institut de Géographe Alpine) pour avoir accepté d’évaluer mon travail.

Enfin, un merci tout particulier à ceux qui m’ont apporté conseils et encouragements durant ces derniers mois, des Alpes à la Touraine.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Table des Matières
Remerciements ........................................................................................................................................ 2 Table des Matières................................................................................................................................... 3

INTRODUCTION ............................................................................................................................. 7

PREMIERE PARTIE : LA GESTION DES RISQUES EN FRANCE .................................... 9
I. 1. 2. II. 1. 2. a. b. c. d. e. f. 3. a. b. 4. a. b. Les risques majeurs en France ......................................................................................................... 10 Concepts ................................................................................................................................................ 10 Les risques majeurs ............................................................................................................................... 13 La gestion des risques en France ..................................................................................................... 14 Maîtriser les composantes du risque : une approche globale .............................................................. 14 De la maîtrise du risque à la politique de gestion des risques .............................................................. 15 Démarche de prévision...................................................................................................................... 16 Démarche de protection ................................................................................................................... 16 Démarche de prévention................................................................................................................... 17 Gestion de crise ................................................................................................................................. 19 L’après-crise....................................................................................................................................... 20 Synthèse ............................................................................................................................................ 20 La gestion de crise en France ................................................................................................................ 21 Statut et cadre réglementaire ........................................................................................................... 21 Echelles et acteurs de la gestion territoriale de crise........................................................................ 22 Documents d’appui à la gestion de crise ............................................................................................... 26 Documents d’information ................................................................................................................. 26 Documents de planification opérationelle ........................................................................................ 27

SECONDE PARTIE : LE PCS COMME MAILLON LOCAL DE LA GESTION DES RISQUES ........................................................................................................................................... 30
I. 1. 2. 3. II. Généralités ..................................................................................................................................... 31 Définition générale ................................................................................................................................ 31 Contexte réglementaire ........................................................................................................................ 31 Application............................................................................................................................................. 32 Contenu et forme d’un Plan Communal de Sauvegarde ................................................................... 33

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes 1. 2. Contenu du PCS ..................................................................................................................................... 33 Mise en forme du PCS ........................................................................................................................... 35

III. Eléments de méthodologie pour la mise en place de PCS ................................................................. 35 1. a. b. 2. a. b. c. 3. a. b. c. 4. a. b. 5. a. b. c. 6. a. b. c. d. 7. a. b. c. Structuration et lancement du projet ................................................................................................... 37 Définition de la structure d’encadrement ......................................................................................... 37 Définir les besoins et organiser les réponses .................................................................................... 37 Diagnostic des risques ........................................................................................................................... 38 Diagnostic des aléas .......................................................................................................................... 39 Identification des enjeux ................................................................................................................... 39 Diagnostic .......................................................................................................................................... 40 Alerte et Information des Populations .................................................................................................. 41 Donner un sens à l’alerte................................................................................................................... 41 Définir les conditions de diffusion de l’alerte ................................................................................... 41 Réaliser le Règlement d’Emploi des Moyens d’Alerte....................................................................... 42 Recensement des moyens ..................................................................................................................... 42 Moyens humains ............................................................................................................................... 43 Moyens matériels .............................................................................................................................. 43 Création de l’organisation communale pour la gestion de crise........................................................... 44 Structure de Commandement ........................................................................................................... 44 Constitution des cellules PCS : responsables et missions ................................................................. 45 Organisation du dispositif communal................................................................................................ 46 Réalisation des outils opérationnels ..................................................................................................... 48 Fiches actions .................................................................................................................................... 49 Cartographie ...................................................................................................................................... 49 Logigrammes ..................................................................................................................................... 50 Outils informatiques .......................................................................................................................... 50 Maintien opérationnel du dispositif ...................................................................................................... 50 Mise à jour des données.................................................................................................................... 50 Actions de formation et d’information ............................................................................................. 50 Exercices de simulation ..................................................................................................................... 51

TROISIEME PARTIE : EXEMPLE DU PCS DE MANTET, APPROCHE COMPARATIVE ............................................................................................................................ 52
I. 1. Cadre d’étude ................................................................................................................................. 53 Contexte des travaux ............................................................................................................................. 53

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes 2. a. b. c. II. 1. a. b. Terrain de travail ................................................................................................................................... 54 Situation générale ............................................................................................................................. 54 Caractéristiques de la commune ....................................................................................................... 54 Les risques majeurs sur la commune ................................................................................................ 57

Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet ............................................................... 59 Méthode d’élaboration ......................................................................................................................... 59 Démarche méthodologique............................................................................................................... 59 Conduite de projet............................................................................................................................. 60

III. Plan Communal de Sauvegarde de Mantet ...................................................................................... 63 a. b. c. d. e. f. g. h. Cahier de Cartes ................................................................................................................................ 64 Livret Réglementaire ......................................................................................................................... 64 Fiches Organisation ........................................................................................................................... 65 Fiches Risques.................................................................................................................................... 66 Fiches Support ................................................................................................................................... 68 Fiches Action...................................................................................................................................... 68 Fiches Annexes .................................................................................................................................. 69 Documents de communication ......................................................................................................... 69

IV. Bilan du projet ................................................................................................................................ 70 1. 2. 3. 4. a. b. c. V. 1. a. 2. 3. a. b. c. 4. Apports .................................................................................................................................................. 70 Difficultés rencontrées .......................................................................................................................... 71 Synthèse des apports vis-à-vis des démarches de référence ................................................................ 72 Bilan des outils informatiques utilisés pour l’élaboration du PCS de Mantet ....................................... 74 Logiciels PCS dédiés ........................................................................................................................... 74 Logiciels généraux ............................................................................................................................. 74 Commentaires sur l’utilisation des outils et données SIG ................................................................. 74

Démarche d’évaluation du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet ............................................. 76 Objectif de la démarche d’évaluation ................................................................................................... 76 Choix de la méthode générale et adaptation .................................................................................... 77 Application au PCS de Mantet ............................................................................................................... 80 Analyse des résultats et remarques ...................................................................................................... 80 Analyse par thèmes ........................................................................................................................... 80 Résultat global de l’évaluation .......................................................................................................... 84 Caractérisation des particularités du PCS de Mantet........................................................................ 85 Conclusions ............................................................................................................................................ 87

VI. Approche comparative ................................................................................................................... 88

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes 1. 2. a. b. 3. Rappel des hypothèses .......................................................................................................................... 88 Les « petites communes » : définition .................................................................................................. 88 Critères de définition ......................................................................................................................... 89 Types de communes par taille ........................................................................................................... 89 Justification de la nécessité de comparaison ........................................................................................ 90

4. Approche comparative n°1 : mise en place de PCS dans les petites communes sur la région RhôneAlpes (juillet 2010). ........................................................................................................................................ 91 a. b. c. d. Méthode de comparaison ................................................................................................................. 91 Définition de l’échantillon ................................................................................................................. 91 Comparaison...................................................................................................................................... 92 Commentaire ..................................................................................................................................... 93

5. Approche comparative n°2 : recherche de spécificités parmi un échantillon de Plans Communaux de Sauvegarde. ................................................................................................................................................... 93 a. b. c. d. Méthode de comparaison ................................................................................................................. 93 Echantillon ......................................................................................................................................... 94 Comparaison...................................................................................................................................... 94 Commentaire ..................................................................................................................................... 94

CONCLUSION.................................................................................................................................. 96
Bibliographie ......................................................................................................................................... 97 Table des figures .................................................................................................................................. 100 Annexes............................................................................................................................................... 102

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

INTRODUCTION
Entre intervention locale et coordination globale, la dimension multi-échelles et multi-acteurs de la gestion du risque est désormais un concept communément admis. A mesure que les enjeux humains se complexifient et s’inter-relient, le même du risque évolue. Au risque vu comme phénomène local, essentiellement centré sur l’aléa et concernant une échelle spatiale en particulier, se substitue peu à peu le risque considéré comme un système. Or, en considérant leur caractère d’urgence et les contraintes supplémentaires auxquelles elles soumettent les systèmes décisionnels, il n’est pas excessif de considérer que les situations de la gestion de crise constituent un catalyseur de cette nouvelle conception de la gestion des risques, alliant global et local. Les caractéristiques des politiques de gestion (et des mesures par lesquelles elles se manifestent), ainsi que les mutations planifiées ou spontanées qu’elles connaissent, y sont directement observables en action. Dans ce contexte, de nouveaux outils opérationnels ont été mis en place pour répondre à l’ambivalence de la gestion spatiale et fonctionnelle du risque. Parmi eux, le Plan Communal de Sauvegarde en constitue l’échelon local. Ce document vise à inscrire la gestion de crise par les communes elles-mêmes – acteurs locaux par excellence – dans une planification plus large, tout en facilitant les possibilités de coordination de la gestion de crise à des échelles spatiales de plus en plus larges (départemental, zonal, national…). Il a donc pour vocation de d’inscrire comme l’un des outils-clés pour la bonne intégration d’une gestion locale dans une politique globale. Il était alors particulièrement intéressant de se pencher sur les cas d’application les plus extrêmes en termes d’espace les petites et très petites communes. Si le Plan Communal de Sauvegarde relie les échelons globaux et locaux, cet objectif est-il atteint dans des situations extrêmes de petite taille et d’isolement ? Compte tenu de leurs spécificités des plus petites communes françaises, la structure et la forme actuelles des Plans Communaux de Sauvegarde y sont-ils adaptés ? Pour tenter d’apporter quelques éléments de réponse à cette question, trois hypothèses seront examinées : Hypothèse A : La mise en place de PCS reste une démarche possible et utile pour les petites communes, grâce à la flexibilité et la souplesse autorisées par la forme actuelles de cet outil opérationnel. Hypothèse B : Les petites et très petites communes rencontrent cependant des difficultés particulières à respecter leur obligation de mise en place de PCS (corrélation directe entre taille des communes et spécificités des PCS). Hypothèse C : Ces plans y nécessitent des mesures d’adaptation particulière : simplification de l’organisation, adaptation aux savoir-faire locaux et en recherche de l’efficacité maximum. L’objectif poursuivi au cours de cette étude n’est pas uniquement analytique. Il se propose en effet de mettre en évidence les spécificités des Plans Communaux de Sauvegardes en contexte de petites communes, leurs difficultés particulières et les innovations qui y sont apportés. Cette synthèse l’inscrit donc également dans une démarche opérationnelle, visant à offrir une utilisé directe à tout acteur intervenant sur la mise en place d’un Plan Communal de Sauvegarde dans ce contexte.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Le premier temps de l’analyse sera consacré aux définitions générales et aux connaissances traitant de la gestion des risques, indispensables pour édifier le propos, toujours abordées selon un principe de mise en perspective vis-à-vis du Plan Communal de Sauvegarde. Une seconde partie présentera plus en détail le Plan Communal de Sauvegarde et la méthodologie de sa mise en place. Un troisième point illustrera le propos par une étude de cas de Plan Communal de Sauvegarde sur une commune de petite taille et en situation d’isolement, avant d’élargir la réflexion sur la base d’une démarche d’évaluation et de comparaison. Toutes deux sont basées sur des analyses empiriques, qui seront présentées au fur et à mesure de l’avancée de la réflexion.

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PREMIERE PARTIE
LA MAITRISE DES RISQUES EN FRANCE

L’étude d’un document de planification issu de la réglementation française ne peut s’effectuer sans une mise en contexte préalable, ni sans une clarification l’usage des concepts qui seront repris tout au long des chapitres suivants. Cette nécessité se fait tout particulièrement sentir dans le domaine de la gestion des risques majeurs, où il n’y a pas toujours consensus sur l’usage exact de ces concepts. Dans cette partie seront abordés successivement : une revue des principaux concepts utilisés pour la définition du risque de manière générale et des risques majeurs en particulier ; puis un examen de l’organisation des politiques de gestion des risques en France. Ces deux clarifications permettront alors de proposer un examen de la nature des Plans Communaux de Sauvegarde et de la place qu’ils tiennent actuellement dans la gestion des risques en France.

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I. Les risques majeurs en France
1. Concepts
Pour pouvoir être utilisé efficacement, le concept de risque doit pouvoir répondre à une définition unique, ou tout au moins consensuelle. Bien qu’il en existe de nombreuses définitions, plus ou moins compatibles, aucune n’a aujourd’hui valeur de référence unique. Dans le contexte de cette étude, la définition usuelle suivante sera utilisée : (Risque) = (Enjeux) x (Aléa) Ainsi résumée, elle a l’avantage de s’adapter aux besoins de définition pour une situation donnée, mais il est nécessaire de la formuler plus directement. J-F. BRILHAC1 définit le risque comme « une mesure de la situation dangereuse qui résulte de la confrontation de l’aléa et des enjeux, qu’il est possible d’exprimer en termes de gravité et probabilité. »

Figure 1 : Illustration de la définition des termes liés au risque (Source : sismoleron.e-monsite.com, 2009)

 Aléa, enjeux et vulnérabilité L’aléa désigne la possibilité d’occurrence d’un phénomène (ou processus) naturel provoquant des bouleversements physiques d’intensité variable, potentiellement dangereux ou générateur de risque. Il est caractérisé par une intensité, une extension spatiale et une probabilité d’occurrence. Les enjeux sont directement liés à la présence humaine, sous toutes ses formes pouvant être exposées au danger (personnes, habitations, infrastructures, activités économiques, sociétés, etc…). Ils sont caractérisés par une vulnérabilité plus ou moins forte. Celle-ci n’est pas intrinsèque ni unique : il existe une vulnérabilité distincte pour chaque forme de présence humaine et pour chaque type d’aléa concerné. Complexe à définir et à quantifier avec précision, la vulnérabilité a fait l’objet d’une évolution de sa définition. Depuis une dizaine d’années, on ne la définit plus seulement comme un simple état des lieux des enjeux exposés, mais comme la capacité à surmonter la crise provoquée par l’aléa2. Celle-ci est exprimée en
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J-F. BRILHAC, 2009. DAUPHINE, 2001, dans BRILHAC, 2009.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes termes de capacité de résistance (capacité d’une infrastructure à subir un phénomène sans dommages, capacité d’une société à subir un évènement sans perturbation majeure), de résilience (capacité d’une infrastructure ou d’un système anthropique à absorber des dommages ou un traumatisme) et de régénération (capacité à retrouver un équilibre ou revenir à un état initial, après un traumatisme ou des dommages). Ces trois capacités sont dépendantes les unes des autres : une capacité de résistance, résilience ou régénération faible tendra à définir une vulnérabilité élevée.

 L’évènement et la situation de crise Enfin, l’évènement est la réalisation de ce qui n’était jusque-là qu’une éventualité, c’est-à-dire l’occurrence du phénomène (ou de la conjonction de phénomènes). Le terme évènement extrême découle d’une très forte intensité de l’agent naturel en cause. Selon le contexte d’utilisation et le type d’aléa en jeu, on peut rencontrer deux sens de ce terme. L’évènement peut soit désigner uniquement le phénomène naturel à l’origine de la perturbation, soit s’appliquer à l’ensemble du laps de temps écoulé entre le début du phénomène et le retour à la normale. Dans le second cas, il est employé comme synonyme de situation de crise, c’est-à-dire de situation non maîtrisable par les moyens habituels et nécessitant des prises de décision rapides pour limiter les dommages. Il est également à noter qu’un évènement ne suppose pas obligatoirement une situation de crise, celle-ci n’existe en effet que si l’évènement n’est plus maîtrisable. Remarque : L’évènement, bien qu’utilisé ici comme un concept homogène, est en réalité la traduction ponctuelle d’évènements complexes, déclenchés non par une raison précise mais par une série de causes inter-reliées. Les principes de l’intrication systémique s’y appliquent donc (c’est aussi le cas pour les enjeux humains considérés comme des systèmes – sociétés, infrastructures, réseaux – et leur réaction vis-à-vis d’un évènement). Bien que ce ne soit pas le sujet principal de cette étude, il est nécessaire de conserver ce principe de complexité à l’esprit, dans l’étude et la mise en place de plans de gestion. Ces dispositifs étant destinés à fournir aux acteurs de la gestion des risques des outils d’aide à la décision, ils tendent naturellement à être schématiques, mais doivent cependant éviter toute simplification à outrance.

La gravité d’une situation de crise peut lui valoir différentes qualifications : incident ou accident de gravité variable (le plus souvent dans le cas de risques technologiques), catastrophe ou catastrophe majeure dans le cas de risques naturels. L’utilisation de termes gradués pose alors la question des critères utilisés pour définir la gravité d’une situation. Son intérêt n’est pas seulement sémantique : la définition d’un état de catastrophe naturelle, par exemple, aura des conséquences directes sur la gestion post-crise (régime d’assurance, indemnisations de l’Etat, etc.) Une définition quantitative est possible, comme l’échelle de gravité utilisée par le Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement (MEDDTL)3. Reproduite dans le tableau suivant, elle regroupe risques naturels et technologiques sur une seule échelle, utilisant les mesures de dommages humains et matériels.
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Source : portail gouvernemental www.risquesmajeurs.fr

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Classe Incident Accident Accident grave Accident très grave Catastrophe Catastrophe majeure Dommages humains Aucun blessé 1 ou plusieurs blessés 1 à 9 morts 10 à 99 morts 100 à 999 morts 1 000 morts ou plus Dommages matériels Moins de 0,3 M€ Entre 0,3 M€ et 3 M€ Entre 3 M€ et 30 M€ Entre 30 M€ et 300 M€ Entre 300 M€ et 3 000 M€ 3 000 M€ ou plus

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D’autres systèmes de définition existent cependant. La Croix-Rouge, par exemple, préfère utiliser une méthode plus qualitative, en définissant un état de catastrophe sur des critères à la fois fonctionnels et matériels. Elle le définit comme un « événement brutal, d'origine naturelle ou humaine, grave interruption du fonctionnement d’une société causant des pertes matérielles, humaines ou environnementales, situation désastreuse exigeant une intervention d’urgence extraordinaire pour sauver ou préserver des vies humaines et/ou l’environnement »4. Enfin, il est possible de définir la catastrophe sur une base uniquement fonctionnelle, comme la définition de l’Organisation des Nations Unies : « grave interruption de fonctionnement d’une société causant des pertes matérielles, humaines et environnementales que la société affectée ne peut affronter avec ses ressources propres ».5 Ces définitions ne s’excluent pas mutuellement. Elles correspondent à des besoins différents : plus un acteur ou une institution doit juger rapidement de l’état d’une situation de crise, plus les définitions utilisées sont schématiques et se basent sur des indicateurs chiffrés, plutôt que sur une appréciation globale de la crise.

 Types de risques Les risques, au sens général du terme, sont classés en plusieurs grandes catégories. Les distinctions les plus utilisées sont leur origine (naturelle ou anthropique) et leur gravité. La classification proposée ci-dessous présente quelques différences avec les classifications théoriques, car elle est définie en prenant en compte les différents types de gestion du risque en France, et non seulement à une différenciation des types d’aléa. Les risques naturels et technologiques, les risques sanitaires (ceux-ci peuvent être d’origine naturelle ou technologique, mais leurs particularités en termes de gestion et d’occurrence spatiale en font une catégorie à part), et les risques de transports de personnes ou de matières dangereuses (forme particulière de risques technologiques, classée à part en tenant compte de sa spécificité en termes d’occurrence spatiale). Ces cas généraux sont complétés par deux cas particuliers : les risques Na-Tech ou Tech-Na (associant des causes naturelles et technologiques par voie de cause à conséquence6), les risques de la vie quotidienne et
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GRUNEWALD F., Le cycle de gestion de la réponse aux désastres, quelques repères et concepts par le Haut Conseil de la Coopération Internationale et la Croix Rouge, Diplomatie 13, Mars-Avril 2005, p.56. 5 LABORDE G., Président d’AGERCA (Alliance pour la Gestion des Risques et la Continuité des Activités) Conférence de presse, Montana, 25 Mars 2009. 6 Remarque : La particularité des risques Na-tech et Tech-na est soulignée dès 2004 par Y.VEYRET (entre autres) et fait l’objet d’une prise en compte spécifique en France (directives Seveso). Un autre exemple récent concerne les évènements au pôle nucléaire de Fukushima, Japon, lors des évènements de mars 2011.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes professionnelles (relevant du risque individuel et non collectif, ils peuvent entraîner selon leur gravité une perturbation suffisante pour nécessiter une gestion à part entière, alors prise en compte par les plans de gestion pour les acteurs de la sécurité civile.) Cette classification ne considère délibérément pas les risques liés aux conflits politiques et militaires, ni les types de risques extrêmement spécifiques (risques sociaux, alimentaires, cyber-risque).

2. Les risques majeurs
Le risque majeur se distingue du risque classique en deux points. Premièrement, il relève du risque collectif, c'est-à-dire que les risques domestiques, accidents de la route, risques alimentaires, etc. n'en font pas partie. Deuxièmement, il est caractérisé par une exceptionnelle gravité et une faible probabilité. Plusieurs définitions du risque majeur peuvent être proposées. Bien que variant légèrement, toutes s’accordent sur trois points :  Risque collectif  En cas d’occurrence, gravité exceptionnelle avec dégâts lourds aux biens et aux personnes.  Risque dépassant les capacités de la société ou de l’organe de gestion concerné. Ces définitions remplacent une conception plus ancienne, issue des travaux de FARMER (1967), qui définissait le risque majeur à partir d’une relation directe entre la gravité et la fréquence d’un évènement, en le considérant comme un évènement de probabilité faible et de gravité élevée.

Figure 2 : Courbe de Farmer (1967) et sa définition du risque majeur

Parmi les types de risques, tous ne sont donc pas considérés comme des risques majeurs. Là encore, les classifications varient selon l’acteur qui les détermine. La classification utilisée par l’Etat français (Ministère

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes de l’Écologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement, 2011) classifie comme risques majeurs : les risques naturels suivants (au nombre de huit sur le territoire national) : inondations, séismes, éruptions volcaniques, mouvements de terrain, avalanches, feux de forêt, cyclones et tempêtes. les risques technologiques suivants : risque nucléaire, risque industriel, risque de rupture de barrage. les risques de transport de matières dangereuses ou TMD

Dans le cadre de ce chapitre, on y ajoutera la catégorie « risques sanitaires », puisqu’elle est définie comme issue des catégories naturelles et technologiques ; et les « risques Na-Tech/Tech-Na » (dans le cas où l’une de leurs composantes est qualifiée de risque majeur).

II. La gestion des risques en France
1. Maîtriser les composantes du risque : une approche globale
Si le risque découle de la confrontation des aléas et des enjeux, il est donc possible de porter une action sur l’un ou l’autre de ces deux facteurs. Agir directement sur l’aléa signifie prendre des mesures pour réduire la fréquence et l’intensité des évènements. Ce mode d’action suppose de tenir compte des possibilités techniques de la société actuelle. Force est de reconnaître que la majorité des risques naturels relèvent de processus naturels qui se situent actuellement hors des possibilités d’intervention humaine. En revanche, il est possible d’agir sur l’aléa dans le cas des risques technologiques, en maximisant les mesures visant à diminuer la fréquence et l’intensité des accidents technologiques. Dans tous les cas, une connaissance de l’aléa aussi complète que possible doit y être recherchée. L’acquisition des savoirs théoriques (recherche fondamentale), ainsi que l’acquisition et la mise à jour des informations (données d’évènements) demeurent indispensables à toute tentative d’action. Par ailleurs, la nécessité de prendre en compte les chaînes causales à l’œuvre dans ces processus a conduit à appliquer de nombreux principes de l’approche systémique à leur étude. Agir sur les enjeux, en revanche, vise à réduire la vulnérabilité des personnes, biens ou structures humaines menacées. Les possibilités d’action y sont plus larges, car plus proches des possibilités techniques actuelles. Leur mise en application n’est cependant pas moins complexe. En effet, si toute forme de présence, d’organisation ou d’activité humaine exposée à un aléa constitue un enjeu en soi, cela suppose de considérer les sociétés humaines comme des ensembles. En conséquence, même si les mesures d’actions prises sur les enjeux peuvent être ponctuelles, elles doivent être replacées dans un contexte plus large, qui tient compte des conséquences à plusieurs degrés sur les différents domaines de l’activité anthropique. Contrairement à une définition souvent donnée, c’est ce concept d’interdépendance des deux composantes du risque (et de leurs mécanismes respectifs) qui donne son sens au terme d’approche globale de la maîtrise des risques, et non simplement le fait d’agir simultanément sur les enjeux et sur les aléas.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

2. De la maîtrise du risque à la politique de gestion des risques
Dans la réalité, le concept de maîtrise du risque nécessite une traduction adaptée à une mise en œuvre pratique. Elle s’exprime en effet à travers une politique de gestion des risques, c'est-à-dire l’ensemble des démarches qui tendent à cet objectif.

Figure 3 : Principes et acteurs de la gestion des risques en France (DDRM Maine-et-Loire, 2008)

En France, cette gestion se décline en quatre principes majeurs (fig. 3)     Prévision Protection Prévention Gestion de crise

Il arrive que des définitions usuelles de ces quatre principes en termes de gestion (rencontrées dans des documents officiels d’information et de planification), ne cadrent pas de manière absolue avec les concepts du même nom, tels qu’utilisés en riscologie7. Il n’y a pas là automatiquement contradiction ou imprécision. Si la maîtrise des risques associe les concepts de prévision, prévention et protection, sans autoriser d’équivalences entre eux, en pratique, les différentes démarches par lesquelles ils se traduisent se recouvrent partiellement8. Les approfondissements ci-dessous portent sur la définition de ces principes dans un contexte d’application. Il s’agit donc là de démarches de gestion. Elles se réfèrent aux définitions utilisées en France dans le cadre d’une politique de gestion des risques. Elles tiennent compte, le cas échéant, du sens usuel de ces termes, en signalant les cas où leur utilisation peut être ambigüe.

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Science du risque proprement dite (terme proposé par JOUSSE, 2004, dans « Traité de riscologie - La science du risque »). Voir, pour exemple, les axes de la prévention des risques en France (II.1.c.): ce que le MEDDTL désigne comme « prévention des risques » au sens d’une politique de gestion, inclut également des mesures de protection et de prévision (axes II et VII entre autres).

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes a. Démarche de prévision La prévision des risques majeurs a pour objectifs l’anticipation d’un évènement destructeur avant qu’il se produise, et l’alerte des populations. Si l’évènement est supposé imminent, la prévision prend alors une importance particulière, puisque c’est elle qui déclenche l’état de pré-alerte ou d’alerte des acteurs concernés. La prévision s’organise autour des principes d’observation et de simulation. Elle tend à intégrer dans les dimensions spatiales (localisation et extension spatiale) et temporelles (fréquence, probabilité d’occurrence) des évènements observés, afin de disposer d’un maximum d’éléments de décisions avant leur manifestation. Ces deux composantes varient en fonction de la prévisibilité de chaque type d’aléa : des aléas géomorphologiques prévisibles avec précision dans le temps et l’espace, aux aléas climatiques, relativement prévisibles mais où la précision spatiale reste variable, ou à l’aléa sismique, encore impossible à prévoir avec exactitude par les moyens techniques actuels. Tout en faisant partie intégrante des trois autres démarches, la prévision existe également en tant que démarche indépendante, dotée de ses propres orientations et acteurs. Parmi eux, on compte les services de prévision experts, qu’ils soient privés (bureaux d’étude, consultants en risques), semi-publics (services déconcentrés, établissement publics) ou publics. Les acteurs les plus connus de la prévision en France demeurent le service national de surveillance météorologique, et le Service de Prévision des Crues, souvent désignés respectivement sous les appellations MétéoFrance et Vigicrues9.

b. Démarche de protection La protection inclut tout type de mesures ou d’actions destinées à diminuer effectivement le risque, en protégeant les enjeux existants sur un espace donné dans le cas où un évènement destructeur s’y produirait. Elle passe par des aménagements physiques, structurels ou d’équipement. Comme les autres démarches, la protection contre les risques varie en fonction de l’aléa considéré, et se décompose selon deux logiques principales :  Action sur l’aléa ou sur les enjeux La distinction entre les deux composantes du risque est particulièrement évidente dans le domaine de la protection. Les aménagements mis en place peuvent agir soit sur l’aléa, soit sur les enjeux. Dans le premier cas, la protection vise à limiter les manifestations physiques de l’évènement afin de minimiser les dommages, voire à détourner totalement ses effets des enjeux : les espaces coupe-feux ménagés contre les incendies de forêt, ou les paravalanches installés en versants avalancheux n’en sont que des exemples. Dans le second cas, elle se manifeste par l’équipement des enjeux par des moyens de résister efficacement à un évènement, dans le cas où ils seraient atteints par ses effets : portes coupe-feu, normes antisismiques, seuils surélevés. La protection recherche alors une maximisation de la résistance.  Protection active ou protection passive Une seconde distinction est possible. Des équipements de protection passifs produisent les effets recherchés par leur simple mise en place : leur existence même suffit alors à remplir leur fonction (digues, seuils, filets anti-éboulements, etc.). Ils reposent souvent sur le principe de faire obstacle aux effets de l’évènement. En
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Le « Dispositif Vigicrues » regroupe en réalité les SPC régionaux, appuyés par le SCHAPI (Service Central d’Hydrométéorologie et de Prévision des Inondations), basé à Toulouse et destiné à favoriser la synergie entre MétéoFrance et Vigicrues.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes revanche, des systèmes de protection actifs nécessitent une intervention humaine : ouverture/fermeture manuelle de bassins de rétention en cas de crue, dérivation automatique des eaux, portes à fermeture automatiques ou systèmes sprinklers s’activant pour combattre les incendies, particulièrement dans le cadre des risques technologiques. Probablement la forme la plus ancienne de prise en compte des risques par les sociétés humaines, en tous cas celle dont on retrouve le mieux les traces, elle a été considérée à certaines époques comme la réponse unique au danger d’inondations, alors considérés comme le risque naturel principal (VEYRET, 2004). La démarche de protection est profondément ancrée dans l’histoire de la gestion des risques en France. La démarche de protection a été la première forme de démarche adoptée de manière officielle, et a régulièrement suivi l’évolution des pratiques de gestion, notamment de l’évolution d’une démarche concentrée vers une gestion décentralisée. Historiquement, on retrouve dès le IXe siècle des textes émanant de l’autorité royale, concernant la construction de digues sur la Loire à des fins de protection contre les inondations (R.DION, 1928).

c. Démarche de prévention Une démarche ou une politique de gestion sont dites préventives en se basant sur deux critères. Premièrement, si elles supposent une action préparée en amont de l’évènement10. Deuxièmement, si elles se définissent d’une part par la volonté de développement d’une culture du risque (connaissance, sensibilisation, éducation des populations), d’autre part par la prise en compte des risques dans les choix d’aménagement et de gestion de l’espace (VEYRET, 2004). Elles présentent donc une double dimension d’information et de réglementation. La prévention est souvent présentée comme la clé de voûte de la gestion des risques. Par extension, elle désigne parfois l’ensemble des réponses apportées aux risques, et dans ce cas, englobe partiellement les démarches de prévision et de protection. En France, la prévention des risques, telle que décrite sur le portail ministériel de prévention des risques majeurs (MEDDTL), se décompose en effet en sept axes complémentaires :

Axe I - La connaissance des phénomènes, de l'aléa et du risque Axe II - La surveillance Axe III - L'information préventive et l'éducation Axe IV - La prise en compte des risques dans l'aménagement Axe V - La mitigation Axe VI - La planification de l'organisation des secours Axe VII - La prise en compte du retour d'expérience
Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement (MEDD), 2009

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La prévention ne signifie donc pas ici prévenir la manifestation du risque au sens de chercher à éviter que l’évènement se produise. Ce sens peut toutefois être rencontré dans certains domaines spécifiques de la gestion des risques (entre autres, on peut parler de prévenir un évènement dans le cadre de mesures de protection, vis-à-vis d’aléas qu’il est possible de contrôler). Il est alors nécessaire de prendre en compte le contexte pour éviter les confusions.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes  Axe I – Connaissance des phénomènes, de l’aléa et du risque Cet axe a une importance primordiale, car il constitue la base sur laquelle seront construits tous les savoirfaire appliqués dans les autres axes. Vaste, pluridisciplinaire, il inclut une intégration et une mise à disposition aussi large que possible de toutes les formes de connaissance liées au risque. On y compte, entre autres, la compréhension des mécanismes à l’œuvre dans l’aléa, la connaissance des enjeux et de leur vulnérabilité, la collecte de données sur les évènements, la connaissance de l’emprise spatiale et temporelle des risques, etc. Cette connaissance est à la fois théorique (recherche fondamentale sur les aléas, par exemple) et appliquée (savoir-faire technique en termes d’évaluation des risques).  Axe II - La surveillance La surveillance tend à anticiper les évènements avant qu’ils se produisent, et à alerter la population de leur imminence le cas échéant. On notera que cet axe de surveillance a une forte similitude avec le principe de prévision, dont il constitue l’expression dans le programme de réponse aux risques édité par l’Etat sous le nom de « prévention des risques majeurs ». Leurs acteurs sont d’ailleurs en majorité identiques.  Axe III - L'information préventive et l'éducation Tout en s’intégrant dans plusieurs des droits fondamentaux en France, notamment le droit à l’information (voir en 3.a, Contexte réglementaire), cet axe vise au développement d’une culture du risque, c’est à dire l’intégration en profondeur d’une connaissance des risque et des réflexes adaptés par les populations. A cette fin, il s’appuie sur l’obligation de création de documents d’information (le Document d’Information Communal sur les RIsques Majeurs, ou DICRIM, en est l’exemple le plus connu), et diverses mesures visant à sensibiliser et éduquer la population.  Axe IV - La prise en compte des risques dans l'aménagement Cette politique s’appuie sur des documents de planification, qui réglementent l’occupation et l’activité anthropique sur les espaces soumis aux risques, afin d’y garder le développement de l’activité anthropique sous contrôle et d’y diminuer la vulnérabilité des enjeux existants. On y compte notamment les PPR (Plans de Prévention des Risques) et ses différentes déclinaisons : PPRi, PPRN/PPRNP…  Axe V - La mitigation L’objectif de la mitigation est l’atténuation des dommages liés à un évènement. Elle peut faire référence à une réduction de l’intensité d’un aléa, ou à une réduction de la vulnérabilité des enjeux. Tout comme la surveillance englobait une partie des démarches et acteurs de la prévision des risques, la mitigation est apparentée à la protection (voir en 2.b., Démarche de protection), bien qu’elle ne s’y limite pas.  Axe VI - La planification de l'organisation des secours A ne pas confondre avec la gestion de crise, dont elle constitue la phase préparatoire, la planification de l’organisation des secours s’appuie sur l’ensemble des acteurs territoriaux privés et publics, dans le cadre des divisions administratives françaises. Elle organise et coordonne leurs actions, pas le biais de documents de planification, parmi lesquels le plan Orsec (Organisation de la Réponse de la Sécurité Civile), les PPI (Plans Particuliers d’Intervention) ou les PCS (Plans Communaux de Sauvegarde).  Axe VII - La prise en compte du retour d'expérience Les retours d’expérience correspondent à un bilan et une évaluation des mesures prises et de leurs effets lors des évènements précédents, afin d’améliorer les performances des mesures de gestion des risques. Bien que prenant naturellement place après un évènement, ils sont considérés comme partie intégrante des

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes dispositifs de prévention, puisque leur raison d’être est de préparer à une nouvelle crise. Ils complètent et harmonisent donc les axes précédents.

d. Gestion de crise La gestion de crise représente la somme des actions entreprises sur un territoire, pour faire face à une situation inhabituelle, nécessitant des prises de décisions rapides pour être résolue, et qui ne peut être gérée efficacement avec les moyens et l’organisation disponibles en temps normal. Elle fait intervenir de nombreux acteurs, en coordonnant leurs actions grâce à la planification mise en place par l’axe VI de la politique de prévention des risques. Un approfondissement des méthodes et des acteurs de la gestion de crise est effectué au paragraphe II.3. Organisation de la politique de gestion des risques en France. Parfois désignée sous le terme de réponse, elle regroupe deux démarches complémentaires et l’ensemble des moyens de coordination nécessaire pour leur permettre de remplir leur objectif premier de protection des populations. La démarche de secours : le secours relève d’une intervention directe sur les enjeux (victimes, biens vitaux), voire sur l’aléa, afin de mettre fin à une situation de crise. En cas d’impossibilité technique de stopper la crise, elle doit permettre d’en atteindre la fin sans dégâts supplémentaires. Ce rôle est réservé à des acteurs formés et équipés pour intervenir en situation dangereuse, le plus souvent des services de secours institutionnalisés (SMUR, SDIS, Sapeurs-Pompiers, voire armée en situation extrême). La démarche de sauvegarde : la démarche de sauvegarde n’a commencé à exister en tant que démarche indépendante qu’assez récemment. Elle se place en appui de la démarche de secours, en déchargeant celleci de toutes les tâches qui peuvent être effectuées par des personnes sans formation ni équipement. La démarche de sauvegarde n’inclut donc pas d’intervention qui exposerait directement ses acteurs au danger. Lorsqu’elles sont évoquées pour décrire les missions d’un acteur ou d’’une institution, on parle alors de compétence de sauvegarde ou de secours.

Figure 4 : Complémentarité des compétences de sauvegarde et de secours (IRMA, 2011)

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes e. L’après-crise Bien qu’elle ne soit pas incluse dans les quatre grands principes de la gestion des risques en France, l’aprèscrise est y implicitement prise en compte. Les démarches d’après-crise incluent les reconstructions, les indemnisations, le soutien psychologique, les renforcements des structures physiques et les modifications des pratiques sur la base des retours d’expériences accumulés lors de la crise. L’Etat peut y statuer sur la gravité d’un évènement, notamment en lui attribuant le statut de catastrophe naturelle a posteriori, même si le sinistre n’en avait pas fait l’objet pendant la crise. Cette décision, réservée aux cas les plus graves, implique des mesures spéciales d’aide à la reconstruction et d’indemnisation des sinistrés. Par voie de conséquence, les assureurs privés sont également amenés à jouer un rôle prépondérant dans la gestion de l’après-crise. Cette influence se fait sentir non seulement en termes d’indemnisations immédiates, mais également en tenant compte du fait que leur activité mène régulièrement à une modification des pratiques en termes de comportements individuels et collectifs face aux risques (les exigences des assureurs privés pouvant dépasser le cadre de la réglementation publique et, à terme, la faire évoluer).

f.

Synthèse

Figure 5 : Cercle de gestion des risques majeurs en France (Source : AUDEOUD, 2011, adapté d'après TACNET et BUNET, 2007)

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Les grands principes de la gestion des risques en France peuvent être représentés schématiquement par un cercle de la gestion des risques (fig.5). Cette représentation est une chaîne-type, c'est-à-dire qu’elle représente la conception théorique des différentes phases de gestion des risques. En réalité, les contraintes pratiques amènent bien souvent ces phases à se chevaucher, voire à s’exécuter dans le désordre. La fig. 5 met en évidence l’enchaînement des démarches. Il est également nécessaire d’examiner leur mise en pratique et leur organisation, et parmi elles, spécialement ce qui concerne l’organisation de la gestion de crise, dans lesquelles s’inscrivent les Plans Communaux de Sauvegarde.

3. La gestion de crise en France
a. Statut et cadre réglementaire La gestion de crise et ses documents de planification (dont le Plan Communal de Sauvegarde) ne constituent pas une finalité en soi. Ils sont pour l’Etat Français l’un des moyens d’assurer sa fonction régalienne de garantie de la Sécurité Civile. La Sécurité Civile désigne l’ensemble des moyens mis en œuvre pour assurer la sauvegarde de l’intégrité des personnes et des biens en France. Elle relève en premier lieu de la responsabilité des pouvoirs publics, bien que la « La sécurité civile a pour objet la prévention loi de modernisation de la Sécurité Civile du 13 août des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la 2004 mentionne explicitement que « tout citoyen protection des personnes, des biens et de concoure par son comportement à la sécurité civile ». La base réglementaire sur laquelle repose la Sécurité Civile est constituée non seulement des textes la définissant en tant que telle, mais également des principales lois françaises relatives aux responsabilités et compétences des collectivités territoriales, à l’information des populations et à la protection de l’environnement. Sans viser à l’exhaustivité, nous en rappellerons ici les plus importants, et leurs rapports principaux avec la gestion des risques : l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes, par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l'Etat, des collectivités territoriales, des autres personnes publiques ou privées »

Loi n°2004-809 du 13 août 2004 Article Premier

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La Constitution Française du 4 octobre 1958, texte fondateur de la Ve République, définit les droits inaliénables de tout citoyen français, incluant celui à la sûreté de sa personne et de ses biens, et les fonctions régaliennes de l’Etat, au nombre desquelles figure le maintien de la sécurité civile, La loi n°87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, fixe les modalités d’intervention des services publics d’assistance et de secours et les premiers documents de planification (ORSEC, Plans Rouges) La loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite « Loi Barnier », qui fonde la forme actuelle de la prévention des risques (notamment avec l’instauration des PPR), Le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) et ses mises à jour successives (loi numéro 96-142 du 21 février 1996) définissant le rôle et les missions des collectivités territoriales, entre autres celles en rapport avec la protection des populations,

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes La loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels (dite « Loi Bachelot ») qui renforce les dispositions antérieures, améliore la prise en compte des risques technologiques et du droit à l’information. Loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la Sécurité Civile (actualise et remplace la loi n°87-565) et renforce l’organisation de la gestion de crise – elle instaure entre autres les Plans Communaux de Sauvegarde. Remarque : La Sécurité Civile se distingue de la Protection Civile. La première désigne uniquement la mission régalienne de l’Etat et les organes administratifs chargés de son maintien, la DGSC (Direction Générale de la Sécurité Civile) et le CNSC (Conseil National de la Sécurité Civile), alors que le terme de « protection civile » peut désigner : - La fonction régalienne elle-même - Les services remplissant les missions d’application de la politique de sécurité civile à l’échelon départemental: le SIDPC (Service interministériel de défense et protection civile) ou, plus récemment, le SIACEDPC, (Service Interministériel des Affaires Civiles et Economiques de Défense et de Protection Civile). - Tout type d’acteur participant à des missions contribuant au maintien de la sécurité civile, mais à condition d’avoir été reconnue d’utilité publique et agréée Sécurité Civile par un représentant de l’Etat au vu des critères formulés par la loi du 13 août 2004 (il s’agit essentiellement d’associations civiles, la plus importante d’entre elle étant d’ailleurs simplement désignée comme la « Protection Civile »11).

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b. Echelles et acteurs de la gestion territoriale de crise L’architecture du système actuel de gestion de crise en France s’appuie sur le découpage administratif français, en attribuant à chaque acteur territorial un rôle propre dans la gestion des risques. Le dispositif complet comprend quatre niveaux : communal, départemental, zonal et national. Cette hiérarchie est donc similaire à celle des collectivités territoriales, à une différence près : l’existence d’un échelon supplémentaire, celui de la ZDS (Zone de Défense et de Sécurité), division administrative spécifique à la défense et à la sécurité civile. La région, en revanche, ne présente qu’un rôle de second plan, car elle se confond souvent avec la ZDS, avec qui elle partage parfois les mêmes acteurs : le Préfet de Zone cumule en effet la fonction de Préfet de Région. Bien que l’inverse ne soit pas toujours vrai, l’échelon régional n’a pas été retenu comme échelon de gestion de crise à part entière. C’est toutefois bien au niveau régional que sont organisés certains services déconcentrés pouvant être amenés à intervenir en situation de crise (notamment les services de l’équipement, des routes, et les groupements de gendarmerie) Une réponse rapide et efficace en situation d’urgence exige la coordination des acteurs et moyens, qu’ils soient publics ou privés, sous une direction unique. L’IRMA rappelle qu’à cet égard, « la France bénéficie d’une tradition juridique éprouvée et réaffirmée par loi n°2004-811 de modernisation de la sécurité civile, qui investit les maires et les préfets, autorités de police générale, de pouvoirs étendus en situation de crise »12. Chaque niveau territorial dispose de sa propre structure de commandement. Elle s’active selon des critères prédéfinis (entre autres l’extension spatiale et l’intensité de la crise), ce qui permet une montée en puissante progressive des moyens déployés, selon l’intensité de la crise.
11 12

Les guillemets seront conservés quand il sera fait référence à cette association. IRMA, Mémento du Maire sur les Risques Naturels, 2011.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes La désignation officielle de ce rôle de coordination est la Direction des Opérations de Secours, qui peut être assurée à chacun des échelons selon l’organisation prévue par les documents de planification opérationnelle. Le Directeur des Opérations de Secours (DOS) est l’interlocuteur principal des acteurs amenés à intervenir pour résoudre la crise. Les services opérationnels d’urgence de l’Etat (SAMU, Sapeurs-Pompiers) constituent un cas particulier. Tout en faisant partie intégrante du dispositif, ils conservent toutefois leur propre hiérarchie, sous la direction du COS (Commandant des Opérations de Secours). Celui-ci coordonne les actions des services de secours, en adéquation avec les instructions données par le DOS, à qui il peut également fournir conseil et accompagnement. Le COS, sur la base de l’expérience des services de secours qu’il dirige, propose les actions au DOS, qui les valide et les communique aux autres acteurs.

Figure 6 : Les différents échelons spatiaux de la gestion de crise en France (AUDEOUD, 2011)

 L’échelon communal Echelle spatiale : Limitée à la commune (la mutualisation des moyens est cependant possible à l’échelle de l’intercommunalité). De par sa proximité spatiale, la commune est le premier maillon de la chaîne de commandement des pouvoirs publics en situation de crise. Acteurs principaux : Le maire est une acteur majeur de la gestion de crise, dans le cadre de ses pouvoirs de police. En cas d’évènement survenant sur le territoire communal, il est alors responsable d’activer la Cellule Municipale de Crise constituée au préalable, et le rôle de Directeur des Opérations de Secours lui revient automatiquement. Document opérationnel : Plan Communal de Sauvegarde (PCS).

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Rôle : Les missions du Maire en tant que DOS incluent le suivi de la planification opérationnelle prévue pour la gestion de crise (PCS), de la coordination des moyens de secours et de sauvegarde sur son territoire, et du relai de l’information vers sa hiérarchie (préfet). S’il est amené à transférer son rôle de DOS vers un échelon supérieur, il conserve la responsabilité de sauvegarde de la population et l’exercice de ses pouvoirs habituels. Il relaie alors l’autorité du préfet et applique ses instructions au niveau communal. Remarque : Les Plans Intercommunaux de Sauvegarde (PICS), permettent la mutualisation de moyens et le développement de la coopération par une prise en compte commune en amont de la crise entre les maires concernés, mais ils n’impliquent aucun transfert des pouvoirs de police du maire vers l’échelon intercommunal. La gestion de crise proprement dite relève uniquement de la compétence de la commune.

 L’échelon départemental Echelle spatiale : Départementale uniquement (pour des raison de structure hiérarchique, toute nécessité de mutualisation de moyens avec un autre département implique un transfert immédiat de la direction des opérations de secours à l’échelon supérieur). Acteurs principaux : Le préfet de département, aidé par la Cellule Départementale du Centre Opérationnel Départemental, et les services déconcentrés de l’Etat. Document opérationnel : Plan ORSEC départemental (Organisation de la Réponse de la SEcurité Civile au niveau départemental). Rôle : Lorsque le préfet de département devient DOS, il assume alors toutes les missions liées à cette charge. Il peut également intervenir en soutien aux maires, sans qu’il y ait automatiquement transfert du rôle de DOS. Dans ce cas, le préfet de département prend en charge la coordination des actions de soutien à la commune, en coordonnant l’action des services déconcentrés de l’Etat au niveau départemental. L’échelon départemental est aussi le niveau d’organisation privilégié des services de secours (exemple : le SDIS, Service Départemental d’Incendie et de Secours).

 L’échelon zonal Echelle spatiale : L’échelon zonal présente la particularité de reposer sur une division territoriale spécifique aux missions de Sécurité Civile : les sept Zones de Défense et de Sécurité (voir fig.6), qui regroupent de 1 à 4 régions. Acteurs principaux : L’acteur principal de l’échelon zonal est le Préfet de Zone, à la tête du Centre de Commandement Zonal (COZ). A l’exception de l’Ile-de-France, le préfet du chef-lieu du siège de la zone cumule les fontions de Préfet de Région et de Préfet de Zone13.

Figure 7 : Les ZDF en France métropolitaine (Source : Ministère de la Défense, 2008)

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En France Métropolitaine. Dans les DOM-COM, l’organisation des Zones de Défense et de Sécurité présentent des particularités propres à chaque pas.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Document opérationnel : Plan ORSEC zonal (Organisation de la Réponse de la SEcurité Civile au niveau zonal). Rôle : Comme le préfet de département, le Préfet de Zone peut remplir les fonctions de DOS et en assume alors les missions, avec autorité directe sur les acteurs des échelons inférieurs. De plus, contrairement aux autres échelons territoriaux, en cas de situation exceptionnelle, le préfet de zone peut se voir attribuer la direction de forces militaires (voir rôle de l’échelon national). Une catastrophe naturelle de grande ampleur est explicitement comptée au nombre des situations de ce type.  L’échelon national Echelle spatiale : Ensemble du territoire français. Acteurs principaux : Les deux ministères amenés à intervenir en situation de gestion de crise sont le Ministère de l’Intérieur, de l’Aménagement et du Territoire pour la coordination des opérations, et le Ministère de l’Environnement, du Développement Durable, du Tourisme et du Logement pour la mise à disposition de moyens spécifiques en cas de besoin. La Direction des Opérations de Secours revient alors au Ministre de l’Intérieur, assisté du CIC (Centre Interministériel de Crise). Rôle : Le cas échéant, notamment en situation de catastrophe majeure, l’Etat peut faire entrer en action des moyens à l’échelle nationale (spécialistes militaires, voire intervention des forces armées), soit directement, soit en en confiant la direction aux Préfets de Zone dans le cadre d’attribution de pouvoirs exceptionnels14. En cas de crise majeure, une Cellule de Crise exceptionnelle peut être activée au plus haut niveau de l’Etat (incluant notamment le Premier Ministre et le Président de la République).

Figure 8 : Rôles des échelons de la gestion de crise en France (Source : Guide Pratique d’Elaboration des PCS, DSC-IRMA, 2008)

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Code de la Défense, 2000

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Les organes et responsables chargés de la gestion des risques basent leurs actions sur des dispositifs de planification opérationnelle correspondant à leur échelon territorial. Depuis leur mise en place, ces dispositifs (Organisation de la Réponse de la Sécurité Civile, dit ORSEC zonal ou départemental, et les Plans Communaux de Sauvegarde) ont préparé et organisé les réponses à apporter à chaque type de crise, autorisant une utilisation optimale des moyens à disposition sur chaque échelon territorial. Les différents documents de planification opérationnelle font l’objet d’une description plus complète au paragraphe suivant. En s’appuyant sur les travaux de JM. TACNET et R. BURNET (2007) et de BLOIS (2010), il est possible de formuler trois observations sur l’organisation territoriale de la gestion de crise en France:  Organisation centralisée et majoritairement publique : La France est une exception en Europe, avec un système fortement centralisé, ayant laissé la quasi-totalité de cette gestion aux acteurs publics (au contraire de plusieurs pays européens, où la compétence de protection civile est confiée au domaine privé).  Absence d’échelon intercommunal : l’échelon intermédiaire entre la gestion communale et départementale ne fait pas partie de l’organisation de la gestion de crise. Pourtant, l’existence des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale, et les spécificités spatiales de certains risques (aléas hydrométéorologiques et bassins versants par exemple) en feraient un échelon non dépourvu de pertinence.  Dissociation nette des démarches de prévention et de gestion de crise : En termes de coordination par l’Etat, on notera que si la prévention relève du Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement, c’est en revanche le Ministère de l’Intérieur (et les organes de la Sécurité Civile) qui sont en charge de la gestion de crise.

4. Documents d’appui à la gestion de crise
a. Documents d’information  Dossier Départemental des Risques Majeurs (DDRM) Le Dossier Départemental des Risques Majeurs est un document d’information sur les risques présents sur le territoire de chaque département, instauré par l’article R125-10 et R-125-11 du Code de l’Environnement. Etabli par le préfet, il est communiqué directement à tous les élus municipaux, pour information et mise à disposition publique dans chaque mairie et préfecture. Il est mis à jour tous les cinq ans. L’objectif du DDRM est de répertorier l’ensemble des risques présents sur le département, qu’ils soient d’origine naturelle ou technologiques. D’après l’article R125-10 du Code de l’Environnement, il doit contenir « l’énumération et la description des risques majeurs présents sur le département, l'énoncé de leurs conséquences prévisibles pour les personnes, les biens et l'environnement ; la chronologie des événements et des accidents connus et significatifs de l'existence de ces risques ; l'exposé des mesures générales de prévention, de protection et de sauvegarde prévues par les autorités publiques dans le département pour en limiter les effets ».

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes La description des risques contenue dans les DDRM n’est pas simplement globale : elle descend jusqu’au niveau communal où elle liste, pour chaque type d’aléas, les communes qui y sont exposées. En revanche, elle ne décrit pas le détail des aléas sur les territoires communaux. Le préfet transmet aux maires des communes concernées toutes les informations nécessaires à la réalisation de l’information préventive sur leur territoire. Depuis 1994, ces informations faisaient l’objet d’un document à part entière, le Dossier Communal Synthétique (DCS) jusqu’à sa suppression par le décret n° 2004-554 du 9 juin 2004.

 Dossier d’Information Communal sur les Risques Majeurs (DICRIM) Le Dossier d’Information Communal sur les Risques Majeurs est le maillon communal de la politique d’information préventive, par l’article R125-11 du Code de l’Environnement. Rédigé par le Maire sur la base des informations communiquées par la Préfecture, il vise à sensibiliser la population aux risques naturels présents sur la commune. Il contient : les caractéristiques du ou des risques naturels connus dans la commune, les mesures de prévention et de sauvegarde prises par la commune pour y parer, les modalités d'alerte et l'organisation des secours, les réflexes individuels à adopter pour chaque type d’aléa.

Le DICRIM vise à la pédagogie, et privilégie un mode de communication clair et simple. Il est souvent complété d’informations plus techniques consultables en mairie, ou dans les autres documents d’information et de réglementation. A cette fin, le réseau Internet constitue un moyen de plus en plus utilisé. Au contraire du DDRM, il est diffusé directement et individuellement à tous les résidents de la commune. Il est renouvelé tous les deux ans. Bien qu’ils s’inscrivent dans l’axe III de la politique de prévention des risques, les documents d’information interviennent dans la gestion de crise, en ce qu’ils aident à conditionner une réaction aussi avertie que possible de la part de la population.

b. Documents de planification opérationelle  Dispositif ORSEC (Organisation de la Réponse de la Sécurité Civile) Le dispositif ORSEC, ou dispositif d’Organisation de la Réponse de la Sécurité Civile, est un ensemble de mesures de planification et d’organisation par les pouvoirs publics, activé lorsque les moyens locaux de gestion de la crise sont dépassés. Il vise à la protection des populations, en maximisant l’efficacité de la gestion de crise. Il comprend à cette fin : une dimension descriptive, en opérant « un recensement et une analyse préalable des risques et des conséquences des menaces communs à tous les services (…) permettant de partager une culture et des données communes sur les risques. » (Ministère de l’Intérieur, 2007) ; une organisation unique de gestion, en rassemblant tous les acteurs de la sécurité civile, qu’ils soient publics ou privés, sous la direction unique d’un Directeur des Opérations de Secours (DOS), distinct selon le niveau d’application ; des phases de préparation, d'exercices et d'entraînement qui permettent de développer la coordination des multiples participants au dispositif ORSEC en conditions difficiles – services de

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Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes l'Etat, collectivités territoriales ou acteurs privés (associations, entreprises, gestionnaires de réseaux...). Le dispositif s’organise à plusieurs échelles : Dispositif ORSEC zonal (dirigé par le préfet de zone) Dispositif ORSEC départemental (dirigé par le préfet de département) Dispositif Orsec maritime (cas particulier portant sur les espaces des DOM-COM ou sur les espaces littoraux de métropole) Plans Particuliers d’intervention Plans Communaux de Sauvegarde.

Officiellement, les PCS et les PPI font partie intégrante du dispositif ORSEC. Toutefois, ils sont considérés comme des systèmes de gestion de crise à part, car contrairement aux trois autres niveaux, il s’agit d’une gestion directe de la crise par les acteurs locaux, et non d’une activation en contexte de Catastrophe à Moyens Dépassés. Le dispositif ORSEC actuel est la troisième génération de systèmes de planification des secours ayant porté ce nom. On remarquera que la désignation « plan ORSEC », bien qu’encore employée, fait référence à l’une de ses anciennes formes (plan Orsec national et plans d’urgence mis en place en 1987 et supprimés par la loi du 13 août 2004). Par rapport à ses anciennes versions, le dispositif actuel présente une souplesse améliorée (activation progressive à différents échelons) et une banalisation de son usage, auparavant réservé à des situations de catastrophe d’ampleur exceptionnelle. Cette dénomination ORSEC remplace les termes « plan de secours », « plans d’urgence » ou « plan de secours spécialisé ». Il est complété soit par la désignation de son but principal (secours à de nombreuses victimes, hébergement...) soit du risque auquel il pare (inondation, séisme, accident ferroviaire, etc.). On parlera par exemple d’ « activation du dispositif ORSEC inondation »  Plans Particuliers d’Intervention (PPI) Les Plans Particuliers d’Intervention, à la différence des autres documents de planification opérationnelle, s’appliquent à des éléments ponctuels et non à des entités territoriales. Ils portent sur des installations génératrices de risques particuliers. Le Ministère de l’Environnement, du Développement Durable, des Transports et du Logement y classe entre autres : Les installations nucléaires ou chimiques Les barrages de production électrique de grande taille, ou tout autre ouvrage hydraulique majeur présentant des risques de relâchement brutal de grandes quantités d’eau Les ICPI (Installations Classées pour la Protection de l’Environnement avec servitude Seveso) et sites classés SEVESO AS Tout autre site ayant fait l’objet d’une instruction en ce sens par le Préfet si une planification des situations d’urgence a été jugée nécessaire (établissements présentant des risques graves et très spécifiques pour leur environnement, environnement particulièrement vulnérables car très urbanisés, etc.).

Bien qu’il puisse s’appliquer à une structure privée, le PPI est établi par l’autorité préfectorale et s’intègre à part entière dans le dispositif ORSEC. Il implique donc la mobilisation éventuelle de l’ensemble des acteurs locaux de la gestion des risques : les services de secours publics, les services de l’Etat (DDTM, DRIRE, DDASS, etc.), ainsi que les communes et acteurs privés concernés par le risque.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes  Plans Communaux de Sauvegarde (PCS) Thème principal de cette étude, le Plan Communal de Sauvegarde fait l’objet d’une description plus approfondie dans le paragraphe suivant (III. L’échelon local de la Gestion de Crise : le PCS). Quelques clarifications doivent simplement être apportées ici sur les différences entre le PCS et les autres volets du dispositif ORSEC. La comparaison est souvent faite entre le Plan Communal de Sauvegarde et le dispositif ORSEC, le premier étant présenté comme l’équivalent du second à échelle communale. L’expression « mini-plan ORSEC » ou « ORSEC communal » est même utilisée, à des fins de simplification, dans les communiqués de presse15, voire dans les documents officiels. Les dispositifs PCS et ORSEC font partie intégrante, (avec les Plans Particuliers d’Intervention) des outils mis en place par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004. Ils constituent les maillons respectivement régional et local de l’organisation de la sécurité civile, avec obligation de compatibilité. Cependant, bien que la comparaison soit informellement utilisée, les textes législatifs n’établissent pas d’équivalence directe entre le dispositif ORSEC et le Plan Communal de Sauvegarde, car leurs situations d’application diffèrent en deux points. Situation d’application. Le dispositif ORSEC a pour vocation de répondre à une situation de Catastrophe à Moyens Dépassés ou CMD - c'est-à-dire où l’entité spatiale touchée par un évènement n’a pas la capacité de gérer celui-ci avec les moyens disponibles à son échelon territorial. Cela n’est pas le cas du PCS, qui organise et structure la réaction communale sur la base des moyens disponibles. Compétences. Alors que le dispositif ORSEC associe les compétences de secours et de sauvegarde, le PCS et les acteurs amenés à y recourir, ne relèvent que de la seconde.

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Il s’agit donc de deux dispositifs distincts, s’inscrivant dans une démarche de complémentarité, et non d’une déclinaison d’un même plan à différents échelons territoriaux. Ces documents sont complétés par plusieurs types de dispositifs à l’usage d’acteurs spécifiques (Plans Particuliers de Mise en Sûreté ou PPMS, à usage des établissements scolaires, Plans de Sécurité Particuliers ou PSS, plans d’évacuation de sites industriels sensibles, etc.) et s’appuient sur les documents de réglementation liés à l’urbanisme et à l’usage des sols (PPRN, PPRT, etc.). En revanche, s’inscrivant dans une démarche de prévention, ces derniers n’interviennent pas directement en situation de gestion de crise.

Le système de gestion des risques en France dispose donc d’un ensemble complet d’outils de planification et d’action. Issu de fondements réglementaires qui s’enracinent dans les fondements mêmes de la Ve République, il illustre deux aspects de la spécificité française - d’une part, une prise en compte ancienne de la prévention des risques par l’autorité publique, d’autre part le rôle prépondérant des collectivités territoriales. En ce qui concerne spécifiquement la gestion de crise, en revanche, les pratiques actuelles n’ont été formulées et établies qu’assez récemment. L’une des plus caractéristiques de ce volet de la gestion des Risques est un outil opérationnel rapproché, le Plan Communal de Sauvegarde.

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Communiqués de presse des communes de CHÂTEAULIN (29 avril 2009) ou MONTSURS (21 janvier 2011), entre autres.

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SECONDE PARTIE
L’ECHELON LOCAL DE LA MAITRISE DU RISQUE : LE PLAN COMMUNAL DE SAUVEGARDE

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I. Généralités
1. Définition générale
Au sens strict, le Plan Communal de Sauvegarde (PCS) est un dispositif français de type outil opérationnel, à vocation d’appui aux acteurs de la sécurité civile à l’échelon communal (principalement les maires), dans leur mission de protection de la population face aux risques naturels, technologiques et sanitaires. Objectif : le Plan Communal de Sauvegarde a pour mission de mettre en place une organisation basée sur les moyens existants au niveau communal, afin de planifier l’information, l’alerte, la mise à l’abri, la protection et le soutien de la population. S’inscrivant dans une démarche de sauvegarde, il doit être compatible avec l’organisation des services de secours pouvant être amenés à intervenir sur le territoire communal, et nécessite d’être adapté aux spécificités de chaque commune.

2. Contexte réglementaire
Le contexte réglementaire des Plans Communaux de Sauvegarde est constitué de l’ensemble des textes de loi évoqués en II.2. Toutefois, leur fondement juridique proprement dit repose sur les textes suivants : Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 (loi de modernisation de la Sécurité Civile) qui abroge la loi du 22 juillet 1987 et institue les PCS en tant que dispositif officiel de gestion d’un évènement de sécurité civile à échelle communale. Décret d’application n°2005-1156 du 13 septembre 2005 relatif au Plan Communal de Sauvegarde. Il applique la loi précédente, et précise diverses modalités concernant la mise en place, l’utilisation et la mise à jour des PCS.

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L’article 13 de la Loi de Modernisation de la Sécurité Civile, reproduit ci-dessous, formule la définition juridique du PCS. Seules ses principales caractéristiques ont été retenues ici, l’intégralité de la loi du 13 août 2004 et du décret du 13 septembre 2005 étant disponibles en annexe et sur www.legifrance.gouv.fr.

Loi du 13 août 2004, article XIII (extraits).
« Le plan communal de sauvegarde regroupe l'ensemble des documents de compétence communale contribuant à l'information préventive et à la protection de la population (…). Il détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes, fixe l'organisation nécessaire à la diffusion de l'alerte et des consignes de sécurité, recense les moyens disponibles et définit la mise en œuvre des mesures d'accompagnement et de soutien de la population. Il peut désigner l'adjoint au maire ou le conseiller municipal chargé des questions de sécurité civile. Il doit être compatible avec les plans d'organisation des secours arrêtés en application des dispositions de l'article 14. Il est obligatoire dans les communes dotées d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé ou comprises dans le champ d'application d'un plan particulier d'intervention (…). »

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3. Application
Communes concernées Le plan communal de sauvegarde est obligatoire dans les communes dotées d’un Plan de Prévention des Risques Naturels Prévisibles approuvé, ou comprises dans le champ d’application d’un Plan Particulier d’Intervention. Depuis 2007, les PSS (Plans de Surfaces Submersibles) ne sont plus assimilés aux PPRI, et n’impliquent plus d’obligation de mettre en place un Plan Communal de Sauvegarde pour les communes concernées. En ce qui concerne les autres communes, il n’existe pas d’obligation réglementaire concernant la mise en place d’un PCS, mais cette mesure est fortement recommandée. En effet, d’une part, l’absence de risque n’existe sur aucune commune (catastrophe à grande échelle, phénomène climatique global, accident sanitaire, accidents divers…). D’autre part, la mise en place d’un tel dispositif participe à réduire la possibilité que la responsabilité de l’autorité municipale soit engagée en cas de contentieux suite à un évènement. Procédure de mise en place La mise en œuvre du PCS relève de la responsabilité individuelle de chaque maire, sur le territoire de sa commune. Toutefois, un cas particulier est mentionné dans le cas où il existe un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, un PICS (Plan Intercommunal de Sauvegarde) peut être établi en lieu et place du plan communal de sauvegarde. Dans ce cas, il est arrêté par le président de l’établissement public, conjointement avec les maires des communes concernées. Etat d’avancement des PCS sur les communes concernées A l’heure actuelle, le programme de mise en place de PCS/PICS est encore loin d’être achevé. En se basant sur les critères exposés ci-dessus, L’obligation concerne actuellement 10 546 communes en France, mais en mai 2011, seules 20% d’entre elles l’avaient réalisé, tandis que 2 349 (soit 22% environ) étaient en préparation à cette date16. Il est à noter qu’il n’existe pas de date limite à proprement parler, sauf dans l’hypothèse d’un contentieux où un juge estimerait que le délai raisonnable à l'élaboration d'un plan est dépassé17.

Les caractéristiques juridiques du PCS et son application l’inscrivent donc à la fois comme document de prévention, dépourvu de portée réglementaire, et comme référence communale en matière de gestion de crise (incident majeur situé sur la commune, quelle que soit sa nature, et gestion structurée dans une organisation communale définie à l’avance).

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: Communiqué de G.DEDEREN, chef du bureau des risques majeurs au ministère de l’Intérieur. Enregistrements vidéo du colloque « PCS : enjeux et responsabilités ? » au HCDC (Haut Comité Français pour la Défense Civile), 23 mai 2011. 17 Communiqué de C.SOMMAGE, délégué général au HCFDC.

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II. Contenu et forme d’un Plan Communal de Sauvegarde
Les Plans Communaux de Sauvegarde ayant été conçus comme des documents de réponse personnalisés, adaptables aux spécificités de chaque commune, une grande liberté est laissée à celles-ci sur son contenu. Il n’existe pas de document-type pour sa réalisation, seulement des indications générales fournies par la Direction de la Sécurité Civile, dans les mémentos et guides méthodologiques édités en collaboration avec l’Institut des Risques Majeurs de Grenoble pour accompagner les communes dans cette mise en place. Une méthodologie générale a été mise au point par ces acteurs, sus le nom de Guide Pratique pour l’Elaboration des Plans Communaux de Sauvegarde18. Elle est souvent adoptée comme référence, puis adaptée aux besoins de la commune. D’autres acteurs territoriaux ont également rédigés leurs propres méthodologies (Préfecture du Languedoc-Roussillon, Préfecture des Hautes-Alpes19). Toutefois, seule celle de la DSC/IRMa sera développée ici, compte tenu du consensus qu’elle obtient, et des différences minimes observables entre ces documents et le Guide Pratique d’Elaboration des PCS. Avant d’aborder dans le détail les différentes étapes de réalisation du PCS recommandées par l’IRMa et l’ensemble des aspects qu’elles recouvrent, il est utile de donner un aperçu bref des grandes lignes partagées par tous les Plans Communaux de Sauvegarde. Se reporter au paragraphe III. de ce chapitre – Eléments de Méthodologie pour la mise en place de PCS, pour une approche plus détaillée.

1. Contenu du PCS
Pour être pertinent, le Plan Communal de Sauvegarde doit comporter au minimum les éléments suivants :      Diagnostic des risques sur la commune Recensement des moyens communaux Définition détaillée des stratégies d’action pour la gestion de crise Mise en place d’une organisation communale pour leur réalisation Appropriation et gestion de l’outil PCS lui-même, par la commune

La base d’un PCS est un rappel de sa raison d’être, c'est-à-dire un état des lieux des risques majeurs présents sur la commune. Celle-ci s’appuie sur une étude réalisée au préalable, sur les informations communiquées par le préfet pour la réalisation du DICRIM (anciennement les Dossier Communaux Synthétiques), et sur les Plans de Prévention des Risques ou Portés à Connaissance édités sur la commune. Tout en restant synthétique, cette description doit comporter une analyse croisée des aléas et des enjeux et une illustration cartographique. Si un même aléa peut présenter d’importants écarts d’intensité, différents scénarii doivent être envisagés et des seuils d’intensité mesurables définis (soit par observation directe sur le terrain, soit sur la base de mesures mises à disposition par un acteur extérieur, Vigicrues ou Météofrance, par exemple). En tant qu’outil opérationnel, le Plan Communal de Sauvegarde doit également comporter la mise en place de l’organisation communale face aux risques majeurs. Il définit donc la composition et les missions de
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Direction de la Sécurité Civile, 2005. : Guide de réalisation du Plan Communal de Sauvegarde, Préfecture des Hautes-Alpes.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes l’organe de gestion de crise au niveau municipal, le Poste de Commandement Communal. Celle-ci est dirigée par le Maire au titre de ses fonctions de DOS. Le PCS établit les différentes cellules qui la composent et le complètent, la répartition des missions de crise entre elles, ainsi que l’organisation pratique du Poste de Commandement Communal. Le PCS fixe également les modalités de diffusion de l’alerte en cas d’évènement sur la commune, en fonction du type d’évènement à signer et des moyens à disposition de la commune. Il en fixe le type, la durée, le sens et le détail des mesures à prendre pour chaque niveau d’alerte. Il inclut également l‘information de la population au sujet de la diffusion de l’alerte et des réflexes à adopter en situation d’urgence. Le PCS constitue également une référence des moyens disponibles au niveau communal : moyens humains, moyens matériels légers et lourds, systèmes de communication et d’accès, etc. Il est à noter que même si la gestion de crise dans le cadre du PCS implique d’être effectuée avec les moyens communaux, le recensement des moyens ne se limite pas au territoire communal : il inclut également un état des lieux des ressources disponibles à proximité de la commune, à laquelle celle-ci peut avoir recours (acteurs privés et publics des communes limitrophes) et le détail des contacts de tous les services territoriaux auxquels la commune peut demander assistance ou intervention, et ce, même sans transfert de la gestion de crise au niveau départemental. Cette partie du PCS, le plus souvent réservée aux élus et non communiquée publiquement, peut également contenir des recensements et annuaires de personnes et structures particulièrement vulnérables sur le territoire de la commune, ainsi que les détails de contact personnel des acteurs du Plan. Tenter d’énoncer des « principes fondamentaux » établissant les bases du Plan Communal de Sauvegarde irait à l’encontre de sa vocation même de document pratique, opérationnel, approprié par chaque commune et librement adaptable à tout cas particulier. Toutefois, il est possible de dégager certains points communs, à condition de les considérer comme des tendances vers lesquelles convergeront tous les PCS pour atteindre un maximum de pertinence, et non comme des instructions initiales à caractère restrictif.

Le PCS : Fournit un outil de support opérationnel pour la protection des populations. « Ne met pas en place de nouveau moyens, mais organise l’existant » Relève de la compétence de Sauvegarde. Vise à la synthèse et à la présentation des informations sous une forme immédiatement exploitable pour la gestion de crise.

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2. Mise en forme du PCS
Il n’existe actuellement aucune contrainte réglementaire sur la mise en forme des Plans Communaux de Sauvegarde, mais là encore, les recommandations du guide méthodologique de l’IRMa sont généralement adoptées comme référence. Dans tous les cas, les principaux critères de choix principaux sont, par ordre d’importance : la clarté et la rapidité d’accès à l’information, la résistance et facilité d’utilisation (notamment en situation d’urgence), l’adaptation à d’éventuelles contraintes (chartes graphiques existantes) La forme la plus couramment adoptée pour la mise en forme de Plans Communaux de Sauvegarde est celle d’un classeur constitué de fiches détachables. Cette forme est parfois complétée d’un document identique, relié, et éventuellement d’un support multimédia. De manière relativement fréquente, il peut être édité deux versions du Plan Communal de Sauvegarde. L’une est alors destinée à la communication publique ou à la consultation en mairie, sur la base d’un accès public. L’accès au second document est restreint aux personnels des collectivités locales amenés à participer directement à la mise en application du plan. Cette seconde version contient, entre autres, les annuaires d’habitants (spécialement ceux présentant des handicaps divers), les inventaires de moyens et de personnels, et tout type d’information n’étant pas supposé être communiqué publiquement. Le Plan Communal de Sauvegarde est souvent associé très étroitement à d’autres documents d’information préventive : DDRM, DICRIM ou livrets d’information spécifiques par les collectivités20.

Figure 9 : Exemple de la forme finale d'un PCS réalisé par la société Predict Services pour la commune de Fontcouverte, Aude. (Source : Predict Services, 2010)

III.

Eléments de méthodologie pour la mise en place de PCS

Bien qu’une certaine liberté soit laissée aux communes dans la mise en place de leurs Plans Communaux de Sauvegarde, toutes ne disposent pas de spécialistes de la gestion de crise. Un support technique est donc souvent indispensable pour guider les différentes étapes de sa réalisation. Pour répondre à ce besoin, la

20

Voir en partie III : PCS de Dorans notamment.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Direction de la Sécurité Civile a confié à l’IRMa la réalisation de plusieurs documents-support de présentation et d’aide à la mise en place de Plans Communaux de Sauvegarde. Parmi eux, le Guide de Réalisation du Plan Communal de Sauvegarde, bien que son utilisation ne soit pas obligatoire, est au moins consulté, voire utilisé comme guide dans la réalisation de la plupart de ces plans opérationnels (c’est le cas, par exemple, de la totalité de l’échantillon de 30 PCS utilisé dans la troisième partie de cette étude). La méthodologie proposée par l’IRMa propose une méthodologie complète en sept étapes pour accompagner la commune ou l’acteur dans sa mission, incluant le détail de chaque étape depuis le lancement du projet jusqu’à sa validation finale, son application et son entretien (voir fig.10). Une bonne compréhension de la forme et de l’objectif du PCS suppose d’exposer le détail de ces étapes.

Figure 10 : Les sept étapes proposées par la méthodologie IRMa/DDSC (Audéoud, 2011, apadté d'après IRMa, 2010)

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1. Structuration et lancement du projet
La première étape de la méthodologie IRMa relève directement de la gestion de projet. Elle vise à établir le cadre dans lequel évolueront les acteurs chargés de la mise en place du Plan Communal de Sauvegarde, afin de leur fournir successivement la structure de travail, puis les objectifs, tous deux indispensables pour atteindre une bonne efficacité. a. Définition de la structure d’encadrement L’IRMa recommande comme toute première mesure la désignation de la structure d’encadrement du projet : le Chef de Projet PCS et le Comité de Pilotage. Le premier remplit la fonction de coordinateur du projet : il en assume la direction et l’animation, et est responsable de le mener à bonne fin. Il constitue également l’interlocuteur référent pour toute question ayant trait à la réalisation du Plan – il est d’ailleurs recommandé de le désigner parmi les personnes-ressources sur les risques naturels dans la commune. Le second est la structure décisionnelle qui valide et légitime les propositions du chef de projet. Le comité de pilotage est l’expression de la volonté politique de la commune et de son investissement dans le projet. Il permet également au Conseil Municipal d’être régulièrement informé de l’avancement des travaux, et inclut des partenaires extérieurs pour bénéficier d’un recul supplémentaire. b. Définir les besoins et organiser les réponses Bien que la commune possède souvent une connaissance empirique de ses besoins, les formaliser est indispensable pour pouvoir fixer les actions qui y répondront. Un état des lieux initial est donc le second réflexe conseillé à la première étape de la réalisation du PCS. Sous la forme de questionnaires, il permet à la commune d’évaluer sa connaissance initiale du risque, les moyens d’information et d’alerte dont elle dispose,

Figure 11 : Logigramme de l'étape I de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, d'après IRMa, 2010)

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes ainsi que son bagage d’expérience accumulés vis-à-vis d’éventuels évènements passés. Sur la base de cette connaissance, il sera alors possible de fixer les objectifs du projet de Plan Communal de Sauvegarde, et de les organiser sous la forme d’un cahier d’objectifs. Dans le cas où un recours à un soustraitant est décidé, c’est à ce moment qu’est constitué le cahier des charges de sa mission. Au même moment, sont évoquées les questions pratiques de la réalisation du PCS (financières, organisationnelles, etc.). L’étape 1 n’est validée que lorsqu’elle a fixé clairement les rôles de chaque responsable de mise en place 21. Elle est exclusive, c’est-à-dire qu’aucune phase ultérieure ne peut être entreprise tant qu’elle n’est pas menée à bien. Bien qu’il soit possible à une équipe de travail restreinte de mener à bien cette mission, il est indispensable que les étapes de définition de la structure et des objectifs du projet de PCS soient fixées et validées en présence de l’ensemble des acteurs (comité de pilotage, chef de projet, partenaire), et si possible validées par une délibération du Conseil Municipal. Il sera ainsi constitué une référence pour toutes les questions d’organisation, jetant ainsi les bases d’un travail en coopération efficace.

2. Diagnostic des risques
Avec le diagnostic, la réalisation du projet est effectivement entamée. Seconde étape de la démarche globale, il vise à donner, dans le cadre du Plan communal de Sauvegarde, un bilan des risques présents sur la commune et nécessitant une prise en compte pour la protection des populations. Un diagnostic n’est pas qu’un état des lieux : il ne compte pas qu’une dimension d’inventaire, mais également d’analyse. Il vise à combiner, à croiser, l’examen des aléas et des enjeux. Bien qu’il se base sur l’information existante (principalement réglementaire), il développe et approfondit la connaissance des risques dans le cadre d’une gestion de crise.

Figure 12 : Logigramme de l'étape II de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, d'après IRMa, 2010 et BLOIS, 2010)

21

Bien que leurs rôles puissent se confondre, il ne s’agit pas ici des responsables de cellules du PCS, qui feront partie intégrante du plan, mais des responsables du projet PCS (acteurs communaux spécialisés, sous-traitants, etc).

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes a. Diagnostic des aléas Sauf exception, la caractérisation des aléas n’est pas un travail de production d’information à proprement parler, mais de rassemblement et de synthèse de l’information existante, puis de son adaptation en une forme exploitable pour la réalisation du Plan Communal de Sauvegarde. Identification des aléas L’essentiel de l’information se trouve dans les documents existants, qu’ils soient de base (documents réglementaires ou d’information réalisés sur la commune) ou spécifiques (études techniques publiques ou privées, historique d’évènements passés, etc.). La liste des documents utiles est fournie par l’IRMa. Elle se trouve en annexe. En cas de nécessité, cette information peut être complétée via des observations directes des membres du projet PCS, ou par le recours à la mémoire collective (notamment dans le cas d’évènements s’étant produits entre les documents les plus récents et la date de réalisation du PCS). Traduction de l’aléa en scénarii, seuils de vigilance et de danger Afin d’être exploitable dans le cadre d’un document opérationnel comme le Plan Communal de sauvegarde, les connaissances rassemblées sur les aléas doivent être matérialisées sous la forme de scénarii. Les scénarii sont des projections spatiales et temporelles donnant une vision aussi précise que possible du déroulement d’un évènement en fonction de différents paramètres : type et l’intensité de l’aléa, rapidité du phénomène, étendue spatiale, etc. Tout scénario aboutit à la définition de seuils mesurables de vigilance et de danger. Cartographie de l’aléa Une représentation spatiale de l’aléa permet une vision globale des phénomènes, et autorisent une acquisition rapide et efficace de l’opération en situation opérationnelle. L’IRMa recommande donc la production d’une information cartographique sur l’aléa. Cette information, ayant un statut opérationnel et non réglementaire, doit donc viser prioritairement à la clarté. Tout en restant exactes, elles peuvent tolérer une simplification des cartographies d’aléa existantes à l’usage des acteurs du PCS – dans ce cas, leur utilisation devra cependant demeurer dans le cadre du Plan Communal de Sauvegarde et comporter explicitement la mention de ne pas avoir de valeur réglementaire.

b. Identification des enjeux L’IRMA divise l‘identification des enjeux en trois phases parallèles, correspondant à trois grandes catégories d’enjeux. Là encore, l’objectif de cette phase n’est pas forcément la production d’information brute, mais la synthèse, le complément et la mise à jour des informations dont la commune dispose. Enjeux humains La protection des populations elles-mêmes constitue le premier objectif de la gestion de crise. L’IRMa conseille plusieurs méthodes d’identification des enjeux humains : une recensement de la population selon une logique sectorisée (pour permettre une localisation efficace des populations concernées par un évènement) ; une distinction entre population sédentaire, saisonnière ou de transit ; et des recensements spéciaux pour les catégories les plus vulnérables (personnes âgées, handicapées, etc.). L’information doit non seulement inclure les populations elles-mêmes, mais également les lieux de rassemblements (campings, salles de sports, de fête, établissements hospitaliers, etc.) et une information au moins générale sur ses axes de déplacements principaux.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Enjeux stratégiques Les enjeux stratégiques sont définis par l’IRMa comme les infrastructures concernées par la gestion de crise. Elles peuvent l’être soit dans une logique de support (routes, voies d’accès des secours, lieux de rassemblement en sureté, points d’hébergement), soit de vulnérabilité particulière (spécialement les structures nécessaires au bon fonctionnement de la commune et pouvant être endommagées ou mises horsservice lors de l’évènement, entravant alors l’action même des acteurs et moyens prévus pour gérer la crise). Parmi ces dernières, l’IRMa recommande de porter une attention particulière à la distinction entre enjeux exposés et enjeux impactés. La différence n’est en effet pas toujours explicitée, selon le type d’information dont la commune dispose, alors qu’elle est vitale pour la mise en place de mesures de sauvegarde (voir encadré).

Rappel

Enjeux économiques Catégorie légèrement à part, les enjeux économiques ne relèvent pas de la protection directe des populations (au sens de la préservation des vies humaines et des besoins vitaux) mais sont néanmoins considérés comme enjeux au titre de la protection des biens : ils rassemblent les structures économiques pouvant être directement touchés par la crise : exploitations agricoles, installations commerciales privées, Zones Industrielles, Zones d’Activités Commerciales, etc. Au titre de la préservation du patrimoine collectif, l’IRMa y inclut également les biens culturels : entre autres, les sites spécifiques ou bâtiments classés à l’inventaire du patrimoine français, et même certains espaces naturels présentant un intérêt particulier (Zones Naturelles Sensibles par exemple).

c. Diagnostic Le recoupement des informations rassemblées sur les aléas et sur les enjeux permet alors de réaliser le diagnostic des risques. Celui-ci se compose de deux volets : La cartographie des risques Associant l’information spatiale et qualitative rassemblée sur les aléas et enjeux, elle définit les éléments les plus exposés selon chaque type d’aléa. La cartographie doit comporter un renvoi vers l’information qu’elle illustre, afin d’accéder rapidement à l’ensemble des données utiles pendant la crise. Elle doit également faire clairement apparaître les enjeux les plus vulnérables, les points d’intervention prioritaires ou qui méritent

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes d’être portés à l’attention des gestionnaires de crise et différencier les conséquences primaires et secondaires d’un évènement. Les stratégies d’action Basées simultanément sur les cartographies précédentes et sur les scénarii d’aléa, les stratégies d’action analysent les réponses à apporter à chaque type de crise, en récapitulant : - Les prévisions sur le déroulement de l’évènement (extension spatiale, intensité, durée) - Les conséquences sur les enjeux pour chaque cas - Le détail des actions de sauvegarde à réaliser par la commune et leur chronologie.

3. Alerte et Information des Populations
L’IRMa qualifie l’étape d’alerte et d’information des populations comme la plus délicate pour les communes. Elle correspond en effet à une responsabilité directe du maire de diffusion de l’alerte après de la totalité de ses administrés, et constitue une mission inhabituelle plutôt qu’une compétence courante. Elle nécessite donc qu’un soin tout particulier soit apporté à sa planification. a. Donner un sens à l’alerte L’IRMa donne à cette étape une définition simple : « mise à l’abri de la population, dans un lieu sûr, dans l’attente d’informations complémentaires qui lui seront données par la suite » (Guide Pratique de l’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde, 2010). Dans certains cas, cet objectif peut impliquer la nécessité d’évacuer tout ou partie de la population vers un lieu de rassemblement sûr, mais cette mesure, lourde de conséquences sur la gestion de crise, doit être réservée aux situations extrêmes. L’organisation de l’alerte et de l’information des populations, selon l’IRMa, doit se concentrer sur deux objectifs : Mettre en place un ou plusieurs moyens d’alerte fiables, couvrant toute la population et reconnaissable pour chaque situation, Diffuser préventivement des informations précises sur les comportements individuels à adopter pour chaque situation d’alerte.

L’alerte proprement dite, c’est-à-dire l’information concernant l’occurrence d’un évènement et (éventuellement) de la nécessité d’action, distingue la réception de l’alerte (information de l’autorité municipale et des responsables PCS) et la diffusion à la population (par ces mêmes responsables, dans le cadre du PCS). b. Définir les conditions de diffusion de l’alerte Bien que cela n’apparaisse pas forcément dans le document PCS final, les modalités de diffusion de l’alerte doivent faire l’objet d’un travail de fond identifiant les contraintes régissant l’alerte (zones concernées, délais disponible entre prise de conscience du premier acteur de la chaîne d’alerte et la réalisation du phénomène) et les moyens dont dispose la commune pour diffuser celle-ci (système d’alerte par télécommunications, radio, Ensemble Mobile de Diffusion de l’Alerte, sirènes, cloches, cornes de brume…)

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes c. Réaliser le Règlement d’Emploi des Moyens d’Alerte Cœur opérationnel du système d’alerte, le Règlement d’Emploi des Moyens d’Alerte est l’organisation communale visant à réceptionner l’information de la réalisation imminence d’un phénomène et à la diffuser à la population. L’INRa donne les instructions nécessaires à planifier :  une bonne réception de l’alerte : astreinte technique, système de veille permanente, veille automatisée, etc.  un traitement efficace de l’alerte : diffusion interne, diffusion à la population, moyens opérationnels, « cartographie de l’alerte » et secteurs prioritaires, modalités de contrôle de l’efficacité de l’alerte, etc. L’alerte est un domaine nécessitant une maîtrise technique particulière. L’IRMa signale qu’elle a fait l’objet l‘études particulières de la part de l’Etat et que de nombreux partenariats et guides ont été mis à la disposition des communes (stations radio, moyens de diffusion sonores…)

Figure 13 : Logigramme de l'étape III de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, adapté d'après IRMa, 2010 et BLOIS, 2010)

4. Recensement des moyens
Le travail de recensement des moyens dont dispose la commune est indispensable à l’élaboration du plan Communal de Sauvegarde, lequel s’appuie sur un triptyque acteurs/moyens/missions. Les stratégies de sauvegarde définies lors de l’étape II deviennent des missions de sauvegarde dès lors qu’il est défini, pour chacune d’elles, un ou des responsables et un ensemble de moyens. L’IRMa recommande donc de répertorier les moyens suivants :

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes a. Moyens humains Les moyens humains rassemblent trois catégories : les moyens humains communaux (personnels de la commune ou élus, à qui seront distribués des rôles plus ou moins polyvalents selon leur nombre, détenteurs de l’autorité communale et à ce titre seuls acteurs possibles pour certaines missions), les moyens humains privés (sélectionnés sur le critère des compétences personnelles ou professionnelles pouvant être mises à profit dans le cadre de la gestion de crise) et de la Réserve Communale de Sécurité Civile ou RCSC (bénévoles identifiés et organisés sous l’autorité du Maire, prêts à contribuer aux missions de sauvegarde e de soutien). b. Moyens matériels Les moyens matériels, également divisés entre moyens privés et moyens communaux, sont classés selon leur fonction : logistique légère et lourde, moyens de communication, de transport, d’hébergement, stocks alimentaires et médicaux, moyens techniques spécialisés, etc.). Les moyens communaux doivent faire l’objet d’une organisation spécifique. Les moyens privés appartenant à des entreprises, des associations ou des particuliers peuvent faire l’objet d’une réquisition, décidée par le Maire en cas de nécessité.

Figure 14 : Logigramme de l'étape IV de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, modifié d'après IRMa, 2010 et BLOIS, 2010)

Remarque : Le recensement peut également mentionner, le cas échéant, des types de moyens particuliers, associant directement moyens humains et matériels (exemple : moyens techniques spécialisés, nécessitant absolument l’association de personnel formé pour être utilisables).

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

5. Création de l’organisation communale pour la gestion de crise
Les stratégies de sauvegarde ont vu leurs causes et objectifs identifiés lors de l’étape II, puis se sont vues attribuer les moyens nécessaires à leur accomplissement lors de l’étape IV. Elles ne pourront cependant atteindre leur forme finale de missions de sauvegarde, cœur de l’organisation du PCS, qu’en étant ellesmêmes attribuées à des intervenants définis, qui en assumeront la responsabilité et/ou la réalisation, dans le cadre d’une organisation communale de gestion d’évènement. C’est à cette nécessité que répond l’étape V de la méthodologie d’élaboration des PCS de l’IRMa. Ces missions de sauvegarde se définissent en fonction des phases successives d’un évènement de sécurité civiles, selon la chronologie visible en fig. 16. Elles s’adaptent au type de scénario d’évènement rencontré et aux moyens humains dont peut disposer la commune. Toutefois, deux organes indispensables à la mise en application du Plan Communal de Sauvegarde doivent être maintenus dans tous les cas : la structure de commandement, qui centralise les opérations et les différentes cellules PCS, qui mettent en œuvre les décisions prises.

Figure 15 : Logigramme de l'étape V de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, modifié d'après IRMa, 2010 et BLOIS, 2010) )

Figure 16 : Les phases d'un évènement de Sécurité Civile (source : Guide Pratique d'élaboration du Plan Communal de Sauvegarde, IRMa, 2010)

a. Structure de Commandement La structure de commandement remplit le rôle de centralisation des décisions prises et des actions prises. Placée sous l’autorité du DOS rassemble les membres de la Cellule Municipale de Gestion de Crise, plus les éventuels intervenants extérieurs à la commune (COS, experts techniques, représentants préfectoraux, etc.). En tant qu’organe décisionnel, la structure tout entière est désignée le nom de Poste de Commandement Communal (PCC).

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Poste de Commandement Communal (structure) Le Poste de Commandement Communal peut rassembler plusieurs types d’acteurs. Le maire, dans son rôle de DOS, a autorité sur le PCC. Toutefois, le rôle du responsable de coordination de l’ensemble du dispositif communal est difficilement possible à assumer pour le DOS que ses missions amènent en effet à se déplacer sur le terrain. Un Responsable des Actions Communales (RAC) est donc placé à la tête du PCC pour représenter le DOS : il assure la liaison avec ce dernier, veille à l’application de ses décisions et coordonne l’ensemble du dispositif communal. Bien qu’ayant délégation du Maire et donc autorité sur la totalité des cellules communales, il réfère au DOS des décisions qu’il est amené à prendre par lui-même. Le RAC assure notamment la liaison entre les acteurs extérieurs présents au Poste de Commandement Communal (notamment le Commandant des Opérations de Secours) et le DOS. Le rôle de RAC sera confié, si possible, au Directeur Général des Services ou au Directeur Technique de la commune, afin de mettre à profit leurs compétences et leur intégration à la structure communale hors-situation de crise.. Poste de Commandement Communal (lieu) Le Poste de Commandement Communal désigne également l’emplacement physique de la structure du même nom. Sa localisation doit être choisie avec soin, située avec certitude hors des lieux menacés par l’aléa, accessibles aux acteurs du Plan Communal de Sauvegarde mais non au public ou aux médias, et disposer en permanence de moyens de communication, et pouvoir fonctionner de manière autonome si nécessaire. Il doit être équipé de l’ensemble des moyens permettant au RAC et à aux membres du PCC de mener à bien leurs missions : fournitures, documentation, exemplaires du Plan Communal de Sauvegarde, cartographie de la commune, mains courantes, annuaires communaux, etc.

b. Constitution des cellules PCS : responsables et missions Les objectifs et les moyens des missions de sauvegarde ayant été définis précédemment, la dernière étape avant leur finalisation consiste en la définition d’acteurs pour la direction et la réalisation de chacune d’elles. Pour cela, le groupe de travail étudiera les caractéristiques de chaque mission, son degré d’urgence, la place qu’elle occupe dans les phases de la crise, les compétences indispensables à sa bonne réalisation, etc. Sur la base de ces observations, seront constituées les cellules du Plan Communal de Sauvegarde, c'est-àdire les groupes d’acteurs qui mèneront à bien les missions de sauvegarde prédéfinies, matérialiseront sur le terrain les décisions immédiates du DOS, ou agiront en support aux autres cellules pour assurer le bon fonctionnement de l’ensemble. Chaque cellule se voit attribuer une ou plusieurs missions précises, ainsi qu’un responsable qui sera l’interlocuteur direct du PCC. Le but du travail de définition des cellules et des missions est de définir un organigramme indiquant quel intervenant agira dans quelle cellule, sur quelle(s) mission(s) et à quel moment. L’IRMa souligne les difficultés principales de cette phase d’élaboration : Trouver le degré idéal de planification : des missions trop préparées peuvent se révéler inappropriées aux circonstances et entraîner un manque de souplesse vis-à-vis d’un type d’évènement imprévu – mais des missions insuffisamment préparées entraînent un retard dans la réponse apportée à la crise et un risque de dysfonctionnement de l’ensemble de la structure. Adapter les cellules aux moyens humains disponibles (répartition des compétences, disponibilités des acteurs, etc.).

-

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes c. Organisation du dispositif communal L’organisation du dispositif communal reprend tous les éléments mis en place aux cours des étapes précédentes, définit leurs relations entre elles et vis-à-vis d’acteurs extérieurs. Elle permet également de prendre du recul vis-à-vis de l’organisation des éléments individuels et de la valider. Cette organisation globale, plus encore que les cellules ou rôles individuels, est hautement dépendante des moyens humains dont disposent les communes. En effet, elle n’est pas automatiquement reproductible telle quelle à différentes échelles, en réduisant simplement les moyens affectés. Une structuration entièrement différente de l’organisation communale peut être nécessaire dans le cas où il serait nécessaire de gérer la crise avec des moyens limités. L’IRMa propose donc deux modèles d’organisation, laissant le soin à chaque commune de mettre en place l’une ou l’autre de ces structures, ou de mettre en place une structure intermédiaire. Elle recommande néanmoins de toujours prendre comme référence la situation la plus défavorable lors de l’évaluation des moyens humains, afin de pouvoir activer le dispositif de sauvegarde quelque soient les circonstances. Communes disposant de moyens humains conséquents.

Figure 17 : Exemple d'organisation communale pour une commune de 35000 habitants (Audéoud, 2011, modifié depuis Guide Pratique d'Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde, 2010)

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Une commune disposant d’un personnel nombreux a la possibilité de mettre en place une organisation complète, attribuant chaque type de mission à une cellule à part entière (voire créer des cellules spécifiquement dédiées à une mission – une cellule de communication aux médias, par exemple, est incluse dans l’organisation de PCS sur des communes importantes22).

Communes disposant de moyens réduits

Figure 18 : Exemple d'organisation communale pour une commune de 200 habitants (Audéoud, 2011, modifié depuis Guide Pratique d'Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde, 2010)

En revanche, une commune possédant des moyens humains limités (moins d’une dizaine de personnes) peut simplifier l’organisation jusqu’à sa plus simple expression, en regroupant les missions pour ne conserver uniquement les trois fonctions principales (direction, coordination, action). Le DOS peut en autre, selon sa disponibilité, prendre directement la direction d’une des deux entités sous sa direction (PCC ou Cellule Opérations Terrain). Ces deux cas extrêmes ne sont pas les deux seuls organisations communales possibles : entre ces deux exemples, existent de multiples possibilités de modification de la structure, des missions à effectuer et des intervenants qui en sont chargés. Chaque organisation communale est donc un cas unique.

L’organisation communale, ici schématisée sous forme d’organigrammes, est en réalité complétée de fiches définissant pour chaque intervenant ou groupe d’intervenants, le détail des missions attribuées et les relations à entretenir entre cellules. Un aperçu de cette organisation sous-jacente est donné en fig.19.

22

Plan Communal de Sauvegarde de Nanterre, entre autres.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Détail des missions par cellules

Figure 19 : Détail des missions sur organisation communale pour une commune de 20.000 habitants environ (Audéoud, 2011, modifié depuis Guide Pratique d'Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde, 2010)

6. Réalisation des outils opérationnels
L’étape VI correspond à synthèse et la concrétisation des étapes précédentes sous la forme d’outils opérationnels. Son objectif de réalisation d’un support physique du PCS n’est pas une fin en soi : si l’outil opérationnel constitue la base du Plan Communal de Sauvegarde, et non l’aboutissement. Sa raison d’être est de permettre à la commune, en cas de besoin, de disposer immédiatement de tous les éléments nécessaires pour remplir l’objectif du Plan Communal de Sauvegarde : une gestion de la crise rapide et efficace. Cet objectif doit pouvoir être atteint quel que soit le type d’évènement auquel la commune sera amenée à faire face, et quelque soient les moyens humains dont elle disposera sur le moment (y compris s’il s’agit de

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes personnes distinctes de celles ayant participé à l’élaboration du PCS). A ce titre, l’IRMa fixe quatre qualités nécessaires à ce support : clarté, prise en main intuitive, concision et simplicité de mise à jour. Si sa forme est laissée à l’appréciation des communes, son contenu doit inclure deux volets principaux : l’information technique et l’information organisationnelle. Le premier correspond aux données rassemblées tout au long des étapes II à IV, une fois traitées, épurées, synthétisées en information directement et immédiatement exploitable. Elle contient donc, entre autres, la liste des risques identifiés sur la commune et leurs conséquences, les listes des enjeux menacés (humains, stratégiques, économiques ; prioritaires ou secondaires…), les listes des moyens matériels disponibles sur la commune, les listes des bâtiments pouvant servir au relogement, la liste des moyens d’alerte et les modalités de leur utilisation, etc. Le second formalise la démarche d’organisation communale élaborée à l’étape IV : personnes devant prendre part au dispositif et leurs responsabilités éventuelles, description des actions à réaliser, modalités de contact et de communication, lieu de réunion du PCC et modalités pratiques de sa mise en œuvre, etc. L’IRMa suggère plusieurs formes d’organisation du document (par risque, par action, par enjeu, par cellule), sans en recommander une en particulier. Toutefois, quelle que soit l’organisation choisie, quatre outils opérationnels demeurent incontournables pour rendre le PCS pertinent : a. Fiches actions Les fiches-actions sont l’expression directe de la dimension opérationnelle du Plan Communal de Sauvegarde. Fragments indépendants d’un document plus large, elles ont pour fonction unique de guider un acteur individuel ou collectif dans l’accomplissement d’une tâche. Elle répond à une logique de « comment » réaliser l’action, et vise à la concision, la clarté et la praticité. Forme et contenu d’une fiche action doivent être conçus pour répondre à la question suivante: De quelles informations l’acteur a-t-il besoin pour mener cette tâche précise en un minimum de temps et avec un maximum d’efficacité ? L’usage de l’illustration (schémas, photos, tableaux) peut permettre d’améliorer l’usage de la fiche action. Celle-ci peut également renvoyer à d’autres fiches concernant d’autres tâches ou acteurs avec lesquelles on prévoit une intervention, ou à des fiches-supports contenant des informations supplémentaires. Pratiquement n’importe quelle action peut être décrite sous forme de fiche action. Toutefois, il demeure vital de conserver l’efficacité comme premier objectif, et de ne pas fragmenter l’information à l’excès ou formaliser les actions au point de retirer toute initiative aux acteurs. b. Cartographie La cartographie constitue le second outil opérationnel du PCS. Elle permet une orientation sur le terrain, une vision d’ensemble et une visualisation rapide des phénomènes (dimension spatiale, voire temporelle selon le type de carte utilisé). Comparée à l’outil cartographique utilisé dans d’autres contextes, la cartographie opérationnelle présente la particularité de viser à une efficacité maximum, en présentant une information spatiale simplifiée, dépouillée de toute information non immédiatement utile. Il est également utile de noter qu’elle doit être utilisable par toute personne, même non formée aux outils cartographiques.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes c. Logigrammes De la même manière que la cartographie vise à rendre immédiatement intuitive l’information spatiale et temporelle, les logigrammes résument l’information organisationnelle. Représentation graphique d’un processus ou d’une chaîne de décision, il adoptera la forme la plus adaptée à l’utilisateur et au sujet. Il complète donc les deux premiers outils. d. Outils informatiques Parmi les outils opérationnels recommandées par l’IRMa, le support par informatisation du Plan Communal de Sauvegarde constitue un cas à part. Il ouvre en effet de nouvelles possibilités de gestion de l’information, en permettant une souplesse inégalée par d’autres supports (information triée et filtrée immédiatement accessible par requête, cartographie interactive, mise à jour instantanée et centralisée de l’information, etc.). L’INRa expose quelques-uns des logiciels, techniques et méthodes d’informatisation, en soulignant qu’aucun d’entre eux ne doit remplacer les démarches d’élaboration et d’appropriation du PCS. L’outil informatique fait l’objet d’une réflexion plus approfondie au paragraphe IV.1. de la troisième partie de cette étude, « Remarques sur l’utilisation des outils informatiques de l’élaboration à l’activation du Plan Communal de Sauvegarde. »

7. Maintien opérationnel du dispositif
Le maintien opérationnel du dispositif est une étape recouvrant à la fois la phase d’élaboration et d’activité du Plan Communal de Sauvegarde - l’IRMa utilise d’ailleurs le terme de « phase de vie » du Plan, afin de souligner que son objectif est d’en garantir l’efficacité à moyen et long terme. Tâche à part entière, s’inscrivant dans la durée, ce maintien peut être spécifiquement confié à un chargé de mission si la commune en a la capacité. Dans le cas contraire, il peut faire l’objet d’une tâche ponctuelle, à condition qu’elle soit réalisée de manière régulière, dont le rythme dépend de l’importance de la commune. a. Mise à jour des données On aura bien réalisé que les deux composantes-clés du PCS sont l’information et l’organisation. Or, l’information ne peut demeurer exploitable, et donc le PCS fonctionnel, que si elle est régulièrement maintenue d’actualité. Plus que l’exhaustivité, c’est la régularité de ces mises à jour qui permettra un maintien opérationnel. Extrêmement consommatrice de temps, cette tâche est signalée comme probablement la plus critique à maintenir sur le long terme. Elle peut toutefois être facilitée en couplant la mise à jour des donnés PCS avec les données des différents services communaux (l’outil informatique trouve ici l’une de ses applications principales. b. Actions de formation et d’information La démarche d’élaboration du PCS doit se compléter d’une démarche d’appropriation, afin de garantir que les acteurs (locaux ou extérieurs) qui seront amenés à y intervenir en maîtriseront les différentes formes en situation de crise. Cette démarche est d’autant plus nécessaire si la commune est accompagnée dans la réalisation de son PCS, pour parer au danger de se reposer à l’excès sur le partenaire chargé de cette mission. Dans tous les cas, elle est indispensable afin de former les acteurs n’ayant pas participé à l’élaboration, ou leurs successeurs. Son importance croît donc avec le temps (indispensable en cas de renouvellement du Conseil Communal).

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Ces actions de formation et d’information concernent en premier lieu les acteurs de décision et d’actions (membres actifs du PCS) mais également la population elle-même, qu’il est fortement recommandé d’associer à cette démarche. c. Exercices de simulation Les exercices de simulation correspondent à des mises en conditions des acteurs du PCS, en simulant l’occurrence d’une crise sur la commune. Les exercices de simulation peuvent impliquer uniquement les participants au PCS, mais ils n’atteignent leur efficacité réelle que si la population elle-même est impliquée, afin de former l’ensemble des acteurs communaux aux réactions appropriées.

Pour compléter ces rappels, le chapitre suivant propose de se pencher en détails sur un exemple de mise en place du Plan Communal de Sauvegarde sur une commune des Pyrénées-Orientales.

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TROISIEME PARTIE
MISE EN PLACE DE PLANS COMMUNAUX DE SAUVEGARDE EN CONTEXTE DE PETITES COMMUNES : EXEMPLE DU PCS DE MANTET, APPROCHE COMPARATIVE

Préambule : Le Plan Communal de Sauvegarde de Mantet est consultable en annexe de ce mémoire, avec l’aimable autorisation du RTM Pyrénées-Orientales et de la Mairie de Mantet (exception faite des annuaires de personnes). Toutefois, pour des raisons pratiques, seule une version numérique a été mise à disposition, sur le CD-ROM joint. Ce document, placé en libre accès à la consultation dans le cadre de ce travail universitaire, demeure cependant la propriété de la Mairie de Mantet. Toute reproduction, même partielle, doit faire l’objet d’une autorisation.

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I. Cadre d’étude
1. Contexte des travaux
Depuis sa naissance en 1860, le Service de Restauration des Terrains en Montagne des Pyrénées-Orientales, affilié à l’Office National des Forêts, est le fruit d’une politique de prévention des risques fermement ancrée en France. Chargé à l’origine des travaux de reboisement et de correction torrentielle, ses activités se sont étendues aux ouvrages paravalanches depuis les années 1970. Depuis près de trente ans, le RTM participe activement à la cartographie préventive des risques naturels majeurs, pour ce qui concerne la mise en place de plans de prévention des risques (PPR). Ce service a su « capitaliser une connaissance unique en son genre, des risques naturels majeurs spécifiques à la montagne et développer des techniques d’ingénierie apportant des réponses attendues par les élus locaux pour la sécurisation des territoires de montagne. » Il est aujourd’hui un partenaire « compétent et sans équivalent » des communes de montagne en matière de gestion des risques majeurs (Association Nationale des Elus de Montagne, 2010). La diversification la plus récente des compétences du RTM depuis les années 2000 a été le développement d’une collaboration avec plusieurs communes du département pour la mise en place de documents de planification liés aux risques naturels. Il a notamment prêté assistance aux communes de FONTPEDROUSE (2010) et de SAINT-PIERRE-DELS-FORCATS (2011) dans la mise en place de leurs Plans Communaux de Sauvegarde. Au cours de cette expérience, le RTM a mis en place une stratégie d’accompagnement des communes dans la réalisation de leur PCS, en combinant le savoir-faire technique de ses agents et leur expérience des travaux sur la dimension réglementaire du risque, avec la connaissance du terrain que possèdent les acteurs locaux.

Lorsque la commune de MANTET a entrepris la préparation de son propre PCS, elle a souhaité bénéficier de l’expérience de ce service pour ce type d’opération. Une mission commune a donc associé le RTM66 et l’équipe municipale. L’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet s’est opérée de mai à août 2011. La réalisation du PCS a été confiée à Jean-Guy AUDEOUD (chargé de mission stagiaire), sous la direction d’Etienne Ebrard (ingénieur hydraulicien, ayant accompagné la réalisation du PCS de la commune frontalière de FONTPEDROUSE dans des conditions très similaires).

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2. Terrain de travail
a. Situation générale

Figure 20 : Localisation des communes de Fontpédrouse et de Mantet (réalisation : AUDEOUD, 2011)

Les communes de Fondpédrouse et de Mantet se situent dans le département des Pyrénées-Orientales (Languedoc-Roussillon). Toutes deux de taille modeste (inférieures à 200 habitants), elles présentent de vastes territoires communaux (respectivement 64km² et 32km²), s’étendant vers le Sud jusqu’à la frontière espagnole. La première est située dans la vallée de la Têt, sur l’axe de communication principal reliant le chef-lieu de région, Perpignan, à la principauté d’Andorre. La seconde, très isolée, est accessible en remontant la totalité de la vallée de la Rotja, puis en franchissant le Col de Mantet (1761m).

b. Caractéristiques de la commune La commune de Mantet est se situe à 15 km environ au Sud-Ouest du Massif du Canigou, à 1 560 m d'altitude. Le territoire communal, de forme grossièrement triangulaire (pointe orientée vers le nord), est frontalier avec l’Espagne au Sud, et successivement limité du Sud-Ouest au Sud-Est par les communes de Fontpédrouse, Nyer, Py et Prats-de-Mollo. Trois vallées formées par l’activité de cours d’eaux torrentiels convergent vers la pointe du triangle : d’Est en Ouest : le Ressec, l’Alémany et le Caret, donnant naissance à la rivière de Mantet, qui s’engage dans des gorges escarpées en direction du village de Nyer, et se jette ensuite dans la Têt. Les bassins versants de l'Alemany et du Ressec sont formés par deux cirques dominés par le Pic de Serre Gallinière (2663m), le Pic de la Dona (2704m) et Roc Colom (2507m). Le bassin versant du Ressec présente une superficie d’environ 16 km², celui du de l’Alémany est évalué à 11 km² environ. Le village proprement dit se situe sur le versant de la Solanelle (1 811 m), qui occupe la pointe du triangle, orienté Sud-Sud-Est. Il domine d’une cinquantaine de mètres la confluence des torrents de l'Alemany et du Ressec, en rive droite de ce dernier.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Les premières traces d’occupation humaine à Mantet remontent au XIe siècle. Le village a perdu la majorité de sa population après la Seconde Guerre mondiale, et a été totalement déserté à la fin des années 1960, suite à un hiver particulièrement rigoureux. Il a été réoccupé à partir des années 1980 à partir de l’arrivée de l’alimentation électrique en 1983 - Mantet fut le dernier village en France à être raccordé au réseau national - et l’élargissement de la route d’accès. En 1997, sa population comptait 26 habitants permanents (source : INSEE), et 28 permanents en 2011 (source : relevés RTM).
30 25 20 15 10 5 0

Habitants

23 4 7

26 20

23

28

1968 1975 1982 1990 1999 2008 2011

Figure 21 : Evolution de la population de Mantet de 1968 à 2011 (sources : INSEE, RTM66)

Les activités principales sur le territoire de Mantet sont l’élevage (pratique de la transhumance) et le tourisme (4 structures d’hébergement et une de restauration, départ de randonnées connu, étape cyclable renommée à échelle régionale). Plus de 70% du territoire communal est couvert par une Réserve Naturelle de 3 000 ha. Au-dessus de la limite forestière supérieure, de grandes étendues planes sont couvertes de graminées et fréquentées l'été par les troupeaux.

Figure 22 : Vue générale du village de Mantet (Audéoud, 2011)

Le village ne possède qu’une seule voie d'accès routier, la D6, qui coupe perpendiculairement le versant de la Solanelle à plusieurs reprises depuis le Col de Mantet (1761 m sur point topographique IGN). La D6 relie les communes de VilleFranche-de-Conflent et Mantet tout au long de la vallée de la Rotja, en desservant sur son tracé les villages de Py, Sahorre et Fuilla. Mantet a longtemps été totalement isolé des réseaux de

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes desserte routière, uniquement accessible par des sentiers pédestres, puis par la Piste du col de Mantet. Ce n’est qu’en 1984 que le village est relié au réseau routier national. Comme l’illustre la fig.22, le réseau routier desservant Mantet reste cependant peu connexe (un seul itinéraire d’accès), et sa fréquentation limitée. En 2010, la moyenne annuelle de passage de véhicules au Col de Mantet se situe à hauteur de 114 véhicules/jour23. Pour comparaison, ce même chiffre s’élève à 8483 véhicules/jour pour le passage de la N116 au niveau de Villefranche-de-Conflent. L’activité routière sur Mantet présente en outre les propriétés suivantes:   Nette augmentation du nombre d’usagers pendant les périodes d’été (accès au départ de randonnée de Mantet), d’enneigement ou de fêtes (fête de village ou festivals de musique locale). La configuration en « impasse » de la route implique à la fois une circulation à double sens (allerretour), mais supprime également sa fonction de transfert24.

Figure 23 : Voies de desserte de Mantet : un réseau faiblement connexe (Audéoud, 2001)

23

Source : Direction des Routes des Pyrénéess-Orientales, CVOSER, 2011. Le chiffre de MJA2010 (228 véhicules/jour) a été divisé par deux pour tenir compte de la configuration « en impasse » de la route. 24 Il s’agit d’une portion de voirie faiblement connexe, donc d’une voie d’accès et non d’un axe de circulation.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes c. Les risques majeurs sur la commune Mantet est caractérisé par la présence de six risques majeurs sur le territoire communal : AVALANCHE, MOUVEMENT DE TERRAIN (essentiellement chute de blocs), INONDATION (quelques traces de laves torrentielles sur la partie supérieure de la commune, mais à distance des enjeux), FEU DE FORET, SEISME et VENT VIOLENT (ce dernier étant un cas particulier ajouté à la liste sur demande des élus de la commune). La fig. 23 donne un aperçu des risques majeurs principaux sur la commune de Mantet dont la volontairement schématique vise à apporter une vision d’ensemble et à illustrer la dimension de simplification cartographique attendue des documents opérationnels. Elle n’a ici qu’une valeur introductive, et sera complétée lors de l’examen détaillé.

Figure 24 : Les risques majeurs sur la commune de MANTET - représentation schématique (Audéoud, 2011)

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes  Le village lui-même, de superficie restreinte, est principalement menacé par le versant avalancheux de la Solanelle, situé directement au-dessus des habitations et coupé à deux reprises par la D6, ainsi que par des chutes de blocs occasionnelles sur ce même versant. Plusieurs ravins traversent également le centre du village déterminent une certaine sensibilité au risque inondation. Bien qu’il ne s’agisse pas d’un risque majeur identifié comme particulièrement présent sur la commune, le village a également subi des dommages lors d’évènements météorologiques impliquant des vents violents (ouragans Lothar et Martin en décembre 1999, Klaus en 2009). Le risque sismique concerne l’ensemble du territoire communal, et la commune y présente une vulnérabilité particulière (village installé sur une pente à forte déclivité, constructions anciennes). La route d’accès elle-même, seul accès au village, est soumis à un risque d’avalanche particulièrement intense, ayant déterminé la mise en place de paravalanches sur la partie supérieure du versant de la Solanelle, ainsi que des risques de chutes de blocs. Une zone de camping sauvage très fréquentée, située à la confluence du Ressec et de l’Alémany, est soumise à un risque d’inondation sur l’un ou l’autre de ces cours d’eau, l’isolant alors complètement du village. La majorité du territoire communal étant constitué d’une réserve naturelle, le seul enjeu permanent est le Refuge de l’Alémany et le réseau de sentiers, soumis ponctuellement à des risques d’avalanche, de mouvement de terrain et de feu de forêt.

Récapitulatif Code postal Code INSEE Superficie (km²) Population permanente Densité (h/km²) Altitude des enjeux Isolement Avalanche Crues / crues torrentielles Chutes de blocs Incendie de forêt Vents violents Séisme Mouvement de terrain TMD Accident chimique Accident nucléaire Tsunami Eruption volcanique 66360 66102 31,2 km² 28 0,7 1500 à 1600m Très isolée oui Oui localement Oui Oui Oui localement Non Non Non Non Non

Figure 25 : Récapitulatif des principales caractéristiques du village de Mantet (Source : INSEE, données RTM)

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

II. Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet
1. Méthode d’élaboration
a. Démarche méthodologique La méthodologie proposée par l’IRMa et la DSC a été choisie comme référence pour la mise en place du Plan Communal de Sauvegarde de MANTET, en y adjoignant les retours d’expériences produits lors de l’élaboration du PCS de FONTPEDROUSE. Il n’a pas été prévu en amont de modifications majeures de la méthodologie de l’IRMa. L’expérience de Fondpédrouse a permis d’en sélectionner rapidement les éléments s’appliquant aux communes (il s’agit donc d’une version simplifiée – voir paragraphe 3. Synthèse des différences avec la méthodologie de l’IRMA). Une exception demeure pourtant : après examen de la documentation disponible au début du projet, il a été décidé de prendre en compte deux modifications de cette méthodologie, apportées à l’origine par la responsable PCS de la Communauté de Communes du Pays de Montmélian (CCPM)25 dans le cadre de la mise en place d’un Plan Intercommunal de Sauvegarde. Ces modifications affectent principalement la chronologie des étapes d’élaboration (fig.26). Retardement de l’étape de Définition des Moyens d’Alerte et d’Information (III → IV) L’examen de l’étape III de la méthodologie IRMa, la Définition des moyens d’Alerte et d’information de la Population, révèle que cette phase n’est pas une condition préalable au Recensement des Moyens Communaux (étape IV). Bien au contraire, elle a besoin de cet inventaire pour connaître les possibilités en termes de diffusion de l’alerte et de l’information. Elle n’est pas non plus indispensable à l’élaboration de l’Organisation Communale. Son début sera donc retardé en Ve position, afin de laisser place à d’autres tâches plus urgentes. Avancement de l’étape de Recensement des Moyens (IV →III) De même, l’étape de recensement qui apparaît seulement en IVe position dans la méthodologie IRMA est souvent l’une des étapes les plus consommatrices de temps, et mérite donc d’être abordée plus tôt. Puisqu’elle ne nécessite aucun préalable particulier, et qu’elle est elle-même nécessaire à plusieurs étapes postérieures, son début est avancé en troisième position. Décalage de la tâche de définition des stratégies de sauvegarde (II → III) Bien qu’il s’agisse d’une tâche et non d’une étape à part entière, la méthodologie IRMa place la définition des stratégies de sauvegarde à la fin du Diagnostic des Risques (étape II). Une amélioration de cette chronologie peut être proposée. En effet, dans la méthodologie IRMa, la conception des stratégies se base uniquement sur la connaissance du risque. On peut également considérer que la connaissance des moyens disponibles, et non seulement des risques, est indispensable pour concevoir des stratégies réalistes et réalisables. Cette tâche est donc décalée après la phase d’inventaire des moyens, afin de réduire les risques de devoir reprendre tout ou partie de la conception des stratégies.

25

C.LEGER, chargée de mission PCS à la CCPM. Propos recueillis par F.BLOIS, dans La Mise en Place de Plans de Sauvegarde à l’échelle de l’Intercommunalité, mémoire de Master 2, Institut de Géographie Alpine, 2010

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Figure 26 : Modifications apportées à la méthodologie de l'IRMa pour le projet d'élaboration PCS (Audéoud, 2011)

b. Conduite de projet  Constitution du Comité de Pilotage Une fois les premières informations réunies et la méthodologie générale fixée, le début de la mission a consisté à mettre en place le Comité de Pilotage qui superviserait le projet de Plan Communal de Sauvegarde. Sa structure initiale a été définie en y incluant les acteurs suivants : Personnels RTM (chargés de projet) Acteurs communaux : Maire, conseillers, Réserve Naturelle de Mantet Acteurs territoriaux : DDR Pyrénées-Orientales, SIDPC Pyrénées-Orientales Services d’ordre et de secours : Gendarmerie Nationale (Vernet-les-Bains), SDIS (Prades) Financeurs : Conseil Général des Pyrénées-Orientales, Conseil Régional Languedoc-Roussillon

Un cas particulier mérite d’être mentionné. Etant donné la taille très réduite de la commune, il a été possible de visiter la quasi-totalité des habitants dès le début du projet, afin de les sensibiliser à la démarche en cours. Compte tenu de cette situation, il a été décidé de maintenir les réunions du Comité de Pilotage en accès public. Bien que les habitants n’en fassent pas partie à part entière, cette mesure avait pour but d’expérimenter les apports d’une démarche participative directe à l’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde, rendue possible par la taille de la commune.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Parmi les acteurs invités à prendre part au Comité de Pilotage, les retours ont été variés. Les financeurs régionaux et départementaux n’ont pas eu de réaction et n’ont été impliqués qu’à titre informatif (communication de comptes-rendus, etc.). L’autorité préfectorale a opté pour une représentation par le SIDPC Pyrénées-Orientales (invité par ailleurs comme membre à part entière). Le SIDPC, la Gendarmerie Nationale, le SDIS 66 et la Direction Départementale des Routes ont accepté la proposition. Toutefois, leurs disponibilités se sont trouvées relativement intermittente, compte tenu de l’éloignement géographique de la commune, où se sont tenues les réunions du Comité. Leurs participations a été donc occasionnelle, et ces services n’ont pas participé directement aux décisions prises par le Comité. Toutefois, un contact fréquent a été maintenu avec chacun d’eux, et d’utiles participations à titre d’information ou de conseil ont pu être maintenues. Les acteurs permanents du Comité, ayant participé à son caractère décisionnel, ont donc été Mme le Maire, les membres du Conseil Municipal, la Réserve Naturelle (représentée par le Conservateur ou le garde en chef - fig.27) et les représentants du service RTM, pilotes du projet.

Figure 27 : Organisation du Comité de Pilotage du PCS Mantet (Audéoud, 2011)

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes  Groupes de travail La répartition des travaux d’élaboration du PCS de Mante a nécessité une gestion particulière, assez éloignée de l’organisation classique en groupes de travail collaboratifs. En effet, suivant les termes de l’accord passé avec la commune, le RTM a pris en charge l’ensemble de la réalisation pratique du PCS dans le cadre de sa mission d’accompagnement, effectuant lui-même la totalité des tâches normalement prises en charge par les groupes de travail communaux. Ce choix a nécessité l’emploi d’une gestion particulièrement attentive du mode de travail, afin d’éviter d’aboutir à une situation de PCS « livré clés en main » (préoccupation exprimée à plusieurs reprises au Comité de Pilotage). En effet, si aucun groupe de travail n’a été formellement désigné, il a été entendu que la personne en charge de la réalisation du projet travaillerait néanmoins en collaboration avec les élus et acteurs, chacun sur un thème particulier et sur la base d’un contact individuel (Maire pour les aspects réglementaires et d’organisation communale, Réserve Naturelle pour les risques, employé communal pour les moyens, etc.). Il est cependant indispensable de remarquer que seules les conditions particulières propres à Mantet (taille de la commune, proximité des acteurs, stage effectué sur place) ont rendu possible ce choix d’organisation.  Planning Bien que des démarches préliminaires aient été effectuées dès début 2011 (recherche de sous-traitant, mise en place de l’accord), l’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet peut être considérée comme ayant débuté le 1er mai 2011, date de prise d’effet de l’accord entre la commune et l’organisme chargé du pilotage de projet.

Figure 28 : Les grands temps de l'élaboration du PCS de Mantet (Audéoud, 2011)

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

L’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde a été menée à bien dans les premiers jours d’août. Toutefois, les disponibilités des membres du Comité de Pilotage, ainsi que plusieurs demandes directes de modification du PCS de la part des élus (ajout d’éléments, mise à jour d’informations) ont conduit à retarder la réunion finale du Comité de Pilotage au 11 août 2011. L’élaboration du PCS a donc nécessité 3 mois et 11 jours, soit une mise en place nettement inférieure à la durée d’un an envisagée par la méthodologie IRMa. Cette différence s’explique par la mise en place d’un chargé de mission à plein temps sur le projet (JG. Audéoud, stagiaire RTM66), ainsi que d’un personnel encadrant à mi-temps (E. Ebrard, ingénieur hydraulicien RTM66), ainsi que par la population réduite de la commune.

III.

Plan Communal de Sauvegarde de Mantet

Que ce soit dans un but d’illustrations des notions exposés dans les deux premières parties de cette étude, ou pour constituer une base au travail d’analyse, il semble pertinent de détailler la forme finale du PCS de Mantet, choisi comme cas d’exemple. La forme finale du Plan Communal de Sauvegarde se présente sous la forme d’un document d’une centaine de pages, constitué de fiches pratiques rassemblées dans un classeur, et organisées par thématiques selon leur degré d’utilité immédiate en situation de crise, soit successivement : Risques, Vigilance et Alerte (regroupées sous le nom de fiches Support), Organisation Communale, Fiches ActionRéflexes, Fiches Annexes. Un Guide Opérationnel assure la cohésion de l’ensemble. Ce document est complété par un Cahier de Cartes et Livret Réglementaire, ainsi qu’une partie réservée Documents de Communication, principalement ressources liées à l’information des populations (y également inclus les outils de duplication du support). d’un aux des Figure 29 : Page de couverture du PCS de Mantet (Mairie de Mantet, 2011) sont

En raison du volume du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet, l’intégralité des documents a été placée sur support numérique, consultable en Annexe X, (CD-ROM joint au dossier). Lorsque leur format le rendait possible, des extraits du document ont été inclus directement ans le corps du texte. Pour un aperçu plus approfondi, on voudra bien se reporter aux documents sous leur forme numérique (consulter les modalités de consultation avant toute utilisation).

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

a. Cahier de Cartes Le Cahier de Cartes a pour objectif de permettre un repérage rapide et efficace des lieux, des risques et des enjeux de la commune. Il contient uniquement une cartographie générale, sans thème particulier. Les cartes produites pour un propos précise supposent en effet afin d’être immédiatement accessibles avec les fiches qui les utilisent. Elles ont donc été directement incluses dans les fiches pratiques. Trois formes de cartes ont été utilisées :    Carte de repérage général sur la commune sur fond IGN 25000e Carte de proximité recouvrant les principales zones d’enjeux, sur fond ortho-photographique IGN Carte de détail du village et des environs immédiats, sur fond vectoriel neutre.

Figure 30 : Page de couverture du Cahier de Cartes (Mairie de MAntet, 2011)

b. Livret Réglementaire Le Livret Réglementaire constitue un rappel des fondements du Plan Communal de Sauvegarde et des connaissances sur les acteurs et pratiques de la Sécurité Civile en France indispensables à la gestion de crise à échelle communale. Il s’adresse principalement au DOS et à l’équipe municipale, et contient les éléments suivants :  Principes et objectifs du Plan Communal de Sauvegarde selon la Direction de la Sécurité Civile (reproduction des pages 8 à 19 du Guide Pratique d‘Elaboration des PCS de l’IRMA, pour référence et justification) Modalités générales d’utilisation Résumé des ajouts réglementaires récents au PCS (2010 et 2011) et précisions juridiques ou réglementaires.
Figure 31 : Page de couverture du Livret Réglementaire (Mairie de Mantet, 2011)

 

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes c. Fiches Organisation Les Fiches Organisation présentent l’organisation communale telle qu’elle a été élaborée à l’étape V de la méthodologie, sous forme d’organigrammes. Elles ont été reproduites au format A3 pour affichage en Mairie. Elles comportent également une brève notice sur le fonctionnement de cette organisation, l’emplacement du Poste de Commandement Communal (en Mairie), le rôle du DOS/RAC et la répartition des rôles des différentes cellules.

Particularités de l’Organisation Communale: L’examen de l’organigramme (voir Annexe X) révèle l’absence de Responsable des Actions Communales (RAC). Cette particularité est voulue et propre au cas du village de Mantet. Les zones d’enjeu principales sont en effet extrêmement proches de la Mairie et entre elles, et le personnel dont dispose la Mairie pour piloter le Plan Communal de Sauvegarde extrêmement réduit26. Après réflexion, compte tenu du type de crise pouvant survenir sur la commune, il a été de supprimer la fonction de RAC, malgré la surcharge de travail que cela impose aux autres membres. Compte tenu de la proximité immédiate des lieux de sinistres potentiels et de la pratique de communication rapide et directe entre les habitants du village (élus compris), le gain d’efficacité obtenu par la simplification de la hiérarchie est plus important que le supplément de charge imposé aux autres membres de la structure de commandement. Dans le cas du Plan Communal de Sauvegarde, le Maire cumule donc les responsabilités de DOS et de RAC. Sans aller jusqu’à des modifications aussi complètes, une réflexion du même type a été appliquée aux cellules « Opérations-Terrain » et « Poste de Commandement Communal », en privilégiant la polyvalence des responsables plutôt que la multiplication des intervenants.

26

Non seulement dû à une population très réduite, mais au fait que parmi la dizaine d’habitants permanents pouvant être placés comme intervenants PCS, la majorité sont exploitants de structures agricoles ou touristiques qui nécessitent une attention particulière du propriétaire en situation de crise – et ne peuvent donc assurer des postes exigeant une disponibilité en toutes circonstances.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes d. Fiches Risques Bien que les fiches synthétisant les Risques Naturels présents sur la commune soient traitées avec différents degrés de précision selon le type d’aléa envisagé, elles partagent une structure commune et l’usage d’un code couleur à des fins de repérage. L’exemple de la Fiche Description des Risques V – Vents Violents, permet ici de la reconstituer.

Première partie La première partie de la fiche destinée à être utilisée à titre informatif et doit être intégrée avant le début de crise. Elle pose les bases d’une description du risque (localisation et caractéristiques) Elles définissent également, pour chaque risque, les indicateurs préalables qui indiquent une situation sensible à un type de risque (s’il n’est pas remarquable de façon évidente) et expliquent simplement comment y accéder. Un rappel des mesures de prévention et des réflexes d’auto-sauvegarde y est également effectué. Ce rappel est principalement pour mémoire, car cette information a d’ores et déjà été communiquée à la population. Il revient cependant aux intervenants PCS de veiller à ce qu’ils soient respectés. Les mesures de vigilance disponibles – soit par observation empirique, soit par consultation de sources d’information externe – constituent également un volet important de cette partie. Des seuils de vigilance précis sont alors définis, notamment ceux qui impliquent l’activation du Plan Communal de Sauvegarde (un renvoi est alors souvent fait aux Fiches-Support) et l’entrée en Vigilance-Alerte.

Figure 32 : Type d'une fiche "Diagnostic des Risques", pages 1 et 2 (Mairie de Mantet, 2011)

Remarque : Selon le type de risque étudié et les différents vecteurs de vigilance (observation directe, consultation de sites, information de la hiérarchie préfectorale), la fiche et ses illustrations peuvent s’organiser de différentes manières. Dans le cas de cette fiche-exemple, l’illustration de des seuils d’alerte/vigilance est décrite en page 3, avec l’emploi des mesures de l’anémomètre local et de la Vigilance Météofrance.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Seconde Partie Ces seuils déterminent plusieurs niveaux d’alerte, base de la montée en puissance du dispositif PCS. Directement mise en vis-à-vis avec les mesures à prendre, pour permettre un passage instantané de l’un à l’autre, ces niveaux renvoient aux Fiches Action-Réflexe et permettent une perception immédiate et intuitive des mesures à entreprendre : cellules à activer, contacts à prendre, mesures d’urgence, etc. Ces différents niveaux d’alerte correspondent à divers scénarii possible (le principal gradient utilisé est l’intensité du phénomène, mais d’autres, plus spécifiques, interviennent le cas échéant).

Figure 33 : Type d'une fiche "Diagnostic des Risques", pages 3 et 4 (Mairie de Mantet, 2011)

Remarque : Dans les fiches risques pour lesquelles cette information est pertinente, une information cartographique décrivant le risque concerné est employée (voir fiches-risques Avalanche et Inondation, principalement).

Troisième partie La troisième partie des fiches risque décrit les actions que l’organisation communale aura à entreprendre pour mener à bien la gestion de la crise dans les meilleurs délais. Cette organisation, spécifique à chaque risque, est décrite sous forme de logigramme. Elle n’est bien entendu pas restrictive, jetant simplement les jalons nécessaire à une adaptation de la réaction en fonction du scénario rencontré (qu’il soit prévu ou imprévu)

Figure 34 : Type d'une fiche "Diagnostic-Risque", page 5 (Mairie de Mantet, 2011)

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

e. Fiches Support Les Fiches-Support rassemblent les compléments d’information qui ne sont pas obligatoirement d’utilité immédiate, et qui pourraient charger outre-mesure les fiches d’action, mais auxquels il est vital de pouvoir recourir en cas de besoin. Elles sont regroupées par thématiques. L’exemple ci-contre concerne l’utilisation de l’outil Vigicrues pour la commune de Mantet.

f.

Fiches Action

Les fiches-actions sont souvent décrites comme « l’épine dorsale » des Plans Communaux de Sauvegarde. Couplées à l’organisation communale, leur usage guide et permet la mise en application des mesures de Sauvegarde, qu’elles soient issues d’une réaction planifiée ou d’une décision immédiate du DOS. A cette fin, leur structure a la clarté comme priorité absolue. Les commentaires et explications sont réduits au strict nécessaire, afin de présenter l’information sous sa forme la plus dépouillée, immédiatement exploitable.

Exemple de structure d’une fiche-action : Procédure d’évacuation de la zone de campeurs en cas de montée des eaux. Nom du responsible Modalités de déclenchement de l’évacuation.

- Courte description de la procédure et des lieux de rassemblement. - Cartographie simplifiée (itinéraires interdits et point de rassemblement) - (en page 2) : renvoi vers les fiches relatives – Fiches Annexes (main courante d’évacuation, structures d’hébergement et de ravitaillement, etc.)
Figure 35 : Type de Fiche action-réflexe (Mairie de Mantet, 2011)

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

g. Fiches Annexes Les Fiches Annexes viennent en appui des fiches ActionRéflexes. Contrairement aux Fiches Supports, elles donnent des informations brutes (cartes, listes…) et non des instructions concernant un savoir-faire particulier lié à la gestion des risques. Ci-contre, une fiche Annexe localise les habitations les plus exposées au risque d’inondation en cas de montée des eaux au village.
Figure 36 : Type de Fiche-Annexe, page 1. (Mairie de Mantet, 2011).

h. Documents de communication Le Plan Communal de Sauvegarde est complété par plusieurs documents supplémentaires. La plupart concernent des mesures d’information personnalisée. Compte tenu de la forte fréquentation touristique de la commune, il a paru pertinent d’éditer une forme d’information personnalisée. Sans atteindre effectivement une différenciation pour chaque enjeu, l’information est cependant individualisée pour chaque grand site d’activité : sentiers, refuge, village, zone de camping… sous une forme de sensibilisation adaptée aux spécificités de chacun. Par ailleurs, la commune de Mantet ne disposant pas de DICRIM, ces affiches et brochures d’information ont été réalisées de manière à tendre, dans la mesure du possible, à combler ce manque. Elles ne prétendent toutefois ni remplir la totalité de ses fonctions ni remplacer ce document.

Figure 37 : Extraits de la Plaquette communale d'information sur les Risques Naturels (à gauche) et des posters de sensibilisation au risque pour la zone de camping et le refuge de l’Alémany (à droite) – Source : Mairie de Mantet, 2011. Réalisation des documents : Audéoud, 2011.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

IV.

Bilan du projet
1. Apports
 Résultats pratiques : ce travail d’élaboration a abouti à la réalisation concrète du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet, ainsi qu’un certain nombre de documents parallèles, sans se limiter obligatoirement aux strictes nécessités d’un PCS (documents d’information et de communication, ou recommandations liées à la prévention, notamment). Sous-traitance : la sous-traitance du projet à un acteur extérieur de la gestion des risques naturels a permis de bénéficier de l’expérience de ce dernier et d’un recul supplémentaire. Retours d’expérience : La durée relativement courte d’élaboration de ce Plan Communal de Sauvegarde a eu l’avantage qu’il a pu être effectué « d’un seul jet » et être mené à bien par le même groupe de travail qui l’avait entrepris, au contraire de projets à long terme, qui nécessitent souvent le découpage en plusieurs phases réalisées par des personnes distinctes. Elle a donc rendu possible, pour tous les acteurs, de bénéficier d’un retour d’expérience immédiat sur l’ensemble d’un projet d’élaboration de Plan Communal de Sauvegarde. L’équipe municipale a pu bénéficier d’une formation sur tous aspects du PCS de leur commune, le service RTM d’une amélioration ses stratégies d’accompagnement des communes27, et le chargé de mission d’une expérience professionnelle portant sur l’ensemble de la conduite d’un projet d’élaboration PCS (et non d’un fragment d’un projet plus large, comme c’est parfois le cas dans les expériences de type stage). Mutualisation d’informations : Sur accord passé entre le représentant RTM, la commune de Mantet et la Réserve Naturelle de Mantet, cette démarche d’élaboration a également permis d’actualiser les informations dont disposaient ces trois acteurs sur une base de partage et de coopération (actualisation de données cadastrales, échange de données non-commerciales avec la Réserve, mise à jour des bases de données RTM, etc.). Réflexions ultérieures : Cette expérience est également à l’origine de la réflexion dont le présent travail fait l’objet, en présentant un cas d’étude de mise en place de Plans Communaux de Sauvegarde sur des communes de petite taille et en situation d’isolement géographique. Elle a en effet conduit à envisager une réflexion plus large concernant les communes de ce type et leurs spécificités vis-à-vis de l’élaboration des Plans Communaux de Sauvegarde.

Il est cependant nécessaire de relever que de nombreux apports de cette démarche d’élaboration ont été rendus possibles grâce aux proportions limitées de la commune de Mantet. Ainsi en est-il, par exemple, l’individualisation des mesures d’informations par site (présentant des particularités d’enjeux ou d’aléas) plutôt que la réalisation d’une information communale « standard ». Malgré son intérêt en termes d’efficacité, cette approche est si consommatrice de temps et de moyens qu’elle aurait été ingérable sur une commune de plus grande taille – son intérêt serait d’ailleurs limité au-delà d’un certain nombre de sites, car elle entraînerait une fragmentation de l’information.
27

Les retours d’expérience ont d’ailleurs immédiatement bénéficié à la mission d’accompagnement à l’élaboration du PCS de SaintPierre-dels-Forcats, dans des conditions très similaires (Source : Mathilde Belin, chargée de mission PCS Saint-Pierre Dels Forcats, 2011).

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

2. Difficultés rencontrées
La démarche d’élaboration s’est cependant heurtée à plusieurs difficultés, certains structurelles, donc liées aux contraintes déterminées par les caractéristiques de la commune ; d’autres conjoncturelles, plus en rapport avec les difficultés liées à la gestion du projet de PCS lui-même.  Répartition spatiale des risques La répartition des risques dans l’espace a posé un défi majeur à la création du Plan Communal de Sauvegarde. En effet, d’une part l’emprise du territoire communal considéré dans son ensemble est disproportionnée par rapport à celles des zones d’occupation permanente. Ainsi, la « zone du village » et la « zone des campeurs » représentent conjointement 0,4 km², soit moins de 1% du territoire communal28 (2,5 km² en élargissant aux sentiers les plus fréquentés en périphérie du village et au versant de la Solanelle parcouru par la D6, soit 7,8 % du territoire communal). L’essentiel du territoire communal se compose de forêts et de zones de montagne comprises entre 1 700 et 2 800 m environ, accessible uniquement par sentiers pédestres. Cependant, Mantet présente une forte fréquentation touristique sur les sentiers de randonnée et sur la zone du refuge de l’Alémany, et ce par une population n’étant pas obligatoirement sensible au risque. Or, les fondements de la Sécurité Civile considèrent ce type d’activité humaine comme relevant de la protection par l’autorité publique, au même titre que des occupations plus permanentes, et posent la question des possibilités pratique d’accès à ces territoires isolés (45 minutes de marche du village). Le PCS a défini des dispositifs modalités particulières d’information, d’alerte et d’intervention, mais cette difficulté de gestion pourrait se renforcer avec le temps29.

Figure 38 : Représentation schématique des zones d'activité anthropiques sur la commune de Mantet (Audéoud, 2011)

Ce problème semble d’ailleurs caractéristique de certaines communes de montagne : cette difficulté a en effet été rencontrée régulièrement par le RTM. Les exemples de la mise en place des PCS de Fontpédrouse (qui associe un village de vallée et plusieurs hameaux isolés en altitude) et de Saint-Pierre-dels-Forcats (présence d’une station de ski difficilement accessible s’étendant sur une grande partie du territoire communal) ne sont que deux cas parmi de nombreux autres.

28 29

Les limites de ces zones ayant été définies arbitrairement, on en retiendra l’ordre de grandeur plutôt que la précision. Un projet d’aménagement de la zone du refuge de l’Alémany (implantation d’une bergerie à occupation semi-permanente) a été en effet validé par la municipalité pendant la réalisation du PCS en 2011 (le RTM a d’ailleurs été sollicité pour l’émission d’un avis technique sur l’implantation de cette structure).

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes  Limitation des moyens Une commune de l’importance de Mantet30 dispose de moyens limités. En ce qui concerne les moyens communaux, qui se résument à un véhicule d’ancienne génération et quelques pièces d’outillage léger, la mise à disposition immédiate des moyens privés (sans qu’il y ait même nécessité de réquisition) permet de compenser cet inconvénient. La forte limitation des moyens humains disponibles pour utiliser l’outil opérationnel au maximum de ses capacités a été un problème d’une toute autre importance. Il a été nécessaire d’apporter plusieurs simplifications à la structure de l’organisation communale afin de lui donner une pleine efficacité, à mettre en place des personnes-ressources cumulant plusieurs responsabilités (le Maire cumulant celles de DOS et de RAC, le garde-en-chef celui de personne-ressource pour l’évaluation des risques et de responsable des opérations terrain, etc).  Harmonisation des rapports entre acteurs Sans entrer dans les détails, on signalera que la taille de la commune et les situations d’isolement qu’elle connaît régulièrement ont fortement développé parmi la population le sens de l’initiative personnelle vis-àvis des risques naturels. Cette particularité n’est pas sans nécessiter une prise en compte particulière notamment ou vis-à-vis des rapports entre population et autorité communale en situation de crise. Le travail en petite structure a également mené à accorder une importance particulière aux questions de communication et de qualité relationnelle entre acteurs, indispensables à maintenir la coopération entre l’ensemble des intervenants PCS, en interne et vis-à-vis de la population.  Appropriation du Plan Communal de Sauvegarde Bien que l’investissement des élus dans la démarche d’élaboration n’ait posé aucune difficulté particulière, la sous-traitance de sa réalisation à un organisme indépendant a posé à plusieurs reprises la question de l’appropriation du document par la commune. Cette nécessité d’un effort supplémentaire d’appropriation a été remarqué à plusieurs reprises : entre autres, lors des réunions du Comité (demandes de modification de certains éléments considérés comme « hors-contextes » par le Comité, etc.), et lors de la réalisation de l’exercice de simulation, où seul un « jeu de rôle » impliquant les acteurs élus a été réalisé, et non une implication directe de la population, qui aurait pourtant été facilitée par la taille réduite de la commune.  Délais Si la totalité des objectifs initiaux a pu être réalisé dans les délais impartis, un délai supplémentaire de 15 jours a été tout juste suffisant pour terminer la réalisation des apports et suggestions apportées en surplus lors des réunions du Comité de Pilotage. De plus, un projet de cartographie 3D a dû être annulé pour cause de délais insuffisants.

3. Synthèse des apports vis-à-vis des démarches de référence
Comme évoqué précédemment, la démarche générale d’élaboration du PCS de Mantet s’est basée sur la méthodologie proposée par l’IRMa dans le Guide Pratique pour l’Elaboration de PCS, et sur l’expérience interne du RTM pour ce type de projet (PCS de Fontpédrouse en 2010, principalement). Cependant, chaque commune constituant un cas particulier, il s’est révélé utile de revoir et adapter ces deux démarches combinées, afin de rendre le Plan Communal de Sauvegarde pertinent vis-à-vis des risques présents sur la

30

Rappel : 28 habitants permanents en 2011, d’après les observations réalisées.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes commune de MANTET et des spécificités qu’elle présente. Les principaux points où la démarche suivie s’est écartée de la méthodologie classique sont présentés ci-dessous. REMARQUE : Les modifications évoquées ici n’énumèrent pas des adaptations aux contraintes structurelles rencontrées lors de l’élaboration (spécificités de la commune, principalement taille et population) mais des initiatives de modifications librement décidées dans un but d’améliorer l’efficacité de la démarche, d’où l’emploi du terme « apports ». Certaines modifications partagent ces deux origines, lorsqu’elles sont volontaires, mais favorisées par le contexte de cette élaboration sans pouvoir être généralisées. Parmi les évolutions apportées à la démarche de réalisation du PCS de Fontpédrouse, les plus importantes sont les suivantes :      Conception et développement de la fiche « Malle PCS ». Amélioration de la cartographie (simplification des cartes à vocation opérationnelle). Amélioration des mesures d’affichage et individualisation de l’information au public selon les activités et zones concernées. Traduction des documents d’information en plusieurs langues (anglais, espagnol, allemand et catalan). Réalisation du document directement sur place (hébergement du chargé de mission), à hauteur de 50 % du temps, permettant un contact pratique amélioré avec la commune.

Une partie de ces modifications ont été intégrées de manière durable à la méthodologie RTM (la fiche « Malle PCS », par exemple, a fait partie intégrante de la méthodologie appliquée à la commune de SaintPierre-dels-Forcats). En revanche, hormis une amélioration des codes graphiques, la forme utilisée pour la réalisation du PCS de Mantet n’a pas connu de modifications importantes. Jugées performantes et esthétiques, les chartes et formes élaborées par le RTM pour l’accompagnement des communes pour Fontpédrouse ont en effet été réutilisées en 2011 pour les PCS de Mantet et de Saint-Pierre-dels-Forcats, sous une forme modernisée. La réalité d’un apport à la méthodologie de l’IRMA est plus difficile à déterminer avec certitude, car cette méthodologie a valeur de guide et non de contrainte. On ne retiendra donc des éléments y ont été apportés que ceux considérés comme innovants (non-cités) et comme pouvant être appliqués à d’autres cas de travail:  Amélioration de la chronologie des grandes étapes de travail (voir II.1. Démarche Méthodologique), construite à partir des modifications suggérées par C.Leger, pour la réalisation du PICS de la CCPM, et complétée par les suggestions décrites plus haut. Cette modification de la chronologie n’est pas liée spécifiquement au PCS de Mantet et pourrait a priori, être suggérée à des communes de plus grande taille. Développement de la participation directe des habitants à l’élaboration du PCS, en considérant qu’ils en sont intervenants à part entière au même titre que leurs élus, en tant qu’acteurs et/ou victimes. Cette innovation par rapport à la méthodologie classique a certes été facilitée par la taille réduite de la commune (contact direct avec l’intégralité de la population, mais elle pourrait également être adaptée à d’autres cas.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

4. Bilan des outils informatiques utilisés pour l’élaboration du PCS de Mantet
a. Logiciels PCS dédiés Il avait été prévu de réaliser, parallèlement à l’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde, un comparatif de l’usage de logiciels informatiques dédiés (Oisiris-Inondation, utilisé au RTM, et InPCS, mis à disposition par le Haut Comité Français pour la Défense Civile). Toutefois, la nécessité de produire des documents réutilisables et modifiables à volonté par la commune, et non une solution « clé en main » figée dans la forme fixée à sa première mise-en-place, a conduit à utiliser des logiciels plus conventionnels pour la création du PCS.

b. Logiciels généraux Les logiciels utilisés ont donc été : la Suite Microsoft Office 2007 pour la création des documents de base (enregistrement au format 97-2003), la Suite Adobe Creation CS4 pour l’édition de graphiques vectoriels et de documents à mises en forme particulière (affiches, plaquettes, brochures), et le logiciel de gestion de Système d’Information Géographique ArcGIS 9.3 pour la création de la cartographie liée au PCS et les diagnostics des risques et enjeux.

c. Commentaires sur l’utilisation des outils et données SIG  Logiciels

L’utilisation d’ArcGIS 9.3 a nécessité certaines mesures d’adaptation. La commune ne disposant ni des moyens matériels ni du personnel formé nécessaire à l’emploi de logiciels de SIG, l’ensemble des cartes a d’abord été retraité sous Adobe Illustrator et une partie de l’information cartographique stockée sous ce format, afin de laisser la possibilité de les modifier ultérieurement. Des modifications mineures peuvent ainsi être apportées assez simplement, sur accord de réalisation par le RTM ou via sous-traitance à un bureau d’infographie. En revanche, des modifications majeures ou l’édition de nouvelles cartes supposent un accès aux données SIG source (voir paragraphe suivant).

Aspects techniques et de propriété de l’information

Trois types de données ont été utilisés dans le SIG dédié au Plan Communal de Sauvegarde de Mantet, chacun relevant d’un mode de gestion particulier. Le premier correspond aux données propres au RTM (relevés GPS, cartographies réalisées lors d’études précédentes, bases de données spatiales ou évènementielles ONF et RTM). Elles ont été placées en usage libre dans le cadre du stage dans cet organisme, à condition de ne pas être communiquées sans accord du chef de service et de la Direction Technique.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Le second ensemble regroupe l’ensemble des données propriétaires reçues à titre d’achat ou de partenariat: elles sont principalement constituées des données IGN pour l’information spatiale, ou d’autres d’acteurs extérieurs commerciaux. Enfin, les données libres, utilisables et diffusables, sont essentiellement liées aux services météorologiques privés et publics (anémomètre local de Mantet, données MétéoFrance et Vigicrues) et aux données cartographiques opensource. Parmi ces dernières, une mention particulière doit être faite des couches de données collaboratives produites et mises à disposition par la fondation OpenStreetMaps31.

Figure 39 : Couches OpenStreetMaps utilisées pour le PCS (Réalisation : Audéoud, 2011 sur données OpenStreetMaps, 2011)

L’ensemble des données et des formats modifiables pour les cartes produites est demeuré à la disposition du RTM66. Cette solution a semblé la plus pertinente compte tenu du principe de collaboration maintenu entre le RTM et la commune de Mantet, des possibilités techniques de celle-ci, et des difficultés posées par la mise à disposition de données soumises à différents régime de propriété de l’information. Le RTM, dans le cadre de sa mission d’accompagnement, pourra donc au besoin prêter assistance à la commune pour le maintien à jour des documents cartographiques.

31

La fondation OpenStreetMaps a placé ses produits sous licence Creative Commons Attribution-Share Alike 2.0, c'est-à-dire libre de droits pour utilisation privée ou commerciale, modification et partage, à la seule condition de la reconnaissance d’OpenStreetMap comme producteur originel de l’information cartographique.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes  Projet de cartographie 3D.

L’un des apports personnels qu’il était prévu de suggérer au Comité de Pilotage, parallèlement à l’élaboration classique, était l’usage de la cartographie 3D. La réflexion sur son intérêt se basait sur deux constats :  La nécessité de communiquer une information cartographique claire et intuitive à des acteurs en situation de crise (cartes opérationnelles) ou ne disposant d’aucune formation particulière à la lecture de cartes (information à la population locale ou touristique). L’importance du relief dans tous les aspects de la gestion des risques à Mantet32.

La cartographie 3D, qui s’inscrivait en complément de la cartographie classique, devait permettre d’améliorer la perception des informations fournies par les cartes. Par exemple, elle aurait permis de comprendre plus intuitivement les raisons de la présence d’un risque d’avalanche, ou du choix d’un point de rassemblement en cas d’évacuation. Elle se basait sur une technique simple : l’habillage des cartes produites sur les données altimétriques de type MNT raster (données IGN), via les fonctionnalités de 3D Analyst d’ESRI, le RTM disposant de cette extension d’ArcGIS Desktop. Bien que la phase de test ait démontré l’efficacité du principe, les problèmes de qualité du rendu (déformations et conflits de superpositions de couches) n’ont pu être résolus suffisamment rapidement. Pour respecter les délais impartis, il a donc été décidé de renoncer à cette partie de la cartographie.

V. Démarche d’évaluation du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet
1. Objectif de la démarche d’évaluation
L’évaluation des Plans Communaux de Sauvegarde est une démarche initiée par l’IRMa depuis 2008 à la demande de nombreux élus. En effet, leur responsabilité directe étant engagée vis-à-vis de la mise en place d’un PCS, ceux-ci se trouvent dans la nécessité de disposer d’un moyen d’évaluer la qualité du travail fourni. A cette fin, l’IRMa a produit un complément à son « Guide pratique pour l’élaboration des PCS », nommé « Guide d’évaluation de la démarche PCS ». Il est constitué d’une liste de spécifications techniques et d’une « grille d’audit » vérifiant leur validité sur le PCS évalué. Avant d’aborder l’intérêt soulevé par une telle démarche appliquée au PCS Mantet, une précision semble s’imposer. En effet, l’évaluation suppose un jugement neutre et objectif. Or, cette objectivité ne peut être atteinte que si la réalisation du projet et son évaluation sont réalisées par deux personnes ou groupes de personnes distinctes. Cette division assure en effet : Une indépendance des points de vue (absence de parti pris) Un recul supplémentaire vis-à-vis de l’objet de l’évaluation.

Ce n’est pas le cas ici, puisque la démarche d’évaluation se place en complément de la réalisation du PCS, par le même opérateur. Il serait donc plus exact de parler d’autocritique que d’évaluation. Cependant, il est
32

Rappel: le village, pourtant peu étendu, s’échelonne entre 1507m et 1600m d’altitude, sur des pentes de 3% à 28%.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes nécessaire de souligner que la raison d’être de cette évaluation, telle que réalisée ici, n’est pas de juger de la qualité de l’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde (bien qu’elle permette effectivement d’apporter, à l’occasion, un regard critique sur tel ou tel de ses aspects). En effet, l’objectif recherché ici n’est pas de porter un jugement sur la démarche – qu’il soit de fait ou de valeur – mais d’utiliser cette évaluation comme un instrument contribuant à isoler et à définir empiriquement les spécificités de la mise en place d’un PCS sur la Commune de Mantet 33. Cette analyse pourra alors être utilisée comme base dans une phase de comparaison avec d’autres Plans Communaux de Sauvegarde (voir Quatrième Partie).

a. Choix de la méthode générale et adaptation  « L’audit PCS » - méthodologie IRMa Comme évoqué précédemment, la méthodologie proposée par l’IRMa n’est pas la seule existante. Plusieurs structures publiques ou privées possèdent en effet leurs propres méthodes d’évaluation (c’est notamment le cas des bureaux d’étude privés comme Predict Services, qui ont fait du PCS l’objet principal de leur activité). Toutefois, elle est ici retenue comme référence en considérant deux de ses caractéristiques : Elle fait actuellement l‘objet d’un consensus tacite entre les acteurs de la mise en place des Plans Communaux de Sauvegarde à l’échelle nationale Elle constitue la seule démarche réalisée en partenariat avec le gouvernement (Direction de la Sécurité Civile) et dispose à ce titre d’une validation supplémentaire.

La méthodologie IRMa se compose de deux volets complémentaires. Le premier correspond à une liste de spécifications techniques, détaillées avec précision, qui permet de répondre précisément à la question : « le PCS évalué répond-il, sur ce point précis, aux attentes minimales de la Direction de la Sécurité Civile ? ». A chaque spécification, il est possible de répondre par « correspond », ou « ne correspond pas ». Le second est constitué de la « grille d’audit », formée des tableaux qui permettent d’affiner l’évaluation et, si nécessaire, de la quantifier. Elle comprend donc les réponses apportées à chaque point d’évaluation, ainsi que les pièces justificatives appuyant cette réponse, et des éventuelles remarques qui précisent ou relativisent l’avis donné. Au final, chaque point d’évaluation fera l’objet d’une appréciation : Conforme (C) Réservé (R) Non-Conforme (NC)

Il serait peu pertinent de lister ici les critères utilisés pour évaluer chaque point en détail (la méthodologie d’évaluation se calque sur celle d’élaboration, qu’elle reprend et affine point par point). Ce degré de finesse est en effet conçu pour une application de cette évaluation PCS au domaine des responsabilités juridiques des Maires, en cas de litige. Cette nécessité d’exhaustivité et de référence constante aux textes juridiques ne s’appliquant pas dans la démarche présente, il est simplement présenté ci-dessous un sommaire des points d’évaluation.

33

Celle-ci est donc considérée ici comme un cas d’exemple, qu’il est nécessaire de caractériser avec précision pour pouvoir l’employer ultérieurement à titre de comparaison, voire de référence.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Sommaire des éléments d’évaluation des PCS selon la méthodologie IRMa (2008)
I - Comment conduire le projet – structure et plan d’action
Engagement politique Désignation d’un chef de projet Création d’un comité de pilotage Etat des lieux initial La définition des objectifs La recherche des partenaires La sous-traitance Plans d’action Le ou les groupes de travail

II - Un PCS pour faire face a quoi
Le diagnostic des aléas Le recensement des enjeux Cartographie des risques et stratégie d’action

III - Alerte et information de la population
Donner un sens a l’alerte Cartographie de l’alerte L’emploi des moyens d’alerte

IV - Avec quoi faire face a un événement : le recensement des moyens
Moyens matériels prives et publics Moyens humains Les réserves communales de sécurité civile

V - Organisation communale de gestion d’un événement
Direction et coordination de l’action communale Les missions de terrain à assurer Formalisation de l’ensemble du dispositif

VI - Les outils d’aide a la gestion d’un événement
Présentation du document Les fiches actions

VII - Formation, information, exercices, retour d’expérience
Désignation d’un chargé PCS Le maintien a jour des données Actions de formation et d’information Entrainement et exercices de simulation Le retour d’expérience

Les deux Guides des PCS (Guide d’Elaboration et Guide d’Evaluation) édités par l’IRMa ont été placés sur le support numérique, consultable en Annexe III, (CD-ROM joint au dossier). Bien que l’ensemble des détails qu’ils contiennent n’ait pas été retracé ici, Il est possible de s’y référer pour toute précision supplémentaire.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes  Modifications et compléments Afin de conserver sa valeur de référence, il n’a pas été apporté de modifications particulières à la méthode d’évaluation de l’IRMa. Cependant, un ajout y a été fait, concernant plus spécifiquement les outils et les formes cartographiques utilisés dans le cadre du Plan Communal de Sauvegarde. Cet ajout vise à apporter des informations sur l’usage des logiciels PCS spécialisés, des logiciels de SIG, et d’éventuelles spécificités cartographiques.

Eléments d’évaluation des PCS ajoutés concernant l’usage des outils informatiques pour la cartographie opérationnelle
VIII – Outils informatiques Logiciels Logiciel dédié (y a-t-il eu utilisation d’un logiciel dédié ? Lequel ?) Logiciels conventionnels (y a-t-il eu utilisation de logiciels conventionnels? Lequel ?) Formation des personnels (les personnels en charge de la réalisation PCS étaient-ils formés à leur usage?) Cartographie Cartographies spécifiques (y a-t-il eu créations de cartes peu conventionnelles ou innovantes ? lesquelles ?) Système d’information géographique Présence d’un système d’information géographique ? Sources de données ? (Quelles types de données ont-elles été utilisées) Gestion de la propriété de l’information (Y a-t-il eu prise en compte de cette problématique, et comment ?)

 Grille-type La grille ci-dessous est basée sur le même modèle que les grilles d’audit PCS de l’IRMa. Elle définit la forme exacte de la question posée pour les trois spécifications techniques précédemment évoquées, et permet en outre une visualisation de la forme-type du document d’évaluation. Les colonnes d’appréciation, faisant référence à une éventuelle conformité vis-à-vis des exigences de la Sécurité Civile, est inutilisée pour cette partie complémentaire.
Constats Référence documents Appréciation Observations C R NC

Critères de la spécification

Oui

Non

VIII - Outils informatiques
I - 31 - Logiciels Logiciel dédié : Y a-t-il eu utilisation d’un logiciel dédié ? Lequel? Logiciels conventionnels : y a-t-il eu utilisation de logiciels conventionnels? Lesquels ? Formation des personnels : les personnels en charge de la réalisation PCS étaient-ils formés à leur usage?

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes
VIII - 32 - Cartographie Cartographies spécifiques (y a-t-il eu créations de cartes peu conventionnelles ou innovantes ? lesquelles ?) VIII - 33 - Systèmes d'information géographiques Un système d’information géographique (SIG) a-t-il été mis en place? Quelles sources de données (propriétaires ou libre) ont-elles été utilisées? Y a-t-il eu prise en compte de cette problématique de Gestion de la propriété de l’information?

2. Application au PCS de Mantet
L’application de la grille d’audit au Plan Communal de Sauvegarde de Mantet est consultable en Annexe X. Comme évoqué ci-dessus, l’utilisation de cette méthode d’évaluation a pour but de cerner avec précision les types de difficultés rencontrées dans l’élaboration du PCS et traduites dans le document final. La mention « conforme / non conforme aux exigences qualités de l’IRMa » s’applique à l’ensemble de la démarche (incluant la collaboration avec les élus et le résultat final) et non seulement à la réalisation du PCS par le sous-traitant RTM.

3. Analyse des résultats et remarques
a. Analyse par thèmes I - Comment conduire le projet – structure et plan d’action
Engagement politique Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Commentaire : L’engagement politique n’a posé une difficulté particulière, en-dehors de la centralisation de plusieurs fonctions par le maire (aucun élu n’ayant été désigné comme porteur de projet, Mme la Maire a donc assumé la fonction d’interlocuteur des autres acteurs). Désignation d’un chef de projet Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme avec réserves. Le recours à la sous-traitance RTM pour la réalisation du PCS a eu comme conséquence que le rôle du chef de projet s’est trouvé assumé par un personnel extérieur à la commune, M. Etienne Ebrard, et non par un élu local. Bien que n’ayant aucunement nui au PCS à court terme, cette particularité amène à s’interroger sur la capacité de la commune à apporter des modifications en profondeur à son PCS de manière autonome, en cas de besoin. Création d’un comité de pilotage Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La création du Comité de Pilotage a parfaitement répondu aux nécessités de l’élaboration d’un PCS. La disponibilité intermittente des partenaires territoriaux a été compensée par un contact individuel régulier. Mieux, une innovation a pu être apportée avec succès à la démarche classique (participation directe des habitants). Etat des lieux initial Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Bien que l’état des lieux initial n’ait été effectué qu’oralement (simplement mentionné sur les comptes-rendus), il a pu remplir le rôle attendu de cette étape dans la méthodologie IRMa.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

La définition des objectifs Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La définition des objectifs n’a fait l’objet d’aucun problème en particulier. La recherche des partenaires Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La recherche de partenaires n’a fait l’objet d’aucun problème en particulier. La sous-traitance Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme avec réserves. Le recours à la sous-traitance pour le PCS de Mantet, bien que s’étant montrée satisfaisante du point de vue des acteurs concernés (retour de l’équipe communale des habitants et rapport de fin de mission RTM), n’est pas en conformité absolue avec les exigences de la méthodologie IRMa. En effet, ni son champ d’intervention ni le cahier des charges lié à sa mission n’ont fait l’objet d’une présentation au Comité de Pilotage. Plans d’action Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La définition de plans d’actions et de planning de projet n’a fait l’objet d’aucun problème en particulier (délais de réalisation tenus, présentation du produit fini retardée de 15 jours pour ajout de demandes spécifiques des élus). Les groupes de travail Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme avec réserves. L’organisation en groupes de travail (à ne pas confondre avec le Comité de Pilotage) n’a pas été mise en place, car la totalité de la réalisation était prise en charge par le sous-traitant. Toutefois, un contact individuel répété entre les membres du Comité de Pilotage et le chargé de mission (Maire, guide-chef et Conservateur de la Réserve, personnel de la commune), a permis de maintenir un degré de coopération suffisant et de remplir la plupart des missions d’un groupe de travail normal. Cette organisation n’aurait sans doute pas été suffisante sur une commune de proportions plus importantes. Des imperfections ont été remarquées et corrigées à plusieurs reprises.

Bilan de la Conduite de Projet : CONFORME AVEC RESERVES aux exigences qualité de l’IRMa.

II - Un PCS pour faire face a quoi ?
Le diagnostic des aléas Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Réalisé par un organisme expérimenté dans la connaissance et la gestion des risques naturels, le diagnostic des aléas n’a fait l’objet d’aucun problème en particulier. Le recensement des enjeux Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Le recensement des enjeux n’a fait l’objet d’aucun problème en particulier. Cartographie des risques et stratégie d’action Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La réalisation de la cartographie des risques et des stratégies d’actions n’a fait l’objet d’aucun problème en particulier.

Bilan de l’Etude des Risques et Enjeux : CONFORME aux exigences qualité de l’IRMa.

III - Alerte et information de la population
Donner un sens a l’alerte

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes
Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La définition du sens de l’alerte et l’information à la population n’ont fait l’objet d’aucun problème en particulier. Cartographie de l’alerte Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La cartographie de l’alerte (secteurs prioritaires, points de rassemblement…) n’a fait l’objet d’aucun problème en particulier. L’emploi des moyens d’alerte Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme avec réserves. Bien que l’organisation communale et le système de réception/traitement de l’alerte ait été correctement réalisé, un manque de moyens concrets pour la diffusion de l’alerte a été relevé sur la commune : un carillon électrique et le porte-à-porte étant les seuls moyens disponibles à la date de finalisation du PCS. Une recommandation concernant l’achat d’un système d’alerte de type EMDA ou, au moins, « corne de brume » a été explicitement joint au PCS.

Bilan de la mise en place des Mesures d’Alerte et d’information : CONFORME aux exigences qualité de l’IRMa.

IV - Avec quoi faire face a un événement : le recensement des moyens
Moyens matériels privés et publics Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Le recensement des moyens matériels privés et publics s’est déroulé sans incident. Les moyens matériels exceptionnellement réduits à la disposition de la commune sont compensés par une mise à disposition des moyens privés immédiate et systématique, n’ayant jamais nécessité de réquisition. Moyens humains Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme avec réserves. Le recensement des moyens humains pour la commune s’est déroulé sans incident. On notera, en revanche, les moyens humains exceptionnellement réduits à la disposition de la commune (équipe très réduite, nombreux membres ne pouvant assumer des tâches nécessitant une disponibilité permanente, comme le nécessitent la plupart des fonctions PCS). Cette contrainte a mené une refonte de l’organisation communale, en contournant certaines des instructions communes à tout PCS fortement recommandées par l’IRMa (cumul de fonctions de DOS et de RAC par le Maire, notamment). Les réserves communales de sécurité civile Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Aucune RCS n’a été mise en place sur Mantet, mais il s’agit d’une mesure facultative. Du reste, cette mesure a été jugée inadaptée, voire contre-productive (une forte propension à l’initiative personnelle existant déjà chez une part importante de la population, comme en témoignent les trois évènements majeurs de la dernière décennie.)

Bilan du Recensement des Moyens : CONFORME AVEC RESERVES aux exigences qualité de l’IRMa.

V - Organisation communale de gestion d’un événement

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes
Direction et coordination de l’action communale Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Compte tenu des moyens humains disponibles et mis à part la spécificité du cumul de responsabilités évoqué précédemment, la direction et coordination de l’action commune a été planifiée avec succès. Il est toutefois utile de rappeler que seul un test en situation de crise réelle révèlera si la refonte de l’organisation communale présente effectivement l’efficacité qu’elle présage. Les missions de terrain à assurer Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La planification des missions de terrain a pu être réalisée de manière satisfaisante.

Formalisation de l’ensemble du dispositif Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La rédaction du document PCS a pu être réalisée de manière satisfaisante. Bilan de la mise en place de l’Organisation Communale : CONFORME aux exigences qualité de l’IRMa.

VI - Les outils d’aide a la gestion d’un événement Présentation du document Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La présentation du document PCS répond de manière satisfaisante aux exigences qualité et aux besoins exprimés par les élus ou observés sur place. Les fiches actions Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Les fiches-actions produites répondent de manière satisfaisante aux exigences qualité et aux besoins exprimés par les élus ou observés sur place. Bilan de la mise en place des Outils de Gestion de crise : CONFORME aux exigences qualité de l’IRMa.

VII - Formation, information, exercices, retour d’expérience
Désignation d’un chargé de maintien à jour du PCS Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Non Conforme. Malgré une mention expresse aux réunions du Comité de Pilotage, aucun responsable individuel n’a été défini pour la mise à jour et le maintien du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet. Cette responsabilité est prise en charge par le Conseil Communal, et essentiellement par la Maire, puisqu’aucun élu référent PCS n’avait été désigné (voir étape I). Le maintien a jour des données Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Non Conforme. Aucune procédure de mise à jour des données PCS n’a été fixée.

Actions de formation et d’information Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes
La formation des acteurs PCS et l’information de la population sur l’existence, le fonctionnement et le rôle du Plan Communal de Sauvegarder s’est déroulée sans incident. Entrainement et exercices de simulation Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Bien que l’exercice de simulation aurait pu être amélioré en mettant à profit la facilité présentée par la petite taille de la commune pour y inclure la population (comme il avait été initialement proposé), cette séance a rempli ses objectifs et permis aux responsables PCS de prendre en main le document et de se familiariser avec leurs fonctions. Le retour d’expérience Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La procédure de formalisation du retour d’expérience suite à l’exercice de simulation s’est déroulée sans incident. Aucun dysfonctionnement majeur n’a été relevé dans l’exercice de simulation.

Bilan de la Formation, information, exercices, retour d’expérience : CONFORME AVEC RESERVES aux exigences qualité de l’IRMa.

VIII – Outils informatiques Logiciels Estimation du résultat de la démarche : Satisfaisant. Le choix a été fait de l’utilisation de logiciels conventionnels. En effet, les logiciels dédiés, performants dans le cas de la réalisation du PCS par la commune elle-même n’aurait fait dans ce cas qu’agrandir la distance prise vis-à-vis de la démarche de réalisation. Les logiciels utilisés (Office 2007, suite Adobe) permettent un accès facile Cartographie Estimation du résultat de la démarche : Satisfaisant. La réalisation de la cartographie n’a rencontré aucun problème particulier. Système d’information géographique Estimation du résultat de la démarche : Satisfaisant avec réserves. Le système d’information géographique a été être mis en place de manière satisfaisante. Toutefois, la commune de Mantet ne dispose ni actuellement ni dans un avenir proche, des capacités techniques et des moyens matériels pour exploiter ce type de support.

Bilan de l’utilisation de l’outil informatique : SATISFAISANT

Bilan général
Etapes répondant aux démarches de référence Etapes s’affranchissant des démarches de référence

-

Etudes Enjeux et Aléas Alerte et Information Organisation communale Outils opérationnels Outils informatiques utilisés b. Résultat global de l’évaluation

-

Conduite de projet Recensement des moyens Formation, information, exercices, retour d’expérience

Une large partie des points évalués ci-dessus présentent un caractère essentiellement qualitatif. Ni l’IRMa dans le cas où elle applique elle-même sa démarche, ni les maires invités à l’utiliser par eux-mêmes,

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes n’utilisent une notation quantitative pour juger si la globalité d’un PCS répond ou ne répond pas aux exigences qualité. Toutefois, deux règles simples peuvent être utilisées pour formuler une appréciation globale34. Le PCS est jugé comme répondant aux exigences de qualité si :   Une majorité des points évalués sous forme de questions (voir détail du tableau en annexe) sont conformes ou conformes avec réserve. Aucun point évalué n’a été jugé non-conforme, sauf cas particulier justifiant de considérer ce point comme sans objet.

Avec une majorité de points conformes, mais deux mentions explicitement non-conformes, le PCS de Mantet se rapproche du seuil qualité de l’IRMa, sans toutefois répondre à la totalité de ses exigences. Il n’est donc pas excessif de supposer qu’en cas de réelle évaluation, la validation de la démarche qualité pour le PCS de Mantet nécessiterait plusieurs ajustements. Cependant, les critiques soulignées par cette évacuation sont de deux ordres : des modifications de la démarche classique dont l’efficacité ne sera vérifiée qu’après mise en condition réelles (notamment le cumul des fonctions DOS/RAC), et des éléments actuellement manquants, mais réalisables dans le cas ou l’obtention de cette reconnaissance officielle deviendrait nécessaire (désignation d’un élu référent PCS après la fin de la mission sous-traitant, définition du processus de mise à jour du document, validation des stratégies d’action par les services de secours). Il ne s’agit donc pas là de problèmes structurels qui démontreraient une impossibilité d’adapter ce document opérationnel au contexte de la commune.

c. Caractérisation des particularités du PCS de Mantet La description de la démarche d’élaboration du document, la présentation du document et son examen au moyen de la grille d’évaluation, ont permis de dégager de nombreuses observations sur le PCS de Mantet. Bien que non dépourvues d’intérêt individuellement, ces remarques gagnent en signification une fois regroupées sur des critères thématiques :     Contexte de réalisation du Plan Communal de Sauvegarde Spécificités liées aux caractéristiques de la commune Eléments conservés Ne modifiant pas la démarche d’élaboration de référence Des apports innovants Appliqués à la démarche de référence sur une base volontaire (pour gain d’efficacité) Des difficultés et modifications Appliquées à la démarche d’élaboration sur une base de contrainte (difficultés ou impossibilités)

La fig.40, en page suivante, illustre et précise ces quatre spécificités.

34

Cette méthode d’évaluation globale n’est pas une recommandation de l’IRMa mais une pratique développée par l’expérience sur plusieurs communes de l’Hérault (propos recueillis lors du discours introductif du Colloque Géorisque « Plans communaux de sauvegarde : expériences, outils, premiers bilans », Montpellier, 2011).

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Figure 40 : Caractérisation des particularités du PCS de Mantet mises en relation avec le contexte d'élaboration (Audéoud, 2011)

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

4. Conclusions
Premièrement, par sa seule existence, le cas de Mantet permet de vérifier l’hypothèse selon laquelle un Plan Communal de Sauvegarde demeure applicable sur une petite commune en situation d’isolement. Il constitue à lui seul la preuve de cette possibilité, grâce à la réalisation effective d’un Plan Communal de Sauvegarde jugé comme pouvant répondre de manière suffisamment proche aux exigences de qualité éditées par l’IRMa. Le fait qu’il soit possible d’aller jusqu’à considérer Mantet comme un exemple extrême de ce type de commune35 confirme et valide cette hypothèse. Deuxièmement, si le PCS y demeure un document fonctionnel, même compte tenu des spécificités de la commune, il impose en revanche plusieurs adaptations de la méthodologie de référence. Celles-ci peuvent concerner la démarche d’élaboration ou le Plan en lui-même. Elles peuvent être simplement de forme ou affecter en profondeur l’organisation de la gestion de crise. Enfin, leur dimension n’est pas forcément négative. Ces adaptations peuvent être considérées comme des contraintes ou des apports à la démarche, selon qu’elles facilitent ou entravent la réalisation de l’objectif premier du PCS : donner les moyens à l’autorité municipale de mener au mieux sa mission de protection de la population.

Dans le cas de Mantet, les trois hypothèses de cette étude sont donc vérifiées. Hypothèse A : Comme vérifié ci-dessus, la réalisation d’un PCS répondant de manière satisfaisante aux exigences générales de qualité y est possible. Hypothèse B : Une adaptation de la démarche classique d’élaboration est cependant indispensable pour rendre cette mise en place possible, qu’elles soient simplement de forme ou plus profondes. Hypothèse C : Un mode de gestion de crise innovant est possible sur Mantet, résultat des spécificités du plan communal de Sauvegarde et des particularités du contexte communal, et se caractérisant par une amélioration de l’implication de la population dans le Plan Communal de Sauvegarde (sensibilisation au risque, individualisation de l’affichage, participation à la démarche d’élaboration).

Il est alors tentant d’établir une corrélation directe entre le contexte de mise en place d’une part, et les apports ou contraintes qu’il génère d’autre part. En effet, il serait alors possible d’élargir ce raisonnement à toute de commune répondant aux mêmes particularités, et d’en tirer des enseignements utiles.

Toutefois, cette supposition ne peut avoir de valeur réelle à ce stade. Bien qu’il permette de fournir un exemple détaillé de mise en place d’un PCS sur une petite commune isolée, le PCS de Mantet ne constitue qu’un cas considéré individuellement, et preuve n’est pas faite que les mécanismes exposés plus haut soient applicables à d’autres cas. La généralisation du propos suppose donc une comparaison à un échantillon plus large de Plans Communaux de Sauvegarde.

35

Se reporter à la quatrième partie (II.2) pour justification de l’état « d’exemple extrême » pour le village de Mantet.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

VI.

Approche comparative
1. Rappel des hypothèses
 Hypothèse A : La mise en place de Plans Communaux de Sauvegarde remplissant de manière satisfaisante leur fonction de soutien à la gestion de crise reste possible sur les petites communes, grâce à la flexibilité et la souplesse autorisées par sa forme actuelle.  Hypothèse B : Une adaptation de la démarche « classique » d’élaboration des PCS est néanmoins indispensable pour permettre à ces communes de respecter leur obligation de mise en place, dans la mesure de leurs moyens.  Hypothèse C : Cependant, les spécificités de ces PCS leur permettent de constituer un mode de gestion de crise différent des communes plus grandes, en tant qu’outil favorisant la sensibilisation et la capacité de réaction des populations face aux risques.

Ces trois hypothèses ont été démontrées et illustrées par le cas d’exemple de la mise en place du Plan Communal de Sauvegarde du village de Mantet.

2. Les « petites communes » : définition
L’expression « petites communes » trouve son origine dans le cas d’exemple étudié en partie III : le village de Mantet. L’expérience de mise en place d’un PCS sur cette commune a été à l’origine de la réflexion sur les rapports entre ce dispositif et les petites communes. Il a donc constitué de fait, l’exemple-type qui rendait l’expression utilisable pour « toute commune présentant un contexte jugé similaire ». Cependant, si jusqu’ici, il était possible de se contenter de faire référence à un exemple, une approche comparative rend indispensable une définition plus rationnelle. L’emploi du terme « petite commune » dans ce cadre suppose de répondre à trois exigences :    Présenter une similarité suffisante au contexte de Mantet pour demeurer dans le propos initial Conserver un sens une fois replacé dans une approche plus large (échelle régionale ou nationale) Pouvoir être exprimé en termes mesurables, qu’ils soient quantitatifs ou qualitatifs. Rappel des particularités du cas de référence : MANTET (Pyrénées-Orientales) - Population : 28 habitants (257e/36 579 communes, par population croissante) - Superficie : 33,68 km² (33 773e/36 579 communes, par superficie croissante) - Altitude : 1 560 m (étage montagnard) - Enjeux très condensés : activités humaines concentrées sur moins de 10% du territoire communal - Situation d’isolement : itinéraire d’accès unique, situé derrière un col, 12 km du village le plus proche, réseau communal de type pédestre (plus de 95 % des voies de communication sont des sentiers). - Risques naturels : Avalanche, Inondation, Mouvement de Terrain, Vents Violents, Feux de Forêt, Séisme

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes a. Critères de définition Parmi ces données, les plus à mêmes de représenter les spécificités de Mantet sont sa population exceptionnellement réduite, sa superficie très vaste36 et la présence de plusieurs risques naturels majeurs, tous trois indispensable à un propos lié à la gestion de crise. L’altitude ne joue pas de rôle prépondérant vis-à-vis des particularités observées (bien qu’indirectement, elle affecte la présence de risques naturels). Quant à l’isolement et la concentration des enjeux, bien qu’ayant leur importance sont des propriétés plus difficiles à quantifier sans utiliser des variables complexes, et posent plusieurs difficultés. A ces nécessités s’ajoute une contrainte pratique, liée à la démarche de comparaison elle-même. Il sera en effet nécessaire de disposer d’informations sur les Plans Communaux de Sauvegarde de ces « petites communes ». Une définition trop stricte n’aurait tout d’abord pas de sens, vis-à-vis de la flexibilité de ce document – et d’autre part, réduirait fortement le nombre de communes pouvant être utilisées comme échantillon – à savoir celles où un PCS est consultable d’une manière ou d’une autre. Or, parmi les trois critères précédemment retenus, seuls deux sont véritablement indispensables au regard du propos : La population, qui donne une information chiffrée et facilement accessible sur les proportions de la commune La présence de risques naturels, qui conserve le lien avec la thématique de gestion de crise.

La superficie n’a pas été retenue, car la population contribuait de manière plus importante aux particularités d’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde, en ce qu’elle affecte plus directement les moyens humains et matériels dont dispose la commune (voir en Troisième Partie, VI. Caractérisation des Particularités du PCS de Mantet). Il est d’ailleurs à noter que dans l’échantillon utilisé, la présence de risques naturels sera quasiment automatique, étant donné que les thématiques de comparaison touchent toutes à la mise en place de Plans Communaux de Sauvegarde. La population de la commune demeure donc le principal critère pertinent.

b. Types de communes par taille Une fois le critère de définition établi, la caractérisation des types de communes à comparer peut être effectuée. Afin de ne pas rendre les comparaisons trop complexes (une fois encore, la grande diversité de formes offertes par les Plans Communaux de Sauvegarde rendrait sans objet une distinction trop fine), le nombre de catégories considérées peut être limité à quatre : Très petites communes Petites communes Communes moyennes Grandes communes

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L’importance de cet aspect est renforcée le fait que sur rapport population/superficie, Mantet se classe comme 21e commune française, avec une densité de population de 0,77h/km² (calculé sur base BD Carto IGN).

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Le thème principal de l’étude portant sur les petites communes, il semble pertinent de faire une distinction plus fine entre petites et très petites communes, et agréger de préférence les grandes et très grandes communes, où la définition de classes précises a moins d’importance. Aucune méthode systématique n’a été appliquée pour définir les limites de classes, mais chaque seuil a fait l’objet d’une réflexion en particulier.   Très petites communes : 0 à 199 habitants Raison : fixé arbitrairement. Petites communes : 200 à 999 habitants Raison : Après un premier tri des exemplaires PCS qu’il a été possible de rassembler pour examen (voir III), 1000 habitants correspondaient grossièrement à la limite à partir de laquelle plus aucune spécificité semblable à celles visibles sur Mantet, Fontpédrouse, Colembert, etc. n’était visible. Communes moyennes : 1999 habitants Raison : en France, la limite inférieure de 2000 habitants est le critère de population définissant le statut de ville37. Grandes communes : pas de limite supérieure.

3. Justification de la nécessité de comparaison
Comme évoqué précédemment, le cas du PCS de Mantet ne suffit pas, à lui seul, à permettre la généralisation des hypothèses formulées aux petites communes en général. Toutefois, si l’étude et l’examen effectués plus haut devaient être appliqués individuellement, de la même manière, à un nombre de PCS suffisant pour être significatif, la tâche pourrait difficilement être menée dans le cadre des contraintes pratiques imposées par un mémoire de Master 2. Par ailleurs, l’information concernant la démarche d’élaboration des PCS n’est pas toujours conservée ni accessible. La seule source d’information disponible est bien souvent le document final – voire, uniquement sa partie mise à disposition publiquement. Il ne sera donc pas fait ici une comparaison générale mais plusieurs, chacune tendant à éprouver une hypothèse de l’étude. Elles doivent être considérées comme trois opérations de vérification indépendantes. Le choix des critères de comparaison pour chaque hypothèse et les contraintes pratiques d’accès aux exemplaires PCS qui permettent d’y répondre imposent en effet de les traiter séparément.  Validation de l’hypothèse A concernant de la possibilité de mise en place d’un document PCS effectif sur des petites et très petites communes.

Cette première comparaison, la plus simple, présente un caractère quantitatif. Sa validation nécessite simplement d’établir que la réalisation d’un Plan Communal de Sauvegarde est effective et reconnue, sur un nombre significatif de petites et très petites communes.

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: La population n’est cependant qu’un critère parmi plusieurs autres, notamment la continuité du tissu urbain (KERF, 2009).

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes  Vérification d’hypothèse B concernant les écarts à la méthodologie PCS classique sur les petites communes.

Cette comparaison vise à vérifier si oui ou non, une corrélation peut être faite entre un statut de très petite/petite commune et les particularités similaires au PCS de Mantet, sur un nombre significatif de communes. Par similaires, il est entendu que les communes prises en compte doivent avoir apporté, tout comme Mantet, des modifications à la démarche classique de mise en place de PCS, incluant – au moins – une modification de l’organisation communale telle que décrite dans le Guide Pratique d’Elaboration PCS de l’IRMa. Cette comparaison revêt donc un caractère qualitatif et quantitatif.  Validation de l’hypothèse C concernant les apports et innovations de la gestion de crise observés sur les petites communes

A condition que les hypothèses A et B soient validées, il sera alors possible d’affiner la réflexion en tentant de démontrer que la mise en place de PCS, possible sur des petites communes au prix de certains écarts à la méthodologie classique, peut présenter en revanche des apports et innovations particulières, similaires à ceux apportés dans le cas de Mantet. Seul l’aspect qualitatif a été retenu dans ce cas (il serait trop complexe de rapporter cette évaluation à un échantillon représentatif, aussi utilisera-t-on plutôt des exemples).

4. Approche comparative n°1 : mise en place de PCS dans les petites communes sur la région Rhône-Alpes (juillet 2010).
a. Méthode de comparaison La vérification de l’hypothèse A est d’une relative simplicité. Il sera considéré dans ce cas que de manière générale, tout PCS ayant été mis à disposition publique peut être jugé comme remplissant ses objectifs de manière satisfaisante. En effet, malgré la liberté laissée quant à sa forme et à sa démarche de réalisation, la publication d’un document de sécurité civile38 n’est pas envisageable sans qu’un bilan et une validation n’aient été opérés au préalable, qu’elle ait été réalisée par la commune elle-même, par l’IRMa dans le cadre de ses missions d’accompagnement ou d’audit qualité, ou par la Préfecture (la validation du Plan Communal de Sauvegarde par le préfet n’est pas une mesure automatique, mais néanmoins courante39).

b. Définition de l’échantillon Pour cet examen, le choix de l’échantillon s’est porté sur les données IRMa. L’Institut a en effet publié, en juillet 2010, les informations sur l’évolution de la mise en place de Plans Communaux de Sauvegarde pour les communes de Rhône-Alpes. Bien que se limitant donc à une région, il rassemble un nombre suffisant de communes pour être jugé significatif, tout en assurant la fiabilité des résultats.

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Particulièrement dans le cas d’un document opérationnel, qui de plus, engage la responsabilité de l’élu initiateur du projet. Guide Pratique d’Elaboration des Plans Communaux de Sauvegarde, IRMa, 2008.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes c. Comparaison Le jeu de données utilisé pour la comparaison est tiré d’une illustration publiées par l’IRMa. Les données ont été saisies manuellement sous SIG pour permettre l’édition de statistiques suivant les critères définis précédemment.

Figure 41 : Réalisation des PCS en Rhône-Alpes par communes, en juillet 2010. (Sources : IRMa 2010)

Très petites communes Commune soumises à obligation de réalisation d'un PCS Communes ayant réalisé leur PCS Part 100 24 24%

Petites communes 580 159 27%

Communes moyennes 228 85 37%

Grandes communes 334 166 50%

Total

1242 434 35%

Communes de Rhône-Alpes : 2879

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes d. Commentaire Respectivement 24 % et 27 % des très petites et petites communes ont réalisé leur Plan Communal de Sauvegarde. Ces chiffres sont a minima, puisqu’ils tiennent uniquement compte des PCS validés par l’IRMa ou réalisés en partenariat avec l’institut. Malgré cela, parmi les petites et très petites communes, ou l’association de ces deux catégories (27 % environ), la réalisation d’un Plan Communal de Sauvegarde répondant aux exigences qualités de l’IRMa n’est pas un fait exceptionnel. On remarquera, cependant, une corrélation nette entre taille des communes et avancement de la réalisation des Plans Communaux de Sauvegarde : de manière générale, les grandes communes sont en avance sur les plus petites en termes de réalisation de leurs PCS. Une analyse plus fine serait cependant nécessaire, notamment pour vérifier si cette tendance se confirme au-dessus du seuil des 2 000 habitants. L’hypothèse A est validée, au sens où il est prouvé que la taille des petites et très petites communes n’est pas un obstacle direct à la réalisation et l’utilisation de PCS. Ces communes présentent toutefois un taux de mise en place de PCS sensiblement plus faible que les grandes.

5. Approche comparative n°2 : recherche de spécificités parmi un échantillon de Plans Communaux de Sauvegarde.
a. Méthode de comparaison La méthode de comparaison abordée pour valider les hypothèses B et C diffère de la première en plusieurs points. Elle se base sur l’examen qualitatif d’un échantillon de 15 PCS, dont les caractéristiques sont alors entrées dans un tableau à double entrée présentant verticalement les communes, et horizontalement : Les informations générales sur la commune :  Nom  Population (source : BD Carto IGN 2008)  Catégorie : I (très petite), II (petite), III (moyenne) ou IV (grande commune) Les spécificités liées à la démarche d’élaboration du PCS et les éventuelles adaptations remarquées :  Spécificités possibles sur la démarche de mise en place  Spécificités possibles de l’organisation communale  Moyens humains suffisants ou nécessité d’adaptation  Moyens techniques suffisants ou nécessité d’adaptation  Spécificités d’appropriation du document Les apports et innovations :  Apports ou innovation particulières notés par rapport à la démarche classique L’isolation des spécificités de chaque PCS : vise à mieux les identifier, les regrouper, et à vérifier leur éventuelle organisation selon une configuration particulière aux plus petites communes. Cette approche a pour but de mettre en évidence d’éventuelles difficultés rencontrées régulièrement dans la démarche de mise en place par les petites communes, afin de valider l’hypothèse B. L’examen des apports ou innovations qui ont pu être apportées à la démarche classique, une fois mise en relation au cas par cas avec le contexte communal et la taille de la commune, permettra de tester la validité de la troisième hypothèse.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes b. Echantillon Suite à une recherche de Plans Communaux de Sauvegarde disponible en consultation publique, il a été possible de constituer un échantillon de 14 PCS (15 en y incluant celui de Mantet). Ils ont été ensuite répartis selon les catégories établies en première partie de ce chapitre.
Commune FONTPEDROUSE FLORESSAS FELINES SUAUX DORANS COLEMBERT SAINT-ARMEL ABLEIGES ALIZAY NIEUL BELBEUF ESNANDES TARASCON SAINT-RAPHAEL Pop. 138 199 341 367 509 588 661 900 1090 1348 1696 1730 10826 26616 Catégorie I I II II II II II II III III III III IV IV Type Très petite commune Très petite commune Petite Commune Petite Commune Petite Commune Petite Commune Petite Commune Petite Commune Moyenne Commune Moyenne Commune Moyenne Commune Moyenne Commune Grande Commune Grande Commune

c. Comparaison  Les tables de comparaison des Plans Communaux de Sauvegarde sont consultables en Annexe II.

d. Commentaire  Nécessités d’adaptation de la démarche PCS classique L’examen du tableau de comparaison révèle de nombreuses spécificités dans l’échantillon de Plans Communaux de Sauvegarde utilisé. En ce qui concerne la démarche de mise en place et l’organisation communale, de nombreuses particularités sont à noter dans les petites et très petites communes. Elles peuvent par exemple présenter des difficultés d’appropriation (absence fréquente de mise en place d’une procédure de mise à jour du PCS, alors qu’elle est systématiquement mentionnée dans des PCS plus importants) ; ou présenter des variantes des structures d’organisation communale. Entre autres, la fusion des responsabilités DOS/RAC, entre autres, qui avait été mise en place sur Mantet sur une initiative personnelle, a été retrouvée de manière indépendante sur plusieurs communes de taille comparable, sans qu’il y ait eu concertation préalable. Une commune présente même un cas extrême de refonte complète de l’organisation communale, ne conservant que le DOS comme unique point commun avec les recommandations de l’IRMa.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes De manière générale, les très petites communes présentent une fréquence d’observations beaucoup plus élevée. En ce qui concerne les moyens techniques et humains, elles sont même les seules à présenter des particularités (adaptation à des moyens humains insuffisants, mise en place de réquisitions automatique face à des moyens techniques communaux presque inexistants). La totalité des très petites communes et la majorité des petites communes présentent au moins un cas de spécificités, et certaines d’entre elles des spécificités sur tous les aspects examinés. L’hypothèse B est donc validée : la mise en place de Plans Communaux de Sauvegarde sur des communes de petite et très petite taille peut être considérée comme impliquant des modifications contraintes de la démarche afin de pouvoir être menée à bien – et ce sur une base régulière.

 Apports et innovations apportées à la démarche classique En revanche, en ce qui concerne les apports et innovations à la démarche initiale, les constats sont moins concluants. Trois communes présentent en effet des mesures d’adaptation de la démarche IRMa qui ne sont pas basées sur des contraintes imposées par un contexte, mais sur une décision d’amélioration ou d’innovation :  Mantet (très petite commune) et l’implication exceptionnelle de sa population dans le Plan Communal de Sauvegarde (plus d’un tiers des habitants permanents impliqués dans le PCS de manière directe ou non), sens prononcé de l’initiative personnelle et connaissance des comportements individuels à suivre. Floressas (très petite commune) et la mise en place de fiches-témoignages individuelles à soumettre à la population après chaque évènement, afin de bénéficier d’un retour d’expérience non seulement sur leur perception de l’évènement et de la gestion de crise par les autorités, mais également de leur auto-évaluation des comportements individuels adoptés lors du sinistre. Dorans (petite commune) et l’harmonisation avancée du document PCS et DICRIM sous la forme de fiches d’informations renvoyant au DICRIM, intégrées au Plan Communal de Sauvegarde.

Bien que ces trois cas concernent principalement des petites et très petites communes, alors que peu ou pas d’expériences de ce type sont à noter dans les communes plus grandes de l’échantillon, leur nombre n’est pas assez élevé pour dépasser le stade de cas isolés. Bien qu’ayant démontré que des contextes de commune réduite n’empêchent pas les apports à la démarche classique sur une base volontaire, il serait prématuré d’y voir une propension générale des PCS de petites communes à être volontairement plus novateurs que les autres. L’hypothèse C est donc validée sur la base de cas particulier, mais ces apports et innovations demeurent des cas isolés et non une propriété intrinsèque aux Plans Communaux de Sauvegarde sur les petites communes.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

CONCLUSION
Dans leur forme actuelle, les Plans Communaux de Sauvegarde connaissent un net retard de mise en place en contexte de petites et très petites communes. En revanche, ni les spécificités de taille, de population et de superficie de ces dernières, ne constituent un obstacle à l’élaboration et à l’utile mise en pratique de PCS. La grande robustesse de cet outil opérationnel, capable de s’adapter même à un contexte d’application difficile, trouve sa source dans la grande souplesse laissées aux acteurs lors du processus de mise en place. En effet, le Plan Communal de Sauvegarde constitue une exception parmi l’éventail d’outils opérationnels de la Sécurité Civile. Ses choix visent en effet à la souplesse, en n’imposant aucune forme précise d’organisation hiérarchique, et en ne confiant pas sa mise en place à un acteur extérieur. Bien au contraire, en laissant une large marge de manœuvre aux acteurs locaux, en leur fournissant les éléments d’une construction autonome de l’outil opérationnel, il se dote de plusieurs atouts majeurs. Parmi eux, citons une appropriation plus directe du Plan Communal de Sauvegarde, la possibilité de le transformer pour s’adapter à des originalités locales plutôt que de s’y imposer, et une place laissée à des innovations locales pouvant être reprises et étendues à d’autres PCS en cas de succès constatés. Parallèlement, cette adaptabilité ne s’obtient en aucun cas en sacrifiant la performance de l’outil de gestion de crise, puisque des moyens empiriques d’évaluer sa qualité sont directement fournis aux communes. Cette démarche de souplesse, d’adaptation des procédures et des moyens de gestion aux spécificités territoriales est-elle envisageable à plus grande échelle ? Bien qu’encore très sporadiques, des tentatives en ce sens voient peu à peu le jour. Parmi elle, on retiendra particulièrement la délégation progressive de certaines compétences liées à la gestion des risques à un nouveau type d’acteur territorial : les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB). Ceux-ci sont en effet caractérisés par une extension spatiale définie sur une logique de bassin versant, entièrement différente du découpage territorial classique, et plus adaptée aux thématiques sur lesquelles ils sont amenés à intervenir. Cette évolution, manifeste d’une conception de l’espace plus souple, plus individualisée, se heurte encore à la spécificité française d’une gestion encore cloisonnée, même à l’échelle du territoire, et majoritairement centrée sur l’aléa. En effet, la définition d’un territoire directement lié au risque passe par la prise en compte de la répartition spatiale des enjeux, et non seulement des aléas. Toutefois, cette innovation pourrait être l’une des premières formes d’une future intégration améliorée des différentes échelles spatiales et fonctionnelles dans lesquelles s’inscrivent les enjeux, les aléas et les mécanismes de gestion. Si cette tendance se confirme, la concrétisation d’un véritable « territoire du risque » deviendrait alors possible, illustration d’une nouvelle évolution des pratiques de gestion spatiales en France.

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Bibliographie
 Ouvrages de référence
BRILHAC J-F., FAVRO K., 2009, Planifier le risque industriel. Editions Victoires, Collection Environnement, 177p. JOUSSE G., 2009. Traité de Riscologie - La science du Risque, Imestra Sarl Editions, 601p (version ebook). VEYRET Y., 2004, Géographie des Risques Naturels en France : de l’aléa à la gestion. Editions Hatier, Collection Initial, 251p.

 Brochures, guides et dépliants d’information
Plan Communal de Sauvegarde, Guide Pratique d’élaboration, Institut des Risques Majeurs de Grenoble, à l’initiative de la Direction de la Défense et de la Sécurité Civile, version octobre 2008. Plan Communal de Sauvegarde, Mémento, Institut des Risques Majeurs de Grenoble, à l’initiative de la Direction de la Défense et de la Sécurité Civile, version octobre 2008. Guide d’évaluation de la démarche Plan Communal de Sauvegarde, « Grille d’audit » et spécifications techniques, Document technique de l’Institut des Risques Majeurs de Grenoble, mai 2008. La mise en place d’exercices Plan Communal de Sauvegarde : garantir le caractère opérationnel du PCS, Document technique de l’Institut des Risques Majeurs de Grenoble, mai 2008. O.R.SE.C. : Organisation de la Réponse de la Sécurité Civile pour la protection générale des poulations, Direction de la Sécurité Civile, mai 2008. Le plan communal de sauvegarde, un outil opérationnel à l’échelle communale, Fiche d’information du Programme d’Actions de Prévention des Inondations du Val de Saône, février 2008. Livret de résultat des comptages routiers 2010 en Pyrénées-Orientales, Cellule de Veille Opérationnelle et de Coordination des Exploitants Routiers (CVOCER), Direction des Routes, Conseil général des PyrénéesOrientales, mars 2011.

 Communiqués de presse et articles
Article non signé, Ouestfrance.fr – « Un Plan communal de sauvegarde (PCS) mis en place à Montsûrs ». 21 janvier 2011
 http://www.ouest-france.fr/actu/actuLocale_-Un-Plan-communal-de-sauvegarde-PCS-mis-en-place-_53043-avd-2011012159755912_actuLocale.Htm

DILASSER Thierry, Letelegramme.fr – « CHÂTEAULIN : Inondations, mise en route d'un mini plan Orsec ». 29 avril 2009
 http://www.letelegramme.com/local/finistere-sud/chateaulin-carhaix/chateaulin/inondations-mise-en-route-d-un-miniplan-orsec-29-04-2009-357057.php

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes GRUNEWALD F., Le cycle de gestion de la réponse aux désastres, quelques repères et concepts acceptés par le Haut Conseil de la Coopération Internationale et la Croix Rouge, Diplomatie 13, Mars-Avril 2005, p.56. LABORDE G., Président d’AGERCA (Alliance pour la Gestion des Risques et la Continuité des Activités) Conférence de presse, Montana, 25 Mars 2009.

 Autres supports
E.BECK, F.GIAZZI, Y.ROBERT, 2009. Notes et supports de cours de l’UE « Processus générateurs de risques et aléas » (M1 EGEPM 2009-2010). C.LUTOFF, D.MAZET-BRACHET, G.FERRY, 2010. Notes et supports de cours de l’UE « Gestion des risques, vulnérabilité et résilience des territoires » (M2 EGEPM 2010-2011). JM.TACNET, R.BRUNET, 2007. « Risques Naturels – Organisation de la gestion et de la Prévention en France », Eléments de Synthèse du projet PRINAT, InterReg III, Cemagref (ETNA).

Propos de G.DEDEREN et C.CAROL sur le nombre de communes équipées d’un PCS, enregistrements vidéo du colloque « PCS : enjeux et responsabilités ? », Haut Comité Français pour la Défense Civile (23 mai 2011).

 Plan Communaux de Sauvegarde
Plan Communaux de Sauvegarde, communes de MANTET (2011), FONTPEDROUSE (2010), FLORESSAS (2001), FELINES (2009), SUAUX (2011), DORANS (2009), COLEMBERT (2009), SAINTARMEL (2009), ABLEIGES (2010), ALIZAY (2008), NIEUL (2011), BELBEUF (2010), ESNANDES (2010), TARASCON (2009), et SAINT-RAPHAEL (2009).

 Sitographie
Site de l’ANENA - http://www.anena.org  Page Thésaurus – lettre D – « Le Dossier Communal Synthétique »
http://www.anena.org/jurisque/thesaurus/texte/DCS.htm

Site de sismologie amateur de l’île d’Oléron - http://sismoleron.e-monsite.com/  Page « Le Risque Sismique sur l’ïle d’Oléron »
http://sismoleron.e-monsite.com/livredor.html

Portail gouvernemental des Risques Majeurs - http://www.risquesmajeurs.fr  Page « Définition Générale du Risque Majeur »
http://www.risquesmajeurs.fr/definition-generale-du-risque-majeur

Site de la DRASS et des DDASS de la région PACA - http://www.paca.sante.gouv.fr  Page « Définition du Risque Majeur »
http://www.paca.sante.gouv.fr/pow/idcplg?IdcService=SS_GET_PAGE&nodeId=534

Site de supports de cours numériques de l’UVED - http://www.uved.fr  Page « Historique de la gestion des risques technologiques et naturels » (J-F. BRILHAC)
http://www.uved.fr/fileadmin/user_upload/modules_introductifs/module3/risques/index.html

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes Site de supports de cours de la fondation UNIT (Université Numérique Thématique en Sciences de l’Ingénieur et Technologie) - http://www.unit.eu/fr  Page « Typologie des Risques ».
http://www.unit.eu/cours/cyberrisques/etage_2/co/Module_Etage_2_7.html

Site Mémento du Maire () - http://www.unit.eu/fr  Page « Typologie des Risques ».
http://www.unit.eu/cours/cyberrisques/etage_2/co/Module_Etage_2_7.html

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Table des figures
Figure 1 : Illustration de la définition des termes liés au risque (Source : sismoleron.e-monsite.com, 2009) ............... 10 Figure 2 : Courbe de Farmer (1967) et sa définition du risque majeur ................................................................. 13 Figure 3 : Principes et acteurs de la gestion des risques en France (DDRM Maine-et-Loire, 2008) ............................. 15 Figure 4 : Complémentarité des compétences de sauvegarde et de secours (IRMA, 2011) ...................................... 19 Figure 5 : Cercle de gestion des risques majeurs en France (Source : AUDEOUD, 2011, adapté d'après TACNET et BUNET, 2007) ...................................................................................................................................................... 20 Figure 6 : Les différents échelons spatiaux de la gestion de crise en France (AUDEOUD, 2011) ................................ 23 Figure 7 : Les ZDF en France métropolitaine (Source : Ministère de la Défense, 2008) ........................................... 24 Figure 8 : Rôles des échelons de la gestion de crise en France (Source : Guide Pratique d’Elaboration des PCS, DSC-IRMA, 2008) ...................................................................................................................................................... 25 Figure 9 : Exemple de la forme finale d'un PCS réalisé par la société Predict Services pour la commune de Fontcouverte, Aude. (Source : Predict Services, 2010) ......................................................................................................... 35 Figure 10 : Les sept étapes proposées par la méthodologie IRMa/DDSC (Audéoud, 2011, apadté d'après IRMa, 2010) . 36 Figure 11 : Logigramme de l'étape I de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, d'après IRMa, 2010) ............................................................................................................................................. 37 Figure 12 : Logigramme de l'étape II de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, d'après IRMa, 2010 et BLOIS, 2010) ......................................................................................................................... 38 Figure 13 : Logigramme de l'étape III de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, adapté d'après IRMa, 2010 et BLOIS, 2010) .............................................................................................................. 42 Figure 14 : Logigramme de l'étape IV de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, modifié d'après IRMa, 2010 et BLOIS, 2010) .............................................................................................................. 43 Figure 15 : Logigramme de l'étape V de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, modifié d'après IRMa, 2010 et BLOIS, 2010) .............................................................................................................. 44 Figure 16 : Les phases d'un évènement de Sécurité Civile (source : Guide Pratique d'élaboration du Plan Communal de Sauvegarde, IRMa, 2010) ........................................................................................................................... 44 Figure 17 : Exemple d'organisation communale pour une commune de 35000 habitants (Audéoud, 2011, modifié depuis Guide Pratique d'Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde, 2010) .............................................................. 46 Figure 18 : Exemple d'organisation communale pour une commune de 200 habitants (Audéoud, 2011, modifié depuis Guide Pratique d'Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde, 2010) .............................................................. 47 Figure 19 : Détail des missions sur organisation communale pour une commune de 20.000 habitants environ (Audéoud, 2011, modifié depuis Guide Pratique d'Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde, 2010) ................................. 48 Figure 20 : Localisation des communes de Fontpédrouse et de Mantet (réalisation : AUDEOUD, 2011) ..................... 54 Figure 21 : Evolution de la population de Mantet de 1968 à 2011 (sources : INSEE, RTM66) .................................... 55 Figure 22 : Vue générale du village de Mantet (Audéoud, 2011) ........................................................................ 55 Figure 23 : Voies de desserte de Mantet : un réseau faiblement connexe (Audéoud, 2001) .................................... 56

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Figure 24 : Les risques majeurs sur la commune de MANTET - représentation schématique (Audéoud, 2011) ............. 57 Figure 25 : Récapitulatif des principales caractéristiques du village de Mantet (Source : INSEE, données RTM) ........... 58 Figure 26 : Modifications apportées à la méthodologie de l'IRMa pour le projet d'élaboration PCS (Audéoud, 2011) ... 60 Figure 27 : Organisation du Comité de Pilotage du PCS Mantet (Audéoud, 2011) .................................................. 61 Figure 28 : Les grands temps de l'élaboration du PCS de Mantet (Audéoud, 2011) ................................................ 62 Figure 29 : Page de couverture du PCS de Mantet (Mairie de Mantet, 2011) ....................................................... 63 Figure 30 : Page de couverture du Cahier de Cartes (Mairie de MAntet, 2011) ..................................................... 64 Figure 31 : Page de couverture du Livret Réglementaire (Mairie de Mantet, 2011) ................................................ 64 Figure 32 : Type d'une fiche "Diagnostic des Risques", pages 1 et 2 (Mairie de Mantet, 2011) ................................. 66 Figure 33 : Type d'une fiche "Diagnostic des Risques", pages 3 et 4 (Mairie de Mantet, 2011) ................................. 67 Figure 34 : Type d'une fiche "Diagnostic-Risque", page 5 (Mairie de Mantet, 2011) ............................................... 67 Figure 35 : Type de Fiche action-réflexe (Mairie de Mantet, 2011) ..................................................................... 68 Figure 36 : Type de Fiche-Annexe, page 1. (Mairie de Mantet, 2011). ................................................................. 69 Figure 37 : Extraits de la Plaquette communale d'information sur les Risques Naturels (à gauche) et des posters de sensibilisation au risque pour la zone de camping et le refuge de l’Alémany (à droite) – Source : Mairie de Mantet, 2011. Réalisation des documents : Audéoud, 2011. ................................................................................................. 69 Figure 38 : Représentation schématique des zones d'activité anthropiques sur la commune de Mantet (Audéoud, 2011)

71
Figure 39 : Couches OpenStreetMaps utilisées pour le PCS (Réalisation : Audéoud, 2011 sur données OpenStreetMaps, 2011) ...................................................................................................................................................... 75 Figure 40 : Caractérisation des particularités du PCS de Mantet mises en relation avec le contexte d'élaboration (Audéoud, 2011) ....................................................................................................................................... 86 Figure 41 : Réalisation des PCS en Rhône-Alpes par communes, en juillet 2010. (Sources : IRMa 2010) ..................... 92

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Annexes

Annexes consultables directement
Annexe I – Grille d’évaluation du PCS de MANTET Annexe II – Tableaux de comparaison PCS

Annexes consultables sur CD-ROM joint
Annexe III – Documents méthodologiques de l’IRMa Annexe IV – Plan Communal de Sauvegarde de Mantet Annexe V – Echantillon de 15 Plans Communaux de Sauvegarde

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Annexe I
Application de la méthodologie d’évaluation IRMa (complétée) au PCS de Mantet , à sa présentation le 13 août 2011. Constats Critères de la spécification Oui Non Référence documents Observations Appréciation C R NC

I - Conduite de projet - Structure et plan d'action I - O - Engagement politique Une information du Conseil Municipal a-t-elle été faite? Oui Une délibération du Conseil Municipal a-t-elle été prise? Un élu a-t-il été désigné comme porteur du projet? Oui Non CR Conseil Municipal Assumé par le maire C C R

I - 1 - Désignation du chef de projet Le Maire a-t-il désigné un chef de projet? Une note de mission avec désignation de ses missions a-t-elle été faite? I - 2 - Création d'un comité de pilotage Un comité de pilotage a-t-il été créé? Ses missions ont-elles été fixées? Sa composition est-elle assez variée et complète? La chronologie de ses réunions a-t-elle été fixée? I - 3 - Etat des lieux initial Un état des lieux sur les points définis dans la spécification technique a-t-il été faite? I - 4 Définition des objectifs Le chef de projet, en liaison avec le comité de pilotage, a-t-il défini les objectifs à atteindre? Ces objectifs couvrent-ils les objectifs essentiels définis dans la spécification technique? Des objectifs complémentaires ont-ils été fixés (question à poser seulement à titre d'information)? I - 5 - La recherche de partenaires Des partenaires extérieurs ont-ils été sollicités (question à poser seulement à titre d'information)? Un sous-traitant a-t-il été pris pour la réalisation du plan? Oui Oui CR Réunion CoPil 1 Notes de réalisation Financeurs, Autorité préfectorale, SIDPC, SDIS, Gendarmerie, DDR C C Oui Oui Oui CR Réunion CoPil 1 CR Réunion CoPil 1 Voir Mémoire M2 JG.Audéoud Maire C C C Oui CR Réunion CoPil 1 Etat des lieux oral - pris en note dans le CR de réunion C Oui Oui Oui Oui CR Réunion CoPil 1 Innovation : participation habitants C C C C Non Non CR Réunion CoPil 1 Uniquement par le soustraitant Uniquement par le soustraitant R R

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Si oui, le champ d'intervention du sous-traitant a-t-il été défini conformément aux thèmes indiqués dans la spécification technique? Un cahier des charges comportant entre autres ce champ d'intervention a-t-il été établi? I - 7 - Plans d'action La commune a-t-elle rédigé un plan d'action réalisant la synthèse des éléments précédents et fixant un calendrier du projet? I - 8 - Les groupes de travail Un ou plusieurs groupes de travail ont-ils été constitués? La thématique de travail de ces groupes a-t-elle été fixée? Quelle est leur composition?

Non Non

CR Réunion CoPil 1 CR Réunion CoPil 1

Réalisation entièrement prise en charge par le sous-traitant

R R

Non

CR Réunion CoPil 1

Uniquement par le soustraitant

C

Non Non

CR Réunion CoPil 1 CR Réunion CoPil 1

Réalisation entièrement prise en charge par le sous-traitant (coopération sur base individuelle) N/A

R R

II - Un PCS pourquoi faire II - 9 - Le diagnostic des aléas Les aléas existants sur la commune ont-ils été recensés? A partir des aléas, des scénarios d'événements ont-ils été élaborés? Ces scénarios sont-ils cohérents avec ceux retenus par les services de secours? En plus des scénarios relatifs aux risques majeurs, d'autres types 'événements exceptionnels' ont-ils été établis? (uniquement à titre d'information) II - 10 - Le recensement des enjeux Les enjeux pouvant être affectés par les aléas ont-ils été retenus et portent-ils sur les événements indiqués dans la spécification technique? II - 11 - Cartographie des risques et stratégie d'action Pour chaque scénario, a-t-on déterminé : Le déroulement de l'évènement Les conséquences Les actions que la commune devra chronologiquement effectuer A-t-il été procédé à la détermination : Des secteurs à alerter Des zones à protéger ou éventuellement à évacuer Des itinéraires d'évacuation Oui Oui Oui PCS Points de rassemblement Oui Oui Oui PCS C C C C C C C C Oui PCS C Oui Oui ? PCS PCS Non soumis à vérification C C NC

Non

PCS

C

III - Alerte et information de la population

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

III - 12 - Donner un sens à l'alerte La population a-t-elle été informée de la manière dont elle serait alertée et des consignes à adopter? III - 13 - Cartographie de l'alerte Les caractéristiques des zones exposées ont-elles été déterminées ? Les délais disponibles entre la prévision de l'événement, le moment de l'alerte et le déclenchement du phénomène sont-ils connus? La commune a-t-elle recensé les moyens dont-elle dispose pour répercuter l'alerte? III - 14 - L'emploi des moyens d'alerte La commune a-t-elle mis en place une organisation permettant en tous temps de réceptionner l'alerte, de la traiter et de la répercuter vis-à-vis de la population? Oui PCS, Comptesrendus des réunions Copil C Oui Oui PCS et affichages PCS Fiches Risques PCS Recensement effectué, mais moyens insuffisants à date de création C C Oui PCS et affichages C

Oui

R

IV - Avec quoi faire face à un événement: le recensement des moyens Recensement effectué, mais moyens insuffisants à date de création Facultatif - Sans objet à Mantet (l'ensemble des hbaitants étant formés à divers degrés à réagir individuellement aux risques)

Les moyens indiqués dans la spécification technique ont-ils été recensés?

Oui

PCS

R

La commune a-t-elle créé une réserve communale de sécurité civile ? (question à poser seulement à titre d'information)

Non

C

V - Organisation communale de la gestion d'un événement V - 19 - Direction et coordination de l'action communale La constitution d'un PCC a-t-elle été prévue et organisée? Les missions du PCC ont-elles été définies? L'équipement nécessaire du PCC a-t-il été prévu ? Les moyens de liaison entre DOS et PCC ont-ils été prévus? Oui Oui Oui Oui PCS + Réunions Copil Cumul des fonctions DOS + RAC par Maire. Jugé plus rationnel, à vérifier en situation de crise PCS C C C C

Un responsable des actions communales (RAC) a-t-il été Oui désigné et ses missions déterminées ?

R

V - 20 - Les missions de terrain à assurer Les missions à assurer sur le terrain suivant les divers scénarios ont-elles été identifiées ? Ont-elles été réparties entres différentes cellules ? Oui PCS Oui C C

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Les personnes devant faire fonctionner ces cellules ont- Oui elles été désignées ? V - 21 Formalisation de l'ensemble du dispositif Un document PCS a-t-il été rédigé ? Oui PCS

C

C

VI - Les outils d'aide à la décision VI - 22 - Présentation du document Quelle forme de document PCS a été choisie? VI - 23 - Les fiches actions Chaque action à mener identifiée fait-elle l'objet d'une fiche action ? Leur contenu répond-il aux règles indiquées dans le guide pratique d'élaboration des PCS? Oui PCS Oui C C PCS Classeur C

VII - Formation - Information - Exercices - Retour d'expérience VII - 26 - Désignation d'un chargé PCS La commune a-t-elle désigné un référent PCS? Ses missions ont-elles été définies? VII - 27 - Le maintien à jour des données La procédure pour le maintien à jour du PCS a-telle été fixée ? VII - 28 - Actions de formation et d'information Une information interne (élus, personnels communaux) a-t-elle été faite ? Oui C C Non CR Copil 3 Informelle De fait (participation) individualisation de l'affichage et de la cartographie brochure d'information à la population R Oui CR Copil 3 Informellement - pas de responsable NC Non Non CR Copil 3 Absence de référent actualisation NC NC

Une formation au fonctionnement du dispositif a-t-elle été faite pour toute personne amenée à intervenir dans Oui ce dispositif ? Une information générale de la population a-t-elle été faite ? Oui

Une information spécifique pour la population de certains secteurs sensibles a-t-elle été faite ? VII - 29 - Entrainements et exercices Des exercices ont-ils été faits ? Le dispositif de ces exercices a-t-il été fait ? VII - 30 - Retour d'expérience (REX) Une procédure formalisant le REX et tout exercice ou toute situation exceptionnelle survenue a-t-il été établie ?

C

Oui Oui

CR Copil 3

Intervenants PCS uniquement

C C

Oui

CR Copil 3

C

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Suite à ces REX, des mesures correctives ont-elles été prise suite à d'éventuels dysfonctionnements constatés ?

Non

Corrections mineures (forme)

C

VIII - Outils informatiques I - 31 - Logiciels Logiciel dédié : Y a-t-il eu utilisation d’un logiciel dédié ? Lequel? Logiciels conventionnels : y a-t-il eu utilisation de logiciels conventionnels? Lesquels ? Formation des personnels : les personnels en charge de la réalisation PCS étaient-ils formés à leur usage? Oui Non Mémoire M2 Audéoud JeanGuy Mémoire M2 Audéoud JeanGuy Mémoire M2 Audéoud JeanGuy MS Office Word ; Adobe Creative Suite CS5 (Illustrator, Indesign)

Oui

VIII - 32 - Cartographie Cartographies spécifiques (y a-t-il eu créations de cartes peu conventionnelles ou innovantes ? lesquelles ?) Oui Livret de Cartes - Mémoire M2 JG.Audéoud Cartographie individualisée par site Projet de cartographe 3D

VIII - 33 - Systèmes d'information géographiques Un système d’information géographique (SIG) a-t-il été mis en place? Un logiciel de création/gestion de SIG a-t-il été utilsé? Des données propriétaires ont-elles été utilisées? Des données libres ont-elles été utilisées? Y a-t-il eu prise en compte de cette problématique de Gestion de la propriété de l’information?

Oui Oui Oui Oui Oui

Notes de réalisation Notes de réalisation Notes de réalisation Notes de réalisation Notes de réalisation ArcGIS IGN ; BD privées RTM OpenStreetMaps RTM dépositaire de l'information cartographique

Les PCS appliqués aux petites communes

Annexe II
Comparaison des spécificités d’un échantillon de 15 PCS
Démarche d'élaboration Sous-traitance RTM – Forte implication communale Sous-traitance RTM Identique à Mantet Organisation communale Simplifiée (cumul DOS/RAC) 2 cellules Simplifiée (cumul DOS/RAC) 2 cellules Incomplète (absence de RAC, pas de cellules mais des missions individuelles) Originale : Equivalent RAC, intégration de l'ensemble du personnel communal dans le dispositif Complète (DOS, RAC, Responsables individuels, 8 cellules) Moyens humains (Organisation) Nécessité d'adaptation Moyens techniques (Alerte et Intervention) Inadaptés (peu de moyens communaux, insuffisants pour l’alerte) Suffisants pour gérer une crise communale Appropriation du document Exercice de simulation, mais pas de mise à jour formalisée Exercice de Sauvegarde, référent suivi PCS Autres remarques Apports particuliers Forte implication de la population Individualisation de l’affichage

Commune

Pop.

Catégorie

Mantet

28

I

FONTPEDROUSE

138

I

Nécessité d'adaptation

FLORESSAS

199

I

Traces de soustraitance. Pas de détails.

Nécessité d'adaptation

Nécessité d'adaptation (organisation Présence de mises d'utilisation des à jour régulières moyens privés)

Fiches témoignages

FELINES

341

II

Traces de collaboration avec services territoriaux et Sécurité Civile

Suffisants

Suffisants

Présence de mises à jour régulières

SUAUX

367

II

Prise en charge communale (commission)

Suffisants

Suffisants

Autoformations régulières, mises à jour formalisées

DORANS

509

II

Prise en charge Cumul DOS/RAC communale Complète à 2 (commission) cellules

Suffisants

Suffisants

Document incomplet

Couplé avec DICRIM

Les PCS appliqués aux petites communes
Prise en charge communale (commission) Traces de collaboration avec services territoriaux et Sécurité Civile Prise en charge communale "calqué" de manière approximative (blancs) Document incomplet Prise en charge communale (commission) Traces de soustraitance. Pas de détails. Mises à jour explicitement formulées

COLEMBERT

588

II

Complète (DOS, RAC, 4 cellules)

Suffisants

Suffisants

SAINT-ARMEL

661

II

Complète (DOS, RAC, 4 cellules)

Suffisants

Suffisants

Mises à jour explicitement formulées

ABLEIGES

900

II

Cumul DOS/RAC Complète à 4 cellules

Suffisants

Suffisants

Formations régulières, mises à jour formalisées Mises à jour explicitement formulées Document incomplet Mises à jour explicitement formulées Formations régulières, mises à jour formalisées Document incomplet

ALIZAY

1090

III

Document incomplet Document incomplet Complète (DOS, RAC, 4 cellules)

Suffisants

Suffisants

NIEUL

1348

III

Suffisants

Suffisants

BELBEUF

1696

III

Suffisants

Suffisants

ESNANDES

1730

III

Complète (DOS, RAC, 5 cellules) Complète (DOS, RAC, Responsables individuels, 8 cellules) Complète (DOS, RAC, Responsables individuels, 8 cellules)

Suffisants

Suffisants

TARASCON

10826

IV

Prise en charge communale

Suffisants

Suffisants

Mises à jour explicitement formulées

SAINT-RAPHAEL 26616

IV

Prise en charge communale

Suffisants

Suffisants

Formations régulières, mises à jour formalisées