Similitudes y diferencias en los proyectos de ley de hidrocarburos

Carlos Arze Pablo Poveda

N8

La Paz, noviembre de 2004

NDICE

PRESENTACIN ................................................................................................................ 1 PROYECTO DE LEY DE HIDROCARBUROS DEL PODER EJECUTIVO MESA NO CAMBIA LAS VENTAJAS DE LAS PETROLERAS .............................................. 2 EL ESTRECHO SENTIDO DE LA PROPIEDAD EN BOCA DE POZO .............................................. 2 MIGRACIN DE CONTRATOS: OBLIGATORIA PERO GRATIFICADA ......................................... 4 EL PAPEL DEL ESTADO Y LA REFUNDACIN DE YPFB ......................................................... 5 Intervencin estatal en los mercados de hidrocarburos ................................................ 6 Las tarifas de transporte, cmo se definiran?............................................................. 7 Atribuciones de YPFB en la cadena productiva............................................................. 8 REGALAS E IMPUESTOS QUE NO AUMENTAN ....................................................................... 9 Qu traer de nuevo el ICH? ..................................................................................... 10 LA PROPUESTA DE LEY DE HIDROCARBUROS DE LA COMISIN DEL PARLAMENTO DIFERENCIAS QUE SE ESFUMAN ENTRE LA AMBIGEDAD Y LA CONTRADICCIN................................................................................................. 15 RECUPERACIN DE LA PROPIEDAD DE LOS HIDROCARBUROS ............................................. 15 LA MIGRACIN OBLIGATORIA DE LOS ACTUALES CONTRATOS ........................................... 17 ATRIBUCIONES DEL ESTADO EMERGENTES DE LA RECUPERACIN DE LA PROPIEDAD Y LA REFUNDACIN DE YPFB.................................................................................................... 18 Funciones estatales y nueva institucionalidad ............................................................. 19 Capacidad estatal para intervenir en el mercado ........................................................ 23 RGIMEN DE PATENTES, REGALAS, PARTICIPACIONES Y TASAS ........................................ 24 Las patentes .................................................................................................................. 24 Regalas y participaciones ........................................................................................... 25 Incentivos tributarios para la industrializacin........................................................... 26 Rgimen de impuestos .................................................................................................. 28 DERECHO DE PUEBLOS INDGENAS Y ORIGINARIOS Y MEDIO AMBIENTE ............................. 29 CONCLUSIONES .............................................................................................................. 31 ANEXOS ............................................................................................................................. 34

PRESENTACIN

La coyuntura actual de Bolivia est marcada por la discusin de los hidrocarburos; todas las esferas de lo pblico estn impregnadas por esta temtica; las decisiones ms trascendentes son afectadas por lo que se defina en esta materia; desde la estructura poltica del pas hasta la inversin pblica del prximo ao 2005 dependen de hacia dnde se defina el rumbo del gas. Ya se vio en el referndum del gas, este recurso natural, por sus implicancias, polariz a la sociedad boliviana; ahora, la tendencia hacia la polarizacin tiene un rostro cada vez ms claro: los poderosos y el Gobierno presionan para que nada, absolutamente nada, cambie; las organizaciones populares, en cambio, continan luchando por un mayor y mejor control de y acceso a los recursos naturales y a la generacin de excedentes que esta actividad podra reportar en el futuro a las arcas del Estado. Por el momento, resulta un tanto difcil separar la paja del trigo en el debate de la futura ley del gas. Muchas de las definiciones han sobrepasado al Congreso de la Repblica, y se toman de forma no democrtica, poco transparente y bajo presiones. La intencin del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA) es justamente aclarar qu plantean tanto el Gobierno como la Comisin de Desarrollo Econmico del Congreso. Ambas propuestas han sido colocadas como antagnicas por la propia opinin pblica, en un esfuerzo que echa ms bruma antes que la disipa. La idea del presente documento es justamente ver las similitudes y las diferencias entre ambos proyectos en relacin con tres aspectos esenciales: la propiedad de los hidrocarburos, el rgimen impositivo y de regalas, el rol del Estado a partir de las atribuciones de Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos y la industrializacin del gas. La estructura del documento presenta tres partes: el anlisis del proyecto gubernamental, el anlisis de la propuesta de la Comisin de Desarrollo Econmico y las conclusiones. Esperamos que el contenido de este documento pueda dar algunas luces que disipen la bruma en torno debate sobre el futuro del gas boliviano. La Paz, noviembre de 2004

Javier Gmez Aguilar Director ejecutivo

Proyecto de Ley de Hidrocarburos del Poder Ejecutivo Mesa no cambia las Ventajas de las petroleras

El Gobierno de Carlos Mesa ha preparado un proyecto de ley, en el que su propuesta de nacionalizacin no devuelve la propiedad de los hidrocarburos a los bolivianos que Gonzalo Snchez de Lozada ha entregado a las transnacionales. De acuerdo al proyecto de ley, no se cambian las reglas del juego que favorecen a las empresas extranjeras, porque se mantienen los contratos de riesgo compartido con duracin de hasta 40 aos; se deja la comercializacin de los hidrocarburos al libre mercado; no se propone la refundacin de YPFB; y tampoco se suben los impuestos y regalas al 50 %. En resumen, esta poltica no responde a las demandas de industrializacin de los hidrocarburos y menos de generacin de empleo, como exigieron los movimientos y organizaciones sociales en las jornadas de octubre del 2003 y en lo que va de este 2004. El desarrollo del pas est cada vez ms lejos. El estrecho sentido de la propiedad en Boca de Pozo El Gobierno de Carlos Mesa ha elaborado un proyecto de Ley de Hidrocarburos, en el que propone ampliar el concepto de propiedad estatal sobre estos recursos que fue establecido por la Ley No 1689 aprobada en la primera gestin de Gonzalo Snchez de Lozada (19931997). Segn el proyecto de ley, dicho concepto alcanzara a la produccin y no nicamente a las reservas que residen en el subsuelo. Para el Gobierno, esta es una forma de nacionalizacin de los hidrocarburos. En los acpites siguientes, sealaremos el carcter limitado de esta modificacin, a partir de sus efectos prcticos en la participacin soberana del Estado en el mbito de los hidrocarburos. De acuerdo al texto del proyecto de Ley de Hidrocarburos de Mesa la propiedad de todos los hidrocarburos en Boca de Pozo pertenece al Estado boliviano, que ejerce ese derecho a travs de Petrobolivia (Art. 5). Esto implica la ampliacin de la propiedad estatal que con la actual Ley No 1689 se limitaba a la propiedad de los hidrocarburos en estado natural contenidos en los reservorios1,
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Segn el inciso 2.3 de los contratos de riesgo compartido, el Estado boliviano es propietario de los hidrocarburos in situ en los Reservorios.

sobre los hidrocarburos extrados a la superficie. Es decir, que la propiedad estatal se ampliara sobre la produccin y ya no slo sobre las reservas naturales de hidrocarburos. Por otro lado, el proyecto de ley establece la diferencia de dos conceptos fundamentales: Boca de Pozo y Punto de Fiscalizacin, de acuerdo a la caracterstica fsica de los hidrocarburos que se ubican en ellos. Entonces, Boca de Pozo sera el punto de salida de la corriente total de fluidos (petrleo, gas, agua y sedimentos) antes del sistema de adecuacin (Art. 118), en tanto que el Punto de Fiscalizacin consistira en el lugar donde son medidos los hidrocarburos resultantes de la explotacin en el campo despus de que los mismos han sido sometidos a un sistema de adecuacin para ser transportados (Art. 118)2. Por su parte, para la Ley No 1689, Boca de Pozo es el lugar donde son medidos el petrleo, gas natural, gas licuado de petrleo y dems hidrocarburos resultantes de la explotacin en el campo, despus que los mismos hayan sido adecuados para ser transportados (Art. 8). Asimismo, aunque no incluye una definicin especfica para Punto de Fiscalizacin, establece que la produccin fiscalizada est constituida por los volmenes de hidrocarburos medidos en boca de pozo (Art. 8); as, ambos resultan siendo un mismo lugar fsico donde se fiscalizan los hidrocarburos luego de procesos de separacin de los fluidos extrados y de adecuacin para su transporte. Por tanto, en este primer punto, se puede afirmar que los hidrocarburos fiscalizados que son los que interesan econmicamente se definen de la misma manera por la ley de Goni y por el proyecto de Mesa. Adicionalmente, el proyecto determina que el Titular de un contrato con el Estado, sea ste de Produccin Compartida, de Operacin o de Asociacin, est obligado a entregar al propietario, Petrobolivia, la totalidad de los hidrocarburos producidos (Art. 16). Esto significa que la modificacin propuesta por el proyecto gubernamental en sentido de recuperar la propiedad estatal en Boca de Pozo, permitira al Estado fiscalizar de manera directa la produccin de hidrocarburos, volmenes y calidad, para efecto de una correcta liquidacin de regalas y participaciones. El Estado tendra el control fsico del producto hasta el Punto de Fiscalizacin y sera el encargado de determinar el monto de la participacin del contratista, y no al revs como sucede actualmente. As, se superaran las limitadas atribuciones que hoy tiene YPFB para fiscalizar la produccin, pues est relegada a la verificacin posterior de la informacin proporcionada por las empresas contratistas3. Sin embargo, como la norma propuesta por el actual Gobierno slo define la propiedad estatal de los hidrocarburos hasta el Punto de Fiscalizacin, que es donde se debe
Excepto cuando los campos no tienen facilidades de extraccin, en cuyo caso el punto de fiscalizacin es a la salida del sistema de separacin de fluidos como el agua y los sedimentos. 3 El Reglamento de Liquidacin de Regalas, aprobado por el DS 24577, establece que la empresa contratista presenta informes diarios y mensuales sobre los volmenes de hidrocarburos medidos en el punto de fiscalizacin y que YPFB dentro de los primeros veinte das del mes posterior certificar ante la Secretara Nacional de Energa los volmenes de hidrocarburos fiscalizados en boca de pozo. Ms an, establece que el contratista es quien liquida y paga las regalas, y luego presenta una declaracin a las autoridades. Con todo, estas circunstancias no liberan a las autoridades de dicha empresa de su responsabilidad de fiscalizar la actuacin de las empresas.
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decidir la distribucin del producto entre el Estado y las empresas privadas. La real apropiacin de los hidrocarburos y la capacidad de usufructo de dicha propiedad sern determinadas por el texto de los contratos de riesgo compartido. En otras palabras, el porcentaje de la produccin que beneficie al Estado ser definido en negociacin con las empresas privadas y no como seala el artculo 5 del proyecto de Mesa que, segn el oficialismo, nacionalizara los hidrocarburos. Migracin de contratos: obligatoria pero gratificada Para hacer el cambio de propiedad en los hidrocarburos, el Gobierno plantea que las empresas que hubiesen firmado contratos de riesgo compartido amparados en la Ley No 1689, debern adecuarse a las disposiciones de la presente Ley en el plazo de 180 das calendario (Art. 5). Mediante esta disposicin, en criterio de algunos polticos oficialistas y otros opositores, se estara respondiendo a la demanda social de anular realmente los efectos de la Ley No 1689, que quedara abrogada por la nueva norma legal. Empero, no se menciona que esta migracin obligatoria de los contratos no implica el cambio radical de las condiciones ventajosas otorgadas por Snchez de Lozada, sino que, contrariamente, supone su ratificacin e inclusive la inclusin de algunos beneficios especiales para las empresas transnacionales. Cules seran esos beneficios? En primer lugar, se ratifica la reclasificacin de reservas y la consiguiente reduccin del pago de regalas. El artculo 118 seala explcitamente la clasificacin de hidrocarburos realizada por la Ley No 1731, la que modific de manera an ms ventajosa las condiciones establecidas por la Ley No 16894. De este modo, las regalas a pagar en el futuro seguirn siendo del 18 % para la mayor parte de los hidrocarburos producidos bajo los contratos vigentes y para los futuros descubrimientos. En segundo lugar, la obligatoriedad de perforar un pozo productor o de inyeccin por parcela seleccionada en el plazo de 5 aos desde la declaratoria de comercialidad que establece la Ley No 1689 y tambin los Contratos de Riesgo Compartido (CRC), es sustituida por la obligacin de presentar el plan de desarrollo del campo en el plazo de dos aos desde la declaratoria y de desarrollar el campo dentro del plazo de 5 aos desde la aprobacin del plan. En caso de que no se desarrolle el campo en el plazo sealado, la empresa debera pagar una suma equivalente al costo total del ltimo pozo perforado en dicho campo. La devolucin del campo slo se impondra si el contratista no presentase el plan de desarrollo o no pagase la multa referida. Asimismo, los CRC podran adecuarse a estas condiciones presentando un plan de desarrollo actualizado en el marco de los Contratos Petroleros de esta nueva ley. De aprobarse la anterior disposicin, se estara reduciendo la presin legal para el cumplimiento de la obligatoriedad de desarrollar los campos, afectando los niveles de inversin
Mientras la Ley No 1689 defina los hidrocarburos existentes como aquellos de reservorios que estn en produccin a la fecha de la vigencia de la presente ley, la Ley No 1731 determina que son los hidrocarburos correspondientes a las reservas probadas de los reservorios que estn en produccin a la fecha de vigencia de la presente ley y certificadas al 30 de abril de 1996 por empresas especializadas, con lo que resultaba que reservorios en produccin podan tener hidrocarburos existentes y nuevos que pagan menos regalas- dependiendo del volumen certificado hasta esa fecha.
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al subordinar el inters del pas a la voluntad de las empresas. Peor an, como seala un analista5, se estara eximiendo a las transnacionales que tienen firmados CRC, de una obligacin pendiente que alcanzara a los 2.325 millones de dlares6, segn informacin periodstica de julio de este ao. Un tercer beneficio sera percibir la amortizacin de un porcentaje (sin especificar cunto), de las inversiones realizadas en el desarrollo de los campos productores sujetos al respectivo CRC. Esta amortizacin sera efectiva despus de un informe de auditora y pagada con la participacin futura que Petrobolivia obtendra de la produccin del campo, y constituira un tratamiento especial para las empresas migrantes, pues en el caso de los contratos nuevos no resultantes de la conversin o migracin, no se dispone ninguna devolucin de inversiones. Finalmente, se debe despejar toda duda respecto a que la modificacin del rgimen impositivo a travs de la creacin del ICH, traera cambios en las condiciones legales que amparan a los CRC. En ellos, ms precisamente en la clusula 7.4, se establece taxativamente que el contratista estar sujeto a las leyes tributarias bolivianas aplicables a su actividad; es decir que no se estara afectando ningn derecho reconocido expresamente en el texto de los Contratos que estn vigentes. De todo esto, se puede deducir que la migracin obligatoria de los contratos actuales a los nuevos tipos de contrato, previstos por el proyecto de Mesa que sera la forma en que operara la mencionada recuperacin de la propiedad, no significar una modificacin radical de las condiciones a las que hoy en da estn sujetas las transnacionales y ms bien se otorgaran algunas ventajas adicionales a las empresas. El papel del Estado y la refundacin de YPFB Ahora bien, vale la pena analizar qu atribuciones le asigna el proyecto de ley al Estado como legtimo propietario de los hidrocarburos. En el proyecto de ley se tiene la intencin de dividir la participacin estatal creando dos entidades totalmente diferentes: Petrobolivia con el rol de representante del Estado para el otorgamiento de derechos, fiscalizacin, suscripcin de contratos de exploracin y explotacin, y la funcin de agregador y vendedor en exportaciones; YPFB podra participar en todas las actividades petroleras, sola o asociada. Segn el Gobierno, esta disociacin impedira que YPFB se convierta en juez y parte en el sector hidrocarburos, con lo que se revela ya que la supuesta refundacin de la empresa estatal se limitara a la posibilidad de que participe como cualquier otra empresa del sector, sin ningn privilegio especial y, por tanto, impedida de ejercer el rol de ejecutor de la poltica nacional de hidrocarburos que era su principal atributo antes de la privatizacin.

Tahbub, Marwan. Nueva Ley de Hidrocabruros o seguir mareando la perdiz, en http://www.rebelion.org/noticia.php?id=4868 6 Edicin del peridico La Prensa de 22/07/04.
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Intervencin estatal en los mercados de hidrocarburos

La lectura del captulo referido a la enunciacin de los principios de la Poltica de los Hidrocarburos7, ratifica nuestro criterio de que el proyecto del Gobierno de Mesa no sale del marco establecido por toda a poltica sectorial impulsada por el neoliberalismo en el pas. Aunque se declare que el aprovechamiento de estos recursos naturales debe estar subordinado a promover el desarrollo integral, sustentable y equitativo del pas, las atribuciones prescritas para el Estado lo limitan a cumplir el papel de garante de la libre competencia entre sujetos semejantes. En efecto, los atributos de la Poltica Nacional de Hidrocarburos: garanta de abastecimiento del mercado interno, incentivo de la expansin del consumo nacional, promocin de la exportacin favoreciendo los intereses estatales y el fomento de la industrializacin de los hidrocarburos, se someten a los principios liberales de eficiencia, neutralidad y competencia, que impiden al Estado que acte interfiriendo el imperio de las fuerzas del mercado. En el artculo 32 se establece que el Ministerio de Minera e Hidrocarburos, en coordinacin con los Titulares y Petrobolivia, elaborar y aprobar la Planificacin de Poltica Petrolera8. Esto revela que el Gobierno considera que las empresas petroleras son insustituibles y deben jugar un rol activo en la definicin de la poltica nacional de hidrocarburos. As tambin, reeditando la concepcin dominante en la Ley No 1689, las diversas actividades hidrocarburferas son declaradas libres para cualquier persona privada o pblica y se confina el derecho estatal sobre la materia al mero otorgamiento de contratos y concesiones. En el caso de la capacidad otorgada al Estado para la definicin de los volmenes de hidrocarburos destinados al abastecimiento interno y a la exportacin, el proyecto seala en su artculo 76 que la Superintendencia de Hidrocarburos ser la encargada de autorizar la exportacin de hidrocarburos y derivados, sobre la base de una certificacin de existencia de excedentes expedida por el Comit de Produccin y Demanda, que evala los balances de produccin y de demanda y programa el abastecimiento al mercado interno y la exportacin9. Si bien esta disposicin superara la situacin actual slo se garantiza la provisin interna de gas natural, al no establecer verdaderas polticas de industrializacin (para la exportacin y la sustitucin) y de impulso al consumo interno de hidrocarburos, los excedentes siempre estarn disponibles pues sern el resultado de un consumo nacional irrelevante y un potencial productivo que lo supera ampliamente.

Ttulo II, Captulo I Poltica de los hidrocarburos y principios generales. La definicin, por dems anodina, de la Planificacin de Poltica Petrolera es: el anlisis indicativo del desarrollo del sector de Hidrocarburos, que permitir establecer las polticas a largo plazo, buscando el mejor aprovechamiento de los recursos hidrocarburferos, mediante al anlisis de ciertos indicadores tales como las reservas, la produccin, infraestructura, y el mercado de hidrocarburos. Dicha poltica respetar los acuerdos de comercializacin existentes y los mercados de exportacin obtenidos por las empresas. Aquellos mercados que sean obtenidos por el Estado sern asignados siguiendo los lineamientos de esta poltica, de acuerdo al mejor inters de la Nacin. 9 Segn el artculo 118 de Definiciones, el Comit estara conformado por representantes de las empresas productoras, refinadoras, transportadoras por ductos, comercializadoras, Petrobolivia y la Superintendencia de Hidrocarburos. Se rene mensualmente para evaluar los balances de produccin demanda ejecutados en el mes anterior y programar para los tres meses siguientes.
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Respecto a los precios, la orientacin general del proyecto indica una continuidad de la poltica sectorial vigente desde 1996, la misma que consiste en la definicin de los precios de manera oligoplica, esto es, estableciendo como principio la paridad de los precios internos con los precios internacionales determinados por los grandes consorcios petroleros y no tomando como referencia los costos reales internos de produccin, como corresponde a un economa de libre competencia. As, el proyecto seala que la Superintendencia de Hidrocarburos fijar los precios mximos del Petrleo y el GLP tomando como referencia la Paridad de Exportacin. En otras palabras, los precios se fijarn de acuerdo a los precios vigentes en el mercado externo para el producto de referencia. En la misma direccin, los precios mximos de los derivados y refinados tomarn como referencia los precios de la materia prima: Petrleo y GLP. Finalmente, el precio mximo del Gas Natural se basar en los precios de los contratos existentes y de oportunidad del mercado, lo que significa que se mantiene la poltica de Snchez de Lozada. La nica novedad destacable en este campo, es la prohibicin de que los precios de exportacin del Gas Natural sean menores a los vigentes en el mercado interno; en caso de que no fuera as, los productores debern ofrecer el mismo precio en el mercado interno. Evidentemente, esta disposicin podra, eventualmente, facilitar el acceso de los consumidores nacionales a un gas natural ms barato.

Las tarifas de transporte, cmo se definiran?

Segn el proyecto de Mesa, las tarifas de transporte por ductos se definiran a travs de reglamentos. Cabe destacar que entre los principios que debieran regir esa aprobacin, tales como las garantas para asegurar el costo ms bajo a los usuarios, permitir a los concesionarios cubrir costos y obtener una rentabilidad adecuada, adems de asegurar la eficiencia de las operaciones y optimizar las inversiones, se incorpora el principio de que el transporte para abastecimiento del mercado interno deber beneficiarse de las economas de escala que generan los ductos de exportacin. En consecuencia, una de las metodologas para definir las tarifas de transporte en el territorio nacional, consistir en determinar una sola tarifa estampilla. Esta disposicin que podra parecer beneficiosa para los consumidores, no hace ms que ratificar la preeminencia de los principios dirigidos a garantizar el retorno de las empresas concesionarias y no incluye, necesariamente, la posibilidad de que el Estado intervenga determinando soberanamente un tratamiento especial y privilegiado al transporte interno destinado a incentivar el consumo de hidrocarburos, particularmente del gas natural. Adicionalmente, en este campo, se establece que en casos excepcionales como el desarrollo de nuevos mercados externos o interno y el establecimiento de nuevas redes de distribucin de gas natural en territorio nacional, se puede permitir que los concesionarios de transporte sean a la vez concesionarios de distribucin de gas por redes o compradoresvendedores de hidrocarburos. Esto permitira, eventualmente, que los planes de expansin de las redes domiciliarias de YPFB gocen de esta excepcin, bajo la forma de una integracin de estas actividades por

parte de la empresa estatal; obviamente, al tener un carcter general, la norma permitira este tratamiento tambin a favor de las empresas privadas. Finalmente, respecto al Sistema de Regulacin sectorial, el proyecto ratifica el contenido de la Ley 1600 del SIRESE y sus reglamentos. Sin embargo, incorpora una modificacin importante, relativa a la atribucin de fijar precios mximos para el mercado interno no slo para los productos derivados, sino tambin para el petrleo crudo, lo que podra, si se rompiese con a lgica de la paridad de exportacin, permitir controlar las variaciones de precio de los derivados en el mercado interno.

Atribuciones de YPFB en la cadena productiva

De acuerdo al proyecto del Gobierno, las actividades petroleras son las siguientes: a) Exploracin b) Explotacin c) Comercializacin de la produccin de campo d) Transporte y almacenaje e) Refinacin e industrializacin f) Comercializacin de productos refinados g) Distribucin de gas natural por redes De acuerdo a esa clasificacin, las atribuciones del Estado son: * Exploracin y Explotacin. Mediante el artculo 25, se establece un tratamiento especial para YPFB, reservando reas de inters en zonas tradicionales y en reas no-tradicionales. Esta disposicin saldra del marco del principio de neutralidad en las actividades hidrocarburferas, prescrito por el propio proyecto de ley10 y se constituira, junto con la opcin preferente de adquirir hidrocarburos de las empresas productoras a precios de mercado en uno de los pocos privilegios que le asiste como empresa estatal. Tomando en cuenta los criterios previstos para la valoracin de la adjudicacin de reas de exploracin en las licitaciones internacionales, tales como: el pago de un bono, el pago de una participacin adicional y de una participacin en utilidades para el TGN, es probable que este privilegio de YPFB sea un atractivo para los inversionistas extranjeros interesados en adjudicarse reas potencialmente rentables. Las restantes condiciones para que YPFB participe en las actividades de explotacin son las mismas que para las empresas privadas y que se estableceran en los respectivos tipos de contratos suscritos con Petrobolivia. * Comercializacin de la produccin de campo. Aqu se destaca el hecho de que Petrobolivia actuara como agregador y vendedor en todas las exportaciones de gas natural desde territorio

10 El artculo 13 del proyecto del Gobierno, establece el principio de neutralidad, por el que se obliga a un tratamiento imparcial a todas las personas y empresas que realizan actividades petroleras y a todos los consumidores o usuarios.

nacional, funcin que consiste en el derecho de asignar a las empresas productoras los volmenes requeridos para cumplir con los compromisos a suscribirse en el futuro. Este privilegio, sin embargo, variara en el caso de las exportaciones resultantes de negociacin directa de las empresas productoras, en cuyo caso Petrobolivia se limitara a participar en el establecimiento de los volmenes requeridos, realizado por las propias empresas productoras. Por la funcin de agregador, Petrobolivia cobrara un monto equivalente al 2 % de la facturacin, restando los costos de transporte. En el caso de YPFB, su derecho se limita a la opcin preferente para adquirir los hidrocarburos a los precios pactados ente empresas. * Transporte y almacenaje. En este caso, YPFB se debe ceir a las mismas condiciones establecidas para el resto de las empresas, debiendo someterse tambin a las prohibiciones relativas a la integracin vertical de actividades en el sector. * Refinacin e industrializacin. Como en otras actividades, YPFB no goza de ningn privilegio especial respecto de las empresas que puedan operar en el sector. Como se puede observar, la intervencin de YPFB en la cadena productiva de hidrocarburos debera ajustarse a las condiciones prevalecientes para cualquier inversionista, con la agravante de que lo hara en situacin de extrema inferioridad, habida cuenta de que se le ha privado de todo su patrimonio mediante los procesos de capitalizacin y privatizacin. Regalas e impuestos que no aumentan Uno de los mandatos del referndum que se desprende de la pregunta 5 era que el Estado cobre impuestos y/o regalas a las empresas petroleras llegando al 50 por ciento del valor de la produccin del gas y el petrleo a favor del pas. Hay que distinguir que de todos los ingresos que recibe el Estado por la actividad hidrocarburfera, una parte corresponde a los impuestos que vienen a gravar la actividad econmica. Pero hay otra parte de ingresos, denominados regalas, que son las rentas que recibe el Estado por ser dueo de los yacimientos y de la naturaleza que los circunda. La propuesta de Mesa no modifica el anterior sistema de regalas implantado por la Ley No 1731, que defina como Hidrocarburos Existentes aquellos correspondientes a las reservas probadas de los reservorios que estn en produccin a la fecha de vigencia de la presente ley y certificadas al 30 de abril de 1996 por empresas especializadas; y a los Hidrocarburos Nuevos como todos aquellos que no correspondan a la anterior definicin. De este modo, se estableca un total de regalas y participaciones a favor del Estado de 50 % para los Hidrocarburos Existentes y de slo 18 % para los Hidrocarburos Nuevos. Debido a esta arbitraria determinacin, los Hidrocarburos Existentes de Gas Natural para el ao 2002, resultan siendo slo el 3 % del total de las reservas probadas y probables del pas, y son cada vez menores, lo que determina que cuando se agoten, las regalas globales caern al 18 %. Para observar el efecto de esta reduccin paulatina, tomemos un ejemplo. Haciendo una comparacin entre el primer trimestre de los aos 2003 y 2004, el porcentaje de produccin de Hidrocarburos Existentes de Petrleo, GLP y Gas Natural, cay de 39,3 % al

33,4 %; esto significa que las regalas en trmino de volumen fsico bajaron de 37,5 % a 28,3 % en el lapso de un ao. A este ritmo de agotamiento de las reservas existentes, 5,9 % por ao, se espera que en el lapso un poco menor de 6 aos (ao 2010), el total de las regalas caer al 18 % de la produccin. En el sistema de impuestos, las empresas del sector pagan los impuestos generales a la actividad econmica: Impuesto al Valor Agregado (IVA) del 13 % sobre el precio neto de ventas, el Impuesto a las Transacciones del (IT) 3 % que grava a las ventas brutas. Tambin pagan el impuesto a las Utilidades (IUE) sobre el 25 % de la utilidad neta, y finalmente el Impuesto a la Remisin de Utilidades al Exterior (IRUE) del 12,5 %. Adems, el sistema tambin contempla el impuesto a la comercializacin de productos hidrocarburos y derivados, denominado Impuestos Especiales a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD), que tienen una alcuota individualizada y diferente para cada uno de los productos comercializados. Este impuesto, adems de no gravar algunos productos vendidos en el mercado interno11, sirve como estabilizador de precios de los derivados. El mecanismo consiste en utilizar el IEHD como amortiguador de la oscilacin de precios: ante una subida del precio internacional de referencia, el impuesto baja y frente a una baja del precio vuelve a subir, con lo que el Estado pierde ingresos dependiendo de los cambios en los mercados internacionales. Pese a esta estructura impositiva, las empresas tienen muchas ventajas para reducir o eliminar el pago de ciertos impuestos. De acuerdo a la Ley de Inversiones, el Estado devuelve a las exportaciones de hidrocarburos un monto igual al IVA pagado por importaciones, que haya sido incorporado en el costo de las mercancas exportadas. Tampoco paga el IT la compraventa de hidrocarburos y sus derivados en el mercado interno con destino a la exportacin (Art. 4, Ley 2493). El IUE da lugar a una manipulacin contable por parte de las empresas, ya que permite reducir al mnimo las utilidades, de la Utilidad Bruta se puede deducir una serie de gastos para llegar a la Utilidad Neta que es la que efectivamente paga el 25 %, entre los que estn la compra neta de bienes y servicios que son propios de la actividad, las existencias de productos, los alquileres, regalas pagadas a terceros, las remuneraciones laborales, los servicios financieros, el impuesto a la transferencia de bienes inmuebles y vehculos, el impuesto a las sucesiones, las tasas y patentes municipales, gastos operativos como los de exploracin geolgica y la depreciacin de activos fijos. Adems, el IUE y el IRUE son acreditables contra la Regala Nacional Complementaria para los hidrocarburos existentes. Esta estructura tambin se mantiene, pero adicionalmente se crea el Impuesto Complementario a los Hidrocarburos, con el que se espera que los ingresos por Regalas, Participaciones e Impuestos lleguen hasta el 50 % de la produccin.

Qu traer de nuevo el ICH?

Este impuesto es la novedad dentro de la actual estructura impositiva que plantea la nueva ley y tiene las siguientes caractersticas:

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Gasolinas, jet fuel y gas comprimido

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Es un impuesto que grava a la fase del downstream y se hace efectivo a la primera comercializacin que se realiza ya sea de petrleo, gas licuado de petrleo y gas natural. En el caso del gas natural solamente grava a la produccin destinada a la comercializacin para el mercado externo. El periodo de liquidacin es mensual y la base imponible depende del volumen de comercializacin: a mayor volumen comercializado, mayor porcentaje de impuesto. Las tablas establecen 10 rangos de produccin en volumen fsico o su equivalente en potencial energtico. Por ejemplo, para el caso del Gas Natural destinado a la exportacin, la tabla sera la siguiente:
Gas Natural Destinado a la Exportacin Volmenes o Energa comercializada Base Imponible por campo (por mes) Desde (MPC) Hasta (MPC) 1.605.996 4..402.175 7.198.354 9.994.533 12.790.712 15.586.891 18.383.071 21.179.249 23.975.418 Adelante MPC por mes Porcentaje + + + + + + + + + + 5 16 24 31 37 42 47 52 56 60 Sobre excedente a (MPC por mes) 1.605.996 4.402.175 7.198.354 9.994.533 12.790.712 15.586.891 18.383.071 21.179.249 23.975.418

1.605.996 4.402.175 7.198.354 9.994.533 12.790.712 15.586.891 18.383.071 21.179.249 23.975.418

80.300 527.688 1.198.772 2.065.587 3.100.173 4.274.569 5.588.773 7.042.789 8.608.646

Fuente: Proyecto de ley de hidrocarburos del Gobierno. Elaboracin del Cedla.

En el supuesto de que el volumen comercializado sea de 2.000.000 MPC, pagara por los primeros 1.605.996 MPC el 5 % un impuesto equivalente a 80.300 MPC, y para los 394.004 restantes el 16 %, es decir 63.041 MPC, lo que suma un total de 143.341 MPC que representan slo el 7,17 % del total del volumen comercializado. Esto quiere decir, que el impuesto efectivo para un campo ubicado en el segundo rango no sera del 16 %, sino nicamente el 7,17 % del volumen fiscalizado. Si la produccin fuera de 3.000.000 MPC, el impuesto del 5 % del primer rango se mantiene en 80.300 MPC y por el saldo (1.394.004 MPC), se calcula el 16 %, lo que equivale a 223.0041 MPC. As, el total de impuesto del primer rango y del segundo suma el 10,1 %. Del mismo modo, llegando la comercializacin al lmite del segundo rango (4.402.175 MPC), el impuesto efectivo sera del 12 % y nunca del 16 %. Para el penltimo rango, donde el volumen de energa se halla en la cota superior, el impuesto llega al 35,91 %. Para volmenes superiores al ltimo rango el impuesto se mantiene en 35,91 %. Esto muestra que la progresividad tiene su lmite en el penltimo rango impositivo.

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En sntesis, la propuesta de Mesa permite que la tributacin por el ICH alcance, en el ltimo rango, al 36 % del volumen comercializado, lo que sumado al 18 % de regalas alcanzara al 54 % del volumen comercializado. No obstante, se debe aclarar que de los 47 campos que tienen reservas de Gas Natural, slo uno se ubica en el quinto rango donde se paga hasta el 24 %. Del resto, 40 campos se ubican en el primero y 6 campos en el segundo, en los que se paga el 5 % y el 12 %, respectivamente. Adems, se debe resaltar que el tope del 36 % corresponde al mejor escenario posible, donde el total de la produccin es exportada, pues no hay que olvidar que el consumo nacional alcanza actualmente slo al 13 % de la produccin total12. La situacin es diferente para los casos de comercializacin de petrleo y gas licuado de petrleo, debido a que existen diferentes bases impositivas dependiendo de los precios de referencia internacionales. Por este motivo, en el caso del petrleo, si un campo supera la produccin mensual de 1.335.000 barriles y el precio de referencia supera los 39 dlares por barril, el ICH llegara al 61 %; en el caso del GLP, si un campo sobrepasa los 2.670.833 millones de BTU como produccin mensual (equivalentes a 114.696 metros cbicos) y el precio supera los 39 dlares por barril, el ICH efectivo alcanzar al 30 % del volumen comercializado. Entonces, en las circunstancias ms favorables cuando se alcanzara los volmenes mximos de las tablas impositivas y de los mayores precios posibles para los productos de referencia la suma del ICH y las regalas alcanzaran al 54 %, 79 % y 48 % del volumen comercializado de gas natural, petrleo y GLP, respectivamente. Sin embargo, esos volmenes mximos que debieran corresponder a cada campo de forma individual, son actualmente equivalentes al: 72 % de la produccin nacional de gas natural, 99 % de la produccin nacional de petrleo y 295 % de la produccin nacional de GLP. En otros trminos, los ingresos estatales por regalas e ICH, podran sobrepasar el 50 % del valor de la produccin de un campo, si ste produjese y comercializase volmenes iguales o mayores a toda la produccin mensual de hidrocarburos del pas. Otra caracterstica de este impuesto es que no grava al total de la produccin comercializada por empresa, sino slo al campo donde se explota el hidrocarburo, lo que reduce an ms la presin impositiva sobre las empresas, pues ellas poseen muchos campos de diferente capacidad productiva que se ubican en distintos rangos de la tabla impositiva. Asimismo, el ICH es considerado un anticipo mensual del IUE que se paga anualmente. Si el monto pagado por concepto de ICH es menor que el IUE de la gestin, la empresa paga la diferencia para completar el pago del ICH. Por el contrario, si al final de la gestin el ICH es mayor que el IUE la diferencia otorga un crdito a favor de la empresa que sirve para cubrir el pago efectivo del ICH o para pagar el IUE de la prxima gestin. Lo ms probable es que el ICH sea siempre mayor que el IUE, pues aquel grava las ventas brutas, mientras que el IUE grava las utilidades netas que resulta de una serie de deducciones de la Utilidad Bruta (ventas menos costos directos). Con el ICH se controlara los bajos niveles de
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Ministerio de la Presidencia. Te toca a ti: el gas est en tus manos, cuaderno informativo, La Paz, 2004.

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IUE pagado por las empresas actualmente y se asegurara la liquidez para el Estado en el corto plazo. Para tener una idea del impacto de la tributacin, a continuacin incorporamos un ejercicio considerando los volmenes promedio de produccin de los primeros cuatro meses del presente ao, de los dos campos ms importantes de produccin de petrleo, gas licuado de petrleo y gas natural, respectivamente. El propsito del mismo es comparar la magnitud del impuesto que tendran que pagar las empresas.
Produccin Petrleo* ICH barril/mes ICH en $us 22.263 101.809 153.593 736.718 Produccin de GLP Prod m3/mes ICH m3/mes ICH en $us 8.776 231 12.749 350 9.147 242 19.044 539 47.884 2.445 Produccin de Gas Natural Prod Mp3/mes ICH Mp3/mes ICH en $us 10.090.138 2.009.644 2.656.966 4.290.138 78.125 637.215 14.381.119 3.013.210 4.738.954 33.290.086 11.953.178 17.775.857 Prod Barril/mes 107.882 345.540 453.423 1.353.278

% de impuesto 21 29 34 54 % de impuesto 3 3 3 3 5 % de impuesto 21 12 27 36

San Alberto Sbalo Tot Petrobras Bol Total Nacional Ro Grande Total Andina Vuelta grande Total Chaco Total Nacional Sbalo San Alberto Tot Petrobras Bol Total Nacional

(*) Considerando las alcuotas de la Tabla 2, aplicable a un precio de referencia de $us. 33/Bbl vigente en abril de 2004. Fuente: Elaboracin propia con base en Proyecto de Ley de Hidrocarburos y YPFB, informe mensual marzo-abril 2004.

En el caso del petrleo, los campos ms grandes del pas (San Alberto y Sbalo) que pertenecen a Petrobras, pagaran 21 % y 29 % respectivamente, con lo que la alcuota real del impuesto pagado por la empresa sera del 27 % y no del 34 % que le correspondera pagar si se le liquidase el ICH por la empresa en su conjunto y no individualmente por cada campo. Ms an, esa situacin de Petrobras puede ser considerada excepcional, pues el promedio del ICH que efectivamente pagara el conjunto de los campos que producen actualmente, llegara slo al 9 %. Para el caso del GLP que tiene las tasas ms bajas, el impuesto de los campos ms grandes del pas (Ro Grande y Vuelta Grande) no supera el 3 % de la comercializacin, siendo el promedio para todo el pas, de 1,42 %. Inclusive juntando toda la produccin nacional apenas se alcanza al 5 %, esto debido a que los rangos de produccin de las tablas son excesivamente amplios. En el caso del Gas Natural, que es el ms polmico debido a las grandes reservas que tiene el pas, se toma el caso de la empresa Petrobras (que tiene los dos campos ms grandes del pas y producen el 43 % de la produccin nacional), la que debiera pagar como empresa el 27 %, sin embargo, Sbalo el campo ms grande paga el 21 % y San Alberto el 12 % y entre

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ambas pagan el 14,5 %, que resulta siendo apenas un poco ms de la mitad del impuesto que le correspondera pagar a la empresa tomada en su conjunto. Pero estos dos casos son la excepcin. Si calculamos el ICH en base a este mtodo y considerando el precios actual en boca de pozo de $us 1,2913 por milln de BTU, el monto total del impuesto para la produccin nacional del primer cuatrimestre de 2004, alcanzara a $us 4.982.928, lo que equivale al 12 % del valor de la produccin. De este modo, sumando este 12 % a los 18 % de regalas, el total de los ingresos por gas natural llegara hasta el 30 %, como mximo y no al 50 % como establece el mandato del referendo del gas. Finalmente, algo que muestra la diferencia sustancial entre regala e impuesto es que la parte del ICH que corresponde a la comercializacin de la parte del producto que corresponde al Estado por concepto de regalas, debe ser pagada por ste, es decir por el propietario del recurso natural y no por el empresario.

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Ministerio de la Presidencia. Te toca a t: el gas est en tus manos, Cuaderno Informativo, La Paz, 2004.

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La propuesta de Ley de Hidrocarburos de la Comisin del Parlamento14 diferencias que se esfuman entre la ambigedad y la contradiccin
El pasado 20 de octubre del presente ao, la Cmara de Diputados aprob, en su estacin en grande, el proyecto presentado por la Comisin de Desarrollo Econmico al plenario, dando lugar a la intensificacin del debate nacional sobre la naturaleza y los objetivos que debera tener esta nueva ley. Antes de entrar al anlisis pormenorizado de los principales aspectos que contiene este proyecto, conviene destacar que su texto est basado en el del proyecto gubernamental. Es ms, resulta notoria la trascripcin ntegra de muchos de sus artculos e, inclusive de captulos enteros. Este sealamiento es imprescindible, puesto que, tanto en comentarios emitidos por los medios de comunicacin, como en diversidad de eventos, se ha difundido la opinin de que la propuesta presentada por la Comisin es diametralmente opuesta a la del Poder Ejecutivo, atribuyendo a la primera un injustificado en nuestra opinin cariz nacionalizador. Como veremos luego, es posible que la decisin de atemperar su propuesta, les haya sido impuesta a algunos miembros de la Comisin, por el temor a que la aprobacin de la Ley de Hidrocarburos sea postergada indefinidamente o por el clculo poltico ligado a sus posibilidades electorales. Cualquiera haya sido la razn, la propuesta marca una distancia importante buscada concientemente con la demanda social enarbolada durante la denominada guerra del gas: la nacionalizacin de los hidrocarburos. Recuperacin de la propiedad de los hidrocarburos El proyecto de ley aprobado en el parlamento establece que se recupera la propiedad de todos los hidrocarburos en Boca de Pozo para el Estado Boliviano. El Estado ejercer a travs de YPFB su derecho propietario sobre la totalidad de los hidrocarburos (Art.5), en el captulo dedicado a la ejecucin del mandato del referndum. Asimismo, en el captulo referido a la Propiedad y Ejecucin de la Poltica de Hidrocarburos, se seala que los hidrocarburos, cualquiera sea su forma o su presentacin, son de dominio del Estado, y que bajo ninguna circunstancia se podr transferir el derecho propietario de los yacimientos de hidrocarburos ni los hidrocarburos. Finalmente, en este mismo captulo se establece que YPFB ejercer la titularidad del derecho propietario sobre la totalidad de los yacimientos y de los hidrocarburos producidos en el pas (Art. 16).
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Propuesta aprobada en su estacin en grande por la Cmara de Diputados, actualmente sometida al proceso de aprobacin en detalle.

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De este modo, se estara cambiando radicalmente la norma permisiva de la Ley No 1689, que permita transferir la propiedad de los hidrocarburos a las empresas transnacionales, a travs de los contratos de riesgo compartido. La norma, tambin, es explcita al referirse a la propiedad tanto de yacimientos como de hidrocarburos producidos, coincidente con la recuperacin de los hidrocarburos en Boca de Pozo, es decir, cuando abandonan el yacimiento subterrneo. Hasta aqu, no existe diferencia sustancial con el proyecto del Poder Ejecutivo, que tambin hace referencia a la recuperacin de los hidrocarburos producidos o hidrocarburos en la superficie. Empero, en el proyecto de la Comisin, tanto en la parte referida al cumplimiento del referndum como en la parte relativa a la prohibicin de la transferencia del derecho propietario, existe una persistente mencin a los hidrocarburos en general y no a los hidrocarburos en Boca de Pozo, como lo hace el proyecto del Gobierno, lo que dara lugar a la suposicin de que la propiedad estatal se extendera a todos los productos emergentes de las distintas fases de la industria hidrocarburfera. Ms an, si se toma en cuenta la definicin de hidrocarburos que introduce el artculo 136 la misma del proyecto gubernamental y que alude a los compuestos de carbono e hidrgeno, que conforman el Gas Natural, Petrleo y sus productos derivados, incluyendo el GLP producido por refineras y Plantas de extraccin de licuables, se podra reforzar la suposicin anterior. De todos modos, esta interpretacin puede ser errnea o, por lo menos, discutible. Sealemos algunos argumentos que cuestionan la presuncin inicial. En primer lugar, la propiedad estatal sobre todos los hidrocarburos, incluidos los derivados y refinados, no parece compatible con una economa de mercado, basada en principios liberales como la neutralidad y competencia, que hace suyos el proyecto de la Comisin. En segundo lugar, la propiedad estatal sobre todos los hidrocarburos comprendiendo stos incluso a los derivados supondra que YPFB posea stos desde el momento en que son extrados, hasta el momento en que son entregados al consumidor final; esto no sucedera para todos los casos en el proyecto de la Comisin. Pese a que en el artculo 54 establece que la retribucin de la actividad de explotacin tendr lugar cuando la produccin se haya monetizado, el artculo 80 establece la posibilidad de que en los Contratos de Operacin la retribucin sea en dinero o en especie, con lo que una parte de la produccin pasara fsicamente a manos de las empresas en forma de retribucin por sus servicios. As tambin, en el marco de las garantas que la propuesta de ley ofrece a las empresas, en el captulo referido a las condiciones comunes de los contratos de exploracin y explotacin, se encuentran el derecho de comercializar la produccin que pudiera corresponder al Titular (Art. 69)15, y las referidas a la libre disponibilidad de divisas

15 Los contratos deben, contar entre sus clusulas comunes para las tres modalidades- con referencias especficas sobre diversos aspectos, entre los que destacamos: la retribucin o participacin del Titular; el rgimen de patentes, regalas, participaciones, impuestos y bonos; la obligacin de entregar toda la informacin que YPFB considere relevante; obligaciones y derechos de las partes, como el derecho de comercializar la produccin que pudiera corresponder al Titular; las causales de desvinculacin contractual; el rgimen de solucin de

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provenientes de sus ingresos de exportacin y la libre convertibilidad de sus ingresos por ventas en el mercado interno (Art. 73). De la lectura de esta disposicin, entonces, se puede desprender que si las empresas pueden comercializar, al menos, parte de los hidrocarburos producidos, lo haran slo si fuesen propietarias de los mismos. Todo esto nos conduce a dos posibilidades excluyentes entre s: i) O desechar la inicial presuncin de que el proyecto de la Comisin pretende imponer, de manera extensiva a todas las fases de la cadena productiva hidrocarburfera, el derecho propietario del Estado sobre todo tipo de hidrocarburos. ii) O a considerar que esa presuncin es cierta, pero que es totalmente desvirtuada por la ambigua y hasta contradictoria redaccin del texto de la propuesta. La migracin obligatoria de los actuales contratos Un aspecto ntimamente relacionado con la recuperacin de la propiedad estatal de los hidrocarburos tiene que ver con la migracin de los Contratos de Riesgo Compartido (CRC) hacia nueva formas de relacin con el Estado. El proyecto establece que las empresas deben convertirse obligatoriamente a las modalidades de contratos establecidas en la presente ley, y adecuarse a sus disposiciones en el plazo de 180 das calendario (Art. 5). De este modo se hace explcita la obligacin de las empresas que actan en el marco de los CRC, de convertirlos a los nuevos tipos de contratos. Esta migracin en el proyecto del Poder Ejecutivo slo era aludida como la obligacin de adecuarse a las disposiciones de la presente ley. La diferencia entre ambos textos, en definitiva, no parece relevante. Aunque el proyecto de la Comisin enfatiza el carcter obligatorio y hace mencin explcita de las nuevas modalidades de contrato, se puede considerar que tambin el proyecto del Gobierno tiene el mismo propsito. En efecto, en la medida en que ste establece el deber de las empresas aludidas y se les da un plazo similar de 180 das, les estara obligando a modificar el tenor de sus contratos. Ms an, al referirse a la adecuacin a las disposiciones de la presente ley y al eliminarse la figura de los contratos de riesgo compartido amn de la abrogacin de la Ley No 1689 que los pona en vigencia se entiende que la migracin slo puede darse como transformacin en uno de las tres modalidades: Contratos de Produccin Compartida, de Operacin y de Asociacin16.

controversias; la contratacin preferente de mano de obra, bienes y servicios nacionales; y, la renuncia a toda reclamacin diplomtica. 16 Esta interpretacin, adems, est sustentada en las declaraciones de autoridades de gobierno acerca del propsito del mismo de establecer la obligatoriedad de la migracin. En este marco, resulta por dems expresivo de ese propsito aunque haya sido revisado posteriormente-, el incidente protagonizado por el ministro de Hidrocarburos, que pretendi modificar el texto de su proyecto convirtiendo la migracin en voluntaria, por lo que fue desautorizado por otros ministros del gabinete.

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Ahora bien, esta disposicin acerca de la migracin hacia nuevas modalidades de contratos, tiene algunos elementos que diferencian al proyecto de la Comisin con el del Gobierno y otros que lo asemejan. En primer lugar, significa un cambio importante en el tenor de los propios CRC, pues incorporara una modificacin sustancial referida al rgimen de regalas y participaciones, que en el proyecto gubernamental se mantiene inalterable. Se debe recordar que en el texto de los CRC, especficamente la clusula sptima, se ratifica el rgimen de regalas de la Ley No 1689 que discrimina entre hidrocarburos nuevos y existentes, por lo que un cambio en este rgimen, a travs de la aprobacin de este proyecto de ley, supondra un cambio radical. En segundo lugar, el proyecto de la Comisin, de manera similar al proyecto del Gobierno, establece la entrega de hidrocarburos al Estado17, con lo que se liquidara definitivamente la disposicin establecida en los CRC y el conjunto del rgimen de regalas, que disponan el control fsico de los hidrocarburos una vez extrados, por parte de las empresas contratistas, quedando el Estado en el papel de mero receptor de regalas y participaciones calculadas y declaradas por el titular. En tercer lugar, el proyecto de la Comisin, a diferencia del gubernamental, no exonera de la obligacin de perforar un pozo por parcela a los CRC. En efecto, aunque para el futuro sustituye de manera semejante a lo propuesto por el Gobierno la obligacin de perforar al menos un pozo productor o de inyeccin en cada una de las parcelas seleccionadas del rea de explotacin, por la obligacin de presentar un plan de desarrollo del Campo en el plazo de 2 aos, en el caso especfico de los actuales CRC que hayan incumplido dicha obligacin contrada, se dispone la devolucin al Estado de las parcelas correspondientes. En cuarto lugar, al igual que el proyecto del Gobierno, el artculo 75 del proyecto de la Comisin establece la amortizacin de inversiones para las empresas que emigren de un CRC hacia un Contrato de Produccin Compartida. As, se estara dando lo que, en el anlisis de la propuesta oficial, hemos calificado como migracin obligatoria pero gratificada. Tomando en cuenta estas consideraciones, pasamos a analizar las condiciones en que las entidades privadas principalmente empresas transnacionales participan en las distintas fases de la industria y los derechos que adquiriran por mandato de esta ley. Atribuciones del Estado emergentes de la recuperacin de la propiedad y la refundacin de YPFB De acuerdo con el proyecto de la Comisin, el aprovechamiento de los hidrocarburos debe buscar el desarrollo integral lo que comprende la promocin del consumo masivo y la industrializacin y debe estar sujeto a la Planificacin de la Poltica Nacional de Hidrocarburos. Esta declaracin, similar a la del Gobierno, se diferencia de aqulla en dos aspectos importantes: i) el nfasis que pone en la industrializacin18 y ii) la introduccin del principio de que el Estado controlar, dirigir, ejecutar y supervisar la actividad
17 La nica diferencia es que en el caso de la propuesta del gobierno la entidad estatal receptora sera Petrobolivia y en el de la Comisin sera YPFB. 18 En el acpite correspondiente a la industrializacin se hace un anlisis pormenorizado de la Poltica de Industrializacin de este proyecto de ley.

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hidrocarburfera a travs de sus rganos correspondientes en ejercicio y resguardo de su soberana. Asimismo, se incorpora un artculo sobre los Objetivos de la Poltica Nacional de Hidrocarburos, de los que destacamos: a) ejercer control y direccin efectiva por parte del Estado de la actividad hidrocarburfera, (...) d) fortalecer tcnica y econmicamente a YPFB como empresa encargada de ejecutar la Poltica Nacional de Hidrocarburos, (...) y g) establecer polticas competitivas de exportacin, industrializacin y comercializacin (Art. 13). El ltimo objetivo mencionado, sin embargo, parece contradecir el espritu intervencionista de la propuesta, haciendo una concesin al discurso liberal de competitividad. Esta contradiccin se hace tambin evidente en el caso de los principios de Neutralidad y de Competencia (Art. 12), que significan: tratamiento imparcial a todas las personas y empresas que realizan actividades petroleras y obligacin de las mismas de actuar en el marco de competencia, principios que rien con el propsito de otorgar amplias atribuciones a los rganos del Estado. De este modo, se propugna explcitamente una intervencin estatal mucho ms amplia en el sector de hidrocarburos, pero, a continuacin, se introducen principios y conceptos de carcter liberal que contradicen esa intervencin. Es cierto que al haber recurrido, por clculo poltico o por comodidad, al texto de la propuesta gubernamental como base de su propuesta, la Comisin puede haber incurrido en el error de mantener la ambigedad del texto, lo que no desvirtuara su intencin de propugnar un papel protagnico del Estado en el sector. A partir de esta propuesta de mayor intervencin estatal, algunos analistas consideran que el proyecto propiciara el monopolio estatal en el sector hidrocarburfero19. Como los elementos citados lneas arriba tienen todava un carcter genrico como el de toda declaracin de principios conviene revisar con ms detalle las caractersticas y condiciones de participacin de los distintos agentes econmicos, para hacer una evaluacin ms justa acerca de ese propsito.

Funciones estatales y nueva institucionalidad

El proyecto de ley define, para el cumplimiento de las diferentes funciones atribuidas al Estado, el establecimiento de los siguientes rganos pblicos: El rgano Rector es el Ministerio de Hidrocarburos que elabora, promueve y supervisa las polticas estatales y tiene como atribuciones: 1. Definir y controlar la ejecucin de la Poltica de Hidrocarburos. 2. Reglamentar y normar todos los aspectos de la implementacin de la ley. 3. Supervisar cumplimiento de normas sobre hidrocarburos. 4. Determinar precios de los hidrocarburos en el punto de fiscalizacin, de acuerdo a las normas establecidas en la presente ley. 5. Estudiar, analizar y proponer precios de los derivados para su fijacin por Decreto Supremo.

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Fundacin Soln, El TLC con EE.UU. y la Ley de Hidrocarburos, presentacin en Power Point.

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6. Formular y ejecutar polticas de preservacin de los ecosistemas. Existe una diferencia importante con el proyecto gubernamental, en cuanto a la determinacin de precios en el punto de fiscalizacin, que sirven para el pago de regalas, retribuciones y participaciones. En aqul, el Ministerio est encargado slo de publicar los precios, que son determinados considerando el precio real de venta, aunque en ningn caso de determinarlos20. El rgano Fiscalizador y Regulador es la Agencia Nacional de Hidrocarburos, autrquica, con autonoma tcnica, administrativa y financiera, su presupuesto es el de la actual vicepresidencia de negociaciones internacionales de YPFB, y tiene la siguientes atribuciones: 1. Fiscalizar actividades de exploracin y explotacin. 2. Fiscalizar la negociacin, firmar y ejecucin de los contratos petroleros. 3. Fiscalizar pago de regalas, retribuciones y participaciones. 4. Regular comercializacin, transporte, almacenaje, refinacin e industrializacin. 5. Las dems facultades y atribuciones que deriven de la presente ley y de la economa jurdica vigente en el pas. La intencin de este acpite es, notoriamente, la de sustituir la actual Superintendencia de Hidrocarburos por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, pero extendiendo su capacidad reguladora a ambos segmentos del mercado, es decir, no slo al downstream (comercializacin, transporte, almacenaje, refinacin e industrializacin), sino tambin al upstream (exploracin y explotacin). En el caso del proyecto gubernamental, estas atribuciones estaban divididas entre Petrobolivia y la Superintendencia de Hidrocarburos. Tambin debe destacarse la extrema vaguedad del ltimo inciso, que podra dar lugar a interpretaciones arbitrarias de la ley y crear un problema de jurisdiccin de las instituciones pblicas. El rgano Operador sera YPFB, empresa autrquica, operadora y ejecutora de la poltica. Sus facultades son ejecutar, por s misma, las actividades de: 1. Exploracin 2. Explotacin 3. Comercializacin 4. Transporte 5. Almacenaje 6. Refinacin e Industrializacin. Tambin podr hacerlo mediante contratos o a travs de la constitucin de sociedades de economa mixta.

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El tema de la capacidad de determinacin de precios por parte del Estado es tratado ms adelante.

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En este mbito, el proyecto del Gobierno otorga tambin a YPFB la facultad de realizar, por s misma, todas las actividades sealadas, con la diferencia de que limita su participacin en la comercializacin nicamente a la distribucin de gas natural por redes y la comercializacin de productos derivados, dejando a Petrobolivia la facultad de participar como agregador y vendedor en toda exportacin de gas natural. Por otro lado, en el captulo referido a la Ejecucin de la Poltica de Hidrocarburos, el proyecto de la Comisin establece que las 6 actividades hidrocarburferas corresponden al Estado, precisando que dicho derecho ser ejercido por s, mediante entidades autrquicas o a travs de concesiones y contratos a sociedades mixtas o privados. En esta misma disposicin, adems, se establece una condicin particular para cada actividad: 1. Comercializacin interna de derivados puede hacerse por YPFB, sociedades mixtas o personas privadas o pblicas. 2. Exportacin de gas natural ser hecha por el Estado a travs de YPFB, que ser agregador y nominador. 3. Exportacin de petrleo, gasolina natural y GLP puede hacerse por el Estado a travs de YPFB o asociado con personas privadas o pblicas. 4. Exportacin de derivados de petrleo y de gas natural, por el Estado a travs de YPFB o asociado con personas pblicas o privadas. 5. Importacin de hidrocarburos por YPFB o asociado con personas privadas o pblicas. 6. Refinacin, almacenaje, industrializacin, transporte y distribucin de gas por redes, por el Estado a travs de YPFB o asociados con personas privadas o pblicas. De esta manera, el gran cambio que debera sobrevenir en el sector a partir de esta ley, sera que en las diversas actividades hidrocarburferas, las empresas privadas slo pueden participar asociadas con YPFB como brazo operador del Estado, excepcin hecha de la exportacin donde slo interviene YPFB y de la comercializacin interna de derivados, en la que las empresas pueden participar de manera independiente. En el caso del proyecto del Gobierno, cabe recordar, se abre la posibilidad de que la empresa estatal participe en las diversas actividades, pero como otra empresa ms. Empero, como sucede a lo largo de todo el texto, existen vacos notables y disposiciones ambiguas al respecto. En primer lugar, no se establece las formas contractuales por las que las personas privadas o pblicas pueden asociarse a YPFB para participar en las diferentes actividades hidrocarburferas, excepto en exploracin y explotacin, aunque, paralelamente, se determina que las actividades de transporte por ductos, refinacin e industrializacin y distribucin de gas por redes, se realizarn bajo el rgimen de concesiones, en tanto que el almacenaje podr ser realizado con simples licencia y autorizaciones administrativas. Obviamente, la asociacin es una figura contractual radicalmente diferente a las concesiones y las licencias. Por otro lado, no se menciona nada acerca de la situacin de las empresas que actualmente operan en el sector de manera independiente, amparadas en concesiones de la

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entidad reguladora y que no constituyen Contratos de Riesgo Compartido, que son los nicos de los afectados para los que existe disposicin especfica, pero que slo abarcan a las actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos. Tal es el caso de las concesiones que la Superintendencia ha podido otorgar al amparo de la Ley No 1689, para realizar actividades de transporte por ductos, por un plazo mximo de 40 aos o el del Contrato de Transferencia de Refineras suscrito por el Estado con la Empresa Boliviana de Refinacin, por el que se establece el compromiso de dicha empresa de proveer derivados en el mercado interno por el lapso de 20 aos. Del mismo modo, la disposicin del proyecto de la Comisin relativa al papel de YPFB en la exportacin de gas natural, permite el mantenimiento de las condiciones establecidas al amparo de la Ley No 1689 para el contrato con el Brasil y establece que en el caso de contratos producidos por negociacin directa de las empresas, stas participan con YPFB en la determinacin de los volmenes para la agregacin. Adems, en este acpite, es particularmente destacable la copia exacta del texto gubernamental; as, no es diferente de la limitada definicin del proyecto gubernamental sobre el rol de agregador de la empresa estatal, que expresa que establecer las fuentes y los destinos de la produccin, asignando las cuotas de abastecimiento del Gas Natural a los Titulares de la produccin para los mercados de exportacin de acuerdo a contratos back to back, con lo que el papel dominante de YPFB en la exportacin parece diluirse bajo la misma forma que establece el proyecto del gobierno. Resulta ambigua, tambin, la disposicin relativa a la prohibicin para los concesionarios o licenciatarios para el Transporte de Hidrocarburos por ductos de participar en concesiones de distribucin de gas por redes, compra-venta de hidrocarburos o de participar como accionistas en empresas de generacin elctrica. De esta forma, la presencia de YPFB, asociada con otras empresas en toda la cadena productiva, resultara ilegal. Finalmente, en el caso de los contratos de exploracin y explotacin, se percibe con ms claridad que, en realidad, la alusin a la obligatoriedad de asociarse con el Estado no significara la conformacin de una nueva sociedad empresarial, sino de la suscripcin de contratos que el Estado firma a travs de YPFB, para autorizar el acceso de las empresas privadas a determinadas actividades. Tres son los tipos o modalidades de contrato para las actividades de exploracin, explotacin y comercializacin de hidrocarburos: de Operacin, de Produccin Compartida y de Asociacin21. El proyecto seala que el titular de un contrato, del producto total obtenido y entregado fsicamente a YPFB, tendr derecho, en el caso del Contrato de Operacin, a una retribucin y en las otras modalidades a una participacin. Esto revela, por tanto, que la ley no estara prescribiendo la asociacin con el Estado como la nica forma de participar en las actividades hidrocarburferas, puesto que el Contrato de Operacin sera un tipo de relacin basada en la remuneracin por servicios prestados y, de ninguna manera, en la obtencin de dividendos, como corresponde a una sociedad industrial cualquiera.

21 Todos y cada uno de ellos debern ser aprobados de conformidad con el artculo 59 de la Constitucin Poltica del Estado, referido en su inciso 5to. a la atribucin del Poder Legislativo de autorizar y aprobar los contratos relativos a las explotacin de las riquezas nacionales, superando de este modo la ilegal aprobacin de los contratos de riesgo compartido a travs de un decreto supremo.

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Capacidad estatal para intervenir en el mercado

La disposicin referida a las atribuciones del Ministerio de Hidrocarburos, que incluye la fijacin de los precios de los hidrocarburos extrados, puede llevar a pensar que la intencin sera la de sustituir los mecanismos de mercado por una intervencin soberana del Estado. Al respecto, se debe precisar que la fijacin de precios en el actual rgimen se basa en la preeminencia del principio de paridad de precios internacionales, es decir, en el principio de que los precios internos no deben ser diferentes de los que prevalecen en los mercados internacionales. Los precios mximos de los productos que se comercializan en el mercado interno, deben ser fijados por el ente regulador, bajo los siguientes criterios: i) Petrleo crudo y GLP, segn una banda de referencia establecida a partir de costos de produccin y tomando como indicador los precios establecidos en el mercado internacional; ii) productos regulados, tomando como referencia los precios de la materia prima sealados en inciso precedente; iii) regulados importados, tomando como referencia la paridad de importacin; y iv) gas natural, considerando los precios de contratos existentes y de oportunidad del mercado. Aunque ste constituye un cambio importante respecto al proyecto gubernamental, pues combina la referencia a los costos con la referencia a los precios internacionales, resulta muy ambiguo y mantiene el riesgo de que la posterior reglamentacin, mediante decreto supremo, opte por priorizar la referencia a los precios internacionales antes que la adecuacin a los costos de produccin. Asimismo, la referencia a los precios de contratos existentes para el gas significa aceptar los elevados niveles del precio de este combustible para los usuarios nacionales, debido a su ligazn con los precios externos. Tambin resulta incongruente que el proyecto acepte la posibilidad de que los precios de los derivados importados sean diferentes a los de los productos nacionales, lo que lleva a pensar, ms bien, a que la influencia de los precios internacionales ser dominante en algunos casos como el del diesel oil, limitando la capacidad estatal en la determinacin de precios. Finalmente, el proyecto introduce, de manera muy confusa, un artculo22 que establece que YPFB podr suscribir Contratos de Compensacin de Servicios para la extraccin de hidrocarburos a boca de pozo a costo cero, en la cantidad y volmenes que fije el Estado de acuerdo a la demanda energtica del pas, con el propsito de proporcionar ayuda interna al consumo elctrico domiciliario y el gas domiciliario, escuelas, hospitales, servicios sociales, irrigacin del campo y principalmente del altiplano, la minera y la industria, la petroqumica, el transporte y en general la plataforma productiva del pas. La forma imprecisa de su inclusin y de su redaccin revela la intencin de la Comisin de recuperar, en parte, la orientacin de su proyecto inicial23, en el que declaraba la

El artculo 138, titulado Uso del gas para el desarrollo interno, correspondiente al Captulo VII del Ttulo IX referido al Derecho de los Pueblos Indgenas y Originarios y Medio Ambiente, establece normas de carcter general y no limitadas a la poblacin indgena. 23 En la Comisin de Desarrollo Econmico existi un primer proyecto de ley, que luego fue modificado en medio del debate hasta llegar al proyecto presentado al pleno de la Cmara de Diputados.
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socializacin nacional de los hidrocarburos24. De todos modos, aunque esta situacin sera extraordinaria, no queda claro cmo afectara el mecanismo de determinacin de los precios internos y el funcionamiento del mercado en su conjunto, pues determinadas actividades econmicas contaran con una subvencin extraordinaria, contradiciendo la vigencia de una economa basada en la competencia y la neutralidad de las polticas pblicas. En el caso de las tarifas de transporte, los principios que rigen la actividad son los mismos de la propuesta gubernamental y se dirigen, principalmente, a garantizar costos bajos para los usuarios, ingresos suficientes para los concesionarios y garantizar el transporte para abastecer el mercado interno. Paralelamente, se ratifica la existencia de la Tarifa Estampilla para el transporte de hidrocarburos para el mercado externo y para el mercado interno exceptuando los proyectos de industrializacin en Boca de Pozo lo que ocasiona, en la actualidad, el encarecimiento de muchos proyectos dirigidos a incrementar el consumo interno de hidrocarburos. Finalmente, conviene remarcar que tanto precios, como mrgenes y tarifas sern determinados por reglamento por el ente estatal correspondiente, situacin que, con frecuencia, se presta a la reinterpretacin de los principios que prescribe de manera general la ley. Rgimen de patentes, regalas, participaciones y tasas

Las patentes
Las patentes son un alquiler que se cobra el Estado por el derecho de usar o usufructuar la tierra de uso petrolero en territorio boliviano, en moneda boliviana y con mantenimiento de valor. Segn la Ley No 1689, se fijan patentes para la exploracin en reas tradicionales y no tradicionales stas ltimas pagan el 50% de las primeras y para la explotacin y comercializacin de hidrocarburos25. Segn esta ley, existen cuatro tarifas o precios para reas sujetas a contrato en la exploracin en funcin del nmero de aos o fases correspondientes, para la primera fase (de 1 a 3 aos) la tarifa por hectrea es de $us 0,50, para las tres fases siguientes las tarifas son una progresin aritmtica de la primera: $us 1 para la segunda entre el 4to y 5to ao, $us 2 para la tercera entre el 6to y 7mo aos, y $us 4 para la cuarta que va del 8vo ao en adelante. Para las reas sujetas a explotacin, la tarifa o precio es nica y corresponde al mximo aplicado a la exploracin ($us 4). Para la comercializacin26 no hay una reglamentacin ni en la Ley No 1689, ni en sus Decretos Supremos Reglamentarios.

El artculo 14 del Proyecto de Ley de Hidrocarburos de la Comisin de Desarrollo Econmico, textualmente declaraba socializacin nacional del gas y el petrleo, entendiendo por tal la industrializacin del pas con este recurso energtico, usndolo como factor de desarrollo interno, subsidiando su precio en beneficio directo del aparato econmico nacional y el consumo interno de las familias bolivianas y los servicios pblicos. 25 No se hace referencia a la tierra que utilizan las petroleras en las plantas de refinacin, conversin de Gas Natural a Lquido, industrializacin petroqumica u otro. 26 Por comercializacin se entiende a las reas que utiliza el sector para transportar los hidrocarburos en ductos con destino a los mercados, los llamados corredores de necesidad nacional para la exportacin y el trasporte de gas por redes para el consumo interno.
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Comparativamente entre la Ley No 1689 y las propuestas presentadas por el Poder Ejecutivo y la Comisin de Desarrollo Econmico de la Cmara de Diputados, no existen diferencias en la conceptualizacin ni en la estructura de las patentes tanto en exploracin y explotacin, aunque se elimina de ambas propuestas las patentes a la comercializacin. El nico cambio es el ajuste de 20% en las tarifas en cada una de las fases, con lo que en la proyeccin para la gestin 2005 con la Ley No 1689 se tiene una recaudacin de $us 7,1 millones y en la de los proyectos la proyeccin es de $us 8,6 millones de las 3.527.430 hectreas sujetas a exploracin y explotacin a junio de 200427.

Regalas y participaciones
En este punto existe un cambio cualitativo respecto al proyecto que present el Poder Ejecutivo, referido a la interpretacin de pregunta No 5 del Referndum sobre el cobro de regalas e impuestos. Con la Ley No 1731, complementaria a la ley No 1689, se reclasifica los hidrocarburos en existentes y nuevos, definiendo a los primeros como las reservas probadas que estaban siendo explotadas a la fecha de vigencia de dicha ley y certificadas al 30 de abril de 1996, sujetas al pago del 50% de la produccin por concepto de regalas, y a los segundos, como todos aquellos que no entraban en la definicin sealada, sujetos al pago de una regala del 18% de la produccin. La propuesta de ley del Poder Ejecutivo mantiene la reclasificacin de pozos en antiguos y existentes, con lo que elimina definitivamente la posibilidad de recuperar el 50% de regalas, que a diferencia de los impuestos, son las rentas que obtiene el Estado por ser dueo de los recursos naturales y se cobran antes que aquellos. Para compensar esta perdida de 32% de regalas el ejecutivo plantea la creacin del Impuesto Complementario a los Hidrocarburos (ICH). El anlisis del ICH nos plantea un impuesto progresivo, que aumenta a medida que el producto que sea comercializado sea mayor, sin embargo no existe coherencia entre lo que se produce efectivamente y los volmenes que exige la ley para hacer efectivo el cobro de 32%; una de esas incoherencias es que se cobra por campo y no por empresa, actualmente, por ejemplo, la Empresa Andina S.A. tiene nueve campos en explotacin y pagar individualmente y no del conjunto. Se concluye que con ICH difcilmente se alcanzar los 50% de la propuesta del referndum. La propuesta de ley de la Comisin de Diputados elimina el ICH y restituye las regalas de 50% que cobraba el Estado con los anteriores contratos de operacin antes de la reclasificacin de pozos. Para ello dispone que YPFB, como operador y ejecutor de la Poltica de Hidrocarburos, detente la propiedad de todos los hidrocarburos producidos en boca de pozo o punto de fiscalizacin retribuyendo a las empresas el 50% de la produccin bruta una

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Fuente: YPFB, junio 2004. Informe Mensual Mayo-Junio 2004. Pgina internet, http://www.ypfb.gov.bo/infom2004/MAY-JUN_2004/index.html.

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vez que han sido monetizadas, el 50% restante lo entrega en calidad de participaciones a los beneficiarios del Estado28: 15% departamentos y regiones productoras. 10% departamentos no productores 10% participacin nacional para TGN 15% con destino a YPFB En el caso de las participaciones para los beneficiarios del Estado la propuesta del Poder Ejecutivo mantiene la distribucin del 18% que existe en la Ley No 1689: el 11% para el departamento productor y el 1% de regala compensatoria para los departamentos de Beni y Pando, y 6% para el TGN29. Tomando en cuenta que los actuales 29 TCF de reservas probadas de gas natural, de acuerdo a los convenios de venta a otros pases y al mercado interno piensan liquidarse en los prximos 20 aos30 y asumiendo un precio de $us 1,29 por milln de BTU para todo el perodo, el impacto econmico para el Estado con el proyecto gubernamental por cobro de regalas podra ser de $us 340 millones anuales, frente a $us 898 millones anuales de la propuesta de la Comisin, es decir, un 164% ms de ingresos por regalas para el Estado. Sin embargo, ste es un clculo que no toma en cuenta los incentivos que se dan a la industrializacin y a la produccin destinada a la exportacin, que disminuyen el porcentaje de participacin de regalas para el Estado, como se puede observar en el siguiente acpite.

Incentivos tributarios para la industrializacin

En la Ley No 1689, as como en la propuesta del Poder Ejecutivo y de la Comisin Econmica de la Cmara de Diputados, el rol del Estado en la industrializacin de los hidrocarburos es mediante el fomento a estas actividades bajo los principios del libre mercado.

28 Es importante destacar que el avance del proyecto de la comisin en la diferenciacin entre lo que son regalas e impuestos, no elimina la coincidencia principal y aun ms sustantiva en ambos proyectos, referida a la forma eufemista de recuperacin de la propiedad de los hidrocarburos en boca de pozo planteada en la segunda pregunta del Referndum, ya que la recuperacin de la propiedad de la cadena de los hidrocarburos enajenada ilegalmente en la capitalizacin se mantiene inalterada en las dos propuestas. Basta decir aqu, hablando en trminos liberales, que no es lo mismo abrir los mercados a la competencia que regalar un patrimonio bajo el pretexto de ser liberal; slo baste mencionar el caso chileno, el pas ms confiable resguardando la IED de las transnacionales: ENAP (la estatal petrolera chilena) es la principal compaa energtica de ese pas, abasteciendo con ms del 85% de la demanda interna de Chile se jacta de tener la experiencia y know how que la convierte no slo en la primera, sino que en la nica empresa petrolera chilena que produce, refina y comercializa hidrocarburos, situndola (adems) en un destacado lugar en la regin (http://www.enap.cl/framearea.asp?cod=2) 29 Los gastos de operacin para el ente fiscalizador (YPFB con la ley No 1689 y Petroboliva con la propuesta del ejecutivo) asciende a 0,5% y durante cinco aos luego de la promulgacin de la ley se fortalecer a YPFB empresa con 3%. 30 7,1 TCF ya negociados a Brasil, 6,83 TCF para la Argentina, 1,03 TCF para el Uruguay, 9,3 TCF del proyecto LNG Pacific, 4,2 TCF que benefician a Chile con la exportacin a Norteamrica, 3,2 TCF de ampliacin de contrato Brasil, y 2,7 TCF consumo interno sin tomar en cuenta la industrializacin sin tomar en cuenta proyectos de GTL y Petroqumica.

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La rehabilitacin de YPFB en las propuestas de ley tanto del Gobierno como de la Comisin se limitan a lanzarla a participar a lo largo de toda la cadena de hidrocarburos como una empresa ms en la competencia con las empresas petroleras a las que les entreg su patrimonio y que hoy tienen el monopolio de la actividad. Los incentivos a la explotacin y la industrializacin en la propuesta de la Comisin son los siguientes: i. ii. Se garantiza la seguridad jurdica de las inversiones dndole estabilidad del rgimen tributario durante 10 aos. Se establece incentivos tributarios como la liberacin del Gravamen Arancelario, el Impuesto a las Transacciones, el Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto a las Utilidades por el plazo de 5 aos, liberacin de la tarifa de transporte, exencin temporal del Impuesto a la Propiedad y Bienes Inmuebles, y otorgamiento de terrenos fiscales en usufructo31. Los hidrocarburos que sean industrializados en territorio nacional slo pagarn el 25% de las regalas establecidas, afectando con esto al 15% de las regalas para el departamento productor y el 10% de la regalas compensatoria para los departamentos no productores. Sin tomar en cuenta el destino de la produccin, a los campos que aun no se estn explotando (desde la promulgacin de la ley) y a aquellos que aumenten su volumen de explotacin aumentando sus inversiones, se les disminuir las regalas de la nueva produccin durante el primer ao a 27,5%, en el segundo a 30%, en el tercer ao a 35%, el cuarto ao a 40%, el quinto ao a 45%, para normalizarse a partir del sexto ao en el 50%. Estos incentivos a la inversin, calculados para cualquier volumen de produccin, llegaran a 35,5% de regalas sobre el volumen total producido en cinco aos, a una escala constante de produccin.

iii.

iv.

Veamos a continuacin un ejemplo bastante general que nos permitir tener una idea de los ingresos en regalas que tendra el Estado con la ley de la Comisin una vez deducidos los incentivos a la industrializacin y la explotacin. De los cuatro megacampos existentes en el pas que cuentan con 44,71 TCF de reservas probadas y probables slo San Alberto (con reservas de 11,06 TCF) se encontraba en produccin a julio de 2004. El resto de la produccin proviene de campos menores que en su conjunto tienen reservas de 7,59 TCF, entre probadas y probables. Esto supone que de los 52,3 TCF de reservas, slo 18,65 TCF equivalentes al 36% de las reservas nacionales pagaran regalas del 50% del valor de la produccin, siempre y cuando estuviesen en el lmite mximo de su capacidad productiva; de otro modo, si la capacidad instalada es insuficiente para explotar todas estas reservas y se requiere de nueva inversin como sostienen los portavoces de las empresas se dara una reduccin importante de las regalas por aplicacin del trato especial a las nuevas inversiones, sealado en el anterior inciso iv).

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Varios de estos incentivos ya existen en la Ley No1731 de Gonzalo Snchez de Lozada.

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Si los proyectos de industrializacin petroqumica y de conversin de gas a lquidos se llevan adelante con 5,5 TCF previstos32, se tiene que el 10% de las reservas probadas y probables pagarn el 25% de regalas. Los 28,14 TCF (54%) de las reservas restantes, asumiendo que podran ser consumidos en 20 aos y a un volumen de produccin anual igual y constante, en los primeros 5 aos tendran que pagar slo 35,5% de regalas sobre la produccin acumulada (25% de los 28,14 TCF), mientras el saldo (75% de las reservas) pagara un 50% de regalas. De este modo, el conjunto de las reservas ubicadas en campos que no estn en produccin actualmente, pagaran un 46,37% por concepto de regalas. Sumando cada una de las reservas sujetas a regalas tenemos que, en trminos reales, a los actuales campos en produccin se cobraran por concepto de regalas, 9,32 TCF, a las reservas destinadas a la industrializacin, 1,38 TCF y a las reservas que an no se explotan, 13,05 TCF. Estos 23,75 TCF que cobrara el Estado por regalas llegaran a obtener para el Estado un 45% de regalas de la produccin de los 52,3 TCF de las reservas probadas y probables que existen en la actualidad. Obviamente, este nivel podra ser alcanzado si se cumpliesen los supuestos referidos al ritmo de la produccin anual y al volumen de las inversiones necesarias, aspectos que estn en manos de las empresas transnacionales y dependen de la posibilidad de sus proyectos de exportacin. En otras palabras, mientras ms rpido sean explotadas las reservas de gas natural situacin que depende de la obtencin de nuevos mercados externos menos regalas percibir el Estado. Los incentivos tributarios en beneficio de la industrializacin de los hidrocarburos en territorio nacional que se plantean en el proyecto de la Comisin, deben ser contrastados con el costo de oportunidad de las empresas de explotar para la exportacin a mercados de la regin. A simple vista, todava parece ms atractivo para el capital la explotacin para la exportacin, que la implementacin de proyectos para industrializacin en territorio nacional, dados similares incentivos para la explotacin o para la industrializacin.

Rgimen de impuestos
A diferencia de la propuesta de ley del Ejecutivo que crea un Impuesto Complementario a los Hidrocarburos, la propuesta de la Comisin de Diputados mantiene el Rgimen Tributario vigente planteando algunos ajustes: Duplica la base imponible del Impuesto a la Remisin de Utilidades al exterior, del 50% del monto remitido al 100%, manteniendo inalterada la alcuota en 25%, obligando a las empresas que no declaren sobre las remesas enviadas a sus casas matrices provenientes de la venta o exportacin de hidrocarburos se sometan a las sanciones previstas en el Cdigo Tributario. En los hechos esto significa una duplicacin de este impuesto. Tambin se restituye el 3% Impuesto a las Transacciones de Petrleo y Gas Natural a la compra y venta en el mercado interno, que qued eliminado con la Ley No 1731. Este ajuste es contradictorio con la eliminacin que se plantea
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Iriarte, Gregorio. El Gas: Exportar o Industrializar?. p 24. Editorial Quipus, Cochabamba diciembre de 2003.

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ms adelante para fomentar la industrializacin, pues se supone que el gas y el petrleo que se consuman en el mercado interno sern precisamente para la industrializacin. Para el Impuesto Especial a la comercializacin de Hidrocarburos y Derivados en el mercado interno (IEHD) se establece una tasa mxima de Bs 3,5 por litro (o unidad de medida equivalente), a excepcin del diesel oil de gas natural al que se fija una tarifa de Bs 0,20 por litro. Esta tasa mxima prev un aumento del 225% en promedio simple de todos los derivados comparando con la tabla del artculo No 112 de la Ley 843. Derecho de pueblos indgenas y originarios y medio ambiente Un ingrediente que diferencia la propuesta de la Comisin de la del Poder Ejecutivo es, sin duda, la inclusin de un Ttulo destinado a sealar los derechos de los pueblos indgenas y originarios. El artculo 114 establece que deben ser consultados obligatoriamente las comunidades y pueblos indgenas, cuando se licite, autorice, contrate o ejecute cualquier actividad hidrocarburfera (incluida la construccin de infraestructura) en Tierras Comunitarias de Origen, tierras de comunidad tituladas o no, tierras ocupadas tradicionalmente, tierras donde acceden a realizar sus actividades o que estn dentro de su rea de influencia. El carcter de la consulta es vinculante, pues se trata de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento de las comunidades y los pueblos indgenas y originarios sobre la medida en que seran afectados por las actividades hidrocarburferas. Sus resoluciones slo valen para las actividades objeto de la consulta, debiendo iniciarse otra cuando se prevean actividades no contempladas o adicionales. Tendra lugar en dos momentos: previamente a la licitacin y previamente a la aprobacin del Estudio de Impacto Ambiental. Las comunidades y pueblos indgenas y originarios tendrn una participacin del 10% del total de regalas. Los recursos recaudados iran destinados a un Fondo de Desarrollo Indgena del Sector Hidrocarburos, administrado y cogestionado por el Ministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originario y las instancias respectivas de las comunidades y pueblos indgenas y originarios, el que priorizar a los indgenas del lugar de explotacin, luego a los cercanos y despus a los que estn en todo el territorio nacional. Aqu caben algunas digresiones: se incurre en un error al decir 10% de la produccin fiscalizada (100%), aunque previamente se indicaba de la totalidad de las regalas (50%). En el primer caso la regala compensatoria para los pueblos indgenas sera el 10% del valor de la produccin y en el segundo caso sera el 5% de la produccin, lo que resulta contradictorio. Adems, no se especifica de qu parte de las regalas se descontara este beneficio, pues est claro que no debera aadirse al 50% de la produccin que ellas suman33. Esta situacin, derivada de la confusa redaccin, puede tornarse muy delicada a la hora de afectar a los departamentos productores o a los otros beneficiarios.
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En la primera versin de la Comisin, se estableca que ese 5% para los pueblos indgenas estaba incorporado en el 15% de las regalas departamentales destinadas a los departamentos y regiones productoras y especficamente como Participacin de las Comunidades con destino al Fondo de Desarrollo Indgena.

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En el mismo sentido, el texto aade otro aspecto controversial al fijar de manera tan genrica la distribucin de los recursos y la primaca que tienen unos respecto de los dems. Respecto a la temtica de medio ambiente, se instituye el Control y Monitoreo Ambiental por parte de los indgenas, cuyas instancias representativas constituiran Comisiones de Control Social Ambiental. Estas comisiones elevaran un informe que, obligatoriamente, debe recibir y considerar la Autoridad Nacional Mxima Competente, quien en caso de infraccin amonestar e instruir a la empresa infractora la implementacin y correccin inmediata de las observaciones, de no cumplirse estas instrucciones se procede a una Auditoria Ambiental. Los representantes indgenas y sus comisiones ambientales participarn en todo el proceso de contratacin de las empresas de consultora ambiental. Estas disposiciones que, como sealamos, pueden enfrentar enormes dificultades prcticas para su realizacin, significan, de todos modos, un paso importante en direccin de otorgar mayor poder de decisin a los pueblos indgenas y originarios sobre los recursos naturales que subyacen en su territorio.

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Conclusiones

De todo el anlisis precedente, se desprenden algunas conclusiones importantes: Los dos proyectos de ley apuntan a la recuperacin de la propiedad de los hidrocarburos en Boca de Pozo. Aunque la propuesta de la Comisin incluye, de una manera confusa, una alusin a la propiedad de todos los hidrocarburos, las disposiciones posteriores, relativas a los principios que rigen la poltica sectorial y a los derechos de las empresas, cuestionan la naturaleza de dicha afirmacin. Los dos proyectos asumen la obligatoriedad de la migracin de los actuales Contratos de Riesgo Compartido hacia nuevas formas contractuales. Del mismo modo, ambos proyectos incorporan el reconocimiento por parte del Estado bajo la forma de amortizacin de un porcentaje de las inversiones realizadas por las empresas que realicen dicha migracin. La migracin obligatoria supone la modificacin de las condiciones especficas a las que se sujetarn las empresas contratistas. En este mbito, el proyecto del Gobierno exonera a las empresas que incumplieron la disposicin de la Ley No 1689 que las obligaba a perforar al menos un pozo por parcela en concesin o devolverlas, con la condicin de que se adecuen a las nuevas disposiciones. El proyecto de la Comisin rechaza esta exoneracin de manera explcita. Otro aspecto que diferencia a ambas propuestas es el relativo a la clasificacin de los hidrocarburos en existentes y nuevos: mientras el Gobierno propugna su permanencia, el proyecto de la Comisin la descarta definitivamente a travs de la abrogacin de la Ley No 1731. Como consecuencia de la recuperacin de los hidrocarburos en Boca de Pozo, ambos proyectos establecen la obligatoriedad, para las empresas contratistas, de entregar los hidrocarburos producidos a la empresa estatal. En el caso del proyecto del Gobierno, esa empresa se denomina Petrobolivia y en el caso del proyecto de la Comisin, se trata de YPFB. El control real de la produccin por parte del Estado, que ha sido considerada por algunos crticos como confiscatoria, termina, sin embargo, en el lugar (el mismo para ambos proyectos) denominado Punto de Fiscalizacin, donde se transfiere la propiedad en forma de participacin o retribucin. No se debe olvidar que las modalidades de contratos de exploracin y explotacin son las mismas en ambos proyectos y contemplan la percepcin de una participacin porcentual de la produccin por parte de los titulares, con lo que se ratifica la enorme capacidad decisoria de los inversionistas extranjeros sobre el destino de los

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hidrocarburos, an en el caso de estar obligados a participar en condicin de socios de YPFB. Inclusive en el caso del Contrato de Operaciones, en el que se prev slo la retribucin por servicios prestados al titular, el texto admite que dicha retribucin puede realizarse en especie. Respecto a las facultades de YPFB a partir de su refundacin, ambas propuestas establecen que la empresa estatal puede participar en todas las actividades de la cadena productiva, aunque el proyecto del Gobierno limita su participacin, en lo que a comercializacin se refiere, nicamente a la distribucin de gas natural por redes y la comercializacin de productos derivados, pues en la exportacin participara otra entidad denominada Petrobolivia. Adems, en el caso del proyecto del Gobierno, YPFB participara como una empresa ms en el mercado. En cambio, en el caso del proyecto de la Comisin, YPFB tendra una posicin privilegiada, pues la ley obligara a toda empresa privada a que se asocie con ella para poder realizar todas las actividades hidrocarburferas. Empero, esta facultad privativa de la empresa estatal otorgada por la propuesta de la Comisin, se agrieta al entrar en contradiccin con otros acpites del mismo proyecto, tales como las figuras de Concesin y Licencias para varias actividades de la cadena. Ambos proyectos incorporan cambios en el mbito de la fijacin de precios de los hidrocarburos y sus derivados. En el caso del proyecto del Gobierno, se estipula que los precios mximos de los hidrocarburos en el mercado interno tomarn como base la Paridad de Exportacin y, debido a que son materia prima de los refinados y derivados, determinarn el precio de los productos industrializados. De este modo, se opta por la continuidad de la lgica que tiene la actual Ley No 1689. En el caso del proyecto de la Comisin, esa lgica vara al incorporarse el criterio de que los precios se fijarn de acuerdo a los costos de produccin; empero, a rengln seguido se introduce como otra referencia los precios del mercado internacional, desvirtuando o, por lo menos, haciendo confusa dicha disposicin. Adicionalmente, el proyecto de la Comisin introduce de manera poco regular un artculo por el que YPFB puede obtener gas natural a costo cero, cedido por las empresas productoras, y destinarlo a apoyar el consumo interno domstico y productivo. Esta situacin modificara radicalmente el mercado, pero que en el texto tropieza con la oposicin de ciertos principios asumidos por la propia propuesta de manera acrtica. Finalmente, en el rgimen de Regalas, Participaciones e Impuestos se encuentran las mayores diferencias entre ambos proyectos. En el caso del proyecto gubernamental se propugna la permanencia del rgimen de Regalas de las leyes 1689 y 1731: 50% de regalas para hidrocarburos existentes y 18% para hidrocarburos nuevos. Adicionalmente, establece la creacin de un nuevo impuesto el ICH que, tericamente, elevara la percepcin estatal de ingresos al 50% del valor de la produccin. Sin embargo, a partir de algunos ejercicios simples, se puede concluir que dicho porcentaje no ser posible de alcanzar, debido a que la liquidacin del ICH est ligado a la posibilidad de incrementar

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el volumen de produccin en magnitudes imposibles. En el mismo sentido, operan las otras caractersticas de la aplicacin del ICH, como la liquidacin del mismo por campo individual y no por empresa, y la posibilidad de acreditar su pago contra el Impuesto a la Utilidades de las Empresas. De este modo, las tasas o alcuotas prescritas resultan siendo nominales. En el caso del proyecto de la Comisin, se estipula la vigencia de las regalas por hidrocarburos en el 50% de la produccin. Empero, bajo el criterio de que se debe preservar la atraccin de inversiones hacia el sector, se establecen algunos mecanismos que desvirtan ese propsito. En efecto, el proyecto incorpora los siguientes tratamientos especiales: exencin de 25% de las regalas para hidrocarburos destinados a la industrializacin; aplicacin gradual de las regalas, que va de 27,5% a 50% en 6 aos, para campos que no hayan iniciado la explotacin comercial antes de la promulgacin de la ley; y aplicacin gradual de las regalas, que va de 27,5% a 50% en 6 aos, para el volumen adicional de hidrocarburos producidos a partir de nuevas inversiones, en campos que ya producen comercialmente. De este modo, se calcula que el Estado percibira el 45% de la produccin de los 52 TCF de gas natural, siempre y cuando se cumpliesen algunos supuestos que dependen de decisiones empresariales y no del Estado; en otras palabras, mientras ms rpido se exploten las reservas con el objetivo de exportar materia prima, el Estado percibira menos regalas. Un aspecto especial que marca una gran diferencia entre ambos proyectos, es el referido a la incorporacin que hace la Comisin, de un ttulo especial referido a los derechos de los pueblos indgenas y originarios sobre la explotacin de hidrocarburos. La disposicin legal, de ser aprobada, impondra la obligatoriedad de la consulta a estos pueblos acerca de decisiones empresariales que podran afectar sus intereses; adems, les permitira obtener recursos, en la forma de regalas, destinadas a promover su desarrollo.

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ANEXOS
Participacin de empresas privadas en la cadena productiva. Diferencias en los proyectos de ley de la Comisin y del Gobierno Comisin Mesa Estado Otros Estado Otros Exploracin y Estado por s Contratos Autrquicas Contratos Explotacin Comercializacin YPFB Mixtas, Privadas o Mixtas, Privadas o interna de derivados Pblicas YPFB Pblicas Exportacin gas YPFB Petrobolivia Petrobolivia Privadas o Exportacin lquidos YPFB Con Estado: Pblicas Mixtas, Privadas o Pblicas Exportacin YPFB Con Estado: Privadas o derivados Mixtas, Privadas o Pblicas Pblicas Importacin YPFB Con YPFB: Privadas o Mixtas, Privadas o Pblicas Pblicas YPFB Privadas o Refinacin YPFB Con Estado: Pblicas Mixtas, Privadas o Pblicas Almacenaje YPFB Con Estado: YPFB Privadas o Pblicas Mixtas, Privadas o Pblicas YPFB Privadas o Industrializacin YPFB Con Estado: Pblicas Mixtas, Privadas o Pblicas Transporte YPFB Con Estado: YPFB Mixtas, Privadas o Pblicas YPFB Privadas o Distribucin GN por YPFB Con Estado: Pblicas redes Mixtas, Privadas o Pblicas
Fuente: Proyecto de Ley No. 332/2004-2005 (Comisin) y Proyecto de Ley de Hidrocarburos (Gobierno)

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Modalidad * CPC

CO

CA

Modalidades de Contratos Petroleros. Participacin de YPFB y Titular Regalas y YPFB Contratista Administracin Participaciones Junta directiva para Participacin en la YPFB y Titular Participacin en la supervisar. produccin, pagan RP segn su produccin, Compuesta por deducidas la Regparticipacin en deducidas la Regambas partes. Part. produccin Part. Se establece en comercializada. Se establece en contrato. Si migra de contrato. CRC recibe amortizacin con recursos de futura participacin de YPFB. YPFB paga RP sobre YPFB Unidad de produccin, y los retribuye por servicios Seguimiento y impuestos que le con porcentaje de Control, que corresponda produccin, en supervisa y es dinero o especie. integrada por Este pago cubre representantes de costos y utilidades. YPFB y Titular. Operador paga Participacin sobre la Participacin sobre la Unidad de regalas, produccin produccin Seguimiento y participaciones e establecida en establecida en Control para impuestos. contrato. contrato. supervisar. Participacin neta Participacin neta Atribuciones y despus de pago de representacin de despus de pago de RP. YPFB segn RP. YPFB paga reglamento. Se designa Operador. amortizacin de parte de costos exploracin hechos por el contratista, para asociarse en esa proporcin

Nota: (*)CPC = Contrato de Produccin Compartida, CO = Contrato de Operacin, CA = Contrato de Asociacin. Fuente: Proyecto de Ley No. 332/2004-2005 (Comisin).

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