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Fortalecimiento de las Finanzas Pblicas territoriales

Germn Garca Galindo*

Resumen
Las finanzas pblicas son los instrumentos que
permiten alcanzar los objetivos que inspiraron la creacin del Estado, como son la prestacin de los servicios pblicos esenciales, para garantizar la existencia de la sociedad en condiciones de dignidad humana, armona y paz. De su adecuado manejo depende el nivel de bienestar que se puede suministrar a la poblacin, por ello, es importante el estudio de este campo del conocimiento, como fundamento esencial de la poltica econmica para la estabilidad de una nacin.

1.

IntroduccIn

la poltica econmica se hace referencia a todas las medidas de gobierno para alcanzar los objetivos propuestos en materia econmica. Estos objetivos son: el crecimiento econmico, la elevacin del nivel de vida de la poblacin, y la estabilidad y autonoma econmica. La poltica econmica comprende a su vez las polticas fiscal, cambiaria y monetaria, cuya orientacin debe ser consecuente y coordinada, de manera que no se presenten desequilibrios cuando se trata de privilegiar alguna de estas en detrimento de las dems, as entonces, se constituye en una compleja estructura del aparato estatal para el ejercicio del rol en la administracin eficiente de los recursos pblicos, tanto del sector central como de los que se transfieren, destinados a financiar la prestacin de los servicios

En

El presente artculo abarca los conceptos de hacienda pblica, las finanzas pblicas, sus objetivos, el sistema de presupuesto del orden nacional, departamental y municipal, los principales impuestos, tarifas y porcentajes, as como los procedimientos para la preparacin, elaboracin, aprobacin, ejecucin y control de los presupuestos, las principales fuentes de recursos y la distribucin del sistema general de participaciones que contribuye al fortalecimiento y descentralizacin de los recursos a las regiones.

PalabRas clave
Transferencias Poltica fiscal Regalas Impuestos

____________ * Administrador Pblico, Especialista en Finanzas Pblicas,


Magister en Administracin, Magister en Gestin de Organizaciones-Universidad Qubec-EAN-

Este artculo fue entregado el 19 de febrero de 2009 y su publicacin aprobada por el Comit Editorial el 4 de marzo de 2009. Revista EAN.65. Enero-Abril-2009. p.157-179

en las entidades territoriales. De acuerdo con lo estipulado en la Constitucin, se otorga la autonoma fiscal consistente en la facultad de decretar tributos, contribuciones y gastos para garantizar el normal funcionamiento de las administraciones, a la vez que se afianza el proceso de descentralizacin poltica, administrativa y fiscal. La complejidad del manejo macroeconmico de la Nacin, requiere del esfuerzo coordinado de las tres ramas del poder pblico: corresponde a la rama legislativa el trmite y aprobacin de las leyes; la rama ejecutiva mediante el Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeacin y la Direccin General de Presupuesto se ocupa del manejo de la poltica fiscal; y a cada uno de los establecimientos pblicos se les encarg el suministro de bienes y servicios para la comunidad. La Junta Directiva del Banco de la Repblica y la Junta Monetaria se encargan del control de la poltica monetaria y de los medios de pago. El poder judicial con su estructura se encarga de brindar al pas un servicio colectivo, la justicia. Las entidades territoriales se convierten en los principales protagonistas en el manejo de las finanzas pblicas a los cuales la Constitucin les encomend la concertacin de los planes de Desarrollo regionales con el plan de desarrollo nacional para optimizar uso de los recursos.

abstRact
The public finances are the tools which permit to achieve the objectives that inspired the creation of the State, such as the rendering of esential public services to guarantee the existence of de society in real conditions of human dignity, harmony and peace. The level of populations wealthfare depends on the adequate management of this rendering of services, for this it is important to study this field of knowledge related to the esential foundations of the economic policy for national stability. This article includes the concepts of the public property, its objectives, the budget system of national, departmental and municipal order, the principal taxes, fares and percentages, such as the procedures for the preparation, making, execution and budgets control, the main Source of funds and the distribution of the general system of the participation that contribute to strengthen and decentralize the regional resources.

Key WoRds
Transfers Fiscal Politics Royalties Texes

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Fortalecimiento de las finanzas pblicas y territoriales

2. E

descentralIzacIn

y fortalecImIento de las fInanzas terrItorIales


desarrollo a partir del Sistema de Financiamiento Territorial, como son las rentas propias, las transferencias, la cofinanciacin proveniente de otros niveles administrativos, los recursos del crdito y los recursos privados, que pueden ser incorporados a los presupuestos territoriales respetando su autonoma. Para la aplicacin de los recursos, se debe asociar la gestin territorial con instrumentos modernos de planificacin, mediante la coincidencia entre la planificacin y el rea financiera, lo cual se logra con la armonizacin y sujecin de los presupuestos de las entidades territoriales a los procedimientos de elaboracin, aprobacin y ejecucin de los planes de desarrollo, mediante la Planificacin Financiera.

n un proceso de descentralizacin, las finanzas juegan un papel importante ya que a partir de su manejo autnomo por las Entidades Territoriales, posibilita realizar las obras necesarias para contribuir a mejorar el nivel de vida de sus habitantes. En las finanzas territoriales se destaca el hecho de que la mayora de las entidades tienen limitaciones para ponerse a tono con los cambios institucionales, dada la dependencia financiera de los recursos transferidos por la Nacin y su dbil capacidad administrativa y de gestin financiera que se refleja en la asignacin ineficiente del gasto. Los entes territoriales disponen de diferentes fuentes para financiar su

3. Las

las

transferencIas
con las disposiciones relacionadas con las funciones de las Asambleas Departamentales y Consejos Municipales, en materia de creacin de tributos. La distribucin de las transferencias se efecta de acuerdo con la Ley Anual de Presupuesto Nacional, directamente a los municipios mediante giros realizados por medio del Ministerio de Hacienda, el sistema general de participaciones,

transferencias son recursos que se trasladan a las entidades territoriales sin contraprestacin en funcin de competencias y responsabilidades. El gobierno nacional fija los planes y polticas en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Plan de Inversiones y deben ser incorporadas en virtud del principio de autonoma de las Entidades Territoriales estipulado en el Artculo 287 de la Carta, en armona

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y la participacin en regalas. Los resguardos indgenas son considerados como municipios en la distribucin de los ingresos corrientes de la Nacin. La distribucin de los recursos se hace de acuerdo con dos criterios: el 60% en proporcin directa al nmero de habitantes en situacin de pobreza o con necesidades bsicas insatisfechas y el 40% restante, en funcin de la poblacin total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en la calidad de vida. Los ingresos corrientes de la Nacin son distribuidos entre los sectores: educacin, salud, vivienda, agua potable y saneamiento bsico, subsidios para la poblacin pobre, servicios pblicos domiciliarios, sector agrario, grupos de poblacin vulnerable, justicia, proteccin

al ciudadano,educacin fsica, recreacin y deporte, cultura, prevencin y atencin de desastres, desarrollo institucional, pago del servicio de la deuda adquirida para financiar inversiones fsicas en las actividades anteriores, construccin y mantenimiento de redes viales municipales e intermunicipales y otros sectores que el CONPES estime convenientes. Estas participaciones se asignan de acuerdo con los siguientes porcentajes: el 30% para educacin; el 25% para salud; el 20% para agua potable y saneamiento bsico; cuando no se haya cumplido la meta de cobertura de un 70% de la poblacin con agua potable. Para educacin fsica, recreacin y deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre se destina el 5%, y en libre inversin conforme a los sectores antes mencionados el 20%.

acuerdo con la Ley 715 de 2001, el Sistema General de Participaciones est constituido por los recursos que la Nacin transfiere por mandato de los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica a las entidades territoriales para la financiacin de los servicios . La programacin y distribucin del Sistema General de Participaciones la realizan el CONPES, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento Nacional de Planeacin, Ministerio de Proteccin Social y otras Entidades del orden nacional.

4. De

sIstema

general de partIcIpacIones
El Sistema General de Participaciones se divide as: Para educacin 58,5%; Para el sector salud 24,5%; De propsito general ll17%. Previo al giro de estas participaciones, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en la liquidacin anual deduce cada ao montos equivalentes al 4% de dichos recursos que corresponden a asignaciones especiales que se distribuyen en:

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Alimentacin escolar 0,5%; Resguardos indgenas 0,52%; Municipios cuyos territorios limitan con el Ro Grande de la Magdalena en proporcin a la rivera de cada municipio el 0,08%; Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales FONPET creado por la Ley 549 de 1999 con el fin de cubrir los pasivos pensionales de salud, educacin y otros sectores el 2,9%.

los artculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros. Decreto 1512 de 2002: por el cual se corrige un yerro de la Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros. Ley 715 de 2001: por la cual se dictan normas orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros. Segn el artculo 4, los recursos del Sistema General de Participaciones se distribuyen de la siguiente manera: Sector educativo corresponder al 58.5%, Sector salud corresponder al 24.5%, De propsito general corresponder al 17.0%

Algunas normas que regulan el sistema general de participaciones son: Ley 863 de 2003: por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control, para estimular el crecimiento econmico y el saneamiento de las finanzas pblicas; Art. 49. Ley 812 de 2003: por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario. Ley 788 de 2002: por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones; Arts. 35 Pargrafo 2o. Inciso Final, 85, 103. Decreto 788 de 2002: por el cual se corrige un yerro de la Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con

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5. regalas El artculo 360 de la Consproductores, siendo entregadas por el Fondo Nacional de Regalas y deben ser destinadas al fomento de la minera, energizacin y proyectos para la preservacin del medio ambiente. Las regalas son reguladas por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, quien determina el ente recaudador de los recursos provenientes de Ecopetrol y Minercol. Los entes recaudadores giran al Fondo Nacional de Regalas el 32% de esos recursos y el 68% restante se destina a los Departamentos y Municipios Productores y Municipios Portuarios, con destino a proyectos contemplados en los Planes de Desarrollo de los Departamentos y Municipios (90%); interventora tcnica de los proyectos que se ejecuten con regalas (5%) y gastos de funcionamiento y operacin (5%). La Comisin Nacional de Regalas, es el ente encargado de aprobar los proyectos presentados por los entes territoriales y el encargado de verificar la correcta inversin de las regalas. El Sistema Nacional de Cofinanciacin, se complementa con el Comit Nacional de Cofinanciacin como un rgano de carcter consultivo del gobierno, adscrito al Departamento Nacional de Planeacin, que se encarga de coordinar y definir los criterios y mecanismos que permitan el acceso, seguimiento y

titucin establece las condiciones para determinar la explotacin de los recursos naturales no renovables y los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos, respetando las regalas a los departamentos y municipios en donde se desarrollen explotaciones y transporte de dichos recursos y sus derivados. Con los recursos provenientes de las regalas que no sean asignados a los departamentos y municipios mediante la Ley 141 de 1994, se crea el Fondo Nacional de Regalas, con recursos que se aplicarn a la promocin de la minera, a la preservacin del medio ambiente y a la financiacin de proyectos regionales de inversin definidos como prioritarios en los Planes de Desarrollo de las entidades territoriales. Las regalas se dividen en directas e indirectas. Las regalas directas son destinadas a los entes territoriales en cuyas jurisdicciones estn ubicadas las explotaciones de recursos naturales no renovables, los municipios portuarios y en algunos casos los que estn en el rea de influencia de los municipios productores y portuarios. Las regalas indirectas corresponden a los recursos provenientes de las regalas que no sean asignadas directamente a los departamentos y municipios

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correctivos a los recursos que se giren para proyectos de cofinanciacin. Dentro de las Entidades del orden nacional que transfieren recursos a las entidades territoriales bajo la modalidad de cofinanciacin se encuentran el Fondo Nacional de Desarrollo FONADE; Fondo Nacional de Caminos Vecinales FCV; Fondo Nacional Ambiental FONAM; y la Financiera de Desarrollo Territorial FINDETER. Para el acceso a los recursos manejados por estas entidades, los entes deben concursar por los recursos, mediante la presentacin de proyectos y garantizar la disponibilidad de contrapartidas, teniendo en cuenta que corresponden a transferencias condicionadas. En el siguiente cuadro se relacionan algunas de las entidades competentes en la distribucin del Sistema General de Participaciones SGP:
ENTIDAD Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Entidades del nivel nacional (Mineducacin, Minproteccin Social, Contralora, DANE, IGAC, etc.) Departamento Nacional de Planeacin COMPETENCIA Calcula y comunica al DNP los montos globales del SGP a la entidad distribuidora. Certifican al DNP las variables de distribucin (Matrcula, afiliados al SGSSS, poblacin, rea, etc.)

Los beneficiarios de las regalas y entes recaudadores de las mismas son los relacionados en el siguiente cuadro demostrativo, donde aparecen adems los porcentajes de participacin:

RECEPTORES DE REGALIAS

ENTIDADES TERRITORIALES: Departamentos y municipios productores, mu-nicipios portuarios y resguardos indgenas

Beneficiarios de los recursos del Fondo Nacional de Regalas.FNR. Objeto de la Comisin Nacional de RegalasCNR.

Entidades territoriales que presenten proyectos de desarrollo a la CNR Vigilar y controlar la correcta utilizacin de las regalas, compensaciones y la administracin, distribucin y asignacin de los recursos del FNR Recibe los recursos de regalas (32%) no asignados a departamentos y municipios productores y municipios portuarios. (regalas indirectas). Regalas, compensaciones giradas directamente a departamentos y municipios productores y municipios portuarios. ECOPETROL (Hidrocarburo), MINERCOL (Minerales) Fondo Nacional de Regalas 32%. Departamentos y municipios productores y municipios portuarios 68%.

Fondo Nacional de Regalas (Regalas indirectas)

Regalias indirectas

Ministerio de Minas y Energa Giran:

Realiza la distribucin del SGP. Somete la distribucin a la aprobacin del CONPES. Comunica a las entidades territoriales y a los resguardos indgenas, su participacin en el SGP Aprueba la distribucin del SGP.

Consejo superior de Poltica Econmica y Social CONPES Ministerio de Educacin y de Proteccin Social

Realizan los giros de recursos del SGP a las entidades territoriales.

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6. Impacto de las fInanzas pblIcas


ediante el manejo de las finanzas pblicas, se pueden afectar algunos indicadores de la economa, tales como el ahorro, la inversin o el consumo pblico y privado; a manera de ejemplo, cuando los ingresos son mayores que los gastos existe un supervit pblico, es decir, el gobierno cuenta con un ahorro que se puede canalizar a incrementar la inversin y el consumo. En contraposicin a esta situacin favorable que predomina en el sector pblico, el sector privado se afecta en sus niveles de ahorro, inversin y consumo. La situacin contraria se da

cuando los gastos del gobierno son mayores a sus ingresos provocando un dficit pblico. En este caso el ahorro, la inversin y el consumo del sector pblico se reducen y se incrementan los del sector privado. Mediante las finanzas pblicas el Estado cumple con las funciones de asignacin, redistribucin y estabilizacin de la actividad econmica. La Hacienda Pblica tiene en cuenta la forma en que se utilizan, administran y supervisan los recursos que se invierten en el gasto pblico.

7. poltIca econmIca
de comercio exterior, son ejemplos de polticas econmicas. La poltica monetaria, mediante decisiones sobre emisin de dinero, puede generar efectos sobre el crecimiento y dinamizar la economa, la inflacin o las tasas de inters; la poltica fiscal, a travs de las determinaciones de gasto pblico e impuestos, puede tener efectos sobre la

La poltica fiscal, monetaria,

actividad productiva de las empresas y, en fin, sobre el crecimiento econmico. La poltica comercial, o de comercio exterior, tiene efectos sobre los ingresos del Estado y, de esta forma, sobre el gasto que este mismo hace. En el siguiente cuadro se resumen algunos ejemplos de polticas econmicas y los instrumentos utilizados para el logro de los objetivos trazados en materia econmica por el gobierno

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POLITICAS ECONMICAS Poltica fiscal

INSTRUMENTOS Tasas impositivas Gasto pblico Inversin pblica

Poltica monetaria

Tasas de inters Emisin de moneda Encaje bancario Operaciones de mercado abierto

Poltica de comercio exterior

Tasa de cambio Arancel externo Promocin de exportaciones

Polticas de control directo

Control de precios y salarios Control de importaciones y exportaciones

Polticas institucionales y sectoriales Reforma agraria Reforma administrativa Planeacin econmica Reforma industrial

8. poltIca fIscal
a poltica fiscal se sustenta en la intervencin del Estado en la economa, buscando los siguientes objetivos: El respeto a la asignacin de los recursos determinados por el mercado. La redistribucin del ingreso y la riqueza . La estabilizacin del poder adquisitivo de la moneda y su equivalente internacional.

El incremento del empleo, la demanda y la produccin. El desarrollo econmico. La nivelacin regional. Son ejemplos de polticas fiscales los impuestos cuyas principales acciones tienen lugar bajo las polticas tributarias.

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9. sIstema presupuestal
aspectos generales del sistema presupuestal colombiano, contemplados en el Captulo 3 del Titulo XII de la Constitucin, son desarrollados por el Estatuto Orgnico de Presupuesto, integrado por las leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995, en el decreto 111 de 1996 y sus modificaciones a travs de las leyes 617 de 2000 y 819 de 2003. El Sistema Presupuestal articula elementos como el plan financiero, el plan operativo anual de inversiones y el presupuesto, cuya ejecucin se sustenta en el plan anual de caja, PAC y el marco fiscal de mediano plazo. Dicho sistema comprende el proceso de formulacin, elaboracin, aprobacin ejecucin y control del presupuesto a nivel local, indicando las personas, organismos e instancias involucradas, sus fundamentos legales. Los alcaldes deben buscar la sostenibilidad financiera y fiscal del municipio, debiendo coordinar la programacin, la iniciativa del gasto, su ejecucin y control, cumpliendo las siguientes funciones: Presentar oportunamente al Consejo Municipal los proyectos, planes y programas. Ordenar el gasto de acuerdo con el plan de inversin.

Los

Presentar dentro del trmino legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos. Sancionar y promulgar los acuerdos. Reglamentar los acuerdos municipales. Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios. Definir el marco fiscal de mediano plazo y el plan financiero. El Consejo Municipal tiene la potestad de autorizar los gastos que sean ejecutados por el gobierno. La Oficina de Planeacin Municipal, es la encargada de garantizar la ejecucin del plan de desarrollo y hacer seguimiento y evaluacin con la Secretara de Hacienda del plan anual de inversin. La Secretara de Hacienda Municipal responde por el manejo financiero del municipio, promoviendo decisiones que en materia fiscal y financiera adopte el municipio, debiendo elaborar el marco fiscal de mediano plazo. El Consejo de Poltica Econmica y Social (CONPES) es el rgano rector de la poltica econmica y social del Estado; atiende el proceso de aprobacin de los

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planes territoriales de desarrollo (Ley 152 de 1994 Articulo 37) En el presupuesto municipal se integran los presupuestos del nivel central de la administracin (consejo, contralora, personera y establecimientos pblicos descentralizados). La ley 819 de 2003 cre el marco fiscal de mediano plazo, el cual tiene el plan financiero como base para iniciar el proceso de presupuesto y garantizar la sostenibilidad financiera de la entidad territorial en el mediano plazo, su perspectiva es de 10 aos para la toma de decisiones fiscales y su responsabilidad reside en el Gobernador o Alcalde. El proceso de aprobacin del presupuesto municipal se sustenta en la aplicacin del Estatuto Orgnico de Presupuesto (decreto 111 de 1996) y la ley 136 de 1994 y debe ser el servidor pblico quien lo formula, decide y ejecuta. (Articulo 34 ley 734 de 2002). El alcalde elabora y presenta al consejo municipal el proyecto del presupuesto para su aprobacin, los montos de ingresos y rentas del proyecto de presupuesto presentado, no pueden ser aumentados por el consejo municipal sin el concepto previo expresado en forma escrita y favorable del alcalde. (Articulo 62 y 63 decreto 111 de 1996) El proceso de elaboracin del presupuesto municipal comprende las siguientes etapas:

Elaboracin del marco fiscal. Plan financiero. Presentacin del plan financiero al CONPES y CONFIS. Elaboracin plan anual de inversiones. Definicin del POAIM (plan operativo anual de inversin Municipal ). Aprobacin CONPES. del POAIM por el

Luego de ser aprobado la Secretara de Hacienda lo incluye en el presupuesto general del municipio. Las dependencias de hacienda y planeacin, bajo la direccin del alcalde, deben realizar los ajustes durante los ltimos diez das del ltimo periodo de sesiones del consejo municipal; el alcalde presenta el proyecto de acuerdo con el presupuesto municipal para la siguiente vigencia, de acuerdo con la fecha fijada en el estatuto municipal. El proceso de aprobacin del presupuesto municipal considera las siguientes fases: Inicia cuando el proyecto de acuerdo se presenta al consejo municipal. Discusin del proyecto en el primer y segundo debate de acuerdo con el reglamento del consejo municipal.

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Si no es aprobado en la fecha mxima establecida, el alcalde adopta mediante decreto el proyecto presentado. Si no fue presentado el acuerdo del presupuesto, regir el presupuesto del ao anterior, expedido por decreto. Si el acuerdo fue aprobado, en los cinco das hbiles siguientes se remite al alcalde para su sancin. Si es sancionado por el alcalde, se debe publicar en los 10 das siguientes y enviado a revisin del gobernador, en los 5 das siguientes a la sancin. Si no es sancionado por el alcalde, podra ser objetarlo por inconveniencia o ilegalidad, debe cumplir el siguiente proceso (Titulo V ley 136 de 1994 en concordancia artculos 114 y 115 decret 111 de 1996). Si se presenta la objecin por inconveniencia, el alcalde lo enva al consejo municipal, puede convocar sesiones extras hasta por cinco das, si el consejo acepta las objeciones lo remite de nuevo al alcalde; si no acepta, se enva al alcalde para su sancin en un plazo de ocho das y de no hacerlo, le corresponde sancionarlo al consejo. Si se presenta objecin por ilegalidad el alcalde enva el proyecto de acuerdo en mximo 5 das al tribunal administrativo con sus respectivos

motivos, quien se pronunciar en los 20 das hbiles siguientes, mientras decide el tribunal, rige el presupuesto presentado oportunamente por el alcalde. Si el tribunal considera que las objeciones de ilegalidad tienen fundamento, el proyecto se archiva y rige el presupuesto del ao anterior. Si el tribunal considera que no tiene fundamento, lo remite al alcalde quien lo debe sancionar en los tres das siguientes. De acuerdo con el estatuto, el presupuesto del municipio puede ser adoptado en forma excepcional: La repeticin del presupuesto del ao anterior cuando no fue presentado oportunamente o cuando el tribunal administrativo lo declara nulo. La adopcin por decreto cuando no es aprobado oportunamente por el consejo municipal. La adopcin del acuerdo de presupuesto sancionado por el presidente del consejo municipal, cuando al ser objetado no son aceptadas dichas objeciones por el consejo y se remite al alcalde para su sancin pero este no lo sanciona; en este caso le corresponde al presidente del consejo sancionarlo.

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Una vez expedido el acuerdo de presupuesto municipal, corresponde al alcalde producir el decreto de liquidacin del presupuesto para la respectiva vigencia. La tesorera municipal responde por el manejo de los recursos mediante la cuenta nica municipal y las cuentas especiales para las entidades territoriales. El presupuesto general del municipio se debe ejecutar conforme a la mensualizacin de los ingresos y pagos en la respectiva vigencia; para el efecto, se debe elaborar el programa anual mensualizado de caja (PAC) de conformidad con lo establecido en los artculos 73 y 74 del decreto 111 de 1996. El PAC es el instrumento mediante el cual se establece el monto mximo mensual de fondos disponibles en la cuenta nica municipal y en las cuentas especiales, como la del sistema general de participaciones, incluye los pagos de los establecimientos pblicos del orden municipal, en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir con sus compromisos. En este sentido el PAC es un instrumento de gestin que requiere de un ejercicio de planeacin riguroso, en el cual se integran las operaciones de caja, en especial del ingreso de los recursos y la adquisicin de los compromisos, acorde a un cronograma mensual. El municipio debe establecer un sistema de contabilidad mediante el cual se lleve un registro diario, mensual y anual de la ejecucin del presupuesto y sus modificaciones bajo la directriz de la

Contadura General de la Repblica, quien ha establecido para el registro de las operaciones financieras, econmicas y sociales, el libro diario mayor con libros principales y libros auxiliares. (Resolucin 36 de Mayo de 1998): Libro registro de ingresos. Libro registro de aprobaciones, compromisos, obligaciones y pagos. Libro registro de vigencias futuras. Libro registro de reservas presupuestales. Libro registro de cuentas por pagar. Los funcionarios que participan en el proceso presupuestal tienen responsabilidad penal, disciplinaria y fiscal sobre sus actos, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 112 del decreto 111 de 1996. Formas de control Control Poltico (Artculo 315 constitucional). Control fiscal y de gestin (articulo 88 ley 715 de 2001). Control interno (ley 87 de 1993). Control judicial (civil, penal) (ley 599 de 2000 y de mas cdigos). Control disciplinario (ley 734 de 2002) Seguimiento y evaluacin (Artculo 334 constitucional) (Ley 715 de 2001, artculos 89-90). Seguimiento y evaluacin del nivel nacional (Articulo 79 ley 617 de 2001) Control Ciudadano (Ley 134 de 1993 articulo 100) (Artculo 220 Constitucional) (Ley 850 de 2003, Artculo 15).

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De acuerdo con el carcter de destinacin, los tributos pueden ser del orden nacional, departamental o municipal, aunque es preciso anotar que en el caso de los impuestos nacionales, gran porcentaje se distribuye entre los entes territoriales a travs de las transferencias. Los siguientes son impuestos del orden nacional:
Clase de impuesto Renta y complementario de ganancias ocasionales Tipo Directo Caractersticas Grava las utilidades percibidas por las sociedades y los ingresos de las personas naturales. Grava todo ingreso que sea susceptible de incrementar el patrimonio. Base de liquidacin 33% de la renta lquida a las sociedades; para las personas naturales se aplica una tabla progresiva y un 20% como impuesto de ganancias ocasionales

Impuesto al Valor Agregado IVA

Indirecto

Impuesto que recae sobre la Tarifa general del 16%, pero venta de bienes corporales existen tarifas diferenciales del muebles, la prestacin de 2, 10, 20, 35% servicios y la importacin de bienes. Es generado en la protocoli- Para el ao 2009, es el 0.5% zacin de todo contrato o cuando la cuanta del contrato instrumento pblico, suscrito sea superior a 142.578 miles entre particulares o entre el Estado y particulares, Grava las transacciones 4 por mil financieras que impliquen retiro de fondos de cuentas corrientes y de ahorros en bancos. A partir del ao 2007 y hasta 1.2% el 2010, grava la posesin de riqueza cuyo valor sea igual o superior a 3.000 millones de pesos. Grava la introduccin de Se aplica sobre el valor mercancas extranjeras al facturado de acuerdo con tarifas territorio nacional. diferenciales de arancel.

Impuesto de Timbre

Indirecto

Contribuciones Especiales: Gravamen a los movimientos financieros. Impuesto al patrimonio

Indirecto

Directo

Impuesto a las importaciones

Indirecto

Los siguientes son impuestos de orden departamental:

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Clase de impuesto Sobre vehculos automo- Directo tores.

Tipo

Caractersticas Recae sobre los vehculos que se encuentren matriculados en la jurisdiccin del dpto. Comparte impuesto con los municipios.

Base de liquidacin Se aplica una tarifa fijada por el ministerio de transporte sobre el valor comercial del vehculo. al

Impuesto al consumo de Indirecto licores

Contribucin que deben Precio de venta pagar como adicin al distribuidor. precio final de licores nacionales e importados. Tambin corresponde Precio de venta a un valor adicional distribuidor. que se cobra.

Impuesto al consumo de Indirecto cigarrillos y tabacos Impuesto al degello de Indirecto ganado mayor

al

Tarifa que se cobra por Se cobra medio salario el degello de ganado mnimo diario por el mayor. sacrificio de cada cabeza de ganado (bfalos, reses, bueyes). Recae sobre todos los Se aplica una tarifa de documentos e instru- acuerdo con la cuanta mentos pblicos que del acto. requieran registro pblico. Tiene las mismas carac- El precio al distribuidor tersticas del impuesto al incluye el impuesto y el consumo de licores. IV. Impuesto que se cobra Por lo general asciende a los ganadores de sor- al 17% del valor del teos de loteras, rifas, premio. apuestas y similares, con destino a financiar la salud.

Impuesto de registro y Directo anotacin

Impuesto al consumo de Indirecto cervezas Impuesto a los juegos de Indirecto suerte y azar

El artculo 336 de la Constitucin Nacional, establece, Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarn destinadas exclusivamente a los servicios de salud. Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores estarn destinadas preferentemente a los servicios de salud y educacin

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Los siguientes son impuestos de orden municipal:


Clase de impuesto Impuesto predial Directo Tipo Caractersticas Base de liquidacin

Grava la propiedad de Avalo catastral al cual los bienes inmuebles se le asigna una tarifa que oscila entre el 4 y el 12 por mil. Actividad industrial, comercial o de servicios con establecimiento de comercio o sin l. El complementario de avisos y tableros se cobra con un recargo del 15% del impuesto de industria y comercio, para quienes se anuncien al pblico por cualquier medio. Ingresos brutos menos las actividades exentas establecidas por auto. ridad competente y oscila entre 0 y 10 por mil.

Impuesto de industria Directo y comercio y complementario de avisos y tableros.

Impuesto de circulacin Directo y trnsito.

Grava la propiedad de Depende de la capacivehculos de servicio dad de pasajeros o de pblico. carga de cada vehculo. La tarifa es establecida por los Consejos municipales. Es el impuesto que se cobra por venta de boletera para ingreso a los espectculos pblicos. Valor que se cobra por el sacrificio de ganado menor en el permetro del municipio. El 10% del total de los ingresos por boletera, descontado el impuesto de industria y comercio. 10% de un salario mnimo legal diario por cada animal sacrificado (cerdos y otras especies menores).

Impuesto a los espec- Indirecto tculos pblicos.

Impuesto al degello de Indirecto ganado menor.

Impuesto de delineacin Directo urbana.

Se causa por expedi- El presupuesto total de cin de licencias de la obra o refaccin y su construccin. tarifa ser el 1%.

Adems de los impuestos nacionales, departamentales y municipales, se incluyen las contribuciones por valorizacin cuando se trata de construccin de obras pblicas que generan desarrollo para la ciudad, tambin la sobre tasa a la gasolina, las llamadas estampillas que buscan financiar actividades especficas

de una entidad en particular y que son aprobadas por los gobiernos locales, las publicaciones, entre otras. Si bien los impuestos progresivos deberan mantener la representatividad respecto a su recaudo, por la naturaleza misma de su concepcin gravar la

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renta y la propiedad para que, quienes ms tienen ms tributen, en los ltimos aos, el IVA ha tenido importante representatividad por su dinamismo en el recaudo y por la ampliacin de productos y servicios gravados. Situacin que no ocurre con el impuesto a la renta, que requiere mayores esfuerzos administrativos para controlar la evasin y elusin, enfatizando el control en las sociedades. No obstante lo anterior, la informacin estadstica de la DIAN, da cuenta de importantes resultados respecto al aumento de los recaudos, gracias por dems a la implantacin del sistema MUISCA. A nivel departamental la mayor participacin la tienen los impuestos indirectos, representados en los impuestos al consumo de licores nacionales y extranjeros, cervezas nacionales y extranjeras y de cigarrillos y tabacos, toda vez que constituyen bienes de consumo masivo. Tambin se debe tener en cuenta que a nivel departamental el recaudo por impuestos directos est limitado a un porcentaje del impuesto de vehculos y a un porcentaje del impuesto de registro y anotacin. Igual situacin se presenta a nivel municipal donde los impuestos indirectos, sobre todo el de industria y comercio, mantiene mayor representatividad. La Contralora General de la Repblica, ha afirmado que:

Los resultados de la deuda del sector pblico en la vigencia de 2007 fueron bastante positivos, pues se redujo como proporcin del PIB en 4,4 puntos porcentuales, al pasar de 59,8% al 55,4%. Esto se debi principalmente a dos hechos: una apreciacin del peso colombiano en 2007 de 10% y un crecimiento de la economa colombiana de 7,5%. Estos resultados, unidos a una poltica de financiamiento consistente en reducir el endeudamiento con agentes externos y aumentarlo con los internos, provocaron la cada en ese indicador de la sostenibilidad de la deuda La deuda pblica bruta del pas, en trminos nominales, pas de $191.725 millardos (59,85% del PIB) en 2006 a $198.036 millardos (55,41% del PIB) a 31 de diciembre de 2007; con ello, an cuando se observ un crecimiento nominal de $6.311 millardos, la deuda como proporcin del tamao de la economa, se redujo en ms de cuatro puntos porcentuales. De ese monto de la deuda bruta total, le correspondi al gobierno nacional central $157.496 millardos (44,06% del PIB) y a las entidades descentralizadas del nivel nacional $20.473 millardos (5,73% del PIB). Por su parte, los gobiernos regionales y locales presentaron un saldo igual a $6.628 millardos (1,85%) y sus entidades descentralizadas, $13.440 millardos (3,76% del PIB) .

____________
1

La situacin de la deuda pblica colombiana. Contralora General de la Repblica, pgina 7.

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Durante las ltimas tres vigencias, los resultados del dficit fiscal fueron los siguientes: En el 2006, el consolidado de Colombia se ubic en 0,8% y el del Gobierno Central lleg a 4,1%. Para el 2007 el dficit se ubic en el 0,8%, en tanto que el dficit del Gobierno Central se ubic en 3,2%. Para el 2008, el dficit fiscal consolidado fue 1,4%, mientras que la del Gobierno Central fue de 3,3%. En relacin con el recaudo de los impuestos nacionales, departamentales, municipales y distritales, tenemos lo siguiente: Impuestos nacionales: los de mayor recaudacin corresponden al impuesto sobre los movimientos financieros (4por mil) y el impuesto al valor agregado (IVA). El menor recaudo corresponde al impuesto de comercio exterior e impuesto al patrimonio. Ingresos departamentales: los de mayor recaudacin corresponden a impuesto al consumo de licores, los de menor recaudo a las estampillas departamentales. Impuestos municipales y distritales: los de mayor recaudo corresponden a impuesto de sobretasa a la gasolina e impuesto de industria y comercio. El de menor recaudo es el impuesto predial.

La insistencia en reducir el dficit ha tenido que tomar el camino de la racionalizacin del gasto pblico, alterando su composicin y adelantando reformas institucionales que impiden o distorsionan la adecuada asignacin de recursos. Los ttulos de la Tesorera General de la Repblica (TES) creados mediante Ley 51 de 1.991, como un nuevo mecanismo para la financiacin del dficit fiscal, se ha convertido en la principal fuente de financiacin interna, cuya emisin corresponde al Ministerio de Hacienda y Crdito pblico. Otros fundamentos jurdicos del dficit fiscal territorial corresponden a: La Ley 358 de 1997 que fija los procedimientos y reglas para el acceso al endeudamiento en las entidades financieras. La Ley 549 de 1999 que fu la encargada de crear un mecanismo para que los gobiernos locales ahorren recursos para pagar las pensiones de sus trabajadores por medio del Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET). La Ley 617 del 2000 que fij una serie de reglas que limitan los gastos de funcionamiento de departamentos y municipios de acuerdo con su tamao y capacidad econmica.

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Ley 819 de 2003 o Ley de Responsabilidad Fiscal. Los ingresos estatales se clasifican as: Los ingresos administrados por la Direccin de Impuestos Nacionales: Impuesto a la renta y complementario de ganancias ocasionales y remesas de utilidades al exterior. Impuesto a las ventas. Impuesto de timbre Retencin en la fuente. Tributos aduaneros Los ingresos no administrados por la Direccin de Impuestos Nacionales: Impuestos a las importaciones. Impuestos a las exportaciones de caf (impuesto ad-valoren, retencin cafetera e impuesto de pasilla y ripio).

Impuesto a la gasolina y al ACPM. Impuesto al turismo. Impuesto al cine. Rentas petrolferas y por otros hidrocarburos y minerales. Tasa aeroportuaria. Impuesto de timbre por salida al exterior. Tarifa de puertos. Peajes. Contribucin al INTRA. Impuesto a las nminas (aportes patronales, impuestos a la seguridad social, impuesto a la prevencin social). Derechos notariales.

Derechos de registro contribucin de valorizacin. Cuotas de compensacin militar. Remates de aduana. Cuenta especial de cambios.

10.

deuda

pblIca
Ley 80 de 1993 o Ley de la Contratacin Pblica y sus reformas que contienen normas generales sobre las operaciones de crdito pblico. Resolucin externa nmero 21 de 1.993 del Banco de la Repblica Rgimen Cambiario. Decreto 2681 de 1993, que reglamenta parcialmente la Ley 80 de 1.993.

est constituido por las siguientes normas:

El marco legal de la deuda pblica

Decreto 1222 de 1986 que reglamenta las operaciones de crdito pblico interno de los departamentos. Decreto 1333 de 1986 que reglamenta las operaciones de crdito interno pblico de los municipios

Germn Garca Galindo

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Documento CONPES Nmero 2689 de 1994 en que se establecen polticas de garantas y contragarantas en los crditos avalados por la nacin. Ley 358 de 1997, ley de endeudamiento territorial. Ley 550 de 1.999 en que se establece una reestructuracin econmica de los entes territoriales. Circular externa nmero 001 de 1997 expedida por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Para verificar la capacidad de endeudamiento territorial, se tienen en cuenta los siguientes indicadores:

Ahorro operacional AO: Ingresos corrientes + Recursos del Balance + Rendimientos Financieros Gastos de Funcionamiento Transferencias pagadas Salarios, honorarios, prestaciones, seguridad social. Se presume que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operacin de crdito no superan el 40% del ahorro operacional. Ingresos corrientes IC: Ingresos tributarios + Ingresos no tributarios + Regalas+ Compensaciones monetarias efectivamente recibidas + Transferencias nacionales + Participaciones en la rentas de la nacin.

11.

conclusIones
territoriales; sin embargo, los cambios en los equipos de gobierno traen como consecuencia la necesidad de capacitacin de los servidores pblicos en esas y otras materias, lo que representa una oportunidad para las instituciones de educacin superior en la oferta acadmica orientada a robustecer los cuadros administrativos de las entidades municipales y departamentales, en la bsqueda de un servicio pblico ms eficiente, oportuno, tico, transparente, participativo, inclusivo y de adecuada cobertura.

lizacin fiscal, las reformas a la distribucin de recursos mediante la ley general de participaciones, el impulso a las polticas de mejora de la eficiencia en la aplicacin de los recursos, el sistema de gestin de calidad, el MECI, las reformas a la ley de presupuesto, al estatuto de contratacin estatal, el sistema de planeacin, entre otros cambios, han contribuido a mejorar el ambiente para el desarrollo de las polticas pblicas en las entidades

El proceso de descentra-

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12.

bIblIografa

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