CAPÍTULO II QUESTÕES REGIONAIS PARA O DEBATE

A problemática metropolitana é aqui comentada por observadores que de alguma forma são sujeitos de novas posturas em relação aos assuntos tratados, gestores que são de políticas públicas em suas respectivas áreas. Os enfoques são mostrados por meio de contribuições que alimentem as discussões e a busca de alternativas para superação das condições atuais.
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Administrar a metrópole: um desafio sempre adiado

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Ladislau Dowbor

m termos históricos, administrar metrópoles constitui um desafio novo. Gigantes como São Paulo, México, Tóquio, Xangai, Lagos, Nova Iorque, Londres fazem parte de uma geração de problemas que surgem nas últimas décadas. São Paulo dos nossos pais ainda aparece como uma cidade bucólica, frente às novas dimensões que hoje enfrentamos. Se tomarmos os 18 milhões de habitantes da Região Metropolitana de São Paulo, existem hoje 102 países como população inferior. A Suíça, com apenas 7 milhões de habitantes, conta com um complexo sistema de subdivisões administrativas, com governo federal, cantões, comunas e outras. O Líbano, com toda a sua complexidade, tem 4 milhões de habitantes, e um território de 10 mil quilômetros quadrados. A Região Metropolitana de São Paulo tem 8 mil quilômetros quadrados. Administrar uma metrópole é administrar um país. A metrópole carrega também a herança de como foi constituída. O município de São Paulo, por exemplo, tinha cerca de 1,5 milhão de habitantes nos anos 1950. Hoje passa de 10 milhões. A atração metropolitana exerceu-se de maneira poderosa, expandindo a mancha urbana num ritmo muito mais elevado do que a capacidade de construir infraestruturas, escolas, organização política e social. Durante décadas líamos na mídia que São Paulo era “a cidade que mais cresce no mundo”, como se fosse uma grande vantagem. Os custos aparecem hoje. Como a população que demandou a metrópole era em geral população rural empobrecida, o resultado foi a grande expansão de periferias pobres e explosivas. O ritmo demográfico ultrapassou amplamente o ritmo de organização política e social, de geração de empregos, de expansão das infraestruturas.

E não foi apenas um problema de números. Enquanto se constituíam de maneira caótica os novos bairros periféricos, o poder sobre a cidade se manteve nas mãos dos grupos tradicionais da cidade antiga, centrados nas mesmas regiões da cidade. Houve deslocamentos, da Paulista e do Pacaembú para o Jardim Europa, deste para o Morumbi, ou com a criação de ilhas de prosperidade através de condomínios residenciais, mas não mudou a dinâmica do poder. Como o poder continuou a concentrar os recursos públicos no seu próprio proveito, geraram-se assim duas cidades, a dos ricos e a dos pobres, tão bem simbolizada hoje no luxuoso bairro de Alphaville, cercado pelo que os próprios habitantes já chamam de Alphavela. Administrar uma metrópole, entre nós, é administrar a desigualdade. Hoje, com o esgotamento de grande parte do êxodo rural, o crescimento demográfico migratório arrefeceu. A taxa de crescimento demográfico de São Paulo foi de 0,9% na última década. Mas as médias enganam. Enquanto bairros mais antigos têm hoje uma população estacionária, e o centro antigo de São Paulo apresenta até um crescimento negativo, na periferia convivemos com taxas de expansão muito fortes: Cidade Tiradentes, por exemplo, na periferia leste de São Paulo, apresentou uma taxa de crescimento de 8% ao ano durante a última década, Parelheiros de 7%, enquanto a Sé, no centro, recuava a uma taxa de 2,2% ao ano. Na dimensão da Região Metropolitana de São Paulo, observamos uma lógica semelhante. Estimativas da Fundação Seade (Sistema Estadual de Análise de Dados) para 200/2003 apresentam uma taxa de crescimento anual de 6,9% para Itapevi, 5,1% para Caieiras e 4,7% para Itapecirica da Serra, só para dar alguns exemplos.
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O processo é perverso. Enquanto São Paulo se concentrava em construir túneis e viadutos nas regiões nobres para aumentar o fluxo de automóveis –gerando outro tipo de encalacramento– a expansão demográfica se dava em regiões sem infraestruturas. Itapecirica da Serra, com 155 mil habitantes e um crescimento demográfico dinâmico de 4,7%, tem apenas 15 mil empregos formais, 68% da população abastecida em água, e uma taxa de coleta de esgoto ridícula. Dramas que a prefeitura tem de enfrentar com míseros R$ 419 de receita por habitante. Francisco Morato, com 156 mil habitantes e uma taxa de crescimento de 4%, tem apenas 4 mil empregos formais e uma taxa de coleta de esgoto de 17%. A sua receita por habitante é de R$ 294. Em vez de termos uma urbanização atraída por empregos, formamse assim cidades-dormitório onde não há receita para financiar uma urbanização decente. Como as atividades econômicas são distantes, forma-se uma população de viajantes dentro do espaço metropolitano, figuras sonolentas das madrugadas, indo buscar pequenos salários em outras regiões, gastando em transporte boa parte da sua vida e do seu salário. O problema, naturalmente, não se limita à questão dos transportes. Envolve também planejamento do uso da água, pois não podemos recorrer a bacias cada vez mais distantes, gerando novas tensões, enquanto poluímos as represas Billings e Guarapiranga. Não haverá muito estímulo em um município controlar a poluição no seu rio se a montante outro município continua a poluir. Para financiar as infraestruturas, os municípios precisam deseperadamente de recursos, mas enquanto durar uma guerra fiscal, nenhuma gestão poderá ordenar as suas receitas. Não haverá como ordenar o destino final de resíduos sólidos sem acordos intermunicipais. O crime organizado não dá muita importância às fronteiras intermunicipais, e o seu enfrentamento exige uma política articulada. A dengue e outras doenças, em particular as veiculadas por água, também exigem uma política articulada, e o mosquito tampouco respeita divisões
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administrativas. A própria organização de pólos econômicos torna-se indispensável para gerar emprego e renda de maneira mais equilibrada. Em outros termos, a realidade é intermunicipal, ou metropolitana, enquanto as políticas são fatiadas em 39 municípios, além dos segmentos pouco articulados dos diversos níveis governamentais. A organização da gestão metropolitana está na ordem do dia.

Administrar uma metrópole é administrar um país.

Há numerosas iniciativas, já que a necessidade de uma política integrada e articulada torna-se cada vez mais evidente. A experiência de uma Secretaria de Assuntos Metropolitanos, ainda nos anos 1980, ficou no limbo entre o governo de Estado e os municípios, sem assento claro em nenhum lugar. Criou-se a Emplasa como instituição de planejamento, com bons técnicos, mas sem apoio institucional. Na ausência de uma institucionalidade efetivamente organizada, foram-se criando subsistemas de articulação, como o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, na linha das excelentes iniciativas do ex-prefeito Celso Daniel. Surgiram o Consórcio da Região Sudoeste, com seis municípios, o Comitê de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, o Fórum Metropolitano de Segurança Pública, o Fórum de Políticas Sociais e do Trabalho da RMSP, O Fórum dos Prefeitos e Prefeitas da RMSP, o Fórum Metropolitano do Turismo. São iniciativas indiscutivelmente úteis, mas que refletem mais a pressão de necessidades pontuais do que uma política metropolitana no sentido mais amplo. Não há articulação do conjunto. E o fatiamento dos problemas, a sua segmentação segundo interesses corporativos diversos, não está permitindo que se construa uma gestão coerente e de longo prazo. Este é o desafio.
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Uma política que deu certo na cidade de São Paulo pode ajudar a apontar rumos. O município, com as suas 31 subprefeituras, pode em si ser considerado como uma metrópole. Gerou-se na cidade, na década passada, um caos impressionante na área do transporte coletivo, com uma guerra entre linhas de ônibus, lotações e vans de todo tipo. Com o resgate da capacidade de coordenação da prefeitura, aos micro-ônibus foi atribuída a função de assegurar o transporte local nos bairros distantes e a alimentação das linhas estruturais. Gente que fazia longos trajetos a pé para pagar apenas uma condução passou a se deslocar de maneira mais racional, evitando inclusive os longos trajetos até o centro para alguém que queria se deslocar até o bairro vizinho. As linhas estruturais passam a funcionar em corredores exclusivos. Uma faixa dedicada ao transporte coletivo permite transportar cerca de sete vezes mais passageiros por hora do que a circulação de automóveis particulares, tirando mais carros da rua. O tempo de trajeto diminuiu 27%. O problema do custo que representaria o uso de mais meios de transporte para o usuário foi resolvido com o bilhete único, permitindo que cada um organize a sua viagem da maneira mais racional possível. A freqüência nos ônibus e micro-ônibus aumentou, assegurando vantagens para todos. O que nos interessa aqui é o processo. Partiuse, como elemento racionalizador do conjunto, do interesse do usuário, ou seja, da necessidade de se melhorar a mobilidade. Como instrumento de gestão, resgatou-se a capacidade coordenadora do poder público. E foram estudados e resolvidos de maneira sistemática os problemas e interesses dos diversos atores intervenientes. Para uma cidade, com uma prefeita, o enfrentamento do problema é sem dúvida mais simples do que na região metropolitana com 39 prefeitos. No entanto, enquanto não se encontram as soluções mais amplas, parece razoável tomar os problemas mais críticos em termos de necessidades de soluções sistêmicas, e ir tecendo as articulações indispensáveis.
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Os problemas mais críticos em termos intermunicipais, e que exigem soluções sistêmicas, são os que representam fluxos: transporte, água, lixo, meio ambiente. Em cada uma dessas áreas é possível definir quais os interesses dos usuários e da região a médio e longo prazo, de modo a planejar as intervenções, dotar uma instituição intermunicipal específica dos instrumentos legais necessários, identificar os atores sociais mais significativos na questão e construir as articulações. Além de, naturalmente, construir e publicizar os indicadores que meçam os impactos sobre a qualidade de vida do cidadão, para que os resultados sejam visíveis e mereçam o apoio político da população. Isto equivale a construir gradualmente a capacidade de planejamento intermunicipal a partir dos blocos de iniciativas mais necessárias. O processo não é fácil em lugar nenhum. Na sua publicação sobre Indicadores Mundiais de Desenvolvimento 2003, o Banco Mundial constata que “as áreas urbanas se estendem freqüentemente por cima de muitas jurisdições, sem que haja uma agência específica responsável pela coleta e divulgação de dados sobre toda a área. Acrescente-se a esta dificuldade de recolha de dados os hiatos e sobreposições na recolha e divulgação de dados das diferentes undidades administrativas” (p.163). Ninguém encontrou a solução mágica para articular políticas entre dezenas de administrações segmentadas. Mas gerar instrumentos concretos de coordenação em função dos problemas mais críticos do ponto de vista dos interesses da população pode ser um bom começo.

São Paulo, 9 de Maio de 2004.
Ladislau Dowbor é doutor em Ciências Econômicas pela Escola Central de Planejamento e Estatística de Varsóvia, professor titular da PUC de São Paulo, e consultor de diversas agências das Nações Unidas. É autor de “A Reprodução Social”, editora Vozes 2003, e de numerosos trabalhos sobre planejamento econômico e social. Foi Secretário de Negócios Extraordinários da Prefeitura de São Paulo. E-mail: ladislau@ppbr.com; home-page: http://dowbor.org
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A necessária integração dos transportes

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Ana Odila de Paiva Souza Marise Rauen Vianna

criação das regiões metropolitanas brasileiras, no início da década de 70, destinava-se a assegurar a base institucional ao planejamento e organização espacial dos serviços comuns entre as cidades que constituíam os grandes aglomerados urbanos do país. O transporte e o sistema viário foram classificados como serviços de interesse metropolitano, sendo objeto de programas, projetos e definição de normas para sua execução e controle. O Brasil vivia o chamado "milagre econômico", período pródigo em planos de desenvolvimento e também em recursos financeiros, que viabilizaram grandes obras em todo o território nacional, entre elas, a construção da primeira linha de metrô de São Paulo. A partir de meados da década de 70, dificuldades estruturais se interpuseram ao processo de planejamento instaurado para as regiões metropolitanas. No período pósmilagre, o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) propunha uma política de desconcentração da Região Metropolitana de São Paulo, em favor de outras regiões do país, para impulsionar o processo de interiorização do desenvolvimento. Em conseqüência, a Região Metropolitana de São Paulo sofreu redução nos investimentos destinados a atender seu processo de urbanização, e a suspensão do apoio político-institucional às medidas de planejamento e integração das infra-estruturas e serviços. O período de impasse que se seguiu -a chamada década perdidadesembocou, a partir dos anos 90, no desmonte das condições materiais destinadas à implementação do que estava planejado.
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Os vários planos de transporte para a região metropolitana e para o município de São Paulo das três últimas décadas propuseram a integração metropolitana, a priorização do transporte coletivo e a adoção de um modelo para possibilitar a estruturação e racionalização dos deslocamentos. Todos se fundamentavam em dois grandes pilares: o investimento na implantação de uma rede de alta e média capacidade (trilhos e corredores segregados) e a integração entre os modos de transporte. Contudo, os investimentos foram sempre desproporcionais à capacidade de financiamento do poder público. A integração sempre esbarrou nas dificuldades políticoinstitucionais, já que a gestão e operação dos modos foram sempre fragmentadas entre diferentes instâncias administrativas, ficando, a partir de 1992, o Estado responsável pelo transporte de alta capacidade e pelo intermunicipal, e os municípios, pelo transporte sobre pneus.

Crise na circulação
A não implementação dos planos e a falta de investimento no transporte público se refletem nas más condições de circulação que vêm sendo uma das principais causas de perdas econômicas do município de São Paulo e da região metropolitana. Segundo as pesquisas Origem-Destino, feitas pelo Metrô de São Paulo, a participação dos transportes coletivos públicos no total de viagens motorizadas da região diminuiu de 61% em 1977 para 47%, na última aferição em 2003. Congestionamentos rotineiros e abusos no uso do espaço viário são reflexos contundentes de
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um processo histórico que tem privilegiado o transporte individual. O automóvel foi o produto que iniciou, nos anos 1950, a segunda fase de industrialização nacional e inaugurou a fase "rodoviarista" brasileira, responsável pela expansão de estradas, paralisando os investimentos em ferrovias, e, nas cidades, introduzindo o ônibus no lugar de bondes e investimentos no sistema viário, no lugar de trilhos.

aproximadamente 6,8 milhões de passageiros que utilizam o ônibus em suas viagens. Embora projetos de implantação do transporte de alta capacidade sempre considerem a função sistêmica da rede e a necessária complementaridade entre modais, a gestão particionada dos serviços do Estado e municípios tem fragmentado a operação do sistema de transporte, impedindo sua racionalização. O sobre-custo gerado pela superposição de trajetos e competição pela demanda recai sobre os usuários que sofrem pela ineficiência do sistema e pagam elevadas tarifas para garantir a sustentabilidade econômica de cada modo ou operador isoladamente. Com serviços isolados que se sobrepõem e pouca ou nenhuma conectividade, a cidade de São Paulo e região ainda não dispõem de um sistema de transporte coletivo estruturado capaz de competir como alternativa ao uso do automóvel.

É nos transportes que a integração metropolitana é mais premente.

Das cerca de 20 milhões de viagens motorizadas realizadas diariamente na RMSP, aproximadamente 15 milhões, ou 73% do total, têm origem ou destino na cidade de São Paulo. O núcleo da região metropolitana, portanto, é o que mais sofre as deseconomias geradas pelos congestionamentos do transporte particular. Em 1997, o Metrô, com 50 km1, atendia a 21% das viagens realizadas por modo coletivo no Município, sendo que apenas 6% acessavam o metrô diretamente e 15% utilizavam o sistema sobre pneus para complementar a viagem de metrô. A malha ferroviária da região metropolitana tem 270 km de extensão (dos quais 134 km no município de São Paulo), sendo praticamente a mesma dos anos 30. A falta de manutenção, modernização e conexão com outros modais reduziu o atendimento do trem metropolitano a apenas 8% das viagens coletivas municipais. A maioria das viagens coletivas (86%) utiliza o serviço de transporte público sobre pneus. São

A Cidade Interligada
Buscando romper o imobilismo dos planos de investimento não executados e ciente da necessidade de soluções que não demandassem grande volume de recursos para os problemas dos transportes, a atual gestão municipal assumiu o desafio de equacionar o setor com intervenções que otimizem a utilização da infra-estrutura existente e, com pouco investimento do poder público, agreguem significativo diferencial de qualidade ao sistema de transporte municipal. Assim foi planejado o Sistema Interligado, que consiste numa reformulação completa do sistema municipal de transporte, que vai desde mudanças na forma de delegação do serviço a ser prestado pelas empresas, redesenho das linhas para melhor atender aos desejos de

1 Em novembro de 2002, o Metrô inaugurou um novo trecho de linha, com mais 9 km de extensão. Entretanto, ainda não é possível ter uma avaliação precisa dos seus efeitos na divisão modal das viagens na RMSP.

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viagem da população e solucionar o problema de sustentabilidade econômica, até a introdução de uma nova política tarifária que permita a utilização do sistema de forma racional e flexível, com integração e complementaridade de modos e serviços de transporte coletivo para a região metropolitana como um todo. O conceito de rede integrada é o núcleo das intervenções propostas, essencial para eliminar as superposições dos serviços, ampliar a mobilidade e opções de deslocamento da população, homogeneizar os padrões de acessibilidade das diversas regiões e melhorar a qualidade do conjunto do serviço. A rede deverá transparecer para a população como um sistema único, íntegro, orgânico e funcional, mesmo abrangendo serviços diferenciados, mas complementares. Assim, propõe a segmentação dos serviços para a racionalização dos percursos e adequação tecnológica; criação de ligações concentradoras dos fluxos, a "espinha dorsal" da rede que irá organizar a circulação; uma rede capilar para atendimento local com regularidade e freqüência adequadas; interligação entre serviços e modos, flexibilizando a utilização do sistema. O Interligado foi dividido em subsistema estrutural , que responderá pela macroacessibilidade do município, integrando as diversas regiões da cidade, e subsistema local que deverá responder pela microacessibilidade, distribuindo a oferta na totalidade dos espaços urbanos que envolvem os grandes eixos viários. Dentro do conceito de rede única, as linhas de trem e metrô integram o subsistema estrutural, desempenhando papel fundamental, uma vez que constituem os eixos da malha que já funcionam na tecnologia adequada. Também as ligações intermunicipais são inegavelmente estruturais, tendo sido consideradas como parte do Interligado, conforme o plano de troncalização elaborado pela Secretaria de
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Estado dos Transportes Metropolitanos em 1998, apesar de ainda não haver sido implantado. O conceito-chave para o sucesso da rede do Interligado é a ampliação da possibilidade de conexão entre linhas em qualquer ponto do sistema, viabilizada pela bilhetagem eletrônica, que permite ao usuário o acesso a toda a cidade, sem pagar nova tarifa a cada condução. O uso do cartão eletrônico exige a unificação dos sistemas de pagamento e instalação dos equipamentos apropriados para cobrança automática de tarifas em todos os veículos e modos do sistema. Assim, nas estações de trem, metrô e terminais intermunicipais, devem ser instalados equipamentos de cobrança automática e mecanismos físicos de transferência compatíveis com os existentes no sistema municipal. Portanto, a implantação de uma Rede Única de Transporte, conforme proposta do Interligado, depende essencialmente do esforço dos gestores na coordenação dos serviços e do comprometimento das diferentes instâncias administrativas na operação e gestão integrada do sistema.

Integração com o sistema sobre trilhos
A integração entre modos diferentes em São Paulo iniciou-se após a inauguração do primeiro trecho de metrô, em 1974, Jabaquara Vila Mariana, que um ano depois ainda estava com sua capacidade ociosa em 75%. Vários planos previam sua implantação de forma integrada ao meio urbano e aos demais modos de transporte. A integração com ônibus surgia como uma alternativa para o aumento do carregamento do metrô e um melhor aproveitamento do investimento nele realizado. A integração inicialmente implantada foi compulsória: toda linha de ônibus que tivesse itinerário coincidente com a linha 1 do metrô era interceptada, obrigando o usuário a se utilizar do sistema integrado.
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Embora com as virtudes de atender aos princípios da racionalidade da rede e complementaridade entre modos de transportes, evitando a duplicidade na oferta, a integração já nasceu com uma estrutura tarifária perversa que, com o passar dos anos, mostrou-se economicamente inviável para o usuário. Na partição da tarifa integrada, as linhas de ônibus, por terem reduzido seu percurso, passaram a receber com desconto, o qual, embora repassado ao usuário, na prática, significou um acréscimo no custo do transporte, já que, ao invés de pagar uma tarifa para cumprir sua viagem com uma única condução, passou a fazê-lo com mais de um modo e a um custo maior. Essa fórmula gerou insatisfações e na implantação da segunda linha metroviária, a Leste-Oeste, a integração não foi compulsória, sendo mantidas algumas linhas opcionais de ônibus para o centro. Em 1979, a Companhia do Metrô, que era municipal, foi transferida para o Governo do Estado, fazendo com que a gestão do sistema integrado fosse se dificultando progressivamente.

Nas implantações mais recentes de metrô, a integração ficou cada vez mais relegada, e as diferenças de interesse entre as instâncias responsáveis pelos transportes têm se sobreposto à racionalidade na oferta dos serviços à população. À insistência no modelo original da tarifa integrada, no final dos anos 80 e início dos 90, somaram-se outros fatores que concorreram para o gradual abandono do uso do bilhete integrado: a inflação descontrolada do período, com as tarifas sofrendo majorações freqüentes e os salários sendo corroídos rapidamente; a oferta de bilhetes com desconto, em cada modo isolado; elevação do custo de operação (repassado às tarifas) decorrente da falta da sobreposição da oferta e da perda de passageiros em favor do clandestino e do transporte individual. A integração do ônibus com o trem metropolitano não logrou maior sucesso do que com o metrô. É indiscutível, no entanto, que a região metropolitana não pode dar-se ao luxo de manter sub-utilizada parcela das já insuficientes infra-estruturas de transporte de

Os males da falta de integração
A Linha 5 do Metrô, inaugurada no final de 2002, é um exemplo do desperdício que a falta de integração acarreta: Nos anos 90, a Prefeitura de São Paulo implantou seu maior terminal de integração, o Terminal Capelinha, a menos de 500 metros de onde, mais tarde, seria implantado o terminal intermodal do Capão Redondo, na ponta da Linha 5, obrigando os ônibus municipais a parar em dois terminais muito próximos e aumentando o tempo de viagem do usuário que embarca no primeiro terminal. O metrô ali instalado, com capacidade de transporte de 60 mil usuários/hora/sentido, transporta cerca de 25 mil passageiros/dia. Enquanto isso, nas vias que atendem ao mesmo eixo de viagem, as linhas de ônibus municipais e intermunicipais se sobrepõem, congestionando o sistema viário e onerando o custo do sistema de transporte como um todo. Estudo conjunto realizado pela Secretaria Municipal dos Transportes e pelo Metrô demonstrou que a implantação de uma tarifa integrada de ônibus municipal/metrô, com valor igual a uma de ônibus, poderia dobrar o número de passageiros hoje transportados na Linha 5.

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alta capacidade, enquanto a prefeitura é obrigada a duplicar a oferta, nesses mesmos eixos, atendendo com ônibus a grande demanda lá existente. O I n t e r l i g a d o partiu da análise da mobilidade da região metropolitana, já que 20% das viagens motorizadas realizadas no município têm origem ou destino nas cidades vizinhas. Como se sabe, numa rede eficiente de transporte coletivo, o transporte sobre trilhos exerce um papel estruturante, de espinha dorsal (respondendo pelos grandes fluxos e concentrando as grandes demandas), complementada pelos modos de média e baixa capacidade, que por sua maior flexibilidade têm função de recolher uma demanda mais difusa (ou distribuí-la). Com o recurso da bilhetagem eletrônica a integração entre os diferentes sistemas fica enormemente facilitada, criando oportunidade para o estabelecimento de um sistema integrado. Como a rede implantada dos trilhos é pequena e insuficiente para atender todos os grandes fluxos de viagem da metrópole, o Interligado propõe que o restante do sistema estrutural seja coberto, num primeiro momento, por ônibus de grande porte, com capacidade aumentada por meio de prioridade operacional no viário. Algumas questões práticas referentes à integração entre os sistemas sobre pneus e sobre trilhos precisam ser resolvidas em curto prazo. A mais urgente a ser enfrentada é a da integração tarifária. Desonerar os usuários de custos adicionais na integração entre os sistemas municipais e metropolitanos é fundamental para a racionalização da oferta, eliminação de sobreposições e melhoria dos serviços. Para que isso ocorra, um primeiro passo é a compatibilização das tecnologias dos s i s t e m a s d e b i l h e t a g e m e l e t r ô n i c a em
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implantação nas duas instâncias, de modo que fique garantida a interoperabilidade entre sistemas. Município e Estado passam por um importante momento de definições, podendo optar por sistemas de bilhetagem que facilitem ao usuário usufruir as vantagens da integração física e tarifária. O cartão eletrônico poderá ser o grande elo de ligação entre os vários modos de transporte, desde que efetivamente aceito em todos eles. O entendimento entre município e Estado sobre a partição da receita tarifária é condição essencial para tornar a tarifa integrada economicamente viável para o usuário. Quanto à integração física, o Interligado foi desenhado de forma harmônica com os investimentos em alta capacidade que o governo do Estado se propõe a fazer até o final da presente década, conforme o Pitu 2020 (Plano Integrado dos Transportes Urbanos), de maneira a evitar duplicidade e desperdício de recursos.

O transporte intermunicipal
Muitos dos deslocamentos feitos na RMSP utilizam as linhas gerenciadas pela Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos, servindo aos trajetos entre diferentes municípios. Os itinerários da grande maioria delas têm uma das extremidades no município de São Paulo, principal pólo de atração para esse tipo de viagem. Assim como as linhas municipais de São Paulo, também as intermunicipais foram sendo criadas, em resposta a necessidades, interesses e pressões de grupos de usuários e de operadores do sistema, raramente se vinculando a uma ordenação geral do transporte metropolitano. Acabaram por constituir um conjunto semi-ordenado de serviços, cada um atendendo à sua própria lógica regional ou local, desvinculados de uma abordagem sistêmica. Uma das conseqüências é a grande quantidade de linhas com itinerários praticamente idênticos. Via de regra, essas linhas intermunicipais
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trafegam pelos principais corredores, competindo com as linhas municipais com mesmos destinos e, algumas vezes, com tarifas equivalentes. Tal competição traduz-se em queda na utilização das linhas, com efeitos negativos no equilíbrio econômicofinanceiro do sistema. A redução do número de linhas com a racionalização de itinerários e a troncalização resultarão em benefícios para a cidade e a região. Assim a Secretaria Municipal de Transportes definiu diretrizes para a reestruturação das linhas intermunicipais com destino a São Paulo. Como princípio, elas adentrarão o território do município pelo trajeto mais imediato, desde que assegurada sua integração ao sistema sobre trilhos e/ou ao sistema municipal de linhas estruturais e/ou acesso ao sub-centro de comércio e serviços mais próximo. A partir deste princípio, foram definidos critérios para a racionalização das linhas intermunicipais, que estão em discussão com a Secretaria Metropolitana, para a reorganização das mesmas e sua incorporação à rede única de transporte, preconizada pelo Sistema Interligado.

Fica claro assim que o funcionamento do sistema proposto, num padrão desejável, só será possível com a participação das duas instâncias de governo, buscando em conjunto otimizar investimentos, reduzir os custos operacionais e somar esforços na busca de fontes de financiamento que possam dotar a RMSP de um transporte coletivo de qualidade, à altura de sua importância econômica e demográfica. E é justamente nos transportes que a integração metropolitana é mais premente. São funções básicas do transporte ligar espaços e integrar atividades que, num aglomerado urbano como o nosso, necessariamente devem se comunicar, possibilitando que a população tenha acesso a elas.

Ana Odila de Paiva Souza, engenheira, é Coordenadora da Assessoria de Planejamento Estratégico da Secretaria Municipal de Transportes; Coordenadora da implementação do Sistema Interligado. Marise Rauen Vianna, psicóloga, é Assessora Técnica de Planejamento Estratégico da Secretaria Municipal de Transportes.

Entidade única para os transportes públicos
A Prefeitura de São Paulo vem propondo ao Estado a criação de uma entidade única de planejamento, gestão e operação dos transportes públicos na capital e nas suas ligações com os demais municípios da Região Metropolitana de São Paulo: o Conselho Executivo de Transporte. Este Conselho teria como primeiro objeto o desenvolvimento de um projeto de lei para a instituição de um Fundo de Transporte de Passageiros, do qual participariam inicialmente a Prefeitura de São Paulo e o Estado. A Prefeitura aportaria a este fundo sua parcela de recursos da Contribuição de Intervenção no Direito Econômico (Cide), e parte do produto derivado das operações urbanas e outorga onerosa ao longo das linhas de metrô e trem. O Estado aportaria parcela dos recursos da Cide que lhe cabem, e outras receitas, buscando-se sempre garantir a paridade de 50% de cada esfera de governo nos recursos aplicados.

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Plano de mobilidade de bens e serviços

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Ronaldo Tonobohn

dministrar a mobilidade de bens e serviços, para o município de São Paulo é mais que uma questão de trânsito, da circulação de veículos de carga, especialmente caminhões, e dos conflitos destes com os demais veículos na ocupação da rede viária. É, acima de tudo, uma questão de gestão de fluxos de riquezas que extrapolam os limites municipais, articulando ligações, atividades e mercados locais, regionais, nacionais e internacionais. Trata-se, portanto, da estratégia de manter e desenvolver a movimentação de bens e serviços que viabilizam as funções econômicas urbanas, metropolitanas e regionais, que incluem todos os setores, do primário ao terciário, dos setores de tecnologia avançada às crescentes atividades da economia informal de produção, comércio e serviços, considerando suas particularidades e necessidades logísticas. Neste contexto, a Secretaria Municipal de Transportes, por meio da Companhia de Engenharia de Tráfego (CET) colocou em execução o Plano de Mobilidade de Bens e Serviços, articulando as ações de trânsito e transportes com as políticas urbanas definidas no Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo. São Paulo conjuga duas características que fazem com que a movimentação de veículos de transporte de cargas e de prestação de serviços seja tão evidente e, aparentemente, um dos maiores problemas do trânsito na cidade. A primeira é a posição do município no cenário econômico nacional e global. É a maior cidade do hemisfério sul, o terceiro maior PIB (Produto Interno Bruto) do país e seu maior centro consumidor e produtor de bens e serviços.
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Desmitificando uma crença da última década, a Pesquisa da Atividade Econômica Paulistana, da Fundação Seade (Sistema Estadual de Análise de Dados), aponta um remanescente de 32 mil estabelecimentos industriais que respondem por 21% dos empregos formais. A força de tal economia faz com que um grande número de deslocamentos de pessoas, mercadorias, insumos de produção e dejetos resultantes de toda esta atividade aconteça constantemente, e muitas vezes concomitante, não só pela rede viária interna e externa ao município, mas também pelas conexões destas com outras redes de diferentes modais de transportes, como o ferroviário, o aeroviário e o hidroviário. Alguns números da grandeza de movimentação de produtos pode ilustrar muito bem a magnitude da questão. Do total da área edificada na cidade, 22,5% é dedicada ao comércio, e 5,8% é dedicada à industria. Logo, mais de um quarto do espaço construído é ocupado por atividades geradoras e atratoras de grande fluxo de mercadorias. Apenas a Ceagesp (Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo), como exemplo, movimenta diariamente 10 mil toneladas de alimentos frescos, passando por seus portões 13 mil caminhões todos os dias vindos das mais diversas localidades da região metropolitana. O setor da construção civil consome mensalmente 300 mil metros cúbicos de concreto transportados por betoneiras e, ao fim de cada dia, uma grande frota de caminhões transporta as 16 mil toneladas de lixo produzido em São Paulo. Merece atenção a constatação, ainda do Seade, que 56% dos investimentos privados na Região Metropolitana de São Paulo, no
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primeiro semestre de 2003, foram dedicados ao setor de transportes terrestres. Soma-se a este panorama, a característica da rede viária estrutural de São Paulo fazer a articulação dos mais importantes eixos rodoviários do país, proporcionando ligações regionais, interestaduais e internacionais, conectando os aeroportos de Guarulhos, Congonhas e Viracopos e provendo acessibilidade aos portos de Santos e São Sebastião, configurando-se como parte fundamental de um macro-sistema de transportes. Esse macro-sistema deve atender às constantes alterações nos padrões de deslocamentos derivadas de mudanças em um cenário econômico delicado, inovações logísticas e nas tecnologias de transportes e pelo advento de um mercado globalizado e cada vez mais ágil. Ao mesmo tempo, essa rede serve como suporte para os deslocamentos locais, tanto da população pelos mais diversos motivos, quanto da distribuição urbana de mercadorias nas escalas de grandes cadeias de produção-transporte-comércio, no diversificado mercado de varejo e até no crescente mercado das entregas em domicílio. A administração do trânsito, tradicionalmente alheia a este cenário, tem praticado nestes últimos anos, como em quase todos os centros urbanos onde há ênfase nos transportes sobre pneus, a gestão dos fluxos veiculares, minimizando conflitos na rede viária e definindo prioridades de movimentos. Tais prioridades normalmente têm sido dadas aos deslocamentos de pessoas, o que é natural dentro da visão clássica do planejamento de transportes urbanos e no processo necessário de recuperação da mobilidade da população paulistana. O problema é que nem sempre se deu prioridade aos deslocamentos realizados em modais eficientes e, acentuadamente na década de 1990, privilegiou-se aqueles efetuados em automóveis. Neste sentido, a abordagem da questão da carga tem se resumido à atuação sobre os fluxos de veículos comerciais, especialmente os caminhões, caracterizado-se pela restrição de circulação e estacionamento em horários, vias e áreas que apresentem conflitos com outros veículos ou gerem
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problemas operacionais como interferências ou acidentes, relegando o veículo de carga à condição de "estorvo". Não se pode negar que seja grande o impacto negativo da circulação de veículos como caminhões pesados no trânsito, na infra-estrutura viária e no meio ambiente. Anualmente, cada 1.000 caminhões em circulação provocam 220 interferências de algum tipo no trânsito enquanto que para cada 1.000 automóveis, 35 o farão, no mesmo período. Com relação a acidentes de trânsito, a relação entre caminhões e automóveis é de 305/1.000 e de 75/1.000, respectivamente. Os caminhões estão envolvidos em 12% do total de acidentes, sendo 7% daqueles com vítimas. Todos esses números são muito grandes se considerarmos que os caminhões representam, na média, apenas 5% do total de veículos em circulação. É necessário admitir-se, contudo, que o transporte de mercadorias é de importância estratégica para a economia da cidade. O desafio para o Plano de Mobilidade de Bens e Serviços é conciliar as soluções para os problemas de trânsito com as necessidades de movimentação de cargas urbanas. A frota circulante diária de veículos dedicados às atividades de transporte de cargas e serviços é de aproximadamente 200 caminhões, 500 mil utilitários e 300 mil motocicletas, disputando o espaço viário com 3,5 milhões de automóveis e 15 mil ônibus. Um aspecto muito importante no trato da mobilidade de bens e serviços é a abordagem dos fluxos de mercadorias. A experiência acumulada ensina que a generalização leva a tomadas de decisões muitas vezes equivocadas. Entende-se, hoje, na Secretaria Municipal de Transportes, que tais fluxos são mais bem compreendidos e administrados se forem desvinculados, em princípio, dos veículos e desagregados em três grupos, segundo a natureza dos deslocamentos: Fluxos de passagem, constituídos por fluxos rodoviários com origem e destino fora do município, que utilizam a rede viária estrutural do
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mini-anel para fazer ligações entre rodovias. Dos 80 mil caminhões que chegam a São Paulo todos os dias pelas rodovias, 15 mil apenas passam pela cidade. Esse fluxo é composto basicamente por cargas de grande porte, transportadas por grandes caminhões, apresentando grande tendência de adoção de veículos bi-articulados, os chamados "treminhões". Esses fluxos não trazem divisas econômicas e oneram a municipalidade com custos operacionais e de manutenção da infraestrutura viária e agravamento dos congestionamentos. Por se concentrarem em determinados períodos, é necessário notar que, por exemplo, 86% dos acidentes envolvendo caminhões ocorrem em dias úteis e 77% entre as 6h00 e as 18h00, sendo que apenas nas vias da marginal do Tietê ocorrem 11,5% do total de acidentes com caminhões, e as demais vias que compõem o mini-anel estão entre os dez corredores com maior número de acidentes com esses veículos. Tais eventos respondem também pelo maior índice de vítimas fatais no local. Embora represente, em média, apenas 14% do volume total de caminhões no mini-anel, esses fluxos contribuem de maneira relevante com as deseconomias urbanas. Fluxos de abastecimento e escoamento da produção, caracterizados pela movimentação de bens de consumo, insumos industriais e escoamento dos bens de produção da industria local para outros mercados, são fomentadores da economia local. Essas cargas também são transportadas geralmente por veículos de grande porte e, apesar de afetarem igualmente a infra-estrutura viária, um de seus principais impactos no trânsito é a ocorrência de caminhões estacionados em vias públicas para a realização das operações de carga e descarga ou aguardando fretes de retorno para seus locais de origem, provocando, inclusive, degradação ambiental nas localidades em que se concentram. Esse problema é decorrente da ausência de estacionamentos e equipamentos logísticos urbanos, sejam públicos ou privados, que propiciem uma regulamentação e
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otimização das transferências de cargas ou acomodação de atividades de frete e atendimento a caminhoneiros e transportadores. Apenas no eixo da marginal do Tietê, entre Guarulhos e Osasco, foram observados mais de 400 pontos agenciadores de frete com a maioria operando, provavelmente, na clandestinidade. Ao redor desses pontos costuma haver uma grande concentração de caminhões estacionados nas vias freqüentemente por períodos de até três dias. É necessário que se avalie seriamente a relação custo/benefício, social, econômico e ambiental ao se definir a localização de atividades atratoras ou geradoras desses fluxos junto a sistemas estruturais que atendem áreas adensadas ou de uso incompatível com a movimentação de veículos pesados. Esses dois tipos de fluxos chegam a São Paulo, cortando a região metropolitana, pelas rodovias, de acordo com a seguinte distribuição: Dutra 19,6% Castelo Branco 13,8% Bandeirantes 12,6% Ayrton Senna 11,5% Imigrantes 11,0% Anhanguera 8,3% Anchieta 7,3% Régis Bitencourt 5,7% Raposo Tavares 5,4% Fernão Dias 4,8% Os fluxos de longas distâncias, contudo, não são predominantes. Segundo o relatório PDDT Vivo 2000/2020, produzido pela Dersa (Desenvolvimento Rodiviário S/A), da demanda total de transporte de cargas no Estado de São Paulo, há uma polarização na região da chamada macrometrópole (regiões metropolitanas de Campinas, Baixada Santista e São Paulo), sendo 50% interna a essa área, 26% de trocas entre a macrometrópole e o interior do Estado e 3% daquela para outros países. Essa movimentação cobre uma rede que vai de Sorocaba a São José dos Campos e de Santos, com seu porto, a Campinas, com o aeroporto de Viracopos.
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Na RMSP encontram-se dois Terminais Alfandegados de Carga, um em Santo André e outro em São Paulo, que recebem um grande número de contêineres vindos do porto de Santos. Outro fato que deve ser considerado nesse âmbito é a redução do volume de cargas movimentadas no aeroporto de Viracopos nos últimos anos proporcional ao que houve de incremento na movimentação de cargas no aeroporto de Congonhas.

O transporte de mercadorias é de importância estratégica para a economia da cidade.

Fluxos de distribuição urbana são formados por cargas dos mais variados tipos, desde documentos ou pizzas até mobiliário ou automóveis. Toda atividade econômica gera uma maior ou menor movimentação de produtos de qualquer natureza, até mesmo uma simples troca de correspondência entre pessoas. Esses fluxos são os de maior complexidade e fazem parte de uma cadeia logística muito dinâmica, que movimenta rapidamente altos valores em mercadorias e prestação de serviços em veículos comerciais que vão do moto-frete ao caminhão. Consideram-se aqui, também, os fluxos associados à construção civil e aos serviços públicos. A distribuição urbana ocupa todo o sistema viário e atende tanto a estabelecimentos comerciais do pequeno ao grande varejo quanto a residências, escolas, hospitais e estabelecimentos de serviços. Há uma importante concentração de atividades atratoras de viagens de distribuição urbana no centro expandido de São Paulo e próximo a centros de bairros consolidados ou emergentes. O aspecto mais marcante desses fluxos é que são os principais geradores de conflitos causados pela disputa de espaço viário para circulação e estacionamento entre viagens de pessoas e de mercadorias,
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apresentando freqüente ocorrência de carga e descarga de mercadorias em via pública ao longo do dia. Soma-se a esses fatores a questão dos processos de terceirização. A distribuição, principalmente dos processos de produção, em diversas plataformas estabelece um desenho do sistema empresarial freqüentemente diferente daquele de interesse da rede pública local. O parque industrial e o grande varejo dividem suas instalações em plataformas menores, mais racionais e mais especializadas, mas acabam apropriando o espaço viário público como elemento de ligação de suas plantas, como extensão de suas operações de produção e logística de distribuição. Este cenário se agrava com a tendência de adensamento de alguns sub-centros e a concentração das atividades em um período relativamente curto do dia gerando extremos de saturação e ociosidade do sistema viário. Uma atuação eficaz no sentido de gerir tais fluxos exige mais que a regulamentação de trânsito e gestão de movimentos veiculares. Exige a intermediação de interesses e conflitos entre os diversos agentes envolvidos na movimentação de bens, no modelo de abastecimento da cidade e na utilização do sistema viário municipal. Deve haver uma atuação integrada entre todas as secretarias no sentido de se formular políticas de trânsito, transportes, uso e ocupação do solo, aprovação de empreendimentos, regulamentação de funcionamento, execução de obras viárias e fiscalização. As ações de gestão e regulamentação, dentro das atribuições de SMT, devem ser cada vez mais orientadas a reordenar os diversos fluxos, otimizando o aproveitamento da rede viária e dos equipamentos urbanos por meio de melhor ocupação do espaço destes sistemas e redistribuição dos deslocamentos ao longo do dia, diluindo concentrações e aproveitando melhor os períodos de ociosidade das vias. Devem, ainda, promover a transferência de viagens de indivíduos para modais mais eficientes de transporte público com maior
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capacidade, e as viagens de cargas, para veículos comerciais mais adaptados ao meio urbano e a horários onde possa haver significativa redução de conflitos. Para além de tais ações, alguns passos devem ser avançados no sentido de se incorporar o planejamento, implantação e gestão de equipamentos e sistemas logísticos segundo as estratégias de desenvolvimento da cidade, compatíveis com as características e interesses das demais cidades da RMSP. O Plano de Mobilidade de Bens e Serviços prevê a adoção de medidas e políticas voltadas a solucionar os principais problemas relacionados à circulação de mercadorias, bens e serviços bem como as atividades de carga e descarga em vias públicas, por meio de uma abordagem do ponto de vista do desenvolvimento urbano, tanto econômico quanto social e ambiental. Os objetivos básicos do PMBS são: Reduzir conflitos de acessibilidade entre pessoas e mercadorias pelo disciplinamento do uso do espaço viário público; Redistribuir os fluxos de mercadorias ao longo de todo o dia, principalmente ocupando a ociosidade de até 80% do sistema viário estrutural no período noturno, segundo localização dos estabelecimentos e natureza da carga; Reduzir os impactos do tráfego de passagem no trânsito e na infra-estrutura viária pela constituição de uma rede metropolitana complementar e alternativa ao Rodoanel até sua conclusão, como a ligação Dutra/Imigrantes, entre São Paulo, Guarulhos e Mauá; Transferir fluxos de cargas para o sistema Rodoanel por limitação de peso nas vias urbanas; Eliminar a ocorrência de concentração de caminhões estacionados em vias públicas aguardando frete pela implantação de equipamentos logísticos adequados, pela plena utilização do Terminal de Cargas Fernão Dias com a operação conveniada, entre São Paulo e Guarulhos, de conclusão do acesso deste à rodovia;
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Definir uma rede de cargas compatível com a rede de transporte coletivo, administrando o compartilhamento ou priorização do uso do sistema viário estrutural e criando dispositivos de regulamentação de modo a viabilizar o abastecimento e a prestação de serviços com regularidade e eficiência; Explorar as oportunidades e o potencial de sistemas de multimodalidade, articulando o transporte rodoviário ao ferroviário e aeroviário; Articular os investimentos em sistemas de transportes, principalmente os privados, no sentido de promover a inclusão territorial e social em áreas urbanas degradadas, como a recuperação do entorno da avenida Presidente Wilson, seus armazéns e galpões. Oferecer sistemas de informações, especialmente as relativas ao trânsito, aos operadores de transporte que possibilitem a racionalização e agilidade dos fluxos de veículos de carga e das operações logísticas urbanas, bem como equipar o órgão gestor do trânsito de aparato adequado para a fiscalização e controle; Articular criação de legislação para regulamentar o trânsito de produtos perigosos e veículos ou cargas de dimensões excedentes às regulamentares, bem como ações e medidas de contingência em acidentes e eventos, no ambiente urbano em âmbito metropolitano; Promover um Fórum Metropolitano de Logística Urbana e Multimodalidade para estabelecer uma agenda entre municípios, Estado e iniciativa privada, para a aplicação de ações cooperativadas que possibilitem redução significativa dos custos e aumente a eficiência dos processos de produção e distribuição de bens e serviços, principalmente visando resultados socialmente inclusivos e urbanisticamente inseridos.

Ronaldo Tonobohn, arquiteto, é Gerente de Planejamento da Companhia de Engenharia de Tráfego (CET) da Secretaria Municipal de Transportes da Prefeitura de São Paulo.

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São Paulo e seus aeroportos

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Ricardo Guerra Florez Luiz Alexandre Lara

São Paulo vive grandes transformações para sua adaptação a uma realidade pós-industrial, tornando necessária e estratégica a construção de uma política que garanta a mobilidade de bens e serviços e de passageiros, em um relacionamento eficiente entre os vários meios de transporte. Normalmente as cidades debatem os problemas de mobilidade no trânsito, seu sistema viário, o tempo de viagem de casa ao trabalho e vice-versa, seja num meio de transporte coletivo ou individual, bem como o peso da tarifa do coletivo no orçamento do usuário e a acessibilidade que esse sistema oferece aos serviços urbanos. A população tem percepção e compreensão sobre esses modais; eles fazem parte do cotidiano dos cidadãos, principalmente numa metrópole. Esse mesmo entendimento, que podemos chamar de consciência do problema, não se dá em relação à atividade aeronáutica, um modo de transporte tão importante para o desenvolvimento de uma cidade com as características de São Paulo e que não suscita o mesmo debate, a mesma atenção da mídia, talvez pelo fato de a atividade ter sido tratada, nos últimos quarenta anos, como exclusividade dos militares brasileiros (questão de segurança nacional). Assim, as cidades foram levadas a ter em seus territórios verdadeiros enclaves sem diálogo com o tecido urbano e seu sistema viário. Obedecendo a uma lógica de relacionamento com a cidade que ignorava sua vocação e suas potencialidades, preocupando-se apenas em seguir os desígnios do mercado, São Paulo viu crescer a demanda por transporte aéreo sem que ela própria, por intermédio da municipalidade, pudesse dar sua opinião.

Os aeroportos são espaços públicos. A Constituição estabelece ao ente federativo local, o município, responsabilidades sobre esses espaços. O Estatuto da Cidade garante mecanismos para que exerçam papel de protagonistas de seu próprio desenvolvimento, lembrando a responsabilidade sobre o uso e a ocupação do solo urbano, que é do município, rebatendo na gestão dos equipamentos públicos instalados em seu território. Historicamente as cidades, detentoras da demanda aeroportuária de passageiros e cargas, nunca foram chamadas a participar do processo de desenvolvimento da atividade aeroportuária no Brasil, o que tem sido feito unicamente por intermédio dos gestores federais, em terra, com a Infraero (Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária), e no ar, com o DAC (Departamento de Aviação Civil) que têm o controle da oferta. Há que se valorizar o diálogo com o território urbano em que está inserida a atividade de modo a compatibilizar a oferta com a demanda aeroportuária, o que significa consolidar informações do perfil e da expectativa de crescimento da demanda de cargas e passageiros e assim planejar a logística mais eficiente para a oferta de assentos, de espaços de armazenagem, dos fluxos e da mobilidade de bens e serviços, todos sendo produzidos na cidade. Hoje, a cidade tem se mobilizado na compreensão deste assunto, capacitando seu corpo técnico, discutindo com a população sobre a atividade em seu território, cabendo ao conjunto da comunidade apresentar propostas e ter sua opinião considerada sobre o relacionamento aeroporto-cidade. Os Planos Diretores dos Aeroportos devem levar em conta
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os Planos Diretores Estratégicos das Cidades, o mesmo se dando no sentido inverso, garantindo o princípio da reciprocidade. Os gestores públicos são responsáveis por dar visibilidade ao assunto, sinalizando e alertando para as oportunidades de ação que a cidade detém, indicar políticas e sugerir posturas técnicas no contexto da gestão dos aeroportos localizados no município e na Região Metropolitana de São Paulo. Consideramos esses espaços públicos como de operação estratégica e, sendo assim, o gerenciamento desses equipamentos deve atender prioritariamente aos desígnios, vocações e padrões de legislação das cidades, bem como aos direitos, interesses e esperanças de seus habitantes. Temos convicção de que iniciamos um processo criativo de discussão que privilegia a cidade, com uma clara percepção de como devemos lidar com a gestão de nossos aeroportos, e que privilegia as oportunidades que podem contribuir com saídas para a crise do setor e ainda tornar a atividade fator de desenvolvimento local e regional. As dimensões do país e as distâncias de outros continentes sempre colocaram o Brasil como grande mercado usuário, dependente e promotor de transporte aéreo de passageiros e cargas. A demanda por transporte aéreo em uma região como a de São Paulo sinaliza um crescimento acelerado nos próximos anos, mesmo se considerarmos os impactos negativos dos conflitos internacionais e a crise no modelo de gestão vigente. A distância entre o aeroporto e os centros de demanda de passageiros e cargas aéreas é fator diretamente responsável pela logística, qualidade e custos dos serviços de transporte. A pujança humana e econômica e as oportunidades de uma cidade pós-industrial em nível global são medidos também em função desses atributos. Daí que a especialização dos serviços para cada aeroporto tem sido uma realidade em
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todo o mundo. Com isso, a tendência de construir imensos aeroportos cada vez mais distantes dos centros urbanos vem sendo invertida com a organização de uma rede de aeroportos menores, mais bem entrosados com a malha urbana e seus sistemas de transporte de superfície. Aeronaves e sistemas de navegação e controle sofreram profundas melhorias tecnológicas para se adequarem à tendência dessas novas realidades, tornando a atividade cada vez mais amigável aos espaços urbanos. Felizmente, por caminhos tortuosos, a cidade de São Paulo preservou a capacidade física de operar dois aeroportos dentro de sua área urbana, Congonhas e Campo de Marte, de tal forma a poder se qualificar no futuro imediato como uma das poucas metrópoles a poder propor soluções criativas para a interface do transporte aéreo com a cidade.

São Paulo precisa atender a um número crescente de passageiros e de carga aérea da maneira mais conveniente.

Isoladamente, o aeroporto de Congonhas apresenta hoje uma situação operacional em transformação, considerando a ampliação do terminal de passageiros em curso. O volume atual do tráfego aéreo está redimensionado. A oferta de vôos e horários que atendiam apenas aos interesses das companhias aéreas mostrou-se ineficiente, pois a ocupação relativa é baixa, aumentando desnecessariamente o número de pousos e decolagens, congestionando o espaço aéreo e aumentando o ruído no entorno do aeroporto. Instalações físicas utilizam, de maneira equivocada, o sítio aeroportuário com atividades administrativas que roubam espaços das atividades principais: pousos, decolagens e taxiamento de aeronaves.
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Avanços foram conseguidos com a entrada da prefeitura nessa discussão. Foi criada uma Comissão Intersecretarial de Assuntos Aeroportuários coordenada pela Secretaria do Governo Municipal, que de forma inédita fez constar do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo uma série de posturas de relacionamento da cidade com seus aeroportos, para garantir a preservação e operação desses espaços públicos enquanto tais. A cidade começa a perceber e a construir argumentos que antes não era possível vislumbrar, se considerarmos a visão restrita ao sítio aeroportuário que caracterizou a gestão da aviação civil no Brasil nos últimos anos. Apesar de trabalhar seu planejamento a partir das demandas oferecidas pelos centros urbanos, os gestores não os consideravam enquanto promotores de oportunidades à atividade, vendo apenas o aeroporto como indutor de oportunidades para a cidade. Essa cultura de relacionamento entre aeroporto e cidade está ainda por ser construída no Brasil, mas acreditamos que os primeiros passos já estão sendo dados quando uma prefeitura como a de São Paulo estabelece diretrizes objetivas acerca desse diálogo em seu Plano Diretor. Nos Planos Regionais das Subprefeituras de Santo Amaro, Jabaquara e Vila Mariana foi definida uma AIU (Área de Intervenção Urbana), a AIU-Congonhas, para a qual serão propostos planos urbanísticos específicos, contendo índices de ocupação diferenciados e novo zoneamento compatível com atividades a serem atraídas para a área, incentivando sua qualificação. É a cidade oferecendo oportunidades de maior eficiência para a atividade aeroportuária em áreas próximas ao aeródromo. Vale lembrar que esses planos foram apresentados e discutidos em um Grupo de Trabalho que reúne equipes técnicas da Prefeitura de São Paulo e da Infraero e com a comunidade, nas reuniões públicas dos Planos Regionais.
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Os novos arranjos urbanísticos deverão incentivar outros caminhos de circulação e novas "portas" para aumentar a eficiência do aeroporto e melhorar seu diálogo com o entorno urbano. A já congestionada avenida. Washington Luís é hoje a única ligação da cidade com o aeroporto. A avenida dos Bandeirantes e a rua Tamoios são interfaces óbvias, novas "portas" de Congonhas, com potencial de reorganização urbanística no plano físico-territorial, agregando a Operação Urbana Água Espraiada ao potencial de reorganização urbanística proposta na AIUAeroporto de Congonhas. Um Plano Econômico que identifique as vocações e potencialidades de cada uma das portas, associadas aos espaços correspondentes de cada vizinhança, deverá reunir num grande cardápio de empreendimentos, oportunidades de logística de cargas e despachos, hotelaria, transportes complementares e todas as atividades aderentes ao setor, compondo arranjos produtivos pró-ativos entre a cidade e seu principal aeroporto, de maneira a trazer investimentos e melhorias para ambos. Tudo discutido em um Fórum de Desenvolvimento do Aeroporto de Congonhas a ser estruturado com todos os segmentos pertinentes. São Paulo precisa atender a um número crescente de passageiros e de carga aérea da maneira mais conveniente. Levar esses passageiros para aeroportos mais distantes também não vai funcionar. A Infraero está desativando grandes áreas do terminal de passageiros do Galeão, no Rio de Janeiro, e de Confins, em Belo Horizonte, sendo abandonados pelas companhias aéreas em nome da percepção de que os passageiros preferem embarcar em aeroportos melhor situados em relação a suas cidades, mais próximos da demanda. Há trajetos disponíveis associados a vôos noturnos, que oferecem tarifas melhores que as cobradas pelo deslocamento por terra até o aeroporto de embarque. Há de se frisar a indecifrável ausência de integração do aeroporto com um transporte
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eficiente de massa, como o metrô, que precisa ser corrigida. Daí a oportunidade que se revela numa operação interligada entre os aeroportos de Congonhas e Campo de Marte, por sinal ambos instalados no eixo norte-sul do metrô, arranjo estratégico que poderá resolver, na cidade e no curto prazo, a demanda crescente de passageiros em vôos regionais e domésticos, além de promover melhoria e eficácia no tráfego de Congonhas. A área do Campo de Marte é um pouco maior do que a de Congonhas, e o aeroporto permite a construção de uma segunda pista de pousos e decolagens, já prevista há muitos anos em seu plano diretor. Com custos relativamente baixos, sem qualquer necessidade de desapropriações, a demanda atual poderia ser distribuída convenientemente entre os dois aeroportos, resultando em melhoria instantânea na qualidade dos serviços. As oportunidades em seu entorno valorizam uma reestruturação abrangente que integre o Anhembi, grande parque de feiras, eventos e negócios; o metrô a cerca de 600 metros; o Parque da Juventude, sendo implantado no desativado Carandiru; infra-estrutura hoteleira em desenvolvimento; proximidade de dois terminais rodoviários (Tietê e Barra Funda) e do lado oposto da marginal Tietê, que oferece centros comerciais, como Bom Retiro e Brás; além de grandes áreas a serem qualificadas nessas porções da cidade, a exemplo daquelas ao longo do eixo ferroviário na Barra Funda e na Lapa. Tudo isso gerando emprego, investimentos, induzindo reestruturações urbanas, enfim, promovendo desenvolvimento. Tais atitudes permitiriam também rever as prioridades do aeroporto de Guarulhos. Aliviado dos vôos domésticos, seu tráfego poderia ser redimensionado exclusivamente para vôos internacionais e ser pensado para logo receber grandes aeronaves, de modo a melhor discutir um Plano Regional, corrigindo
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as desapropriações originais daquele aeroporto que transferiram o problema para hoje, 20 anos mais tarde. Todas essas possíveis ações não eximem a cidade e a região de terem que se preparar para as novas realidades que se delineiam para um futuro já previsível. A cidade, considerada pelo conjunto dos seus atores sociais, não pode descuidar dos investimentos que promovam o seu desenvolvimento integrado e sustentado. Conquistada a dimensão das subprefeituras, a gestão metropolitana passa a ser prioritária. A prefeita Marta Suplicy está empenhada em articular-se com os outros municípios das regiões Leste e Sul da metrópole, valorizando eixos estruturais de desenvolvimento. Um deles é o da avenida Jacu-Pêssego, que fará a ligação do aeroporto de Guarulhos com o Grande ABC e abre possibilidade futura de ser estendida até o porto de Santos, numa ligação com a rodovia dos Imigrantes. Deixa de ser uma utopia começar a pensar seriamente sobre a escolha de um possível novo sítio para a construção de um quarto aeroporto para a Região Metropolitana de São Paulo. A atividade guarda uma vocação regional indiscutível, o que projeta para um futuro próximo a concepção de um Plano Estratégico Aeroportuário Metropolitano, com a missão de promover uma dinâmica regional que considere o aeroporto como vetor de desenvolvimento. Definir assim áreas estratégicas para arranjos produtivos, numa perspectiva de desenvolvimento comum aos municípios interligados pelos sistemas viário e ferroviário, articulados ao novo sítio aeroportuário. Poderá situar-se numa área já estudada há anos pelo DAC, o sudeste da região, estabelecido num ponto ao sul da avenida Jacu-Pêssego, criando uma dualidade inteligente com Guarulhos, e situado em um dos municípios do ABC junto a uma ferrovia que corta cinco das suas sete cidades e, ainda, tem ligação com o porto de Santos.
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Aviões supersônicos de nova geração, mais modernos e muito menos agressivos, para uso corriqueiro em viagens internacionais, aeronaves com maior capacidade, novas demandas e posturas criativas de logística intermodal para vôos internacionais, novas tecnologias e procedimentos de segurança, monitoramento e controle. Tudo isso irá exigir instalações com novos requisitos de relacionamento com a cidade que precisam ser dimensionados, planejados e construídos com um mínimo de previsibilidade. Nesse contexto é que ganha importância discutirmos o esgotamento do modelo de gestão aeroportuária vigente, que ignorou por décadas a participação das municipalidades como protagonistas. As oportunidades que as cidades aeroportuárias encerram em seus territórios para o desenvolvimento sustentado da atividade são muitas e não podem mais ficar fora do planejamento estratégico da atividade, ainda restrito aos sítios dos aeródromos, situação que tem mobilizado a Prefeitura de São Paulo em um esforço de mudança, considerando novas perspectivas oferecidas pelas cidades, com suas oportunidades, e pela região metropolitana, com suas ligações estratégicas. As chamadas cidades globais já estão se preparando para se relacionarem com o resto do mundo sem intermediários. São Paulo, reconduzida ao cenário internacional na atual gestão, depois de anos de isolamento, vê sua prefeita Marta Suplicy ser levada à presidência da nova organização Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU), em maio de 2004, em Paris. A organização envolve grandes aglomerados urbanos do mundo todo. O novo cenário exige que tornemos nossas portas de entrada, entenda-se nossa rede de aeroportos, mais eficientes e confiáveis, requisito básico para que possamos preparar nossa cidade e região como destino qualificado no mundo, atraindo rotas que valorizem nossas vocações e potencialidades. O DAC, que detém o banco de dados do setor,
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defende que a demanda por transporte aéreo no Brasil tende a ser expandida em cerca de 4 milhões de novos passageiros/ano para cada ponto percentual de crescimento do PIB. Um novo modelo de gestão deve ser criado de modo a garantir a constituição de uma Autoridade Aeroportuária local e/ou regional, aos moldes das "Port Authoritys", organismos de gestão aeroportuária como as existentes em Nova Iorque, Paris, Barcelona e outras cidades globais, que congregam municipalidades, usuários, empresas aéreas, governos, sindicatos etc. Uma autoridade local/regional que congregue todos os atores, servidores e usuários, companhias aéreas, setores do comércio e serviços, outras modalidades de transporte, representantes da municipalidade, governos federal e estadual, promovendo um diálogo inteligente dos equipamentos com a cidade e a região em que estão inseridos. A grande novidade nesse cenário é a participação das municipalidades, com sua compreensão da cidade, contribuindo com as oportunidades urbanísticas e com o conhecimento de seu território -o mesmo território no qual os aeroportos estão inseridos. A Prefeitura de São Paulo está empenhada em criar uma sinergia entre aeroporto e cidade, de modo que ambos ofereçam suas potencialidades para que prosperem.
Ricardo Guerra Florez, arquiteto, é consultor para assuntos aeroportuários da Prefeitura de São Paulo. Luiz Alexandre Lara, arquiteto, é coordenador da Comissão de Assuntos Aeroportuários da Prefeitura de São Paulo.

Região Metropolitana de São Paulo: gestão em debate

Saneamento ambiental: desafios e perspectivas

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Edson Aparecido da Silva

saneamento ambiental configura-se como um dos principais problemas enfrentados pelos municípios que integram as regiões metropolitanas do país.

também grande desarticulação interna entre as políticas desenvolvidas pelas várias secretarias e órgãos dos próprios governos em todos os seus níveis, fruto da falta de visão da necessidade de integração das políticas públicas e da falta de planejamento. Sobre o aspecto jurídico-administrativo, vivemos o que se convencionou chamar de vazio institucional, desde meados dos anos 80, quando se extinguiu o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), criado em 1971 e gerido pelo então Banco Nacional de Habitação (BNH), que tinha como suporte financeiro os recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). Esse plano teve como um de seus objetivos a criação das companhias estaduais de saneamento e foi responsável pela ampliação da cobertura de rede de água e esgotamento sanitário no país. No entanto, seu caráter centralizador, fruto do regime militar que comandava o país à época, terminou por ser um dos principais responsáveis pela atual crise de abastecimento/saneamento. Essa falta de política fez com que as ações de saneamento fossem transferidas, única e exclusivamente, para as companhias estaduais, que passaram a ter o poder de planejar, executar, definir investimentos e tarifas sem a participação dos municípios em que elas operavam, sem vínculos com qualquer plano de ação nacional. Marca importante desse modelo é a falta de regulação e controle público e social da prestação dos serviços. Em que pese o salto de cobertura no atendimento dos serviços de saneamento em razão do Planasa, a carência desses serviços no país é alarmante, principalmente em
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Historicamente, o conceito de saneamento tem se restringido ao abastecimento de água e esgotamento sanitário – notadamente a coleta e o tratamento de esgotos. Mas vale ressaltar que, como saneamento ambiental deve-se entender a produção de água potável e a distribuição dessa água; a coleta de esgoto doméstico e industrial; o tratamento desses esgotos e a destinação final adequada do material remanescente do tratamento; a drenagem urbana; a coleta o tratamento e a disposição final adequada de resíduos sólidos; e o controle de vetores transmissíveis de doenças. É dessa forma que a questão deve ser tratada, tanto na perspectiva das ações práticas como do arcabouço institucional e jurídico a ser construído. Além das políticas diretamente ligadas ao saneamento ambiental apontadas, destacamse suas várias interfaces, como saúde, meio ambiente e uso e ocupação do solo, com especial atenção às áreas de mananciais. Como podemos observar, o leque de ações políticas necessárias para que se alcance um ambiente de salubridade ambiental adequado é amplo e requer altos investimentos e uma profunda articulação entre municípios, governos estadual e federal e sociedade. Infelizmente, o que temos é uma profunda desarticulação entre os entes da federação e
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relação ao tratamento dos esgotos, como podemos observar no quadro a seguir:

Níveis de Cobertura de Água e Esgoto
Abastecimento de Água 77,8% 96,6% Coleta de Esgoto 47,24% 81,39% Tratamento de Esgoto 27,3% 37,5%

Brasil RMSP

fundamentais para o desenvolvimento de uma política adequada nessa área, principalmente no que diz respeito à titularidade da prestação de serviços, seja em sistemas isolados ou em regiões metropolitanas; 2) a regulação e fiscalização, criando mecanismos eficientes e eficazes de controle, seja por parte do município, no caso da operação dos serviços por companhias estaduais ou privadas, seja, sobretudo e em qualquer caso, pela sociedade. É importante que os municípios brasileiros, acompanhem a tramitação do projeto no Congresso Nacional, de forma a garantir que seus interesses sejam respeitados, principalmente aqueles que coloquem as cidades como protagonistas dessa política.

Fonte: Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento – SNIS Fundação Universidade de São Paulo – FUSP

Com relação aos resíduos sólidos a situação brasileira é mais complicada. Atualmente 70% do lixo é coletado, no entanto, 63,6% desse lixo e lançado a céu aberto, e 32,2% é destinado a aterros adequados (controlados e sanitários), segundo dados da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) de 1996. Na região metropolitana, o quadro é o seguinte: 13 municípios destinam de forma inadequada seus resíduos; 5 em condições controladas e 21 em condições adequadas, de acordo com a Cetesb (Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental). Algumas iniciativas marcaram a busca de uma Política Nacional de Saneamento, principalmente a que deu origem ao Projeto de Lei Complementar 199, fruto do consenso obtido entre vários atores envolvidos com o tema, como trabalhadores parlamentares, empresários dos vários ramos do setor e outras entidades da sociedade brasileira, entre 1990 e 1995. Esse projeto teve sua aprovação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, mas foi vetado no primeiro ano do primeiro mandato do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. Hoje, encontra-se em elaboração no Ministério das Cidades um anteprojeto de lei que deverá ser enviado em breve ao Congresso Nacional. Os principais objetivos dessa iniciativa são: 1) estabelecer um marco regulatório jurídico e institucional para o setor que defina aspectos
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Saneamento ambiental na Região Metropolitana de São Paulo
O processo de crescimento econômico e de ocupação desordenada da Região Metropolitana de São Paulo desencadeou graves problemas sociais e ambientais que impõem aos poderes públicos municipal, estadual e federal grandes desafios para garantir melhor qualidade de vida para suas populações nas mais variadas áreas. E o saneamento é uma delas. Em 1991, com a aprovação da Lei 7.663, que estabelece normas de orientação à Política Estadual de Recursos Hídricos e ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos, foi reforçada a adoção da bacia hidrográfica como unidade físico-territorial de planejamento e gerenciamento. O Estado de São Paulo tem 22 bacias hidrográficas sendo que uma delas e a do Alto Tietê, na qual se concentram 36 dos 39 municípios da região. O Comitê de Bacia e um colegiado consultivo e deliberativo e conta com a participação de representantes do Estado, dos municípios e da sociedade civil. A representação é paritária. A área total da bacia é de 7.390 km², segundo o IGC (Instituto Geográfico e Cartográfico), e a população é de 17.780.376 habitantes, de
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acordo com o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas). Em razão de sua importância, o comitê pode e deveria ser instrumento estratégico de gestão dos recursos hídricos na região. Afinal, poderia suprir uma lacuna existente hoje e provocada pela falta de um órgão de gestão metropolitana que dê conta de articular os municípios na busca de soluções para seus problemas. As várias interfaces impostas pela questão dos recursos hídricos obrigam os agentes do comitê a tratarem de questões que vão desde intervenções no viário até, evidentemente, as ações de proteção aos mananciais. Quando analisamos os números que mostram a escassez de água na Região Metropolitana de São Paulo, entendemos porque esse espaço de articulação deve ser fortalecido e apropriado, principalmente, pela sociedade. Segundo a ONU (Organização das Nações Unidas), uma comunidade deve ter disponível entre 2.000 m³ e 2.500 m³ de água per capita/ano. No caso do Brasil, a necessidade é de 1.000 m³ de água per capita/ano, devido ao fato de cerca de 60% do mínimo de água necessária serem contabilizados para a agricultura, o que não ocorre na RMSP em razão de suas características. E a disponibilidade hídrica da Bacia do Alto Tietê é de ínfimos 200 m³ de água per capita/ano. O restante da água necessária para o abastecimento público da região metropolitana é captado na bacia dos rios Piracicaba/Capivari/Jundiaí. Essa água abastece 52% ou nove milhões de pessoas, Destaca-se que depois da Bacia do Alto Tietê essa é a bacia em situação mais crítica do ponto de vista da qualidade das suas águas.

Diadema, Mauá, Santo André, São Caetano do Sul, Guarulhos e Mogi das Cruzes compram água no atacado e são responsáveis pela distribuição da água e coleta de esgoto em seu território. A Sabesp produz atualmente cerca de 66 mil litros de água por segundo para atender aos 18 milhões de habitantes da região. Para isso utiliza oito sistemas produtores de água que fazem parte do Sistema Integrado da Região. São eles: Cantareira, Guarapiranga, Alto Tietê, Rio Grande, Rio Claro, Alto Cotia, Baixo Cotia e Ribeirão da Estiva.

O leque de ações políticas necessárias para que se alcance um ambiente de salubridade ambiental adequado é amplo e requer altos investimentos e uma profunda articulação entre municípios, governos estadual e federal e sociedade.

Operação dos serviços de saneamento
A Sabesp (Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo) opera em 32 municípios da RMSP. Os municípios de
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Outro grande problema enfrentado pela população é a falta de tratamento de esgoto. Se considerarmos que do total da água produzida, 20% se perde em vazamentos, teremos que efetivamente a água consumida pela população seja algo em torno de 53 mil litros de água por segundo. Desse total, 48 mil litros se transformam em esgotos a cada segundo, ou 90% do total da água produzida. Segundo dados da Sabesp, sua capacidade instalada para tratamento de esgotos é de 18 mil litros por segundo nas suas cinco estações de tratamento instaladas na região, ou seja, algo em torno de 37,5% do total de esgoto produzido, considerando que as estações funcionem plenamente, o que não é o caso. Isto faz com que os principais rios que cortam a região (Tietê, Pinheiros e Tamanduateí) tenham
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que conviver com 35 mil litros de dejetos despejados “in natura” por segundo ou, numa conta simples (60 segundos vezes 60 minutos vezes 24 horas, considerando 1 litro como sendo igual a 1 quilo), algo em torno de 3 milhões de toneladas/dia em seus leitos. Esses dados podem ser analisados no relatório da FUSP (Fundação Universidade de São Paulo), em estudo elaborado para o Plano de Bacia do Alto Tietê. Esse quadro impõe a necessidade cada vez maior de os municípios que integram a região metropolitana se articularem na busca da solução desses problemas. E foi nessa perspectiva que a Prefeitura de São Paulo baseou sua atuação, que culminou na Lei 13.670, de 25 de novembro de 2003 e que institui o Sistema Municipal de Regulação dos Serviços Públicos de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário, bem como o Plano Municipal de Saneamento. O objetivo principal da iniciativa foi fazer com que o município exerça o direito e cumpra o dever de participar da gestão desses serviços tão fundamentais para a construção de um ambiente adequado e saudável para a sua população. É preciso que a cidade firme contrato de concessão com a Sabesp, com o objetivo de estabelecer regras que definam direitos e obrigações de ambas as partes. Ressalte-se que vários contratos de concessão assinados entre a Sabesp e os municípios estão próximos de seu vencimento. Oportuno seria que essas cidades aproveitassem para renovar seus contratos, se assim o desejarem, sobre outras bases, diferentes daquelas que datam do Planasa e que se deram sob a égide do regime militar. Muitos são os desafios. Alguns instrumentos de participação já existem, outros devem ser criados. Mas é com a compreensão da necessidade de ações conjuntas dos municípios e da sociedade que será possível construir e consolidar uma vida digna para a população da Região Metropolitana de São Paulo.
Edson Aparecido da Silva, sociólogo, é assessor especial da Secretaria do Governo Municipal de São Paulo.

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Região Metropolitana de São Paulo: gestão em debate

Habitação depende de esforços integrados
O texto a seguir procura sintetizar informações fornecidas pela Secretaria Municipal da Habitação e Desenvolvimento Urbano de São Paulo a partir de questões apresentadas pela Assessoria de Assuntos Metropolitanos.

A

Região Metropolitana de São Paulo tem um déficit habitacional da ordem de 600 mil moradias, de acordo com dados da Fundação João Pinheiro, sendo que a capital paulista carece de 380 mil novas unidades. Somente na cidade de São Paulo, 600 mil domicílios em favelas e loteamentos precários necessitam de urbanização, e a demanda por regularização fundiária ultrapassa esse total e chega a mais de 700 mil domicílios. Enfrentar esses problemas históricos é um desafio e, para tanto, a cidade de São Paulo construiu uma política habitacional que tem como eixos a urbanização e regularização fundiária de favelas e loteamentos, a recuperação do centro como espaço de moradia e o incentivo à iniciativa para a produção de habitação popular, por meio de isenção de ISS (Imposto Sobre Serviços), ITBI (Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis), além da informatização do sistema de análise e aprovação de plantas. Essa política já surtiu resultados. Em pouco mais de três anos, a Prefeitura de São Paulo, por meio da Secretaria Municipal da Habitação e Desenvolvimento Urbano, já viabilizou 39 mil moradias, por meio de mutirão, parcerias, compra de prédios no centro etc. A Prefeitura de São Paulo também
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tem um plano para os próximos dez anos na área da habitação que envolve várias fontes de recursos. Assim, a política habitacional já articula recursos do orçamento municipal, das chamadas operações urbanas (para urbanização de favelas e reassentamentos habitacionais), do Fundurb (Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano), e ainda recursos federais e estaduais por meio de parcerias específicas. O principal entrave para a política habitacional é exatamente a impossibilidade de contrair novos empréstimos ao longo de 20 anos, conforme previsto no acordo para o refinanciamento da dívida paulistana com a União, assinado no final da gestão do exprefeito Celso Pitta (1997-2000). Veja quadro na página seguinte. Se a cidade de São Paulo pudesse retomar suas linhas de financiamento, certamente poderia utilizar recursos do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço), que são mais baratos, ou seja, cuja taxa de juros é mais baixa, e investir em urbanização de favelas. Mas a cidade está impedida de usar esse caminho e, portanto, tem sido necessário criatividade. Por isso mesmo a Prefeitura de São Paulo implementou programas habitacionais com recursos de parcerias, de operações urbanas e recursos do orçamento para equacionar o problema de favelas na cidade.

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Companhia Metropolitana de Habitação
A Companhia Metropolitana de Habitação (Cohab) foi criada na época do chamado milagre econômico brasileiro, quando havia maior quantidade de recursos para investimento em habitação. O fato é que, atualmente, a Cohab não pode contrair novos financiamentos, por imposição do acordo de refinanciamento da dívida paulistana junto à União firmado em maio de 2000, no final da gestão do então prefeito Celso Pitta. Em seus melhores tempos, a Cohab foi financiada pelo antigo BNH (Banco Nacional de Habitação), e posteriormente, pelo FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço), por meio da Caixa Econômica Federal. Como atualmente a companhia não pode mais contrair financiamentos, sua capacidade de produção em massa foi contraída e isso reduz também a sua capacidade de atuar na Região Metropolitana de São Paulo. A Cohab hoje tem trabalhado muito mais com seus ativos, que são os terrenos por ela oferecidos para parcerias com a Caixa, como o PAR (Programa de Arrendamento Residencial) e o Fundo de Investimento em Direitos Creditórios (FIDC), caso da construção do Residencial São Paulo, destinado aos funcionários públicos municipais.

Os municípios da Região Metropolitana têm usado basicamente os programas que a Prefeitura de São Paulo também utiliza, como o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), da Caixa Econômica Federal. Em Guarulhos, por exemplo, tem sido usada a linha de crédito do Habitat Brasil-BID. São Paulo, por sua vez, está usando o PEHP (Programa Especial de Habitação Popular), visto que a cidade tinha financiamento do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e, portanto, não podia tomar recursos do Habitat Brasil-BID. A cidade de São Paulo também tem feito parceria com o Governo do Estado e usado recursos do orçamento e de operações urbanas para construção de novas moradias. Outro programa importante é o programa de mutirão, adotado também em outros municípios da Região Metropolitana. Já a CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano), ligada à Secretaria
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Estadual de Habitação, possui verba "carimbada" no orçamento do Estado, de 1% do ICMS (Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços), o que totaliza cerca de 600 milhões por ano. De todo modo, o que acontece atualmente é uma relação quase que de concorrência entre os entes federativos na questão habitacional. O Estado possui recursos, e a decisão sobre onde aplica-los é unilateral, sem que os municípios participem do planejamento desse investimento. O resultado disso é a construção de unidades em locais sem a devida infraestrutura, transportes públicos ou capacidade de oferta de empregos. É necessário que o governo do Estado repasse recursos aos municípios para a construção de unidades habitacionais e para a urbanização de favelas. Ou que ao menos permita que os municípios indiquem a demanda para a construção de novos conjuntos.
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Essas duas reivindicações dos municípios foram apresentadas ao governo do Estado durante o Encontro Metropolitano de Habitação, realizado em julho de 2003, e que contou com a participação das cidades da Região Metropolitana, do governo do Estado, por meio de sua Secretaria de Habitação, e do governo federal, por meio do Ministério das Cidades e da Caixa Econômica Federal. Iniciativa das prefeituras de São Paulo e de Santo André e do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, esse inédito Encontro Metropolitano de Habitação teve como objetivo a busca de soluções integradas para atender à grande demanda reprimida na região. Durante o encontro, os municípios também reivindicaram à Secretaria Estadual de Habitação e à CDHU a racionalização do sistema estadual de habitação, com a criação de um Fundo Estadual de Habitação de Interesse Social, do Conselho Estadual de Habitação de Interesse Social e de um banco de demanda e de oferta para coordenar o processo de produção e de distribuição da habitação na Região Metropolitana de São Paulo.

Foram solicitadas ainda ao Estado a revisão e a redução da competência do Graprohab (Grupo de Análise e Aprovação de Projetos Habitacionais) para facilitar a aprovação de plantas e, ao mesmo tempo, eliminar a necessidade de passar pelo Graprohab os processos de regularização fundiária na Região Metropolitana. Do ponto de vista da articulação com o governo federal, foi pedida urgência na votação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, que vai beneficiar todos os municípios do país.

Programa Mananciais
Os problemas habitacionais na Região Metropolitana têm levado a uma expansão indesejada de favelas e loteamentos precários em áreas de mananciais e de proteção ambiental. A aplicação dos instrumentos de política urbana previstos no Estatuto da Cidade e regulamentados pelo Plano Diretor do Município de São Paulo é essencial para a reversão desse processo. Todavia, a questão também tem de ser enfrentada por meio de investimentos diretos em saneamento e recuperação ambiental das áreas degradadas. O programa mais importante, que alia saneamento à construção de moradias na Região Metropolitana, é o Programa Mananciais, do qual participam o município de São Paulo, as demais cidades da Região Metropolitana e o governo do Estado. O programa, cujo financiamento pelo Banco Mundial está em fase de negociação, se baseia justamente em uma aliança entre a questão do saneamento ambiental e da habitação, para recuperar as bacias dos reservatórios Guarapiranga e Billings, que abastecem 30% da Região Metropolitana e apresentam potencial para ampliar essa capacidade.

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As amarras dos municípios e a necessidade de gestão metropolitana

O

O texto a seguir procura trazer algumas observações do economista Márcio Pochmann, secretário de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade da Prefeitura de São Paulo, a partir de entrevista concedida à Assessoria de Assuntos Metropolitanos da Secretaria do Governo Municipal de São Paulo, no dia 6 de maio de 2004, e de textos por ele já publicados.

s municípios brasileiros têm enfrentado nos últimos 10 ou 15 anos um quadro de crise com potencial para impossibilitar gestões capazes de provocar as transformações sociais e econômicas necessárias -cenário este que se mostra mais agudo nas regiões metropolitanas. Na análise do secretário de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade da Prefeitura de São Paulo, Márcio Pochmann, a derrama fiscal e o estrangulamento da capacidade de financiamento das cidades, aliados a uma transferência de maior responsabilidade para os municípios, incapazes de planejar para longo prazo, tudo isso num cenário de agravamento do quadro social e de competição entre os municípios formam o atual ambiente político-administrativoinstitucional dos governos municipais. A seguir, apresentamos um detalhamento dessas seis questões que amarram as administrações municipais:

do PIB (Produto Interno Bruto) consumido pela carga tributária praticamente dobrou no município de São Paulo entre 1991 e 2000. No mesmo período, a taxa de retorno para o município de tudo o que é arrecadado caiu à metade. Em 1991, 26,8% do PIB do município de São Paulo era consumido pela carga tributária. No ano 2000, taxas, impostos e contribuições federais, estaduais e municipais tomaram 52,2% do PIB paulistano, um crescimento de 94,7%. Quando se analisa o peso da carga tributária em relação ao PIB para todo o país, o crescimento foi bem menor, de 35,3%. Em 1991, essa carga consumia 25,2% do PIB, fatia que passou para 34,1% em 2000. Uma observação importante: não foi o município o responsável por esse aumento tão grande (de 94,7%) na parcela do PIB consumido pela carga tributária. Em 1991, a receita municipal gerada na cidade foi de R$ 2,274 bilhões. Em 2000, esse número foi de R$ 2,550 bilhões, ou um aumento de 12,1%. Parece muito? Não é, pelo menos se compararmos às receitas estaduais geradas em São Paulo, que cresceram 84,3% na década, passando de R$ 7,551 bilhões para R$ 13,916 bilhões, e principalmente se compararmos às receitas federais geradas na capital paulista, que cresceram 152,4%,
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1. Derrama fiscal
O caso da cidade de São Paulo, descrito a seguir, retrata um problema que atinge não só a maior parte das cidades da Região Metropolitana de São Paulo, mas a maior parte dos municípios do país. Conforme estudo "Derrama Fiscal e Emprego em São Paulo", coordenado por Márcio Pochmann, a parcela
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passando de R$ 17,979 bilhões em 1991 para R$ 45,370 bilhões no ano 2000. Em 1991, a cidade de São Paulo respondia por menos de 15% dos tributos gerados em todo o país. Em 2001, a capital paulista passou a responder por quase 20% do bolo. A crise tributário-distributiva vivida na cidade de São Paulo pode ser mais bem compreendida se analisarmos o comportamento da taxa de retorno dessa arrecadação para os cofres municipais, por meio de mecanismos como o FPM (Fundo de Participação dos Municípios). Em 1991, 19,9% de tudo o que se arrecadava em São Paulo voltava para o Orçamento Municipal. No ano 2000, somente 9,5% da arrecadação retornou para a cidade. Ou seja, nos anos 90, houve uma queda de 52,3% na taxa de retorno da arrecadação para a maior cidade do país. Em 1991, de cada R$ 10 tomados na cidade, R$ 2 voltavam para os cofres municipais. Ao final da última década do século passado, dos mesmos R$ 10 arrecadados, menos de R$ 1, ou R$ 0,95, retornaram. Qual o motivo dessa discrepância? "A elevada carga tributária do munícipe paulistano decorre da opção do governo federal de aumentar os tributos e taxas não compartilhados, na maioria das vezes, com Estados e municípios, como nos casos da CPMF, Cofins e CSLL (Contribuição Sobre o Lucro Líquido)", descreve Márcio Pochmann. A conta dessa opção do governo federal pelas arrecadações recordes, a partir do Plano Real, em 1993, veio para o cidadão paulistano, que perdeu em empregos, renda e infra-estrutura – viária, habitacional etc.

mecanismos reguladores da contratação de novos empréstimos, o que, em determinados momentos, constitui-se numa camisa de força para os governantes, quadro que se mostra mais agudo nos municípios -muitas vezes reféns de longos processos políticos para a autorização de novos financiamentos. A cidade de São Paulo, que anos atrás era o terceiro orçamento do país, perdendo apenas para a União e para o Estado de São Paulo, hoje é apenas o sexto.

A retomada do desenvolvimento da Região Metropolitana de São Paulo é forma de manter investimentos no país, bem como de iniciar um processo nacional generalizante de consumo e arrecadação.

3. Transferência de maior responsabilidade para os municípios
O movimento municipalista cresceu no período da redemocratização, no início dos anos 80 do século passado, e teve seu apogeu com a Constituição de 1988. Se até aquele momento as prefeituras tinham como tarefa apenas cuidar da zeladoria da cidade, as responsabilidades aumentaram de lá para cá (a implementação do SUS - Sistema Único de Saúde e a necessidade de implementar programas de redistribuição de renda, por exemplo), inicialmente com a contrapartida do aumento de repasses, o que parou de acontecer desde o Plano Real, conforme apontado na questão da derrama fiscal. O que se vê nos dias de hoje é uma imensa dificuldade de muitas administrações municipais para realizar até mesmo a zeladoria da cidade, face aos processos de terceirização
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2. Estrangulamento da capacidade de financiamento das cidades
O processo de endividamento do setor público nas últimas décadas, a já elevada carga tributária do país e a procura pela implementação da concepção neoliberal de enxugamento do Estado produziram
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provocados pelo enxugamento dos quadros em decorrência da implementação do modelo neoliberal de gestão pública no país. A cidade do México, por exemplo, possui 8,5 milhões de habitantes e um corpo de 450 mil funcionários. São Paulo possui 10,5 milhões de habitantes e um contingente de 144 mil servidores na ativa.

4. Competição entre os municípios
A derrama fiscal e o aumento das responsabilidades, aliadas a uma compreensão equivocada de federalismo produziram a competição entre os municípios, que tem na chamada guerra fiscal seu mais conhecido exemplo, mas que também se apresenta, por exemplo, na saúde. Muitas vezes o gestor de um pequeno município opta pela compra de um bom veículo para transportar pacientes para outras cidades do que investir na construção de uma unidade de saúde. Deixou-se de pensar o conjunto de municípios, para se pensar cada município individualmente. Mas é inegável que tanto as pequenas como as grandes cidades têm problemas comuns, como a questão do lixo e da energia elétrica, entre outras. No entanto, nos anos 90 não se elaborou um planejamento estratégico nacional, mas se partiu do pressuposto que o que traria melhor resultado para a federação seria a competição entre os municípios.

capacidade de planejamento a médio e longo prazos, por se virem obrigados a atuar de forma imediatista, conforme as mais urgentes necessidades do momento. Um reflexo disso é o esvaziamento dos organismos de inteligência, como a Emplasa (Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano), responsável pelo planejamento das regiões metropolitanas de São Paulo, Baixada Santista e Campinas.

6. Agravamento do quadro social
Em paralelo a esse cenário político-administrativo, e também por conta dele, as cidades, principalmente os grandes aglomerados, viram nas últimas décadas um crescente aumento da exclusão social e da violência urbana, principalmente da violência juvenil. Há experiências que têm se mostrado eficazes no combate a esse quadro de exclusão e de conseqüente violência, como os programas de redistribuição de renda implementados pela Prefeitura de São Paulo. No dia 9 de maio último, o jornalista Élio Gáspari aponta, em sua coluna dominical no jornal "Folha de S. Paulo", que entre 2000 e 2003 houve queda de 26,8% na taxa de homicídios em 23 distritos da zona Leste da capital nos quais os programas sociais foram implementados, enquanto que no Estado todo, a queda foi de apenas 9,7% no período. "A prefeitura botou R$ 207 milhões na zona Leste. Em dinheiro, recuperou R$ 95,2 milhões. De cada R$ 10 investidos na pobreza, R$ 2,60 retornam sob a forma de tributos e R$ 2 em economia nas áreas de educação, segurança e saúde", escreve Gáspari. De todo modo, as questões da exclusão e da violência têm origem nas políticas macroeconômicas nacionais e possuem viés metropolitano por excelência, dependendo de ações conjuntas dos municípios, governo do Estado e União. Os seis vetores descritos acima, que anulam a mobilidade do poder público municipal para
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5. Esvaziamento das agências de planejamento e perda de protagonismo
Os administradores municipais perderam o protagonismo político, atuando como subordinados às políticas traçadas pelos governos estaduais e federal, e estes também se vêem amarrados a um arranjo internacional de perspectivas liberais, em que predomina a necessidade de produção de superávits para o pagamento de juros em detrimento dos investimentos necessários em infra-estrutura e prestação de serviços básicos à população. Neste cenário, as prefeituras e mesmo os governos estaduais e federal perderam a
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realizar gestões transformadoras necessárias, se agravam num ambiente conurbado e de alta concentração de riquezas e de misérias como o da Região Metropolitana de São Paulo. A região responde por 16,7% do PIB nacional e mais da metade do PIB do Estado. Estão instaladas em São Paulo 150 sedes para a América Latina das maiores multinacionais do planeta. A região concentra 40% do universo de ricos do país, sendo a Bolsa de Valores de São Paulo a maior da América Latina. Mas a Região Metropolitana de São Paulo também responde pela metade da população favelada do país, atraída em momentos de expansão econômica, como nos anos 70, e mesmo nos de estagnação. O que veremos nos próximos anos, se não houver uma abrupta mudança de âmbito institucional-tributária, será a necessidade de os governantes optarem por qual São Paulo governar. Se a dos 40% de ricos ou se a que contém a metade dos favelados do país. Aliás, descobrir um santo para cobrir outro já é uma realidade para o administrador público no Brasil. Há então a necessidade de se ampliar os investimentos nas regiões metropolitanas, com financiamentos regulares, sob pena não de enfraquecermos as demais regiões, mas de perdermos investimentos privados capazes de gerar postos de trabalho, renda e desenvolvimento para todo o país. Na avaliação de Márcio Pochmann, a retomada do desenvolvimento da Região Metropolitana de São Paulo é forma de manter investimentos no país, bem como de iniciar um processo nacional generalizante de consumo e arrecadação. "O efeito da recuperação do setor produtivo, inicialmente nas regiões mais industrializadas, generaliza-se em termos de consumo e tributação. Regiões menos industrializadas, que dependem mais de atividades agrícolas ou de serviços (públicos e privados), tendem a
Região Metropolitana de São Paulo: gestão em debate

registrar menores efeitos cíclicos, seja da desaceleração, seja da recuperação das atividades produtivas", escreve Márcio Pochmann em "Recuperação Econômica das Metrópoles Alavanca a do País", texto produzido no final de outubro de 2003. A ruptura das amarras político-tributáriasinstitucionais que imobilizam as gestões municipais passa, na Região Metropolitana de São Paulo, entre outros fatores, pela implementação de uma institucionalidade diferente, de uma gestão regional, para além das prefeituras e do governo do Estado. Para Márcio Pochmann, é preciso haver um processo de adesão dos municípios a esse novo ente federativo, como nos moldes da União Européia. Mas não parece plausível que o financiamento deste ente deva se sustentar pelo aumento de carga tributária, então a solução deve passar pela constituição de um fundo de caráter metropolitano a partir do compartilhamento de tributos já existentes. Uma espécie de consorciamento, seja subregional, como os existentes no ABC e no sudoeste da Grande São Paulo, ou regional, abarcando toda a Região Metropolitana, exige que um percentual do principal imposto de cada um dos entes deva ser revertido para construir um fundo próprio, cuja gestão deve passar pelos prefeitos, pelo governo do Estado, pela União. Uma gestão que planeje o uso dos recursos e que imponha metas debatidas pela totalidade dos municípios e seus gestores, definindo sua aplicação para solução de problemas comuns, com visão estratégica ao longo do tempo, porém de modo que os interesses locais sejam contemplados.

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Comunidade Metropolitana de São Paulo
Ubiratan de Paula Santos

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o início da atual gestão à frente da cidade de São Paulo, em 2001, os desafios colocados foram os de reconstruir a capacidade de ação do poder público municipal, por meio do combate à corrupção, da recuperação das finanças, da modernização da gestão e da implantação das subprefeituras, medidas indispensáveis para a implementação das políticas públicas nos últimos três anos e meio. A implantação das subprefeituras foi necessária devido ao esgotamento do modelo de descentralização por meio das administrações regionais, vigente desde o final dos anos 60 do século passado. Imersas na corrupção, as regionais não mais davam conta de atender às constantes e crescentes demandas da população, principalmente na periferia da cidade. A falência da administração municipal verificada nos anos 90 também foi reflexo do modelo de Estado mínimo implementado no país, a partir dos anos 80, por força da política neoliberal imposta em decorrência da crise mundial do capitalismo, nos anos 70, e devida ao encarecimento do custo de vida no globo, fruto da necessidade de consumo da tecnologia desenvolvida. Essa crise se manifestou nos países ricos e pobres na forma de perda de postos de trabalho e de enxugamento do Poder Público e dos serviços sociais, com a transferência de atividades públicas para empresas privadas. No caso dos países subdesenvolvidos ainda houve um agravante: a transferência compulsória de recursos aos países desenvolvidos, por meio do pagamento de juros das dívidas externas, de privatizações de setores estratégicos para o desenvolvimento e da perda da capacidade de

investimento em projetos de crescimento econômico menos dependente. A capital paulista, bem como toda a Região Metropolitana de São Paulo, haviam crescido de forma excludente nos anos 60 e 70, expulsando a população mais pobre para as periferias, sem infra-estrutura e serviços. Com a crise econômica verificada a partir dos anos 80 a situação se agravou. Se o Poder Público já era ausente nessas áreas na época do chamado milagre econômico do período militar, de meados dos anos 80 para cá, apesar da maior democracia política, o poder local não deu conta dessa demanda crescente nas áreas periféricas. Atualmente, as 39 cidades da região metropolitana enfrentam pelo menos seis problemas comuns que podem e devem ser resolvidos conjuntamente: desemprego e baixo índice de desenvolvimento econômico, violência, desabastecimento de água e falta de tratamento dos esgotos, transportes, saúde e habitação. A Região Metropolitana de São Paulo tem hoje 20% de sua população economicamente ativa desempregada; as maiores taxas de homicídios, roubos e seqüestros do país; o mais caro sistema público de saúde do país, por estarem na capital paulista a imensa maioria dos hospitais capazes de realizarem procedimentos de alta complexidade, como transplantes de coração, rins e pulmões, obrigando o município a reprimir parte da demanda, por conta do limite de repasses do SUS (Sistema Único de Saúde); índices alarmantes de poluição de seus rios e mananciais, devido ao fato de serem tratados menos de 40% dos 4,5 milhões de toneladas
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de esgoto produzidos por dia; a maior população favelada do país, com 2.018 favelas só na cidade de São Paulo; e ainda possui uma reduzida rede de metrô, restrita à capital, e que, assim como a rede ferroviária, é desarticulada dos sistemas de transportes de cada cidade. Em meio a esse quadro, a Prefeitura de São Paulo tem atuado em duas frentes: por um lado, parte da concepção política que combina democratização e descentralização da gestão para governar para o conjunto da cidade, com atenção para a periferia. Por outro, propõe o debate sobre políticas e instrumentos de gestão metropolitana com vistas à retomada do desenvolvimento da nossa região, hoje abandonada pelo ente federativo competente, o Estado de São Paulo. A Região Metropolitana de São Paulo, embora prevista em lei desde 1973, nunca foi implementada. A Constituição Federal de 1988 remeteu o assunto para a esfera estadual, e a Constituição Paulista, elaborada no ano seguinte, tratou o tema de forma genérica,

marginal. De 1989 para cá foram 15 anos e quatro governadores sem que a questão fosse tratada seriamente. A extinção da antiga Secretaria Estadual dos Negócios Metropolitanos e o esvaziamento da Emplasa (Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano) refletem o desinteresse das sucessivas gestões estaduais para com o tema. Nos últimos 30 anos faltou à União, e depois ao Governo do Estado, a coragem política para enfrentar o problema. O atual governo federal tem procurado iniciar algumas discussões sobre as regiões metropolitanas, mostrando-se disposto a mexer em uma ferida que há muito precisa de cuidados. É o momento de dar prioridade às regiões metropolitanas do Brasil, pois nelas estão os maiores índices de concentração de miséria e de demandas sociais, mas também estão nelas as maiores potencialidades de retomada do desenvolvimento nacional. A capacidade de recuperação dos postos de trabalho no curto prazo se mostra muito mais intensa nesses grandes aglomerados, que concentram a infra-

Região e sociedade global
É preciso considerar a capacidade de produção de riquezas da Região Metropolitana de São Paulo. Devemos ter presente a situação estratégica da região no contexto da atual economia globalizada. Faz-se necessário, então, um esforço conjunto que extrapole o âmbito local ou mesmo os consorciamentos entre municípios, pois depende de decisão política nacional. Para além da necessidade de possuir parque industrial, a megacidade do século XXI se caracteriza por ser o espaço em que se concentram a produção e circulação de conhecimento e informações em escalas necessárias para a realização da economia globalizada em um determinado território. Nela estão os equipamentos de realização do capital globalizado, como sociedade informatizada, rede bancária, sede de empresas multinacionais, centros de pesquisa etc. Atualmente, a Região Metropolitana de São Paulo é o único território da América Latina que guarda tais características. Contudo, o não equacionamento dos problemas acima descritos concorre para nos retirar dessa posição de liderança econômica estratégica dentro do continente. Equacioná-los pressupõe a elaboração de projetos estratégicos de cunho metropolitano com a construção, adequação e gestão de equipamentos visando sinergias (municípios-metrópole-paísmundo) tais como sistemas com excelência intermodal, redes de comunicação de acesso público e outros tantos que otimizem a realização da economia na sociedade global.

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estrutura e a mão-de-obra qualificada necessárias para atrair investimentos privados nacionais e internacionais. Se por um lado as regiões metropolitanas concentram graves problemas, decorrentes da aglomeração excludente, elas também oferecem uma alta potencialidade de soluções de desenvolvimento para todo o país. Somente a Região Metropolitana de São Paulo concentra 18 milhões de pessoas e 17% do Produto Interno Bruto nacional e de metade do PIB do Estado. Estabelecer um fórum inaugural das municipalidades com os entes estadual e federal, dando início às discussões de um modelo de gestão para a RMSP, deverá estimular a construção de novos pactos. São esperadas iniciativas que visem o desenvolvimento regional, com os necessários aportes regulares de recursos federais e estaduais, a exemplo do modelo de agências de fomento idealizadas pelo economista Celso Furtado entre 1958 e 1959, quando dirigia o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social). Implementada em 1959, a Sudene (Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste), e depois a Sudam (Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia), foram criadas a partir da percepção de que somente o financiamento local não era suficiente para o desenvolvimento dessas regiões. Havia então a necessidade de o governo federal aportar recursos regulares nesses Estados, por meio de uma agência em que a União e os governadores tivessem assento para definir os rumos do desenvolvimento regional. As duas décadas de militarismo e de falta de controle social sobre tais agências, fruto de obscurantismo imposto pelo regime, abriram caminho para que a inoperância e a corrupção se instalassem nesses organismos de gestão. Tal fato não desmerece a iniciativa de Celso Furtado, cujo desenho institucional pode servir de exemplo para a gestão das regiões
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metropolitanas, assim como a unificação de países, a exemplo do que ocorre na União Européia. Faz-se necessária a implementação de uma instância de gestão que tenha orçamento anual com fontes determinadas e regulares de financiamento e por meio da qual os 39 municípios possam exercer o protagonismo nas decisões, com a participação do Governo do Estado e da União na solução dos problemas.

Deve haver uma gestão compartilhada e solidária entre os municípios

Tal institucionalização vai permitir a implementação de políticas continuadas de desenvolvimento para a região, sem que a relação entre os municípios e o Governo do Estado se dê da forma clientelista atual, com decisões extremamente partidarizadas, em detrimento dos interesses maiores da região. As estruturas existentes, como os consórcios intermunicipais e as formas de gestão das regiões metropolitanas da Baixada Santista e de Campinas, pelas limitações nas competências e nos recursos, não atingem os objetivos de enfrentar os grandes problemas, como desenvolvimento e geração de empregos, redução do déficit e melhoria da qualidade das moradias, integração do transporte, implementação do SUS (Sistema Único de Saúde) e solução à falta de tratamento de esgotos e de abastecimento de água. A questão do transporte na Baixada Santista reflete a relação de subserviência imposta pelo Governo do Estado aos municípios e as limitações da atual forma de gestão: um ônibus municipal que sai de Santos não pode atravessar a fronteira entre as duas cidades e ter
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seu ponto final em São Vicente, município vizinho à cidade portuária e cujas divisas não são visíveis, devido à conurbação. Logo, um morador de São Vicente que trabalhe em Santos precisa pagar uma tarifa metropolitana maior. Se esse cidadão usar um ônibus municipal, terá de descer no limite da cidade e pagar por outra condução, sendo que os dois municípios dividem o território da mesma ilha. Anos atrás, as prefeituras das duas cidades tentaram derrubar o monopólio do Governo do Estado no transporte intermunicipal, oferecendo integração tarifária. O Palácio dos Bandeirantes entrou na Justiça e conseguiu barrar o benefício às populações. O fato é que, apesar da responsabilidade constitucional dos Estados nas regiões metropolitanas, são os municípios que sofrem as pressões diretas dos moradores, seja por infra-estrutura, como asfalto, iluminação ou ações de combate às enchentes, seja pela prestação de serviços sociais, como saúde e educação. Ainda que responsável por muitas das ações necessárias, o Governo do Estado está distante das carências da população e protegido de suas reclamações, podendo darse ao luxo de protelar por anos uma limpeza de córrego ou a reconstrução de um viário na fronteira entre dois municípios, o que seria de sua competência, sem que seja identificado como tal. No entanto, ao mesmo tempo em que os municípios são cobrados e se vêem na obrigação de cumprir até papeis que caberiam ao Estado, eles enfrentam um quadro de sangria fiscal nunca observado. Nos anos 90, a cidade de São Paulo viu dobrar sua contribuição no bolo tributário do país enquanto caíam à metade os repasses que o município recebia por meio de mecanismos como o FPM (Fundo de Participação dos Municípios). Apesar do esforço do município em aprimorar sua gestão financeira e aumentar a arrecadação, são limitadas as condições para resolver os principais problemas, sendo
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indispensável repactuar as relações entre os entes da federação. Espera-se, então, que o governo federal possa ser o indutor de políticas que incrementem as regiões metropolitanas do Brasil e que, no caso da principal delas, seja instituída uma Comunidade Metropolitana de São Paulo, protagonizada pelos municípios e com a participação do Estado e da União. A cooperação entre cidades (consórcios), regiões e países (União Européia) tem sido condição indispensável para a solução de problemas comuns e da instituição de uma realidade mais igualitária entre povos e populações. Felizmente, a disposição manifesta do governo federal em abrir este debate permite-nos vislumbrar um novo tempo para as regiões metropolitanas e novos horizontes para os que nela moram e trabalham.
Ubiratan de Paula Santos é chefe de gabinete da Secretaria do Governo Municipal de São Paulo

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