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COMENTARIOS A UNA SENTENCIA DEL TRIBUNAL ELECTORAL Y DE TRANSPARENCIA INFORMATIVA
Rogelio Larios Velasco

Sumario
I. nota IntroductorIa. II. descrIpcIón deL asunto. III. argumentos deL sujeto obLIgado, sentencIa y comentarIos.

I. Nota introductoria El presente trabajo consiste en comentar una sentencia del Tri­ bunal Estatal Electoral y de Transparencia Informativa, desde la perspectiva de la teoría de la interpretación. Es un ejercicio de ca­ rácter exclusivamente académico, que no tiene otro objetivo que dar una opinión debatible vinculada con una de las técnicas de investigación conceptual de la metodología del derecho: la herme­ néutica jurídica, la cual es, además, un recurso de racionalidad en la fundamentación de las resoluciones de derecho.

II. Descripción del asunto
La litis consistió en lo siguiente: Un particular, (“el solicitante”) pi­ dió a la Presidenta de una Junta Especial de Conciliación y Arbitraje (“el sujeto obligado”) una relación con la cantidad de audiencias que se ha diferido por falta de notificación a las partes o las razones por las cuales no se han llevado a cabo las audiencias en las fechas estable­ cidas, expresando número de expediente, partes materiales y etapa procesal de dichos juicios, del período comprendido del 11 de agosto de 2008, al 17 de octubre de ese mismo año. Además, solicitó se ex­
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pidiera a su costa copia certificada de las listas de acuerdos de expe­ dientes que se publican diariamente en estrados de los juicios que se llevan ante tal Junta, del mismo período anterior. El sujeto obligado omitió toda respuesta, por lo que el solicitante interpuso recurso de revisión ante el Tribunal Estatal Electoral y de Transparencia Informativa del Estado de Sonora (el “Tribunal”). El obligado contesta el traslado que se le corrió, con argumentos en con­ tra de los agravios del recurso. En cada uno de los apartados siguientes, aludiremos a un argu­ mento del sujeto obligado, la correspondiente decisión del Tribunal y finalmente haremos el comentario.

III. Argumentos del sujeto obligado, sentencia y comentarios
A) El sujeto obligado solicita que el recurso de revisión se declare improcedente por la razón de que
el ejercicio del derecho al acceso de información pública debe colmar­ se en los términos en que la ley reguladora lo expone, de tal suerte que no puede considerarse solicitud de acceso a la información pública la que derive de una petición realizada a un servidor público que no sea mediante la unidad de enlace correspondiente como sucedió en el asunto que nos ocupa en cuanto a la presentación y peticiones he­ chas.

Por su parte, el Tribunal resuelve que la petición del obligado de que el recurso de revisión se declare improcedente por la razón ex­ puesta, es inatendible por las siguientes consideraciones: la ley no exi­ ge formalidades para solicitar acceso a la información pública, sino que faculta a los interesados para hacerlo por el medio que consideren apropiado; los obligados tienen el deber de registrar la solicitud y re­ cabar datos específicos para entregar al solicitante una copia de dicho registro; los obligados deben tener disponible y entregar al público información sencilla sobre los trámites relativos al acceso a la infor­ mación pública; si consta que la solicitud se recibió en la dependencia obligada, ello es suficiente para acreditar que se presentó tal solicitud, dado que el obligado debía adoptar medidas para encauzar la solici­ tud a la unidad de enlace, y si no lo hizo, no puede valerse ahora de una situación que él mismo provocó.
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Comentario: tal decisión del Tribunal es conforme a derecho. Desde el punto de vista de la teoría de la interpretación, este punto gira en torno al uso o no de la directiva a contrario sensu tácito. Por ésta se entiende lo siguiente:
Si por el contexto se sobreentiende que la norma a interpretar indica que solamente (utilizando tal palabra o sus equivalentes) su supuesto tiene la consecuencia jurídica que ella prevé, entonces se debe tener implicada otra norma que prevé, para lo que se encuentra fuera del supuesto, una consecuencia normativa contradictoria a la prevista.*

Así, respecto a la expresión del numeral 37 de la ley: “Toda per­ sona tiene derecho a solicitar, ante la unidad de enlace de los sujetos obligados oficiales… la información de acceso público”. La cuestión es: ¿se entiende como que “toda persona tiene derecho a solicitar, sólo ante la unidad de enlace de los sujetos obligados oficiales, la informa­ ción de acceso público”? Si la palabra “sólo” fuera expresa en la ley, entonces se aplicaría una de las directivas de interpretación sobre el texto: la de a contrario sensu expreso** y el sujeto obligado tendría razón en su petición de im­ procedencia del recurso. Pero el a contrario sensu tácito exige para so­ breentender la palabra “sólo” elementos contextuales o situacionales especiales que no estan en este caso. Por el contrario, hay elementos en la misma ley (como los que señala acertadamente el Tribunal), es decir, existe un contexto jurídico del mismo cuerpo legal que justifica no sobreentender tal palabra. Por lo que en la expresión citada del articulo 37 debe entenderse que, efectivamente, toda persona tiene derecho a solicitar ante la uni­ dad de enlace de los sujetos obligados oficiales la información de ac­ ceso público, pero que también tiene el mismo derecho de hacerlo en cualquier oficina de recepción de tales sujetos obligados, con apoyo en una interpretación sistemática del contexto de la misma ley y del contexto de las constituciones federal y sonorense. B) El sujeto obligado argumenta que las copias certificadas de las listas de acuerdos que le fueron solicitadas no pueden ser expedidas por el Presidente de la Junta Especial de Conciliación y Arbitraje, ya que, de conformidad con el artículo 723, de la Ley Federal del Trabajo,
Rogelio Larios y Lucila Caballero, Las directivas de interpretación jurídica, p. 126. Ibidem, p. 105. 63
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la certificación de documentos es una facultad exclusiva de la Junta debidamente integrada y que sólo pueden expedirse copias cerifica­ das de los autos que integran los expedientes, y las listas de acuerdos no son actuaciones que consten en aquéllos. Al respecto, el Tribunal determina que aunque la certificación de documentos sea facultad exclusiva de la Junta debidamente integra­ da, ello no es obstáculo para que se entregue la información requeri­ da; que la solicitud de información vaya dirigida a la Presidenta no implica que sea ella quien lleve a cabo la certificación, sino que tome las medidas necesarias para lograr la certificación de la información pedida por quien sea competente para ello. En relación a que sólo pueden expedirse copias certificadas de los autos que integran los expedientes y las listas no son actuaciones que consten en aquéllos, el Tribunal señala que, del análisis del artículo 723, de la Ley Federal del Trabajo, se concluye que ésta se refiere a la obligación que tienen las Juntas de expedir copias certificadas de los autos que obren en los expedientes a quienes tengan el carácter de parte en los litigios, pero ello no significa que, para la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Sonora, la Junta no puede expedir copias certificadas de algún otro documento que obre en el archivo general o en los ar­ chivos de la institución, como son las listas de acuerdos que le fueron solicitadas. Comentario: también en este punto es certero el Tribunal. Es claro que en tal solicitud el sujeto obligado no es únicamente la Presidenta de la Junta Especial de Conciliación y Arbitraje, sino la totalidad de la Junta, de acuerdo al artículo 2º de la Ley de Acceso a la Información Pública: “Están obligados al cumplimiento de esta Ley y, en especial, a proporcionar la información que la misma se refiere: I. El Poder Eje­ cutivo y sus dependencias, así como las entidades y órganos de la administración pública estatal, centralizada y descentralizada”. Cuando en el mundo del derecho se habla de que algo “puede” hacerse, la referencia indispensable es la norma jurídica que permi­ te, con sentidos muy diversos, explícita o implícitamente, la señalada acción. Cuando el sujeto obligado apunta que sólo pueden expedirse co­ pias cerificadas de los autos que integran los expedientes, y que las listas de acuerdos no son actuaciones que consten en aquéllos, alude al permiso limitado que otorga la Ley Federal del Trabajo. Como es obvio que se trata de una materia y procedimiento regidos por la Ley de Acceso a la Información Pública y no por la ley laboral, lo único
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que puede concluirse es que el sujeto obligado implícitamente quiere hacer creer que existe un conflicto normativo entre esas dos leyes, y que debe prevalecer la del trabajo. Independientemente del interesan­ te tema sobre los criterios de prevalencia para resolver una verdadera antinomia normativa entre una ley federal y una ley local, lo impor­ tante en este caso es que no existe tal. Los elementos necesarios para que se dé un conflicto entre normas son dos: primero, que los dos supuestos sean equivalentes o que uno implique al otro y, segundo, que a los mismos se les imputen conse­ cuencias jurídicas incompatibles entre sí.*** El numeral 723 de la Ley Federal del Trabajo determina: “La Junta, conforme a lo establecido en esta Ley, está obligada a expedir a la par­ te solicitante, copia certificada de cualquier documento o constancia que obre en el expediente”. Aquí se aprecia que el supuesto es que el solicitante sea parte del juicio laboral correspondiente y que los documentos o constancias, cuya copia certificada se solicita, obren en el expediente. El artículo 37 de la Ley de Acceso a la Información Pública del Es­ tado de Sonora dispone:
“Toda persona tiene derecho a solicitar, ante la unidad de enlace de los sujetos obligados oficiales o ante el representante legal de los sujetos obligados no oficiales, sin necesidad de acreditar identidad, legitimación o interés algunos, la información de acceso público que se encuentre en poder o sea del conocimiento de dichos suje­ tos”.

En cambio, en este precepto, el supuesto es que cualquier persona solicite información de acceso público en poder o conocimiento de los sujetos obligados. Como se advierte, tales supuestos no son equivalentes ni uno im­ plica al otro. Inclusive, aunque en los dos se prevén solicitantes de algo, lo que se solicita es distinto: en el primero se solicitan copias certificadas; en el segundo, información. C) El sujeto obligado argumenta: en cuanto a la petición de proporcionar una relación con la cantidad de audiencias que se ha diferido por falta de notificación a las partes o las razones por las cuales no se han llevado a cabo las audiencias en las fechas es­ tablecidas, expresando número de expediente, partes materiales y etapa procesal de dichos juicios del período comprendido del 11 de agosto de 2008 al 17 de octubre de 2008, enfatizó que no

Vid. Carlos Santiago Nino, Introducción al análisis del derecho, Buenos Aires, Astrea, 2001, p. 272. 65
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existe un documento o relación en el que contenga el número de expediente, partes materiales y etapa procesal de los juicios, en términos del artículo 3, fracciones II y X, de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Sonora. Al respecto, el Tribunal concluye que hay una imposibilidad material para su entrega, porque la entidad obligada, al responder con el traslado que se le corrió con el recurso, manifestó que no existe en sus archivos un documento que contenga una relación de la información solicitada; entonces, si el sujeto obligado afir­ ma que no existe la información solicitada, y si los recurrentes no demostraron lo contrario, además por la naturaleza de la infor­ mación solicitada, es dable presumir que no existe un documen­ to que la contenga, por lo que ordenar su entrega, implicaría la generación de un nuevo documento, lo que se contrapondría al artículo 15, de los Lineamientos Generales para el Acceso a la In­ formación Pública en el Estado de Sonora:
“Por regla general, la solicitud de información pública no trae como conse­ cuencia generar nuevos documentos, sino únicamente reproducir los ya existen­ tes, pudiendo editarse el contenido para proporcionar datos específicos, sin que esto signifique realizar, por parte de los sujetos obligados, estudios o investiga­ ciones para generar nuevos documentos”.

Comentario: En este punto, no estamos de acuerdo con el Tribu­ nal. Es evidente que no puede existir un documento que sintetice exactamente, con anticipación, lo que pide el solicitante, pero eso no exime al sujeto obligado de informar lo que sí tenga al respecto o lo que debería tener al respecto. Esto es así, por la razón siguien­ te: De acuerdo con la ley de la materia —artículos 18 y 41—, sólo se puede rechazar una solicitud porque la información se encuen­ tre declarada previamente como de acceso restringido, y sólo se puede declinar una solicitud por razón de incompetencia (en tal­ situación se procederá conforme al precepto 38, último párrafo)****. En cualquier otro caso, se tiene que aceptar la solicitud, porque se entiende que la información se encuentra dentro del ámbito de su
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Aquí el “sólo” del a contrario sensu tácito sí se justifica tratándose de autoridades, por su conexión contextual con el principio de clausura que las rige en el artículo 2º de la Constitución de Sonora: “Las autoridades sólo pueden obrar ejercitando facultades expresas de la ley”. 66
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competencia y que no es de acceso restringido. Por lo tanto, la ley de la materia no proporciona fundamento alguno para los sujetos obligados, de rechacen la solicitud por carecer de documentos que de antemano contengan precisamente, ni más ni menos, lo que les piden. Tienen que proporcionar toda la información que posean relacionada con lo solicitado. Además, en el caso que nos ocupa, el solicitante tuvo a su favor la afirmativa ficta. De acuerdo con el artículo 41, segundo párrafo, si no se practica la notificación de que la solicitud de información pública ha sido aceptada, rechazada o declinada por competencia, se entien­ de contestada afirmativamente, excepto cuando se refiera a informa­ ción restringida (en sus modalidades de reservada o confidencial). En cualquier otra circunstancia, el obligado debe conseguir y proporcio­ nar esa información. Como se aprecia, aquí tampoco la ley prevé la ex­ cepción de no informar por carecer de documentos que de antemano contengan con exactitud lo que se pide. Con la afirmativa ficta a su favor, el solicitante no tiene por qué, en su recurso de revisión, ofrecer pruebas de lo que jurídicamente ya le fue aceptado, y que no se encuentra en la excepción legal. Y con ma­ yor razón, cuando el artículo 44 prescribe:
“El sujeto obligado que sin tener a disposición la información solicitada se abs­ tenga de dar respuesta a una solicitud especificando dicha circunstancia en el plazo establecido en el artículo 41, quedará obligado a obtener la información de quien la tenga y entregársela al solicitante dentro el plazo previsto por el artículo 42”.

No es posible que la Junta Especial de Conciliación y Arbitraje no tenga documento alguno del período solicitado, sobre audiencias diferidas o sobre audiencias que no se realizaron en las fechas esta­ blecidas. Al menos, debe haber informado con base en documentos que seguramente posee, que en tal período no hubo audiencias qué realizar y, por tanto, qué diferir; o bien, informado que todas las au­ diencias se realizaron en las fechas establecidas y que, por lo tanto, no existieron audiencias diferidas; o bien, que todas las audiencias que se difirieron fueron por razones distintas a la falta de notificación a las partes. Tal información representaría una edición (con un ra­ zonamiento mínimo) del contenido de los documentos de apoyo que, de acuerdo al artículo 15 de los Lineamientos Generales para el Ac­ ceso a la Información Pública, no significa realizar estudios o investi­ gaciones para generar nuevos documentos.
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En el otro sentido, resultaría muy fácil para cualquier sujeto obli­ gado violentar el derecho al acceso a la información pública: sólo nie­ ga que posee, previamente a la solicitud, documentos que contengan exactamente la información que se le solicita —Al saber que es impo­ sible le prueben lo contrario—, aunque se trate de materia que se en­ cuentra dentro de su competencia sin ser de acceso restringido, o sólo se niega a realizar las más sencillas reflexiones a partir de documentos que evidentemente existen, con el pretexto de que ello implicaría ge­ nerar nuevos documentos y realizar estudios o investigaciones. Con estas salidas discursivas, incluso el contundente artículo 44 (“quedará obligado a obtener la información de quien la tenga”) pue­ de ser fácilmente burlado, porque quien supuestamente tenga tal in­ formación sólo se niega, a su vez, por las mismas razones anteriores, y como impossibilium nulla obligatio est… Posiblemente, la idea de que cumplir el derecho constitucional de acceso a la información pública se reduce exclusivamente a una labor de reproducción de documentos, se deriva de que la ley, en su artí­ culo 3º, fracción X, parece reducir toda la información de las institu­ ciones públicas a los documentos que éstas posean previamente a la solicitud: “Para los efectos de esta Ley se entiende: […] X. Información pública: La contenida en los documentos que los sujetos obligados generen, administren, obtengan, adquieran, transformen, posean o conserven por cualquier título”. Pero tal apariencia es falsa, por las siguientes razones: el mismo artículo 15, de los Lineamientos Gene­ rales para el Acceso a la Información Pública, abre tímidamente la posibilidad de que no sea así: habla de “por regla general”, es decir, excepcionalmente se podrán crear nuevos documentos. Es evidente que no todos los verbos indicados en la fracción X son sinónimos de “poseer”. Las palabras “generar”, “administrar”, “ob­ tener”, “adquirir”, “transformar” y “conservar” no son sus equiva­ lentes. Pero si se interpreta en relación a ellas, que todo se reduce en última instancia a poseer documentos, por ejemplo: si por “los docu­ mentos que se generen” se entiende los documentos que se genera­ ron por el mismo obligado, pero que necesariamente se poseen por él, etc., entonces resulta que toda referencia que no sea poseer, es inútil. En otras palabras: si toda la información se reduce a los documentos que se posean, entonces, es innecesario hablar de los documentos que se generen, administren, obtengan, adquieran, transformen o conser­ ven. Es inaceptable considerar que la mayor parte de tal norma no tiene
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sentido operativo. Así, hablando de interpretación, para Ezquiaga “el argumento pragmático justifica que cuando dos (o más significados posibles) de un mismo enunciado, de los cuales uno le da efectividad mientras que el otro (o los demás) lo convierten en inútil, optar por el primero.”***** Si el legislador no redujo toda la fracción X, del artículo 3º, a los documentos que se posean, eso significa, por ejemplo, que “docu­ mentos que se generen” por el sujeto obligado, también son informa­ ción pública, aunque no se posean por él mismo. Es decir, existe una diferencia entre los documentos que se poseen y los documentos que se generen: en los primeros, lo importante es “poseer”, independien­ temente si se generan o no, se administran o no, se transformen o no, etc., por el mismo sujeto obligado; en los segundos, lo importante es “generar”, independientemente de si los documentos se administran o no, se posean o no, etc., por el obligado. Por lo tanto, si también constituyen información pública aquellos documentos que no posea pero sí genere el sujeto obligado, siempre que se encuentre dentro de su competencia y no esté restringida, el obligado puede y debe producir documentos nuevos. Y esto se re­ fuerza con la idea de que la ley no dice “documentos que los sujetos obligados generaron”, o sea, no prescribe que los documentos deban haberse generado previamente a la solicitud de información. En este sentido, ¿cuándo deben generarse tales documentos para ser conti­ nentes de información pública? ¿Antes, simultánea o posteriormente a la solicitud? En una interpretación a generali sensu, es decir, aquélla que aplica el principio de que “donde la ley no distingue, no podemos distinguir”,****** el sentido de “los documentos que los sujetos obliga­ dos generen” comprende necesariamente a los documentos que gene­ raron, los que están generando y, también, los que generarán, sea o no por motivo de una solicitud. Interpretar el art. 3º, fracción X, reduciendo tal significado a los do­ cumentos generados en un tiempo anterior a la solicitud, es violentar frontalmente el artículo 6º, fracción I, de la Constitución de la Repú­ blica, que prescribe que en la interpretación del derecho de acceso a la información deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. El significado de este principio es que si se interpreta cualquier pre­ cepto jurídico que regule algún aspecto del derecho a la información,
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Francisco Javier Ezquiaga, “Argumentos interpretativos y postulado del legisla­ dor racional” en Isonomía. Revista de filosofía y teoría del derecho, p. 95. ****** Larios y Caballero, op. cit., p. 102. 69
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debe atribuírsele un sentido de manera que una mayor medida de la información correspondiente llegue a mayor número de perso­ nas. Este principio está vinculado con la interpretación liberal, que también debe aplicarse en el presente caso: según Santiago Nieto, es aquella interpretación que maximiza el ejercicio de los derechos fundamentales,******* entre los cuales se encuentra el derecho a la infor­ mación. Con lo anterior, es claro que el cumplimiento del deber constitu­ cional de informar a los solicitantes, implica que, si es necesario, los sujetos obligados tengan que generar nuevos documentos —obvio, dentro del ámbito de su competencia y que no estén restringidos—. El 6º constitucional federal y el 2º de la Constitución de Sonora nunca otorgan sólo el derecho parcial de reproducir documentos que posean las instituciones públicas, sino otorgan el derecho completo de acceso a la información pública, que con claridad no son equivalentes. Al respecto, recordamos que el 160 constitucional sonorense prescri­ be: “Los Tribunales del Estado se arreglarán a la Constitución General y al presente Código, no obstante las disposiciones en contrario que pueda haber en las demás leyes del Estado”.

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302.

Santiago Nieto, Interpretación y argumentación jurídicas en materia electoral, p. 70
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Bibliografía
Ezquiaga, Francisco Javier (1994), “Argumentos interpretativos y postulado del legislador racional” en Isonomía. Revista de filosofía y teoría del derecho, no. 1, México, ITAM-Fontamara, octubre 1994. Larios, Rogelio y Caballero, Lucila (2010), Las directivas de interpretación jurídica, Hermosillo, Universidad de Sonora. Nieto, Santiago, Interpretación y argumentación jurídicas en materia electoral, México, UNAM, 2005, p. 302. Nino, Carlos Santiago (2001), Introducción al análisis del derecho, Buenos Aires, Astrea.

Publicado en Revista Tribuna Sonot. I Edición. Órgano Informativo del Tribunal Estatal Electoral Sonora. www.teesonora.org.mx

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Rogelio Larios Velasco
Licenciado en derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Doctor en derecho, con mención honorífica, por la misma universidad. Actualmente es profesor investigador de tiempo completo en el Departamento de Derecho de la Universidad de Sonora y es miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Realizó estudios de especialidad y maestría en la UNAM. Fue profesor de tiempo completo, por concurso de oposición, en el área de teoría general y filosofía del derecho en la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Atzacoptzalco. Fue abogado postulante en diversos despachos de Hermosillo. Autor de los siguientes libros: Metodología jurídica, en coautoría con el Dr. Jorge Witker, México, Mc Graw Hill 1997 (dos ediciones), Estado de derecho y jurisprudencia, Texto de Investigación no. 2, Hermosillo, Universidad de Hermosillo 1998, Las directivas de interpretación jurídica, en coautoría con la Dra. Lucila Caballero Gutiérrez, Hermosillo, Universidad de Sonora 2010. Autor, entre otros, de los siguientes artículos: “La controversia Schmill-Bulygin sobre la relación entre lógica y derecho” en Isonomía, Revista de Teoría y Filosofía del Derecho, no. 15, México, ITAM-Fontamara, octubre del 2001, “Análisis del artículo 115 constitucional” en Quehacer parlamentario, Revista del Instituto de Investigaciones Legislativas, no. 1, Hermosillo, Congreso del Estado de Sonora, enero-abril del 2001, “Lógica y constitucionalidad en la función legislativa” en Quehacer parlamentario, no. 2, mayo-agosto del 2001, “Las nuevas garantías individuales” en Quehacer parlamentario, no. 5, mayo-agosto de 2002, “La investigación académica legislativa en un sistema democrático” en Quehacer parlamentario, no. 6, septiembre-diciembre de 2002, “La equidad de género constitucional” en Equidad, Revista de la Comisión de Asuntos de la Mujer, no 1, Hermosillo, Congreso del Estado de Sonora, junio de 2003, “Las concepciones sobre la validez jurídica” en Quehacer parlamentario, no. 10, enero-abril de 2004, “La jerarquía jurídica nacional según la tesis aislada LXXVII/99 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación” en Quehacer parlamentario, no. 10, enero-abril de 2004, “Reflexiones sobre la garantía de audiencia en el análisis de una tesis jurisprudencial” en Revista Jurídica. Departamento de Derecho. Universidad de Sonora, octubre de 2008.