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Informe Jurídico “Marco legal de la articulación de la Policía Nacional y el Serenazgo: Necesidad de desarrollo del artículo 197º de la Constitución”

Aldo Blume Instituto de Defensa Legal (IDL-SC) INTRODUCCIÓN En el actual proceso electoral municipal del presente año, uno de los temas que más debate ha generado es el de la (in)seguridad ciudadana que crecientemente venimos padeciendo en las principales ciudades del país. Algunas de las propuestas de los candidatos municipales han girado en torno a mejorar el servicio de serenazgo o a mejorar su articulación y coordinación con la actuación de la Policía Nacional. Sin embargo, muy pocos candidatos o agrupaciones políticas han dado a conocer cuál es el marco normativo vigente que actualmente rige la actuación, tanto de la Policía Nacional como del serenazgo, si es que ese marco legal prevé mecanismos de coordinación y qué hace falta para un diseño normativo que delimite muy bien las competencias entre dos cuerpos de seguridad –el policial y el de serenazgo- en los que, por un lado, la población no confía según las últimas encuestas de opinión y, por otro lado, que no sólo han tenido relaciones de cooperación sino también de rivalidad y conflicto, entre otras razones, creemos, por una insuficiente regulación normativa. En tal sentido, el presente informe jurídico pretende mostrar brevemente el “estado de la cuestión” del marco normativo en esta materia, para terminar planteando la necesidad de desarrollar legislativamente el artículo 197º de la Constitución; tarea que le competerá ya al nuevo Parlamento (del actual esperamos muy poco, en verdad) e impulsarlo a las nuevas autoridades municipales y regionales. 1. ANTECEDENTES A fin de dilucidar la naturaleza jurídica de la relación existente entre los miembros de la Policía Nacional y los cuerpos de Serenazgo de las distintas localidades del país, es preciso pasar revisión primero al marco normativo de cada una de estas instituciones. 1.1. Marco normativo de la PNP

Asimismo. de conformidad con lo señalado por el artículo 166º de nuestra Carta Fundamental. . En esta norma se desarrollan los principios básicos de la institución a partir de las funciones esenciales señaladas en la Constitución. la Policía Nacional del Perú forma parte de la estructura orgánica del Ministerio del interior. Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú. en el ámbito constitucional. regular y . A nivel legal se desarrollan estas funciones a través de competencias específicas establecidas en una multiplicidad de disposiciones legislativas. instrucción y económico del personal policial. los agentes policiales son los únicos habilitados jurídicamente para detener a una persona en el caso de hallarla en flagrante delito o por mandato motivado de un juez. Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú. en el ámbito legal y en el ámbito reglamentario. . .Prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Asimismo.Prevenir. En esta norma se encuentran establecidas las disposiciones y los procedimientos disciplinarios destinados a prevenir. En el citado artículo se esbozan asimismo las principales funciones policiales: . cabe resaltar que. destacando para efectos del presente informe las siguientes: .Ley Nº 27238. teniendo como finalidad principal el garantizar. así como los regímenes de personal.Garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y privado.Ley Nº 29356. mantener y restablecer el orden interno.La Policía Nacional cuenta con un amplio marco normativo y con múltiples competencias repartidas en los tres ámbitos de nuestro ordenamiento jurídico. Cabe resaltar que.Vigilar y controlar las fronteras. de conformidad con el artículo 2º inciso 24 literal f) de la Constitución. publicada el 21 de diciembre de 1999. investigar y combatir la delincuencia. destaca el reconocimiento de la institución como parte integrante del Sistema de Defensa Nacional. . es decir. de conformidad con el artículo 4º. A nivel constitucional. se desarrolla la organización y la estructura de la institución. publicada el 12 de mayo de 2009.

el servicio policial y la imagen institucional. el Serenazgo encuentra su desarrollo normativo desde un ámbito estrictamente local. de conformidad con los artículos 14º. En el caso de los Comités Regionales.Ley Nº 27933. y en el caso de los Comités Distritales. Marco normativo del serenazgo Por su parte. A nivel reglamentario. en el caso de los Comités Provinciales. tienen un lugar establecido en el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.2. 1. se trata del Jefe Policial de mayor graduación de la región. 15º y 16º.sancionar las infracciones en las que incurre el personal policial relacionadas con la ética. la disciplina. partiendo de un enfoque integral de seguridad ciudadana en el cual la preservación de la misma no depende exclusivamente de la Policía Nacional sino de la alianza estratégica entre la institución policial. existen una multiplicidad de directivas dispuestas por las propias autoridades de la institución tendientes a uniformizar los procedimientos a seguir por los efectivos policiales en el cumplimiento de sus deberes. En esta norma. Las autoridades policiales. tanto a nivel de los Comités Regionales como de los Comités Provinciales y Distritales. . Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. adquiere especial relevancia el rol de las comisarías pues son las dependencias policiales de mayor contacto con la ciudadanía. del Comisario Distrital. los vecinos organizados y las autoridades municipales. publicada el 12 de febrero de 2003. siendo mencionado en la Ley Orgánica de Municipalidades . además de los respectivos decretos supremos y otras normas infralegales que desarrollan lo establecido en las disposiciones legales arriba mencionadas. del Jefe Policial de mayor graduación de la jurisdicción (Comisario Provincial).

a nivel de Lima Metropolitana. campesinas o similares. de acuerdo a las normas establecidas por la municipalidad provincial respectiva”. con participación de la sociedad civil y de la Policía Nacional.1 se establece como una función específica exclusiva de las municipalidades provinciales el “establecer un sistema de seguridad ciudadana. el “organizar un servicio de serenazgo o vigilancia municipal cuando lo crea conveniente. en el artículo 85º inciso 1. orden. Mención aparte merece la Municipalidad Metropolitana de Lima. y por las modificaciones a esta última contenidas en la Ordenanza Nº 645.Supervisar e informar el cumplimiento de las normas de seguridad en establecimientos públicos de cualquier naturaleza o índole. lo que concierne propiamente a la organización de los efectivos. de acuerdo a ley”.Prestar auxilio y protección a la comunidad.Vigilar la preservación de la calidad de vida.como un cuerpo organizado que sirve de apoyo al Alcalde para hacer cumplir las disposiciones municipales y como un servicio que desarrollan las municipalidades en materia de seguridad ciudadana. . y en el inciso 3. seguridad y convivencia pacífica de la comunidad. en el inciso 2. de fecha 10 de junio de 2004. Es en virtud del ejercicio de esta competencia que. Como puede observarse. En virtud de tales ordenanzas. vigilancia ciudadana. así como reglamentar su funcionamiento”. viene a ser competencia de las municipalidades distritales. pues en el artículo 157º inciso 13 se establece como una de las funciones del Concejo Metropolitano el “aprobar el Sistema Metropolitano de Seguridad Ciudadana y crear el Serenazgo Municipal Metropolitano. Mientras tanto. limpieza y ornato público. la normativa en torno al establecimiento del servicio de serenazgo es competencia de las municipalidades provinciales mientras que la ejecución de tal normativa. ambas expedidas por la Municipalidad Metropolitana de Lima. rondas urbanas. y normar el establecimiento de los servicios de serenazgo. Así.1 del mismo artículo. el “coordinar con las municipalidades distritales que la integran y con la Policía Nacional el servicio interdistrital de serenazgo y seguridad ciudadana.Propiciar la tranquilidad. se consideran como funciones generales del servicio de serenazgo las siguientes: . .Colaborar y prestar apoyo a los órganos de su respectivo Gobierno Local cuando lo soliciten para la ejecución de acciones de su competencia. ya como función específica exclusiva de las municipalidades distritales. de fecha 01 de julio de 2004. . . . el servicio de serenazgo se encuentra regulado por la Ordenanza Nº 638. en el artículo 20º inciso 19 de la citada ley orgánica se señala como una de las atribuciones del Alcalde el “cumplir y hacer cumplir las disposiciones municipales con el auxilio del Serenazgo y de la Policía Nacional. pero como función específica compartida de las municipalidades provinciales.1 del mismo artículo. de nivel distrital o del de centros poblados en la jurisdicción provincial.Coordinar con la Policía Nacional la realización de las operaciones de patrullaje general y selectivo. .

Teniente General PNP Mauro Remicio. siendo la idea que ninguna unidad móvil de la municipalidad pueda desplazarse sin llevar por lo menos a un efectivo policial a . una gran variedad de ordenanzas que regulan esta materia. Como su principal aporte podemos mencionar el referido al patrullaje integrado por parte de serenos y de efectivos policiales. Ley Nº 27933. en coordinación con la Gerencia de Seguridad Ciudadana y previo planeamiento conjunto. Este patrullaje integrado involucra a las unidades móviles de los servicios policiales y del serenazgo. que en algunos municipios no exista el servicio de serenazgo o que en todo caso éste se encuentre funcionando sin que medie la existencia de una disposición municipal que lo respalde. Hay entonces. en principio. recogiendo lo establecido en los artículos 21º y 27º del Decreto Supremo Nº 012-2003-IN. la Policía Nacional y el Serenazgo. en una ordenanza de dicha municipalidad. se disponía que los Serenazgos incorporaran sus recursos a los de la Policía de su jurisdicción. no obstante. Se establecía que la selección de los serenos correspondía ser realizada por los municipios con la supervisión de la Policía. nos remitimos simplemente al caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima por cuanto por ser la ciudad capital constituye el más representativo.. bajo la organización y la dirección del comisario. Gino Costa1 señala dos interesantes antecedentes en torno a esta materia: a) El proyecto de ley presentado el 02 de septiembre de 2008 por 11 alcaldes distritales de Lima Metropolitana y el Callao. Asimismo. con la salvedad de que tales recursos no podían ser utilizados por las autoridades policiales para otros fines salvo autorización expresa del alcalde. en coordinación con la autoridad municipal encargada de la seguridad ciudadana. A través de este documento se recogieron algunas de las aspiraciones que no fueron concretadas con el proyecto de ley mencionado anteriormente.3. llamado “de efectividad municipal en seguridad ciudadana”. En este proyecto se concibe al serenazgo como una fuerza auxiliar de la Policía que opera bajo comando policial. por lo que su regulación estará recogida entonces. Intento de articulación de PNP y serenazgo En lo que respecta propiamente a la relación entre ambas instituciones. Puede ocurrir. definiendo las obligaciones de la Policía y precisando las características y condiciones del apoyo de los municipios a ésta. Para efectos del presente informe. b) La directiva policial “Lineamientos para la efectividad en la ejecución de planes integrados de seguridad ciudadana entre Gobiernos Locales y la Policía Nacional del Perú”. 1. en el cual se recogían las principales aspiraciones de los alcaldes y se fortalecían sus atribuciones.Orientar al ciudadano cuando requiera algún tipo de información. aprobada el 12 de marzo de 2009 por el entonces Director General de la Policía Nacional. el reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Cada cuerpo de serenazgo depende de una municipalidad en específico. al existir múltiples municipios a lo largo y ancho de todo el país.

2. en tanto forma parte de los deberes policiales como institución guardián del orden interno. con la cooperación de la Policía Nacional del Perú. encargada de preservar el orden interno a nivel nacional. en tanto servicio público específico especialmente encargado por la Constitución. por medio de los cuales los Municipios. con lo cual ambas instituciones están llamadas a llevar una relación de cooperación hacia el logro de un objetivo común. La Constitución ha conferido entonces a los Gobiernos Locales la responsabilidad de preservar la seguridad ciudadana en sus respectivas demarcaciones. cabe recordar que. BREVE ANÁLISIS DE ESTE MARCO NORMATIVO Como primera observación cabe apuntar que detrás de la relación entre la Policía Nacional y los cuerpos de Serenazgo se encuentra como marco una relación mucho más compleja y de mayor envergadura. en lo que se refiere específicamente a la seguridad ciudadana. que atañe en última instancia a la relación entre dos distintos niveles de gobiernos. Esta idea se ha plasmado en cierta forma en la Ley Nº 27933. Esta relación puede ser mejor entendida si se tiene en cuenta que los conceptos de seguridad ciudadana y de orden interno no son conceptos sinónimos sino que uno comprende al otro. y los Gobiernos Locales. para lo cual cuenta con la colaboración de la Policía Nacional. por disposición del actual Ministro del Interior. conforme a ley”. el Gobierno Central y los Gobiernos Locales. Mientras que el orden interno representa a la seguridad del sistema estatal en su conjunto y a la preservación de sus instituciones. de fecha 15 de junio de 2009. a pesar de que la directiva apuntaba a que los municipios y la Policía Nacional negociaran una retribución por este servicio individualizado de los efectivos policiales. Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. General PNP® Octavio Salazar. en la actualidad. la seguridad ciudadana hace referencia especialmente al mantenimiento de las condiciones pacíficas en que deben vivir los ciudadanos y a la lucha contra la delincuencia. a través de la cual se promueve la conformación de Comités Provinciales y Distritales de Seguridad Ciudadana. En ese sentido. esta participación policial viene siendo realizada de manera gratuita. la relación entre la Policía Nacional y los Municipios. Cabe precisar que esta disposición fue dada tras el malestar ocasionado entre los alcaldes por el Decreto Supremo Nº 004-2009-IN. la Policía Nacional y los vecinos organizados adopten medidas en forma coordinada en aras de luchar por la preservación de la seguridad ciudadana. de conformidad con el artículo 197º de la Constitución. con lo cual su preservación viene a ser una responsabilidad compartida entre la Policía Nacional. Siendo entonces la relación que existe entre los Gobiernos Locales y la Policía . que fijaba el monto de los servicios individualizados en 70 nuevos soles por ocho horas. las municipalidades “brindan servicios de seguridad ciudadana. No obstante. de conformidad con los artículos 15º y 16º. lo que representaba un aumento del 40% para los municipios. conforme lo señala el artículo 166º de la Constitución.bordo. La seguridad ciudadana viene a ser entonces uno de los aspectos comprendidos dentro del orden interno.

del municipio al que cada uno de estos cuerpos se encuentre adscrito.Nacional una relación de coordinación. RECOMENDACIÓN SOBRE EL MARCO NORMATIVO A efectos de optimizar la relación de cooperación entre la Policía Nacional y los cuerpos de Serenazgo estimamos que resulta indispensable la expedición de una ley de desarrollo constitucional del artículo 197º de la Carta Magna. resulta lógico entonces que la relación que vaya a instaurarse entre los cuerpos de Serenazgo. ante el escaso número de efectivos policiales y al repliegue de la fuerza policial en las calles en la época del terrorismo (fines de los ochenta y principios de los noventa). esta relación de coordinación tiene como un importante obstáculo para ser implementada la falta de precisión en torno a la normativa que regula las funciones de los efectivos que conforman los cuerpos del Serenazgo pues esta depende. Esta dificultad también se expresa en la diferencia cualitativa de personal que existe entre los miembros de la Policía Nacional y los miembros de los cuerpos de Serenazgo. el cual se encuentra tipificado en el artículo 361º del Código Penal. En ese sentido. apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local. conforme ha sido explicado líneas arriba. Asimismo brindan servicio de seguridad ciudadana. Mientras los primeros cuentan con una carrera y el establecimiento de escuelas especializadas que los capacitan para el cargo. No obstante. Una tendencia en este sentido podemos hallarla en las directivas sobre patrullaje integrado y lo dispuesto en los artículos 21º literal b) y 27º literal b) del Decreto Supremo Nº 012-2003-IN. hay una tendencia a una cierta confusión de funciones entre el miembro del serenazgo y el efectivo policial. Cabe resaltar que el ejercicio de funciones policiales por parte de miembros del serenazgo puede configurar el delito de usurpación de funciones. y los efectivos policiales sea también una relación de coordinación. esta relación de cooperación entre la Policía Nacional y el Serenazgo corresponde entonces ser liderada por la primera por cuanto cuenta con el respaldo normativo y con las herramientas de gestión y de personal que permitirán una mejor canalización de los esfuerzos conjuntos de ambas instituciones en la lucha por la seguridad ciudadana. los cuerpos de Serenazgo surgieron como una suerte de “reemplazo” de la Policía. en los cuales se señala la organización y la dirección del patrullaje corresponden al comisario de la jurisdicción. quienes dependen funcionalmente de los Municipios. con la . los segundos carecen de tal tipo de preparación y en muchas ocasiones son reclutados sin tener en cuenta el conjunto de requisitos mínimos con los que debe contar una persona para acceder a un cargo de esta naturaleza. Por tanto. que dispone lo siguiente: “Las municipalidades promueven. acompañado de un cierto celo en el ejercicio de las competencias. Esta dificultad se halla agravada por el hecho de que. en coordinación con el municipio y previo planeamiento conjunto. 3.

Resultaría interesante. No obstante. Este apoyo en recursos no solamente se restringiría al ámbito económico sino que incluiría los recursos utilizados por los cuerpos de Serenazgo. los cuales pueden ser entregados en calidad de donación o de cesión en uso. regular el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas respecto a estos recursos a fin de asegurar que los mismos sean empleados efectivamente para mejorar el accionar policial en la localidad. Así. Como ha sido ilustrado a lo largo del presente informe. regule el establecimiento de su cuerpo de Serenazgo y la cooperación del mismo con la Policía Nacional. c) Competencias exclusivas de los policías Se debe tener en cuenta la diferencia cualitativa entre un efectivo policial y un sereno. conforme a ley. municiones y armas químicas o eléctricas. son los policías quienes ostentan un mayor respaldo normativo que los serenos. aunque sea de modo no vinculante. al punto que éstos ostentan competencias exclusivas que los serenos no tienen y que deben ser tomadas en cuenta. siendo el ámbito de determinación de políticas públicas en seguridad ciudadana el correspondiente al alcalde y el ámbito operativo el correspondiente al comisario. No se trata de que una autoridad se subordine a la otra sino de que cada una de ellas actúe en constante comunicación y coordinación con la otra. en los cuales se debe especificar el equipamiento y/o la infraestructura para la cual están siendo destinados los recursos. Este conjunto de requisitos debe tener en cuenta a manera de ejemplo las siguientes materias: a) Las relaciones de cooperación entre los Gobiernos Locales y la Policía Nacional. debería establecer un conjunto de requisitos mínimos o una suerte de piso mínimo sobre el cual cada municipio.. ya sea a través de efectivos o camionetas. conociendo su ámbito de competencia y sus atribuciones. el establecimiento de un informe obligatorio por parte del comisario hacia el alcalde de las acciones policiales a desempeñar en la localidad así como que el comando policial tome en cuenta. los policías son los únicos facultados constitucionalmente .cooperación de la Policía Nacional del Perú. en ejercicio de su autonomía municipal y teniendo en cuenta las características particulares de su circunscripción. con especial referencia a las comisarías de la localidad Se deben establecer vínculos efectivos entre los alcaldes y los comisarios a fin de que trabajen de manera conjunta e integrada por la seguridad ciudadana. la cual faculta a los Gobiernos Locales a disponer recursos a favor de la Policía Nacional a través de la suscripción de convenios con el Ministerio del Interior. en ese sentido. la opinión del alcalde al momento de evaluar el desempeño del comisario en la localidad. b) Establecimiento de convenios entre Gobiernos Locales y Policía Nacional Para ello ya existe un marco de referencia en la Ley Nº 29010. convendría también.” (Subrayado nuestro) Esta ley de desarrollo del citado artículo 197º de la Constitución. de conformidad con lo señalado en el proyecto de ley de 02 de septiembre de 2008 al que se hizo mención líneas arriba. Cabe precisar que esta disposición legal excluye expresamente de su ámbito de aplicación la adquisición de armas de fuego.

siguiendo un criterio uniforme y contando con la asesoría de la Policía Nacional. a través de las cuales. COSTA. 2010. bien definidas también las competencias de los serenos. e) Trabajo conjunto Serenazgo-PNP: Patrullaje integrado Los policías y los serenos deben actuar de manera coordinada y conjunta en las labores de preservación de la seguridad ciudadana. de otro lado. en la medida en la que se está desarrollando un aspecto netamente referido al ámbito local. . y. como un capítulo adicional a los establecidos en la Ley Orgánica de Municipalidades. correspondiendo al municipio de cada localidad negociar con el comisario el monto a pagar por este servicio.Escuelas de Serenazgo No cualquier persona puede ser designada como sereno. Esta y otras competencias exclusivas deberían quedar bien delimitadas en una ley de desarrollo y. Esta es una iniciativa que ya se viene dando y que debe continuarse e institucionalizarse más. 1. Finalmente. Gino. Ciertas condiciones mínimas deben ser exigidas por los municipios a las personas que postulan a este cargo a fin de que los serenos puedan cumplir eficazmente con su función.para detener a una persona. Estas condiciones mínimas comprenden aspectos tanto físicos (en tanto es un trabajo que demanda un alto desgaste físico) como técnicos (conocimiento básico de normas de seguridad por ejemplo). Para ello podrían establecerse Escuelas de Serenazgo. que los serenos cuenten con un mayor respaldo legal para su accionar. cabe resaltar que esta ley de desarrollo constitucional podría ser planteada de manera independiente o. en todo caso. Para ello. que los policías cubran un mayor radio de acción. “Los Serenazgos en Lima: ¿Le ganan las calles a la Policía?”. de conformidad con el artículo 2º inciso 24 literal f) de la Carta Magna. Lima: Ciudad Nuestra. 71-79. y ROMERO. Carlos. de un lado. como por ejemplo el patrullaje integrado. por otro lado. Este mecanismo de acción integrada entre el Serenazgo y la Policía Nacional podría ser incentivado con el pago por parte del municipio a los efectivos policiales para que realicen este servicio en sus horas de franco. son los policías los únicos facultados normativamente para portar armas de fuego. es indispensable que se establezcan mecanismos de coordinación entre ellos y se realizan operativos compartidos. pp. se entrene y capacite al personal para cumplir con las funciones correspondientes al sereno. sobre todo en lo que respecta al auxilio de los ciudadanos y a la prevención del delito. d) El perfil del sereno . pues permite. siempre que medie flagrante delito o mandato motivado de un juez. Asimismo.