Ver VocesVoces : LEY DE EMERGENCIA ~ DEMANDA ~ ACCION CONTENCIOSOADMINISTRATIVA -------------------------------------------------------------------------------Ttulo: La ley de emergencia N 25.

344 y el proceso contencioso administrativo

Autor: Siseles, Osvaldo E. - Vincenti, Rogelio W. Publicado en: LA LEY 2001-F, 1179 -------------------------------------------------------------------------------SUMARIO: I. Introduccin y objeto. - II. Modificaciones generales al proceso contencioso administrativo. - III. Modificaciones a la Ley de Procedimientos Administrativos. - IV. Las excepciones que subsisten al reclamo administrativo previo. - V. Otras regulaciones recientes. - VI. Conclusiones I. Introduccin y objeto La recientemente sancionada ley 25.344 (Adla, LX-E, 5547) declara en emergencia la situacin econmico-financiera del Estado nacional, la prestacin de los servicios y la ejecucin de los contratos del Sector Pblico Nacional definido en el art. 8 de la ley 24.156 (Adla, LII-D, 4002) (1), con exclusin del Banco de la Nacin Argentina y del Banco de Inversin y Comercio Exterior. El estado de emergencia tendr vigencia por el plazo de un ao, a partir de su promulgacin (2), prorrogable por el Poder Ejecutivo Nacional por una sola vez y por igual trmino (art. 1). Esta declaracin de emergencia, as como las disposiciones que adopta la ley para conjurar ese estado, afectan a los contratos del sector pblico nacional (captulo II), a la relacin de empleo pblico (captulo III) y a los juicios contra el Estado nacional (captulo IV). La ley tambin dispone la consolidacin en aqul, con los alcances y en la forma dispuesta por la ley 23.982 (Adla, LI-C, 28698), de las obligaciones vencidas o de causa o ttulo posterior al 31 de marzo de 1991 y anterior al 1 de enero de 2000, inclusive las previsionales (3) y las de entes de carcter binacional o multinacional en los cuales el Estado nacional tenga participacin (captulo V). En el captulo VI, establece un procedimiento para sanear la relacin econmica financiera entre el Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y, por ltimo, contiene disposiciones generales (captulo VII). El objeto del presente trabajo es analizar las modificaciones que la ley introduce en el proceso contencioso administrativo y, en especial, en las condiciones de admisibilidad de las demandas de impugnacin judicial de la actividad administrativa. Por ello, el comentario se limitar a aquellas disposiciones que el art. 1 de la ley denomina "de carcter comn", a las que el Legislador, al disponer que no caducan al vencimiento del plazo fijado para la emergencia, les otorga virtualidad permanente. A tal fin, en primer trmino, examinaremos las modificaciones generales que incorpora al procedimiento previo y posterior al traslado de la demanda contencioso administrativa (arts. 8 a 11), luego nos detendremos en el art. 12 de la ley, que sustituye el texto de los arts. 30, 31 y 32 de la ley 19.549, de procedimientos administrativos (Adla, XXXIX-C, 2339 -t. a.-) (4) y, finalmente, efectuaremos algunas reflexiones sobre tales aspectos, con la intencin de contribuir a los estudios y debates que, sin dudas, presentar esta cuestin. Con ello tambin sealamos que no nos ocuparemos en las otras importantes materias que regula la ley 25.344, las que sern objeto de tratamiento en otra oportunidad. II. Modificaciones generales al proceso contencioso administrativo

Ante todo, cabe destacar que la ley introduce importantes modificaciones al proceso contencioso administrativo, que inciden en las disposiciones del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin que se aplica en la actualidad, por la ausencia de un Cdigo de rito especfico (5). En este sentido, el art. 6, ltimo prrafo, dispone que "para los juicios que se inicien a partir de la presente ley, regir lo dispuesto en los arts. 8, 9, 10 y 11". Por el primero de ellos, interpuesta una accin contra los organismos mencionados en el art. 6 (6), el juez debe ordenar la remisin, por oficio, a la Procuracin del Tesoro de la Nacin de copia de la demanda, con toda la prueba documental acompaada y, recin despus de cumplida dicha comunicacin, podr correr vista al fiscal para que se expida sobre la procedencia y competencia del tribunal. Cabe sealar al respecto que, si la intencin del Legislador fue que aquel rgano lleve un registro actualizado de las acciones entabladas contra el Estado -propsito, sin lugar a dudas, loable-, no debi haber puesto dicha obligacin a cargo del particular, ya que bastaba disponer que, una vez notificada la demandada, el organismo que proceda a su contestacin remitiera, a la Procuracin del Tesoro de la Nacin, copia de dicha documentacin y de la contestacin de demanda, de modo tal que aqul estuviera en condiciones de tomar cabal y total conocimiento de la controversia judicial (7). Con el procedimiento aprobado no slo no se logra dicho objetivo, sino que se demora innecesariamente el dictado de la resolucin judicial que dispone habilitar la instancia y correr traslado de la demanda. Una vez admitido el curso de la accin, es decir, declarada la habilitacin de la instancia -para lo cual el tribunal debe verificar de oficio los requisitos de admisibilidad de la accin, de acuerdo con el nuevo art. 31, ltimo prrafo, de la ley 19.549-, se correr un traslado, por el plazo de treinta das al Ministerio, Secretara de la Presidencia de la Nacin o entidad autrquica pertinente, para que oponga todas las defensas y excepciones dentro del plazo para contestar la demanda. La ley tambin aclara que si la notificacin se practicara ante rgano incompetente, el plazo para contestar la demanda comenzar a correr desde la efectiva recepcin del oficio por el organismo competente, acreditada mediante el sello de su mesa de entradas. Para las causas en donde no resulte necesario habilitar la instancia (8), igualmente se dispone una notificacin a la Procuracin del Tesoro de la Nacin, con una anticipacin no menor de treinta das hbiles judiciales (9) al traslado de la demanda que se curse al organismo pertinente. Esta obligacin, que la ley pone en cabeza del actor, en la medida que debe hacerlo antes de dar traslado de la demanda, tiene por objeto que el mximo rgano de asesoramiento jurdico del Poder Ejecutivo Nacional cuente con informacin suficiente para asesorar en la contestacin de demanda y, eventualmente, pueda articular las acciones que considere pertinentes para la mejor defensa del Estado nacional. La disposicin nos merece la misma opinin crtica que formulramos supra al art. 8 de la ley comentada, pues, por una parte, introduce una demora injustificada al proceso judicial, la que nunca ser inferior a los cuarenta y cinco das hbiles judiciales, si se computan los plazos necesarios para que el oficio se ordene, se diligencie y se acredite esta circunstancia, mientras que, por la otra, el Procurador del Tesoro de la Nacin, en su carcter de Jefe del Cuerpo de Abogados del Estado (10), cuenta con las atribuciones y todos los medios para controlar la actividad que desempean los servicios jurdicos permanentes de las distintas jurisdicciones que son demandadas (11). Finalmente, la ley dispone que estas previsiones no sern aplicables en los juicios de amparo y procesos sumarsimos (art. 11). III. Modificaciones a la ley de procedimientos administrativos

El ttulo IV de la ley 19.549, con la modificacin que introdujo la ley 21.686 (Adla, XXXVIII-A, 5) (12), no se limita a determinar los requisitos que el particular debe satisfacer para impugnar judicialmente los actos administrativos -tal como parece sugerir su denominacin- sino que, en realidad, regula las condiciones generales de admisibilidad de la accin contenciosoadministrativa, que comprende tanto a los actos como a otros supuestos (13). Por ello, algunos autores sealaron que la ley tiene por objeto cubrir el vaco legislativo existente, ante la ausencia de un cdigo nacional que contemple una de las materias especficas del contencioso administrativo: el de las condiciones de admisibilidad de la accin (14), criterio que tambin ha destacado la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en algn caso (15). La ley 25.344 modifica expresamente los arts. 30 a 32, que regulan el reclamo administrativo previo como uno de los requisitos para habilitar la instancia judicial, aunque -como veremos- tambin incide en sobre la impugnacin judicial de actos administrativos (16). Antes de ingresar al examen de las modificaciones, es importante recordar que ya desde el siglo XIX, en los albores de la organizacin nacional, se discuti la posibilidad de demandar judicialmente al Estado (17). En un primer momento se exigi la venia legislativa previa, requisito que se suprimi en 1900, al sancionarse la ley de demandas contra la Nacin, que lo reemplaz por el instituto del reclamo administrativo previo (18). La Corte Suprema ha sealado que "La finalidad del reclamo administrativo previo es producir una etapa conciliatoria anterior al pleito, dar a la administracin la posibilidad de revisar el caso, salvar algn error y promover el control de legitimidad de lo actuado... propsito fundado en motivos de indudable prudencia que aconsejan que el Fisco no sea llevado a juicio sin haber tenido previamente la posibilidad de tomar conocimiento de los extremos en los que el particular sustenta su reclamacin y evaluarlos para pronunciarse sobre su procedencia" (Fallos: 314:725) (19). Sentado lo anterior, veamos cules son las modificaciones ms importantes que la ley 25.344 introduce en el sistema del reclamo administrativo previo. III.1. El nuevo artculo 30 En este artculo se mejora su redaccin, al eliminar la referencia al "Comando en Jefe" que tena el texto anterior (20). Tambin se aclara que no ser necesaria su interposicin en los supuestos de los arts. 23 y 24 -referidos a la impugnacin judicial de actos administrativos particulares o generales- Esta ltima aclaracin es superflua, toda vez que estos supuestos estaban previstos en el artculo sustituido. Ms all de estas cuestiones formales, son trascendentes las otras modificaciones que introduce en el sistema. La primera, es la inclusin de las entidades autrquicas, que a partir de esta ley no podrn ser demandas sin reclamo administrativo previo. Con ello se suprime la excepcin contenida en el anterior art. 32 inc. f), que expresamente exima de aquel requisito cuando se demandare a un ente autrquico, o una empresa del Estado, una sociedad mixta o de economa mixta o a una sociedad annima con participacin estatal mayoritaria, o a las sociedades del Estado, o a un ente descentralizado con facultades para estar en juicio. La incorporacin de las entidades autrquicas es, sin lugar a dudas, un retroceso grave e importante respecto de la situacin anterior (21). Sin embargo, el art. 30 en su nueva redaccin, al incluir solamente a aquellas entidades, mantiene la excepcin respecto a las otras personas jurdicas que enumeraba el inc. f) del art. 32, por lo que cabe esperar que, frente al nuevo texto legal, no se reavive la polmica generada alrededor de la primitiva disposicin, que slo contemplaba a "los entes descentralizados con facultades de estar en juicio" y que dio origen a la sancin de la ley 21.686, que aclar su alcance (22).

Si bien, a la fecha, en virtud de los procesos de privatizacin no son numerosos los entes estatales que desarrollan actividad comercial o industrial, la res. 1/2000 de la Secretara de Hacienda (23), que aprueba el Clasificador Institucional para el Sector Pblico, da cuenta de ms de treinta sociedades en las que el Estado nacional tiene participacin y, en el caso de los entes autrquicos -para los que ahora se impone el reclamo administrativo previo-, su nmero supera los cincuenta, adems de las universidades nacionales (24). El nuevo texto mantiene y mejora la redaccin del segundo prrafo del anterior art. 30. En este sentido, conserva la exigencia en cuanto a que el reclamo debe versar sobre los mismos hechos y derechos que se invocarn en la eventual demanda judicial, es decir, aplica el principio de congruencia, requerido por la jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de demandas contencioso administrativas (25) y la propia Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal, cuando seal: "Es principio en la materia administrativa que la demanda judicial debe versar sobre los mismos hechos y derechos invocados al efectuar el reclamo o al impugnar el acto en sede administrativa; es decir, que son los mismos temas y motivos propuestos a decisin administrativa los que deben ser sometidos a juzgamiento judicial..." (26), aunque no siempre aceptado pacficamente en doctrina (27). Finalmente, aclara que el reclamo administrativo ser resuelto por los ministros, secretarios de la Presidencia o los rganos superiores de los entes autrquicos, es decir, ya no ser necesario que el trmite lo resuelva el Presidente -o las otras autoridades, en caso de delegacin-, tal como lo exiga el anterior texto. La nueva previsin legal, al suprimir el ltimo prrafo del art. 30, tambin elimin la posibilidad de reiniciar la va administrativa, que postulaba parte de la doctrina sobre la interpretacin de la antigua disposicin (28), situacin que se reafirma con la expresa aclaracin del segundo prrafo del art. 31, en cuanto dispone que "la denegatoria expresa del reclamo no podr ser recurrida en sede administrativa". III.2. Resolucin del reclamo administrativo previo En el art. 31 tambin se introducen modificaciones sustanciales, pues si bien se mantiene el plazo de noventa das para resolver el reclamo administrativo (29), el que debe computarse en das hbiles administrativos (30), as como la posibilidad de requerir pronto despacho una vez vencido aqul, se elimin la referencia a que la accin judicial poda iniciarse "en cualquier momento" y se coloca a esta situacin bajo el plazo de caducidad del art. 25 de la ley. En efecto, hasta ahora, el particular decida -segn su libre criterio- en qu momento interpona un pedido de pronto despacho (31) y, tambin, en qu momento acuda a sede judicial para impugnar la actividad administrativa que consideraba ilegtima -cuando la Administracin tampoco resolva el pronto despacho-, sujeto solamente a los plazos generales de prescripcin (32). En cambio, con la modificacin, slo conserva la facultad de decidir cundo requerir pronto despacho despus de vencido el primer plazo para resolver su reclamo, pero una vez que ejerci ese derecho, el plazo para demandar judicialmente comenzar a correr automticamente al vencimiento del trmino de cuarenta y cinco das que prev la norma para la conclusin del trmite del reclamo. As lo dispone expresamente la nueva redaccin: "...la que deber ser interpuesta [se refiere a la demanda judicial] en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el artculo 25...," (bastardilla agregada), sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripcin (33). Esta imposicin torna inaplicable, de aqu en ms, la jurisprudencia del Mximo Tribunal adoptada a partir del citado precedente de Fallos: 312:1017, cuando -despus de determinar que la accin no tena por objeto impugnar ningn acto, sino reclamar los daos y perjuicios causados por la presunta responsabilidad del Estado por su accionar legtimoexpres: "...En este sentido, cabe distinguir entre la va impugnatoria -que presupone el agotamiento de las instancias administrativas reglamentadas en los arts. 23 y sigtes., ley 19.549- cuyo resultado sera necesariamente la declaracin de ilegitimidad del acto administrativo, de la reclamacin del reconocimiento de un derecho -aun originado en una relacin jurdica preexistente- basada en lo dispuesto por los arts. 30 y concordantes de ese mismo cuerpo legal, inclusive en los casos en que hubiese mediado reclamacin administrativa previa, los que no estaran sujetos al plazo del art. 25" (consid. 6).

Como puede apreciarse, la norma persigue un claro objetivo de dificultar el acceso a la instancia judicial, no slo porque incorpora un nuevo requisito, sino porque la exigencia es en desmedro del particular que, adems de tener que efectuar el reclamo administrativo previo, tiene que urgir el trmite porque la Administracin no lo resolvi en trmino y, finalmente, si as lo hace y aqulla tampoco resuelve, automticamente le empieza a correr el plazo de noventa das hbiles judiciales para demandar judicialmente. De esta forma, la posibilidad de instar el procedimiento y de remediar los efectos de la mora administrativa, se transforma en una herramienta de peligrosa utilizacin. Cabe agregar a ello que, como el pedido de pronto despacho no est sujeto a frmulas sacramentales y, adems, el patrocinio letrado en el procedimiento administrativo, no slo no resulta obligatorio (34) sino que no es de utilizacin frecuente, el particular puede encontrarse con la desagradable sorpresa que su peticin, en el trmite del reclamo, sea tomada como un pedido de pronto despacho y, despus de cuarenta y cinco das sin que la Administracin lo resuelva, automticamente le comience a correr el plazo para deducir la accin contenciosoadministrativa. Por otra parte, parecera que el particular sigue teniendo la opcin de decidir cundo demandar, en la medida que el artculo dispone que podr iniciar la demanda -utilizando un trmino potestativo-, pero por la forma de redaccin y los dems requisitos que le impone la norma, en realidad parece que esa opcin se limita a demandar -en las condiciones que fija la disposicin- o a desistir de su pretensin. Esto tendr que delinearlo la jurisprudencia. Pero la cuestin no termina ah, porque el plazo para admitir o rechazar el reclamo -de considerable extensin, por la forma de computarse- puede ser ampliado, se encuentren o no en curso, hasta un mximo de ciento veinte das -para su resolucin- y de sesenta das -para considerarlo desestimado despus de interponer el pronto despacho-. Las exigencias que se imponen para su aplicacin son: a) razones de complejidad o emergencia pblica, b) requerimiento del organismo interviniente en la tramitacin del reclamo, c) decisin fundada y d) decreto del Poder Ejecutivo. En cuanto a las causales para solicitar la ampliacin de los plazos se entiende que debern ser cuidadosamente examinadas en cada caso concreto y descartamos que el Poder Ejecutivo pueda disponerla en forma general, pues ello, adems de irrazonable, sera atentar contra el fin de la norma (35). Pensamos tambin que el nico rgano habilitado para prorrogar estos plazos es el Poder Ejecutivo y que los rganos superiores de los entes descentralizados carecen de esa competencia, no slo porque el nuevo art. 31 faculta solamente a aquel rgano, sino tambin porque ello surge de su propia redaccin, cuando seala que la ampliacin se dispondr "a requerimiento del organismo interviniente", mencin que debe interpretarse dirigida a los ministros y secretarios de la Presidencia, as como a las mximas autoridades de los entes descentralizados, con exclusin de los rganos inferiores. Confirma lo expuesto, por otra parte, el carcter excepcional de la medida y que, por ello mismo, debe ser adoptada por un rgano jerrquicamente superior a los competentes para resolver el reclamo administrativo. En tales condiciones, esperemos que estos requisitos sirvan para morigerar, en alguna medida, los efectos negativos de esta previsin, aunque ms no sea por la dificultad que exige la tramitacin de un decreto del Poder Ejecutivo. III.3. Aplicacin del art. 1, inc, e) ap. 9, de la ley 19.549 La incorporacin del plazo para accionar judicialmente en el supuesto del reclamo administrativo previo que incorpora la ley 25.344, trae aparejado otros inconvenientes que debern ser cuidadosamente examinados, a fin de evitar que la aplicacin de la norma en casos concretos presente inconsecuencias. As, se deber determinar la forma en que se complementar esta previsin con la contenida en el art. 1 inc. e), ap. 9, de la ley 19.549 que, al regular el instituto de la caducidad en el procedimiento administrativo, dispone: "...Las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de los plazos legales y reglamentarios,

inclusive los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de la caducidad". Al respecto, cabe recordar que la jurisprudencia ha sostenido que: "Constituye un principio general del procedimiento administrativo la suspensin de los plazos legales y reglamentarios ante la articulacin de actuaciones con intervencin del rgano competente (art. 1 inc. e, ap. 9, ley de procedimientos administrativos); principio que salvo norma contraria expresa resulta predicable en todo el mbito de la Administracin Pblica" (36), as como que ha admitido su aplicacin en casos como los aqu examinados: "Si se ha interpuesto un reclamo administrativo ante el rgano competente -aun cuando el reclamo fuese innecesario por aplicacin de las disposiciones del art. 32 de la ley 19.549 pero no inoficioso por ser una articulacin posible del administrado no prohibida por el ordenamiento procedimental- se producir la suspensin de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin (confr. art. 1 inc. e, ap. 9 , ltimo parte, de la referida ley)" (37), inclusive cuando media silencio de la Administracin en resolver el reclamo (38). En tales condiciones, entendemos que, a fin de determinar si esta previsin resulta aplicable a la nueva situacin legal, hay que diferenciar entre la existencia o no de pedido de pronto despacho. En efecto, si el particular no lo solicit, pese a estar vencido el plazo de noventa das que prev el art. 31, entonces, la situacin no vara respecto del sistema anterior a la modificacin que introdujo la ley 25.344, porque el plazo para deducir la accin judicial estar suspendido por aplicacin de lo dispuesto en el art. 1 inc. e), ap. 9, de la ley 19.549. Si, en cambio, aqul requiri pronto despacho, surge el interrogante respecto a qu norma aplicar, toda vez que una de ellas dispone la suspensin de los plazos, mientras que la otra prescribe que, al vencimiento del plazo de cuarenta y cinco das desde la interposicin del pedido de resolucin, comenzar a correr el trmino que contempla el art. 25 de la ley 19.549, para accionar judicialmente. Es preciso recordar aqu que, tal como surge de la jurisprudencia de la Corte Suprema, "La inconsecuencia o falta de previsin jams se suponen en el legislador y por esto se reconoce como principio inconcuso que la interpretacin de las leyes debe hacerse siempre evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras y adoptando como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto" (39). Por ello, deben extremarse los recaudos a efectos de evitar que, en la dilucidacin de estas cuestiones, se llegue a una conclusin disvaliosa para el particular, mxime cuando es la Administracin la que incumple con su deber de resolver. Esta situacin es, en realidad, una muestra ms de los resultados a los que conducen modificaciones parciales e inconsultas de normas trascendentes. III.4. Carcter irrecurrible de la resolucin que resuelve el reclamo y verificacin de oficio de las condiciones de admisibilidad Ya sealamos que la desestimacin expresa del reclamo no puede ser recurrida en sede administrativa. De esta forma, se equiparan los efectos de la resolucin expresa con los de la tcita y, en ambos casos, el particular deber accionar judicialmente dentro del plazo de caducidad del art. 25. Por ltimo, la ley pone en cabeza de los jueces verificar el cumplimiento de las condiciones de admisibilidad de la accin contencioso administrativa, ya que dispone que aqullos "...no podrn dar curso a las demandas mencionadas en los arts. 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artculos y los plazos previstos en el artculo 25 y en el presente" (bastardilla agregada). Con esta disposicin se consagra legislativamente la solucin adoptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en la causa "Gorordo", de 1999 (40) y, posteriormente por la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal, en el plenario "Romero" (41). III.5. Algunos problemas derivados de la exigencia de accionar judicialmente dentro del plazo del artculo 25 de la ley 19.549

La aplicacin de la nueva norma traer inconvenientes a los litigantes y a los jueces encargados de su aplicacin, muchos surgirn a partir de casos concretos que requieran ser resueltos por las nuevas disposiciones legales, otros sern objeto de estudio por la doctrina. Por nuestra parte, sin pretender agotar el repertorio de cuestiones dudosas, sealamos dos, que pensamos son relevantes. La primera es determinar si la Administracin puede resolver el reclamo una vez vencido el plazo que, a tal fin, prev el art. 31. Una respuesta negativa clausura el examen de otras cuestiones derivadas del problema planteado, mientras que, por el contrario, si la conclusin es que, pese al vencimiento de los plazos, la Administracin puede igualmente resolver el reclamo, entonces, surgen nuevos interrogantes, que tambin debern ser dilucidados. Veamos. A favor de la postura negativa podra argumentarse que el rgano administrativo perdi competencia para decidir, una vez vencido el plazo para ello, as como que una actitud en sentido contrario podra afectar derechos de terceros, que se vieron favorecidos por la decisin implcita que trasunta la inactividad administrativa. En nuestra opinin, la Administracin siempre tiene el deber jurdico de resolver; en primer trmino, porque el particular tiene derecho a obtener una decisin respecto de su peticin -la que, por otra parte, debe ser fundada- (42) y, en segundo lugar, porque los plazos para adoptarla son obligatorios (43). De ello se extrae como conclusin que, el incumplimiento al deber de resolver en trmino no la releva de su obligacin de dar respuesta adecuada y fundada al pedido del particular, pues sera un contrasentido que su propio accionar ilegtimo -en verdad, su omisin- la exima de cumplir con un deber impuesto por la ley (44). Despejada esta cuestin, se presentan varios supuestos fcticos que merecen un examen ms detenido. i) Si la Administracin resuelve negativamente el reclamo despus del plazo que fija el art. 31, es decir, cuando ya empez a correr el trmino del art. 25 de la ley 19.549 para accionar judicialmente, debe interpretarse que este ltimo empieza a computarse nuevamente a partir de la notificacin del acto expreso que puso fin al trmite, por aplicacin del inc. a) del segundo de los artculos citados. En esta hiptesis, el perodo comprendido entre el vencimiento del plazo originario para resolver y la fecha de efectiva resolucin, no se computa a efectos de impugnar judicialmente la actividad administrativa. Aqu se produce una incongruencia, porque el plazo estara corriendo desde dos momentos distintos, pero, ante esta disyuntiva, consideramos que la solucin que mejor preserva el derecho constitucional de acceso a la justicia es la que indicamos precedentemente. ii) Qu sucede, en cambio, si la Administracin resuelve el reclamo una vez que expir el plazo del art. 25 de la ley 19.549 y, por supuesto, el particular todava no accion judicialmente? En este caso, podr reiniciar nuevamente la va administrativa, mediante la interposicin de un recurso contra ese acto denegatorio? La situacin es compleja porque, por un lado, el art. 31 aclara expresamente que la denegatoria del reclamo no podr ser recurrida expresamente, pero, por el otro, es la propia Administracin la que -con su incumplimiento al deber de resolver en trmino-, en cierta medida reabre la va y transforma al reclamo administrativo previo en una va impugnatoria. Tales problemas se presentan -recordamos- por la imposicin de aplicar el plazo de caducidad a las dos vas de impugnacin judicial de la actividad administrativa que prev la ley. El segundo tema que suscita dudas es la procedencia o no del amparo por mora en la nueva regulacin del instituto del reclamo administrativo previo. iii) Supongamos que, vencido el primer plazo de noventa das que prev el art. 31, el particular acude a la Justicia por el proceso de amparo por mora, previsto en el art. 28 de la ley, sin requerir pronto despacho en sede administrativa tendr su pretensin el efecto del pedido de pronto despacho que contempla el art. 31 para urgir la resolucin del reclamo? El interrogante nos conduce a reflexionar, aunque sea liminarmente, sobre los efectos del amparo por mora. Otra vez las situaciones son diferentes. Si el juez rechaza el pedido, es evidente que no podr sostenerse que esa solicitud judicial era el pedido de pronto despacho del art. 31 y, en tal caso, el particular no tendra inconvenientes en acudir a la

Administracin y requerirle un pronunciamiento expreso a su reclamo. En cambio, si la Justicia hace lugar al pedido y libra la orden de pronto despacho, en principio no habra inconvenientes, porque la Administracin debe expedirse en el plazo fijado por el juez y, a partir del dictado del acto expreso, empezar a correr el plazo de caducidad. iv) Ahora bien, podra interponerse un amparo por mora despus de requerir pronto despacho administrativo?, qu efectos tendra sobre el trmite de resolucin del reclamo? En este caso, entendemos que el plazo de cuarenta y cinco das para resolver el reclamo se interrumpe, cualquiera sea la decisin respecto del amparo por mora. Ello es as, pues, en el caso que el juez lo estime y libre la orden de pronto despacho, la Administracin deber cumplirla en el plazo que le fije y, en el supuesto que se desestime el pedido judicial, elementales razones de coherencia imponen la misma solucin. v) Distinta es la solucin si el amparo por mora se deduce con posterioridad al vencimiento del plazo del art. 31, cuando ya empez a correr el del art. 25, porque en este caso la ley es clara en cuanto al momento a partir del cual aqul se computa, quedando a cargo del particular el riesgo que tal situacin genera. Somos conscientes de que los casos expuestos no son los nicos que demandarn un estudio exhaustivo por parte de la doctrina y de la jurisprudencia, as como que, tambin, generarn polmicas y opiniones diversas, pero creemos que deben ser trados a la luz pblica para permitir el debate y la bsqueda de soluciones justas y adecuadas. Sin embargo, reiteramos que estos conflictos surgen porque la nueva ley impone un plazo de caducidad a la impugnacin judicial en la va reparatoria, alterando la situacin respecto de la legislacin anterior, que no daba lugar a tales problemas. IV. Las excepciones que subsisten al reclamo administrativo previo Por ltimo, en el art. 32 se establecen las excepciones al reclamo administrativo previo y, tambin en este caso, con la reduccin de supuestos que se contempla, se limita an ms la posibilidad de accionar judicialmente. Veamos. Slo se exime del reclamo cuando una norma expresa as lo establezca; cuando se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecucin o de repetir un gravamen pagado indebidamente y cuando se reclamaren daos y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual. Estas situaciones, contempladas en el encabezamiento y en los incs. a) y b) del actual art. 32, se corresponden con las que estaban previstas en los incs. c) y d) de la anterior redaccin. En consecuencia, todas las otras excepciones se eliminaron. De estas ltimas, la desaparicin de los supuestos previstos en los antiguos incs. a) y b) confirma que el Legislador opt por diferenciar claramente las dos vas de accin: por un lado, la impugnativa, de los arts. 23 y 24 y, por el otro, la reparatoria o reclamatoria, regulada en los arts. 30 a 32, las que operan en mbitos distintos, sin superposiciones ni en forma subsidiaria (45), tal como ya, por otra parte, lo haba diferenciado la jurisprudencia. Sin embargo, s son trascendentes las otras supresiones, porque constituan previsiones valiosas que permitan el rpido acceso a la justicia en numerosas situaciones y que, por efecto de la reforma, se ver dificultado. En efecto, dejando de lado el actual inc. a) que mantiene la redaccin que le haba acordado el anterior inc. c), en la otra excepcin admitida -daos y perjuicios- se excluyeron los supuestos de: a) acciones de desalojo contra el Estado y b) otras que no tramiten por va ordinaria. Si bien algunos autores consideraban que aquellas previsiones estaban "fuera de lugar" (46), entendemos que el tratamiento expreso como excepcin no era superfluo, mxime teniendo en cuenta lo restrictiva que es la ley en esta materia (47). Con la nueva redaccin tambin se elimin la excepcin del inc. e), que tanta utilidad prest a los litigantes, en la medida que permita evitar el reclamo administrativo previo cuando "mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo intil" (48) y a la

vigencia del ordenamiento jurdico en general, toda vez que evitaba el dispendio de actividad administrativa que significaba obligar a acudir a aquella sede cuando era manifiesta su inutilidad. Esta excepcin a la exigencia de reclamo administrativo previo a la demanda judicial haba empezado a funcionar, an antes de la sancin de la ley de procedimientos administrativos, con un sentido claramente pretoriano que, por la propia fuerza de las razones que sustentaban su aplicacin, fue generando la certeza de que permita el pronto acceso a la revisin judicial de la actividad administrativa (49) y que, a partir de su recepcin en aquella norma, fue ampliamente aplicada por la jurisprudencia (50). Desde esta perspectiva, su eliminacin -por una norma de emergencia, que contiene disposiciones permanentes- constituye uno de los mayores retrocesos en el avance hacia una tutela judicial efectiva, e intenta retrotraer la situacin a un tiempo muy anterior a 1972, fecha de sancin de la ley 19.549, como si nada hubiera pasado en los casi treinta aos de su vigencia. Sin embargo, pensamos que en ciertos casos ser procedente, no obstante su falta de previsin expresa en el texto legal, tal como cuando se demande la ilegitimidad del accionar administrativo fundada en la inconstitucionalidad de una ley que la Administracin no puede dejar de aplicar (51), o cuando las particulares circunstancias demuestren su inutilidad (52). V. Otras regulaciones recientes Corresponde sealar, por otra parte, que las ltimas normas dictadas en materia contencioso administrativa no contemplan principios tan restrictivos de acceso a la instancia judicial como los aqu comentados. As, la ley 12.008 (modificada por su similar 12.310) de la Provincia de Buenos Aires (53), que aprueba el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, releva de la obligacin de agotar la va administrativa en supuestos en los que pueda presumirse la ineficacia cierta de dicha peticin (art. 14 inc. 2, ap. a), y establece, adems, que no regir el plazo de caducidad de la accin en supuestos de silencio o de inactividad de la Administracin (arts. 16 y 17). En idntico sentido, el Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (54) dispone que no ser necesario agotar la instancia administrativa cuando mediare una clara conducta de la autoridad administrativa que haga presumir la ineficacia cierta de acudir a dicha instancia (art. 5), ni sujeta a plazo alguno el inicio de la demanda cuando el agotamiento de la va administrativa se configure a travs de la denegacin tcita (art. 7, segundo prrafo). VI. Conclusiones Despus de comentar las reformas que introduce la ley 25.344 al proceso contencioso administrativo y a su similar 19.549, corresponde formular algunas conclusiones. 1. En primer trmino, no parece aconsejable introducir modificaciones como las aqu comentadas -destinadas a regir con carcter permanente- en una norma cuyo fin es conjurar una invocada situacin de emergencia. Una vez ms, debe insistirse en la necesidad del dictado de un Cdigo Contencioso Administrativo que regule, en forma integral y con criterios modernos, todas las etapas del proceso contencioso administrativo y que, como primera medida, remueva los obstculos que presentan las modificaciones de la ley 25.344, pues est demostrado que las reformas parciales y espordicas a las normas vigentes no solucionan adecuadamente tan importantes cuestiones. 2. La reforma vuelve a requerir la obligacin de efectuar reclamo administrativo previo a la accin judicial, cuando parte de la doctrina ius administrativista ya se plantea hasta la

innecesariedad de recurrir un acto en sede administrativa, como requisito de admisibilidad de su impugnacin judicial (55). Si los recursos administrativos fueron pensados, en su momento, como un medio de defensa del particular, la prctica ha demostrado, en muchos casos, su ineficacia para cumplir tales cometidos y su transformacin en una valla ms que aqul debe superar para acceder a la Justicia. No surge de la ley comentada la estructura de ningn procedimiento tendiente a resolver la controversia en forma tradicional o por medios alternativos, por lo que la reforma del instituto del reclamo administrativo previo slo revela la intencin de prolongar, an ms, la duracin del proceso judicial (56). Tambin en materia de plazos, la ley implica un retroceso. En efecto, cuando en este caso, al igual que el anterior, la doctrina postula, para el inicio de la accin contra el Estado, la fijacin de los plazos previstos para la prescripcin de los derechos materiales (57), o bien otorgarles carcter optativo, la nueva norma legal, en la reforma del art. 31, aplica el plazo del art. 25 de la ley 19.549, en forma automtica, a partir de la denegatoria tcita del pedido de pronto despacho. En tales condiciones, correspondera examinar si tales disposiciones son compatibles con las previsiones constitucionales (art. 42, 43 y conc., Ley Fundamental), as como con las Convenciones Internacionales (Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, Convencin Americana sobre Derechos Humanos -Adla, XLIV-B, 1250; XLVI-B, 1107-), en cuanto exigen otorgar, al ciudadano, medios rpidos, eficaces, eficientes y sencillos para acceder a la Justicia. 3. Si la intencin del Legislador ha sido reformar y mejorar la defensa del Estado en juicio, dicho objetivo no ha sido cumplido; ninguna disposicin apunta en ese sentido y, por el contrario, se implantaron exigencias que redundarn en una mayor carga para la Administracin, sin que puedan preverse resultados positivos. Al proceso judicial se le agregaron nuevas tramitaciones, tornndolo ms complejo. En sntesis, pareciera que, desde la ptica del proceso, se ha aportado una contribucin a la llamada "inseguridad jurdica". Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723) (1) Dicha norma, denominada ley de administracin financiera y de los sistemas de control del sector pblico nacional, dispone que el sector pblico nacional est integrado por: a) la Administracin Nacional, conformada por la administracin central y los rganos descentralizados, comprendiendo en estos ltimos a las instituciones de seguridad social y b) las Empresas y Sociedades del Estado, que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Annimas con participacin estatal mayoritaria, las Sociedades de Economa Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresarias donde el Estado tenga participacin mayoritaria en el capital o en la formacin de las decisiones societarias. (2) El dec. 1062/2000, del 14 de noviembre de 2000 (B.O. 21/11/00), promulg la ley. En consecuencia, a partir de esa fecha se cuenta su plazo de vigencia. (3) En este caso, las originadas en el rgimen general vencidas o de causa posterior al 31 de agosto de 1992 y anterior al 1 de enero de 2000 (art. 13). (4) Mantenemos la denominacin de ley, pese a que fue dictada por un gobierno de facto, por una cuestin de habitualidad en el lenguaje y no por coincidir con un criterio legitimador de aquellos regmenes. Ver sobre el tema, la calificacin de "error semntico y poltico" que, en opinin de algunos autores, se incurrira al denominar leyes a los decretosleyes emanados de un gobierno de facto, porque ese uso lingstico tena una expresa voluntad legitimadora. Conf. GORDILLO, Agustn, "Tratado de Derecho Administrativo", t. 1, p. VII-18, 5 ed., Buenos Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 1998. (5) La demanda por la sancin de un Cdigo Contencioso Administrativo que regule el proceso judicial contra el Estado nacional es constante, casi tanto como los sucesivos proyectos de ley elaborados para regular esta materia. El ltimo, preparado por el Ministerio de Justicia y elevado al Congreso en 1998, tampoco tuvo sancin favorable. En el presente ao, por res. 730/2000, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (del 25

de julio de 2000), se conform una nueva Comisin encargada de elaborar otro proyecto de Cdigo Contencioso Administrativo. (6) Enumeracin que coincide con la del art. 1, que remite a la definicin de sector pblico nacional del art. 8 de la ley 24.156. (7) En rigor de verdad, esta obligacin ya surge del art. 9 del dec. 411/80 (t. o. 1987), reglamentario de la ley 17.516 (Adla, XLVII-C, 2808; XXVII-C, 2812), que dispone: "El servicio jurdico interviniente deber comunicar en forma inmediata a la Procuracin del Tesoro de la Nacin 'la iniciacin de todo juicio en que el organismo sea parte' como tambin el otorgamiento de la autorizacin mencionada en el art. 4 y la informacin que se le requiera" (bastardilla simple agregada). En cuanto al registro de los juicios contra el Estado, en la estructura orgnico-funcional de aquel rgano existe una Direccin Nacional de Auditora, cuya responsabilidad primaria es: "Asistir al Procurador del Tesoro de la Nacin, en el registro y la auditora de los juicios en los que intervengan la Administracin Pblica Nacional centralizada y descentralizada, entidades autrquicas, obras sociales del sector pblico, bancos y entidades financieras oficiales nacionales, fuerzas armadas y de seguridad". A tal fin, debe mantener un registro actualizado de los todos los juicios; desarrollar una metodologa adecuada para llevar a cabo la auditora de los juicios; realizar auditoras, permanente de los juicios de relevante significacin econmica y peridicas en los que no revistan aquel carcter y elaborar informes sobre las causas auditadas (conf. dec. 1336/98 -Adla, LVIII-E, 510-, con las modificaciones introducidas por las decisiones administrativas 463/99 y 468/99, estructura vigente por el art. 6 del dec. 624/00 -B.O. 28/07/2000-). (8) La expresin es poco precisa pues, en realidad, el juez siempre debe "habilitar la instancia", si se verifican los presupuestos procesales. Pareciera que la disposicin se refiere a los supuestos en que el particular no debe agotar la va administrativa previa a la iniciacin de la demanda. Sobre la cuestin terminolgica de la llamada habilitacin de la instancia, ver REJTMAN FARAH, Mario, "Impugnacin Judicial de la Actividad Administrativa", p. 187, Ed. La Ley, 2000, Buenos Aires. (9) La aclaracin, en cuanto a que este plazo se computa en das hbiles judiciales, es pertinente, porque la ley tambin establece plazos que se cuentan en das hbiles administrativos, v. gr. el del art. 31. Ver al respecto, la disposicin del art. 25 de la ley 25.344. (10) La ley 12.954 crea y regula el Cuerpo de Abogados del Estado (Adla, VII-213), que tiene a su cargo el asesoramiento jurdico y la defensa ante los tribunales del Poder Ejecutivo y de todos los organismos que integran la Administracin. El Procurador del Tesoro de la Nacin es el director general del Cuerpo (art. 2) y depende directamente del Poder Ejecutivo Nacional (conf. art. 1, ley 24.667 -Adla, LVI-C, 3394-). (11) Ver nota 7. (12) Esta ley modific, en lo que aqu interesa, los arts. 25, 30 y 32. El texto original de la ley 19.549 era el siguiente: "Art. 30.- Fuera de los supuestos previstos en los arts. 23 y 24, el Estado Nacional no podr ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo, dirigido al ministerio o comando en jefe que corresponda. El reclamo versar sobre los mismos hechos y derechos que se invocarn en la eventual demanda judicial y ser resuelto por el Poder Ejecutivo, o por las autoridades citadas, si mediare delegacin de esa facultad". "Art. 32.- El reclamo administrativo previo a que se refieren los artculos anteriores no ser necesario si mediare una norma expresa que as lo establezca y cuando: a) un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurran los plazos del art. 31, b) antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo, el administrado se hubiere presentado expresando su pretensin en sentido contrario; c) se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecucin o de repetir un gravamen pagado indebidamente; d) se reclamaren daos y perjuicios contra el Estado o se intentare una accin de desalojo contra l o una accin que no tramite por va ordinaria; e) mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en ritualismo intil y f) se demandare a un ente descentralizado con facultades para estar en juicio". (13) En general los autores distinguen entre la va impugnatoria y la reclamatoria. Ampliar en MAIRAL, Hctor A., "Control Judicial de la Administracin Pblica", vol. I, captulo III, p. 303 y sigtes., en especial, para el Derecho Argentino, p. 316 y sigtes., Ed. Depalma, Buenos Aires, 1984; HUTCHINSON, Toms, "Rgimen de Procedimientos Administrativos", p. 178, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1992; REJTMAN FARAH, Mario, ob. cit., p. 14 y sigtes. La Corte Suprema tambin admiti esta distincin en Fallos: 312:1017 ("in re", Mackentor).

(14) HUTCHINSON, Toms, ob. cit. en nota anterior. (15) En Fallos: 322:73 (causa "Gorordo", sentencia del 4 de febrero de 1999 -La Ley, 1999E, 186-), la mayora del tribunal seal: "Adems de las condiciones de admisibilidad establecidas en el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, el proceso contencioso administrativo debe cumplir con aquellos requisitos especficos de este tipo de proceso previstos en el ttulo IV de la ley 19.549, cuyo cumplimiento en cada caso concreto el juez est facultado a verificar". (16) Ver nuevo art. 31, ltimo prrafo. (17) Por exceder del objeto del presente, remitimos a la prolfica doctrina existente sobre la demandabilidad del Estado, as como su necesaria consecuencia, el carcter declarativo de las sentencias condenatorias. Ver, en una enumeracin no taxativa, los trabajos de MUOZ, Guillermo Andrs, "El reclamo administrativo previo", en "Fragmentos y Testimonios del Derecho Administrativo", p. 583, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 1999 y las presentaciones de PREZ CORTS, Mara Jeanneret de; IVANEGA, Miriam Mabel y CHRISTE, Graciela Elena en las Jornadas Nacionales sobre Procedimiento Administrativo, organizadas por la Universidad Austral los das 20, 21 y 22 de mayo de 1998, p. 133 y sigtes., Ed. Ciencias de la Administracin, Buenos Aires, 1998., as como los autores y obras citadas en nota 13. (18) El art. 1 de la ley 3952 (Adla, 1889-1919, 490) dispona: "Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales conocern de las acciones civiles que se deduzcan contra la Nacin en su carcter de persona jurdica, sin necesidad de autorizacin previa legislativa, pero no podrn darles curso sin que se acredite haber precedido la reclamacin de los derechos controvertidos ante el P.E., y su denegacin por parte de ste", posteriormente, la ley 11.634 (1932) (Adla, 1920-1940, 268), al modificar su art. 1, contempl expresamente la posibilidad de demandar al Estado, aun cuando el reclamo se originare por su actuacin en su carcter de persona de Derecho Pblico. (19) G. 127. XXII. "Gasparri y Ca. S.A. s/demanda de repeticin ganancias y capitales", sentencia del 30 de julio de 1991, con remisin a Fallos: 311:689 (La Ley, 1991-E, 640). Ver tambin Fallos: 312:1306. Por su parte, la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal tambin se expidi sobre el tema, en trminos elocuentes: "Segn el sistema de la ley de procedimientos administrativos, la habilitacin de la instancia judicial est condicionada, tratndose de una accin de impugnacin, al agotamiento de la va recursiva y no al reclamo previo de los arts. 30 a 32 de la misma ley". sala I, "in re" "Gianoli, Graciela Ernestina Elida c. Estado nacional (H. Senado de la Nacin) s/empleo pblico", sentencia del 28 de abril de 1992; sala III, "in re" "Contrera, La del Valle c. Ministerio del Interior. Registro Nac. de las Personas", causa: 40.176/95, sentencia del 17 de noviembre de 1996 (Adla, 1997-F, 682). (20) Probablemente porque la ley fue dictada y reformada durante gobiernos de facto (1972 y 1977). (21) La jurisprudencia haba aplicado firmemente esta excepcin cuando el Estado intent exigir el reclamo administrativo previo. V. gr. "El art. 32, inc. f) de la ley 19.549, reformado por la ley 21.686, enuncia categricamente la innecesariedad del reclamo administrativo previo cuando se trata de demandar a un ente autrquico como lo es el I.N.O.S. (Instituto Nac. de Obras Sociales)", CNFed. Contenciosoadministrativo, sala II, "in re" "Laboratorio Profesor Raffo S.A. c. I.N.O.S. s/ordinario", sentencia del 16 de diciembre de 1993; en igual sentido, "in re" "Impregar S.C. c. Banco Hipotecario Nacional s/ordinario", sentencia del 12 de octubre de 1993 y sala IV, "in re" "Transportes Automotores Chevallier S.A. c. Comisin Nacional de Telecomunicaciones s/varios", sentencia del 6 de mayo de 1993. (22) GRAU, Armando E., "Reclamacin Administrativa Previa", en la obra colectiva Acto y Procedimiento Administrativo, p. 183, Ed. Plus Ultra, Buenos Aires, 1975. (23) Dictada el 6 de enero de 2000 y publicada en el Boletn Oficial del 22/02/2000. (24) La inclusin de las entidades autrquicas en el nuevo art. 30 no alcanzara a las universidades nacionales, porque la ley 24.521 prev un procedimiento especial de impugnacin de las decisiones de sus rganos superiores, que excluye, entre otros remedios, la posibilidad de deducir recurso de alzada ante la Administracin Central. Ampliar en GALLEGOS FEDRIANI, Pablo, "La nueva ley universitaria y el recurso de alzada", LA LEY, 1996-B, 896. Cabe agregar a ello que, a la luz del art. 75 inc. 19 de la Constitucin Nacional, tambin es susceptible de controversia la calificacin como "ente autrquico" de una Universidad Nacional. (25) Fallos: 312:103, con cita de Fallos: 311:1914, aunque referidos a la impugnacin de actos administrativos. En Fallos: 311:2082 (causa "Sacoar" -La Ley, 1989-A, 478-) la Corte

afirm: "Corresponde dejar sin efecto la decisin que declar formalmente improcedente la demanda contenciosoadministrativa iniciada para que se dejen sin efecto las resoluciones administrativas que desestimaron los reclamos de la actora a raz de los descuentos efectuados por aplicacin del decreto 1096/85, por no haberse deducido previamente el recurso de revocatoria, si en la presentacin ante las autoridades administrativas la actora plante esencialmente los mismos temas que con posterioridad someti a decisin de la justicia, por lo que no existe violacin del principio de congruencia (y por ello de la garanta constitucional de defensa) en desmedro de la entidad autrquica, a raz de la ausencia de deduccin de la revocatoria". (26) Sala IV, "in re" "Industrias Mancini S.A.C.I.A. c. Direccin Nacional de Vialidad s/contrato administrativo", causa: 16.380/95, sentencia del 23 de noviembre de 1995. En igual sentido, la sala III, "in re" "Esso S.A.P.A. c. Direccin General Impositiva", sentencia del 21 de marzo de 1996, cons. 4 (LA LEY, 1997-A, 105, con comentario breve de AGUSTN sobre la innecesariedad del reclamo administrativo previo cuando se cuestiona la constitucionalidad de una ley). (27) Ver al respecto la posicin, entre otros, de MAIRAL, ob. cit., en especial, ps. 350, parg. 212 y p. 358, parg. 218. (28) Ver CASSAGNE, Juan Carlos, "Acerca de la caducidad y prescripcin de los plazos para demandar al Estado Nacional", ED, 45-829 y sigtes.; GORDILLO, Agustn, "El reclamo administrativo previo", ED, 89-777 y sigtes.; REJTMAN FARAH, Mario, ob. cit. en nota 8, p. 25. En contra, entre otros, MUOZ, Guillermo Andrs, ob. cit. en nota 17, ps. 597/599 y HUTCHINSON, que sostiene: "Estas dos vas no son alternativas ni sucesivas. Sirven para impugnar conductas distintas", en ob. cit. en nota 13, p. 178. (29) El proyecto de Cdigo Contencioso Administrativo de la Repblica Argentina, elaborado por el Ministerio de Justicia, en 1998, reduca a treinta das el plazo para resolver el reclamo administrativo, contado desde su interposicin (art. 10). (30) Ello es as, porque se trata de un procedimiento administrativo, regido por la disposicin del art. 1 inc. e), ap. 2, de la ley 19.549, a la que corresponde remitirse por la falta de aclaracin especfica del art. 25 de la ley 25.344, que slo se limita a disponer: "Los plazos de carcter procesal mencionados en el Captulo IV de la presente ley se establecen en das hbiles". (31) As lo entendi la Corte Suprema, cuando seal, en trminos altamente elocuentes: "Resulta irrazonable que mediando manifestacin inequvoca y expresa del recurrente impugnando un acto o decisin de la Administracin, suficiente para determinar la medida y el alcance de su reclamo, se presume por va legal su renuncia, cuando el rgano no cumple con su obligacin de resolver dentro del plazo y el interesado no urge la decisin. En efecto, atribuir a esa renuncia por el art. 44 del Cd. Contenciosoadministrativo de la Provincia de Corrientes al hecho de no haber urgido el procedimiento ante el silencio del rgano, no guarda coherencia con las reglas generales del procedimiento, premia la actitud negligente de la Administracin, importa un trato desigual no razonable de los sujetos de la relacin de derecho pblico y atenta contra la garanta de la defensa establecida en el art. 18 de la Constitucin Nacional" (Fallos: 300:1295). (32) Fallos: 312:1017 ("in re", "Mackentor S.A. c. O.S.N. s/daos y perjuicios", sentencia del 27 de junio de 1989). (33) El proyecto de Cdigo Contencioso Administrativo de 1998, al igual que la antigua redaccin del art. 30 de la ley 19.549, aclaraba que "la interposicin del reclamo no estar sujeta a plazos, sin perjuicio de los que fuera pertinente en materia de prescripcin" (art. 9, segundo prrafo), as como que tampoco corra el plazo del art. 25 para en el caso de reclamo administrativo previo (art. 19 inc. a). (34) Conf. art. 1 inc. f), ap.1, de la ley 19.549. Ver HUTCHINSON, ob. cit., p. 50, en especial los precedentes judiciales que cita. (35) Si bien tambin puede generar dudas la razonabilidad del fin perseguido por el Legislador al autorizar esta ampliacin de plazos, de por s extensos. (36) CNFed. Contenciosoadministrativo, sala I, "in re" "Crosa, Osvaldo P. c. Polica Federal Argentina", sentencia del 6 de septiembre de 1994. (37) CNFed. Contenciosadministrativo, sala IV, "in re" "Gallardo, Hugo Hctor c. Superintendencia de Seguros de la Nacin s/juicio de conocimiento", causa: 12.621/93, sentencia del 17 de noviembre de 1998 y "Rodrguez Eduardo c. Estado nacional s/empleo pblico", causa: 20.208/93, sentencia del 24 de septiembre de 1996. En igual sentido, la sala I, "in re" "Sosa, Nstor Marcel c. Estado nacional (Gendarmera Nacional) s/retiro militar y fuerzas de seguridad", causa: 14.607/92, sentencia del 12 de octubre de 1995. (38) CNFed. Contenciosoadministrativo, sala I, en la causa citada en nota anterior.

(39) Fallos: 320:2701 y sus citas, entre muchos otros. (40) Citada en nota 15, tambin publicada en LA LEY, 1999-E, 185, con comentario de REJTMAN FARAH, Mario, "Un importante giro jurisprudencial en la revisin de oficio de la llamada 'habilitacin de la instancia'" y TORANZO, Alejo, "Declaracin 'de oficio' de la caducidad de la accin contenciosoadministrativa. La Corte Suprema se aparte de sus precedentes menguando su autoridad vertical", en LA LEY, 1999-E, 756. De esta forma, el Alto Tribunal se apart expresamente de la doctrina que haba sentado con los precedentes de Fallos: 313:228 (causa "Cohen") y 315:2218 (causa "Construcciones Tadda"), en cuanto a la imposibilidad de verificar de oficio tales cuestiones, por considerarlas defensas renunciables de la Administracin. Ver tambin el trabajo de TAWIL, Guido Santiago, "Un debate interesante en materia de habilitacin de instancia", en la obra conjunta con BIANCHI, Alberto B., "Proceso Administrativo y Constitucional", p. 159 y sigtes., Ed. Ciencias de la Administracin. Sin embargo, poco tiempo despus de fallar en "Gorordo", la Corte Suprema se pronunci en la causa "Tajes", el 31 de marzo de 1999 (Fallos: 322:551 -La Ley, 2000-C, 132; DJ, 2000-2-457-), en el que aplic la doctrina de "Cohen" y "Construcciones Tadda". Al respecto, ver el comentario a este ltimo fallo de MNTARAS, Pablo, "Corresponde verificar de oficio la habilitacin de la instancia en el proceso contenciosoadministrativo?", en LA LEY, 2000-C, 131, as como el reciente trabajo de MONTI, Laura, "Control de la habilitacin de la instancia contencioso administrativa (nuevas orientaciones jurisprudenciales)", ED, ejemplar del 31 de octubre de 2000. (41) CNFed. Contenciosadministrativo, en pleno, "in re" "Romero, Gerardo c. E.M.G.E.", sentencia del 15 de abril de 1999, publicado en JA, ejemplar N 6149, del 7 de julio de 1999, p. 34 y siguientes. (42) Conf. art. 1 inc. f), ap. 3 de la ley 19.549. (43) El art. 1 inc. e), ap. 1, de la ley 19.549 dispone que los plazos sern obligatorios para el administrado y la Administracin. (44) La doctrina es coincidente en la obligacin que pesa sobre la Administracin de resolver las peticiones, aun despus del vencimiento de los plazos legales. Ver, entre otros, HUTCHINSON, op. cit., p. 41 y, con respecto a lo que denomina "resoluciones tardas", ps. 93/96. (45) Ver posiciones y autores citados en nota 28. (46) HUTCHINSON, ob. cit. p. 186/187. (47) Estas excepciones estaban previstas expresamente en el proyecto de Cdigo Contencioso Administrativo de 1998 (art. 11 inc. f). (48) Ver al respecto, entre otros, el trabajo de IVANEGA, Miriam Mabel, "Consideraciones acerca del reclamo administrativo previo y la excepcin del ritualismo intil", citado en nota 17. (49) Ver las excepciones al requisito que, en 1963, enumeraba GORDILLO, en "La reclamacin administrativa previa", ED, 6-1066 y siguientes. (50) CNFed. Contenciosoadministrativo, sala I, "in re" "Malharro de Torres, Margarita Aurora c. Estado nacional (H. Cm. de Sen. de la Nacin y Anses) s/empleo pblico", causa: 14.888/94 (24/10/95). Sala II, "in re" "Mansilla, Felisa D. y otras c. Estado nacional s/juicio de conocimiento" (16/08/94); "Esquivel, Domingo A. c. Comit Fed. de Radiodifusin s/empleo pblico" (08/06/95) y "Cidecon Internacional S.A. y Clarewood S.A. c. Estado nacional -Ministerio de Justicia, Inspeccin Gral. de Justicia- s/amparo", causa: 12.176/96 (12/09/96). Sala V, "in re" "Vasile Patricia Silvia c. Facultad de Medicina - Universidad Nac. de Buenos Aires - Res. 2409/96", causa N 14.430/97 (13/03/98); "Escorihuela de Mathus Hoyos Angelina Rosa C. c. Estado nacional. -H. Cm. de Sen. de la Nacin y A.N.S.E.S.- s/empleo pblico", causa: 14.889/94 (18/03/98); "Ranone Carlos c. P.E.N. (M.E.O.S.P.) dec. 290/95 y otro s/empleo pblico", causa: 9397/98 (28/10/98). (51) Ver sentencia de la CNFed. Contenciosoadministrativo, sala III, "in re" ESSO, citado en nota 26. (52) El proyecto de Cdigo Contencioso Administrativo de 1998 tambin contemplaba esta excepcin (art 11 incs. g) y h). (53) Adla, LVII-E, 6207 y LIX-D, 4604, respectivamente. (54) Aprobado por ley 189 (Adla, LIX-D, 4517). (55) Conf. CANOSA, Armando N., "Los recursos", en las Jornadas Nacionales sobre Procedimiento Administrativo, organizadas por la Universidad Austral los das 20, 21 y 22 de mayo de 1998, ps. 97/100, Ed. Ciencias de la Administracin, Buenos Aires, 1998 y los autores que se citan en la nota siguiente.

(56) Ver en sentido concordante: GORDILLO, ob. cit., t. 4, 4 ed. (2000), ps. III-1 a 4 y SARMIENTO ACOSTA, Manuel, "Los recursos administrativos en el marco de la Justicia Administrativa", captulo V, ps. 402/03 y 412/13 y sus notas, Editorial Civitas, Madrid, 1996. (57) En sentido coincidente, el art. 195 de la ley 3460 de la Provincia de Corrientes (B.O. 22/11/78, tambin publicada en Adla, XXXIX-A, 751), dispone: "Los recursos deben ser interpuestos dentro de los plazos mencionados en los artculos siguientes a lo que establezcan las leyes especiales. Sin embargo no habindose constituido derechos en beneficio de terceros, ni pudiendo la resolucin que se dicte perjudicar a stos, el recurso podr plantearse en cualquier momento, dentro de los plazos de prescripcin". ------------------------------------------------------------------------------- La Ley S.A. 2008