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October 8, 2012

Políticas de Desarrollo en América Latina y el Caribe
Una Perspectiva Histórica

Irving Gamaliel Sánchez Maldonado
UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA | Estrategia y Decisión Política I

Argentina y sus Políticas Sociales 5. El Empleo en Centroamérica y las políticas de la década de los 80 7. El Gobierno Mexicano y la Política Social 6. Venezuela: Estrategias de Política Social 1 . El Caso de Cuba y la Reforma de su Política Social 3.Índice: 1. Política social y políticas públicas 2. La configuración de Políticas Sociales en Brasil y sus Logros. 4.

todos los países de América Latina y el Caribe aparecen clasificados como países de renta media. se procura revisar críticamente. Las realidades nacionales son diversas y las condiciones específicas en cada país y en cada subregión son igualmente diferentes. en este texto. También. La calidad de las políticas sociales ha sido un tópico primordial en el debate político regional durante los últimos años y una prioridad reconocida por la mayoría de las fuerzas políticas de los distintos países latinoamericanos y 2 . en la documentación internacional. el desempleo y la precariedad laboral. Exceptuado a Haití. lo cual se expresa en la permanencia de problemas como la falta de educación. No obstante. Pero estos resultados todavía son insuficientes. Naturalmente. No están presentes de la misma forma en todos los países y la calidad de los servicios sociales no alcanza los estándares necesarios. aun cuando puedan identificarse un conjunto de rasgos comunes. con los instrumentos de las ciencias sociales. De ahí la imposibilidad de abarcar la totalidad de esta problemática en un trabajo de esta naturaleza.Este escrito trata de describir cómo durante los últimos años se ha abierto un escenario más favorable para articular una relación más constructiva entre las ciencias sociales y la política. el tema es extenso y complejo. principalmente en algunas naciones del área. esta categoría no da cuenta de las notables diferencias en la distribución del ingreso que existen en la región. comenzando de los procesos de transformaciones sociales observados en varios países de la región de América Latina y el Caribe. entre otros. Los recientes años de crecimiento y la aplicación de políticas de desarrollo social más sistemáticas y sostenidas por mayores recursos. el insuficiente acceso a los sistemas de salud. las principales experiencias de las políticas de desarrollo social diseñadas e implementadas durante los últimos años en América Latina y el Caribe. las políticas de combate a la pobreza y por el desarrollo social han adquirido un lugar primordial en el conjunto de las políticas públicas. han permitido reducir los niveles de pobreza y tener un mayor acceso de las personas a los servicios de educación y salud. En estos.

las condiciones de vida que les permitan anhelar a un trabajo digno. Y esto es siempre una amenaza. pero principalmente el impacto de un factor externo: los altos precios de las principales materias primas de exportación implantados en un mundo que ha expandido notablemente su demanda. América Latina y el Caribe han recibido en este tiempo el impacto de la crisis económica mundial en mejores condiciones relativas si se compara con otros períodos históricos y otras regiones del mundo. no se puede discutir el hecho de que un cambio en las condiciones del mercado mundial provocaría un fuerte impacto en esta región. Entre los motivos principales de este hecho se encuentran el efecto de una política fiscal y económica más efectiva y la acumulación de importantes reservas financieras. y no la sola asistencia a los sectores más endebles para aliviar su situación.caribeños. Esta dinámica resulta fundamental para terminar con la transferencia generacional de marginalidad y pobreza. la cualificación. Este hecho marca una diferencia con las décadas pasadas. Cabe debatir el carácter más o menos circunstancial de este factor. en todos los casos. justamente pagado y socialmente reconocido. en las que la prioridad de la mayoría de las administraciones era el crecimiento económico y la competitividad a todo costo. en general. la salud y. se convierte entonces en un asunto fundamental para estos países. Ese es aún un objetivo por alcanzar. el cambio de lugar de las políticas de desarrollo social en el discurso político no representa necesariamente que. Empero. han alcanzado un nivel central y convenientemente articulado con las estrategias nacionales de desarrollo económico. 3 . pero no es suficiente. dado el carácter especulativo de los mercados internacionales. no obstante. La elección clara para políticas de desarrollo social que signifiquen precisamente eso. Esto significa crear las condiciones necesarias para que los ciudadanos puedan asegurarse un mejor futuro por medio de la educación. o cual es obviamente necesario.

Una mayor equidad en la distribución de la riqueza social por medio de políticas públicas de mayor calidad. Su prioridad política 4 . así como su objeto de estudio. gestores y beneficiarios. por lo tanto.La reducción de la pobreza y el establecimiento de una mayor equidad social en América Latina y el Caribe es un desafío político y además ético. La marginalidad y la pobreza forman parte de violaciones a los derechos humanos. y más en un mundo cuya capacidad de generación de riqueza está basada en una aplicación racional de los avances de la ciencia y la tecnología. Política social y políticas públicas La política social puede se puede entender como un subconjunto de las políticas públicas o como aquellas que están orientadas a la distribución de bienes públicos. cada vez más relevante. efectividad y eficacia deviene en un factor esencial e indispensable para responder a este desafío. eso se convierte en algo más que suficiente para ofrecer una vida digna a todos los ciudadanos. debe plantarse en medio de un escenario cada vez más complejo y fortuito. El modelo socioeconómico en que se enmarca. sus mecanismos. El modelo mediante el cual se implementa dicha política. es evidente que el tema de la política social se ha transformado en el foco de la gestión pública y. Su participación en el gasto público. Particularmente. de las ciencias sociales latinoamericanas. en parte inseparable de la agenda del debate político en los países de América Latina y el Caribe. En las políticas públicas sociales podemos partir de algunos de los elementos que la han acompañado durante los últimos años:       La filosofía política a la cual tributan sus concepciones y sus fines. En cualquier caso.

El escenario latinoamericano se ha modificado y numerosos elementos. las clases. dominación y explotación. como lógicas organizadoras de una política social. el desarrollo. se orientan hoy en una presión en conjunto hacia una reconsideración de la problemática social en la región. desconectadas de los referentes conceptuales críticos y utópicos. Bajo la racionalidad eficientista. hacia un nuevo diagnóstico en materia de roles y estilos de la política social y del papel de las disciplinas sociales en este ámbito de aplicación. de diferentes orígenes. excepciones y resistencias. que colocan la expansión progresiva de los montos y los alcances de la redistribución como un parámetro superior. planeadores. la pobreza y su atención focalizada han monopolizado la práctica de las políticas públicas y la agenda de buena parte de las ciencias sociales. ideologismos y mitos de un pensamiento social con pocas opciones de aplicación práctica y muy baja capacidad de solución de problemas concretos. a favor de la expansión de los espacios de intervención de los actores del sector privado que están vinculados al manejo del mercado. la fórmula neoliberal 5 . como resultado del seguimiento generalizado. académicos y decisores. del procedimiento minimalista que caracteriza a las reformas neoliberales en el espectro de las estrategias sociales.Al observar el panorama de las políticas públicas de los años 90 en América Latina queda claro que. entre otros que antes habían sido brújula de estos debates y que quedaron devaluados como ingenuidades. Tal tránsito tiene en correlación la disminución de la capacidad del Estado para regular los mecanismos económicos y distributivos. entre políticos. el enfoque integrador y el estilo estandarizante universal. sus desigualdades y proyectos de poder. más allá de las variadas gamas. dirigidos por la eficiencia. integración social. Estos quedan desplazados por el enfoque selectivo y el estilo focalizador. Dicho cambio sucedió a partir de una modificación en dos de los elementos principales de la definición de las políticas públicas que son tanto el enfoque como el estilo. En este tránsito se dejan. En primera instancia. en esta época se consumó en la región un intenso cambio en el concepto y manejo de la “cuestión social”.

unitarias e instaladas en una concepción solidaria y ética de los derechos de los ciudadanos al bienestar. hace énfasis en la necesidad de políticas multidimensionales y de multiescala. donde el Estado. Esta línea de pensamiento llama la atención sobre las recursividades y vínculos entre desigualdad y pobreza. al posicionarla como una dimensión estratégica de la construcción de consensos políticos. en las cuales la atención a las desventajas esté puesta en una lógica más amplia que es la del desarrollo. legítima de por sí. La llegada al poder de gobiernos que tienen un fondo y matices “de intenciones sociales”. En América Latina se mantiene viva una línea de pensamiento que trata de rescatar la tradición crítica y propone la reestructuración de políticas sociales integrales. y el reconocimiento de prácticas de los pueblos originarios como legítimas en su pluralidad y constitucionalmente protegidas. aún calificados de forma insuficiente en su novedad real y posibles impactos. En esta dirección. como estructural-simbólica. las experiencias de economía y de acción social. y sobre una múltiple causalidad tanto micro-macro. ni se comportó con el dinamismo deseado. ha concebido una re-jerarquización de la cuestión social. en relación lineal. como área de intervención estatal y pública. fuera de los marcos del economicismo y el eficientísmo. 6 . a los comportamientos de la economía sin ser conducida a través de mecanismos de derrame desde lo económico a lo social. tal es el caso de Ecuador o Bolivia. amparadas por el estado central tal cómo es el caso de Venezuela. asuma la responsabilidad de coordinador político. extra e intranacional de las desventajas sociales. se pueden ejemplificar dos ejes de estas nuevas vertientes de la política social. sin invalidar otros actores. y nacional.originaria no alcanzó los resultados esperados en términos de superación de la pobreza y las desventajas sociales.

servicios sociales unitarios y universales. en su condición de transición socialista y de variante de política social integradora universal. todos gratuitos. de estos espacios distributivo.El Caso de Cuba y la Reforma de su Política Social El estudio del caso cubano. que va orientada hacia el desarrollo social y que opera con una lógica de unicidad. al combinar en una estrategia única prevención. no existen otras alternativas (privadas o extraestatales en general) para acceder al bien que se distribuye en el espacio de que se trate. centralizado y planificado de la política social. compensación y redistribución. o 7 . ofrece múltiples sugerencias para construir respuestas prácticas a las interrogantes anteriores. la práctica del Estado como absoluto coordinador y gestor de la política social. perspectiva clasista de la inequidad que implica la modificación del origen de propiedad sobre los medios de producción y la supresión de las posiciones estructurales que generan posibilidades de apropiación excluyente del bienestar de algunos grupos sociales sobre otros. unitario. el hecho de considerar como derecho de ciudadanía las necesidades básicas tales como el trabajo. dar prioridades macroeconómicas que privilegian al gasto de inversión social. es el único o al menos el protagonista hegemónico y decisivo. el amparo y la educación. estatal y centralizada. Los puntos principales de esta política han sido: buscar centralidad de la equidad como aparato de avance hacia la igualdad. carácter universal. En el caso cubano el Estado. los servicios de salud. baja o prácticamente nula presencia del mercado como mecanismo de distribución. a través de una extensa red pública de cobertura total. de cobertura total.

El principal programa de emergencia que lanzo el gobierno al inicio del gobierno fue “Hambre cero”. son muchos los dilemas planteados para una política social en medio de un medio de gobierno popular. La administración de Lula. ha reconocido la gravedad de las problemáticas sociales enfrentadas por la sociedad brasileña. la distribución de canastas básicas de alimentos junto con ingreso 8 . la promoción del desarrollo nacional por medio de la integración de las políticas públicas con el mercado de trabajo. Otro dilema es el equilibrio entre medidas de emergencia y políticas estructurales capaces de sobrepasar las marcadas desigualdades de la sociedad brasileña. el objetivo principal era superar la paupérrima situación que por lo menos el 30% de la población brasileña sufría. La configuración de Políticas Sociales en Brasil y sus Logros. Tomando el gasto social como expresión concentrada de las estrategias de intervención sobre el cambio social y analizándolo en una perspectiva dinámica. el crecimiento de la tasa de cobertura de bienestar social.estas son de muy bajo perfil y no pueden competir con la opción estatal. Uno de ellos es conservar la política social condicionada a los límites interpuestos por la política económica y a su ajuste fiscal. desde su génesis. No obstante. El programa mezclaba al inicio. lucha contra la desigualdad racial y el racismo. el uso y la ejecución de políticas de desarrollo urbano. la potenciación en los avances en el área de salud y el avance en la asistencia social. y puntualizó varias ideas progresistas: el combate contra la miseria y el hambre. contemplado como uno de los principales instrumentos de la política económica: el equilibrio fiscalizador para mantener la estabilidad y así impedir la inflación. desde el inicio de la experiencia socialista en la década de los 6. y la mejora continua de la calidad en la educación. éste se propone hacer cambios económicos y sociales marcados por políticas neoliberales. se caracteriza por una alta prioridad macroeconómica de la esfera social lo que indica la centralidad de la equidad social. observamos que la política social cubana. que se mantuvo durante el primer período del gobierno.

se puede decir que han pasado por un proceso que tiende hacia la exclusión asistencial que está implicada en las políticas focalizadas. por debajo de la línea de pobreza. Desde la última dictadura militar. importantes áreas sociales y grupos de población no han sido cubiertos: aquellos que por razones diversas no pueden incorporarse al mercado de trabajo. En este contexto. sus principales características son:   Se desarrolló en Argentina antes y de forma más amplia que en el resto de América Latina. respecto a la relativa 9 . y la expansión de la educación superior universitaria y tecnológica. Su modalidad estaba demasiado ligada a la figura del trabajador. en épocas de pleno empleo. el trabajo ha tomado un lugar central en la reproducción de la vida social. Las políticas públicas de seguridad social y educación básica se mantuvieron. Más allá de debates específicos. este hecho estaba potenciado por la relación que existía entre el Estado y los sindicatos. La presencia del Estado de Bienestar en la Argentina y su contenido específico ha sido objeto de discusión. más que a la del ciudadano promedio. el crecimiento del amparo a las personas mayores de edad y con deficiencia física. y sobre todo en su relación con el desarrollo de las políticas sociales.monetario a los grupos de población que estaban por debajo de la línea de indigencia. fue la base y la condición de los derechos ciudadanos. se va profundizando un proceso de pérdida de derechos. del obrero. De estas se destacan los aspectos redistributivos de la política de seguridad social universal rural. Argentina y sus Políticas Sociales ¿De qué forma pueden caracterizarse históricamente las políticas públicas sociales de Argentina? A grandes rasgos. y durante las décadas de 1980 y 1990.  Ello significó entonces que su instauración haya sido parcial en Argentina.

Nada ajeno a lo sucedido en otras entidades latinoamericanas en la era neoliberal. bienes del sector primario y servicios que atienden a la demanda externa. marcados fundamentalmente por la incorporación de sectores pobres buscando mejores condiciones de vida y de trabajo con protección social y cobertura educativa. primariamente la maquila y ensamblados. que en la Argentina había cumplido un papel dinamizador de procesos masivos de cambios sociales. pero sí con especificidades que interesa destacar para el caso mexicano. hechos que promueven las reformas de políticas sociales. impulsadas por la liberación comercial y financiera. la economía mexicana se posicionó como motor de crecimiento al sector externo. llevadas a cabo desde la década de los años 80 del siglo XX. Mediante la exportación de bienes manufacturados. en muchos aspectos. Los diferentes programas aplicados y la situación económica nacional dentro del contexto mundial llevaron Argentina no solo a perder dicho papel protagónico sino a constituirse. El Gobierno Mexicano y la Política Social Al observar las situaciones que en las últimas tres décadas se han desarrollado en la política social de México. el mercado interno mexicano sufrió una 10 . de primera y segunda generación. orientaron la construcción de economías abiertas incorporadas a las cadenas globales de producción. lo que sitúa al mercado en el centro de la actividad económica y al sector privado en el de las decisiones. Durante este proceso.universalidad precedente. se enfrentó también a la acumulación de sus propias contradicciones y a un proceso de estancamiento y de recesión económica. destaca el haber adoptado una perspectiva liberal. De esta forma el sector público. en un elemento de retroceso. focal y asistencial. residual. Al déficit fiscal se le suma la deuda externa. Las reformas económicas.

Pero la política social no solo es eso. servicios y transferencias. establece una correlación con las directrices de la política económica. Se puede estar de acuerdo en que el carácter y alcance de la política social que dependen del patrón de acumulación y del modelo de desarrollo que el país haya adoptado. afectado por la dinámica del crecimiento económico. Considerando a la política social en sus funciones de acumulación. 11 . orientado a corregir desigualdades y distorsiones del mercado. Para eso. también es una intervención generadora y moduladora de la propia desigualdad. Se articula en un conjunto de decisiones y actuaciones públicoadministrativas generadas en la esfera estatal que inciden de forma directa y diversa sobre la organización y distribución de los recursos de bienestar y lo hace mediante regulaciones. Un enfoque de exclusiva política compensatoria. y con mayor fuerza con el patrón de acumulación y reproducción social vigente. neutralizando o institucionalizando las desigualdades de clase. de la participación de las pequeñas y medianas empresas. incluso más allá del mercado y de sus finalidades explícitas.mayor desaceleración. es necesario crear una perspectiva metodológica que permita integrar y superar las tres perspectivas que han prevalecido:    La visión mecanicista y economicista que se reduce a su ubicación funcional frente al patrón de acumulación y modelos de desarrollo imperante. Como un conjunto de objetivos y medidas dirigidas a mejorar la calidad de vida de la población. y que tienen impactos en las modalidades de organización y reproducción de la fuerza de trabajo. Dichos cambios se vieron completados con las transformaciones en las funciones del Estado. género.

los niveles de la inversión social siguen estando entre los más bajos de América Latina y las brechas en el gasto social per cápita entre las naciones del istmo llegan a ser de más de siete veces. a acentuar la exclusión social en la zona principalmente por medio de la laboral.El Empleo en Centroamérica y las políticas de la década de los 80 Uno de los principales efectos de la actual crisis mundial está relacionado con la producción y el empleo. 2009a. de acuerdo con la CEPAL. En el caso de Centroamérica. pues ante la pérdida de fuentes de trabajo. Esto contribuiría. En varios de los países de Centroamérica. pues estimula la reducción de la demanda de trabajo y dificulta la obtención de empleos formales y estables. sin embargo. las tasas de desempleo en la región centroamericana han sido bajas. En este sentido. junto a otros aspectos. Cabe señalar que aunque en los años previos a la crisis se dieron avances en algunos aspectos sociales sobre todo en el tema de reducción de la pobreza e indigencia. más de 2% para 2008 de acuerdo con datos de la CEPAL. la crisis también podría empeorar las condiciones laborales y sociales para muchos trabajadores. La baja 12 . Desde hace años. el subempleo si bien con sus limitaciones sería la alternativa para muchos. la tasa de crecimiento promedio del Producto Interno Bruto (PIB) ha comenzado a reducirse. lo que empeoraría si se consideran los fallos de la política social en la región. se espera que esto se mantenga durante los próximos años. aunque aún hay todavía hay muchos retos que superar. desde 2008 ha comenzado a observarse un incremento en el desempleo y. empero. La disminución de la producción tiene implicaciones directas en el mercado laboral.

Así. reproducidas por un Estado al servicio de los intereses del capital en decremento del trabajo. pues dados sus principales canales de transmisión a la economía y a la esfera social. Todo esto ha provocado el aumento de las limitaciones en las capacidades individuales y colectivas. como derechos laborales adquiridos. se espera que además de los trabajadores en general. requeridas para la superación de la pobreza. al deterioro de los niveles de bienestar y el disfrute de los derechos humanos y sociales. la universal/asistencialista y la neoliberal. para los gobiernos de la región la actual crisis constituye un reto importante. mujeres. La política social 13 . étnica y de género se le han impuesto desigualdades sociales. de edad. Estas visiones reduccionistas de lo social han tenido dos tendencias coexistentes que aún conservan rasgos de corporativismo. niños y especialmente las niñas. algunos grupos como los indígenas. que estructuralmente han tenido respuestas limitadas y parciales. sean los más afectados. La política social mantuvo siempre un estatus subordinado a la económica.inversión en salud y educación afectó las posibilidades de elevar la calidad de la mano de obra de la región. El Estado venezolano se ha caracterizado por una débil institucionalidad. Venezuela: Estrategias de Política Social De manera progresiva. a la diversidad biológica. a lo cual ha contribuido la intervención de poderes políticos y económicos organizados sobre la base de los beneficios de la renta petrolera y de acentuadas limitaciones para la participación popular en las decisiones de políticas públicas. en Venezuela. al igual que en otros países de la región Latinoamericana. que postulaba la apertura y el retiro del Estado de la política social como estrategia de reducción de déficit fiscal para así tener los países espacios para pagar sus compromisos de deuda externa. En Venezuela desde inicios de la década de los 90 adquiere importancia el Consenso de Washington.

útiles escolares. dinero. 14 . El Estado identificaba grupos vulnerables y pobres y repartía cosas entre ellos como dinero. Tal política incrementó el deterioro institucional.está subordinada a la económica. insumos escolares. lo que se traduce en la crisis permanente de insumos. entre otros. de tal manera que la mejor política social es que sea una buena política desde el punto de vista económico de un tipo pasivo. alimentos. con su capacidad de compra en el mercado. en un contexto de mercantilización de la política social. Un conjunto de programas de “subsidio directo” y nuevos ejecutores de las políticas sociales como lo son las ONG y lo Gobiernos estatales entraron en escena. focalizada y compensatoria. beneficiaria de la asistencia social. Reproduce una división social entre una clase privilegiada que accede a los servicios sociales. medicamentos. medicamentos. Ello contribuye al aumento sostenido del gasto familiar en servicios sociales. que promueve el libre mercado y compensa a los pobres con programas selectivos. donde se reparten alimentos. financiero y axiológico de lo público. por su inserción favorable en el mercado de trabajo. pérdida de calidad de los servicios sociales públicos. y aparece una diferenciación entre políticas para los pobres y los no pobres. y una desfavorecida.

15 .