You are on page 1of 672

00349l

13q"e;":721 T48/1978
TEMft;;f{AMIREZ; FEL IPE
tlE
pERECHO CON5T 1 lUC 1 NAl

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

I
1

FELIPE TENA RAMIREZ

DERECHO
CONSTITUCIONAL MEXICANO
DECIMOSEXTA EDICIN REVISADA y AUMENTADA

~
" i:i": 1
,

EDITORIAL PORRVA, S. A. AV. REPtlBLICA ARGENTINA, n


MIXICO. 1978

Primera edicin, 1944

Copyright 1978 Derechos reservados por


FEUPE TENA RAMREZ

Torres Adalid, 1028. Mxico, D. F. Las caractersticas de esta edicin son propiedad de la EDITORIAL PORRA, S. A. Av. Repblica Argentina, 15, Mxico 1, D. F. Queda hecho el depsito que marca la ley

GlASlf.
ADQUtS

f2</2.~ 3& U t 1 i 52 ~ 2\ ,3
.~.

~'Iq/cr 7~
\l

fECHA

\2J . le

~q

PltOCED E~~P~~
PRlelO

$ 2 ~v .-

IMPRJ:so EN MhIoo ftlNTItD IN IOXIOO

NOTA A LA TERCERA EDICIN


En la primera edicin de esta obra el autor extern su propsito de someter a constante rectificacin y.vigilante censura lo que por entonces no eran, fundamentalmente, sino versiones y notas de exposiciones I orales. El propsito, que permaneci incumplido hasta la segunda edicin, adelanta en sta algunos pasos hacia una meta 'siempre por alcanzar. Adems de que se adicionan varios captulos; la obra ha sido rehecha casi en su totalidad. Lo que pretendi ser en sus orgenes una sntesis para uso principalmente de alumnos, trata de. corresponder ahora a la acogida que las anteriores ediciones hallaron en otros medios, as nacionales como extranjeros. Con ese intento se exponen las principales corrientes que en la doctrina y en el derecho comparado pueden ser aprovechadas para una construccin interpretativa de nuestro derecho constitucional. Se hizo menester, por ello, multiplicar las citas; mas para evitar en lo posible la ruptura de la unidad en la exposicin y en el estilo, muchas de ellas se presentan en forma de notas, a las que podr acudirse en pos de informacin ms amplia. En todos los casos, la probidad intelectual ha exigido que se d puntual noticia de las fuentes. Se ha suprimido la introduccin histrica, cuya visin panormica no estara de acuerdo con el nuevo plan de la obra. Mxico, D. F., septiembre de 1955.

NOTA A LA el] ARTA EDICIN La introduccin de ndole histrica, que acompao a las dos primeras ediciones :v qued excluida de la tercera, tampoco figura en la presente, lo cual obedece a que la materia de los episodios nacionales y de las fuentes legislativas -en cuanto unos y otras han podido influir en la trayectoria constitucional. del pas- tienen actualmente su sitio en una obra por separado del mismo autor, titulada "Leyes fundamentales de J\.1xico. 1808-1957". Las novedades ahora introducidas constan generalmente en notas, que a fin de no moditicar toda la numeracin de las ya existentes se identifican mediante letras, colocadas al lado de los ntimeros que con motivo de las nueuas notas ha sido necesario repetir. Mxico, D. F., septiembre de 1958.

NOTA A LA QlJ INTA EDICIN


Para facilitar la consulta en puntos concretos, se agrega a la obra un in dice analtico v otro onomstico. Las notas nuevas se distinguen de las anteriores, mediante la llamada de que corresponden a la quinta edicin. Mexico, D. F..
m, o,\'0

de 1960.

NOTA A LA SEXTA EDICIN


La presente edicin registra los dos principales puntos en materia constitucional que, con posterioridad a la edicin anterior, ha examinado el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, a saber: el uso de las facultades implcitas como elemento de interpretacin constitucional (enero de 1961) Y la definicin de que son facultades de ndole legis lativa las que delega el Congreso al Ejecutiuo en la hiptesis prevista por el prrafo adicionado del artculo 131 (mayo de 1961). Tambin se hace referencia a la cuestin planteada en el mbito constitucional con motivo de la negativa del Senado a ratificar ciertos ascensos acordados por el Presidente de la Repblica (noviembre de 1962). En las notas respectivas, que aluden a la sexta edicin, se tocan los puntos mencionados. Mxico, D. F., diciembre de 1962.

NOTA A LA SPTIMA EDICIN

Como en las ediciones anteriores a partir de la cuarta, se agrega a la presente un comentario a las principales novedades ocurridas en la vida constitucional del pas con posterioridad a la edicin precedente. Ellas son la cuestin llamada de El Chamizal y la reforma en materia electoral que instituy la representacin de diputados de partido. La importancia de una y otra aconsej que fueran comentadas en nmeros especiales., no en notas. A la primera corresponde el nmero J J bis, Y a la segunda el nmero 81 bis. Mxico, D. F., septiembre de 1964.

NOTA A LA OCTAVA EDICIN

Son sustituidos lo) prraios finales del nme'ro 55 por los que ahom iiguran, al comentar la aplicacin en nuestro derecho [ederal del articulo 122 de la Constitucin) con motivo del trastorno interior ocurrido en el Estado de Michoacn en el mes de octubre de 1966. Aparecen dos tesis importantes del Pleno de la Suprema Corte de Justicia: en la nota 359 (8l) ed.) la relativa al concepto de salubridad general de la Repblica} y en la adicin a la nota 447 (59 ed. la que se rejiere a la suplencia de la queja en el amparo contra leyes. Tales son las principales innovaciones que cabe sealar en la presente edicin. Mxico, D. F., octubre lle 1966.

NOTA A LA NOVENA EDICIN

En notas que se identifican como corresporuiientcs a la p-resente edicin, comntanse las reformas constitucionales que, adems de se-r posteriores a la edicin precedente, se relacionan con las materias de la obra. Asimismo se alude a algunos acontecimientos ocurridos en el mismo lapso, que guardan relacin con tesis aqu sustentadas. En cuanto a reiormas constitucionales, las notas 350 B Y 379 B hacen rejerencia, respectivamente, a la que suprimi las facultades en materia de cono y a la que otorg nuevas facultades a fa Comisin Permanente. , Tocante a los acontecimientos que merecen ser registrados desde el punto de vista estrictamente constitucional, figuran en esta edicin los relativos al cumplimiento de la Convencin de El Chamizal (68 A); a un caso ms de aplicacin del articulo 122, originado en la solicitud que con apoyo en el mismo precepto [ormul ante los Poderes de la Unin el Congreso del Estado de Sonora (227 B), Y al empleo del Ejrcito que porn preservar el orden se llev a cabo en la C(lpital de la Repblica con motivo de los acontecimientos ocurridos a partirile los finales del mes de julio de 1968 (350 A). La nueva edicin contina as el prog1'ama que ha. presidido las anteriores. AJixico, /J. F., septiembre de 196/?

NOTA A LA DCIMA EDICIN

Se registran en la presente edicin las novedades de ndole legislativa o jurisprudenciai, que en concepto del autor ameritan comentario. Son las siguientes: Reforma constitucional de diciembre de 1969, que otorg la ciudadana a los mayores de 18 aos (nota 137 bis). Actitud jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, en relacin con la posibilidad constitucional de que la federacin grave, por una parte, los ingresos provenientes del ejercicio de profesiones y, por la otra, el comercio interior de los Estados (nota 337 bis). Posicin que adopt la Segunda Sala. de la Suprema Corte respecto a los requisitos constitucionales de que debe estar investido el acto de autoridad (de naturaleza administrativa y no laboral), consisten te en la remocin de empleados de confianza. Mxico, D. F., mayo de 1970.

NOTA A LA DECIMOPRIMERA EDICIN

Al tiempo de preparar esta edicin} apareci una iniciativa presidencial} del mes de noviembre anterior} que propone reformas constitucionales} tendientes a favorecer lo que se ha llamado la apertura democrtica, mediante el acceso de los jvenes a las Cmaras federales y una reorganizacin de los partidos minoritarios dentro de la de Diputados. La importancia de dicha iniciativa nos ha sugerido comentarla, aun antes de su conocimiento por el Constituyente Permanente, aprovechando al efecto la actual edicin. Aparece el comentario en el prrafo nmero 82. Fuera de ello, hemos confrontado algunas de nuestras tesis con las sustentadas en obras recientes} de autoridades en la materia. Por ltimo, hemos implantado un nuevo sistema en la ordenacin de las notas que aparecen al pie de las pginas, numerndolas en relacin con cada captulo y no ya con la obra en total, pues las notas de las ediciones anteriores, pcn numerosas podran llegar a introducir confusin. Mxico, D. F., diciembre de 1971.

NOTA A LA DECIMOSEGUNDA EDICIN


La iniciativa presidenciaL de noviembre de 1971, reLacionada con La reduccin en La edad para ingresar a Las Cmaras de la Unin y con el aumento en el nmero de los diputados de partido, es ya reforma. constitucional. Los comentarios que entonces [ormulamos a la iniciativa rejirense ahora a la reforma, segn queda advertido en el lugar adecuado, Es novedad de La presente edicin el captulo dedicado a Las facultades del Congreso de -la Unin en materia de educacin pblica, que en el plan de la obra viene a ser actualmente el captulo XXI, lo' cual ha implicado eL correlativo movimiento en los numerales de los captulos y de los pargrafos subsiguientes. Constituyen tambin novedad las glosas que dedicamos a las modificaciones ocurridas, con posterioridad a la anterior edicin, en el mbito de La Constitucin y de las leyes, siempre que despierten inters en el estudio de nuestro tema. Las principales innovaciones abordadas son las siguientes: adicin a la [racc. I del arto 74 Constitucional, por cuanto [acult a la Ctmll1"(t de Diputados para destituir a los miemIJ1'oS de Los Ayuntamientos de los Territorios Federales y designar sustitutos o juntas municipales (Ca/J. IX, nota 25); nueva Ley del Departamento del Distrito Federal (Cap. XVI, nota. 4); comentarios al nuevo Cdigo San itorio, de [ebrero de 1973 (Cap. XX, nota 8); notas relativas tt lit Comisin Permanente (actual captulo XXIII, nota J y adicin Il La nota 6); nota acerca de La posilJilidad de suplir la promulglwir. del Ejecutiuo cuando se niegll a llevarla al cabo (Cap. XXV, adicin 11. lit nota 2); sustit ucin del comentario relativo 111 1\1inisterio PlJlico de la Fedemcin (CltP. X. X VI, l'flrgmfo 148). Mxico,

n. F.,

agosto ele 1973.

NOTA A LA DECIMOTERCERA EDICIN


En el lapso poco mayor de /in ao, transcurrido desde la edicin anterior (agosto de 1973 a octubre de 1974), los acontecimientos legislativos que dentro de la finalidad de la obra merecen registrarse, son los que a continuacin se mencionan, con sealamiento del sitio que a cada uno corresponde. En octubre de 1974 desapareci la adicin de junio de 1971 a la fraccin I del articulo 74, que facult a la Cmara de Diputados para destituir a los miembros de los Ayuntamientos de los Territorios Federales y designar sustitutos o juntas municipales. El comentario qlle entonces nos sugiri s aparicin, se complementa con el que ahora dedicamos a su derogacin (Cap. IX, en su parte fitlal). La modificacin que acabamos de mencionar fue una entre las numerosas que en el texto constitucional introdujo en octubre de 1974 la ereccin en Estados de los Territorios de Baja California Sur y de Quintona Roo y, como consecuencia, la supresin de la figura [uridica del Territorio Federal. Dedicamos a esta reforma, que afect (J, mds de treinta disposiciones constitucionales, la glosa que aparece en el pard[!,Tafo 99 bis. del Cap. XVI. La reforma al artculo 93, de enero de 1974, que ampli a los Jefes de los Departamentos Administrativos, as como a otros funcionarios ajenos a la Administracin Pblica, la posibilidad de informar ante las Cmaras, es comentada en la nota 3 del Cap. XliI. En virtud de que la Ley Orgnica de Educacin Pblica de 1962, (' la que hicimos referencia en el Cap. XXI de la anterior edicin, fue sustituida por la Le., Federal de Educacin de nouiembre de 197 J, dedicamos a la nueva Ley el comentario que aparece en la nota 12 de dicho Cap. XXI. Mxico, D. F., octubre de 1974.

NOTA A LA DECIMOCUARTA EDICIN


Entre enmiendas de poca' monta, referidas casi todas a cuestiones tipogrficas, cabe sealar dos comentarios a ttulo de novedad en la presente edicin: el relativo a la actual proliferacin de reformas en materia constitucional (pargrafo 19 bis, en el captulo Ill) y el que atae a los dos casos de desaparicin de poderes en otras tantas entidades federativas, ocurridos en 1975 (nota 14 del captulo XXII). Mxico, D. F., febrero de 1976.

XVOl

NOTA A LA DECIMOQUINTA EDICIN

Con la expiracin del sexenio presidencial anterior (1970-76), contuose la abundancia de reformas constitucionales durante el mismo registradas. El iniciado en diciembre de 1976 no ha propuesto hasta ahora ninguna modificacin de esa ndole. Aunque intensa por sus finalidades, la reforma de la administracin pblica federal, recientemente abordada a nivel del derecho administrativo, no corresponde a nuestra materia. Es por todo ello que la presente edicin no se hace cargo de novedades y slo ha tratado de actualizar los datos que lo requeran. Mxico, D. F' J abril de 1977.

XIX

NOTA A LA DECIMOSEXTA EDICIN La 'reforma poltica, denominada as la que en materia predominantemente electoral fue prom ulgada en diciembre de 1977, tendr su primera aplicacin en materia federal hasta las elecciones de diputados al Congreso de la Unin en el ao de 1979. De este modo se presenta un lapso, que media entre la promulgacin y la aplicacin . de las normas reformadas. Dentro de ese intermedio nos hallamos al publicar la presente edicin, que por motivos de ndole editorial no podemos aplazar hasta la 'realizacin de la reforma. En tales condiciones se nos presenta una alternativa: o examinar en los preceptos todava inaplicados lo que podra llamarse la teora de la reforma, o bien 'reseruar para una edicin posterior el cotejo de la teora con el sentido y alcance que le otorgue el poder pblico mediante su aplicacin. La segunda opcin nos ha parecido preferible. Tema destacado de la reforma electoral es la adopcin por primera vez entre nosotros de la representacin proporcional, en una ms de las diuersiiicadas realizaciones de que ha sido objeto el sistema en la doctrina y en el derecho comparado. Estudiarla en abstracto nos parece, por lo menos, prematuro. La representacin proporcional que acoge la reiorma y no otra, es la que nos interesa conocer en el despliegue total de su significado, que slo puede darse al ser aplicada. N o obstante, oirecemos en la presente edicin nuestro punto de vista general, expuesto en dos sucesivos momentos de la reforma hasta ahora registrados: u.no en la participacin pblica habida antes de elaborarla, otro en el debate acadmico efectuado poco despus de su promulgacin. Ambas exposiciones se publican en forma de apndice, al final de la obra. Mxico, D. F., septiembre de 1978.

xx

NDICE DE MATERIAS
NOTA NOTA NOTA NOTA NOTA NOTA NOTA A LA A A A A A A LA LA LA LA LA LA TERCERA CUARTA QUINTA SPTIMA OCTAVA NOVENA DCIMA EDICIN EDICIN EDICIN EDICIN EDICIN EDICIN EDICIN
VII

VIII

IX

NOTA A

LA SEXTA

EDICIN

X
XI

XII XIII
XIV XV

NOTA A LA DECIMOPRIMERA EDICIN NOTA A LA NOTA A LA NOTA A NOTA NOTA A ., LA LA LA DECIMOSEGUNDA DECIMOTERCERA DECIMOCUARTA DECIMOQUINTA DECIMOSEXTA EDICIN EDICIN EDICIN EDICIN

XV!
XVII

XVIII

XIX

EJ)JCIN

XX

PRIMER.'\. PARTE

TEORA DE LA CONSTITUCIN
CAPTULO I

EL

PODER CONSTITUYENTE

l.--Dcbate acerca del concepto de soberana 2.-0rigen histrico del concepto de soberana: la exterior y la interior !l.-Titular de la soberana en el sistema europeo 4.-Su titular en el sistema americano 5.-EI poder constituyente y los poderes constituidos. La Constitucin rgida y escrita. Supremaca de la Constitucin y nulidad de los actos contrarios a la Constitucin 6.-Las anteriores nociones en la Constitucin Mexicana 7.-Concepto de Constitucin. La Constitucin en sentido material y en sentido formal. Partes de nuestra Constitucin.

2 :; 6

lO 15 l!l

CAPTCLO UMITACIOl'lES

II

AL

PODER CONSTITUYENTE

inmanente: integrar un orden jurdico. Limitaciones histricas: el reconocimiento de la personalidad individual, la separacin de poderes 9.--Limitaciones de carcter poltico: los factores reales de poder lO-Limitaciones de fndole internacional: su iniciacin durante la primera posp~

8~Limit;lcin

25

24

H
XXI

XXII

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

H.-Tendencia actual a internacionalizar los derechos del hombre y el [us belli. 12.--5us repercusiones en las modernas Constituciones. La escuela espaola l3.-Nuestro derecho positivo 13. bis.-La cuestin de El Chamizal

28 33 36 39

CAPTULo 111

EL CONSTITUYENTE PERMANENTE l4.-La soberana y la facultad de revisar la Constitucin. El Poder Constituyente Permanente. Problemas que plantea su competencia, segn el artculo 135 15.-Tesis en favor de la limitacin del rgano revisor 16.-Tesis opuesta 17.--501uciones en el derecho comparado 18.-Interpretacin de nuestro texto 19.-Crtica del sistema que consagra el artculo 135 19 bis.-Actividad reformatoria proliferante
CAPTULO

53 55 60 62 63 68
7I

IV

EL. CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO 20.-Medios violentos para reformar o derogar la Constitucin. Concepto de revolucin 21.-Fundamentacin moral, y no jurdica, del derecho a la revolucin; el artcu~ lY 22.-lnvalidez original de la Constitucin de 17 23.-Cundo convaleci el derecho emanado de la revolucin 24.-Conc\llsin

73

H 75 79 81

CAPTULO

EL DERECHO CONSTITUCIONAL 25.-0rigen y evolucin del derecho constitucional 26.-El mtodo jurdico puro en la doctrina del Estado y el mtodo histrico en el derecho constitucional 27 ~EI mtodo histrico y la interpretacin evolutiva 28.-La metodologa en el derecho privado y en el derecho constitucional 85 87 89
90

LA FORMA DE GOBIERNO

(Re/1blit;4, democTtlci4, re/1resent4cin.)

29.-Lareplihlica .
IO.-La democrada

NDICE DE MATERIAS 31.-Restriccin del sufragio; principio mayoritario 32.-Rgimen representativo 33.-El desprestigio de la democracia

XXIlI

99
106 107

CAPTULO

VII

LA FORMA DE GOBIERNO

(El sistema federal)


34.--El federalismo en Norteamrica: antecedentes coloniales 35.-La adopcin del sistema en la Convencin de Filadelfia 36.-El federalismo en Mxico 37.-La distribucin de. competencias entre la federacin y los Estados; sistema del artculo 124 3S.-Las facultades expresas (explcitas e implcitas) 39.---Las facultades concurrentes en el sentido norteamericano y argentino; su Villidez en nuestra Constitucin. Las facultades coincidentes 40.-0tras facultades que constituyen excepcin al principio del artculo IU 41.-EI gobierno federal como representante de la nacin 109 114 116 120 12!l 127 130 131

CAPTULO

Vlll

LOS ESTADOS 42.-1.a autonoma local, primer elemento especfico del Estado federal; concepto de Constitucin local 43,-Contenido de las Constituciones de los Estados; la parte dogmtica y la forma de gobierno . -H,-Organizacin de los Poderes, facultad revisora, ciudadana. dcsapa ricin de Poderes. Consideraciones generales 45.-La participacin de los Estados en la legislacin federal comn; su participacin en las reformas a la Constitucin general. segundo elemento especifico del Estado federal

131) 138 141

145

C"pj-rur.o IX EL MUNICIPIO .5.-Renacimiento municipalista en Amrica Latina H.-El municipio desde el punto de vista constitucional; contenido de la descen149

tralizacin municipal 150 "8.-El municipio en Roma y en Espaia; rrayectoria histrica del IIIl1nicil)io mexicano 152 49........El n...ni(pio libre en los debates de QU~I(~taro. Defectos del sistema. El munid~...,. 1a denJOttacla 157

XXIV

DERECHO CO;\JSTITUCIONAL l\IEXICANO

(;APiTlJI.O

NORMACIONES COMPLE\1E;\,TARIAS DE NUESTRO SISTEMA I'EDERAL 50.---0bligaciones positivas contenidas en los artculos 119 y 121 5l.-El articulo 120; su discusin en el Constituyente de 56 52.---Su antecedente en la Constitucin argentina 53.---El fracaso del artculo 120 en la doctrina, en la legislacin y en l. jurisprudencia . 54.-Prohibiciones absolutas para los Estados, consagradas en ei artculo 117, v prohibiciones relativas del 118 55.--La intervencin federal en los Estados
II",

1117 170
I i'!.

17:;
17"1

CAPTULO

XI

EL CAPTULO GEOGRFICO 56.-El territorio nacional; dominio directo y originario de la nacin 57.-El territorio y la jurisdiccin en el sistema federal 58.-Partes integrantes de la federacin; origen y transformacin de sus Imites 59.-Arreglo de lmites entre los Estados 60.-Situacin geogrfica del Distrito Federal 61.-Consecuencias de la traslacin de los Poderes federales respecto al rea del actual Distrito Federal 62.-Consecuencias respecto al territorio a donde se trasladan dichos Poderes 63.-Estudio de las fracciones 1, 11 Y III del artculo 73 64.-Situacin geogrfica de los Territorios Federales y de las islas
I ti:">
IXX
llll

1!l1 1!l7 200 :!1I1 203 2(){)

SEGUNDA PARTE

LOS PODERES FEDERALES


CAPiTULO

XII

LA DIVISIN DE PODERES 6J.-Precursores y realizadores de la doctrina 211 66.-Su proyeccin en la ley y en la doctrina contemporneas '21;, 67.-1.a suspensin de garantas '!.I~l 68.-I.a delegacin de facultades extraordinarias en el Ejecutivo :!2~ 69.-1.3s facultades de excepcin en nuestra historia poltica: desde. la independencia hasta el Acta de reformas '!.'!.=~ 70.-I.os debates en el Constituyente de 56 226 :V":"EI (kstino 4el texto consttteeional en la legislacin y en la jurisprudencia 231 ;;;

NDICE DE MATEIUAS 72.-E: Constituyente de 17: la frustracin de su texto en la legislacin y eu la jurisprudencia n.-Reforma de 1938; la experiencia posterior 74.-Consideraciones generales .

XXV

2~()

239 242

CAPTULO

XIII

RELACIONES ENTRE S DE LOS PODERES I'EDERALES 75.-Naturaleza de cada uno de los tres poderes federales 219 76.-.Relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo. Los sistemas parlamentario y presidencial 249 77.-Aparente excepcin de nuestro sistema presidencial: el refrendo ~"l 7ll.-0tros llamados matices parlamentarios 2"u 79.-El veto. 25!J

CAPTULO

XIV

ORGA:l\IZACIN y "U:l\CIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO XO.--El bicamarismo en Inglaterra y en Estado; Unidos. Ven lajas del sistema Xl.-El bicamarsmo en Mxico 81 bis.-Los diputados de partido S2.-La iniciativa presidencial de 1971 S3_0rganil.acin constitucional de cada una de las Cmaras. La suplencia lH.-Requisitos para ser diputado o senador 85.-Los articulos 56 y 60 S(j.-Irresponsabilidad e inmunidad de los representantes populares; casos en que segn la Constitucin se les puede imponer sanciones S7.-El qurum y la votacin SS.-Perodo ordinario y sesiones extraordinarias. El Informe del Presidente ante las Cmaras 89.-Ley y decreto. Diversas acepciones en que la Constitucin emplea la palabra "ley" !lO.-u_facultad de iniciar las leyes .Y decretos 9I.-Formacin de las leyes y decretos en amhas Cmaras
:!I)c,
~:ti!i
~m

2HG :l0

'1(1(; 309

310
~lJ

31-1

31:'
~{Ill

:I:;

CAPTULO

XV

CLASIFICACIN DE LAS FACULTADES DE LAS CMARAS FEDERALES 92.--Clasificacin desde el punto de vista de actual' las Cmaras 93.-Desdc el punto de vista material 94.-Leyes orgnicas. reglamentarias y ordinarias 95.-0bligacioncs y facultades de las Cmaras

XXVI

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

CAPTULO XVI .FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES 96.--.0rigcn del Distrito de Columbia en la Constitucin norteamericana 97.-0rganizacin constitucional del Distrito Federal 98.-Su diferencia con la organizacin de los Estados 99.-0rganizacin constitucional de los Territorios Federales .99 bis.--Su derogacin en 1!J74 foO.--Las islas dependientes de la federacin. Los fuertes, los cuarteles, etc. CAPTULO XVII FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERIA HACENDAR!A
101.- -Principales facultades de las Cmaras en materia hacendaria. Anualidad de los actos en que se ejercitan 102.--EI presupuesto de egresos 103.--La ley de ingresos. -I04.-La pluralidad de impuestos I05.-La cuenta anual 106.-1..a contratacin tic impuestos.

337 339 346


'349

350 353

357 358 361 362


372

<.

373

CAPTULO XVIII j<'ACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS DE LA FEDERACIN 107.-1..a facultad federal de impedir restricciones al comercio entre los Estados. 375 Antecedentes histricos de las alcabalas. La reforma de Limantour en 96 378 IOS.-Estudio de las fracciones IV, V, VI Y VII del artculo 117 109~Diferencia entre los sistemas de 57 y de 96; crtica de uno y otro. Solucin segn la fraccin IX del 73. Comparacin entre este precepto y los anlogos del 117 1I0.--5u diferencia con el precepto anlogo de la Constitucin de Norteamrca, 385 Cmo debe funcionar el nuestro . 1I1.---El artculo 131. Puede la Federacin establecer impuestos alcabalatoos? 388

CAPTULO XIX l'ACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA DE GUERRA


112~Guerra: iniciativa, declaracin, terininacin 1l3.-El ejrcito y la guardia nacional, la armada y' el corso; sudefinici6n y sus

393

diferencias 595 n'l.-Obligacioncs y prerrogativas de los ciudadnos y de los mexicanos para servir en la guardia y en el ejbdto, segn la eonstItucin deS?, la reforma di 98, la Constitucin de 1 7 ' . 498

NDICE DE MATERIAS

XXVII

C!\I'Tl;LO

XX

I"ACLTADES DEL CO:\'GRESO EN MATERIA DE SALUBRIDAD GE:\'ERAL

115,--La reforma de 1908: su objeto IIG.,-Modificacin de la iniciativa 117.-La adicin de Quertaro 118.--Critica del sistema actual 119.-La jurisprudencia de la Suprema Corte; crtica 120.-1.0 que debe entenderse por salubridad general 121.-La legislacin ordinaria '

405 406 407

408
409 412

415

CAPTuLO

XXI

FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA


I22~La

instruccin pblica bajo la Constitucin de 57

421 421

123.-La obra del Constituyente de 17 124.-La reforma de 1921 . 125.-5us derivaciones en la prctica 126.-Las reformas de 1934 y de 1946 127.-La ley reglamentaria de 1942, en el aspecto constitucional 128.-Los convenios de coordinacin . 129.-La reforma de 1966 . 130.-La absorcin por los rganos federales de la funcin educativa

422
4~!

426
432 436 437 438

CAPTULO

XXII

f'ACULTADES EXCLUSIVAS DE CADA CMARA

13I.-Bascs para distribuir entre las Cmaras las facultades exclusivas 443 132.-Facultades de la Cmara de Diputados, contenidas en las fracciones 1, VI Y
\'11 del artculo 74 y facultades del Senado consignadas en las fracciones 11, 111, V, \'11 Y IX del 76 . 133.-luten'encin del Senado en los tratados .
134~La facultad del Senado para declarar desaparecidos los poderes de un Es-

444 447

tado y designar Gobernador provisional. Prctica viciosa e interpretacin


constitucional .

451

155_La facultad del Senado pura resolver las cuestiones polticas entre los poderes de un Estado; la facultad de la Suprema Corte para conocer de las cuestiones constituconales que surjen entre los mismos poderes 457

1_..-0rigen e interprelacilI de la fraccin VI del articulo 76 .

458

XXVIII

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

CAPTULO XXIII LA C0MISIN PERMANENTE 137~Antecedentes histricos de la Comisin Permanente 138~La Permanente' y el Congresionalismo . 139.-Inutilidad de la Permanente respecto a sus funciones de sustitucin HO.-La convocatoria "a sesiones extraordinarias .

461 463 465


169

CAPTULO XXIV ORGANIZACIN DEL PODER EJECUTIVO 14l.-El ejecutivo unipersonal . 473 I42~Requisitos para ser Presidente de la Repblica. El principio de la no reeleccin. Su explicacin histrica. Su naturaleza antidemocratica. Su relativa eficacia . 474 143~La sucesin presidencial. Los distintos sistemas que se han implantado en Mxico. El sistema en vigor; sus inconvenientes y sus ventajas sobre los sis478 temas precedentes . 144~Naturaleza de los Departamentos Administrativos 481

CAPTULO XXV FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA facultad de promulgar las leyes del Congreso 146~La facuItad de ejecutar dichas leyes . I47.-La facultad reglamentaria . 148~La facultad de nombrar y remover a los funcionario y empleados H9.-El indulto y la amnista .
145~t.a

489 491
492 4117

501

CAPTULO XXVI ORGANIZACIN DEL PODER JUDICIAL FEDERAL


150~undo

el Poder Judicial es verdadero Poder

15f~Organizacin de la Suprema Corte de Justicia. La divisin en Salas

503 504

152_Publicidad de las audiencias . 153_Remuneracin de los ministros de la Suprema Corte 154_La inamovilidad judicial . 155_Requisitos para ser ministro de la "Suprema Corte 156;-Organizacin interior del Poder Judicial 157.--,El Ministerio Pblico Federal .

512 51J

NDICE DE MATERIAS

XXIX

CAPTULO

XXVII

EL PODER JUDICIAL FEDERAL, DEFENSOR DE LA CONSTITUCIN 158.-1\'aturalela del control de la constitucionalidad, segn el rgano protector y segn el alcance de la proteccin 159.-EI control de la constitucionalidad en el derecho pblico mexicano hasta el Acta de Reformas . 160.-EI juicio de amparo en el Constituyente de 57 IGI.-EI juicio de amparo en la Constitucin de 17 520 52X 531 517

CAPTULO

XXVIII

LA EVOLUCIN DEL AMPARO IG2.-Ventajas e inconvenientes del control judicial de la constitucionalidad. Sistema ingls y norteamericano . I63.-El juicio de amparo no es control directo de la constitucionalidad. La defcusa de los derechos individuales. Las invasiones de jurisdiccin .

533 537

1G4.-1\'uestra tradicin jurdica y el autntico control de la constitucionalidad 165.-El amparo, control de la legalidad IG6.-El amparo contra leyes

:.'1".
550

5')3

CAPTULO

XXIX

DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCIN l67.-La defensa de la Constitucin en relacin con los actos propios. 168._La misma en relacin con los actos ajenos . ces locales; interpretacin y crtica del artculo 1!l3 170.-EI artculo 128 . 17I.-El artculo 97, prrafo tercero . " 169.--La defensa de la Constitucin y del orden federal, encomendada a los jue56X 574 57:' ;,61 r63

CAPTULO

XXX

RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS pBLICOS 172.-Impunidad, inmunidad y fuero . 17!l.-EI desafuero por delitos comunes
174~EI juicio poltico en caso de delitos oficiales
175~La licencia y el fuero .

584
588

591 591

176.-Rcspotlsabilidad por delitos oficiales despus del encargo

xxx

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXIC."NO


"jf,,)

177 _Los funcionarios con fuero . 178_EI fuero del Presidente de la Repblica 179_Dattucin de funcionarios judiciales ISO_El desprestigie del fuero .

La Rdurnu en proyt"CIO . La Reforma al prnmulgarse


'NDICI: Ol\o()l>I5TICO

60S
612

62';

PRIMERA PARTE

TEORfA DE LA CONSTITUCIN

CAPTULO

EL PODER CONSTITUYENTE
SUMARIO

l.-Debate acerca del concepto de soberana. 2.-0rigen histrico del concepto de soberana: la exterior y la interior. 3.-Titular de la soberana en el sistema europeo. 4.-Su titular en el sistema americano. 5.-El poder constituyente y los poderes constituidos. La Constitucin rgida y escrita. Supremaca de la Constitucin y nulidad de los actos contrarios a la Constitucin. '6.-Las anteriores nociones en la Constitucin mexicana. 7.-Concepto de Constitucin. La Constitucin en sentido material y en sentido formal. Partes de nuestra Constitucin.

l.-Comencemos por asediar el concepto de Constitucin que la nuestra acoge. Para ello hemos de tener en cuenta, previamente, el concepto de soberana, pero en su elucidacin y manejo debemos de ser cautos. En efecto, la doctrma de la soberana pertenece por su naturaleza a la teora general del Estado. Si hemos de acudir a ella, ser en la medida indispensable para interpretar nuestras propias instituciones.' Ciertamente el concepto de la soberana ha sido, desde el siglo xv hasta nuestros das, uno de los temas ms debatidos del derecho po blico. Con el tiempo, y a lo largo de tan empeadas discusiones, la palabra soberana ha llegado a comprender dentro de su mbito los ms dismiles y contradictorios significados; de aqu que al abordar el tema desde diferentes aspectos, sea imposible localizar la polmica en torno de un objeto nico. Sin embargo, fieles a nuestro propsito antes expresado, trataremos de. atrapar entre los dispersos conceptos el que hace suyo nuestra Constitucin.
1 Dice Carr de Malberg: "Solamente cuando se trata de resolver las dificultades inherentes al funcionamiento del Estado o tambin de estudiar el desarrollo de su derecho en el porvenir, es cuando se puede y se debe recurrir a la teora general del Estado como a una base de razonamiento y a un principio inicial de soluciones o de indicaciones tiles; pero, entindase bien, incluso en este caso es necesario buscar los elementos de esta teora general en las instituciones constitucionales o en las reglas de derecho pblico consagradas por el orden jurdico vigente." Teoria general del Estado; Mxico, 1948; pgina 21.

DERECHO {;ONSTITlJCIONAL

MEXICA~O

Acaso la anarqua ideolgica a que se ha llegado en este punto influya en la actitud de muchos para negar de raz la existenciamisma de la soberana." Tal parece que el mal de la confusa discusin, al contaminar la idea de la, soberana, no puede esperar otro trmino que la muerte de la institucin. Los nombres de quienes sostienen tesis tan radical y el vigor de su dialctica, autorizan a considerar a sus secuaces sin tacha, por lo menos grave, de hereja jurdica. Otros, entre los ms recientes, han guardado neutralidad o manifestado desdn, al pasar por alto el plinto de la soberana," que de este modo, combatido por aqullos y olvidado por stos, parece ya un tema envejecido. En el empeo de estudiar nuestra Constitucin, unos podrn admitirlo y otros impugnarlo, pero nadie podr ignorarlo, porque sobre el concepto de soberana se erige nuestra organizacin constitucional y aun la palabra misma de soberana y sus derivados se emplea varias veces en el texto de la ley suprema.' 2.-Para alcanzar la meta propuesta comencemos por evocar sumariamente el origen, la evolucin y los cauces actuales de la idea de soberana. La soberana es un producto histrico y, como afirma Jellinek, un concepto polmico." No fue conocida de la antigedad, porque no se dio entonces "la oposicin del poder del Estado a otros poderes"." La
,2 En el ensayo "Pluralistic Theories and the attack upon state sovereigutv" (pu, blicado en "A history of poltical theories", New York; The Macmillan Companv, 1932), F. \V. Cokcr seala las siguientes afirmaciones como ejemplos tpicos de la actitud cont raria a la soberana del Estado: "Si contemplamos los hechos, es bastante claro que la teora de la soberana se encuentra en ruinas" (A. D. Lindsay, "The Sta te in recent Political Theorv", Polirical Qua rterlv, "01. 1, pgs. 128-(45). "Ningn lugar comn ha sido ms rido y estril que la doctrina de la soberana rlvl Estado" [Eruest Barker, "The superstit iou of the Statc", London Times Lterary Supplement, .luir 1918, p;~. 329). "La nocin de soberana debe ser borrada de la doctrina poltica" (H. Krabbe. "Thc modern idea of the Sta te", p;~. 35). :< Se abstienen de abordar los problemas de la soberana los comentaristas norte americanos principalmente, que por su tradicional empirismo jurdico duden tratar cuestiones abstractas, Otra posicin moderna consiste en admitir a la soberana como "un mito, del que no se puede prescindir en la "ida poltica actual. por no existir hoy otra frmula de la cnal partir", segn expres en la Asamblea Constituveutc tic Italia el dl'spu('S Presidente de aquel pas, Einautli (Calamandrd e Levi: COllllllt'lltttrio sistrmatiro alla Co,~tit/l:iollt' ituliana; l. I. p:g, 10). 4 Artfculos 39, 40, 41 Y 103, frac. n.-Cuantas veces en el curso de la obra se cite un aruculo sin mencionar la lcv. debe enterulcrse que es de la COllSlitucibn \i~l'nte en \Idn>, o sea la de I!Hi. . :; T'rorla f{t'Ilt'TllI del Estado, por (;. Jt'lIilll'k; BIIl'IlOS .\in's, !!143; p;gs. 3;;9 Y' sigs, tI .:s exacta la anterora firmacin de [cllinek, porque en electo no l'xisti en la anrgedad ningn poder ajeno al Estado que se le opusiera. Debe advertirse, sin cmbargo.....e llis relaciones de soberana de las comunidades polticas entre si, ofrecen en (ahil\(t')dade koma cl'rtQll aspectos que se asemejan sin dllda a los que couremplan IlIs c1o('t1'in.s;~t\4a;le5 en plinto a sol)CJ',\na exterior, a confedl'racin ~ fcdcracin.-Yift. Tl'ufloro)dornnlllln. !Jt'r(cliof"blico ROlllaT/(); .)lllenos Aires. 1942; [lgs. 84ysigs........ ~n cout ...... (i,e .1 .. oJlillitl.dl,' J4,'llinek. 'id. Wil1ol,~hb)'. Tite Palit('tll Theories of.. tlte.~W cicnt ll'orld; I~Jl:\; j)f{.~.~,

EL PODER CONSTITUYENTE

idea se gest en los finales de la Edad Media para justificar ideolgicamente la victoria que alcanz el rey, como encarnacin del Estado, sobre las tres potestades que le haban mermado autoridad: el Papado.. el Imperio y los seores feudales. Del primero reivindic la integ-ridad del poder temporal; al segundo le neg el vasallaje que como reminiscencia del Imperio Romano le deban los prncipes al emperador; de los seores feudales recuper la potestad pblica, que en todo o en parte haba pasado a su patrimonio. La lucha fue larga y variados sus episodios, pero el resultado fue casi idntico en las dos grandes monarquas, unificadas y fuertes, donde culmin la victoria: Francia y Espaa. La doctrina se puso al servicio de los acontecimientos y Bodino defini por primera vez al Estado en funciones de su soberana: "El Estado es un recto gobierno, de varias agrupaciones y de lo que les es comn, con potestad soberana (summa potestasr' De la soberana as entendida naci con el tiempo y sin esfuerzo el absolutismo, localizado en la persona del monarca, portador de las reivindicaciones del Estado frente a los poderes rivales. Si en la doctrina de Bodino se admita que el soberano estaba obligado por las leyes divinas y por las naturales, pronto el pensamiento de Hobbes justific la dilatacin sin lmites del poder soberano. El Estado soberano se identific con su titular y el rey pudo decir que el Estado era l. "El Estado -asienta Laski- se encarna, entonces, en el prncipe. Todo cuanto quiere es justo, porque expresa su voluntad. El derecho no significa, como en la Edad Media, un aspecto particular de la justicia universal; el derecho es la emanacin de un centro nico de autoridad en el orden poltico." s Al sustituir la soberana del rey. por la del pueblo, los doctrinarios que influyeron en la Revolucin Francesa no hicieron sino trasladar al nuevo titular de la soberana las notas de exclusividad, de independencia, de indivisibilidad y de ilimitacin que hahan caracterizado al poder soberano." A partir de entonces, y hasta nuestros das, se agrav la confusin que desde la cuna de la soberana presidi el debate en torno de su
Les six litrres ele la Republique; lib. 1, pg. 1. El Estado moderno, por Harold .J. Laski; Barcelona, 1932; 1. l. Pijg. 40. 9 Respecto a la Ilimitacin del poder soberano, que hada residir en la asamblea deliberante, deca Rousseau: "Hay que observar que la deliberacin pblica, plll'cPe obligar a todos los sbditos con respecto al soberano, pero no puede obligar al soberano consiKQ mismo y que, por eonsiguiente, es contrario a la naturaleza del cuerpo jurdico que el soberano se impcmga. una ley que no puede cumplir."-Crmtrato social; lib. 1, p~na \'U.-"La doctrina del prncipe absoluto fue traducida por Rousseau en lit de la iJimltac6n de la ''Oluotad popular", asienta JeUinelc. (op, cit., pg. 394). Y eta al efecto: "El Estado con relaciona sus miembros, es seor de todos sus bienes por ,'1 c.:ontratosociaJ, que en el Estac10 sirve de base a todos los derechos," (Contrato .\0. dal, l. 9,)
;

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

naturaleza y de sus atributos. La palabra que la designa es susceptible ella misma de varios significados. 10 Para nuestro objeto es bastante con fijar, por lo pronto, el concepto predominante de soberana en la doctrina europea, en cuyo mbito se ha planteado la discusin. Del proceso histrico que a grandes rasgos hemos reseado, la doctrina europea ha recogido los siguientes datos: la soberana significa "la negacin de toda subordinacin o limitacin del Estado por cualquier otro poder"," concepto negativo que se traduce en la nocin positiva de "una potestad pblica que se ejerce autoritariamente por el Estado sobre todos los individuos que forman parte del grupo nacional"." Esas dos nociones, que en realidad no son sino aspectos de una sola idea, engendran las dos caractersticas del poder soberano: es independiente y es supremo. La independencia mira principalmente a las relaciones internacionales; desde este punto de vista, el poder soberano de un Estado existe sobre bases de igualdad con relacin a los dems Estados soberanos. En la medida en que un Estado se halla subordinado a otro, su soberana se amengua o desvanece. La independencia es, pues, cualidad de la soberana exterior. La nocin de supremaca, en cambio, se refiere exclusivamente a la soberana interior, por cuanto a la potestad del Estado se ejerce sobre los individuos y las colectividades que estn dentro de la rbita del Estado. La soberana interior es, por lo tanto, un superlativo, mientras que la soberana exterior es un comparativo de igualdad. "Ninguna potestad superior a la suya en el exterior, ninguna potestad igual a la suya en el interior"; 13 he all, en otros trminos expresadas, las caractersticas de los dos aspectos de la soberana. Las diferencias apuntadas no implican en modo alguno la dislocacin de las dos soberanas. El mismo poder de mando que el Estado ejerce en el interior, es lo que le permite tratar con autoridad (as sea en trminos de igualdad) con los dems Estados. De este modo aparece la soberana como la cualidad de una sola potestad pblica,
10 Para Carr de Malberll el trmino "soberana" tiene en francs (y lo propio ocurre en espaol) tres denotaciones distintas. que en alemn se representan por otras tantas palabras: el carcter supremo e independiente de la potestad estatal, los poderes concretamente comprendidos en esa potestad y, por ltimo, la posicin que dentro del Estado ocupa el rgano supremo de la potestad estatal. (Op. cit., pKS. 88 Y 95.) Para Santi-Romano, dos son las acepciones de la palabra: se refiere una al aspecto negativo de no dependencia del ordenamiento supremo y la otra al aspecto positivo de tener ese ordenamiento una fuerza y eficacia superiores a los ordenamientos que viven en su mbi~o y que le estn subordinados (Prillcpii di Diritto Costitu:iollale gen erale; 2 ed.: MIln. 1946; pg. 68). 11 JEU.lNEit; op. cii.; p4g. 287. 12 CAW DE MALBERC; op. eit.; pg. 25. 13 CAut DE ~IAl.BEllG; op. cit.; pg. 89.

EL PODER CONSTITUYENTE

que manda sobre los suyos y que en nombre de los suyos trata con los dems. 3.-De los muchos problemas que suscita el concepto de soberana, dos son los que interesan particularmente a nuestro estudio: el relativo al titular de la soberana y el del ejercicio jurdico del poder soberano. Ambos estn ntimamente ligados entre s. La evolucin histrica de la soberana culmin al localizar al Estado como titular del poder soberano, con el fin de esquivar de este modo la peligrosa consecuencia a que lleg la doctrina revolucionaria cuando traslad al pueblo el absolutismo del prncipe. El Estado, como personificacin jurdica de la nacin, es susceptible de organizarse jurdicamente. Mas como el Estado es una ficcin, cabe preguntarse quin ejerce de hecho la soberana. Toda la doctrina europea moderna insiste en que el sujeto de la soberana es el Estado, pero fatalmente llega a la consecuencia de que tal poder tiene que ser ejercido por los rganos. Dice Esmein: "El Estado, sujeto y titular de la soberana, por no ser sino una persona moral, una ficcin jurdica; es preciso que la soberana sea ejercida en su nombre por personas fsicas, una o varias, que quieran y obren por l. Es natural y necesario que la soberana, al lado de su titular perpetuo y ficticio, tenga otro titular actual y activo, en quien residir necesariamente el libre ejercicio de esta soberana." u Este titular es el rgano u rganos en quienes se deposita el ejercicio actual y permanente del poder supre rno, es decir, los gobernantes, como lo dice Carr de Malberg: "Es la nacin la que da vida al Estado al hacer delegacin de su soberana en los gobernantes que instituye en su Constitucin." 15 As 10 entendi Duguit cuando identific soberana y autoridad poltica: "Soberana, poder pblico, poder del Estado, autoridad poltica, todas esas expresiones son para m sinnimas, y empleo la palabra soberana porque es la ms corta y la ms cmoda." 16 De este modo la realidad se ha impuesto sobre la ficcin. Y la realidad consiste en que son personas fsicas, en reducido nmero, las detentadoras de ese poder sin rival llamado soberano, ejercido sobre
U EsMEIN; Elments du droit constitutionnel !ranrais et compar; 8' ed.; Pars. 1927; t. 1, pg. 4. 15 Op. cit.; pg. 30. La misma tesis, aunque ms explcita, aparece en .lean Dabin: "El Estado mismo, aunoue persona. no est dotado de voluntad; pero tiene a su servicio 'gobernantes que eercen la soberana y que tomarn en sus manos el mando, no como cesionarios de esta soberana que es de suyo inalienable, sino como f"A'llnos representativos del Estado soberano... De este modo. en, cuanto al KOCe, la soberana corresponde al Estado mismo como una de sus cualidades, y. en cuanto al ejercido, corresponde a los gobernantes Iegftmos," (Doctrina !!,eneral del Estado; Mxico 1956; pKi na 129.) Los rganos en su conjunto V con sus mcones r--estructural V fundonal mente- componen el gobierno (Vid. Posada; TratadOf"Der6Chf Poltico; tt 1, 'pgina 502) . " 18 Dvemrr; Sobemnia '1 Libertlld; trad. Acufia; Madrid, 1924; pg. 1310-

DERECHO CONSTITUCIONAL l\lEXICANO

una inmensa mayora. Ante esta realidad, al fin y al cabo result estril el esfuerzo de Jellinek en contra de la identificacin de la soberana del Estado y la soberana del rgano," con el que trat de salvar a la teora del Estado soberano del riesgo inminente de llegar a la dictadura organizada del gobernante, despus de que aquella teora haba cumplido su misin de salvar el derecho de la dictadura anrquica del pueblo. Cmo limitar, eficaz y jurdicamente, semejante poder que para Jellinek puede, por su calidad de soberano, mandar de una manera absoluta y estar en situacin de coaccionar por la fuerza la ejecucin de las rdenes dadas? He all el problema con el que se ha encarado, hasta ahora sin xito bastante, la doctrina europea. Todos sealan como mvil justificativo de la actividad soberana algn ideal enaltecedor: el bien comn, la solidaridad social, la justicia, etc. Mas la regla ideal no ata jurdicamente al Estado: "Al decir que el poder soberano .no tiene lmites, se quiere indicar con ello que ningn otro poder puede impedir jurdicamente el modificar su propio orden jurdico." 18 "Esto no significa -afirma Carr de Malberg- que toda decisin legislativa sea irreprochable por el solo hecho de provenir de una autoridad competente, pero s significa que el derecho no podra, por sus propios medios, impedir de una manera absoluta que se produzcan a veces divergencias e incluso oposiciones ms o menos violentas entre la regla ideal y la ley positiva." 19 A lo que podramos agregar que la regla ideal, a su vez, no es acogida unnimemente, por lo que la discusin trasladada al campo del ideal tendra que ser cortada por el poder pblico mediante la expedicin de la ley positiva que acogiera alguna de las tesis en conflicto. Es verdad que en la prctica el poder soberano tiene que medirse si quiere consolidarse y ser respetado; pero tambin es cierto que este requerimiento de carcter prctico no encuentra en la teora del rgano soberano una adecuada y suficiente expresin jurdica; as Jo entendi Laski: "La soberana aparece condicionada constantemente, en su aspecto histrico, por las circunstancias de cada edad. Slo se afirma en la prctica cuando se ejerce con responsabilidad. Pero al definir la soberana se dice que es ilimitada e irresponsable; en cuyo caso la lgica de esta hiptesis se convierte as, directamente, en una posicin divergente con la experiencia de su actuacin." 20 4.-Por cuanto deposita el poder soberano ficticiamente en el Estado y realmente en los rganos o en los gobernantes, la doctrina eUTO1T jEU.lNF.k; '" jEI.LlNEK;

O/J.cil., l)lg. 406. O/J. cit . pAgo 593. 19 C""a IJEl'JAlMJlIl; tJ,p. cit., so LASkl; op, r;'. I)lig. 44.

Pg.. 203.

EL ponER CONSTITlJYENTE

pea ha fracasado. Veamos ahora la g-ran experiencia norteamericana (que sin faltar a la precisin de los trminos podemos llamar "americana", por haberla acogido los principales pases de nuestro Continente) , conforme a la cual se destituye de soberana a los gobernantes y se la reconoce originariamente en la voluntad del pueblo, externada por escrito en el documento llamado Constitucin. En trnsito de un sistema o otro, comencemos por mencionar la aguda observacin de Laski, relativa a que no es posible acomodar a los Estados Unidos las doctrinas europeas de la soberana, porque ese pas carece de un rgano soberano, al menos tericamente;" Salvo algunas discrepancias secundarias, hemos de admitir con Laski que en el sistema americano no tiene cabida la soberana del rgano, de los gobernantes o del Estado, porque ni los poderes federales, ni los poderes de los Estados, ni, en suma, ninguna persona fsica o entidad moral que desempee funciones de gobierno puede entenderse, en este sistema, como [uridicamerue ilimitada. La autolimitacin, la capacidad para determinarse de un modo autnomo jurdicamente, ~~ que para la doctrina europea constituye la caracterscica esencial de la soberana, no puede ubicarse nunca en los poderes del Estado dentro del sistema americano, porque esos poderes obran en ejercicio de facultades recibidas, expresas y, por todo ello, limitadas. Este principio ser la base de todo nuestro estudio en el campo del derecho constitucional mexicano. Dentro del sistema americano, el nico titular de la soberana es el pueblo o la nacin." Este titular originario de la soberana hizo
~l "Los pensadores que se ocupare.. con mayor intensidad del problema de la soherana (Bodino, Hobbes, Rousseau, Bentham y Austin) expusieron sus ideas. con la excepcin del lumo, antes de que se hubiera examinado, con el debido rigor, la construccin terica del Estado federal. Unos se refirieron, como Bodino, al poder ilimitado del prncipe; otros se refirieron, como Bentham, al poder ilimitado de la legislatura: o pudieron, como Rousscau, ne"ar la legitimidad a cualquier acto que emanase, nicamente, de un rgano rcpresentavo. Es evidente que no se pueden acomodar ('SOS postillados a un Estado como los Estados Unidos de Amrica. El Congreso es un cuerpo de carcter limitado, cuyos poderes aparecen, cuidadosamente, definidos; cada uno de los Estados tiene una rbita similar en el marco de la Constitucin; hasta se limita la. clahoracin de una enmienda constitucional cuando se consigna la excepcin dl~ que uingn Estado se ver privado, sin su propio consentimiento, de un sufragio idntico por lo que se refiere al Senado. En un sentido terico, por lo menos, los Estados Unidos carecen de un rgano soberano; porque los miembros del Tribunal Supremo, cont rarrcstados o anulados por una enmienda constitucional, representan nicamente una instancia pcmltima de referencia, La experiencia particular de la historia ha SIII{U ido. (101' eso, la manera de construir un Estado en donde no aparezca la nocin de la soberan;. Podemos, naturalmente, como han hecho alguncs tericos alclllarlt'S, cont'l'dl'l' t la reorta de la sobe~ranla un valor tan excelso que slo podr otorgarse a uua suded:lIl dctcrminada d titulo de Estado cuando posea ese atributo SU\>fCIllO. Pero una filosofa poltica que negase a los Estados Unidos el derecho a ostentar la calificacin ele ElItadn. *~ria una filusofia poltica que carecera, verdaderamente, ele sentido practico.' Laski; O/l. til., pJt8. 44 '1 45" 22 IF.l.LlNf:K; 0/1. (:;1., IJ,;. 404. ' el3 05. abllkncnHJll de tocarla dilltinci6n entre soberana I>opular y sobeNnia nado nul, que tanto pr<:<JCupa a la t('Ora francesa, perque carvrc ele inters para nuelltro objeto.

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

USO de tal poder cuando se constituy en Estado jurdicamente organizado. Para ese fin el pueblo soberano expidi su ley fundamental, llamada Constitucin, en la que -como materia estrictamente constitucional- consign la forma de gobierno, cre los poderes pblicos con sus respectivas facultades y reserv para los individuos cierta zona inmune a la invasin de las autoridades (los derechos pblicos de la persona que nuestra Constitucin llama "garantas individuales"). El acto de emitir la Constitucin significa para el pueblo que la emite un acto de autodeterminacin plena y autntica, que no est determinado por determinantes jurdicos, extrnsecos a la voluntad del propio pueblo. En los regmenes que, como el nuestro, no toleran la apelacin directa al pueblo, el acto de autodeterminacin representa la nica oportunidad de que el titular de la soberana la ejerza en toda su pureza e integridad. De esta suerte los poderes pblicos creados por la Constitucin, no son soberanos. No 10 son en su mecanismo interno, porque la autoridad est fragmentada (por virtud de la divisin de POderes) entre los diversos rganos, cada uno de los cuales no tiene sino la dosis y la clase de autoridad que le atribuy la Constitucin; ni 10 son tampoco en relacin con los individuos, en cuyo beneficio la Constitucin erige un valladar que no puede salvar arbitrariamente el poder pblico. A tales rganos no les es aplicable, por 10 tanto, el atributo de poder soberano que la doctrina europea coloca en el rgano a travs de la ficcin del Estado. Ni siquiera es propio hablar de una delegacin parcial y limitada de la soberana, repartida entre los rganos, porque en este sistema, y hasta ahora, soberana y lmite jurdico son trminos incompatibles, as ideolgica como gramaticalmente." El pueblo, a su vez, titular originario de la soberana, subsumi en la Constitucin su propio poder soberano. Mientras la Constitucin exista, ella vincula jurdicamente, no slo a los rganos, sino tambin al poder que los cre. 25 La potestad misma de alterar la Constitucin
2' En una obra reciente. publicada por primera vez en Estados Unidos en 1963 y en Mxico. en traduccin espaola. en 1966. consideramos que se halla la confirmacin de la tesis expuesta. que hemos venido reiterando en idnticos trminos a los actuales en las ediciones anteriores a la presente. Dice as "Dnde. pues. reside la soberana en el sistema norteamericano? La respuesta es que. en el sentido austano, no existe en los Estados Unidos ninguna persona o corporacin de personas en posesin de la soberana jurdica... Que ningn rgrto del Gobierno Federal est investido de soberana en el sentido austiano, es claro por el principio bsico d que slo es un gobierno de poderes limitados... Un gobierno que slo puede ejercitar los poderes otorgados por una Constitucin. es de autoridad limitada. no soberana." Bernard Schwartz, Los lJoderes del gobierno; Mxico, 1966; t. l. pg. 46. 25 El autor a quien acabamos de mencionar corrobora de la sguente manera lo antes asentado por nosotros: "Sin embargo. aunque la ltima fuente del poder es. pues. el pueblo. es claro que desde la adopcin de la Constitucin. no ha estado investido de soberana. segt'm Austin defini esa palabra. La voz del pueblo slo puede orse ruando se expresa en las pocas y condiciones que l mismo ha prescrito ysefialado en la Constitucin." O/Jo dt;, t. 1, pg. 50.

EL PODER CONSTITUYENTE

(facultad latente de la soberarua) , slo cabe ejercerla por cauces jurdicos. La ruptura del orden constitucional es lo nico que, en ciertos casos y bajo determinadas condiciones, permite que aflore en su estado originario la soberana; mas se trata de un hecho que slo interesa al derecho en esos casos y condiciones, segn se ver en su oportunidad. Lo expuesto nos lleva a la conclusin de que la soberana, una vez que el pueblo la ejerci, reside exclusivamente en la Constitucin, y no en los rganos ni en los individuos que gobiernan. Advertirlo as, es el hallazgo de Kelsen. "Slo un orden normativo -dice- puede ser soberano, es decir, autoridad suprema, o ltima razn de validez de las normas que un individuo est autorizado a expedir con el carcter de mandatos y que otros individuos estn obligados a obedecer. El poder fsico, que es un fenmeno natural, nunca puede ser soberano en el sentido propio del trmino." 26 As es como la supremaca de la Constitucin responde, no slo a que sta es la expresin de la soberana, sino tambin a que por serlo est por encima de todas las leyes y de todas las autoridades: es la ley que rige las leyes y que autoriza a las autoridades. Para ser precisos en el empleo de las palabras, diremos que supremaca dice la calidad de suprema, que por ser emanacin de la ms al ta fuente de autoridad corresponde a la Constitucin; en tanto que {rrimacia denota el primer lugar que entre todas las leyes ocupa la Constitucin. Desde la cspide de la Constitucin, que est en el vrtice de la pirmide jurdica, el principio de la legalidad fluye a los poderes po blicos y se transmite a los agentes de la autoridad, impregnndolo todo de seguridad jurdica, que no es otra cosa sino constitucionalidad. Si hemos de acudir a palabras autorizadas. nos servirn las de Kelsen para describir el principio de legalidad: "Un individuo que no funciona como rgano del Estado puede hacer todo aquello que no est prohibido por el orden jurdico, en tanto que el Estado, esto es, el individuo que obra como rgano estatal, solamente puede hacer lo que el orden [urfdico le autoriza a realizar. Desde el punto de vista de la tcnica [urfdica es superfluo prohibir cualquier cosa a un rgano del Estado, pues basta con no autorizarlo a hacerla." 27
Teora general del Drrerho l' del Estado: Mxico, 1949: pg". 404. op, cit., p,f,t. 277. No debe entenderse en trminos absolutos la tesis transcrita, sino referida a la existencia expresa de la facultad como condicin de la actuacin del rgano estatal; en ese sentido es exacto Que el no otorgamiento de la faalltad equivale a una prohibicin. Pero en cuanto al eiercicio de una facultad va concedida, la prohibicin expresa se necesita si se quiere limitar ese ejercicio. En otros trminos, mientras no se confiere la facultad nada puede hacer el rgano: pero una vez conferida lo puede hacer todo en' su ejercicio, mientras una taxativa expresa no se lo impida. De esta suerte. si no constaran expresamente las Jtarantlas individuales. las autori~ades podran desplegar sin cortapisa en .la esfera del. individuo las facultades recio bldas.
28 KELSEN:
27 KE16F.N;

10

DERECHO

CO~STITl'CIO":\L

'1 EXIC:\:-\o

En los pases de rudimentaria educacin cvica, donde las teoras de la omnipotente voluntad popular se resuelven al cabo en la prctica de la voluntad arbitraria de los gobernantes, es preciso esclarecer y vivificar el principio de le~al idad, el cual informa al Estado de derecho. En esa tarea hemos utilizado por contraste la decrpita discusin de la soberana, que nos ha servido para afirmar que entre nosotros ningn poder ni gobernante alguno es soberano, pues todos encuentran sus fronteras en la Constitucin. Insistir en este tema nunca est por dems, y todo nuestro estudio lo considerad como punto de partida y de llegada. 5.-La supremaca de la Constitucin presupone dos condiciones: el poder constituyente es distinto de Jos poderes constituidos, la Constitucin es rgida y escrita. En efecto, si como hemos visto, los rganos de poder reciben su investidura y sus facultades de una fuente superior a ellos mismos, como es la Constitucin, eso quiere decir que el autor de la Constitucin debe de ser distinto y estar por encima de la voluntad particular de los rganos. La doctrina designa al primero con el nombre de "poder constituyente" y a los segundos los llama "poderes constituidos". El origen de la distincin entre las dos clases de poderes se encuentra en la organizacin constitucional norteamericana." La teora de la separacin de los tres poderes de Montesquieu (que tambin tuvo su primera aplicacin prctica en el suelo de Norteamrica) , adems de plantear ya de por s la divisin del poder pblico, presupona lgicamente la necesidad de un poder ms alto que marcara a cada lUlO de los tres rganos su respectiva competencia. Esto no lo aladvertir Montesquieu, ni se dio cuenta tampoco de que la canz unidad del Estado, quebrantada por la divisin de los poderes, se reconstrua en la obra del constituyente, La separacin y supremaca del poder constituyente respecto a los poderes constituidos, que como acabamos de ver responde a una necesidad lgica, acta por otra parte con diferencias de tiempo y de funciones.

2~ Sic"l.'S deca en la Convencin: "Una idea sana \' tll se estableci en 1;88: la divisin entre el poder constituyente y los poderes constituidos. Hgurar entre los descubrimientos que hacen adelantar la ciencia: se debe a lO!! franceses." Carr de Malbcl~ hace el si~ui<'Ute comentario: "Al invocar esta fecha ele 1788, que era la de la composicin de su ohra sobre el Tercer Esrado, Siey(~s daba a entender claramente que l mi~' mo era el francs a quien se deba ese dCllCubrimiento.... partir de Lafayeue, que rectific .a Sieyl.'S. ya nadie admite el oriXCn franc6J dc la institucin, que por otra parte no al~nl en Franela el desarrollo y la direccin que la carcWl"l.anen la o~nizacin (()f1stitUdonal de E"tados Unidos." Vid. Carr de Malbcrg, (J/J; dI., pgs. 1186, Y jeau. nek, op. tit.,pgll. 414 y 427. . .

EL PODER CO:'\sTITlJn::\'TE

II

Cronolgicamente el constituyente precede a los poderes constituidos; cuando aqul ha elaborado su obra, formulando y emitiendo la Constitucin, desaparece del escenario jurdico del Estado, para ser sustituido por los rganos creados. Desde el punto de vista de las funciones, la diferencia tambin es neta: el poder constituyente no gobierna, sino slo expide la ley en virtud de la cual gobiernan los poderes constituidos; stos, a su vez, no hacen otra cosa que gobernar en los trminos y lmites sealados por la ley emanada del constituyente, sin que puedan en su carcter de poderes constituidos alterar en forma alguna la ley que los cre y los dot de competencia. La intangibilidad de la Constitucin en relacin con los poderes constituidos significa que la Constitucin es rgida. En ningn sistema constitucional se admite ciertamente que cualquier rgano constituido pueda poner la mano en la Constitucin, pues tal cosa implicara la destruccin del orden constitucional. Pero en Inglaterra el Parlamento, cuyas {unciones propias son las del poder legislativo ordinario, goza eventualmente de las facultades de poder constituyente, lo que se traduce en que por encima del rgano legislativo no existe tericamente ninguna ley intocable; por ello la Constitucin inglesa es flexible. La rigidez de una Constitucin proviene, por lo tanto, de que ningn poder constituido -especialmente legislati\'o- puede tocar la Constitucin: la flexibilidad consiste en que la Constitucin puede ser modificada por el poder legislativo. Esto ltimo, que en Inglaterra es producto de una prctica tradicional, hall en Rousseau su teorizante, al sostener que, por radicar la soberana en el cuerpo legislativo, para ste no hay limitaciones. La rigidez de la Constitucin encuentra su complemento en la forma escrita. Aunque no indispensable, s es conveniente, por motivos de seguridad y de claridad, que la voluntad del constituyente se externe por escrito, en un documento nico y solemne. La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica es rgida y escrita. Por serlo, es superior a los poderes constituidos, todos ellos. Los autores de El Federalista, cuyos comentarios en favor del proyecto de Constitucin elaborado por la asamblea de Filadelfia reflejan la interpretacin ms prxima y clsica de aquella ley suprema, tuvieron cuidado de acentuar el hecho de que tambin el poder legislativo quedaba subordinado a la Constitucin. Del siguiente modo habla Hamilton, "el genio colosal" del sistema norteamericano, segn expresin de Beard: :l9 "No hay proposicin que se apoye sobre principios ms claros que la que afirma que todo acto de una autoridad delegada. contrario a los trminos del mandato con arreglo al cual se ejerce.
Ftld'f!r(Jli.~ltl;

~lI{;hado . por (~"'llta,,o.R. \'clali(o

Mxi<;o, 1945.

en el lulQgll. p:ig. X\' ,la su tradll(;Ciu de 1:1

12

DERECHO

CO~STITVCIONAL

MEXICANO

es nulo. Por lo tanto, ningn acto legislativo contrario a la Constitucin puede ser vlido. Negar esto equivaldra a afirmar que el mandatario es superior al mandante, que el servidor es ms que su amo, que los representantes del pueblo son superiores al pueblo mismo y que los hombres que obran en virtud de determinados poderes pueden hacer, no slo lo que stos no permiten, sino incluso lo que prohiben." 30 Las ideas de Hamilton expuestas en El Federalista, se incorporaron definitivamente al derecho pblico norteamericano como su elemento ms caracterstico y sustancial, cuando en la clebre ejecutoria Marburv vs. Madison las hizo suyas John Marshall, presidente de la Suprema Corte de Justicia. 3 1
F.l Federalista; trad. cit.. p.g. 339. El vnculo entre el Fedrralista v la ohra iurisprudencial de Marshall, lo seala en los siguientes trminos Ioseph Storv, otro insigne comentarista de la Constitucin norteamericana: "El Federalista coment v explic los oh jetos v alcance ordinario de estos poderes v funciones (del gobicmo nacional) . El razonamiento maestro de MI'. Mar-shall los ha seguido hasta sus ltimos resultados y consecuencias, con una precisin y claridad que se acercan en cuanto es posible a una demostracin matemtica." Comentario abreviado de la Const iturin Federal de los Estados Unidos de Amrica; trad. espaola: Mxico, 1879; Prefacio, pg-. XII. Por la importancia del voto Marburv vs. Madison, que pronunci Marshall en 1803, transcribimos la parte en que su autor traza macistralmcnte el sistema de una Constitucin rgida v escrita. como es la de Estados Unidos: "Que el pueblo tiene derecho original para establecer para SIl futuro gobierno, los principios que en su opinin mejor logren SIl propia felicidad, es la base sobre la cual todo el sistema americano ha sido erigido. El ejercicio de ese derecho original. requiere un g-Tan esfuerzo, que no puede ni debe ser frecuentemente repetido. En consecuencia, los principios as establecidos, se estiman fundamentales. Y como la autoridad de los cuales emana, es suprema r no pue-de obrar con frecuencia, la intencin al establecerlos es de que sean permanentes. "Esta voluntad original v suprema. organiza al Gobierno v asizna a ms diversos departamentos sus poderes respectivos. Puede marcarse un alto ah o bien establecerse ciertos lmites que no pueden ser propasados por ninguno de dichos departamentos. "El ll'obierno de los Estados Unidos encaja dentro de la ltima descripcin. Los poderes del Legislativo quedan definirlos v limitados; y para que esos lmites no puedan ni equivocarse ni olvidarse, fue escrita la Constitucin, ~Con qu objeto se consignan tales lmites por escrito, si esos lmites pudieran en cualquier tiempo sobrepasarse por las personas a quienes se Quiso restringir? La distincin entre gobiernos de poderes limitados v los poderes ilimitados, queda abolida si los limites no contienen a las personas, a las cuales les han sido impuestos y si 10 prohibido y lo permitirlo se equiparan. ste es un razonamiento demasiado obvio para dejar lugar a dudas v lleva a la conclusin de que la Constitucin controla a cualquier acto legislativo que' le sea repugnante: pues de no ser as, el Legislativo podra alterar la Constitucin por medio de una Ley comn. "Si el primer extremo de la alternativa es la verdad, entonces un acto leg-islativo contrario a la Constitucin, no es una ley; si el segundo extremo de la alternativa es el verdadero. entonces las constituciones escritas son intentos absurdos por parte del pueblo, para limitar un poder que por su propia naturaleza es Ilimitable, Ciertamente que todos aquellos que han elaborado constituciones escritas, las consideran como la ley fundamental y suprema de la nacin y, en consecuencia, la teora de todo ~bierno <l.e esa naturaleza tiene q.ue ser que una ley del Congreso que repugnara a la Constitucn, debe considerarse inexistente. Esta teora, por su esencia misma, va imblbita en una constitucin escrita y, en consecuencia, este tribunal tiene que considerarla como uno de los principios fundamentales de nuestra sociedad. No puede, pues. perderse de vista al seguir considerando el problema que se estudia. "Si una ley del Legislativo, contraria a la Constitucin, es nula, a pesar de dicha -nulidad puede obligar a ]os tribunles a obedecerla o a ponerla en vigor? O, en otras
.10

11

EL PODER CONSTITUYENTE

13

La nulidad de los actos no autorizados por la Constitucin, sealadamente los del poder legislativo, es la consecuencia final a que conduce dentro del sistema americano la separacin del poder constituyente y de los poderes constituidos, conforme al pensamiento de Hamilton y de Marshall. Slo faltaba designar al rgano competente para declarar la nulidad de un acto de autoridad por ser contrario a la ley fundamental. Como se expondr ms adelante, en el sistema americano se otorg al poder judicial federal, en ltima instancia a la Suprema Corte de Justicia, aquella competencia. De este modo la Suprema Corte, segn expresin de Bryce, es "la voz viva de la Constitucin";" cuando interpretando la ley mxima declara si un acto' de autoridad est o no de acuerdo con la misma.
palabras, a pesar de que no es ley constitll,e una regla que tiene los mismos efectos que si fuera lev? Esto equivaldra a desechar de hecho lo que ya ha sido establecidoen teora y a primera vista parecera una cosa tan absurda, que ni siquiera se prestara a discusin, Sin embargo. merecer aqu ser estudiada con mavor atencin. "Indudablemente, es de la competencia y del deber del poder judicial. el declarar cul es la ley. Quienes aplican la regla a casos particulares. necesariamente tienen que establecer e interpretar esa regla. Si dos leves estn en conflicto una con otra, los tribunales tienen que decidir sobre cul es la aplicable. As. si una ley se opone a 1:1 Constitucin; si tanto la Ley como la Constitucin. pueden aplicarse a determinado caso, en forma que el tribunal tiene que decidir este caso, ya sea conforme a la lev " sin tomar en cuenta la Constitucin. o conforme a la Constitucin haciendo a un lado la ley, el tribunal tiene que determinar cul de estas reglas en conflicto rige el caso. Esto es de la verdadera esencia del deber judicial. "Si pues los tribunales deben tomar en cuenta la Constitucin v la Constitucin e~ superior a toda ley ordinaria del Legislativo, entonces la Constitucin v no tal ley ordinaria, tiene que regir en aquellos casos en qne ambas seran aplicables. "As, pues. aquellos que desechan el principio de que la constitucin tiene que ser considerada por los tribunales como la Ley Suprema, quedan reducidos a la necesidad' d~ sostener que los tribunales deben cerrar los ojos con relacin a la Constitucin } nurar nicamente a la ley ordinaria. "Esta doctrina dara por tierra con el fundamento mismo de toda Constitucin escrita. Establecera que una ley que de acuerdo con los principios y la teora de nuestro gobierno, es completamente nula, sin embargo, en la prctica es completamente obligat~ria. Establecera que si el Legislativo hiciera aquello que le est expresamente prohibido, este acto a pesar de la prohibicin expresa. en la realidad de las cosas, produce efectos. Sera darle al Legislativo una omnipotencia prctica y real, al mismo tiempo que aparentemente se restringen sus poderes dentro de lmites estrechos. Equivale a establecer lmites y declarar al mismo tiempo que esos lmites pueden ser traspasados a placer:' (Trad. de la Revista Mexicana de Derecho Pblico; 1, ~~ 3, pgs. 338 a lHl.) 32 He aqu las elocuentes palabras que Lord Bryce, conocedor profundo de las instituciones norteamericanas. consagra a la Suprema Corte de justicia: "La Suprema Corte e~ la voz viva de la Constitucin. esto es, de la voluntad del pueblo, de quien es expresin asu vez la ley fundamental que l ha votado. Es por ello la Corte, l; conciencia del pueblo. Resuelto a preservarse a s mismo de todo acto injusto e irreflexivo, el pueblo ha colocado por encima de sus mandatarios una ley permanente, que es el segurode la minora. Es esa ley la que la minora puede invocar cuando est amenazada por la mayora, y es en la tone colocada ms all de los asaltos de las facciones, donde encuentra su intrprete v su defensor. Para estar a la altura de tan importantes funcones, la Corte debe ser tan firme como la Constitucin. Su espritu y su tono deben ser los del pueblo en sus momentos ms felices. Es preciso que resista a los impulsos transitorios y con mayor firmeza si aumentan en vigor. Amurallada detrs de defensas ineXPugnables, debe' al mismo tiempo desafiar los ataques abiertos de los otros rganos del gobierno y las seducciones, ms peligrosas por impalpables, del sentimiento popular:' La rbublique amricaine (trad. francesa de The American Commonwealthj ; Par", 1900; 1. 1, pgs. 338 Y 389.

14

DERECHO CO:\.-;TITUCIO:\AL :VIEXICA:\O

En una sntesis del sistema descrito, podemos decir que la soberana popular se expresa y personifica en la Constitucin, que por eso )" por ser la fuente de los poderes que crea y organiza. est por encima de ellos como ley suprema. La defensa de la Constitucin consiste en la nulifiracin de los actos que la contraran. la cual incumbe principalmente a la Suprema Corte de Justicia en instancia final. Los actos de la Suprema Corte, real izados en interpretacin constitucional. son los nicos actos de Ull poder constituido que escapan de la sancin de nulidad. lo que se explica si se tiene en cuenta que la Corte obra siempre. no sobre la Constitucin. sino en su nombre. El cambio de rumbo en la jurisprudencia de la Corte por motivos polticos o sociales, como ha acontecido algunas veces en Estados Unidos, plantea la posibilidad de que la Corte asuma de hecho en tales ocasiones la funcin de poder constituyente; lo que ella hizo decir a la Constitucin en determinada poca se modifica al cabo del tiempo, hasta el grado de hacerla decir lo contrario. a pesar de que el texto constitucional permanece inclume. Reservamos el estudio de esta cuestin para otro lugar; por ahora bstenos con advertir que en la cspide de todo orden jurdico la ltima palabra, la decisin inapelable que reclama la seguridad jurdica. corresponde decirla a quien jurdicamente tiene que ser irresponsable; la definitiva instancia estar siempre en la ltima linde de lo jurdico y ms all slo queda la responsabilidad social, poltica y personal del titular de tal instancia. La lgica del experimento americano consiste en que la irresponsabilidad jurdica de la Constitucin se confunde con la de su intrprete; la suprema palabra de la una es la ltima palabra en el otro, con lo que queda a salvo el lugar que los principios han reservado para la Constitucin. Por lo dems, el papel de la Suprema Corte dentro del sistema americano de Constitucin rgida y escrita consiste en atenuar el defecto que la experiencia ha sealado a tal sistema y que Jellinek ha expresado con estas palabras: "Una cosa es indudable: que las Constituciones escritas rgidas no pueden evitar que se desenvuelva junto a ellas y contra ellas un Derecho Constitucional no escrito; de suerte que, aun en estos Estados, junto a los principios constitucionales puramente formales, nacen otros de ndole material." aa El abismo entre el derecho vivo, que tiene su fuente en necesidades y costumbres nuevas, y la letra envejecida de una Constitucin secular, lo salva el intrprete idneo de la Constitucin al legitimar constitucionalmente un derecho consuetudinario que de otra manera no sera derecho. No se trata, pnes, de dos derechos frente a frente -el escrito y el consue33 JELI.I:'\[K; O/J.

cit., pg. 438.

l'.L PODER l.:O:\STITlHEYfE

15

tudinario-, como parece indicarlo Jel linek. sino de una modificacin que en el significado del texto inmutable imprime, bajo el imperio de la costumbre, quien constitucionalmente puede hacerlo. Aun en este caso. en que la Const itucin rgida adquiere cierta ductil idad en manos de la Suprema Corte, se confirma la supremaca de la Constitucin, en esta hiptesis sobre el derecho consuetudinario. Al terminar el estudio del sistema americano con la al usin al <'>1'g'ano que puede pronunciar la nulidad de los actos de autoridad contrarios a la ley suprema, nos hallamos en condiciones de precisar la honda diferencia que separa aquel sistema del europeo. En 1!)08 aseguraba Duguit, en las conferencias que ms tarde se publ icaron bajo el ttulo de La t rausiormacin del Estado;" que no era posible organizar prcticamente ninguna represin eficaz de las intrusiones del Estado soberano en los derechos del individuo. Al enconado adversario de la soberana asista la razn por lo que toca a los regmenes europeos, pero aos ms tarde rectific su criterio cuando conoci el ensayo constitucional de Nortearnrica. Durante su permanencia en Estados Unidos en 1912, Duguit pronuncie') las siguientes palabras, despus de hablar extensamente con el Presidente de la Corte Suprema: "Estas garantas (en favor del individuo en sus relaciones ron el Estado) no pueden residir ms que en una alta jurisdiccin de reconocida competencia, cuyo saber e imparcialidad estn a cubierto de toda sospecha y ante cuyas decisiones se incline todo el mundo. gobernantes y gobernados, y hasta el mismo legislador, .. Corresponde a los Estados Unidos el honor de haber constituido un sistema que casi asegura la real izacin de este ideal." a; (i.-Relacionemos ahora las ideas que presiden la organizacin constitucional de Estados Unidos con las que informan a la Constitucin mexicana en el punto que estudiamos. l'\ uestra Constitucin actual es obra de una asamblea constituyente (Id 110r. como fue la que se reuni en la ciudad de Quertaro en el ao de 191'7, y la cual cre y organiz, en la Constitucin por ella expedida. a los poderes constituidos, dotados de facultades expresas r por ende limitadas, e instituy frente al poder de las autoridades ciertos derechos de la persona. Una vez que el Constituyente de Quertaro cumpli su cometiclo al dar la Constitucin, desapareci como tal y en Sll lugar empezaron a actuar los poderes constituidos, dentro de sus facultades. Hay pues, en nuestro rgimen una distincin exacta entre el poder que confiere las facultades de mando y los poderes que
:q Dt.r.trr: La t ranstormacin del Esta do: trad. Posada; pg. 21i. :le, Dtr.rrr: Soberania )' libertad: Madrid, 1924; pg. 295.

16

DERECHO CO:'lSTITVCIO:\AL

l\IEXICA~O

ejercitan esas facultades, lo que significa que nuestra Constitucin adopt en este punto el sistema norteamericano. Por ms que la supremaca de la Constitucin es consecuencia necesaria y natural del sistema acogido, la nuestra quiso expresar el principio en varios de sus textos. La supremaca de la Constitucin federal sobre las leyes del Congreso de la Unin y sobre los tratados consta en el artculo 133, cuya primera parte dispone: "Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin." Aunque la expresin literal del texto autoriza a pensar a primera vista que no es slo la Constitucin la ley suprema, sino tambin las leyes del Congreso de la Unin y los tratados, desprndese sin embargo del propio texto que la Constitucin es superior a las leyes federales, porque stas para formar parte de la ley suprema deben "emanar" de aqulla, esto es, deben tener su fuente en la Constitucin; lo mismo en cuanto a los tratados, que necesitan "estar de acuerdo" con la Constitucin. Se alude as al principio de subordinacin (caracterstico del sistema norteamericano) de los actos legislativos respecto a la norma fundamental. En fin, la obligacin de los funcionarios pblicos de respetar la supremaca de la Constitucin se infiere del artculo 128, segn el cual "todo funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su encargo prestar la protesta de guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen". Se faltara a dicha protesta si se llevara a cabo un acto contrario a la Constitucin. No cabe duda, por lo visto, que nuestro sistema constitucional es imitacin fiel del norteamericano en cuanto a la primaca del Constituyente y de su obra sobre los poderes constituidos y su actividad. Mas a pesar de ello, hay en nuestra Constitucin tres artculos que no figuran en su modelo y que parecen introducir en el sistema adoptado algunas variantes del europeo. Cuando nuestra Constitucin dice en el primer prrafo del artculo 39 que "la soberana nacional reside esencial y originalmente en el pueblo", asienta una verdad parcial, que el glosador debe completar diciendo que esa soberana se ejerci mediante el Congreso Constituyente que dio la Constitucin, la cual es desde entonces expresin nica de la soberana. Cuando el artculo 40 habla de la Federacin, "compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen inte-

EL PODER CONSTITUYENTE

17

rior", est empleando el vocablo "soberanos" en una acepcin que no es la propia. Etimolgicamente, "soberana" significa lo que est por encima de todo (de "super", sobre, se form "superana", "soberana", palabra que segn otros deriva de "super omnia", sobre todas las cosas). A dicha acepcin etimolgica debe corresponder un contenido ideolgico congruente, respetuoso de la filiacin lingstica del vocablo. Ese contenido es el que hemos dado a la palabra soberana: el poder que est por encima de todos es precisamente el que no admite limitaciones o determinaciones jurdicas extrnsecas. Por ello la competencia de los Estados miembros de la Federacin, para gobernarse por s mismos dentro de las limitaciones impuestas por la Constitucin federal, no es soberana. Los Estados no tienen sino una potestad relativa, por acotada, de autodeterminacin. A conceptos distintos deben corresponder voces diferentes, a menos de empobrecer el idioma y oscurecer las ideas con el empleo de un solo trmino para dos o ms conceptos." Llamemos, pues, soberana a la facultad absoluta de autodeterminarse, mediante la expedicin de la ley suprema, que tiene una nacin, y autonoma a la facultad restringida de darse su propia ley que posee cada uno de los Estados de la Federacin." Si en el artculo 39 est expresada slo parcialmente la verdad y si en el artculo 40 asoma ya un error, debido a imprecisin de lenguaje, en cambio en el artculo 41 debe denunciarse un yerro de fondo, cuando dice que el pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados, en 10 que toca a sus regmenes interiores, en los trminos establecidos por la Constitucin federal y las particulares de los Estados. El error estriba en atribuir el ejercicio de la soberana a los rganos constituidos de la Unin y de los Estados, as se trate de atenuar la inexactitud con la expresin fina 1 ("en los trminos establecidos por la Constitucin Federal y las particulares de los Es-tados") , que ciertamente es contradictoria del prrafo precedente. Es en esos artculos 40 y 41 donde se introduce en nuestra Con"S36 Carr de Malberg ha sealado el equvoco de la palabra "soberana" en el idioma francs: "El peligro de los trminos de doble sentido es introducir la confusin en las' ideas. Desgraciadamente, el idioma francs es en esto bastante escaso de medios. El vocabulano jurdico alemn ofrece ms recursos y permite ms claridades en las teoras del derecho pblico. Los alemanes tienen a su servicio tres trminos correspondientes a las tres nociones distintas que la literatura francesa confunde bajo la expresin nica de soberana." Op. cit., pg. 95. 37 Otra vez hemos de acudir a Bemard Schwartz, en ratificacin de lo que no hemos dejado de exponer en esta obra: "En verdad -asienta dicho autor- el uso de la palabra soberana en relacin con los estados que constituyen la Unin Norteamercana, es y ha sido siempre errnea ... un estado que est restringido por las Imitaciones que vinculan a los miembros de la Unin Norteamericana, no es verdaderamente soberano (por mal que se le aplique la palabra soberano)." Op. cit., t. 1, pg. 47.

18

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

titucin un lxico espurio, bajo el influjo de doctrinas incompatibles con la organizacin de los poderes, que sobre la base de facultades estrictas establece la tcnica total de la Constitucin. En el derecho constitucional brasileo (al que hemos de acudir con frecuencia, al igual que al argentino, porque ambos realizan como el nuestro una adaptacin del modelo norteamericano) se plante una situacin en todo semejante a la que descubrimos en el derecho mexicano. La Constitucin de 1934 proclamaba en su artculo 2'? que todos los poderes emanan del pueblo y en el artculo 3'? insista en el viejo tema de que los tres poderes constituidos son rganos de la soberana nacional. "Parecan en desarmona los dos artculos -dice el comentarista Calmn-, porque una cosa es el poder pblico, originario del pueblo y ejercido en su nombre, y otra es el ser el rgano de la soberana de la nacin ... Combinbanse as dos doctrinas, hasta entono ces distintas en la clasificacin cientfica del derecho poltico, y empricamente se asociaban dos valores diferentes, para significar, con redoblada energa, el estilo democrtico del rgimen. La Constitu- . cin de 1946 abandon el viejo nfasis, prefiriendo un lenguaje ms conveniente ... Por qu en la Constitucin no se habla de soberana) como las precedentes que declaraban rganos de soberania a los poderes del Estado? La palabra no aparece en el texto constitucional. .. " A continuacin se pregunta el autor que venimos citando si la supresin se debi'a las ideas de Duguit o a las de la escuela de Viena, y en respuesta afirma: "El Constituyente no tuvo esta preocupacin trascendente: abandon simplemente la palabra, por no hacerle falta." 38 Ya no hace falta, en efecto, reiterar en los textos constitucionales modernos las ideas relativas a la soberana, cuyo destino histrico ha quedado cumplido. Conceptos polmicos en otro tiempo, y aun blicos como hemos visto, hoy nadie pone en tela de juicio que el origen del poder pblico est en el pueblo y que su monopolio corresponde al Estado. En cuanto al origen del poder, hasta los regmenes de dictadura, lo mismo los nazifascistas que los comunistas, han necesitado invocar siempre la voluntad popular como fuente y justificacin de su existencia. Por lo que hace al monopolio del poder, a pesar de ir a la zaga en la evolucin poltica y jurdica del mundo occidental, el Estado mexicano reivindic desde la Reforma consumada por Jurez la totalidad del poder pblico de mando, algunas de cuyas funciones haban conservado desde la Colonia ciertos organismos extraestatales: a partir de entonces el Estado mexicano se integr definitivamente
as PF-DRO nas 3i a !l9.
C.\UIf)X;

Curso ele Direito Constitucional Brasileiro; 2~ cd., 19:> l , pgi-

EL PODER CONSTITUYENTE

19

como Estado y ningn poder rival le disputa ya la exclusividad del poder pblico. Es peligroso, en cambio, como lo hemos advertido, empavesar las constituciones con esta palabra combativa, a cuyo amparo han medrado varias veces por igual la demagogia y las dictaduras. Todava menos se justifica su empleo en las constituciones del hemisferio americano, nacidas bajo el signo de un derecho pblico que si acogi las altas conquistas logradas por los pueblos de Europa, tambin tuvo el acierto de purificarlas de los sedimentos perturbadores que haban dejado largos siglos de lucha. Si hemos de borrar algn da de nuestra Constitucin la palabra soberana, no por ello podemos descuidar el estudio de la organizacin constitucional a que condujo al fin el manejo de los conceptos que encubre aquel vocablo. El origen popular de toda autoridad po blica (soberana popular) y el monopolio de esa autoridad por el Estado (soberana del Estado), nos han permitido llegar a la sustancia de nuestra organizacin poltica, que consiste en la superioridad sobre todos y cada uno de los rganos de poder, de la ley que los crea y los dota de competencia. A la inversa se produce lo que tanto importa llevar al conocimiento de un pueblo que est ensayando su conciencia cvica: la sumisin de todas las autoridades y del propio pueblo a una ley de esencia jurdica superior, fuera de la cual resultan invlidos los actos que se realicen. y as hemos llegado al concepto de la ley suprema y final llamada Constitucin, en que remata la actuacin del Constituyente. 7.-El concepto de Constitucin, como el correlativo de soberana, puede ser configurado desde muy diversos puntos de vista; 39 de aqu el peligro de confundir y oscurecer ideas que, separadas con rigor lgico, son claras y accesibles. Reducirnos a sacar a luz el concepto de Constitucin que la nuestra realiza, ser por ahora nuestra tarea. Razn tena la Comisin redactora del. Acta de la Federacin alemana cuando asent que el concepto de ley fundamental es "uno de esos conceptos sencillos que antes se oscurecen que aclaran y fijan con las definiciones". Trataremos, pues, de describir lo que es una Constitucin del tipo de la nuestra, ms bien que de definirla. Distingamos ante todo la Constitucin en sentido material de la Constitucin en sentido formal. "La Constitucin en sentido material -ha dicho Kelsen- est
:l:> Schmitt seala nueve significados distintos a la expresn "Icy fundamental", de los CIIalcs varios corresponden a "Constitucin", .3 pesar de que el autor slo otorga esta connotacin al ltimo de ellos. Teora de la Constitucin, pgs. 47 y 48.

20

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

constituida por los preceptos que regulan la creacin de normas jurdicas generales y, especialmente, la creacin de leyes." 40 Pero ms adelante el autor citado reconoce que el concepto de Constitucin, tal como lo entiende la teora del derecho, no es enteramente igual al correspondiente concepto de la teora poltica. "El primero es lo que previamente hemos llamado Constitucin en el sentido material del trmino, que abarca las normas que regulan el proceso de la legislacin. Tal como se usa en la teora poltica, el concepto ha sido forjado con la mira de abarcar tambin aquellas normas que regulan la creacin y la competencia de los rganos ejecutivos y judiciales supremos." 41 Este ltimo concepto es el que ha prevalecido en el campo del Derecho Constitucional, expresado del siguiente modo por JeIlinek: "La Constitucin abarca los principios jurdicos que designan a los rganos supremos del Estado, los modos de su creacin, sus relaciones mutuas, fijan el crculo de su accin, y, por ltimo, la situacin de cada uno de ellos respecto del poder del Estado." 42 Crear y organizar a los poderes pblicos supremos, dotndolos de competencia, es, por lo tanto, el contenido mnimo y esencial de toda Constitucin. Desde este punto de vista material, las constituciones del mundo occidentales, inspiradas en la norteamericana y en las francesas, han organizado el poder pblico con la mira de impedir el abuso del poder. De aqu que la estructura de nuestra Constitucin, como la de todas las de su tipo, se sustente en dos principios capitales: 1':', la libertad del individuo es ilimitada por regla general, en tanto que la Iibertad del Estado para restringirla es limitada en principio; 2':', como complemento indispensable del postulado anterior, es preciso que el poder del Estado se circunscriba y se encierre en un sistema de competencias. El primer principio obliga a enumerar en la Constitucin ciertos derechos del individuo, llamados fundamentales, que expresa y concretamente se sustraen de la invasin del Estado. Tales derechos se clasifican tericamente en dos categoras: derechos del individuo aislado y derechos del individuo relacionado con otros individuos. Todos son derechos de la persona frente al Estado, pero la primera categora comprende derechos absolutos, como la libertad de conciencia, la libertad personal protegida contra las detenciones arbitrarias, etc.: en tanto que la segunda clase contiene derechos individuales que no quedan en la esfera del particular, sino que al traducirse en manifestaciones sociales requieren la intervencin ordenadora y limitadora
KEUEN; op, cit., pg. 129. KEUEN; op, cit., pg. 272. 42. JEUI"n: oP. cit., pg. 413.
40
41

EL PODER CONSTITUYENTE

21

del Estado, como la libertad de cultos, la de asociacin, la de prensa, etc. La tendencia actual es a permitir la intervencin reguladora del Estado en toda clase de derechos individuales, inclusive en el de propiedad, que antes se consideraba absoluto. La parte de la Constitucin que trata de los derechos fundamentales del hombre, recibe el nombre de dogmtica." Nuestra Constitucin designa tales derechos con el nombre de garantas individuales, denominacin impropia, segn lo advirti Montiel y Duarte, puesto que una cosa son los "derechos individuales" que la Constitucin enumera, y otra la "garanta" de esos derechos, que en Mxico reside en el juicio de amparo.t- El captulo primero de la Constitucin, que comprende 29 artculos, se refiere a los derechos fundamentales, por ms que existan dispersos en los restantes artculos de la Constitucin algunos otros de esos derechos. De acuerdo con las tendencias de la poca, nuestra ley suprema limita varios de los derechos fundamentales, en beneficio de la comunidad, lo que se traduce prcticamente en una ampliacin de la rbita del Estado. El segundo principio a que antes hicimos referencia, es complemento del primero. Para realizar el desidertum de la libertad individual, no basta con limitar en el exterior el poder del Estado mediante la garanta de los derechos fundamentales del individuo, sino que es preciso circunscribirlo en el interior por medio de un sistema de competencias. La garanta orgnica contra el abuso del poder, est principalmente en la divisin de poderes. La parte de la Constitucin que tiene por objeto organizar al poder pblico, es la parte orgnica. En nuestra Constitucin todo el ttulo tercero, desde el artculo 49 hasta el 107, trata de la organizacin y competencia de los poderes federales, en tanto que el ttulo cuarto, relacionado tambin con la parte orgnica, establece las responsabilidades de los funcionarios pblicos. Es la parte orgnica la que propiamente regula la formacin de la voluntad estatal; al insuflar en los rganos facultades de hacer, a diferencia de la parte dogmtica, que generalmente slo erige prohibiciones. . Adems de la parte dogmtica y la orgnica, pertenecen a la Constitucin en sentido material los preceptos relativos a la superestructura constitucional, la cual cubre por igual a los derechos del indivi 43. La denominacin de parte dogmtica y parte orgnica de la Constitu~in suele atnbulrse al profesor espaol Adolfo Posada, quien as las llama y las explica en su obra Tratado de Derecho Poltico; Madrid, 1935, pgs. 26 a 30. 44 "La Constitucin... contiene 54 derechos especificados en los articulos desde el 2? hasta el 28, sin que por eso pueda decirse que contiene otras ta!1tas Jf<lrant.las,. sin~ re.laclOnando cada derecho con los artculos I?, 101 Y 102 de la nnsma Constitucin. 1~ldro Montiel y Duarte: Derecho Pblico Mexicano: Mxico, 1871; Introduccin, pg-I!l~ IIJ. En el mismo sentido, Emilio Rabasa; El juicio ronstitucional; Mxico,. 191.9; :)ag-lllas ~86 y 187. En contrario, Jos Mara Lozano; Estud~o del Derec~o Constituciota] Patrio en lo relativo a los Derechos del Hombre: MXICO. 1876; pags. 592 y 593.

22

DERECHO CONSTITUCIONAL

~IEXICA;'\O

duo, a los poderes de la Federacin y a los poderes de los Estados." Son dichos preceptos en nuestra Constitucin los artculos 39, 40, 41, 133, 135 Y 136, que aluden a la soberana popular, a la forma de gobierno, a la supremaca de la Constitucin y a su inviolabilidad. Tal es la Constitucin en sentido material. "La Constitucin en sentido formal -dice Kelsen- es cierto documento solemne, un conjunto de normas jurdicas que slo pueden ser modificadas mediante la observancia de prescripciones especiales, cuyo objeto es dificultar la modificacin de tales normas... La Constitucin en sentido formal, el documento solemne que lleva este nombre, a menudo encierra tambin otros normas que no forman parte de la Constitucin en sentido material." 46 Tales preceptos, que por su propia ndole deberan estar en las leyes ordinarias, se inscriben en la Constitucin para darles un rango superior al de las leyes comunes y excluirlos en lo posible de la opinin mudable del Parlamento, dificultando su reforma mediante el procedimiento estricto que suele acompaar a las enmiendas constitucionales. La presencia en la Constitucin de estos agregados constitucionales obedece al inters de un partido en colocar sus conquistas dentro de la ley superior, o bien responde a la importancia nacional de determinadas prescripciones. Realizan el primero de dichos propsitos los artculos 27, 123 Y 130 4~ Y el segundo los captulos H, JlI y IV del ttulo primero, que se refieren a la nacionalidad y a la ciudadana, as como numerosos preceptos complementarios del si.. tema federal, algunos de los cuales, contenidos principalmente en el ttulo quinto, sealan prohibiciones u obligaciones positivas para los Estados, mientras que otros, como son a los que se refiere el captulo II del ttulo segundo, regulan el aspecto relativo al territorio
n.u-ional."
"Superestructura runvt irucional", aunque iuspnada en la expresin de Hauriou llistillta a sta. La snperlega lirlad (OIISIltlll ional consiste para Ilauriou en la existencia de una legislacin especial, ms solemne u la fOI'llla, que se llama Constitucin escrita o rgida, la cual se considera como nor lila <;llperior a las leves ordinarias (Princitrios de Dererh o Phliro )' Constitucional; ~I .Iri.L I C):.!7: p;g, 296), Expresa, pues, la superioridad de la Constitucin frente a las Ine, comunes, Para nosotros la superestructura constitucional forma parle de la Const itucin. pues contiene aquellos mandamientos que se dirigen fonnalmentc y por igual a todos los individuos v a todas las autoridades del pas. En cambio, los preceptos que or~alli,an a los podl'n's ferh-rak-s. aunque 1;llllhi{'n figuran en la Constitucin. ('sl.n dedicados especialmente a didlllS poderes. 4'; Krrsr.x: oIJ. cir., p;!\" 12!1. 4:' La aportacin en la Carta del 17 de los t n-s preceptos que se mencionan, sigo nif'ir una innovacin de l\1('xco en la rcnira const itucional, que despus ha sido alCI'lada en mavor o menor grado, flor casi todas las Constituciones del mundo. h Conforme a los ,"";ralllas dI' estudio en \;IS Escudas de Leves de Mxico se exrluvr-n del Derecho Constitucional numerosas marcriuv que, aunquetratadas en la Consriu in, integran ramas cspeciulivarlas (g-nantas v .uupa ro; derecho laboral V agrario: den'dlo internacional privado v pblico: derecho fiscal, ctr.}, Dichas materias slo sern aludidas ~n la presente obra, cuando tcngan It:lal iilll innu-diata con la estricta1II('IlII' t'I>tlstltucll>nal.
1.-,

"~lIpnlq~a\i";Hl ronst it urioual", t icnr: dcnot.uiu

CAPTULO

II

LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE


SUMARIO S.-Limitacin inmanente: integrar un orden jurdico. Limitaciones histricas: el reconocimiento de la personalidad individual, la separacin de poderes. 9.-Limitaciones de carcter poltico: los factores reales de poder. IO.-Limitaciones de ndole internacional: su iniciacin durante la primera posguerra. ll.-Tendencia actual a internacionalizar los derechos del hombre y el jus belli. 12.-Sus repercusiones en las modernas constituciones. La escuela espaola. 13.-Nuestro derecho positivo. l3 bis.-La cuestin de El Chamiza!.

8.-Lo expuesto en el captulo precedente nos conduce a la consecuencia de que el autor de la Constitucin carece en su tarea de limitaciones jurdicas. Debemos, no obstante, precisar esta conclusin, a fin de que no se entienda en trminos absolutos. Si el fin de toda Constitucin consiste en implantar un orden jurdico, su primera y fundamental limitacin la tiene en la determinacin de establecer, no la anarqua ni el absolutismo, sino precisamente un orden jurdico. De otro modo la Constitucin se negara a s misma y sera suicida. "Puede, ciertamente, elegir el Estado la Constitucin que ha de tener, pero habr de tener necesariamente alguna", dice Jellinek, y ms adelante asienta: "No se encuentra el estado sobre el Derecho, de suerte que puede librarse del Derecho mismo. Lo que depende de su poder, no es el saber si el orden jurdico debe existir, sino slo el cmo ha de organizarse." 1 Es ste un lmite inmanente del poder organizador.
en este respecto se han incorporado al deno se menciona al autor alemn cuando se reiteran sus principios. como en el siguiente prrafo de Ranetleti: "Pero cuando decimos que el derecho no puede ser lmite de la potestad del Estado, entendemos hablar de cada norma jurdica en un determinado ordenamiento positivo, no del Derecho o del ordenamiento jurldico en su totalidad. El Estado puede siempre modificar o abroaar tda una de las normas jurdicas vigentes. sustituir un orden jurdico nuevo al exisnnre. Pero no puede nunca suprimir el Derecho. hacer cesar el orden jurdico, J)OI'q\)(' con <,s~o. se negarla a s mismo." Istlt uzioni di Diritto Pubblico; parle 1; Milano, 1947;
!l;\Klna 36.
1 .TEI,U"'-K: 011. cit., p;g. 389. Sus ideas rc~ho pblico moderno, al grado de que ya

23

24

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

Mas en el modo de constituirse el Estado, es decir, en la fijacin y modificacin de sus competencias, tambin topa el Constituyente con un lmite, de ndole histrica y sociolgica. "La ampliacin de la competencia del Estado encuentra siempre su lmite en el reconocimiento de la personalidad individual"; as resume Jellinek lo que es todava hoy la esencia del constitucionalismo en el mundo occidental." Acaso pudiera agregarse que sigue en pie en nuestros das como otro elemento esencial de toda Constitucin, el principio de la separacin de poderes, por ms que en este punto, como en el relativo a la personalidad humana, las ideas y su expresin positiva han variado profundamente con posterioridad a la Declaracin de los Derechos del Hombre y del ciudadano de 1789, en la que se inscribi enfticamente el principio: "Toda sociedad en que la garanta de los derechos no est asignada ni determinada la separacin de poderes, carece de Constitucin." 9.-Aparte de las limitaciones anteriores, el Constituyente no debe prescindir de numerosos factores polticos, que condicionan el xito de su obra. Esos factores, que en s mismos son extrajurdicos, introducen con frecuencia en la obra del Constituyente elementos autnticamente jurdicos y que ya existan con anterioridad; de este modo la Asamblea de Filadelfia tuvo que incorporar en la Constitucin determinados status preexistentes de las colonias, y nuestra primera Constitucin no pudo menos que recoger ciertos principios impues2 JELLINEK; op, cit., pR'. !J94.-En su crtica, de filiacin marxista, a lo que l llama "Estado burgus de Derecho", Carl Schmitt considera que el ideal todava hoy dominante de Constitucin es la de aquel Estado, la .cual se inspira particularmente en 'la proteccin del ciudadano contra el abuso del poder del Estado" (Teora de la Constitucin, pg. 46). Seala como nicas excepciones la Rusia bolchevista y la Italia fascista (esta ltima ya desaparecida). En efecto, y con objeto de acentuar lo que es lmite extrnseco del poder estatal en las Constituciones de la cultura de Occidente, conviene esclarecer el papel que reserva la Constitucin sovitica a los derechos de la persona. "Aunque algunos de estos derechos coinciden nominalmente con los del Estado liberal bu rgus , importa advertir que tienen un sentido harto diferente y sin que nos refiramos aqu a poderes policiacos o a presiones extraestatales, No estn concedidos como derechos inhe~entes a la personalidad humana y con grado axiolgico superior al poder del Estado, SIOO Q.ue, a tenor del texto legal, aparecen como subordinados a los intereses de los trabajadores -es decir, a un colectivum- y a la consolidacin del rgimen; es ms, son instrumentos para estos objetivos, pues, segn el texto constitucional, IO!I derechos se conceden conforme a los intereses de los trabajadores v a fin de ro-ralcccr el sistema socialista. Esto quiere decir, por lo pronto, que mientras en los pases liberales tales derechos Ievan en su seno la posibilidad de ejercerse incluso frente a Ja torma ae .t.~(aao y al regnncn ponuco, y en toco caso neme ;\1 equipo gubernaurcntat. considerndose tal posibilidad como esencial a ellos V sirviendo de test de su cfecr ividarlen cambio aqu tienen sentido solamente en el seno de la forma de Estado y tic las lneas del rgmen. Xo son derechos fucra o en contra del rgimen. sino dentro del ri~men y del Estado. es decir, como instrumento de su consolidacin: hav Iihcrtadvs en tanto que lIU despliegue sirva de afirmacin al rgimen, o, por lo menos. sean ndiIerentes al rR'i 111 en. Tal es el sentido de los artfculos 125 y 126. que. por lo demas. est de acuerdo con la evidencia de la vida poltica sovitica."-Manuel Carda Pelayo: 1)"rt'cho Constiturional Compartido; Madrid, 1950; pg. 407.

LIl\lITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE

25

tos por la poca, entre ellos la intolerancia rel igiosa. Se trata de los factores reales de poder, que rigen en el seno de toda sociedad y que funcionan segn la frmula expresiva de Lasalle: "Se toman esos factores reales de poder, se extienden en una hoja de papel, se les da expresin escrita y, a partir de este momento, incorporados a un papel (la Constitucin) , ya no son simples factores reales de poder, sino que se han erigido en derecho, en instituciones jurdicas, y quien atente contra ellos atenta contra la ley, y es castigado." 3 Tener en cuenta los factores reales de poder, que hincan su raz en la conciencia social, constituye un lmite poltico a la tarea del Constituyente. "Desde el punto de vista poltico -dice Ranelleti-. esto es, de las exigencias del inters pblico tal como se siente y se manifiesta en la conciencia popular, y por ello mismo desde el punto de vista de la imposibilidad prctica, la potestad del Estado encuntrase tambin condicionada y limitada. Toda manifestacin del poder del Estado que choca con las exigencias de la vida de un pueblo y con los principios y el grado de su dignidad cvica, no puede durar y ni siquiera es posible." 4 Herrnan Heller ha puesto de relieve, con singular claridad y pe netracn, la relacin entre la normalidad y la normatividad en la Constitucin del Estado. Empleando una expresin feliz, considera que todo derecho vigente es una "realidad conforme a la regla"; se da entonces la ecuacin entre lo previsto por la norma y lo practicado por la vida, lo que significa en otros trminos "una normalidad de la conducta, normada jurdicamente". Pero cuando la ecuacin se rompe y nace la incongruencia entre la realidad y la regla, entre lo normal y lo normado, entonces la Constitucin deja de merecer el calificativo de vigente en los preceptos que no estn incorporados a una conducta real y efectiva y que por ello no pasan de ser mero conjunto de proposiciones. "La creacin de normas por el Estado, como ya lo observ Blow, no crea, desde luego, un Derecho vlido, sino slo el plan de un Derecho que se desea para el futuro. Esta oferta que el legislador hace a los destinatarios de la norma slo produce derecho vigente en la medida en que las normas salen de su existencia en el papel para confirmarse en la vida humana corno poder. Puede faltar esta confirmacin por muy diversos motivos, ya porque la vida no precise de tales normas, ya porque las rechace, y en tales casos la normatividad pierde su fuerza normalizadora .. , En ltima instancia, siempre veremos confirmarse la regla de que la Constitucin
. a Qu es la Constitncint, por F. Lasalle: Editorial Siglo XX; Buenos Aires; pgina 62. RANELLETI; op, cit., pg. 36.

26

DERECHO CONSTITL'ClO:,\AL :\IEXICA:'\O

real consiste en las relaciones reales de poder." ,; Este desidertum de conciliar lo real y lo legal, a que debe aspirar el rgano que pretende organizar polticamente a un pueblo, es sin duda una limitacin para el propio rgano, que aunque en s misma no es de orden jurdico, produce, sin embargo, serias repercusiones en ese orden, como acabamos de observarlo, por cuanto deja jurdicamente estriles las normas inaplicables.'] IO.-Hemos de referirnos ahora a otro gnero de limitaciones, como son las impuestas a la voluntad constituyente por el Derecho Internacional. La soberana exterior, que haba sido hasta hace poco un principio absoluto en la doctrina del Estado, ha empezado a ser enjuiciada a la luz de necesidades nuevas, de realidades que se imponen y de una conciencia social y poltica preparada por la primera Gran Guerra y
5 HER~IAS HrI.LfR: Teora del Estado; Mxico, 1942; p.iR's. 280, 286 Y 287.-Parecidas ideas sustentan el concepto de institucin que postula Hauriou (op, cit., pgs. 83 y siguientes) . 6 El problema fundamental de Mxico, desde el punto <le vista poltico-constitucional, consiste en el divorcio frecuente entre la normalidad y la normatividad. Es hecho notorio que nuestras Constituciones han tenido escasa vigencia prctica, y por eso han sido denominadas "literarias". Pero llama la atencin que el mecanismo de gobierno que ellas instituan. alcanz xito bastante en otros pases durante el mismo siglo XIX en que aqu slo estuvo en terica vigencia: por qu en el nuestro fue un fracaso, es pregunta que corresponde contestar a la historia y a la sociologa mexicana. Sucede, sin embargo, que el mecanismo de que hablamos ya no es eficaz (por lo menos ya no conserva la misma eficacia) en los paises que con tanto logro lo utilizaron hasta antes de la Primera Guerra Mundial, Nos hallamos, pues, en una situacin dramtica. Tenemos un instrumental poltico que no nos sirvi en el pasado, cuando otros pueblos lo aprovecharon hbil y eficazmente; y lo seguimos conservando ahora, cuando en esos pueblos empieza a ser un instrumental de desecho. Esto ltimo trasciende a lo que ya va siendo santo y sea de nuestra poca: el con stituconalsmo, con sus principios fundamentales, esta en crisis. Las Constituciones democrticas, que realizaron en Europa y en Estados Unidos el programa de la triunfante bu rguesa , parecen punto menos que inservibles cuando la burguesa es desplazada del escenario de la historia por la irrupcin de las masas. Esas Constituciones, que seorearon con su fino y delicado sistema de pesos 'Y contrapesos pocas de paz de larga duracin, semejan mecanismos inermes ante un estado de permanente inquietud y de guerras ecumnicas. La cuestin palpitante de la antinomia entre la realidad y la Constitucin ha Ilegado a ser el tema favorito del Derecho Pblico en los ltimos aos. El positivismo jurdico que presidi la plena madurez del constituconalsmo en la segunda mitad del siglo pasado. tiene sus causahabientes en el normarivsmo agnstico de Kelsen y en el decisionismo voluntarista de Carl Schmitt; pero framente formalista el primero y profundamente demoledor el segundo, ninguno de los dos puede suministrar la frmula de reconciliacin entre lo normativo 'Y lo social. Tal vez por eso frente a ellos se presentan pensadores de talla. que por caminos con frecuencia opuestos se encaran con la ruptura del mecanismo democrtico-burgus: Harold Laski en Inglaterra, Herman Heller en Alemania, ~Iaurice Hauriou en Francia, Santi Romano en Italia. Todo lo expuesto nos conduce a pensar que la incongruencia entre lo normativo y lo fctico es un fenmeno que presenta dentro del Derecho Constitucional Mexicano dos aspectos. El primero es peculiarmente nuestro, nos acompaa desde nuestro nacimiento como nacin independiente y sil!'nific una excepcin en el concierto de los paises demcratas del siglo XIX. En el segundo aspecto nos encontramos asociados a los dems pases. en la comn crisis actual del consttucionalsmo.

LIMITACIONES AL PODER CO;\lSTITUYE:"TE

vigorizada por la segunda. Toda limitacin a la soberana exterior tiene que repercutir inevitablemente en la autodeterminacin interna. Hay quienes consideran que en la tcnica constitucional de la Revoiucin Francesa aparecieron por primera vez ciertas tendencias a tener en cuenta el derecho internacional; t mas se trataba por lo general de organizar en el derecho interno, para uso simplemente de los rganos de poder, las relaciones de todo punto imprescindibles con los dems Estados soberanos. Salvo las garantas constitucionales de los derechos de los extranjeros, no apunta en las constituciones del siglo XIX, inspiradas en la Revolucin Francesa, ninguna preocupacin por erigir principios de derecho internacional y subordinarse a ellos. Fue la primera posguerra (a partir del triunfo de las naciones aliadas en 1918) la que propici un clima favorable para el derecho internacional. El desconocimiento arbitrario de los tratados, la facilidad con que los gobiernos podan envolver en conflictos a sus pueblos, toda la dolorosa experiencia de la guerra mundial, hicieron pensar en la necesidad de que el derecho de gentes atajara la soberana hasta entonces sin lmites de las naciones. En las nuevas nacionalidades y en los pases vencidos fue donde por primera vez se hizo aplicacin de las ideas nacientes, sin duda por presin exterior ms bien que por voluntad espontnea y libre de los rganos constituyentes. En ]a Constitucin de Estonia (artculo 4\1) y Austria (artculo 9\1) se reconoci que las reglas del derecho de gentes, generalmente admitidas, forman parte integrante del derecho interno. La proteccin internacional de las minoras nacionales, que fue motivo de preocupacin para las potencias aliadas, suministr la oportunidad de llevar a la prctica los anteriores principios. Polonia, que merced a la voluntad de los vencedores reingresaba al concierto internacional, firm con las potencias aliadas y asociadas un tratado en 1919, en el que se obligaba a proteger a las minoras nacionales. Lo ms importante para nuestro estudio es sealar que los artculos relativos a dichas minoras fueron aceptados como leyes fundamentales, de manera que "ninguna ley, reglamento ni acto gubernativo pudieran estar en contradiccin con ellos", con lo que se otorg al tratado la misma jerarqua de la Constitucin. Esas primeras penetraciones del derecho internacional en el inter; :\lilkine(.lIl'l1i'\ iuh menciona al respecto cuatro problemas nuevos del Derecho I't'rhlico de la Revolucin Francesa: las formas constitucionales de los tratados interna. cionales y de las negociaciones diplomticas; el procedimiento constitucional de la ded;~ra~i.n dc guerra: las garantas constitucionales ele los ,derechos de Jos c,xtra~ie~s; el prlllClplO ele la renuncia a la Allcrra.-Modenltl," 11'1/(1I'1I('/(/S del Derrchn Constitucional; ~Iadrid, 19:H; p;fl;. 55.

28

DERECHO CO:'\STITVCIO:\TAL MEXICAl':O

no, son valiosas en cuanto aparecell como sntomas de una futura renovacin. Impuestas, sin embargo, por las circunstancias de la derrota militar y de la creacin internacional de las nuevas nacionalidades, ellas dejaban inclume para los vencedores el principio de la soberana exterior, que slo se quebrantaba para quienes en aquellas circunstancias no podan invocarlo, Cuando Alemania recuper su podero y el soviet surgi como gran potencia militar: cuando las dictaduras, menospreciando los tratados, los derechos de la persona y los principios ms elementales del derecho de gentes, se lanzaron a una nueva aventura blica, pareci que el fracaso de las tendencias apenas iniciadas iba a aseg-urar para siempre el antiguo principio de que en nombre de la soberana pueden hacer los gobiernos todo lo que materialmente est a su alcance. Sin embargo, la simiente haba cado en terreno fecundo, que roturaban las mquinas de guerra y abonaba la sangre. De la segunda Gran Guerra sali fortalecida la conviccin de que es preciso supeditar la soberana a normas internacionales. Pero esto se ha venido erigiendo sobre bases nuevas, segn se ver a continuacin.
ll.-EI dogma de la soberana del Estado conduce a la separacin entre el derecho internacional y el derecho interno, ya que aqul no conoce ni regula sino las relaciones entre los Estados, sin que pueda intervenir en las de cada Estado con sus sbditos, materia esta ltima reservada al derecho interno. La Sociedad de las Naciones, constituida a raz de la primera Gran Guerra, pretendi organizar la paz sobre la base del principio clsico de la soberana, esto es, mediante compromisos exteriores de los Estados. El rgimen interno permaneci inmune a toda ingerencia internacional, como una zona intangible que los Estados no podan comprometer ni siquiera en ejercicio de esa misma soberana, cuya ilimiracin se proclamaba. Fuera de las condiciones impuestas a las nuevas nacionalidades y a los pases vencidos, en el pacto de la Sociedad de las Naciones no se instituy, en relacin con el derecho interno, sino el compromiso, desprovisto de sancin, de respetar las creencias religiosas. Mas a pesar de que el Presidente "Vilson debilit hasta el mximum las obligaciones contradas y dej a salvo el derecho interno, el Senado de Estados Unidos se neg a ratificar el pacto por estimar que disminua la soberana de la nacin. Pronto, sin embargo, la opinin pblica y la doctrina empezaron a reaccionar contra un concepto tan absoluto del derecho de los Estados. Distinguidos juristas adelantaron la tesis de que el derecho internacional se preocupaba de las relaciones de los Estados entre s y

15292

LlMITACIONES AL PODER CONSTITUYE:"TE

descuidaba la proteccin, dentro de los Estados, del titular ltimo y realmente nico de todo derecho, como es el hombre." En 1921 afirmaba Lapradelle en el Instituto de Derecho Internacional que el objeto social del derecho de gentes debe ser la defensa de los derechos del hombre. Diez aos ms tarde, Mirkine-Guetzvitch acentuaba la misma tesis: "El verdadero ideal humanitario, que tiende a hacer del hombre un verdadero ciudadano del mundo, consiste en colocar los derechos del hombre y del ciudadano bajo la garanta del derecho internacional y en establecer la proteccin internacional de los derechos del hombre." 9 Pero los tiempos no estaban maduros todava para acoger esta corriente de opinin, como lo revel el hecho de que la Liga de las Naciones rechaz en 1933 la proposicin de extender a todos los hombres las garantas reservadas por los tratados a ciertas minoras. La segunda Gran Guerra revel que la paz es incompatible con el antiguo principio de la soberana absoluta y, sobre todo, dio la razn a quienes sostenan que la conservacin de la, tranquilidad internacional depende, ms bien que de la palabra de los gobiernos, de una atmsfera social donde imperen la libertad, la cultura y el bienestar general. La tesis se fue abriendo paso en las conciencias, a medida que el conflicto armado se desarrollaba. Cuando a mediados de 1940 los alemanes iniciaron la guerra total, exterminando a la poblacin civil a ttulo de que ella sostena a los ejrcitos, el ministro ingls del Trabajo declar: "Si sta es una guerra de los pueblos, tendr que ser una paz de los pueblos; las cosas no volvern a ser jams lo que han sido; la edad antigua ha pasado y una nueva edad habr de levantarse." Pocos meses despus, en enero de 41, el Presidente Roosevelt envi al Congreso un mensaje, en el que propona como meta de la victoria la consolidacin para el mundo de cuatro libertades: libertad de palabra y de expresin, libertad de creencias, libertad econmica y liberacin del miedo mediante la reduccin de los armamentos. En agosto del mismo ao Roosevelt y Churchill lanzaron al mundo la ~roclama conocida por Carta del Atlntico, donde entre otros propSitos expresaron el de "asignar a todas las naciones el mejoramiento " de la condicin obrera, el progreso econmico y la seguridad social". '. En enero de 42, la Declaracin de las Naciones Unidas haca suya la Carta del Atlntico. Para llevar a la prctica el programa esbozado, era necesaria una organizacin mundial de los Estados. Nadie pens en la decrpita So8 B

N. Pouns: Les nouuelles tendences dll droit internationale Pars. \947; pAR. 49. Modemas teudencias del derecho constitucional; Madrid, 1954; pg. 108.

llERI:CHO CO:-;STlTlJCIOl"AL MEXICANO

ciedad de las Naciones, cuyo fracaso para evitar la guerra haba sido notorio. En octubre de 44 se reunieron en Dumbarton Oaks los expertos designados por los Cuatro Grandes (Estados Unidos, Gran Bretaa, U.R.S.S. y China), con objeto de elaborar un plan de organizacin mundial. Entre otros muchos proyectos, tuvieron en cuenta el formulado por ms de 200 juristas norteamericanos y canadienses, que estaba presidido por este principio renovador: "La soberana est sometida a las limitaciones del derecho internacional." Aunque acogi la estructura general del proyecto, el Plan de Durnbarton Oaks excluy el principio que lo seoreaba, porque los representantes estaban ligados por instrumentos diplomticos que les imponan la obligacin de proponer la organizacin sobre la base de la soberana por igual de los Estados grandes y pequeos. La igualdad soberana entre Estados poderosos y dbiles era sin duda tan utpica como la igualdad poltica de ricos y miserables, que haba postulado la escuela liberal; la soberana erigida sobre base tan quimrica, era un concepto incompatible con cualquiera organizacin duradera y eficaz. Sin embargo, el Plan de Dumbarton Oaks representa un progreso, por cuanto propone a la colectividad de los pases "facilitar la solucin de los problemas humanitarios internacionales de orden econmico y social y promover el respeto de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales". El Plan fue sometido a la consideracin de la Conferencia de San Francisco, reunida en abril de 45, de donde surgi la Organizacin de las Naciones Unidas. La Carta de las 1\ aciones Unidas se funda en la idea primordial de que la paz no podr consolidarse permanentemente en el mundo, mientras prevalezcan dentro de los pases la opresin, la injusticia y la miseria. No basta con levantar barreras jurdicas contra la guerra ni erigir un mecanismo que prevea o arregle los conflictos. Es preciso que la paz internacional sea emanacin de la paz interior, fundada esta ltima en el respeto a la dignidad humana y mantenida mediante un nivel de vida conveniente. La consagracin del anterior principio significa que lo ocurrido dentro de cada Estado no es ya cosa ajena para los dems Estados, sino que la solidaridad internacional compromete a cada uno con respecto a los dems, obliga a quebrantar las murallas de la antigua y hermtica soberana y permite que se conviertan en temas de derecho internacional algunos de los que anteriormente pertenecan al mbito exclusivo del derecho interno. Es cierto que esta tesis ha sido aceptada por cada signatario en ejercicio de su soberana, mediante recepcin en el derecho interno del compromiso internacional. Pero el solo hecho de que los integrantes de la organizacin mundial hubieran abandonado unnime y simult-

Ll:\IlTAClO:'\ES AL l'ODER CONSTITUYENTE

31

10 Cuarenta r dos organizaciones privadas sirvieron a la delegacin norteamericana de rganos de consulta durante la Conferencia de San Francisco. La campaa en fa'P~ de los derechos del hombre la llevaron a cabo el Consejo Federal de las Iglesias de CJr~sto en Amrica. la American [cwish Committee, doce obispos catlicos, la Baptist "omt Conference Committee, la 'Carnegie Endowment. la Forei~ Policy Assocaton v otras muchas agrupaciones que en el ltimodia hbil para presentar enmiendas al ~Ian de Dumbarton Oaks obtuvieron del delegado Steuinius la inclusin de la Comsln de lo. Derechos HUmanos.

--

neamente una posicin clave, parece indicar que el concepto de soberana se halla, ms que en crisis, en plena decadencia. Por lo dems, es tan slo aparente ese resto de soberana por virtud del cual un Estado se adhiere voluntariamente a un compromiso internacional de esta ndole. En un simulacro de soberana acepta lo irremediable, porque no hay gobierno que se atreva a excluir a su pueblo, por una negativa en forma, de las finalidades de redencin social a que aspiran los recientes conciertos internacionales. No son los gobiernos, que por razn natural jams admitirn de buen grado la limitacin de sus facultades, quienes han encabezado este movimiento. Arrastrados por la opinin pblica, que se ha impuesto vigorosamente, han tenido que ceder en puntos en que la doctrina clsica no transiga. Como ejemplo de la fuerza de la opinin pblica puede citarse la eficiente energa que desplegaron cerca de la Conferencia de San Francisco numerosas asociaciones privadas de Estados Unidos, representantes de todas las tendencias religiosas y polticas, que coordinadas en un solo frente obtuvieron que se incluyera en la Carta a la Comisin de los Derechos Humanos." En pos de la Carta de San Francisco, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclam en Pars, el 10 de diciembre de 1948, la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, en 30 artculos. La Comisin de los Derechos Humanos est preparando los pactos internacionales relativos a la misma materia, pero con anticipacin al pacto mundial se han concertado dos regionales: el de la Conferencia de Bogot (1948), que formul para Jos pases de Amrica la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y el de la Convencin Europea de Salvaguardia de los Derechos del Hombre, suscrito en Roma por 15 pases de Europa (1950). Mxico ha tenido el honor de aportar a esta internacionalizacin de los derechos de la persona la nica institucin jurdica que es ge nuinamente suya: el juicio de amparo. Aceptado ntegramente en la Conferencia de Bogot (artculo XVIII de la Declaracin), el amparo libr ardua batalla en la Conferencia de Pars y su ideologa qued consagrada al fin en el artculo 81? de la Declaracin Universal. Posteriormente la Comisin de los Derechos Humanos ha admitido en sus proyectos otros elementos de nuestra institucin y )0 mismo aconteci con la Convencin de Roma. La palabra "amparo" ha pe

32

DERECHO

CON~TITUCIO;'IlAL

MEXICAI'O

netrado sin traduccin a los idiomas oficiales de las Naciones Unidas; prueba de fuego es sta para la nacionalidad de origen en toda clase de inventos, pues tal parece que el idioma propio slo hospeda a la palabra extraa cuando el invento es autnticamente ~riundo del lugar que le dio el nombre.'! Tales compromisos internacionales, que lejos de ser impuestos por un Estado a otro Estado se colocan por encima de la voluntad de los Estados, parecen llamados a sustraerse con el tiempo a la soberana del rgano constituyente. Aunque en teora permanece inclume el principio de la soberana interior, se le limita de hecho cuando en ejercieiode la soberana exterior el Estado asume determinadas obligaciones para su rgimen interno. El aparente juego de las dos soberanas (por cuanto refluye en la interna el compromiso internacional) , no es en el fondo sino el triunfo de la opinin nacional que, fortalecida al solidarizarse con la de todos los dems pases, se impone a los rganos de gobierno y aun al propio constituyente. De este modo se robustece por caminos insospechados la soberana popular. Desde la Revolucin Francesa, la democracia ha erigido el dogma de la autodeterminacin de los pueblos. Pero los gobiernos han traicionado el principio cuando han hablado falsamente en nombre del pueblo o cuando han corrompido al pueblo para hacerlo hablar a su antojo. De lo que se trata actualmente es de crear y organizar la conciencia mundial de la dignidad de la persona, con todas sus consecuencias, a fin de que, a travs de los pactos internacionales, se derrame en la actuacin interior del Estado. Dentro de la estructura constitucional de cada pas, y con el mayor respeto para las ideas de nacin y de patria, se procura convertir en patrimonio jurdico de todos los pueblos lo que previamente tiene que ser patrimonio comn de moral y de cul tura. Adems de la internacionalizacin de los derechos del hombre, que trasunta sin duda una filtracin del derecho de gentes en el derecho interno, pudese observar como otra manifestacin de la misma tendencia la consistente en la mutilacin de una facultad que, como la de hacer la guerra, era antes atributo indiscutible e ilimitado de la soberana. Tambin en este punto la Sociedad de las Naciones pretendi intervenir, aunque sin eficacia. La cruel experiencia del segundo conflicto madur un poco ms la conciencia de todos, en el sentido de trasladar a un organismo internacional el peligroso poder de usar de
11 Acerca de la expansin internacional del amparo, ver la conferencia que con ese titulo pronunci el autor de esta obra en el Consejo de I'Union Internationale des Avoeats (28 de abril de 1954) .-M'xico ante el pensamiento ;urdicosocial de Occidente; Mxico, 1955. pgs. 129 a 176.

LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE

33

la fuerza en las relaciones internacionales. Fiel al espritu de transac- . cin que la anima, la Carta de las Naciones Unidas sustenta el principio de que ninguna de sus disposiciones autoriza la intervencin en los asuntos que son esencialmente de la competencia interna de los Estados (artculo 2, prrafo 7), pero a continuacin establece que dicho principio no se opone a la aplicacin de las medidas coercitivas instituidas en el captulo VII, las cuales puede emplear el Consejo de Seguridad para la conservacin de la paz y de la seguridad internacional y que van desde las medidas simplemente diplomticas hasta las econmicas y militares (artculos 39 a 51 de la Carta). En presencia de las anteriores disposiciones de la Carta, el profesor espaol Prez Serrano ha expresado: "El ius belli, caracterstica fundamental, aunque trgica, de la soberana estatal, sufre minoracin tan considerable que, de hecho, cambia en forma radical de fisonoma al desplazarse su titularidad. Y contra ello no podr ir ni siquiera el ms originario y vigoroso de los Poderes de un Estado: su Poder Constituyente." 1:! Los hechos han demostrado que la conclusin precedente es por ahora exagerada. El nico caso (la guerra de Corea) en que bajo la bandera de las Naciones Unidas actuaron tropas de diversos pases, los gobiernos participantes procedieron soberanamente al responder a lo que se estim mera recomendacin del Consejo de Seguridad,"

12.-Y es que por lo que mira a la facultad de hacer la guerra, as como en lo tocante a los derechos humanos, las mermas a la soberana siguen siendo dbiles y punto menos que ilusorias, no obstante que la doctrina se ha organizado vigorosamente a fin de sustraer tales materias del derecho constitucional e incorporarlas al internacional, y a pesar tambin de que en el derecho positivo ha habido algunas repercusiones significativas. Es preciso reconocer que asistimos a algo que es hasta estos momentos camino y no. meta. Los quebrantos que el derecho internacional ha producido .en el concepto de soberana, con miras a limitar a los Estados inclusive en su poder constituyente, estn lejos todava de extirpar a una doctrina de tan hondas rafees. Y aunque la partida ser ganada, a ]0 que parece, por el derecho internacional, podemos asegurar que hasta estos momentos el derecho
12 NICOLS PiREZ SERRANO:
13

das. a dsoosicn del Consejo de Seguridad, termina con la expresin- de que los convemos relativos "estarn sujetos a ratificacin por los Estados sgnatarios de acuerdo c~ sus respectivos procedimientos constitucionales", lo que est muy lejos de sionificar que el. rgano constituyente (ni siquiera los poderes constituidos) quede supeditado a Una decisin adoptada en materia de guerra por el Consejo de Seguridad.
3

El Poder Constituyente; Madrid. 1947; p;i~. 52. ~1 artculo 43 de la Carta, que consigna el compromiso de poner fuerzas arma-

34

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

positivo no ha acogido norma alguna internacional como lmite jurdico del rgano constituyente. En efecto, los sistemas ms modernos y avanzados lo que hacen a lo sumo es colocar los compromisos internacionales por encima de las leyes ordinarias. La Constitucin espaola de 1931, anticipndose a todas las dems, erigi en su artculo 7'? el principio de que el Estado espaol acatar las reglas universales del derecho internacional y las incorporar a su derecho positivo; en el artculo 65 estableci que todos los convenios internacionales ratificados por Espaa y registrados en la Sociedad de las Naciones y que tengan carcter de ley internacional, se considerarn parte constitutiva de la legislacin espaola, la cual deber conformarse a sus disposiciones; dispuso, como consecuencia, que no podr ser hecha ninguna ley que contravenga a dichas convenciones si no han sido previamente denunciadas conforme al procedimiento establecido en ellos. La Constitucin francesa de 1946 otorga fuerza de ley a los tratados, "aun en el caso de que fueren contrarios a las leyes internas francesas" (artculo 26), pero a continuacin dispone que los tratados que modifican las leyes internas no son definitivos sino hasta despus de haber sido ratificados en virtud de una ley (artculo 27) . Aunque menos explcita que las anteriores, la Constitucin italiana de 1947 adopta parecidos principios al instituir, por una parte, que el orden jurdico italiano se ajusta a las normas del derecho internacional generalmente reconocidas (artculo 10) y, por la otra, que Italia consiente, en condiciones de ptridad con los dems Estados, las limitaciones a la soberana necesarias para aseg-urar la paz y la justicia entre las naciones (artculo I1) . Finalmente, la Constitucin de la Repblica Federal Alemana de 1949 (Constitucin de Bonn) , consagra en su artculo 24 el principio ms adelantado hasta ahora del derecho positivo, como es el de qne la Federacin podr, mediante acto legislativo, transferir poderes soberanos a instituciones internacionales; y en el artculo 25 acoge otro principio no menos importante, segn es el de que las reglas generales del derecho internacional formarn parte del derecho federal, tendrn preferencia sobre las leyes y crearn derechos y deberes directamente para los habitantes del territorio federal. Salvo la abolida Constitucin republicana espaola y la en cierto modo impuesta Constitucin de Bonn, las dems Constituciones que hemos mencionado respetan en realidad la prioridad de la legislacin ordinaria, no obstante sus frases de homenaje al derecho internacional. La exigencia del artculo 27 de la Constitucin francesa en el sentido de que se necesita una ley para que sean definitivos los tratados oue modifican el derecho interno, lejos de afectar la soberana de la Asamblea Nacional, es, en concepto de Vedel, la organizacin

LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE

35

de una conquista nueva del poder legislativo'!' puesto que la primaca que la Constitucin otorga al tratado no podr nacer mientras ste no sea ratificado por una ley; se trata, por lo tanto, de simple jerarqua entre dos actos convalidados por la voluntad del mismo rgano legislativo. Tocante a la Constitucin italiana, se ha opinado que es inconstitucional y puede ser reclamada ante la Corte Constitucional, una ley interna que contrare las "normas internacionales generalmente reconocidas", a las que debe ajustarse el ordenamiento jurdico interno, segn el artculo 10.1 5 Mas esta opinin parece poco fundada, si se tiene en cuenta que la subcomisin respectiva rechaz el proyecto que propona el sistema adoptado por la Constitucin espaola de prohibir los actos de autoridad contrarios al derecho internacional o a los tratados, por considerar "temible el efecto de tal prohibicin, que implicara la inconstitucionalidad de las leyes ordinarias expedidas con violacin de los compromisos internacionales't.'" Nos hallamos en presencia, por lo tanto, de una revisin crtica del concepto de soberana, que en el fondo no significa otra cosa que un nuevo intento de la Humanidad para rescatar de la rbita del poder pblico la dignidad y la paz de la persona. Segn la certera observacin de Lauterpacht, en ese mismo propsito que ahora se trata de alcanzar a travs del derecho internacional haba intervenido antes, aunque sin xito, el derecho natural. "Los derechos del hombre -ag-reg-a- no podrn ser a la larg-a asegurados efectivamente sino por el derecho natural y el derecho de g-entes, entendidos como un poder Superior al poder supremo del Estado." 17 Al lado de la tendencia jusnaturalista y de la internacionalista, que por caminos diversos tratan de llegar al mismo fin, conviene recordar a la escuela espaola de Surez y de Vitoria, que tanto influjo alcanz en nuestras concepciones jurdicas y que ahora renace con luz propia
14 GEORGES VEDEL: Manuel lmentaire de droit constitutionnel; Pars, 1949; pgina 528. 15 Commentario sistematico alla Costituzione italiana. diretto da Piero Calamandrei c Alessandro Levi: Firenze, 1950; t. 1, plt. 92.-Ver opinin distinta en Bscaretti di RUffa; Diritto r.ostitllZionale; Napoli, 1949; t. 1, pg. 109. u Los diversos criterios en torno a la predominancia del derecho internacional sobre el derccho interno siguen dividiendo a Id doctrina italiana, largos aos despus de Promulg-ada la Constitucin que en aquel pas trat de resolver lax antmorma entre los derechos. todo lo cual revela que el problema est todava lejos de su solucin. Entre los comentaristas recientes del texto italiano que postulan la primada del derecho in t~rno cabe citar a Ferucio Pergolesi (Diritto Costituzionale; 12' ed., 1958, p~. 720), \ . e~ sentido contrario, a G. Balladore Pallieri (Diritto Costitusionale; 3' ed., 1953; pagma 379). 1, An international Bil 01 the Rights 01 man; Columbia Univ. Press, 1945; plt. 28. Po~ dems innecesario sera advertir que, si la tendencia sealada tiene serias reper~\ISl0nes en el derecho constitucional. no son menores las del derecho internacional, IInelado hasta ahora en la soberana exterior de los Estados; mas este tema no corresPonele a nuestro estudio.

36

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

en un mundo desorientado. "Lo que en el derecho natural racionalista -expone Snchez Agesta- se definen como limitaciones de un poder definido como ilimitado, son en esta escuela el fin propio para que el poder se instituya, en cuanto estas libertades son condiciones para el desenvolvimiento de la persona humana; o esferas de la vida individual, al margen del fin del Estado y, por consiguiente, fuera del orden de su soberana." Y por lo que toca a la guerra, la escuela espaola ofrece una solucin del todo semejante a la anterior: "Hoy hemos de reconocer que el Estado es slo una comunidad relativamente suprema, aunque no en el sentido en que lo entiende Kelsen, sino en el ms preciso de que es suprema slo en el mbito de su competencia y en la medida de su fin. "Y, claro est, que el derecho internacional slo mediatamente puede considerarse incluido en el mbito de esa competencia. Surez as lo entenda al trazar los supuestos de una comunidad y un orden internacional como una esfera y un orden determinados por un fin especfico: el bonum uniuersi; y en consecuencia el derecho de guerra, como institucin del derecho internacional, puede ser modificado en razn de su fin: reparar las injusticias y conservar la paz y la justicia internacional. (De legibus, II, XIX, 8 Y 9; III, 11, 6) ." 18 13.-Para concluir, nos queda por referir a nuestro derecho positivo las ideas expuestas. . El Constituyente de 1917 reprodujo fielmente en el artculo 133 el texto de la Constitucin anterior, que en su primera parte deca: "Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella, y todos los tratados hechos y que se hicieren por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Congreso, sern la ley suprema de toda la Unin." El precepto estaba inspirado en el artculo VI, prrafo segundo, de la Constitucin de Estados Unidos: "Esta Constitucin, y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, sern la suprema ley del pas." Ambos preceptos instituan de modo expreso la supremaca de los tres ordenamientos (Constitucin, leyes federales y tratados) en rela18 Lecciones de derecho l1olltico, por Luis Snchez Agesta: 4~ cd.; Granada. 1941: pginas 511 y 514. Por su parte Alfredo Verdross, alta autoridad en nuestros das en el campo del Derecho Internacional Pblico, profesor de la Universidad de Viena. rinde a la escuela espafiola del derecho de Rentes el siR1Jiente tributo: "Esta incipiente doctrina cristiana del derecho de gentes. desarrollada por Santo Toms de Aquino, :llega a su plene) Oorecitniento en el siglo XVI en la escuela espaftola del derecho de gentes. que no slo ~vuelve .el concepto del moderno derecho internacional. antes C1tPl,lesto. sino que lo ttasci~e. al perfilar ms de.cen:ala idea de la comunidad in" I teroadonat universal y del Derecho lntemaclOD;ll 1.ni~1 que en ella se ~POya. .-\1~ Credo Verdross: Derecho r'lttt'naeional Pblico: ~[adrid. 1969; pR. 17.

-LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE

37

cin con la legislacin de los Estados-miembros, segn se infiere de su segunda parte.v Pero la supremaca de la Constitucin respecto a los otros dos ordenamientos federales slo se refera expresamente a las leyes federales ("que emanen de ella", "que se expidan con arreglo a ella"), no as a los tratados, tocante a los cuales no exista expresin alguna que los subordinara a la Constitucin. En presencia del texto de 57 (idntico al elaborado en 17, segn queda dicho), el magistrado Vallarta pudo opinar que el derecho de gentes no est normado por la Constitucin, la cual, por lo tanto, no tiene supremaca jerrquica sobre los pactos internacionales. La Constitucin no regula sino las relaciones interiores de sus poderes pblicos, por lo que el principio de derecho interno de las facultades expresas y limitadas de dichos poderes, carece de aplicacin en las relaciones internacionales. "Si cometiramos el error de creer que nuestra Constitucin en materias internacionales est sobre esa ley (la internacional), tendramos no slo que confesar que los soberanos de Francia, Inglaterra, Estados Unidos, etc., tienen ms facultades que el Presidente de la Repblica Mexicana, sino lo que es peor an: que la soberana de sta est limitada por el silencio de su Constitucin." 20 Interpretando el texto que sirvi de modelo al nuestro, la jurisprudencia norteamericana no ha sido uniforme. Sin embargo, la Suprema Corte jams ha declarado inconstitucional un tratado y se ha resistido a considerar a las leyes federales preferentes a los tratados. "Los tratados pasados bajo la autoridad de los Estados Unidos tienen tendencia a llegar a ser una especie de enmiendas a la Constitucin, con las cuales el Congreso Federal difcilmente se pondra en oposicin. Se ha conjeturado an que si el Presidente Roosevelt hubiera presentado al Congreso los proyectos de leyes del New Deal, no como de iniciativa gubernamental, sino como la consecuencia necesaria de las Convenciones concluidas bajo los auspicios de la O. l. T., no habra hallado una resistencia tan formal de parte de la Suprema Corte." 21 Todo el panorama acabado de describir, favorable a que la jurisprudencia y la legislacin secundaria siguieran el rumbo de ValIarta, se modific fundamentalmente en nuestro derecho constitucional al introducirse en el artculo 183 la reforma de 18 de enero de 1934:
19 "Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda J1aber en las Constituciones o leyes de los Estados" (Constitucin mexicana) .-" ... y los jueces de cada Estado estarn obli1fcldos. a observarlos, a pesar de cualquier cosa. en contrario que se encuentre en la Constitucin o las leYe$ .de cualquier Estado" (Constitucin norteamericana). 20 Votos deIgoac:io L. VaUarea; Mxico, ]897; t. IV, p~ 96 Y 97. 21 M..: llENi _IWNEI': J garanUe i"'l!1'JI4tiorude de, I'oitl de fhomme,' Ginebra, ]947;

"",&,na 275.

38

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

"Esta Constitucin. .. y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados ... " El promotor de la reforma explica que para llevarla a cabo se tuvo en cuenta la conveniencia de disipar las dudas y confusiones que suscitaba el laconismo anglosajn del texto primitivo del artculo 133 de nuestra Constitucin. "Surga la primera duda -dice- respecto a si la Constitucin y los tratados eran de jerarqua igual, o si haba diverso rango entre la primera y los segundos, slo porque en el texto a ambos tipos de ordenamientos se les declara ley suprema. Ms an: se lleg a suponer que los tratados internacionales ocupan rango superior al de la Constitucin, sin Parar mientes en que, si esta conclusin jurdica es correcta desde el plano del derecho internacional, no lo es desde el ngulo del derecho interno, que en Mxico est integrado fundamentalmente por la Constitucin. "sta expresamente dispone que ella es ley suprema, en toda la nacin, y cuando establece que los tratados tambin lo sern, es claro que tal cosa es cierta siempre y cuando stos se ajusten a los preceptos expresos de la propia ley fundamental." 22 A partir de la reforma de 34, los compromisos internacionales contrados por Mxico tienen que estar de acuerdo con su Constitucin para ser vlidos, es decir, canalizar a travs del derecho interno. Todo el mecanismo interior que organiza la Constitucin, especialmente el sistema federal (que no se proyecta hacia el exterior, pues los Estadosmiembros no existen internacionalmente) y las competencias restringidas de los poderes de la Unin (de los cuales slo el ejecutivo acta en la esfera exterior), todo eso tiene que ser acatado en nuestras convenciones internacionales, adems de las prohibiciones concretas, como las que establece el artculo 15 de la Constitucin. A diferencia del texto anterior, que slo exiga de las leyes y no de los tratados su conformidad con la Constitucin, el precepto vigente no tolerara ya la diversa regulacin entre ley y tratado que el magistrado Holmes observ en la norma norteamericana, idntica a la nuestra anterior. "Las leyes del Congreso -dijo Holmes en el caso Missouri \cs. Holland- son la ley suprema de la tierra solamente cuando est hecha con arreglo a la Constitucin, mientras que los tratados son declarados as cuando se hacen bajo la autoridad de los Estados Unidos." 23 Yes que la autoridad del pas, comprometida internacionalmente, no cabe sino respetarla por el propio pas, para que sea respetada por los dems. En las relaciones internacionales convie22 SCAR RABASA: El derecho angloamericano; Mxico, 1944; pK. 541. En not;! de la pg. 542 se asienta: "El proyecto original de esta reforma fue sugerido y formulado por el autor del presente libro, cuando ocupaba un puesto de consejero jurdko en la Secretara dc Relaciones Exteriores. en "el ao 1934:23 The mind and faith o{ [ustice Holmes, hy Max Lerncr; Boston, 1946; P;\K' 2i(j.

LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE

39

ne abrir campo a lo que es regla entre caballeros: la palabra de honor no se discute, se sostiene. En presencia del texto en vigor, ya no podra mantenerse la tesis ?ualista de Vallarta, que independizaba de la Constitucin el derecho l11ternacional. El texto vigente consagra la teora monista de la primaca del derecho interno, con lo que se hizo sufrir a nuestra evolucin jurdica un retroceso maniiesro." 13 bis.-Cualquiera que sea la opinin que cada quien adopte acero ca de la idoneidad de la reforma de 1934 al artculo 133, todava en vigor, es lo cierto que el texto reformado no deja ni la menor posibilidad de interpretacin distinta de lo que dice su letra. All se consagra, en forma inequvoca, la supremaca de la Constitucin sobre los tratados, y toda discusin "de lege ferenda" desaparece ante la claridad perentoria del precepto "de lege lata". La observancia de la Constitucin, a la que se encuentra vinculado todo funcionario po blico en virtud de la protesta que est obligado a prestar en los trminos del artculo 128 y por la propia lealtad debida a la ley suprema, no permite en ningn caso la celebracin de tratados que estn en desacuerdo con la Constitucin. Y si los tratados, que segn el artculo 133 forman parte de la ley suprema, slo merecen ocupar ese rango cuando estn de acuerdo con la Constitucin, con mayor razn debe darse tal conformidad en las "convenciones diplomticas" que, adems de los tratados, puede celebrar el Presidente de la Repblica segn el artculo 76, fraccin l. Dichas convenciones son de categora inferior a los tratados y el legislador constituyente no tuvo a bien incluirlas, al par de los tratados, en el concepto de ley suprema que consagra el artculo 133; de all que las convenciones estn reguladas por el principio general de que los actos de los poderes constituidos deben subordinarse siempre a la Constitucin. Por lo tanto, la reforma de 1934 defini y resolvi en favor del derecho interno la cues que la reforma de 1934 al arto 133 es consecuencia lgica del Sistema hasta ahora mantenido por nuestra Constitucin. .Es, en efecto, principio bsico del sistema que los poderes constituidos no pueden r~ah~r vlidamente actos contrarios a la obra del constituyente, que se .externa en la Constitucin. Del predominio de la ltima se sigue que todos los actos de los poderes cOnstituidos deben estar "de acuerdo" con la Constitucin. Esto fue lo que consign expresamente la reforma de 1934 y con ello nuestra Constitucin lIC afili, expresamente tambin y de modo indudable, a la tesis del predominio del derecho nacional sobre los tratados. Para apartarse de esa tesis, que va resultando anacrnica, y a pesar de ello no COntr~riar el principio esencial de nuestro rgimen de la predominancia de la decisin COnstltuYl'nte sobre los actos de los poderes constituidos, bastara con trasladar a la C~lIIl>etencia del Constituyente Permanente .la facultad de aprobar los tratados que a ~'cten la Constitucin, ya sea -segn los casos- reformando un texto concreto de la ~lJSllla, o bien elevando al nivel de la Constitucin un compromiso internacional, 'lile e Otro modo repugnara a su contenido general.

---~4 No desconocemos

"

40

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

tin controvertida de si los compromisos internacionales llamados "tratados" quedaban o no por encima de la Constitucin; pero nada tuvo que decir respecto de las "convenciones", actos de autoridad que no forman parte de la ley suprema y que por lo mismo sera ocioso decir que a la ley suprema estn supeditados. Las ideas que venimos sustentando deben ser sometidas a la prueba de su vivencia prctica. La oportunidad de hacerlo nos la suministra, con motivo de la presente edicin, la convencin celebrada el 29 de agosto de 1963 entre Mxico y los Estados Unidos de Amrica, con el fin de resolver el problema de El Chamizal. Emprenderemos su estudio desde un punto de vista estrictamente constitucional. y para ello comenzaremos por exponer los preceptos de la Constitucin que, aunque abordados ya en otra parte de la presente obra, conviene relacionarlos expresamente con el problema que nos ocupa. l.-El artculo 42 se expresa as, en relacin con su fraccin 1: "!'"l territorio nacional, comprende: l. El de las partes integrantes de la Federacin." Por lo tanto, cualquiera afectacin internacional del territorio de una de las partes integrantes de la Federacin (entre ellas, el artculo 43 enumera a los Estados), se traduce en variacin del territorio nacional. Tal es el texto, cuyo sentido literal coincide con la teora del federalismo. Las entidades federativas -segn la teora, aceptada en este punto unnimemente- no se proyectan hacia el exterior, carecen de existencia internacional. De all que al modificarse internacionalmente el territorio de un Estado-miembro, 10 que se modifica desde el punto de vista internadonal es el territorio nacional, allnql1e tamo bin resulte alterado en el orden interno el territorio del Estadomiembro. Mas la Constitucin provee igualmente a la proteccin interna del territorio de los Estados, cuando en su artculo 45 establece lo siguiente: "Los Estados y Territorios de la Federacin conservan la extensin y lmites que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a stos." Aunque por su origen histrico y por su finalidad de derecho interno, el precepto transcrito tuvo por mira salvaguardar el territorio de las entidades federativas en sus relaciones recprocas y no en el orden internacional, sin embargo dentro de ese mbito instituy una tutela que, por constar en la ley suprema, est por encima de las facultades de los poderes constituidos. De conservar "la extensin y lmites" de las entidades federativas habla el citado artculo. Pero su texto menciona ncamenre los Imi-

LIMITACIONES AL PODER. CONSTITUYENTE

41

tes, y no la extensin, como susceptibles de ser objeto de modificacin cuando haya dificultad en cuanto a ellos, modificacin que viene a ser en realidad una confirmacin de la extensin territorial que en derecho corresponde a cada una de las entidades que disputan por lmites. La rectificacin de stos no es sino devolver a cada quien lo que era suyo, lo cual de ninguna manera puede resolverse en una afectacn de la extensin territorial a que tiene derecho la entidad. Para alterar la extensin territorial de uno o ms Estados, no existe otra posibilidad constitucional que la de formar nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes. Y para ello se necesita el procedimiento que seala la frac. III del artculo 73. tan riguroso, segn hemos dicho en la presente obra, que supera en exigencia de requisitos al procedimiento para reformar la Constitucin que establece el artculo 135. Existe, en suma, en el aspecto que venimos considerando, una doble tutela constitucional: la del territorio de los Estados-miembros y la del territorio nacional. Uno y otro son inafectables, por otro rgano que no sea el que puede tocar la Constitucin. En lrimo anlisis es el territorio nacional el objetivo supremo de la custodia de la Constitucin, pues las entidades federativas no tienen territorio propio distinto del nacional, sino que el de cada uno de ellas es s610 medida espacial para el ejercicio de su jurisdiccin (ver nmero 57) y mera porcin del territorio nacional, segn la frac. 1 del artculo 42. II.-Terminadas las referencias a los preceptos constitucionales, se expondrn a continuacin, sucintamente, las diversas fases que ha tenido la llamada cuestin de El Chamiza]. En 1848, en el tratado de Guadalupe Hidalgo se fi.l6 como lmite entre Mxico V Estados Unidos el ro Bravo, desde el valle de El Paso hasta su desembocadura en el Golfo; de all que todo el territorio comprendido al norte del cauce del Bravo, en la fecha del tratado, p::saba al dominio de Estados Unidos, y el situado al sur del mismo ro segua correspondiendo a Mxico. En 1864 ocurri una avenida extraordinariamente intensa en el To Bravo que, ante lo insuficiente del cauce hasta entonces utilizado, oblig a las aguas a desplazarse hacia el sur, formando por s solas una nueva vertiente dentro del territorio mexicano. Entre el cauce (lnti~uo, que fue abandonado como tal, y el nuevo abierto por la desviacin de la corriente, qued una superficie aproximada de. 242 hectreas, intewantes del territorio llamado' El Chamizal, que con anterioridad al cambio de curso del Bravo estaba al sur de ste y perteneca por lo tanto a Mxico, pero que con posterioridad a dicho cambio vino a quedar al norte del ro.

42

DERECHO

CON~TITt;ClONAL

MEXiCANO

Mxico no admiti que por el solo hecho de que la porcin territorial de que se habla quedaba situada ahora al norte del Bravo, la soberana sobre la misma hubiera pasado a Estados Unidos. Sostuvo al respecto que se trata de un lmite natural, llamado por ello arfinio, que cuando consiste en una corriente pluvial, como en la especie. se localiza en el centro del cauce y que cuando se modifica por causas normales, como la erosin, implica la modificacin en la misma medida del lmite entre los dos pases. Pero cuando no se trata del movimiento normal y lento de erosin, sino de un movimiento brusco o de avulsin como el ocurrido en 1864, entonces el cambio del cauce no lleva consigo el cambio del lmite. La tesis de Mxico, y su contraria la del gobierno de Estados Undos, fueron sometidas a arbitraje mediante la Convencin de 24 de junio de 1910. Un ao ms tarde, al 15 de junio de 19I1, la Comisin de Arbitraje pronunci su laudo, en el que por mayora de dos votos de los comisionados canadiense (presidente de la comisin y en cierto modo tercero en discordia) y mexicano, contra el voto del comisionado norteamericano, se resolvi que perteneca al dominio eminente de Mxico la parte de El Chamizal (con superficie de 177 hectreas) comprendida entre la lnea media del cauce del Bravo tal como exista en 1864, antes de las avenidas de ese ao, y el cauce desviado hacia el sur despus de producidas dichas corrientes. En contraste con el fenmeno ocurrido en 64, y a manera de confirmacin de que el mismo haba sido extraordinario, en varias ocasiones se hizo conveniente regularizar, de comn acuerdo los dos gobiernos, el cauce del ro, modificado por circunstancias normales, entre ellas principalmente la aparicin de bancos dentro del lecho del ro, lo que hizo necesario a veces que los gobiernos acordaran entre s compensaciones de tierras, segn que la corriente se desviara hacia uno u otro de los dos territorios. En ninguno de estos casos hubo modificacin del lmite primitivo, sino por el contrario, vigilancia para conservar ese lmite, teniendo en cuenta los movimientos naturales de la corriente, ni se present tampoco conflicto de lmites, en el que la soberana de los pases se hubiera visto comprometida en una disputa, como s era la de El Chamizal. Entre los casos de esta ndole, cabe mencionar el que fue objeto de la Convencin de ll? de febrero de 1933, por la que se estabiliz en una longitud de 140 kilmetros el cauce del ro, mediante obras de ingeniera destinadas a impedir los cambios de la corriente; con este motivo hubo de efectuarse entre Mxico y Estados Unidos un intercambio de las porciones de terreno que hasta entonces haban estado a merced de la versatilidad del ro, sin que ello significara propiamente cesin de terri-

LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE

torio nacional, sino fijacin estable de un lmite natural el cual no acostumbraba respetar los territorios que estaba llamado a delimitar. Dentro del mismo propsito de estabilizar la corriente del Bravo. se llev a cabo en 1899 una obra que, a pesar de llevar aquella finalidad, no fue de regularizacin de lmites, sino que tuvo por objeto impedir las inundaciones que solan producirse en perjuicio de Ciudad jurez y El Paso. La obra consisti en un canal o corte artificial, realizado de comn acuerdo por los dos gobiernos al sur del Bravo, en una zona distinta a El Chamizal, aunque colindante con este terreno. A lo largo de dicho corte artificial (llamado Corte de Crdoba) corrieron las aguas del ro y de este modo vino a quedar otra vez al. norte del Bravo una porcin de territorio nacional, ahora con superficie de 156 hectreas. Nada ms que en esta ocasin ya no se aplic el anterior criterio relativo a El Chamizal, de que todo 10 que quedara al norte del Bravo perteneca a Estados Unidos, y ello en virtud de que el corte se haba construido por convenio de los g-obiernos, con objeto de canalizar las aguas a travs de una porcin del territorio de Mxico. Cabe, pues, afirmar que en el tramo del Corte de Crdova, el ro Bravo no sirve de lmite arcifinio entre Mxico y Estados Unidos, sino que el lmite sig-ue siendo el antiguo cauce situado al norte del canal que desvi artificialmente las aguas. As fue como qued ubicada al norte del Bravo, enclavada en el territorio que conforme al lmite natural sealado en el Tratado de Guadalupe debera pertenecer a Estados U nidos, una superficie de 156 hectreas, que nada tiene que ver con El Chamizal y que ni antes ni despus del corte ha dejado de pertenecer a Mxico, con soberana que en ningn momento se ha llegado a poner en tela de juicio. Es de sealada importancia poner de relieve estas circunstancias, porque para resolver el problema de El Chamizal, donde la soberana de Mxico estaba a discusin, se convino en enajenar parte del Corte de Crdova, porcin del territorio nacional que no estaba involucrada en el problema de El Charnizal y sobre la cual Mxico ha ejercido siempre un dominio indiscutible. As fue, en efecto. Como el gobierno de Estados Unides' se negaba a acatar el laudo arbitral de 1911, alimentando con ello la desconfianza del pas dbil, el gobierno mexicano no dej de insistir en el derecho que le reconoca el laudo. En 30 de junio de 1962. los Presidentes de Mxico, Adolfo Lpez Mareos, y de Estados Unidos, John ~. Kennedy, expidieron en la ciudad de Mxico un comunicado conjunro, en cuyo punto 13 convinieron en dar instruccin a sus rganos ejecutivos para que recomendaran una' solucin completa al problema de El Chamizal.

lUZ

&E

44

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

El 17 de julio de 1963, las cancilleras presentaron a los presidentes de los respectivos pases las recomendaciones solicitadas, donde se sealaba una nueva localizacin del cauce del ro Bravo en la regin Ciudad Jurez-El Paso, con los siguientes resultados: "(a) De las 177 hectreas en El Chamizal, cuyo dominio eminente reclama Mxico, se incorporaran a Mxico, en ese mismo sitio, 148 hectreas aproximadamente. Las 29 hectreas de El Chamizal que no se incorporaran a Mxico en El Chamizal seran compensadas con una superficie igual, segregada de territorio bajo la jurisdiccin de los Estados Unidos en la zona contigua al este del Corte de Crdova, que pasara a Mxico. "(b) Tambin pasaran a Mxico 78 hectreas de territorio actualmente bajo la jurisdiccin de los Estados Unidos en la zona contigua al este del Corte de Crdova y se compensaran con una superficie igual, segregada de territorio actualmente bajo la jurisdiccin de Mxico en la parte norte del Corte de Crdova, que pasara a los Estados Unidos." Las recomendaciones propuestas fueron aceptadas por los gobielnos, segn anuncio que hicieron Jos Presidentes el 18 de julio de 1963. La Convencin se celebr el 29 de agosto del mismo ao. El Senado la aprob el 26 de diciembre y a continuacin la Cmara de Diputados, atendiendo a una invitacin de la Colegisladora, tom el acuerdo de expresar su solidaridad al Ejecutivo Federal y su congratulacin al Senado, as como formular un llamado a los Congresos locales para dar a conocer en actos solemnes el pacto internacional y para expresar su apoyo al Presidente de la Repblica. Todos los partidos polticos aclamaron la solucin al problema casi centenario de El Chamiza1. 1I1.-El transcurso del tiempo, al serenar la sicosis colectiva, permite ahora examinar el final a que se ha llegado, a la luz austera y permanente del derecho constitucional mexicano. Precisa ante todo distinguir entre la conveniencia y la constitucionalidad de la convencin celebrada. Respecto a la primera, obviamente no nos corresponde emitir opinin alguna de carcter tcnico. Mas para fijar con claridad nuestra actitud, emancipando as la interpretacin jurdica de todo prejuicio adverso a la conveniencia de la solucin adoptada, hemos de manifestar que estimamos el arreglo de El Chamizal como un signo, el ms visible hasta ahora, de la llegada de tiempos nuevos en las relaciones internacionales de Mxico. Un pueblo tradicionalmente humillado por los pases fuertes, que no poda hacerse valer en lo exterior porque casi nada vala en lo interior, va ganando el respeto de fuera precisamente porque va adquiriendo su madurez por dentro. Nuestra

LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE

45

historia dolorosa nos ha enseado que nada podemos esperar de los gobiernos poderosos a ttulo de ddiva no merecida por nuestro esfuerzo. La dignidad, la entereza y el vigor de un pueblo, es lo que le permite ser respetado en sus derechos. Al cabo de un siglo de espera, el reconocimiento del derecho de Mxico a El Chamizal significa la proyeccin hacia lo exterior de la dignificacin de Mxico en lo interior. Por eso llevamos con etiqueta aparte, al pequeo acervo de nuestros xitos internacionales, este de El Chamiza!. Despus de la digresin que nos ha desviado por un momento hacia el campo de las relaciones internacionales, volvamos al nuestro. Pensamos que concentrada la atencin en el arreglo internacional del caso, qued en un segundo plano el aspecto del derecho interno, cuyos requisitos y formalidades acaso se temi en ciertos momentos que presentaran obstculos a la feliz terminacin del problema. Por otra parte, segn lo veremos despus, no es indispensable que el cumplimiento de las formalidades internas sea simultneo, ni siquiera inmediato, a la celebracin del compromiso internacional. Pero conforme a la tarea que en la presente obra nos hemos impuesto, no podernos menos que reivindicar la participacin que al derecho constitucional le corresponde en este caso, cuya solucin debe contar en su oportunidad con la presencia de la ley suprema, en toda su integridad y pureza. El respeto de Norteamrica para Mxico, concretado en la convencin de El Chamizal, carecera de sentido para nosotros si no tuviera su complemento en el respeto de Mxico para su Constitucin. De los dos puntos o conclusiones recomendados por las cancilleras y aprobados ms tarde por los gobiernos, que hemos transcrito literalmente, se refiere el primero en forma directa a la cuestin de El Chamiza1. Conviene subrayar, ante todo; que las recomendaciones y su aprobacin no plantearon el arreglo como cumplimiento del laudo arbitral de 1911. Este laudo slo se cit a manera de uno entre los varios antecedentes que hubieron de ser narrados para la debida ubicacin del problema; de all en adelante no se le volvi a mencionar. En lo que es propiamente la "recomendacin", se tom como punto de partida "las 177 hectreas en El Chamiza1, cuyo dominio eminente reclama Mxico". Ahora bien, la superficie total con ese nombre que antes del laudo reclamaba Mxico, era de 242 hectreas; con posterioridad al laudo, y en acatamiento al mismo, las pretensiones de Mxico se redujeron a 177 hectreas, que fueron las que el arbitraje le reconoci. .lHs legalista nuestro pas, admiti que el arreglo de 1963 no se retrotrajera a la situacin anterior al laudo, sino que versara niomente sobre los derechos que ste le confera; en cambio, Estados Unidos tuvo cuidado de que no se interpretara que la convencin.

4G

DERECHO CO:-;STITUCIONAL MEXICANO

significaba el cumplimiento de un laudo que aquel pas nunca lleg a consentir. En esas condiciones, slo cabe entender que la solucin adoptada en el primer punto vers sobre una superficie que no era nacional, ya que no puede llamarse territorio nacional una extensin que durante un siglo ha estado pacficamente bajo la soberana de un pas extranjero. El derecho al dominio, que inquebrantablemente hizo valer el gobierno mexicano, necesita ir acompaado del hecho del dominio para que el territorio de El Chamizal llegue a formar parte integrante del territorio nacional. De aqu que al convenirse en incorporar a Mxico 148 hectreas de las 177 controvertidas y en reservarse Estados Unidos las 29 restantes, la Convencin no dispuso de porcin alguna del territorio nacional. Ciertamente ste resultara modificado, al acrecer su superficie con las hectreas incorporadas, por 10 que en purismo constitucional debera intervenir el rgano constituyente a fin de acoger en el derecho interno lo pactado en el internacional. Pero donde ya no es posible hablar ni despectiva ni respetuosamente de purismo constitucional, por estar en presencia de la observancia inexcusable de nuestra ley mxima, es en 11\) tocante a lo convenido en el segundo punto. All se pact enajenar 78 hectreas de territorio autnticamente nacional, el situado en la parte norte del Corte de Crdova, un territorio sobre el que Mxico ha ejercido siempre. de hecho y de derecho, la soberana nacional, nunca puesta por nadie en tela de juicio. A la luz de las nociones ms esenciales del derecho constitucional mexicano, cuyo desconocimiento en esta obra sera el repudio de la misma, no podemos admitir que mediante una Convencin, ni siquiera en un tratado, los poderes constituidos que en ellos intervienen pueden llevar a cabo ni en mnima parte la enajenacin del territorio nacional. Y es territorio nacional, territorio genuinamente mexicano, el de la parte norte del Corte de Crdova que se convino en ceder a Estados Unidos. Poco importa lo reducido, pobre y modesto de la porcin enajenada: el territorio nacional, en toda su extensin, es igualmente respetable. La nacionalidad est toda en todo el territorio de la patria y toda en cada parte de ese territorio, diremos en imitacin de una frmula del medievo, no por olvidada menos exacta y elocuente. Tampoco importa que para justificar la enajenacin se aduzca que a cambio de las 78 hectreas cedidas, se recibirn otras tantas que actualmente estn bajo la jurisdiccin de Estados Unidos. Permuta, compra-venta, donacin, cualquiera que se suponga la forma que adopte la enajenacin del territorio nacional. ello en nada influye respecto a la competencia del rgano enajenante. En el presente caso, refer-

LIl\llTACIOl\'ES AL PODER CONSTITUYENTE

47

do a una permuta, tampoco influye la equivalencia de las reas permutadas, pues aunque fuera muy superior en extensin y vala la incorporada a Mxico, eso nada tiene que ver con la facultad dispositiva del territorio nacional. Las ideas expuestas encuentran cabal acogida en los textos constitucionales que al principio comentamos. La incorporacin al pas extranjero de la parte norte del Corte de Crdova que actualmente pertenece al territorio del Estado de Chihuahua, afecta la extensin de dicho Estado, que al igual que la de todos los de la Unin debe conservarse intacta, segn lo previsto por el artculo 45. Por otra parte, como la afectacin de que se habla es de ndole internacional y no meramente interestatal o interna, la misma implica una variacin del territorio nacional, el cual comprende el de las partes integrantes de la federacin, conforme al artculo 42, fraccin l. Ya se ve, pues, que la Convencin de 6:} traer consigo, al ejecutarse, una consecuencia contraria a la Constitucin, en los dos prece: tos que se acaban de mencionar, especialmente el segundo de ellos, que protege la integridad del territorio nacional. Para evitar la oposicin entre el cumplimiento de la Convencin y el texto constitucional, no procede otra cosa sino que el nico rgano con competencia suficiente para tocar la Constitucin coloque al nivel de sta Jo acordado por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado. Aquel rgano es el Constituyente Permanente, previsto por el artculo 135, segun lo hemos expuesto en la nota 24 de este mismo captulo. Todo compromiso internacional debe preceder sin duda a la reforma constitucional cuando ella se requiere, pues en nuestro derecho pblico no cabe exigir la autorizacin previa del Constituyente para celebrar un u-atado contrario a la Constitucin. Lo que sucede en casos tales es que si el Constituyente no lleva a cabo con posterioridad al tratado la correspondiente reforma constitucional, el tratado no ingresa al mbito de la ley suprema, y ello por la reforma de 1934 al artculo 133. Ahora bien, entre el momento en que el compromiso internacional se concluye y el momento en que se produce la reforma para darle entrada en la Constitucin, existe siempre un lapso ms o mellas amplio dentro del cual el cumplimiento del compromiso debe quedar en suspenso, so pena de que su ejecucin quede al margen de la constitucionalidad. La variedad de casos puede hacer variables las soluciones: concretndonos al caso presente, pensamos que la convencin de 63 no es auto-aplicativa, por lo que no ser exigible ante la organizacin constitucional de Mxico sino en el caso de que

48

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

llegase a ejecutarse sin contar con la previa anuencia del rgano constituyente. Pensamos por eso mismo que, prximo el momento de entregar la porcin territorial que se ha convenido en ceder al pas extranjero y que ha estado siempre bajo la soberana nacional, sea esta misma soberana la que preste su consentimiento para desprenderse de lo que es suyo, la soberana nacional que cuenta como nico vocero con el rgano integrado por las Cmaras de la Unin y las Legislaturas de los Estados, el cual en funciones de constituyente asume, con exclusin de cualquier poder constituido, la plenitud de autodeterminacin que es la soberana. Parece prudente, por otra parte, que la reforma constitucional no hubiera seguido desde luego a la celebracin de la convencin. Habr de mediar largo tiempo entre el mes de agosto de 1963 en que se llev a cabo la convencin y el momento en que se efecte materialmente el traslado de soberanas, y ello por el tiempo que requerirn para su terminacin las importantes obras de ingeniera que demanda el cumplimiento de la convencin. Sera a todas luces prematuro y un tanto carente de seriedad que desde ahora la Constitucin considerara como existente una situacin territorial que todava no se da en la realidad, sino que slo aparece consignada en un instrumento internacional. Cuando las obras estn concluidas, habr llegado la poca oportuna de llevar a cabo la reforma constitucional, de suerte que ella entre en vigor en el momento mismo de operarse la ejecucin, que ser cuando a consecuencia del canje de territorios tendr que afectarse en su extensin y lmites el territorio nacional. Que al izarse nuestra bandera en la porcin territorial que habr de incorporarse a Mxico, pero sobre todo que al arriarse el signo de nuestra soberana en el territorio mexicano que dejar de serlo, ello tenga su fuente, su sola razn de ser y su justificacin en la voluntad soberana del pueblo mexicano, manifestada a travs del rgano constituyente, el nico medio que la Constitucin reconoce como idneo para que se externe la soberana nacional. Si hemos dedicado al caso de El Chamizal, desde el punto de vista de nuestra materia, un estudio extenso acaso en demasa, es ante todo por la trascendencia que representar como precedente en la historia de Mxico. Por fortuna para el pas, las desmembraciones de su territorio cesaron poco antes de expedirse la Constitucin de 57. Bajo la vigencia de la actual, se present un primer caso de desprendimiento de territorio, cuando en cumplimiento del laudo del rey de Italia fue necesario ceder a Francia la isla de La Pasin, pertenencia territorial que Mxico consideraba suya, tanto as que en el original artculo 42 de

LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE

49

la Constitucin de 17 figuraba dicha isla como comprendida dentro del territorio nacional. El laudo arbitral se cumpli desde luego por Mxico y la isla de La Pasin pas a la soberana de Francia, no obstante que con ello se desconoca el texto del artculo 42, donde constaba por su nombre dicha isla. Ello se debi a que todava no se reformaba el artculo 133. Cuando este artculo se reform, agregndole la expresin relativa a los tratados "que estn de acuerdo con la misma", el propio rgano constituyente que llev a cabo dicha reforma introdujo simultneamente otra reforma en el artculo 42, su primiendo en ste el nombre de la isla de La Pasin. Las dos reformas se publicaron en el Diario Oficial del 18 de enero de 1934. Consideramos que no puede darse interpretacin ms autntica y clara del artculo 133 reformado que la expresada por el mismo autor de la reforma, al modificar en idntica fecha el artculo 42 con el nico y evidente objeto de que el compromiso internacional no quedara fuera de la Constitucin, sino que "estuviera de acuerdo con la misma", como 10 dispone el prrafo agregado al 133. Hasta antes de la referida adicin se poda sostener en nuestro derecho constitucional, conforme a la tesis de Vallarta, que el laudo arbitral del rey de Italia prevaleca sobre el artculo 42 de la Constitucin; a partir de la adicin que reform el artculo 133, esa tesis es ya insostenible, pues sobre el derecho internacional est el derecho de la Constitucin, por mandamiento expreso y nada dudoso de la ley suprema. El nombre de la isla de La Pasin tena que ser borrado de la Constitucin el da mismo de la reforma al 133, a fin de que ni un solo da negara a contrariar a la ley mxima el laudo arbitral aceptado por Mxico. El segundo precedente es el que ahora nos ocupa, con la diferencia de que en cierto aspecto es ms trascendental que el anterior. Al fin y al cabo la isla de La Pasin y el territorio de El Chamizal eran porciones cuyo dominio estaba en disputa y por ello precisamente se acudi en ambos casos al arbitraje internacional. Pero la cesin de ]a parte norte del Corte de Crdova, que no fue materia de arbitraje y cuyo dominio nunca ha estado a discusin, escapa a todo precedente y vendr a ser, por s mismo, el primer precedente para casos futuros en que se disponga de una fraccin indisputada del territorio nacional. He all la trascendencia de la solucin que se adopte en el presente caso. Al llegar a este punto, debemos hacernos cargo de otros dos casos, que al tratarse el de El Chamizal se mencionaron como precedentes del mismo y en los cuales no intervino el rgano constituyente. Nos referimos a las Convenciones que tuvieron por objeto la lnea divisoria con Estados Unidos, celebradas en 1905 y el 1~ de febrero de 1933, y a las cuales hemos aludido anteriormente.

50

DERECHO CO;-.STITUCIONAL MEXICANO

En la primera de ellas se trat de "los cambios efectuados en el cauce del ro Bravo, en los cuales, a causa de la corrosin lenta y gradual, combinada con la avulsin, dicho ro abandona su antiguo canal y se separan de l pequeas porciones de terreno conocidas con el nombre de bancos". Mediante la convencin se resolvi que 58 de esos bancos que en aquella poca quedaban al sur del ro fueran propiedad de Mxico, y otros tantos que estaban al norte quedaran bajo el dominio de Estados Unidos. Como se ve, el arreglo tuvo por objeto rectificar y estabilizar en lo posible el lecho del ro, cuya corriente caprichosa y divagante se burlaba de la lnea divisoria consignada en los tratados. Nunca cabra entender que en este arreglo se dispuso de territorio nacional; al contrario, se quiso fijar la frontera natural como medio de hacer respetar, ante las veleidades del ro, los territorios de los dos pases. La segunda convencin es del todo semejante a la primera, por cuanto tuvo el mismo objeto y el procedimiento fue idntico, ya que aqu tambin hubo una composicin territorial al fin de que las desviaciones de la corriente no trajeran una perturbacin en la lnea divisoria estipulada por ambos pases. Procede, pues, aplicar a la segunda convencin lo dicho de la primera. Todava podramos citar un tercer caso no mencionado con motivo de El Chamizal, el del Tratado de Lmites entre Mxico y Guatemala de 1883, en el que igualmente se convino en composiciones territoriales con el fin de rectificar la tambin movediza corriente del ro Suchiate. All se dijo en trminos explcitos que el tratado tena por objeto concluir y prevenir las cuestiones de lmites "a causa de la incertidumbre de la lnea divisoria actual" (artculo VI) . Dar fin a la incertidumbre de las lneas divisorias norte y sur, producida por el vaivn de las aguas del Bravo y del Suchiate, fue el objetivo comn de los arreglos territoriales habidos hasta 1933 entre Mxico por una parte y Estados Unidos y Guatemala por la otra. Nada hay all de terrenos en litigio, como ocurri con El Charnizal. Menos an se dio en precedentes, ni en ninguno de los hasta ahora conocidos, el caso de cesin de un territorio de nacionalidad no incierta sino mexicana, y que por otra parte no haba sido separado del resto del territorio nacional por las mutaciones espontneas del ro sino por un cauce artificialmente construido: caractersticas nicas que concurren en la parte norte del Corte de Crdova, por lo que su cesin carece de todo precedente, y ser l mismo un primero y trascendental precedente en el derecho constitucional mexicano. En la Convencin de 63 se consign explcitamente el presupuesto de que la misma se aprobara "de acuerdo con los procedimientos cons-

esos

LIl\IITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE

51

titucionales de los dos pases". Por la naturaleza de la presente obra, destinada a meditar objetiva e imparcialmente acerca de los temas jurdicos que constituyen su materia, no podamos eludir el caso de El Chamizal en relacin con la reforma de 1934 al artculo 133, sino que antes bien pensamos que nos corresponda exponer los que en nuestro concepto son los adecuados procedimientos constitucionales a fin de conciliar con nuestro derecho interno el pacto internacional de referencia."

El 28 de octubre de 1967 se cumpliment materialmente la Convencin del _9 {le agosto de 1963. En ceremonia solemne, el Presidente de Mxico iz en el astabandera Sur del Puente de las Amricas la Ensea tricolor; en seguida el Presidente de E~tados Unidos elev en el mstil Norte la Bandera de su pas. Con este ltimo aclo, un pequeo girn del territorio nacional -no por pequeo menos nacionalpas de la soberana de Mxico a la de un Estado extranjero. Se dispuso de la parte nOrte del Corte de Crdova sin satisfacer el llano requisito de obtener antes de la t!llrega el asentimiento del rgano constituyente. titular supremo de la soberana naflonal .Y nico capacitado para ceder voluntariamente una fraccin del territorio de a patria. El formalismo en este caso deja de serlo, para alcanzar la categora de smbolo. Qudese en lo pasado lo que ya al pasado pertenece, pero hagamos votos para ~ue n.unca se invoque en lo futuro. como precedente para ceder territorio de Mxico, o eSlipulado por Poderes constituidos en la Convencin de 63.

<)2~

CAPTULO

III

EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
SUMARIO
l4,-La soberana y 1:1 facultad de revisar la Constitucin. El poder Constituyente Permanente. Problemas que plantea su competencia, segn el aro tculo 135. 15,-Tesis en favor de la limitacin del rgano revisor. 16.-Te sis opuesta. 17,-Soluciones en el derecho comparado. 1S.-Interpretacin de nuestro texto. 19,-Crtica del sistema que consagra el artculo 135. 19 bis.-Actividad reformatoria proliferante.

l4.-Hemos visto que, en nuestro rgimen, el pueblo hizo uso de su soberana por medio de sus representantes reunidos en una asamblea especial, cuya obra fue la Constitucin, la cual viene a ser de este modo expresin de la soberana. Una vez que llen su cometido, dicha asamblea desapareci y al extinguirse pudo entenderse que se haba agotado el ejercicio de la soberana. En su lugar aparecieron la Constitucin, como exteriorizacin concreta de la soberana, y los Poderes por ella organizados, los cuales no son ya soberanos, pues sus facultades estn enumeradas y restringidas. La separacin en el tiempo del Poder Constituyente, autor de la Constitucin, y de los Poderes constituidos, obra y emanacin de aqul, no presenta dificultad; en el momento en que la vida del primero se extingue, por haber cumplido su misin, comienza la de los segundos. La diferenciacin terica tampoco es difcil de entender: e~ Poder Constituyente nicamente otorga facultades, pero nunca las ejercita, al contrario de los Poderes constituidos, que ejercitan las facultades recibidas del constituyente, sin otorgrselas nunca a s mismos. Pero hemos llegado en nuestro estudio a un punto en que ya no resalta con la misma nitidez la separacin en el tiempo y en la teora del Poder Constituyente frente a los Poderes constituidos. En efecto, el artculo 135 establece un rgano, integrado por la asociacin del Congreso de la Unin y de las legislaturas de los Estados, capaz de alterar la Constitucin, mediante adiciones y reformas a la misma. Ese rgano tiene que participar en alguna forma de la funcin so-

ss

54

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

berana, desde el momento en que puede afectar la obra que es expre sin de la soberana. Su funcin es, pues, funcin constituyente. Y como, por otra par te, se trata de un rgano que sobrevive al autor de la Constitucin, cuya vida se extingui con su tarea, considerarnos que merece por todo ello el nombre de Poder Constituyente Permanente.' La presencia del Constituyente Permanente al par de los Poderes constituidos, requiere ser explicada y justificada dentro de un l'gi. men que, corno el nuestro, descansa en la separacin de las dos clases de Poderes, lo que da a la Constitucin su carcter de rgida. Ciertamente no hay en el caso que estudiamos, confusin de Poderes en un solo rgano. El Congreso Federal es Poder constituido; cada una de las legislaturas de los Estados tambin lo es. Pero eso acontece cuando actan por separado, en ejercicios de sus funciones normales; una vez que se asocian, en los trminos de los artculos 135, componen un rgano nuevo, que ya no tiene actividades de Poder constituido (es decir, de gobernante) , sino nicamente de poder constituyente. El alcance de sus actividades consiste en adicionar y reformar la Constitucin. Adicionar es agregar algo nuevo a lo ya existente; es, tratndose de leyes, aadir un precepto nuevo a una ley que ya existe. Toda adicin supone la supervivencia ntegra del texto antiguo, para lo cual es necesario que el texto que se agrega no contradiga ninguno de los preceptos existentes; pues si hubiere contradiccin, el precepto que prevalece es el nuevo, en virtud del principio de que la norma nueva deroga la antigua, razn por lo que en ese caso se trata de una verdadera reforma, disfrazada de adicin, ya que hay derogacin tcita del precepto anterior para ser reemplazado por el posterior, incompatible con aqul. Reforma es tambin la supresin de un precepto de la ley, sin sustituirlo por ninguno otro; en ese caso la reforma se refiere a la ley, que es la que resulta alterada, y no a determinado mandamiento. Reforma es, por ltimo, en su acepcin caracterstica, la sustitucin de un texto por otro, dentro de la ley existente. Adicionar la Constitucin o reformarla por cualquiera de los medios que han quedado indicados, en eso estriba la competencia del Constituyente Permanente. Quiere decir, en consecuencia, que dicho Poder no tiene facultad para derogar totalmente la Constitucin en vigor, sustituyndola por otra, pues esa facultad no puede incluirse en las nicas que tiene el Constituyente Permanente, como son la de
1 Tambin suele darse al rgano revisor el nombre de Constituvente derivado o instituido. diferencindolo asi del Constituyente originario. .'

EL CONSTITUYENTE PERMANENTE

55

adicionar y la de reformar, las cuales se ejercitan siempre sobre una ley que existe y sigue existiendo. Al excluir de las facultades del Constituyente Permanente, las de derogar y expedir totalmente una Constitucin, podra parecer que han quedado debidamente acotadas las atribuciones de dicho Poder, que son tan solo las de adicionar y reformar la Constitucin existente. Sin embargo, el problema ms serio presntase en este punto. Hasta dnde llega la facultad que para reformar la Constitucin tiene el Constituyente Permanente? Podra con ella reformar cualquier precepto de la Constitucin, o habr algunos entre ellos que escapen a dicha facultad? Podr mediante reformas sucesivas o simultneas derogar de hecho la Constitucin vigente? Cuestiones son stas de notoria trascendencia y de ardua resolucin; a fin de dilucidarlas en lo posible, conviene exponer previamente las corrientes doctrinales y las realizaciones positivas de nuestros das. 15.-En el campo de la doctrina podemos sealar, en primer trmino, la corriente de quienes sustraen de la competencia del rgano ~evisor cierta porcin de la ley mxima, que de este modo resulta inalterable por parte de dicho rgano. Carl Schmitt, en su obra denominada "Teora de la Constitucin", distingue la Consti tucin de las leyes constitucionales y da a estas palabras una acepcin diferente a la que les otorgamos en nuestro derecho. En Mxico entendemos por Constitucin la ley emitida, modificada o adicionada por el Constituyente, y por leyes constitucionales las leyes ordinarias expedidas por el Congreso de la Unin o por las legislaturas de los Estados y que estn de acuerdo con la Constitucin. Para Schmitt la Constitucin y las leyes constitucionales son obras del Constituyente y forman parte del mismo Cdigo fundamental; pero entre aqulla y stas hay una diferencia de rango. El Poder constituyente, segn Schmitt, es la voluntad poltica cuya fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisin de conjunto sobre modo y forma de la propia existencia poltica, determinando as la existencia de la Unidad poltica como un todo.' Las decisiones polticas fundamentales que el citado autor descubre en la Constitucin de Weimar son las siguientes: la decisin a favor de la Repblica, la decisin a favor de la forma federal, la decisin a favor de una forma fundamentalmente parlamentario-representativa de la leg-isJacn y el gobierno, y, por ultimo, la decisin a favor del Estado burg-us de Derecho con sus principios: derechos fundamentales y divisin de poderes." Esas decisiones "son ms que leyes y norrnacones:
2
3

T'eoria de 14 Constitucin; Madrid. 19M: pAgo 86. OIJ. cit. pg. 27.

56

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

son las decisiones polticas concretas que denuncian la forma poltica de ser del pueblo alemn y forman el supuesto bsico para todas las ulteriores normaciones, incluso para las leyes constitucionales.... Es un error tpico de la teora del Estado de la preguerra, desconocer la esencia de tales decisiones y hablar, sintiendo que haba all algo distinto de una normacin legal, de simples proclamaciones, simples declaraciones y hasta lugares comunes ... Consideradas de manera razonable, aquellas decisiones polticas fundamentales son, incluso para una jurisprudencia positiva, el primer impulso y lo propiamente positivo. Las ulteriores normaciones, las enumeraciones y delimitaciones de competencias en detalle, las leyes para las que se ha elegido por cualquier causa la forma de la ley constitucional, son relativas y secundarias frente a aquellas decisiones; su singularidad externa se caracteriza en el hecho de que slo pueden ser reformadas o suprimidas mediante el procedimiento dificultado de reforma del artculo 76." 4 El acto de dar la Constitucin es cualitativamente distinto del de reformarla (es decir, revisar las leyes constitucionales contenidas en el texto), porque en un caso se entiende por Constitucin la decisin de totalidad, y en otro, la ley constitucional." "Una ley constitucional es, por su contenido, la normacin que lleva a la prctica la voluntad constituyente. Se encuentra por completo bajo el supuesto y sobre la base de la decisin poltica de conjunto contenida en esa voluntad. Si se insertan otras varias normas en la Constitucin, eso tiene slo una significacin tcnico-jurdica: la de defensa contra una reforma por medio del procedimiento especial." 6 Una vez diferenciadas las decisiones fundamentales (Constitucin) de las normaciones constitucionales que las llevan a la prctica (leyes constitucionales) y establecida entre los dos grupos una jerarqua, Schmitt sostiene que aquellas decisiones slo pueden ser derogadas o reformadas por el Poder constituyente que las emiti, el cual "no es susceptible de traspaso, enajenacin, absorcin o consuncin. Le queda siempre la posibilidad de seguir existiendo, y se encuentra, al mismo tiempo por encima de toda Constitucin, derivada de l, y de toda determinacin legal-constitucional vlida en el marco de esta Constitucin".' "En el Poder constituyente descansan todas las facultades y competencias constituidas y acomodadas a la Constitucin. Pero l mismo no puede constituirse nunca con arreglo a la Constitucin. El pueblo. la Nacin, sig-ue siendo el basamento de todo el acontecer poltico, la fuente de toda la fuerza, que se manifiesta en formas
4

O". cit.; plig. SO Op. O". cit., plig. 88. cit.; pllg. 106.
11

O".

cit., paR!. 28 y 29.

EL CONSTITUYENTE PERMANENTE

57

siempre nuevas, que siempre saca de s nuevas formas y organizaciones, no subordinando nunca, sin embargo, su existencia poltica a una formulacin definitiva." 8 De lo dicho se sigue, segn Schmitt, que el rgano creado por la Constitucin para reformarla, slo tiene competencia para modificar las leyes constitucionales, pero no las decisiones fundamentales. "Los rganos competentes para acordar una ley de reforma de la Constitucin no se convierten en titular o sujeto del Poder constituyente. Tampoco estn comisionados para el ejercicio permanente de este Poder constituyente; por tanto, no son una especie de Asamblea nacional constituyente con dictadura soberana, que siempre subsiste en estado de latencia. Una reforma de la Constitucin que transforme un Estado basado en el principio monrquico en uno dominado por el Poder constituyente del pueblo, no es en ningn caso constitucional." 9 "Es especialmente inexacto caracterizar como Poder constituyente, o pouooir constituant, la facultad atribuida y regulada sobre la base de una ley constitucional, de cambiar, es decir, de revisar determinaciones legalmente constitucionales. Tambin la facultad de reformar o revisar leyes constitucionales es, como toda facul tad constitucional, una competencia legalmente regulada, es decir, limitada en principio. No puede sobrepasar el marco de la regulacin legalconstitucional en que descansa." 10 La misma tesis de Schmitt en el derecho alemn, la sustent en el francs Mauricio Hauriou. "En Francia, como en cualquier otro pueblo -dice el citado autor-, existen principios fundamentales susceptibles de constituir una legitimidad constitucional superior a la Constitucin escrita y, a [ortiori, superior a las leyes ordinarias. Sin referirnos a la forma republicana de gobierno, para la que existe un texto, hay otros muchos principios que no necesitan texto." 11 Partiendo de esos principios, el mismo autor admite que es posible la declaracin <le inconstitucionalidad de una reforma constitucional. En el mismo sentido se declara, en el derecho ingls, ,V. Bagehot; 12 en el italiano, Paolo Barile: 1~ en el espaol, entre otros, Luis Snchez
op. cit., p;iK. 96. op. cit., p~. 120. lOOp. cit., pg. 114. 11 Principios de Derecho Plllico ,. Constitucional; Madrid, 1927; pg. 327. 12 The Englisll Constitution; Londres, 1928; pg. 4. El autor distingue en toda Constitucin entre la parte "dignicada" (dignified part), que estimula y preserva la reverencia a la Constitucin y la parte "eficiente" (efficient part), que acta y regula. 13 Commentario sistematico alZa Costittl%ione italiana (ya citada), T. 11. pg. 474: "Se ha observado eficazmente que, si existen diferencias entre poder constituvente y Poder de revisin, ellas no son de sustancia. sino de cantidad, puesto que el poder ~e revisin se presenta como un principio de estabilidad, mientras que el constituyente tiene un contenido tpicamente innovador. Se infiere de cuanto hemos dicho antes que nosotros creemos que existen por el contrario limites del poder de revisin, lmites que, -de superane. producen la intromisin del poder de revisin en el ms amplio poder
8
B

58

DERECHO CONSTITCClO;\;AL ;'.lEXIC:\:\O

Agesta; H en el norteamericano, William R. Marburv,": Y en el argen tino, Juvenal Machado Doncel." Pero mucho antes que todos los autores citados, un eminente constitucionalista mexicano, Emilio Rabasa, haba expuesto, aplicada a nuestro derecho, exactamente la misma tesis. Schmitt aseguraba en 1927 que "hasta ahora no se ha tratado en la teora constitucional la cuestin de los lmites de la facultad de reformar u revisar la Constirucin"," y afirmaba que la nica excepcin digna de nota era el artculo de Marbury, publicado en 1919. El autor alemn ignoraba que siete aos antes, en 1912, Rabasa haba expuesto idntica tesis; la afirmacin de Schmitt nos hace pensar que, ya no Marbury, sino el mismo Rabasa, fue quien primero trat en la teora constitucional el tema de los lmites de la revisin de la Constitucin. Para nosotros tiene especial inters la opinin del jurista mexicano, pues, aparte de sus alcances de generalidad, aplcala su autor a nuestro derecho. "Para formar nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes -dice Rabasa- no slo se emplea ya el rgano superior que reforma la ley suprema, sino que ste debe sujetarse a requisitos ms escrupulosos y ms exigentes, sobre todo si el Estado o Estados que van a padecer una reduccin de territorio se niegan a ello. .. El poder reformador omnipotente no ha dado a su rgano (Congreso federal y legislaturas) facultad para unir dos Estados en uno; para hacerlo seria forzoso que se comenzara por adicionar el artculo 72 con aquella facultad y usar de sta despus ... "
constituyente, modifican el rgimen e instauran un nuevo ordenamiento, exactamente como si la revolucin sobreviniera de modo formalmente legimo." Como Hauriou, Barile admite la posibilidad de declarar inconstitucionales las reformas que exceden los lmites del poder de revisin. 14 Lecciones de Derecho Poltico; Granada. }!J51; p,i,g-. 360: "No cabe expresar en una continuidad jurdica una transformacin que altere la identidad de los elementos esenciales. Podr constituirse un nuevo orden, pero nunca cabr la posibilidad de soldar esa solucin de continuidad. Y ello es as, entre otras razones. porque el rgano de reforma, al destruir el orden en que afirma su competencia, se destruye a si mismo. Lo que puede aparecer en esos momentos es un poder constituvente ~enuino, fundador de un nuevo orden constitucional; pero ste es ya un hecho revolucionario al margen del ordenamiento jurdico." En el mismo sentido, Luis Recasns Siches: Vida h umaua Sociedad y Derecho; Mxico, 1940; pg. 327. 15 The Limitation U/1m! the amending poicrr; Harvard Law Review. 33, l!JI!)-29; pginas 223 y sigs. 16 Reformas constitucionales y revocabilidad de la kv fundamental, en "Estudios sobre la Constitucin Nacional A~entina"; Santa Fe, 1943; p'gs. 262 y sgs.: "Una cosa es reformar, que equivale a corregir, modificar, rectificar.... todo ello obrando sobre la misma cosa, aunque conservando su sustancia, y algo muy opuesto, de contrario espritu. quebrantar, cambiar, sustituir, destruir, aniquilar, o sea dictar la exterminacin de un objeto o sujeto para reemplazarlo por otro. El idioma, pues, nos da a travs de los vocablos empleados por el legislador, el verdadero sentido de aquellas disposiciones a que acuden quienes pretenden echar imprevistamcnte abajo las creaciones que para seguridad de los individuos y de la sociedad, se levantan en defensa de las instituciones." 11 Schmitt, (}/J. cit., pg. 124.

EL CONSTITUYENTE PERMANENTE

59

"Es mal fundamento para apoyar la ereccin de territorios el artculo 127, que dice la manera de hacer las reformas de la Constitucin en general. Las reglas del artculo 72, especiales para lo que se refiere a modificaciones de la divisin territorial, son las que rigen la materia y tienen precisamente por objeto exceptuarla de los procedimientos comunes del artculo 127. De admitirse tal fundamento, ste sera igualmente aceptable para declarar territorio un Estado entero, y si esto fuese posible habra que aceptar que con los procedimientos reformatorios del artculo 127 se puede cambiar la forma de gobierno, lo que est en contradiccin con el sentido comn, adems de estarlo con el mismo artculo 127, que slo consiente adiciones y reformas, pero no destruccin constitucional de la Constitucin; y con el 39, que reserva al pueblo el derecho de modificar la forma de gobierno." "Hemos tocado este vicio, aunque no est en la Constitucin sino en la falsa manera de aplicarla, tanto por su gravedad suma, como porque sentados dos precedentes, pueden stos tomarse por una autorizada interpretacin de preceptos que son fundamentales, y formarse con ella una institucin consuetudinaria disolvente." 18 Con posterioridad a Emilio Rabasa, la doctrina constitucional mexicana ha seguido preferentemente el rumbo indicado por aquel autor. En nuestros das, los abogados F. Jorge Gaxola," Guilebaldo Muri13 RABASA: La organizacin 1Joltica de Mxico, p;lgs. 340 a 345. Sin embarW". "n otro prrafo de la misma obra el autor parece sustentar tesis opuesta, pues dice: '''EI Poder nacional supremo, que es el nico capacitado para la omnipotencia, porque su autoridad no tiene lmites constitucionales que no sean legalmente franqueables, se ejerce por una cooperacin que nuestra ley fundamental ide para suplir el plebiscito; del poder legislativo central y el legislativo local, concertando el voto del Congreso Iederal con los de los Estados como entidades polticas iguales." (P;g. 325.) Antes de Rabasa, hay indicios de la, misma teora en Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del Derecho Corzstituciollal Mexicano, Mxico, 188P., p.iK. 256; pero el citado autor se refiere ms bien a la inconveniencia de destruir la Constitucin por medio de adiciones o reformas, que a la incompetencia- misma del rgano revisor, ya que asienta al respecto: "Las adiciones y reformas constitucionales deben ser de tal manera adecuadas a la conveniencia publica, que no destruyan la Constitucin, sino que a travs de la reforma se vea el principio primitivo. La Naturaleza hace sus camhios por medio de transiciones sucesivas, y es necesario imitar a la Naturaleza. Destruir ahsolutamente la Constitucin por medio de adiciones o reformas, es tanto como carnhiar la Constitucin, y no le es dado a ningn pueblo sufrir este cambio frecuente de IJIstituciones. Las transiciones bruscas, esos cambios que traen un trastorno social, slo son convenientes y Iicitos cuando son necesarios, y tienen este carcter cuando la Iibertad zozobra, cuando el progreso. la libertad y el derecho est.in aherrojados por alguna fuerza a la cual es indispensable aniquilar:' , 19 El Poda Constit uvente en Mxico; tesis profesional indita; Mxico, 1927. "Considerando leyes constitucionales aquellas que organizan polticamente a la comunidad y disposiciones ordinarias las que no tienen ese objeto, aun cuando se hal1en insertas e!, la Constitucin, puede definirse el criterio sobre la accin lcgtima del poder constituyente en Mxico, diciendo que ste. a pesar de que no implica el ejercicio de la soberania nacional, puede enmendar, dentro de la amplitud que estime necesaria, las normas comunes contenidas en la Constitucin (en cuya elaboracin no se exige necesanamente la intervencin de la soberana); mas no podr reformar legtimamente, y en manera alguna, las leyes intrnsecamente constitucionales que contienen o afectan lo~ plncipios fundamentales del gobierno, porque, al revisarlos y dictar otros nuevos,

()O

DERECHO COt\STITUCIONAL MEXICA:\O

110 2 0 Y Luis Felipe Canudas." han sustentado entre nosotros la tesis de la incompetencia radical e inmanente del rgano revisor para modificar ciertos principios bsicos de la Constitucin.
16.-En el campo opuesto milita, casi uniformemente, la moderna doctrina constitucional francesa. Afirma Carr de Malberg que "el cambio de Constitucin, aunque sea radical e integral, no indica ni una renovacin de la persona jurdica Estado, ni tampoco una modificacin esencial en la colectividad que en el Estado encuentra su personificacin. Mediante el cambio de Constitucin, no se sustituye un antiguo Estado por una nueva individualidad estatal"." "A decir verdad -asienta posteriormente-s, la idea de la soberana nacional no exige de modo absoluto sino una sola cosa: que las Constituyentes no pueden ejercer por s mismas los poderes que estn encargadas de instituir; cumplida esta condicin, la soberana de la nacin no excluye rigurosamente la pasibilidad de que las Constituyentes queden investidas de un poder ilimitado de revisin." 23 Lo nico que se requiere para la validez de la reforma es que se lleve a cabo de acuerdo con las normas estable-cidas: "Esta reforma puede ser ms o menos extensa; puede tener por objeto, bien revisar la Constitucin en algunos puntos limitados, bien derogarla y reemplazarla totalmente. Pero cualquiera que sea la importancia de este cambio constitucional, sea total o parcial, habr de operarse segn las reglas fijadas por la misma Constitucin que se trata de modificar ... ; la creacin de la nueva Constitucin slo puede ser regida por la Constitucin antigua, la cual, en espera de su derogacin, permanece an vigente; de tal modo que la Constitucin nueva nace en cierto modo de la antigua y la sucede, encadenndose -con ella sin solucin de continuidad." u Duguit no se detuvo en el mero principio de que el poder revisor '''puede hacer una revisin parcial o total y puede an cambiar la for'ma de gobierno";" sino que lleg ms all. Segn la reforma de 14 de agosto de 1884 a las Leyes Constitucionales de Francia, "la forma revendra a organizar sobre bases distintas a la comunidad y sta es facultad exclusiva -de la soberana popular. Adems, si el constituyente emana de la Constitucin, le es imposible extender su accin a reformar lo que hay de fundamental en ella, porque al hacerlo nada dejara de la ley en que basa su poder y destruira el principio de su propia autoridad." 20 Inconsttucionalidad del actual artculo 11~ de la Constitucin Federal; Mxico, 1941. 21 Irreformabilidad de las decsones vpolticas fundamentales de la Constitucin. ..Boletn Jurdico Militar; abril a diciembre de 19411. 22 Teoria General del Estado, ,'a citada; pg. 1170. 23 Op. cit., pg. 1265. Op. cit., pg. 1173. 25 Manuel de Droit C07lSlitutionnel; !l~ ed.: Pars, 1918; pg. 557.

'2.

EL CONSTITUYENTE PER:\IA:'\E:'\TE

6)

publicana de gobierno no puede ser objeto de una proposlclOn de revisin" (art. 8). Duguit opin que "Ia asamblea nacional que ha votado esta regla, puede, evidentemente, abrogarla en cualquier tiem po.' ~G SU opinin hizo escuela, pero con mayores alcances. En la Constitucin francesa actual se mantiene la misma prohibicin de tocar la forma republicana de gobierno (artculo 95), con la diferencia de que esta limitacin al rgano revisor no emana ahora del propio rgano, como en la reforma de 84, sino de un Constituyente originario." A pesar de ello, y venciendo tal obstculo, los glosadores de la Constitucin vigente sostienen que para el poder revisor no existen ni siquiera las murallas que, a fin de preservar a su obra contra futuras reformas, erigi el autor de la Constitucin. Refirindose a la prohibicin que reitera la Carta en vigor, Burdeau afirma que "su valor jurdico es nulo, porque el poder consttuyente de un da carece de ttulo para limitar al poder constituyente del porvenir't.v Laferrire expresa con mayor amplitud la misma idea.w En la doctrina italiana de nuestros das ha hallado eco opinin tan radical. 30 Con respecto a la organizacin norteamericana, Bryce estima que desde el punto de vista no poltico, sino legal, nada hay en la Consttucin "susceptible de impedir la adopcin de una enmienda que establece un mtodo destinado a romper el lazo federal, a formar, si os: cit., pg. 559. Aunque el texto se refiere a la Constitucin francesa de 1946, la vigente de 1958 reitera en el prrafo final de su artculo 89 el precepto del artculo 95 de lo ano terior: "La reforma republicana del gobierno no puede ser objeto de revisin." 2S GEORGES BURDEAU: Manuel de Droit Constitutionnel; Pars, 1947; pg. 59. Dific~'e en los siguientes trminos Maurice Duverger: "Jurdicamente tales limitaciones se Imponen al rgano de revisin: puesto que deriva su poder de la Constitucin, debe ~spetarla. Polticamente, no significan nada." Sin embargo. reconoce que, salvo esas l~mitaciones concretamente impuestas al revisor, los poderes de ste no estn limitados, S1l10 por los mismos elementos del rgano originario. (Cours de Droit Constitutionnel; {' ed.: Pars. 1946; pg. 124. . ::9 "Desde el punto de lista jurdico. el procedimiento que consiste en decretar la mmutabilidad de una parte de la Constitucin, carece de valor. El poder constituyente que se ejerce en un momento dado no es superior al poder constituyente que se ejercer en lo porvenir, y no puede pretender restringirlo. as sea en un punto determinado. Disposiciones de este gnero son simples votos, manifestaciones polticas, pero no tienen ningn valor jurdico, ninguna fuerza oblgatora para los constituyentes futuros. Toda Constitucin debe ser revisable en su totalidad. sin mengua de que se prevea. para al~nos de los artculos. un procedimiento de revisn ms complicado:' (julien Laferrere, Manuel de Droit Constitlltionnel,' 2~ ed.: Pars, 194i; pg. 289.) 30 Biscaretti di Ruffa considera que tambin las limitaciones explcitas pueden ser excedidas por el rgano revisor. "No tienen otro valor que el establecido para todas las restantes normas constitucionales, y pueden, por lo tanto, llegar a ser enmendadas con el procedimiento de revisin al efecto prescrito (o con el ms complejo que eventual y exprofesamente se establece para tales normas): valor relativo, por ello, pero que puede asumir relevante significado poltico y puede requerir (con la necesidad de la previa abrogacin de la norma misma, antes de proceder a la revisin deseada) un mayor perodo de tiempo para su realizacin." Op. clt., pg. 200.
~G
21'

G2

DERECHO CO:,\STITUCIONAL MEXICANO

fuere necesario, uniones nuevas, o a permitir a cada Estado llegar a ser una soberana absoluta y una repblica Independiente"." Pero sin aden tramos en estas hi ptesis extremas contrarias al sentido histrico del pueblo a que se refieren, bstenos con mencionar las siguientes palabras de Munro, uno ele los tratadistas norteamericanos de mayor autoridad en estos das: "Una constitucin es manifestacin de la soberana popular, y una generacin del pueblo difcilmente podra imponer, para siempre, una limitacin a la soberana de las futuras g-eneraciones. Esto constituira un gobierno de los cementerios." 32

17.-La profunda escisin que se observa en la doctrina repercute el derecho positivo; parece, en efecto, que todas las teoras, con sus variados matices, han hallado acogida en las Constituciones, las cuales pueden clasificarse desde este punto de vista, en cuatro grupos principales: a) Las que admiten expresamente la posibilidad ilimitada de su propia reforma o derogacin por parte del rgano revisor, lo que significa que el constituyente originario deleg en el instituido, deliberada y explcitamente, la integridad de su soberana. No cabe duda de que en esta primera clase el poder revisor es ilimitado en su competencia, as se sostenga por cierta corriente doctrinaria que el autor de la Constitucin se alej, al proceder en, esa forma, de los principios de la ciencia poltica. Las Constituciones revolucionarias de Francia acogieron este sistema: la de 1791 en el artculo 1<.> del ttulo VII y la de 1793 en el artculo 28, donde se asent enfticamente el principio que hemos visto reiterado por los comentaristas contemporneos: "Una generacin no puede sujetar a sus leyes a las generaciones futuras." La Constitucin francesa de 1848 autoriz su reforma "en todo o en parte" (artculo 111). Igual sistema instituye en su artculo 118 la Constitucin federal vigente en Suiza, as como el articulo 103 de la Constitucin rumana de 1947. b) Las que excl uyen de la competencia revisora los principios fundamentales de la Constitucin, con lo cual se consagra la tesis de Schmtt. Pertenecen a este grupo, entre otros, la Constitucin griega de 1927 (artculo 125) y la checoslovaca de 1948 (artculo 54); la primera de ellas deja indeterminados los principios fundamentales, mientras que la segunda los enumera en sus doce primeros artculos.
('11

Op, cit.; T. l. pg. 516. The gooernmrnt 01 the United States, by 'Villiam Bennett Munro; 5' ed.; Nue"a York, 1947; pg. 77. En el mismo sentido Charles K. Burdick: "Los constructores de la Constitucin no entendieron hacer una estructura inalterable de gobierno, en la cual solamente los detalles pudieran ser desarrollados y modificados por enmienda. sino que se propusieron dejar un camino para cualesquiera cambios que pudieran considerarse necesarios en lo futuro." The Laur 01 the American Constitution ; 7~ cd.; N. Yolit. 1922; pg. 4i.
31 32

EL CO:-':STlTl'YE:'IlTE PERMANE:-.:TE

.", G

c) Las que sin referirse a los principios fundamentales, dejan a salvo de futura revisin determinados preceptos, destinados a preser\''11' una aspiracin social o una conquista poltica de relevante importancia para el constituyente. La Constitucin de Estados Unidos prescribe en su artculo V que ninguna enmienda puede privar a ningn Estado, sin su consentimiento, de la igualdad de votos en el Senado, con lo cual los autores de la Constitucin trataron de asegurar la confianza de los Estados que se mostraban recelosos del pacto federal. Las actuales Constituciones de Francia (artculo 95) y de Italia, (artculo 139) establecen que la forma republicana no puede ser objeto de revisin, con lo que pretenden dotar de permanencia a Ia conquista poltica que acab con la monarqua. De este tipo era nuestra Constitucin de 1824, cuyo artculo 171 infunda perennidad a 105 .principios ms sagrados o a los ms discutidos de la poca: "Jams Se podrn reformar los artculos de esta Constitucin y del Acta Constitutiva que establecen la libertad e independencia de la Nacin Mexicana, su religin, forma de gobierno, libertad de imprenta y divisin de los Poderes supremos de la federacin y de los Estados." d) Las que, sin pronunciarse en favor de ninguno de los anteriores sistemas, instituyen la facultad indefinida y general de ser modificadas mediante adiciones o reformas. Tal es nuestra Constitucin en vigor, y plantea por ello el problema de dar un contenido concreto a su frmula. Debemos aadir a lo expuesto que no conocemos ninguna Constitucin que erija su propia inmutabilidad, total y permanente. Sin embargo, existen sistemas en los que la imposibilidad absoluta de reforma es temporal; nuestra Constitucin de 24 impeda que se tomaran en cuenta las observaciones de reforma sino hasta 1830 (artculo 166) y numerosas Constituciones actuales han establecido ciclos para su reforma; ejemplo: la Constitucin griega de 1927, que slo autorizaba la revisin cada cinco aos.

18.-Tales son los antecedentes doctrinarios y las realizaciones positivas que conviene tener en cuenta, en el intento de contestar las interrogaciones formuladas en la iniciacin del presente captulo. Ocioso parece aclarar que son las limitaciones especficas del rgano revisor las que ahora consideramos, no as las limitaciones comunes a todo Constituyente que hemos contemplado en el captulo anterior. Precisado as el tema, adelantamos nuestra opinin en el sentido de que, a falta de acotacin expresa en nuestro texto constitucional, el Constituyente Permanente puede llevar a cabo por va de adicin o de reforma cualquiera modificacin a la Ley Suprema. Anticipa-

64

DERECHO CONSTITUClOXAL

MEXICA",d~;tr:;,,,

mos tambin que no repetiremos los argumentos que en pro de esta tesis hemos visto expuestos en la doctrina, sino que enderezaremos nuestro propsito a aclarar nuestra propia situacin constitucional. El nico prrafo del artculo 39 dice as: "El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno." Ese derecho debe entenderse corno absoluto, a menos de admitir que existen preceptos en la Constitucin que no alcanzan a ser modificados ni siquiera por el mismo pueblo que los consign en la ley suprema; preceptos que tendran que ser eternos pues no sabemos de alguna autoridad superior al pueblo, capaz de modificarlos. Si hay autores que eximen de la potestad del rgano revisor ciertos preceptos, es precisamente porque consideran que su derogacin o reforma incumbe al Poder constituyente del pueblo, no porque estimen que tales preceptos son inmutables. Ahora bien, cmo puede ejercer el pueblo mexicano ese derecho que tiene de alterar o modificar la forma de su gobierno? La contestacin debemos buscarla dentro de nuestro derecho constitucional, no en textos ajenos. Advertimos ante todo que la Constitucin no da una respuesta expresa. A falta de ella, podra el pueblo ejercer directamente su derecho? El plebiscito y el referndum no existen en Mxico; no hay en la Constitucin ni un solo caso de excepcin al sistema representativo que ella establece; en el Constituyente de 57 se rechaz expresamente, por impropio para nosotros, el proyecto de la Comisin que propona la consulta al pueblo respecto a las reformas de la Constitucin aprobadas por el Congreso; 33 olvidando ese precedente tan cercano y definitivo, Sebastin Lerdo de Tejada propuso en 1867 que. para realizar las reformas constitucionales que consideraba necesarias, se apelara al pueblo; pero advertido de su error el distinguido constitucionalista desisti de su propsito y algunas de sus reformas llegaron a la Constitucin de 1874, mediante el debido procedimiento que ella misma estableca. Podr reunirse un Congreso Constituyente ad hoc para derogar o reformar la Constitucin? Excluida la autoridad directa del pueblo, que en Mxico no existe, la autoridad reside en los rganos de representacin, en los Poderes constituidos, entre cuyas facultades expresas y limitadas no hay alguna que los autorice para convocar a un Congreso Constituyente; cuantas veces se han reunido en Mxico Congresos Constituyentes ello ha sido fuera de toda ley, con desconocimiento de la Constitucin precedente, situacin de hecho que no puede fundar una tesis jurdica, porque ello equivaldra a afirmar que el nico medio que hay en nuestra Constitucin para alterarla fundamentalmente consiste en desconocerla y hoaa ZAllCO, Historia del Congreso Constituyente; T. 11, pgs. 6lr- Y sigs.

EL CONSTITUYE!';TE PERMANENTE

65

liarla. Podr, por ltimo, ser modificada la Constitucin por los Poderes constituidos? No; porque estos Poderes, como en toda Constitucin de naturaleza rgida, carecen entre nosotros de facultades constituyentes. Si ni el pueblo directamente, ni un constituyente especial, ni los Poderes constituidos, pueden modificar en Mxico la Constitucin, quin podr modificar los llamados preceptos bsicos, las "decisiones polticas fundamentales", la forma de Gobierno, las garantas individuales, los derechos de los Estados, etc.P Todo lo dicho anteriormente nos conduce ante este dilema: o esos preceptos son perennemente invariables o para variarlos es preciso salirse de la Constitucin. El primer trmino no podemos admitirlo, como no podemos admitir que la evolucin de un pueblo joven como el nuestro pueda satisfacerse y realizarse in aeternum con las decisiones polticas (posiblemente no idneas, y seguramente ya envejecidas) que adopt el Consti tuyente de 1917. El segundo extremo no podemos sustentarlo doctrinariamente en una ctedra de Derecho Constitucional, en un estudio donde el jurista se empea en sojuzgar a principios de derecho la vida entera de la comundad.v Para salirnos de la encrucijada de tan perentorio dilema, no nos queda sino admitir que el rgano constituyente del artculo 135 es el nico investido de plenitud de soberana para reformar o adicionar en cualquiera de sus partes la Constitucin mexicana. Por va de reforma o de adicin, nada escapa a su competencia, con tal de que subsista el rgimen constitucional, que aparece integrado por aquellos principios que la conciencia histrica del pas y de la poca considera esenciales para que exista una Constitucin. El sentido gramatical de las palabras no puede ser barrera para dejar a un pueblo encerrado en un dilema sin salida. No se puede expedir formalmente una nueva Constitucin, pero s se puede darla de hecho a travs de las reformas. El poder nacional de que habla Rabasa no puede expresarse sino
3~ Dice Kclsen: "La norma superior puede determinar: 1), al rgano y al procedmiento por el cual ha de crearse una norma inferior, y 2) , el contenido de esta ltima. Incluso cuando la norma de grado ms alto determina simplemente al rgano, o sea cuando autoriza a dicho rgano a determinar de acuerdo con su propio criterio el prooedimiento de creacin de la norma inferior y el contenido de la misma, la superior es IIP/icada en la creacin de la otra. La norma superior tiene que determinar cuando menos al rgano encargado de formular la inferior. Pues una norma cuya creacin no se encuentra determinada por otra, no puede pertenecer a ningn orden jurdico." (Teora, pgina 138.) Si aplicamos la tesis expuesta a nuestro rgano revisor, podemos razonar asl: La Constitucin establece en su artculo 135 el rgano revisor de ella y el procedimiento de revisin; establece, adems. como contenido de la revisin, las reformas V adiciones. En consecuencia, el rgano revisor no puede reformarse a s mismo ni modificar el prncedimiento de revisin, pues stas son funciones de mera aplicacin de la norma de grado ms alto, como es la Constitucin; tampoco puede modificar su propia competencia; pero en cuanto al alcance de la reforma o adicin, no est. determinado por el acto creador de su competencia.

66

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

por medio del Constituyente del artculo 135; l es su rgano, su voz, su voluntad. En pro de nuestra tesis est la doctrina, que reconoce en el autor de la Constitucin la facultad de crear un rgano permanente con facultades constituyentes, otorgadas en la medida en que al soberano le plugo hacerlo. Est el ejemplo de las Constituciones extranjeras, donde aquella doctrina se ha realizado en todos sus grados, desde la transmisin total de la soberana al rgano constituyente hasta la exclusin expresa de ciertos preceptos intocables. Est la decisin clara, concreta y terminante del Constituyente de 57 en contra de la intervencin directa del pueblo en la tarea reformatoria. Est la imposibilidad de admitir otra solucin, a la luz de nuestros textos positivos. y est, por ltimo, como supremo desidertum, una necesidad nacional de que en seguida vamos a tratar. En todo rgimen representativo, el pueblo no tiene ms autoridad que la de elector; l es la fuente de toda autoridad, pero no la ejerce por s mismo; eso slo bastara para concluir que en un Estado de Derecho, de rgimen representativo, el pueblo no puede jurdicamente gobernar por s mismo, ni menos variar a su antojo, espontneamente, anrquicamente, los rganos de gobierno y las atribuciones de los mismos. Esa tesis adquiere especial significacin en Mxico. Desde la independencia hasta el triunfo de la Repblica, todas las revoluciones mexicanas se hicieron en nombre del pueblo para derogar una Constitucin, en realidad, por el caudillo militar en contra de un sistema de legalidad; en todos los manifiestos que acompaaron a los cuartelazos, es siempre el pueblo al que se hace hablar por boca del levantado en armas, en ejercicio siempre activo y demasiado directo de su soberana. No ocurri entonces sino la aplicacin de la teora demaggica de que el pueblo puede por s mismo, al margen de la ley, en el momento en que le plazca y en la forma que le agrade, manifestar su soberana voluntad. Superada esa etapa de nuestra historia, ahora afirmamos, con todo el moderno derecho constitucional, que si hay alguien que debe estar sometido a la ley, es antes que nadie el propio pueblo. Por eso no podemos admitir que una porcin. por mnima que sea, de la ley constitutiva, quede a merced exelusiva del pueblo, porque al salir de lo normativo esa porcin de la ley suprema, ingresa en 10 anrquico. El nico argumento de aparente seriedad que dentro de nuestro derecho puede esgrimirse contra la tesis que hemos expuesto, es el que Rabasa hizo consistir en que hay algo en la Constitucin, por disposicin expresa de ella misma, que escapa a la competencia reformatoria del artculo 135; es la ereccin de nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes, cuando las entidades afectadas no estn

EL CONSTITUYENTE PERMANENTE

67

de acuerdo con la afectacin; en ese caso, segn el artculo 73, fraccin Hl, inciso 7?, se necesitan para la reforma constitucional que implica la modificacin de lmites, las dos terceras partes del total de legislaturas de los dems Estados, en lugar de la simple mayora que establece el artculo 135. La existencia de ese nico caso parece demostrar que no cualquier precepto de la Constitucin est a merced de la facultad reformatoria del Constituyente Permanente y de ser as, habra que convenir en que nuestra Constitucin consagra la doctrina de que algo queda reservado. al Poder Nacional. Pero el argumento de Rabasa desaparece si se tiene en cuenta que quien opera la reforma en el caso del artculo 73, fraccin 11, inciso 7<?, es precisamente el Constituyente Permanente del artculo 135, integrado en ese caso y en cualquiera otro por la totalidad de las legislaturas de los Estados y por el Congreso de la Unin; lo nico excepcional en la hiptesis de que se trata est en que se requiere para la reforma una mayora especial de las legislaturas, lo que sin duda no modifica la naturaleza del rgano, como el Congreso de la Unin no deja de ser tal, cuando en ciertos casos excepcionales se requiere para la aprobacin del acto una mayora distinta a la ordinaria. Pero, sobre todo, la mayora especial que exige la fraccin que citamos del artculo 73, fue requisito que apareci en la Constitucin de 57 por virtud de la reforma de 13 de noviembre de 1874; es decir, fue obra del Constituyente Permanente, el mismo poder que, de aceptarse la tesis de Rabasa, carecera de la facultad de reformar su propia obra. Consecuencia de la opinin que hemos expuesto es la de que no podamos admitir la posibilidad de enjuiciar una reforma constitucional a la luz de principios o de preceptos que, segn se dice, no estn al alcance del Constituyente Permanente. En Mxico se ha discutido tericamente la validez constitucional de la reforma de 1934 al artculo 3? de la Constitucin; dicha reforma suprimi totalmente la antigua garanta individual de la libertad de enseanza (absoluta en la Constitucin de 57, limitada en la primitiva Constitucin de 17), al hacer obligatoria la enseanza socialista en los tres primeros grao dos, sin consagrar no obstante como garanta individual la libertad de enseanza profesional, que es la nica con la que no reza la enseanza socialista. Empleando la argumentacin de Rabasa, se ha dicho que el Constituyente Permanente no puede suprimir ninguna de las garantas individuales que consagr el Constituyente de Quertaro. Dentro de esa tesis se podra sostener asimismo (ignoramos que alguien lo haya hecho), la inconstitucionalidad de la reforma de 1928, que suprimi el Municipio Libre en el Distrito y Territorios Federales, y la de 1934, que suprimi respecto a la garanta de la propiedad en materia agraria la defensa constitucional del amparo. Desde el punto

68

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

de vista de la tcnica constitucional, no podemos estar de acuerdo con tales opiniones por las razones que hemos aducido. Segn nuestro criterio, una reforma a la Constitucin se puede declarar inconstitucional, no por incompetencia. del rgano idneo del artculo 135, sino por haberse realizado por un rgano distinto a aqul o por haberse omitido las formalidades sealadas por dicho precepto. Slo en ese caso, en que se podra comprobar objetivamente el vicio de la reforma, sera procedente enjuiciar la validez de la misma por medio del juicio de amparo, que es el medio de definir los casos de inconstitucionalidad. Si se pretendiera examinar la validez de una reforma a la luz de la tesis de Schmitt, el amparo no servira para ese objeto, por basarse en el supuesto subjetivo, no definido por la ley suprema, de que hay ciertas partes de sta cuya modificacin no est al alcance del Constituyente Permanente." 19.-Nuestra interpretacin, aunque tiene por base el texto de la Constitucin, no entraa la afirmacin de que este texto es inmejorable. Los inconvenientes prcticos que se derivan de nuestra tesis no provienen de ella misma, sino del defecto de organizar la funcin constituyente en la forma en que lo hace el artculo 135. El defecto consiste en que las cmaras federales y locales, integrantes del rgano constituyente, no se forman por individuos designados para una funcin constituyente, la cual requiere aptitudes distintas a las del legislador ordinario; de ese modo la voluntad de los electores no tiene por objeto la designacin. de representantes constituyentes. Adems, como los legisladores ordinarios pueden convertirse en cualquier momento, por su sola voluntad, en constituyentes, los electores que carecieron
3~ La imposibilidad de revisin est relacionada estrechamente con la posibilidad de revolucin. Toda limitacin en la facultad revisora es una apelacin implcita a la revolucin; al contrario. en la medida en que se amplia la competencia reformatoria. se restringe la posibilidad del cambio extrajurdico. Las conquistas difcilmente alcanzadas por un partido. hav la tentacin de sustraerlas a toda derogacin o cambios futuros, con lo cual no se cierra la puerta a la impugnacin. sino slo a la reforma pacfica. En Mxico es ejemplo tpico la prohibicin de tocar el sistema federal; ante la imposibilidad de suprimirlo dentro de la Constitucin, el movimiento adverso, al triunfar en el afio de 35, hubo de hacer una nueva Constitucin, con ruptura de la legalidad. En cambio, las leves consttucienales francesas de 1875 consagraron la ms amplia facultad de revisin, gracias a que en la Asamblea Constituyente los moderados obtuvieron una transaccin entre las derechas, que aceptaron la Repblica, y las izquierdas, que a cambio de lo anterior consintieron en que se dejara expedita una revisin posterior de la forma republicana. Cuando en 84 el partido republicano se sinti su icientemente fuerte, reform las leyes constitucionales en el sentido de que la fortna republicana de gobierno no podra ser objeto de una proposicin de reforma. Tngase en cuenta la certera observacin de Friedrich: "Las fuerzas opuestas al nuevo espritu se yen obligadas a apelar. en su lucha contra la marca alta del cambio inminente, a los elementos fundamentales de la Constitucin; al hacerlo as. obligan al nuevo espritu a atacar y con frecuencia a destruir la Constitucin." Teoria ,. realidad de la organizacin constituctonat democrtica; Mxico, 1956; pg. 151. .

EL CONSTITUYENTE PERMANENTE

69

de oportunidad para nombrar mandatarios precisamente constituyentes, tampoco la tienen para aceptar o no el acto reformatorio de unos representantes no designados expresamente para ese objeto. Por ltimo. la facilidad de realizar las reformas en un solo proceso, dentro de un solo ejercicio legislativo, sin consulta anterior ni posterior al pueblo, no solamente significa desvinculacin entre el pueblo y los 1 eformadores, sino tambin permite la prodigalidad de las reformas, qut:~ hasta la fecha alcanzan en la Constitucin de 17 un nmero excesivo. La Constitucin de 24 eluda los inconvenientes de la actual, al definir que un Congreso examinara las reformas propuestas por las legislaturas y sera el Congreso siguiente el que las aceptara o no. De esa suerte al elegir a los miembros de ese segundo Congreso, los electores saban no tan slo que sus representantes iban a desempear la funcin constituyente, sino tambin que esa funcin tendra que referirse precisamente a las reformas propuestas por las legislaturas y examinadas por el anterior Congreso. El sistema en vigor fue obra impremeditada del Constituyente de 57. El proyecto primitivo consignaba un sistema complicado, en el que intervenan sucesivamente el voto del Congreso, la publicacin de la reforma en los peridicos, el voto de los electores, la formulacin de la reforma por el Congreso y, al final, el voto definitivo .del pueblo en los comicios siguientes. Rechazado por lento el procedimiento, la Comisin present otro, imitacin del de la Constitucin de 24, el que tambin fue rechazado, porque alteraba el rgimen representativo al consultar al pueblo acerca de las reformas. Acaso fatigada la asamblea por las arduas discusiones que haba provocado el punto a debate. no tuvo inconveniente en aceptar, por 67 votos contra 14, el tercer proyecto, que vino a ser el artculo 127 de la Constitucin de b], igual al 135 actual, salvo ligeras correcciones de forma." La Comisin y el Congreso se decidieron de ese modo por uno de los dos sistemas que para ser reformada establece la Constitucin norteamericana; el ms malo de los dos, al decir de Rabasa. El Constituyente de 57 adopt en toda su fuerza el principio representativo para las revisiones constitucionales, como manifestacin tal vez de prudente desconfianza hacia la intervencin directa de la soberana, que presupone una adecuada preparacin cvica. Con ello rechaz toda forma de apelacin directa al pueblo, como el referndum o el plebiscito, que por las mismas razones de entonces no sera aconsejable en nuestros das. A falta de consulta inmediata al pueblo, conviene pensar en la
36

ZARCO;

op, cit., pgs. 560. 590 Y 60S.

70

DERECHO CONSTITUCIOl'\AL MEXICANO

forma que ms se le aproxima. No parece desacertado conservar, por lo que tiene de tradicin y de experiencia, el sistema que otorga la funcin revisora al Congreso de la Unin asociado con las legislaturas de los Estados; mas para atenuar las reformas prolijas y poco pensadas, abogamos por un sistema anlogo al de 24, que al dar intervencin en las reformas a dos Congresos sucesivos (el que examina la reforma y el que la aprueba), permite auscultar la opinin pblica a travs de la eleccin de representantes para el Congreso y las legislaturas que van a aprobar la reforma, autoriza a suponer que con el transcurso del tiempo se logre mayor ponderacin y estudio y, por ltimo, dificulta, disminuyndolas por ende, las reformas a la Constitucin. La tesis de la inconveniencia de las reformas frecuentes no se opone a la tesis .de la posibilidad ilimitada de reforma. La primera no se traduce sino en el ejercicio prudente y mesurado de una facul tad que igual se emplea en cambiar el precepto menos importante de la Constitucin que en la subversin de sus principios bsicos. Si propugnamos un sistema que al dificultar la tcnica revisora d oportunidad a la madurez y a la consulta, es porque la enmienda formal y solemne del texto constitucional no es el camino nico, ni el ms idneo siempre, para llegar a la adecuacin de la ley con la vida. "Los norteamericanos -dice Bryce- hacen observar que el poder de enmienda a la Constitucin es uno de los que no pueden emplearse sin peligro para terminar las controversias polticas planteadas; que de otro modo entendido, no podra haber Constitucin rgida y permanente; que es deseable cierta latitud de interpretacin, y que, en los casos mencionados, al excluir las enmiendas de modo absoluto una u otra de las interpretaciones propuestas, ligan de modo demasiado estrecho a la legislatura o bien estimulan un conflicto probablemente inevitable. Un mtodo fcil y rpido de enmienda no solamente disminuira las garantas de seguridad que ofrece todava la Constitucin rgida, sino que aumentara el desorden poltico impulsando a la mayora del Congreso a someter frecuentes enmiendas a los Estados." 31 y es que la Constitucin de un pas, as sea tan antigua y con tan escasas modificaciones textuales como la norteamericana, se desarrolla y modifica -con la modificacin constante que es la vida- por canales ms fciles que los de la enmienda. El desarrollo a travs de las leyes que derivan de ella, a travs de la interpretacin administrativa y judicial, a travs del uso, es lo que ha permitido, mucho ms que las enmiendas, la transformacin pausada y profunda de aquella Cons37 BaYCE;

01'. cit.; T. J. pgs. 523 Y 524.

EL CONSTITUYENTE PERMANENTE

71

titucin. Es as como se inserta en el rgido instrumento norteamericano la tradicin consuetudinaria de su antigua metrpoli. Y aunque esta influencia es ajena a nuestra propia tradicin jurdica, debe servirnos no obstante para meditar en que ningn pueblo est en la posibilidad de encauzar su evolucin social y poltica por ]a sola va de las reformas a su ley fundamental." 19 bis. A ms de treinta aos de vertida por primera vez en la presente obra la opinin que consignan los prrafos precedentes, no podemos menos de tomar nota del que ha sido perodo proliferante de reformas a la ley suprema. El fenmeno ha alcanzado su mxima agudeza en el sexenio 19701976. Cabe registrar durante el mismo una cifra tal de modificaciones, de adiciones y de supresiones en el articulado de la Constitucin, que en total sobrepasa al nmero de enmiendas de que ella fue objeto en cada uno de los precedentes perodos presidenciales. En efecto, hasta el mes de febrero de 1976 se han producido 178 reformas en el articulado de la Constitucin, a partir de la primera de fecha 8 de julio de 1921. Si dichas reformas se enumeran cronolgicamente en relacin con los perodos presidenciales respectivos, se obtiene el siguiente resultado: Alvaro Obregn, 7; Plutarco Elas Calles, 18; Emilio Portes Gil, 2; Pascual Ortiz Rubio, 4; Abe1ardo L. Rodrguez, 22; Lzaro Crdenas, 15; Manuel vila Camacho, 18; Miguel Alemn Valds, 20; Adolfo Ruiz Cortines, 2; Adolfo Lpez Mateos, 11; Gustavo Daz' Ordaz, 19; Luis Echeverra Alvarez, 40. El reiterativo fenmeno en los ltimos aos responde en buena parte, sin duda, a la profunda transformacin social que se aduea del mundo y de la que es participe nuestro pas. Parece como si estuviramos en presencia, no de un simple vado generacional, sino de un tajo en el tiempo, segn lo fueron en el suyo el Renacimiento y la Revolucin Francesa. .
38 Obsrvese que es trascendental para la resolucin del problema que nos ocupa, la posicin que se adopte en punto al control de la constitucionalidad sobre el rgano revisor. Si no se admite. como en Estados Unidos, que el poder de control pueda pronunciarse en nombre de los principios de la Constitucin declarando inconstitucional una reforma a la misma. resulta intil discutir la existencia e intangibilidad de aquellos principios. A pesar de mostrarse partidario de los lmites al poder de enmienda. Corwill considera que en el derecho norteamericano la Suprema Corte no .est. investida por la Constitucin de la facultad de determinar tales lmites. (La COnstItuCIn nortea.mericalla y su actual significado; Buenos Aires. 1942; p~. 166.) En el. d~rc:cho argen!IDO Julio Cueto Ra llega a la conclusin de que es posible declarar .Iudlclabne~ltc la mconstitucionalidad de una reforma a la Constitucin, solamente en dos casos: SI para llevarla a cabo no se ha seguido el proce~i~niento es~blecido en la C0!lStitucill (~ si el contenido de la reforma se halla prohibido para siempre por la misma Consritucin que se pretende reformar ("Es posible declarar inconstitucional una reforma constitucional?"; Revista La Le')'; Buen,os Aires, 9 de diciembre de 19.)

72

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

Para responder a los apremios de la poca, el jefe del Ejecutivo Federal durante el sexenio 1970-76 ha acelerado y estimulado los cambias, actitud en s misma plausible, a pesar de los riesgos que suelen acompaar a un intento de tan ardua realizacin. Mas hay algo que slo cabe imputar a la responsabilidad del poder pblico en Mxico, aisladamente de la situacin domstica y de la mundial. Estamos pensando en el criterio que ha presidido nuestra evolucin consntucrona durante el CItado sexenio. No nos hallamos propiamente en presencia de un jUiCIO alerta, que es lo opuesto a la inmovilidad, sino de un criterio un tanto impremeditado, a cuyo ejercicio hemos aludido en varias ocasiones. 'Tratase, a lo que parece, de una poltica no planificada, que se deja ganar por las circunstancias para fines de utilizacin inmediata. El pensamiento va i!l la zaga de la accin. Se ha llegado as a un subjetivismo meramente poltico, que si acaso es eficaz para ciertas decisiones concretas, se convierte en altamente peligroso cuando proyecta sus impactos en multiplicadas reformas a la ley suprema. El orden jurdico nacional est de por medio.

CAPTULO

IV

EL COr\STITUYENTE REVOLUCIONARIO
St'M.\RIO

20.-Medios violentos para reformar o derogar la Constitucin. Concepto de revolucin. 21.-flludalllenlacibn moral, y no jurdica, del derecho a la revolucin; el art culo 136. 22.-Invalidez original de la Constitucin de li.23.-Cu<ndo convaleci el derecho emanado de la revolucin. 24.-Conclusin.

. 20.-Hemos sustentado en el precedente captulo la tesis de que, no se acepta la facultad ilimitada del Constituyente Permanente para reformar la Constitucin, topamos con el dilema de que ella es ll1modificable en cierto grado o que para modificarla en ese grado es preciso salirse de la propia Constitucin. Nuestra tesis se resume as: el nico procedimiento jurdico para alterar cualquier texto constitucional, es el previsto por el artculo 135. N o son jurdicos los procedimientos pacijicos diversos al anterior, como seran la consulta directa al pueblo, la reunin de un Constituyente ad hoc, la ratificac!n por convenciones especiales, etc., porque no hay en la Constitucin ningn rgano con competencia para iniciar ni realizar ninguno de esos procedimientos. Nos corresponde estudiar ahora si la Constitucin autoriza o tolera su propia derogacin o reforma por medios violentos. Estamos, pues, en presencia de este doble problema: el derecho a la revolucin y el derecho de la reuolucin, Entendemos por revolucin la modificacin violenta de los fundatnentos constitucionales de un Estado. Excluimos, por lo tanto, del concepto de revolucin las rebeliones, motines o cuartelazos, tan freCllemes otrora en Mxico, que tienen por origen querellas de personas o de facciones y por objeto el apoderamiento del mando, sin mudar el rgimen jurdico existente, antes bien invocando como pretexto el respeto debido al mismo. Desde la revolucin de Ayuda, que mereci ese nombre por haber creado un nuevo orden constitucional, slo ha habido en Mxico otra revolucin, la constitucionalista de 1913, que como aqulla vari en forma violenta los fundamentos constituSI

73

74

DERECHO

CO~"Tln::L/o~AL

:\/E.\.lCAl\"O

cionales del Estado Mexicano, por ms que al iniciarse tom como bandera la restauracin del orden constitucional anterior. Existe el derecho a la revolucin? Esto es, reconoce nuestra Constitucin al pueblo mexicano el derecho de modificar en forma violenta las normas constitucionales del Estado Xlexicano? Tal es el primer problema que debemos escudriar, Una vez que se produce, como derecho o como simple hecho, una revolucin, puede emanar de la misma un nuevo derecho positivo? En ese caso, cu,les son las reglas para reconocer la existencia del derecho de la revolucin? He all el segundo problema que nos toca resolver. En torno de ambos problemas la doctrina ha elaborado numerosas soluciones; procuraremos utilizar tan slo las que tengan aplicacin en nuestro derecho. 21.-EI derecho a la revol ucin puede tener, en algunos casos, una fundamentacin moral, nunca jurdica. Moralmente el derecho a la revolucin se confunde con el derecho de resistencia del pueblo contra el poder poltico. Muy discutible el referido derecho, hay quienes lo admiten cuando el poder poltico desconoce y vulnera los principios fundamentales del derecho natural. Pero jurdicamente el derecho a la revolucin no existe. "Un derecho legtimo a la revolucin, es decir, a la violacin del Derecho, no puede existir nunca. La revolucin es siempre una desgracia, la crisis de una enfermedad: no entra dentro del captulo de la Filosofa del Derecho, sino en la de la Historia, por lo que se refiere al xito, y en el de la Moral, por lo que hace a los motivos. La mayor responsabilidad que un pueblo o un hombre de Estado puede echar sobre s, es la violacin del Derecho. Supone la imposibilidad moral de soportar el derecho. formal. Solamente la inevitable ruina del pueblo o el conflicto que ha llegado a ser insufrible entre la Moral y el Derecho pueden explicar la violacin del Derecho en funcin de la Moral. Con frecuencia el orden jurdico es injusto, pero su violacin es y origina una injusticia aun peor." 1 "Con la introduccin de las modernas Constituciones y de la forma parlamentaria de la representacin popular ha desaparecido paulatinamente la idea de un derecho de resistencia, jurdicamente fundado, frente al poder poltico, dando entrada a la concepcin ahora dominante de que un derecho semejante puede ser reconocido, a )0 sumo, como puramente moral." 2 "En el Estado de Derecho Constitucional no puede ser reconocido un
1 FLIX DAHN, citado por Heinrich Herrfahrdt, Revolucin y Ciencia del Derecho; Madrid, 18!J2; pg. 84. 11 HERRFAHRDT, op, cit., pg. 88.

EL CONSTITUYE,\TE REVOLL'ClO'\ARIO

j5

derecho del pueblo a la revolucin, porque all donde existen medios jurdicos que ofrecen al pueblo la posibilidad legal de alcanzar una reforma del orden poltico de acuerdo con sus necesidades jurdicas, puede decirse que est asegurada la justicia." 3 En nuestro rgido sistema constitucional -lo hemos dicho ya- ese medio jurdico consiste en la reforma constitucional, por conducto del Constituyente Permanente. La Constitucin mexicana acepta ntegramente, en su artculo 136, la tesis expuesta. Dice as el citado precepto: "Esta Constitucin no perder su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelin se interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno pblico se establezca un gobierno contrario a los principios que ella sanciona, tan luego como el pueblo recobre su libertad se restablecer su observancia, y con arreglo a ella y a las leyes que en su virtud se hubieran expedido, sern juzgados, as los que hubieran figurado en el gobierno emanado de la rebelin, como los que hubieren coope1 ado a sta." Aunque el precepto habla de rebelin, refirese sin duda a revolucin, en el sentido que antes hemos dado al trmino, puesto que alude al establecimiento de un gobierno contrario a los principios que la Constitucin sanciona; esto ltimo equivale a la subversin violenta de los fundamentos constitucionales del Estado, que es en lo que consiste la revolucin, y no simplemente a la rebelin contra los titulares del gobierno, sin tocar los principios de la Constitucin. Al decidirse expresamente por la tesis contraria al derecho a la revolucin, nuestra ley suprema adopta una posicin opuesta a la de la Declaracin de los derechos del Hombre y del Ciudadano, de la Constitucin francesa de 1783, que en su artculo 35 deca: "Cuando el gobierno viole los derechos del pueblo, la insurreccin es para el pueblo y para cada porcin del pueblo el derecho ms sagrado y el deber ms indispensable." Frmula tan notoriamente antijurdica y demaggica slo es explicable dentro de una poca que empezaba apenas a ensayar el derecho constitucional. Hay, pues, en nuestro derecho, como manifestacin de la superlegalidad constitucional, el principio de que la ley suprema no est al alcance de las revoluciones; es lo que el ttulo noveno de la misma llama "inviolabilidad de la Constitucin" 22.-Tal es la teora. Y, sin embargo, casi todos nuestros regmenes reconocidos posteriormente como constitucionales, han tenido su ori3 WOLZESDORF.

citado por Herrfahrdt, op, cit., pg. 94.

76

DERECHO CONSTITUCIO:'\AL MEXICA:\O

gen en el desconocimiento por la violencia de una Constitucin anterior. Ello acaeci con nuestra Constitucin actual, que al reemplazar a la de 57 viol el artculo 128 de la misma, idntico al 136 de la vigente. Qu validez puede tener esta Constitucin, emanada de la violacin de la anterior? Para contestar a tal pregunta vamos a examinar a la luz de la doctrina los hechos que influyeron en la aparicin de la Constitucin de 17. En el mes de febrero de 1913 un grupo de militares y civiles llev a cabo un cuartelazo en la ciudad de Mxico contra el gobierno legtimo del presidente Madero. Cualesquiera que hayan sido Jos mviles de la rebelin, es lo cierto que en esos das se enfrent la fuerza a la legitimidad, sin que la primera adujera en su favor ningn argumento sacado del derecho positivo. "Nuestro grupo jams pens en pedirles sus ttulos sino a la nacin y, de pronto, a la fuerza; por eso la legalidad de Madero no nos espantaba ni era incompatible con la situacin de hecho que estbamos dispuestos a asumir", ha dicho Rodolfo Reyes, cerebro de aquel movimiento y profesor entonces de derecho constitucional en la Escuela Nacional de Jurisprudencia de Mxico:' En su iniciacin, el cuartelazo de la Ciudadela (as se llam aqueo lla rebelin militar) no fue sino un reto a la legitimidad en nombre de valores sociales, que los autores del movimiento invocaban como superiores a la misma legalidad. Por lo menos haba franqueza y osada en el planteamiento de la situacin. A sus autores poda aplicarse la frase magistral de Ihering: "El juicio acerca de ellos reside en su xito; condenados ante el forum del Derecho, apelan al Tribunal de la Historia." 5 Pero despus de varios das de lucha en la Capital de la Repblica, el jefe de las fuerzas leales al Gobierno, general Victoriano Huerta, traicion al presidente Madero, aprehendindolo juntamente con el vicepresidente Pino Surez; los defensores de la Ciudadela se unieron al traidor, mediante un pacto firmado en la embajada de Estados Unidos. De all en adelante se modifica sustancialmente la situacin jurdica. Por renuncia del presidente y del vicepresidente, sustituy a aqul de acuerdo con el artculo 81 de la Constitucin de 57, el secretario de Relaciones, quien inmediatamente despus design para ocupar la Secretara de Gobernacin a Victoriano Huerta y renunci a su encargo, en virtud de lo cual. ocup Huerta la Presidencia. La Cmara de Diputados acept las renuncias, en ejercicio de la facultad que le confera el artculo 82 de la Constitucin; el Poder judicial.. el ejrcito y los gobernadores de los Estados, excepto uno, reconocie4

RODOLFO REYES; De /11; vida, Memorias Politicas; ~ lHERING; El fin CIl el Derecho; pg. 251.

T. H, pg. 97.

EL CONSTITUYE:-.iTE REVOLl'CIO:-.i.\RlO

77

ron que el rgimen nuevo continuaba sin interrupcin el sistema de legalidad. En efecto, las formalidades constitucionales se haban observado impecablemente. Ni Madero ni Pino Surez tuvieron la entereza de eluclir la complicidad en la traicin, negando sus renuncias; ni la Cmara de Diputados, donde haba mayora adicta a Madero, tuvo la gallarda de rehusar su aprobacin a las renuncias. Todos colaboraron a colocar el puente por donde el traidor ingres a la legalidad. Por eso el gobierno de Huerta no fue de usurpacin. El jurista que se precie de tal tiene que acentuar ese hecho, rigurosamente exacto desde el punto de vista formal, por ms que en el aspecto moral e histrico condene enrgicamente la traicin ms ignominiosa de nuestra historia. "El usurpador de cargo es aquel que lo ocupa y realiza el acto sin ninguna clase de investidura, ni irregular ni prescrita." 6 Huerta tena una investidura, que constitucionalmente era regular Cuando ms tarde, en el ao de 1926, la Comisin de Reclamaciones entre Mxico y Estados Unidos reconoci que "la asuncin del poder por Huerta fue una simple usurpacin", tuvo que hacerlo "fijando su atencin en la sustancia ms que en su forma, sustancia que no es difcil de descubrir a pesar del aspecto balad de poder constitucional bajo el cual ese rgimen trat de ocultarse". Hemos querido poner de relieve los hechos anteriores y fijar su interpretacin legal, precisamente para destacar el derecho a la revolucin que corno consecuencia de ellos se engendr. Las formalidades legales estaban. extenuadas, no podan servir sino para solapar una situacin notoriamente inmoral y antisocial. Era llegado el caso de violar el derecho positivo en funcin de la Moral, haba nacido el derecho moral de la revolucin. Cuando a raz del asesinato de Madero y de Pino Surez, el gobernador de Coahuila, Venustiano Carranza, se rebel contra Huerta, iba a hacer una verdadera revolucin. Poco importa que en los titubeos naturales de los primeros das la revolucin hubiera invocado argumentos legales. que no existan, como la violacin del artculo 81 de la Constitucin por no haberse convocado a elecciones extraordnarias: \" poco importa que la revolucin hubiera empleado el nombre
1) GAsn:-< JElF: Los principios generales del Derecho Administrativo; Madrid, 1928; P,gina 48fJ. 7 El errneo. aunque explicable empeo de Carranza para justicar constitucionalmente su movimiento armado, cuando comenzaba, se demuestra por las siguientes citas: el artculo 2 del Decreto de 19 de febrero de 1913, expedido por la Legislatura de Coahuila como acto inicial de la rebelin, autoriza al Ejecutivo de dicha Entidad "a armar fuerzas para coadyuvar al sostenimiento del orden constitucional en la Repblica"; la Circular que en la misma fecha dirigi Carranza, en la que excita al "movmiento legitimista", asienta que "es al Congreso General a quien toca reunirse para convocar inmediatamente a elecciones extraordinarias, segn 10 previene el articulo 81 de nuestra Carta Magna"; la misma Circular agrega que "el gobierno del Estado se

DERECHO CO:'\STITUCIO:'\AL MEXICA:"O

de "constitucionalista", con el pretexto de restaurar una Constitucin que estaba violando y que despus iba a derogar. Lo que la salva moralmente en aquel momento, aunque todava no la justifique legalmente, es que iba a cumplir la misin consignada en la enrgica expresin de Ihering: 'Sobre el Derecho est la vida, y cuando la situacin es en realidad tal como aqu la presumimos, es decir, un estado de necesidad poltico, la disyuntiva entre el Derecho a la vida se agudiza y la decisin, entonces, no es dudosa: el poder sacrifica el Derecho y salva la vida." s Y lo que posteriormente justific legalmente a la revolucin fue el xito, como en seguida lo veremos. Frente a la legalidad, desprovista de contenido moral, que encarnaba Huerta, estaba la revolucin, que si al principio pretextaba ser una simple rectificacin poltica, con el tiempo se colmaba de reivindicaciones sociales. La lucha estaba entablada entre la forma y el fondo; entre la ley, que si era hbil para encubrir una traicin no serva en cambio para satisfacer las urgencias populares, y el pueblo mexicano, que buscaba nuevas frmulas de justicia, aplazadas por la rebelin -que no fue revolucin- de Madero. Cuando de rectificacin poltica la revolucin pas a reivindicacin social, tuvo una nueva justificacin. "Cuando los poderes existentes se mantienen aferrados a una rgida situacin jurdica, carente hace tiempo de vida, en oposicin con la conviccin general del pueblo, sin adaptarse a las progresivas concepciones culturales, y permaneciendo sordos a todos los deseos y apremios de aqul, se puede y es permitido llegar a la revolucin violenta. Porque el antiguo Derecho no es ya tal Derecho. El nuevo se halla en sus orgenes. La revolucin no es ninguna violacin del Derecho, sino nica y exclusivamente creacin del mismo." 9 Carranza estableci un perodo preconstitucional, mientras la revolucin triunfaba. Con ello desminti su falsa actitud anterior de respeto a la Constitucin, entr en la realidad de la revolucin y eludi el serio problema con que se enfrentaba la teora, relativo al derecho que debe regir mientras dura la etapa de transicin de la revolucin al gobierno. Al mismo tiempo Carranza desconoci, por decretos de 24 de abril de 1913 y de 14 de junio de 1915, los actos del gove en el caso de desplegar la bandera de la legalidad para sostener al gobierno constituido"; el Plan de Guadalupe de 26 de marzo de 1913 habla de que "los poderes Iegslativo y judicial han reconocido y amparado, en contra de las leyes y preceptos constitucionales, al general Victoriano Huerta"; el Decreto de reformas al Plan de Cuadalupe de 12 de diciembre de 1914 asienta que por los acontecimientos de 19 de febrero de 1913 "se interrumpi el orden constitucional" y que como "el gobernador del Estado de Coahuila haba protestado solemnemente cumplir y hacer cumplir la Constitucion Ce'If~Tal", estaba en la forzosa obligacin de tomar las armas para restablecer el orden constitucional; por ltimo, el manifiesto de )] de junio de 1915 invoca como fundamento de la rebelin los artculos 121 y 128 de la Constitucin de 5i. 8 IHEUNC; oIJ. y loe. citados. WIUlELM SAUER: cit. por Herrfahrdt, op, cit., pg. 89.

EL

CO~STITl'YE:'\TL

lU:YOLCClO:\ARIO

bierno de Huerta, aunque ms tarde, por decreto de II de julio de 1916, autoriz la revalidacin de actuaciones judiciales y notariales. Fueron dichas disposiciones revolucionarias, y otras de la misma ndole, las que al convertirse en derecho positivo por el triunfo de la revolucin han servido de base para clasificar al rgimen huertista como usurpador, pero el derecho positivo no coincide en este punto con la teora, como hemos visto. 23.-Si el derecho positivo de la Constitucin de 57 tena que ser violado para destituir a los gobernantes que tenan sus ttulos conforme a ese derecho; si, por otra parte, la Constitucin de 57 no satisfaca ya las necesidades sociales, el cometido natural y lgico de la revolucin consista en derogar dicha Constitucin y reemplazarla por una nueva. La actitud legalista de Carranza, adoptada por error o como tctica, se inici con su levantamiento, que pretendi justificar al amparo de la Constitucin de 57; se ratific en todos los decretos del perodo preconstitucionaI, en los cuales sigui invocando aquella Constitucin, y lleg hasta el Constituyente de Quertaro, ante el que propuso, no una nueva Constitucin, sino una serie de reformas a la anterior. Pero en la asamblea triunf la realidady se impuso el espritu de la revolucin al expedir, en lugar de las reformas, otra Constitucin que dej insubsistente la de 57. 1 0 A una revolucin autntica, que por serlo modifica en forma violenta los fundamentos constitucionales de un Estado, debe corresponder la creacin de una ley fundamental. De otro modo o la revolucin no fue talo fracas al concretar sus apremios en el derecho positivo. Por eso, si la revolucin constitucionalista se justifica a la luz de la moral y de la necesidad social, la Constitucin de 17, que fue su obra y su expresin, debe tener la misma justificacin. Pero fijmonos que hasta el momento en que se expidi la Constitucin de 17 no ha aparecido sino una justificacin moral y social de la revolucin y de su Constitucin; antes de organizarse constitucionalmente el movimiento de insurreccin, no era otra cosa, en el aspecto jurdico, que violacin permanente de un orden preexistente de derecho positivo; una vez que expidi una frmula constitucional, la revolucin no ingres por ese solo hecho en el cauce de la legalidad del que se hallaba excluida. y ello por la sencilla razn de que el nuevo orden positivo se ha10 Aunque la Constitucin vigente lleva el nombre de "Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. qut reforma la de 5 de febrero de 1957", se trata en realidad de una nueva Constitucin, Vid. del mismo autor, Leyes Fundamentales de Mxico, 7~ OO., 1976, pg. 816.

so

DERECHO CO:\STITl:CIONAL MEXICA:\O

ba dado con ruptura del antiguo, por quien careca de ttulos legales y sin sumisin a los presupuestos de forma. Al hecho primero de la revol ucin se agreg un segundo hecho, el de expedir una Constitucin. El segundo ninguna legitimidad pudo recibir del primero, que a su vez careca de ella; pero revel en cambio la decisin del poder de hecho para gobernar conforme a normas de derecho. En este punto se inici una etapa diversa a las precedentes: aquella en que la revolucin, organizada en gobierno, propona al pueblo mexicano la sumisin a la ley que haba confeccionado. Si el pueblo lo aceptaba, el estatuto formulado en Quertaro llegara a ser una ley autntica, alcanzara las caractersticas del derecho positivo. "Una Constitucin es legtima -esto es, reconocida, no slo como situacin de hecho, sino tambin como ordenacin jurdica-, cuando la fuerza y autoridad del Poder constituyente en que descansa su decisin es reconocida." 11 El modo normal de comprobar la aceptacin de una Constitucin emanada de una revolucin consiste en apelar al pueblo ad referndum; la Constitucin as admitida es una Constitucin ratificada. Las condiciones que prevalecan en 1917 impedan emplear ese procedimiento democrtico. La revolucin triunfante se haba dividido en varias facciones; una de ellas, la carrancista, que fue la que reuni al Constituyente, hallbase en situacin precaria respecto a las dems, y al alcanzar la victoria por medio de las armas, jams pens jugrsela en los comicios. En 1917, Y durante los aos que inmediatamente le siguieron, las ideas avanzadas de la Constitucin pertenecan a una minora; 12 una decisin democrtica les hubiera sido desfavorable. Hay, pues, que
11 Scnxrrrr; op, clt., pg. 101. En el mismo sentido Kelsen: op. cit., pg. 122. B~rr deau ofrece una explicacin diferente de la transformacin del hecho de la revolucin en derecho: "La revolucin implica creacin ele un orden nuevo. La validez de este orden no es efecto del xito del movimiento revolucionario que transformara el hecho en derecho -operacin respecto a la cual no se ha propuesto nunca una explicacin aceptable-e, sino que est fundada en un cambio de la idea de derecho dominante en el grupo. As como en el perodo pacifico todo el ordenamiento jurdico descansa sobre la idea del derecho realizado por el gobierno regular, la subversin revolucionaria se apoya en una idea de derecho que desafa a la que est incorporada oficialmente en el Estado. As, pues, si la victoria de la idea revolucionaria se consuma por una destruccin de las bases de validez del orden jurdico anterior, no es por el solo efecto de algunos metrallazos bien colocados o de la ocupacin oportuna de las centrales elctricas; es porque la sustitucin de una idea de derecho por otra como tema director de la vida social, implica abrogacin de la organizacin poltico-social existente y su reemplazo por un sistema jurdico nuevo. Y ese acto puede ser exteriormente brutal, puede ofreer todas las apariencias del desorden, pero no estar menosjurfdcamente fundado desde el momento en que se admite que el derecho no es, para una colectividad, una cadena definitivamente impuesta, sino un instrumento para realizar su concepcin del orden social deseable. La revolucin no es una ruptura del derecho, sino una transformacin de la estructura del derecho." Op, cit., pgs. 55 y 56. 12 En el Congreso de Quertaro el diputado Machorro Narvez dijo: "La revolucin actual todava no es popular en Mxico; la mavora del pueblo mexicano est todava contra la revolucin:' Diario de los Debates; T. H, pg. 71.

EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO

81

convenir en que la Constitucin de 17 fue en sus orgenes una Cons titucin impuesta. Pero ms tarde la paz se organiz de acuerdo con esa Constitucin; su vigencia nadie la discute, sus preceptos estn en la base de toda nuestra estructura jurdica y son invocados por todos para justificar o para combatir los actos de los gobernantes. La Constitucin impues- , ta ha sido, de ese modo, ratificada tcitamente por el pueblo mexicano y reconocida como su ley suprema por los pases extranjeros. "Cuando el poder que al fin logra mantenerse es estimado como Derecho, y muere paulatinamente el Derecho que no se consolida, vuelve a producirse nuevamente la unidad." 13 24.-Las conclusiones a que hemos llegado relativas a la justificacin sociolgica y moral de la revolucin constitucionalsta y a la obligatoriedad actual de la Constitucin que de ella diman, no implican de ninguna manera la aceptacin de que el derecho positivo reconozca el derecho a la revolucin. El derecho positivo no puede consignar el derecho a la revolucin, porque este derecho es la negacin de aqul: La Constitucin que estableciera el derecho a ser violada no sera en rigor una Constitucin. Por eso la Constitucin de 17, que tuvo su origen en el desconocimiento de la de 57. repiti en su artculo 136 la misma prohibicin contra la revolucin que la anterior consignaba. El derecho a la revolucin no puede ser reconocido a priori en la ley positiva, sino slo a posterior;'. El derecho de la revolucin se convierte en derecho positivo cuando es reconocido como tal por el pueblo, expresa o tcitamente.

13 GlfRKE,
8

citado por Herrfahrdt; op. cit., pg. 98.

CAPiTULO

EL DERECHO CONSTITUCIONAL
SUMARIO 25.-0rigen y evolucin del derecho constitucional. 26.-El mtodo jurdico puro en la doctrina del Estado y el mtodo histrico en el derecho constitucional. 27.-El mtodo histrico y la interpretacin evolutiva. 28.-La metodologa en el derecho privado y en el derecho constitucional.

25.-La aparicin del derecho constitucional entre las disciplinas jurdicas autnomas, es relativamente nueva. Al descender Bonaparte ~e los Alpes sobre el suelo de Italia en 1796, su ejrcito llevaba consigo los principios de libertad y de individualismo con que la Revolucin Francesa acababa de sustituir al gobierno absoluto. Para ser enseados sistemticamente, esos principios hallaron lugar propicio en la tierra que haba fecundado la tradicin jurdica de Roma, y por eso fue que en Italia se fundaron entonces, antes que en ningn otro pas, las primeras ctedras de derecho constitucional. No obstante este despertar inmediato de la teora constitucional, su investigacin y enseanza no alcanzaron durante el siglo XIX el auge que mereca la nueva rama del derecho, como tcnica llamada a organizar la creencia entusiasta en el orden constitucional. En Francia se cre una ctedra de derecho constitucional en 1835, que fue Suprimida en 1851, despus del golpe de estado de Napolen 111. Restablecida por la Repblica en 79, todava en 85 se quejaba Boutmy de que la rama ms importante del derecho pblico estuviese abandonada en Francia y de que no la ensease ningn autor reconocido. 1 La explicacin del fenmeno por el que se disoci de la enseanza ~e~dica la intensa vida poltica, estriba acaso en la influencia, superVIVIente y poderosa, de los grandes teorizantes del siglo XVIII. En ellos hallaron su inspiracin las realizaciones revolucionarias, y ms que organizar a stas, se trataba de desenvolver las doctrinas de Montesquieu y de Rousseau.
1 ScH:\fI1T;

Teorla de la Conslitucin;~logo, pg.

xx.

85

84

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICAl':O

El colapso del rgimen monrquico, la necesidad de organizar a la repblica sobre bases nuevas)' las experiencias inglesa y norteamericana como ejemplos prcticos, todo eso hizo resurgir en Francia los estudios del derecho constitucional, a partir del ltimo tercio de la centuria pasada. Finalizaba el siglo (1895) cuando Esmein publicaba la primera edicin de sus Elementos de derecho constitucional francs y comparado, la obra que habra de llegar hasta nosotros a travs de numerosas ediciones, como modelo de claridad y erudicin. Quince aos ms tarde, el insigne polemista Len Duguit iniciaba la revolucin del derecho que nos ocupa, con su "Tratado" y su "Manual". Los problemas de toda ndole planteados por la segunda Guerra Mundial, que si fueron temibles en la preguerra son ms serios an en la posguerra, han galvanizado el pensamiento jurdico constimcional, as sea partcipe del desconcierto prevaleciente. Corresponde la primaca durante este perodo a la literatura germnica, que unifica por el idioma y por el estilo a pensadores no siempre de la misma nacionalidad; Rudolf Smend, Carl Schmtt, Dietrich Schindler, Eriu Kaufmann, Herman Heller y Hans Kelsen, estos dos ltimos, aunque tericos del Estado, de profunda influencia en el derecho constitucional. Figuran tambin en primera lnea el francs Maurice Hauriou. a quien acompaan Carr de Malberg, el italiano Santi Romano y Harold Laski, que pretendi intilmente encauzar dentro del constitucionalismo ingls una renovacin de tendencias comunistas. En torno de los anteriores se agrupan otros muchos autores que hemos de mencionar con frecuencia. En la historia de la literatura constitucional mexicana, podran sealarse varios perodos. Desde los comienzos del siglo pasado hasta la Constitucin de 57, no son por lo comn profesionales del derecho los dedicados a estos tpicos ni sus estudios tienen por objeto temas concretos de derecho constitucional." Pero como el problema de la poca era el de la organizacin poltica del pas, sus obras ofrecen importantes aspectos de lucubracin constitucional. Libros fundamentales desde este punto de vista son la "Historia de la revolucin de Nueva Espaa" (1813), de Fray Servando Teresa de Mier; el "Ensayo histrico de las revoluciones de Mxico" (1831), de Lorenzo de Zavala; "Mxico y sus revoluciones" (1836), de Jos Mara Luis Mora; el "Ensayo sobre el verdadero estado de la cuestin social y poltica en la Repblica Mexicana" (1842), de Mariano Otero; "El Porvenir de Mxico" (1851), de Luis G. Cuevas.
2 Como excepcin cabra mencionar el primero y rudimentario tratado de derecho constitucional que se elabor en Mxico: el publicado en 1822, a raz de la independencia. por Juan M. Wenceslao Snchez de la Barquera, con el titulo de Lecciones de Politiea 'Y Derecho Pblico Para instnu:cin del pueblo mexicano, en 216 pginas.

zr, DERECHO CONSTITUCIONAL

85

Al consolidarse con el triunfo de la Repblica en 67 la vigencia


de la Constitucin de 57, se inicia propiamente el estudio del derecho (On.stitucional mexicano. Aparte de los compendios o catecismos de vanos autores, escribieron textos de derecho constitucional para uso de las escuelas profesionales de la Repblica, Jos M. del Castillo Velasco ("Apuntes de 1871, 79 Y 88), Ramn Rodrguez ("Derecho Constitucional", 1875), Isidro Montiel y Duarte ("Apuntamientos de Derecho Constitucional", 1879), ]anuario Manzanilla ("Lecciones de

Derecho Constitucional Mexicano", Mrida, 1882), Eduardo Ruiz ("Derecho Constitucional", ediciones de 1888 y 1902) Y Mariano Coronado ("Elementos de Derecho Constitucional Mexicano", ediciones de 1887. 99 Y 1906). Entre todas esas obras, que apenas podran satisfacer un curso elemental de la materia, se distingue, siquiera sea por su claridad, la ltima de las citadas. Montiel y Duarte escribi, adems, una obra en cuatro tomos (el primero publicado en, 1871 y los tres restantes en 1882) con el ttulo de "Derecho Pblico Mexicano", muy valiosa para el estudio de nuestros Congresos Constituyentes y de las Constituciones que de ellos emanaron. Pero entre todos los autores de esa poca descuellan, muy por encima de los dems, Jos Mara Lozano e Ignacio 1.. Vallarta, El primen. inspir al segundo con su obra "Tratado de los Derechos del Hombre", publicada en 1876. En cuanto a Vallarta, comparte con Rabasa el Jugar ms alto en la doctrina del derecho constitucional mexicano La obr\ estrictamente doctrinaria de Vallarta est contenida de modo principal en "El juicio de amparo y el \Vrit of Habeas Corpus" (l;' ed., 1881; 2~ ed., 1896), donde el autor compara con escaso acierto nuestro juicio constitucional con el recurso norteamericano. Mucho ms trascendental fue la tarea que realiz Vallarta como presidente de la Supre ma Corte, mediante los votos que entonces emiti ("Cuestiones constitucionales"; J~ ed., en cuatro tomos, publicados de 79 a 83; otras dos ediciones, publicadas una en la imprenta de l J. Terrazas. de 94 a 96, y la otra, en las imprentas de A. Garda y de Ireneo Paz, de '94 a 97) . La Constitucin, Que era casi letra muerta en la prctica de Ias instituciones. cobr vida y animacin en 1'1S ejecutorias de que era autor el presidente de la Corte. La incompetencia de origen. las facultades extraordinarias del ejecutivo. la amplitud del amparo. fueron entre otras varias las cuestiones constitucionales en Que Vallarta traz direcciones definitivas.tl ense a interpretar la Constitucin de acuerdo con las teoras Que en Estados Unidos echaron a andar al modelo norteamericano. Y l dio, sobre todo, una leccin prctica de

86

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

incalculable importancia, pues con su probidad personal, con su independencia de criterio y con su ponderacin para no ofender ni quebrantar el equilibrio de los poderes, enalteci a la Corte y dio alto ejemplo de lo que debe ser el juez que juzga los actos de los gobernantes. El camino abierto por Va11arta, frecuentlo ms tarde Emilio Rabasa. Al juicio de amparo dedic Rabasa dos obras: "El artculo 14", escrita en 1905, y "El Juicio Constitucional", que, aunque publicada en 1919, se refiere a la Constitucin de 57. En cuanto a los problemas constitucionales del pas, que para el autor consistan principalmente en el vicio del sufragio y en la posicin del ejecutivo frente a los dems poderes, Rabasa public en 1912 un libro con el ttulo de "La Constitucin y la Dictadura", que en la edicin espaola de 1917 adopt el nombre de "La Organizacin Poltica de Mxico". La manera enftica y oratoria de Vallarta contrasta con la rigurosa tcnica literaria que campea en las pginas de Rabasa, gran seor del estilo, pero los dos coinciden en su admiracin por el derecho pblico norteamericano y en la aplicacin del mtodo histrico a las cuestiones constitucionales. La Constitucin de 1917 est muy lejos de haber despertado en los estudiosos el mismo inters de su predecesora. Prescindiendo de la materia del amparo, que sigue llamando vivamente la atencin de los juristas mexicanos, en lo estrictamente constitucional no han aparecido bajo la vigencia de aquella Constitucin, como tratados generajes, sino el de Miguel Lanz Duret ("Derecho Constitucional mexicano y consideraciones sobre la realidad poltica de nuestro rgimen"; ediciones de 1931, 1933, 1936 Y 1947), el de Aurelio Campillo ("Tratado elemental del derecho constitucional mexicano"; Jalapa, 1928) y el de Fernando Lpez Crdenas ("Compendio de derecho constitucional mexicano"; Mxico, 1947). No puede omitirse la obra de Manuel Herrera y Lasso, que reunida en parte ("Estudios Constitucionales", Mxico, 1940, cuya segunda serie apareci en Mxico, 1964) y disperso el resto en numerosos artculos periodsticos, ensayos y conferencias, representa el estudio ms serio e imparcial de que ha sido objeto la Constitucin en vigor. Corno sntesis panormica, es para mencionar la que realiz Antonio Martnez Bez con el ttulo "El derecho constitucional mexicano" (Mxico y la Cultura; 1946). En los ltimos aos han sido publicadas algunas obras acerca del mismo tema, corno son, en orden cronolgico, las de Enrique Gonzlez Flores ("Manual de Derecho Constitucional"; Mxico, 1958), de Serafn Ortiz Ramrez ("Derecho Constitucional Mexicano"; Mxico, 1961), de Fausto E. Vallado Berrn ("Sistemtica constitucional"} Mxico, 1965), de Francisco Ramrez Fonseca ("Manual de Derecho Constitucional"; Mxico, 1967), de

EL DERECHO CONSTITUCIONAL

87

Jorge C~rpizo ("La Constitucin Mexicana de 1917"; Mxico, 1969), de Daniel Moreno ("Derecho Constitucional Mexicano"; Mxico, 1?72) . de Ignacio Burgoa ("Derecho Constitucional Mexicano"; MXIC?, 1973), Y de Porfirio Marquet Guerrero ("La Estructura Constitucional del Estado Mexicano"; Mxico, 1975), todo lo cual denota, por fortuna, un renacimiento en los estudios de esta ndole. 2G.-Los autores que desde ValIarta y Rabasa hasta nuestros das se han referido a las instituciones polticas de Mxico, lo han hecho segn el mtodo histrico. Se ha dicho que, por lo tanto, carecemos de tratados que hubieren superado la poca del mtodo histrico poltico y emprendido la tarea de investigar nuestro derecho pblico con el mtodo tcnico jurdico puro; en otras palabras, segn esa opinin un tanto generalizada, nos hemos detenido, desgraciadamente, en la obra de Rabasa. Consideramos por nuestra parte que en punto a metodologa del derecho pblico, es preciso distinguir entre la que se aplica al derecho constitucional y la relativa a la teora del Estado. Jellinek, que tanta influencia ha ejercido en la adopcin del mtodo jurdico puro, tuvo la lealtad de iniciar su captulo sobre el mtodo de la doctrina del Estado con la advertencia de que por doctrina del Estado entenda en ese captulo la doctrina general y especial del Estado, por lo que exclua lo referente al mtodo en la doctrina individual del Estado." Pues bien, la doctrina individual y especfica de determinado rgimen de Estado, es el derecho constitucional; de all que no le sea aplicable el mtodo jurdico puro. Por lo dems, la confusin en que con frecuencia se incide al pretender aplicar a una materia el mtodo de otra, obedece en parte a que carecemos en los idiomas latinos de los vocablos en que es tan preciso el lxico germnico para expresar conceptos que, como derecho del Estado, derecho poltico, derecho constitucional, favorecen entre nosotros el equvoco. Acierta Posada cuando dice que para definir el derecho constitucional, es prel ISO referirse no tanto a la idea como al proceso histrico del Estado. ~ Porque el derecho constitucional -explica- es slo un valor histrico, aunque de significacin ideal. En confirmacin de lo expuesto, Hauriou nos dir que el rgimen constitucional se ha producido dos veces en la historia de la civilizacin mediterrnea: la primera vez en la poca de los Estados antiguos, y la segunda vez en el siglo XVIII de nuestra Era, cuando Jos Estados modernos contaban ya, en su mayor parte, de siete a ocho siglos de existencia." Es en esta ltima aparicin del rgimen constitucional cuando, al decir de Duguit, la poca moderna ha llegado a la nocin precisa del Esta-

.. os: rit.,
~

a OjJ. cir., pig. 25, nota 1.

Op. rit., pg. 2.

T. 11. pg. 65.

88

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

do de derecho y ha comprendido que el fin esencial que debe perseg-uirse es limitar al. Estado por el derecho, determinando rigurosa y minuciosamente sus facultades y obligaciones.' Ese producto histrico de: fines del XVIII, llamado derecho constitucional, que alcanz su plena sazn en el XIX y cuyo destino parece estar en entredicho en esta segunda mitad del XX, no puede concebirse sino en cuanto aspiracin concreta de cada pueblo a ejercitar su soberana, conforme a principios que tienen un mnimo de generalidad, como son la democracia, la representacin, la divisin de poderes, los derechos fundamentales de la persona. Con expresin tan concisa como atinada, se ha dicho que el derecho constitucional es la tcnica de la libertad. No podemos inventar un derecho constitucional contrario a la libertad, frustrneo del fenmeno histrico que mereci aquella denominacin especfica. Cuantas veces se encubren con tal denominacin regmenes de dictadura, se hace un mal uso de la expresin y, lo que es peor, se comete un fraude en los conceptos, No siempre el derecho del Estado es constitucional; a riesgo de aparentar un juego de palabras, podemos decir que el derecho constitucional es el derecho del Estado, cuando el Estado es de derecho. La dogmtica jurdica, que consiste en abstraer normas de loe fenmenos jurdicos y en deducir las consecuencias que aquellas implican, alcanza aplicacin innegable en el derecho constitucional, que no merecera ser una rama del derecho si no pudiera reducirse a la unidad de los principios. Mas los principios del derecho constitucional, a diferencia de los que presiden la teora pura del derecho o del Estado, se sumergen en la vida total de cada pueblo (con sus ingredientes tnicos, ticos, religiosos, econmicos, culturales, etc.}, y de all surgen con particular fisonoma; es un fenmeno semejante al de la cristalizacin, que aprovech Stendhal para elaborar una teora en materia del todo ajena a la que tratamos. Por cumplir una misin eminentemente social, el derecho constitucional no puede desarticularse de ]0 histrico. Pero entindase que en lo histrico no slo tiene cabida la serie de los ms o menos importantes episodios pretritos, sino tambin y relevantemente los factores ticos e intencionales, que se externan a su vez por la manera de reaccionarIa sicologa humana ante las normas. El formalismo de las normas recoge la savia. favorable o adversa, de los factores vitales, y de este modo el derecho constitucional no puede ser nunca formalismo puro, sino vida que se acendra en la norma o que la niega, El derecho constitucional es, por todo ello, el comn aliento jurdico de cada pueblo, la expresin ms alta de su dignidad cvica, el complejo ms ntimo de su historia.
Tri/il; de Droit Constitutionnel; 1~
.,j.

T. J. pg. 58.

EL DERECHO CONSTITUCIONAL

89

En Mxico asumen especial confirmacin estas especies. Si nuestras Constituciones han sido, por regla general, imitacin extralgica de las extranjeras, la vida nacional en cambio ha cavado sus propios cauces, evadiendo a veces y obedeciendo en otras la direccin de las normas. En tales condiciones, no es posible recluirse en el sentido formal de los textos, sino emplear el anlisis sicolgico e histrico para descubrir el significado real de la Constitucin por debajo de su estructura form a l.

27.-EJ mtodo histrico aplicado en materia constitucional ofrece la posibilidad, por lo que hemos visto, de llegar a una interpretacin que se aparte del texto formal. Dicha escisin se hace palpable cuan<lo un mismo texto intacto soporta sucesivamente (es decir, en el de'venir histrico, en la evolucin social) diversas interpretaciones. El hecho de que la doctrina proponga, simultnea o sucesivamente, diferentes soluciones en materia constitucional, no puede entraar nunca la misma trascendencia de las variantes interpretativas que emanan de la autoridad. En este ltimo caso, la letra inclume ha sido alterada en su contenido por quien de hecho puede variarla, todo elJo bajo el influjo de factores sociales, histricos, que actan a travs del intrprete. El fenmeno lo hemos contemplado anteriormente desde el punto de vista de la supremaca constitucional, en cuanto los poderes constituidos -yen decisin final la Suprema Corte- modifican el sentido de la ley suprema. Nos corresponde ahora analizar en s mismo el fenmeno. Dice Munro que la Constitucin de su pas es enmendada en la maana de cada lunes, cuando la Suprema Corte emite sus decisiones. Los padres de la Repblica, agrega, no reconoceran su obra; a tal grado ha cambiado su contenido.' Fuera de toda exageracin irnica, es lo cierto que la Constitucin norteamericana es el ejemplo ms perentorio y discutido de un texto supremo que se ha dilatado desmesuradamente, sin otra alteracin formal que la de sus primeras diez enmiendas (ratificadas en 1791), la XI (1798). la XII (1804). la XIII (1865), la XIV (1868), la XV (1870), la XVI (1913), la XVII (1913), la XVIII (1919), la XIX (1920), la XX (1933)" la XXI (1933), derogatoria de la XVIII, y la XXII (1951). En sus dos siglos de vigencia, el texto primitivo ha presidido con su sobriedad la evolucin econmica y social mas acelerada de la historia moderna, ha seoreado la vasta y compleja expansin territorial y tnica de E"tados Unidos y no ha sido abandonado como instrumento de gol)ierno en las grandes crisis de aquel pas, principalmente en las dos
7

()i,~~,t,. p;iK" (i7: caputo "Cmo ha lOlmhiadn la C,omtituc:in".

90

DERECHO CO:,\STITVCIONAL l\'IEXICANO

guerras mundiales, con sus respectivas posguerras. Para rendir tan extraordinaria eficacia, la Constitucin norteamericana ha tenido que tolerar en el significado de sus preceptos las ms variadas interpretaciones, las cuales se han canalizado principalmente a travs de las decisiones judiciales de la Suprema Corte." Aparte de que son en mucho justificadas las crticas que se han formulado al sistema norteamericano de interpretacin, consideramos que su estudio carece de sealada importancia para el derecho constitucional mexicano. En un pas como el nuestro, tan renuente por tradicin a todo lo que signifique construccin jurisprudencial, no est llamada a prosperar la interpretacin que de hecho coloca al common laio por encima del texto escrito. Tampoco es para admitida entre nosotros la direccin poltica de la Suprema Corte, que es la practicada por la Suprema Corte norteamericana cuando ejercita el control de la constitucionalidad de las leyes." Si hemos mencionado el sistema norteamericano dbese, aparte de su notoriedad, a que, por estar en el extremo opuesto al nuestro, puede aprovecharnos como demostracin de que la ley mxima es susceptible de cierta elasticidad en su inteleccin, a fin de eludir el doble inconveniente de inmovilizarla en un hieratismo adverso a toda evolucin o de buscar su incontenible acomodamiento por el solo camino de las reformas textuales, tema al que ya nos referimos en el captulo III. 28.-Aunque el mtodo que preconiz Gny quiso aplicarlo su autor al derecho privado y especialmente al derecho civil (segn sus propias palabras), hay en l ciertas orientaciones que puede aprovechar el derecho constitucional. Lo cual es explicable, ya que las normas superiores que integran la Constitucin se hallan, por decirlo as,
~ Entre otros muchos ejemplos de cambios Iuudarneutales eu la interpretacin jurisprudencial de la Constitucin norteamericana, son de sealar los relacionados con las expresiones "libertad", "propiedad" y "debido proceso legal", que expone Corwin y que remata. aludiendo a la ltima de dichas expresiones, con el siguiente prrafo expresivo: "Hoy, debido procedmiento /e(!,al significa ley razonable o procedimiento razonable, es decir, lo que la mayora de la Suprema Corte considera que es razonable en uno u otro sentido de ese, trmino extremadamente elstico. En otras palabras, significa la aprobacion de la Suprema Corte." (La Constitucin de EE. VV. Y SIl actual sigllificado, pgina 194.) 9 Dos mouografias importantes que merecen SCl' consultadas en lo referente a la tcnica interpretativa norteamericana, son las que public Benjamn N. Cardozo con los ttulos "The nature of the judicial proccss" (141 OO., 1948) Y "The growth of the law" (81 ed., 1946). No olvidemos, por lo dems, que Cardozo form con Louis Brandeis, Roscoe Pound y otros varios el grupo de discpulos de Oliver Wendell Holmes, el eminente jurista norteamericano que en su obra "The Comruon Law" (1861) sustent el criterio de que la vida del derecho no es lgica, sino experiencia. "Las necesidades de la poca, las teoras morales y polticas dominantes, las instituciones de poltlca pblica. han influido, mucho ms que los silogismos, en la determinacin de las reglas por las cuales se han gobernado los hombres." La idea pragmtca de la evolucin orgnica del derecho ha desembocado en el estudio de los casos, mtodo de laboratorio que en Norteamrca ha reemplazado a los libros de texto.

EL DERECHO CONSTITUCIONAL

91

proyectadas como partes en las \inferiores.!'' En otros trminos, segn la expresin de Rossi, el encabezamiento de todos los captulos del derecho privado se encuentra en el derecho constitucional." Entre esas orientaciones o principios comunes, viene al caso mencionar el que as expresa Gny: "De atenernos a las conclusiones del mtodo tradicional, toda cuestin jurdica debe resolverse mediante las soluciones positivamente consagradas por el legislador. De esta suerte se permanece forzosamente y para todo en la situacin en que nos encontrbamos en el momento mismo de aparecer la ley. Y cualquiera que sea la evolucin posterior de las situaciones o de las ideas, falta autorizacin para traspasar el horizonte que el legislador descubri en la poca en que dict la regla." I~ He all el problema bsico del derecho constitucional, problema que en esta rama del derecho se agrava con caractersticas que casi le son propias, por tratarse de un derecho mucho ms mudable y tornadizo que el civil. La diferencia entre los mtodos interpretativos del derecho civil y del derecho constitucional obedece, a nuestro entender, a un determinante teleolgico. El derecho civil tiene por finalidad esencial realizar la justicia distributiva; cualquiera que sea la escuela a que se afilie el intrprete, desde la exegtica hasta la del derecho libre, su misin no consiste sino en dar con la frmula de acuerdo con la cual habr de hacerse el reparto de derechos y obligaciones entre los individuos y si se quiere entre los grupos sociales. La tarea del intrprete de la Constitucin es otra; estriba en tomar el pulso a ese ser profundamente complejo que es el Estado, representacin jurdica de la nacin, la cual. a su vez, es un todo que vive, con un pasado que acta en el presente. con un presente que da a da va haciendo suyo el por venir. Permeado as del medio histrico y social del pas, cada Estado se proyecta tambin hacia la vida internacional y est condicionado por ella. De aqu que las relaciones entre particulares, una vez que son reguladas por el derecho privado, permanecen casi inalterables por tiempo indefinido; mientras que las relaciones de los poderes pblicos entre s, de Jos poderes pblicos con los particulares, de cada Estado con los dems Estados, son esencialmente cambiantes y no toleran una direccin inmutable. El Cdig-o de Napolen asisti impasible a los numerosos cambios de Constitucin que ocurrieron durante el si Rlo XIX en los pases que 10 adoptaron; y cuando en el siglo xx ha inKn.SfN. Teorla, P:K. 149. Citado por Hauriou, 1Jt'I"l'r11O Constit ucionat, P"\K. 12. 1~ (~. (;fNY. Mtodo de interpretacin y [uentes en derecho privado positivo: Ma drill, 1!125: ",il{. 61.
In
11

92

DERECHO

CO~STITUCIONAL

MEXICANO

c1uido en la frmula de la justicia distributiva la proteccin al econmicamente dbil, no ha necesitado sino introducir reformas que no socavan la estructura del edificio. De este modo se explica que los civilistas autnticos rechacen por innecesario y peligroso el mtodo evolutivo de interpretacin, que no es sino el mtodo histrico aplicado a la actividad variable de los factores econmicos, sociales, polticos, etc. Mas para el constitucionalista, este mtodo es llave maestra en materia de interpretacin. En su monografa "L'interpretazione delle norme costituzionali" (Padua, 1951), asienta Carmelo Carbone: "Para entender el contenido literal de una norma de derecho comercial, por ejemplo, se deber hacer referencia al lenguaje, a las costumbres y a las prcticas establecidas en el ambiente comercial e industrial, en tanto que habr de acudirse a otros factores. deducibles de la historia, del derecho com-. parado, de la poltica. de los programas de partido, etc., cuando se trae ta de interpretar una norma constitucional." 13 "Los principios contenidos en las Constituciones -explica el mismo autor- antes de ser legalizados se afirmaron como principios polticos. Por 10 que. al identificar a estos ltimos, se da en el blanco del contenido de los principios constitucionales. Pero la identificacin no se hace con referencia al momento de la legalizacin, sino al tiempo de la aplicacin. El principio poltico legalizado ha continuado desarrollndose, adaptndose a nuevas exigencias, comprendiendo nuevas situaciones, y todo esto no puede considerarse extrao a la norma, salvo que la evolucin asumida por el principio poltico aparezca contraria a la estructura jurdica del Estado." Aade que a fin de descubrir la lgica del lenguaje dentro de las normas constitucionales. es necesario acudir a la historia del derecho y del derecho comparado con objeto de poner en claro la gnesis del principio poltico. a la poltica para individualizar su contenido, a la historia poltica y a la orientacin poltica del pas si se quiere captar la evolucin y el significado actual de aquel principio. Y en su regreso a su comparacin inicial con el derecho mercantil. emite estas palabras: "De cuanto precede resulta que la poltica, la historia poltica. la orientacin poltica del pas. etc. dan modo de identificar, sea en su valor originario o bien en el actual. las situaciones y relaciones polticas de las que la Horma ha sido extrada y. por lo tanto. puede decirse que todo eso desempea para las. normas cOllstitucionales .la misma {uncin a la cualseprma la. prctica de los.neg()(;ios para J.as.~ortna$ cmotl'daJes, con la diferencia. empero. de que la influencia de aq 1ueJl os facltorle5 es ms acentu~ si ".tien~>en .cuentalo Jacniic;o
11

O". tit., ""'.'",

EL DERECHO

CO~STITVCIO~AL

titucionales." I l Slo queda, para completar el pensamiento del autor que mencionamos, expresar que para l la nocin de rgimen pol tico se deduce "del conjunto de institutos jurdicos coordinados en relacin con las actuaciones de una determinada concepcin poltica del Estado y de la sociedad". Aceptamos plenamente la direccin sealada, que es la misma adoptada en nuestro derecho constitucional desde Vallarta y Rabasa, y que nosotros hemos seguido siempre con dcil conviccin. En nuestro estudio hemos de topar varias veces con desviaciones que la historia poltica del pas ha impuesto a textos constitucionales, cuyo sentido filolgico ha permanecido no obstante sin alteracin. Para entonces hemos de tener presente la fisonoma particular de la interpretacin en materia constitucional.

CAPTULO

VI

LA FORMA DE GOBIERNO
(Repblica, democracia, representacin.)
Sl'M.\RIO

29.-La repblica. 30.-La democracia. 31.-Restriccin del sufragio; principio mayoritario. 32.-Rgimcn representativo. 33.-EI desprestigio de la democracia.

. 29.-Segn el artculo 40 de la Constitucin, nuestra forma de gobierno es la de una repblica representativa, democrtica y federal. En el presente captulo estudiaremos, por una parte, el concepto de repblica, y, por la otra, los ntimamente conexos de democracia y representacin. El trmino "repblica" ha tenido a travs de los tiempos las denotaciones ms dismbolas, desde la muy general que engendr en Roma su etimologa ("cosa pblica") hasta la particular y ms concreta que le dio Maquiavelo, al oponer conceptualmente la repblica a la monarqua. Consideramos que en este ltimo sentido emplea el vocablo nuestra Constitucin. A partir de la independencia hasta el triunfo definitivo de la Repblica, varias veces se sostuvo dentro de la ley (Plan de Iguala, Tratados de Crdova, Imperio de Iturbide), en el campo de la polmica (Gutirrez de Estrada y el peridico El Tiempo) y por medio de las armas GImperio de Maximiliano) , el ~rincipio monrquico. En la posicin contraria, el partido liberal hizo fIgurar siempre como elemento esencial de su programa la forma republicana de gobierno. La acepcin que entonces se le dio a la pala?ra "repblica" es la que le corresponde cuando a la hora del triunfo Ingres en el texto constitucional. Para nuestro estudio interesa exclusivamente, por lo tanto, deslindar el concepto de repblica en relacin con el de monarqua. Republicano es el gobierno en el que la jefatura del Estado no es vitalicia, sino de renovacin peridica, para la cual se consulta la voIUntad popular. El rgimen republicano se opone al monrquico por
95

96

DERECHO

cO:'\~lTn!CION\1.

:\IEXICANO

cuanto en ste el Jefe del Estado permanece vitaliciarnente en su encargo y lo transmite, por muerte o abdicacin, mediante sucesin dinstica, al miembro de la familia a quien corresponda segn la ley o la costumbre. Sguese de lo expuesto que, mientras en el rgimen republicano debe atenderse para la designacin a la aptitud del designado, en el rgimen monrquico es la circunstancia fortuita del nacmiento lo que otorga la titularidad de jefe del Estado. Es precisa y nicamente en el jefe del Estado ("presidente" en la repblica; "rey", "emperador", en la monarqua) donde ocurren las notas caractersticas de la repblica o de la monarqua. En los titulares de los dems poderes puede haber en ciertos casos origen hereditario (por ejemplo, en el Senado o Cmara Alta de algunos pases) o bien duracin vitalicia en el cargo (por ejemplo, entre nosotros, los ministros de la Suprema Corte), sin que por ello se menoscabe la calidad de republicano de que inviste al rgimen el solo hecho de la renovacin peridica, mediante consulta al pueblo, del jefe del Estado. La doble posibilidad que ofrece el sistema republicano, de seleccionar al ms apto para el cargo supremo y de que en la seleccin intervenga la voluntad popular, es lo que vincula estrechamente a dicho sistema con la democracia, en grado tal que con frecuencia se mezclan y confunden sus conceptos en la moderna teora del Estado. Sin embargo, la monarqua es compatible con la democracia y con el rgimen constitucional, como acontece en las modernas monarquas europeas. donde los titulares efectivos del gobierno emanan de la designacin popular y cuyas facultades, por otra Parte, estn constitucionalmente limitadas, al igual que las del monarca. De aqu que monarqua Y absolutismo. conceptos afines en otro tiempo, hayan dejado de serlo desde que, a partir del siglo pasado. los reyes hubieron de aceptar, como otorgadas o como recibidas, las Cartas Constitucionales. Con todo, las monarquas van desapareciendo del escenario contemporneo. Supervivencia histrica en los pases de vieja tradicin dinstica, all mismo son desplazadas por la repblica. que es de mejor esencia democrtica. En las nacionalidades nuevas, nacidas al abrigo de los ideales modernos, la monarqua no pas nunca de planta extica; as lo demostraron en Amrica el trono del Brasil y los dos ensayos trgicos de Mxico. El adversario importante de la repblica en nuestra poca no es ya la monarqua, sino el rgimen totalitario. cualquiera que sea la denominacin o la forma que adopte o haya adoptado. Tales regmenes no pueden considerarse republicanos, porque no obstante que en ellos la jefatura del gobierno no se conserva. en principio. vitaliciamente ni se transmite por herencia, carecen de la nota propia del r-

LA FORMA DE GOBIERNO

97

gimen republicano, que consiste en la renovacin peridica de aqueo Ila jefatura mediante la consulta al pueblo. 30.-En cuanto a la democracia para explicarla recordemos la conocida clasificacin aristotlica. Para Aristteles el poder de mando o de gobierno puede residir en un solo individuo, en una minora o en una mayora; en cada uno de estos fundamentos del gobierno distingua Aristteles una forma pura y una forma impura. Cuando el gobierno reside en un solo individuo tenemos la for~a pura de la "monarqua", si ese individuo emplea el poder de que dispone en beneficio de todos; y la forma impura de "tirana", si ese individuo utiliza el poder en beneficio exclusivo de s mismo o de sus favoritos. Cuando el gobierno reside en una minora,existe la forma pura de la "aristocracia" si la minora usa el poder en beneficio de todos, y la forma impura de la "oligarqua", si el poder slo beneficia a la minora que lo detenta. Por ltimo, cuando el poder lo usufructa la mayora de la colectividad, resulta la forma pura de la "democracia" si ese poder favorece a todos por igual; la forma impura de la "demagogia", si se aplica tan slo en servicio de los desposedos.' Dentro de la clasificacin aristotlica, debemos entender que nuestra Constitucin consagra la forma pura de la democracia, cuando el artculo 40 establece el gobierno democrtico, puesto que el artculo 39 dice que todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste, que es precisamente lo que caracteriza a la democracia, segn la clasificacin que examinamos. Conforme a tales ideas. no podemos reputar democrtico al rgimen basado en la dictadura del proletariado, el cual realiza la forma impura de la demagogia. La democracia moderna es resultante del liberalismo poltico, por cuanto constituye la frmula conciliatoria entre la libertad individual y la coaccin social. Mediante la democracia dio respuesta el liberalismo poltico a la pregunta de Rousseau de c6mo encontrar una formn de sociedad en la que cada uno, aun unindose a los dems, se obedezca a s mismo y mantenga, por consiguiente, su libertad anterior.> Esa forma de sociedad consisti6 en que el poder de mando del Estado sea exclusivamente determinado por los individuos sujetos a l. De este modo el poder de mando persigue por objeto en donde
1 La Poltica, Lib. 3, cap. V.-En el mismo sentido Santo Toms de Aquino. SlLmma T'heologira. l. 11, 19. 10 C.-h.c\o;cn dice que la teora moderna no ha rebasado la tricotoma de la teora poHtica de la antigedad. (Teoria, pg. 297.) 2 Controta Social; Lib. l~. Cap. 6.

98

DERECHO CONSTITUCIONAL MEX.ICANO

ejercitarse el mismo sujeto de donde se origina. "Polticamente libre -explica magistralmente Kelsen- es el individuo que se encuentra sujeto a un ordenamiento jurdico en cuya creacin participa. Un individuo es libre si aquello que de acuerdo con el orden social debe hacer, coincide con lo que quiere hacer. La democracia significa que la voluntad representada en el orden legal del Estado es idntica a las voluntades de los sbditos. La oposicin a la democracia est constituida por la servidumbre implcita en la autocracia. En esta forma de gobierno los sbditos se encuentran excluidos de la creacin del ordenamiento jurdico, por 10 que en ninguna forma se garantiza la armona entre dicho ordenamiento y la voluntad de los particulares." a Esta identidad entre el titular de la libertad y la "vctima" de la dominacin cobra singular relieve en la formacin de las Constituciones. Santo Toms de Aquino plante la diferencia entre dos cosas a las que debe atenderse (duo sunt attendenda}: una, la participacin de todos los ciudadanos en la formacin de la voluntad del Estado (ut omnes aliquam partem habeant in principatum), y otra, la especie de gobierno y dominacin (species regiminis uel ordenationis principatum).' La coincidencia de estos dos principios resuelve el contraste entre la libertad y el orden, porque hace coincidir la voluntad individual con la voluntad total del Estado. El fenmeno de "autodeterminacin", que antes hemos ubicado en la entraa del acto soberano de darse un pueblo su Constitucin, se proyecta de este modo en el fenmeno de "autodominacin", nota caracterstica y suprema del rgimen democrtico.s
>

a TNrJ. p4g. 298. lo Summ4 1, 111. 105~ art. I. 6 Hemos dicho en. lnea, precedentes que no puede reputarse democrtico ~I rgimen basado eA la dictadura del proletariado. Conviene reafirmar ahora nuestra opinin frente al despliegue que en los ltimos aos ha alcanzado entre nosotros la propaganda del derecho constitucional sovitico, insistiendo en confundirla dictadura con la democracia. Desde la revolucin francesa esos dos trminos no slo son distin tos sino antagnicos; ahora que la revolucin rusa pretende reconcillarlos, es preciso ponerse en guardia contra el mal uso de los vocablos. En la obra "Derecho Constitucional Sovitico" (ediciones en lenguas extranjeras, Mosc~. 1959) , sus autores. A. Densov y M. Kirichenko, hablan de que la historia de la Constitucin sovitica "refleja las regularidades en el afianzamiento de la dictadura de la clase obrera, el fomento y ampliacin de la democracia socialista" (pg. 14). En demostrar que e-ra democracia se realiza dentro de aquella dictadura. estriba el principal propsito de la obra. Veamos en que consiste dicha democracia. En primer lugar quedan excluidos de ella todos los que no estn de acuerdo con la dictadura del proletariado. para lo cu~l se priva a los disconformes de toda clase de derechos" pollticos. Dicen los autores crtados: "Al instaurarse el Poder sovitico, ninguna de las instituciones Iimt los derechos democrticos de los ciudadanos. de lo cual se aprovecharon con fines contrarrevolucionarjos los burgueses y terratenientes. que hicieron uso de la libertad de la palabra, de imprenta. de reunin y de otros. derechos polticos conquistados por la Revolucin de Octubre. ~ enemigos de las masas trabajadoras calumniaban en sus discursos V peridicos la Revolucin de Octubre V difamaban el Poder sovitico. Los explotadores y traidores a la patria se valan del derecho a agruparse en organizaciones sociales para

LA FORMA DE GOBIERNO

99

~H.-Sin embargo, la identificacin perfecta y total entre el sujeto y el objeto del poder del Estado, nunca se da en la prctica. Si por una parte todos sin excepcin (mayores y menores, varones y mujeres, nacionales y extranjeros, etc.) estn sometidos a la voluntad y al poder del Estado, por la otra no son todos sin excepcin los que participan en la confeccin de esa voluntad y de ese poder, sino tan slo aquellos que gozan de capacidad cvica y que de hecho constituyen una minora dentro de la poblacin total sometida al poder del Estado; tal es el problema de la restriccin del sufragio, que examinaremos en primer trmino. Pero aun dentro de esa minora cvicamente activa no es posible siempre -casi nunca es posible- obtener la adecuacin ntegra entre el "querer hacer" de cada uno y el "deber hacer" de todos, pues para
crear organizaciones contrarrevolucionaros, La burguesa y los tenatenientes se aprovecharon tambin de los derechos electores con fines antisoviticos. Se infihaban fraudulentamente en los rganos del Estado sovitico e intentaban socavados y descomponerlos desde dentro. Teniendo en cuenta estas maquinaciones criminales de los enemigos d~l pueblo trabajador, el Poder sovitico los priv de los derechos polticos." (Pgina 310.) Son ciudadanos soviticos, por lo tanto, aquellos que no estn privados de Jos derechos polticos, es decir, los que estn dentro de la dictadura del proletariado. Por eso cuando en la Constitucin de la U.R.S.S. el captulo X (art. 1J8 a !S5) regula los "derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos", excluye de los mismos a aquellas personas que no son ciudadanos. ya sean rusos o extranjeros. Todo esto difiere radicalmente de los conceptos a que ha correspondido siempre el vocablo "democracia". Es cierto que la revolucin democrtica fue encabezada por los burgueses, pero ni en su programa ni en su victoria la burguesa proclam nunca su propia dictadura. Y por lo que hace a los derechos fundamentales. la democracia I~s ,reconoci gvnerosamente aun a sus enemigos. porque eran derechos de la persona. dlstmtos de los derechos del ciudadano. Pero la llamada democracia socialista no slo excomulga y lanza de su seno a los heterodoxos. sino que tambin pone bajo la dictadura del proletariado a la clase campesina, que nada tiene que ver con los proscritos burgueses, tenatenientes. etc. Aunque el escudo de la U.R.S.S. lo forman la hoz y el martillo (art. 145 de la Constitucin), Como smbolo de la unin de las clases campesina y proletaria. sin embargo la dietadura la ejerce sta sobre aqulla. As se asienta en la obra que mencionamos. publicada en espaol con fines evidentemente proselitarios: "La Ley Fundamental de la U.R.S.S parte del hecho de la liquidacin del capitalismo y de la victoria del rgimen socialista en el pas. se basa en los cimientos del socialismo y consolida los principios ele ste. Refleja el hecho de que la sociedad sovitica se ha liberado de las clases antagnicas y .est formada en la actualidad por dos clases amigas (obreros y campesinos). de que todo el Poder pertenece a los trabajadores de la ciudad y del campo y de que la direccin estatal de la sociedad (la dictadura) corre a cargo de la clase obrera, como la clase de vanguardia de la sociedad. Consolida el rgimen social que responde a los intereses de los trabajadores. En esto consiste su esencia socialista y SIJ carcter delllocr~tico." (Pgs. 86 y 87.) . . . !';O hemos pretendido formular en las lneas que preceden una crtica de las IDS l~tllciones constitucionales de la U.R.S.S. lo que" rebasarla el objeto de la presente obr:t. sino Solamente denunciar la tctica confusiQnista de que viejos vocablos. a los que dIO Un contenido determinado el constitucionalismo llamado despectivamente burgus, se sigan empleando para enmascarar ahora instituciones que los repudian. . Ms franca y leal aparece la actitud de los idelOROS nazifascistas. al at~car aber13 !nent e el constitucionalismo tradicional y borrar del lxico oficial las exP~IO~ p~" UUas de democracia, ibertad, parlamentarismo, divisin de poderes, d~rechos antanKI" ble,s de la persona; todas aquellas que no se avienen con Cormas de dictadura. cualesqUiera que ellas sean.

100

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

que as sucediera se necesitara la unanimidad de voluntades individuales. A falta de unanimidad, la democracia admite como expresin de la voluntad general la voluntad de la mayora, problema que tocaremos en segundo lugar. a) El sufragio es la expresin de la voluntad individual en el ejercicio de los derechos polticos; la suma de votos revela, unnime o mayoritariamente, la voluntad general. El derecho poltico, expresado mediante el sufragio, es derecho activo. Entre los derechos activos y los pasivos existen, segn Rabasa, las siguientes diferencias: a Los activos (ejemplo, el derecho de asociacin) requieren en el sujeto capacidad funcional, que es imposible sin la noticia del acto y la conciencia de la funcin; los pasivos (ejemplo, la herencia) slo exigen capacidad receptiva, sin necesidad del conocimiento del hecho ni el entendimiento del derecho; b) Los activos slo constituyen un goce cuando se ejercitan, mientras que los pasivos son de goce continuo; e) Ambos son personales, pero por distinto concepto; los primeros, por cuanto la persona slo puede disfrutarlos por propia actividad; los segundos, por excluir del goce a los dems. De las diferencias apuntadas se deduce que los derechos activos slo deben reconocerse a quien puede ejercitarlos, en tanto que los pasivos deben ser reconocidos a todos. "En los derechos activos no hay ms goce que su ejercicio. Conceder el ejercicio de un derecho a los incapacitados materialmente para disfrutarlo es, adems de absurdo, atentatorio contra los capacitados. No puede permitirse a los ciegos que formen parte del jurado calificador en un certamen de pinturas, sin lesionar el derecho de los artistas y de los capacitados para juzgar del arte. Lo que la igualdad exige es que a nadie se excluya entre los capaces, que a nadie se estorbe la adquisicin de la capacidad; ms an: que se provea a los atrasados de los medios para adquirir la capacidad que les falta; pero mientras no la tengan, la igualdad exige. con el mismo o mayor imperio, que no se imponga la uniformidad que la suplanta y que la destruye." 6 De aqu que el sufragio universal -desidertum democrticonunca pueda ser efectiva y literalmente universal. Pero no obstante las limitaciones en el otorgamiento del sufragio, el principio democrtico queda a salvo si aquellas limitaciones no afectan la igualdad poltica, que consiste en la identidad sustancial entre gobernantes y gobernados. La diferencia de hecho entre los que mandan y los que obedecen no se funda en cualidades esenciales de los primeros. que sean inaccesibles para los segundos. sino en la voluntad de stos, que
8 EMILIO RAB\SA:

El [uicio constitucional; Mxico, 1919:

p~s. ~1

a 23.

LA FORMA DE GOBIERNO

101

; 1.;. fraccin I del artfculo 34 fue reformada por decreto de 18 de diciembre de 1%9. publicado en el Diario Oficial de 22 del mismo mes y en vigor desde la fecha dl' Sil Pllblicacin. ,l.a disposidn. que se refiere a uno <\1' los requisitos para ser ciudadano. se concn'lo en los siguientes trminos: "Haber cumplido 18 aos", con lo que qued supri11uda la segunda parte, que deca as: ..... siendo casados. o 21 si no lo son", Como se ve, hasta antes de la reforma haba dos bases en cuanto a la edad neceo <;Il" PM;\ adquirir la ciudaduua. La primera combinaba la edad (mavor de 18 aos) con el matrimonio. mientras que la segunda tomaba en cuenta nicamente la edad Ima\"or de 21 atios) , Al fijar por lo que hace a la edad el da lO escueto de la malaria de 18 aos, la reforma de 69 reconoci que el mexicano adquiere con. esa mayora la ~lad.~n'l chica. independientemente del matrimonio y sin necesidad de esperar los ~I allOS de edad. \111I'S ele apuntar en la presente nota la filiacin del precepto reformado, conviene tl'I1C'1" pn'sentc una distincin que ha sido observada por nuestra tradicin constitucional, IX--de el punto de vista de la edad. los derechos que otorga la ciudadana son p~('nos en cuanto a votar en las elecciones populares. pero estn rcstriugdos, en los 'eTlninos 'lile fi ja la 11'\', respecto a "poder ser VOlado para lodos los caJXOS de eleccin pn;llllar \ nombr.ulo para cualquier otro empleo o comisin, teniendo las calidades

--

de tal modo se gobiernan a s mismos. Dentro de la homogeneidad del pueblo, nadie detenta ttulos que no estn al alcance, en principio, de cualquier individuo. La diferencia entre unos y otros, ensea Schmitt, se logra a travs del pueblo. no frente al pueblo. La institucin de la nobleza como detentadora de los derechos cvicos se considera antidemocrtica,' porque la prerrogativa la tena frente a los ciudadanos, no a travs de ellos. Tan contrario a la democracia es reconocer capacidad cvica a quienes no la tienen, como privar de ella a los que la merecen. Slo los nobles son ciudadanos, es frmula tan opuesta a la igualdad democrtica como la otra: slo los nobles no son ciudadanos. La seleccin para el reconocimiento del derecho de sufragio tiene que hacerse conforme a bases generales, que suelen ser en las diferentes legislaciones la nacionalidad, la edad, el sexo, la instruccin, el estado de independencia domstica. la propiedad, etc. Todas ellas son indicios de aptitud, aunque no indudables, pues no siempre los clasificados son los dotados. Segn nuestra Constitucin (art, 35 frac. 1 y 11), es prerrogativa del ciudadano votar en las elecciones populares y poder ser votado para todos los cargos de eleccin popular. De este modo la exclusividad que deriva del concepto de prerrogativa, sustrae del total de la poblacin a los ciudadanos en su carcter de titulares nicos del derec~o de voto, en el doble aspecto de derecho a designar y a ser desIgnado. Son a su vez ciudadanos, conforme al artculo 34, los varones y las mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, renan, adems, los siguientes requisitos: 1) Haber cumplido dieciocho aos, siendo casados, o veintiuno, si no lo son, y 11) Tener un modo honesto de vivir. r

102

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

Examinemos los requisitos que para tener acceso al sufragio (derecho incorporado entre nosotros a la ciudadana) exige nuestra Constitucin. El primero es la nacionalidad mexicana, que obviamente se exige para evitar que ni siquiera en mnima parte puedan los extranjeros intervenir en los destinos nacionales. La edad que se fija es indicio biolgico de que el individuo ha llegado al pleno desarrollo de sus facultades; es ste el nico requisito constitucional que se refiere directamente a la aptitud cvica. En qu consiste el modo honesto de vivir no lo dice la Constitucin, pero el Cdigo Penal, al establecer en su artculo 46 que la pena de prisin produce la suspensin de los derechos polticos y la Ley Electoral Federal al adoptar una base semejante para excluir del voto (artculo 62, fracciones IV a VII), parecen identificar la responsabilidad penal con la ausencia de un modo honesto de vivir; era ms congruente sin duda la anterior Ley
que establezca la ley". (As lo dice la fraccin II del artculo 55 de la Constitucin actual, repitiendo el mismo numeral de la de 57, con lo que se reiter la inexplicable supresin de la siguiente frase subrayada, que fue aprobada por la Asamblea Constituyente de entonces, a propuesta de la Comisin, en la sesin de I'? de septiembre de 1856, segn puede leerse en el tomo 11, pg. 268 de la obra de Zarco, edicin de 1857: "y nombrado para cualquier otro empleo o comisin que exija la condicin de ciudadano, teniendo las calidades que la ley establece"; una omisin ms en que incurri el texto oficial, que debemos agregar a las varias que sealaron Vallarta y Rabasa.) La diferencia entre la ciudadana activa (derecho a votar) y la ciudadana pasiva (derecho a ser votado), en lo que mira al rquisito de la edad mnima, es diferencia consagrada por todo el Derecho Constitucional, pues notoriamente no se requiere la misma aptitud para elegir que para ser electo, para ser votante en las urnas que para ser diputado, senador o presidente de la Repblica. Aunque seguramente nadie pens en borrar esa diferencia cuando se modific la base de la edad mnima para la ciudadana, conviene recordarla, con objeto de que se entienda que lo que en seguida se dir se refiere exclusivamente a la edad como calidad de los electores. Este requisito ha variado sensiblemente en nuestras Constituciones. La federalista de 24 dejaba su fijacin a las legislaturas de los Estados. La centralista de 36 no detcrminaba la edad, sino que se reduca a asentar que los derechos del ciudadano se suspenderan durante la minoridad. El Acta de Reformas de 47 sealaba la edad de 20 a110s y el Estatuto Orgnico de Comonfort la de 18, sin exigir ninguno de los dos documentos el requisito de ser casado el individuo. y as llegamos a la Constitucin de 5i, que literalmente copiada en este punto por la de 17 en vigor hasta la reforma de 1969, sealaba como primer requisito para ser ciudadanos de la Repblica "haber cumplido dieciocho aos, siendo casados. o veintiuno, si no lo son", lCul es el precedente en nuestra tradicin constitucional del transcrito precepto, que no hemos visto consignado en ninguna de las Constituciones antes mencionadas? Su origen es curioso: las ms liberales de las Constituciones mexicanas, como son las de 57 y la actual, han tomado ese requisito de una de las Constituciones ms conservadoras de nuestra historia, como es la de 1843, conocida con el nombre de Bases Orgnicas, cuyo articulo 18 en su primera parte deca: "Son ciudadanos los mexicanos que hayan cumplido diez y ocho aos, siendo casados. y veintiuno si no lo han sido." Inspir6se, a su vez la disposicin de las Bases Orgnicas en la emancipacin mediante el matrimonio del mayor de 18 aos y menor de 21, figura del derecho civil que poco tiene que ver con los derechos polticos. Como se ve, el requisito que se ha modificado careca de prosapia liberal. Sil reforma. que borra de nuestra Carta un vestigio de origen conservador, vuelve al texto del Estatuto Orgnico de Comonfort, instrumento constitucional que si careci 11(' vigencia prctica por las vicisitudes de la poca, se adelantaba en varios aspectos sociales a los criterios de entonces.

LA FORMA DE GOBIERNO

103

Electoral (de lY4h), cuando institua impedimentos para ser elector que notoriamente se reteran al modo honesto de vivir (artculo 4~, fracciones IX a XIII); este requisito constitucional atae ms bien a la indignidad que a la ineptitud cvica. La reforma al artculo 34, publicada en 17 de octubre de 1953, al otorgar el derecho de voto a las mujeres puso fin a una situacin en que la interpretacin histrica y poltica haba prevalecido sobre l~ interpretacin literal y lgica. El texto anterior a la reforma (idnneo al de la Constitucin de 57) era aplicable ideolgica y gramaticalmente tanto a los hombres como a las mujeres, porque ninguno de los requisitos que el precepto consignaba para la ciudadana (nacionalidad, edad, etc.) , era incompatible con el sexo y porque el solo empleo del masculino (son ciudadanos .. , todos .. , los mexicanos, . ,) no era sino la aplicacin de la regla de que cuando el nombre o el adjetivo comprenden seres de distinto gnero prevalece el masculino sobre el femenino, tal como acontece en otro texto cuya interpreta. cin gramatical no ha suscitado duda, como es el artculo 30, que al definir quines son "mexicanos" incluye evidentemente a las "mexicanas", No obstante, bajo la vigencia de la Constitucin anterior y conforme a las ideas de la poca, a nadie se le poda ocurrir que fuera necesario negar expresamente el sufragio a las mujeres para que quedaran excluidas; su exclusin, por encima de todo derecho escrito, anclaba en una conciencia tradicional, que de tan arraigada se hizo inconsciencia e ignorancia del sufragio femenino. Los dos nicos comentaristas que aludieron al tema hicieron decir a la Constitucin lo que no deca." Por lo dems, en Francia se present una situacin notablemente semejante a la nuestra. En numerosas ocasiones las feministas francesas reclamaron el derecho de sufragio en igualdad con los hombres, fundndose en los trminos literales de la ley de 2 de febrero de 1852: "Son electores todos los franceses ... " Sostenan que aqu, como en varios textos de la legislacin civil y de la fiscal, el trmino "franceses" se aplicaba tanto a los hombres como a las mujeres, tesis exactamente izual a la que se derivaba de nuestros textos constitucionales. Con apoyo en ella, varias mujeres obtuvieron en 1914 su inscripcin en las listas electorales, pero la Corte de Casacin rechaz la pretensin,. porqne consider que el derecho pblico francs haba en~

R Mariano Coronado expres que la Consritucin "exclua a algunos, como a los menores y a las mujeres. por no creerlos capaces para esas funciones", 1.0 q.uc ~IO ~I;I <'xacto respecto a las mujeres; su exclusin no provena del texto eonstuucronai, 5~no <It- la cost umlrrc [Derecho Constitucional Mexicano: Mxico. 1906: p;g. 111). lIe pan"'ldo 1110<10 Eduardo Ruiz (Derecho Constitucional; !\lxico, 1902: pg. 158).

---

104

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

tendido siempre que la calidad de ciudadano y el goce de los derechos polticos estaban reservados a los varones.. Esta resolucin se pronun ci el 6 de abril de 1914, es decir, en vsperas de la guerra, y con ella se cerr una etapa milenaria de hostilidad a la intervencin de la mujer en la cosa pblica. Al igualar las dos grandes guerras en el comn sacrificio a hombres y mujeres, cumplieron la justicia de identificar a los dos sexos tambin en los derechos cvicos. Uno a uno los pases han ido reconociendo el derecho de sufragio de la mujer; Mxico lo hizo parcialmente por medio de la reforma constitucional de 1947 al admitir el voto femenino para las elecciones municipales, y totalmente por la reforma constitucional que al principio mencionamos. Tal es la situacin que actualmente prevalece en nuestro derecho constitucional en punto a restricciones al sufragio, las cuales deben considerarse como las mnimas que consagran todas las legislaciones. De esta suerte la Constitucin no ha acogido la medida de restringir el sufragio en favor de quienes tengan noticia del acto y conciencia de la funcin, segn la expresin de Rabasa, cualidades que pueden descubrirse por lo menos a travs del hecho de que el elector sepa leer y escribir. As quedara segregada de la funcin electoral la grar. mayora de los analfabetos; entre los cuales los casos de individuos capacitados para la funcin electoral son aislados y excepcionales: y quedara encomendada la direccin de los negocios pblicos a la porcin instruida, casi toda capacitada para la vida cvica. Esta situacin durara mientras la accin lenta del tiempo, estimulada por medios eficaces, trabaja la unidad de la cultura y con ella la unidad nacional. En el Constituyente de 57 Ponciano Arriaga, autor del proyecto que propona la condicin de saber leer y escribir para poder votar (a partir de 1860), retir su proyect ante el primer argumento que se esgrimi en su contra. Se dijo que si las clases populares eran analfabetas, la culpa estaba en los gobiernos." Argumento dbil, al que hubiera podido responder Aniaga que la medida se adoptaba en defensa del orden pblico y no por va de castigo. "Cuando la sociedad ha descuidado llenar dos obligaciones solemnes -ha dicho Stuart Mill-, la ms importante de las dos debe ser atendida primero: la enseanza universal debe preceder al sufragio universal." En el Constituyente de Quertaro se consider impoltico restringir el derecho de sufragio, porque eran precisamente las clases carentes de cultura las que haban hecho la revolucin, de la cual emanaba el Constituyente. Sin embargo, se levant aislada e intil la voz de un represen11

ZARCO; T. JI. pg. 267.

LA l'OR:-'[A DE GOBIERNO

105

tante, que denunci el voto ilimitado como un peligro serio por conducir al fraude electoral y el fraude electoral al uso de la fuerza. lO La discriminacin en la funcin electoral debe tener por base exclusivamente el punto de vista de la aptitud cvica. De all que carezca de justificacin democrtica, as la pueda tener histrica. la privacin del voto a los ministros de los cultos que consignan el artculo 130 y sus correlativos; en cambio, no es antidemocrtico reducir la representacin o voto pasivo de los mismos, como lo hace la nuestra entre otras muchas Constituciones, por las razones que se expresan al estudiar los requisitos para ser diputado () senador. b) La voluntad de la mayora se considera dentro de la dernocraci~ como expresin de la voluntad general. La democracia da oportundad a todos para que emitan su opinin, pero es la opinin de la mayora la que prevalece en la decisin: Cmo justificar democrticamente el principio mayoritario? En su monografa "Esencia y valor de la democracia" responde Kelsen a la anterior pregunta en los siguientes trminos: "Sera imposible justficar e] principio de la mayora diciendo que ms votos tienen ms peso que menor cantidad de ellos. De la presuncin puramente negativa de que uno no vale ms que otro, no puede deducirse positivamente que deba prevalecer la opinin de la mayora. "La sola idea de que, si no todos, sean libres el mayor nmero posible de hombres, es decir, que el menor nmero posible de ellos tenga una voluntad opuesta a la voluntad general del orden social, conduce, de un modo lgico, al principio de la mayora." 11 Como se advierte, el autor citado trata de justificar el principio mayoritario por el sacrificio de los menos en aras de la libertad de los ms, de donde sale mal parado el principio de la autodomnacin, el cual se convierte lisa y llanamente en dominacin sobre los minoritarios, contra su voluntad expresa. A nuestro entender, la democracia se justifica y se practica ntegramente en cuanto proporciona oportunidad igual a todos para externar libremente su voluntad. Dar satisfaccin igual a cada uno cuando el satisfactor tiene que ser nico y cada quien lo quiere distinto, es lo que no puede hacer la democracia ni ningn sistema. El compromiso previo, implcito en todo evento democrtico, de que los disidentes habrn de someterse al criterio de los ms, siempre y cuando aqullos y stos sean escuchados por igual, es lo que a nuestro juicio deja a salvo el principio de la antodominacin; la dominacin de la mayora, aceptada de antemano a condicin de ser diseutida con libertad, es cabalmente una auto10

11

Diario de Debates; T. n. pg. 710. Op. cit.; Barcelona, 1936; pg. 23.

lO{i

DERECHO COXS1TITCIOXAL

~[EXIC.-\:'\O

dominacin. Por lo dems, hay dos razones de orden prctico por las que debe prevalecer como decisin la voluntad de la mayora. En primer lugar, es la mayora la que generalmente tiene la fuerza, y ya sao bernos que la autoridad sin la fuerza es una facultad abstracta: por lo tanto, la decisin debe corresponeler a quien pueda imponerla. En segundo lugar, es la mayora el nico intrprete posible (aunque no infalible) de lo que es conveniente y justo para la colectividad; cuando se discute lo adecuado y justo de una medida que se va a aplicar a todos, es natural que la opinin de la mayora de los afectados sea la que se tome en cuenta. 32.-La democracia es. pues, el gobierno de todos para beneficio de todos. Pero si todos deben recibir por igual los efectos beneficiosos del gobierno, no es posible, como dijimos en otra ocasin, que en las graneles colectividades modernas participen todos en las funciones del gobierno. De aqu que el pueblo designe como representantes suyos, a los que han de gobernarlo; la participacin por igual en la designacin de los representantes, y no el gobierno directo del pueblo, es lo que caracteriza a nuestra democracia, cuando el artculo 40 establece como forma de gobierno el rgimen representativo. El gobierno directo del pueblo ha desaparecido en la actualidad, excepto en algunos cantones suizos, donde los ciudadanos se renen en grandes asambleas para hacer por s mismos las leyes. En algunos pases existe, como forma atenuada del gobierno directo, el referndum, que consiste en la ratificacin o desaprobacin de las leyes por el pueblo. El plebiscito implica la alteracin, en el sentido del cesarismo, del mtodo precedente; all la voluntad popular no es activa, sino pasiva, al delegar en un hombre la expedicin de la ley fundamental, generalmente despus de un golpe de Estado; se ha dicho. por eso, que es una firma en blanco que coloca la nacin para que la utilice el caudillo. Importa asentar que nuestra Constitucin en ningn caso autoriza el plebiscito ni el referndum, sino que consagra el rgimen representativo en toda su pureza. En el rgimen representativo, la designacin de mandatarios puede hacerse directa e inmediatamente por el pueblo; hay entonces la eleccin directa (que no debe, confundirse con el gobierno directo). Pero puede suceder tIue el pueblo elector (integrado por los que se llaman electores primarios) no designe directamente a sus gobernantes, sino que )0 haga por conducto de intermediarios; en ese caso la eleccin es indirecta y tiene tantos gr.ulos cuantas son las series de electores secundarios, terciarios, etc., que median entre )05 electores

LA FORMA DE GOBfER.'\O

lOi

primarios y los gobernantes. Nuestra Constitucin consagra la eleccin directa para la designacin de los miembros del Congreso y del Presidente de la Repblica; pero hay un caso en que la designacin de ste es indirecta en primer grado, y es cuando faltando el titular del ejecutivo, en las varias hiptesis que prevn los artculos 84 y 85. el Congreso debe nombrar al que lo reemplace; en ese caso no son ios electores primarios, esto es, los ciudadanos con derecho de voto los que hacen la designacin, sino los diputados y senadores, en funciones de electores secundarios. 33.-El siglo XIX consagr la apoteosis de la democracia, pero desde la primera posguerra se ha producido un movimiento adverso l ~as ideas democrticas. Dbese en buena parte a la ineficacia del libre Juego de .las fuerzas polticas y econmicas para hacer frente a la grave situacin que prevaleci a raz de las dos guerras mundiales, pero tambin se debe sin duda al abuso de la libertad. En lo poltico la democracia permiti la libre intervencin de las minoras en la discusin, para lo cual las hizo participar en los pat"\, lamentos; pero la decisin debe corresponder a la mayora, segn el principio mismo de la democracia, de donde nace el peligro de que la mayora desdee sistemticamente la opinin de las minoras o de que stas obstruccionen la decisin mayoritaria, mediante coaliciones transitorias; la representacin proporcional no hace sino atenuar el peligro. Por otra parte, el procedimiento electoral se presta a mistificaciones de la voluntad popular. Los electores primarios no slo votan por s mismos, sino que 10 hacen tambin por todos los que no votan, ya sea porque carezcan de capacidad cvica o simplemente porque se abstengan de votar; en la mayor parte- de los pases, los electores primarias constituyen una minora en relacin con la poblacin total, por lo que desde la primera etapa de la votacin los intereses generales quedan a merced de una minora, y, si hay electores secundarios, el fenmeno se acenta. Los funcionarios designados de ese modo son de hecho emanacin de una minora, aun suponiendo absoluta pureza en el procedimiento electoral. De all que a menudo la representacin legal no coincida con la representacin real, lo que se traduce en un desacuerdo entre el gobernante y la opinin pblica, el cual no tiene otro correctivo en los pases de alta cultura democrtica que la apelacin directa al pueblo, mediante el plebiscito, el referndum o la disolucin del Parlamento. Pero cuando la mayora real y efectiva, prevalida de su fuerza, abusa de las minoras, o cuando los gobernantes, con el pretexto de interpretar la voluntad mayoritaria, defraudan sistemticamente el sentir popular, la democracia es un fra-

lOS

DERECHO CO:,\STITUCIONAL MEXICANO

caso. Y es que ese sistema presupone en los gobernantes y en los g()hernados, en todos los que de algn modo intervienen en las funciones pblicas, un respeto sumo por la opinin ajena y una buena fe difciles de guardar. En Mxico el problema de la democracia entraa deficiencias tan radicales, que en verdad el sistema no existe. A partir de la independencia, el pivote poltico del pas se hizo consistir en el sufragio universal, cuya existencia quedaba desmentida por la profunda desigual. dad cultural y econmica entre una minora medianamente prepara da y una gran mayora destituida del conocimiento cvico ms elemental. Era fcil y a veces necesario que los gobernantes suplantaran una voluntad popular que no exista; pero tambin era fcil que en nombre de esa voluntad ficticia, que como un mito sagrado eriga la Constitucin, los defraudados pretendientes al Poder fraguaran rebeliones. Ni el gobernante ni quien trataba de reemplazarlo podan I()grar sus ttulos de una genuina decisin popular; haba, pues, que emplear el ardid o la fuerza, y as nuestra historia fue dando tumbos entre cuartelazos triunfantes y represiones sangrientas. Como fuente originaria)' condicin indispensable de una existencia poltica ordenada, se peda el ejercicio veraz de la voluntad po pular. El Partido Cientfico, por voz de Justo Sierra y -segn hemos \'isto- Emilio Rabasa, propusieron la restriccin del sufragio, entreg-ando el destino nacional exclusivamente a quienes revelaran conocimiento bastante de la funcin encomendada. Mas es 10 cierto que la minora cvicamente preparada nunca cumpli con la obligacin, implcita en la tesis, de estimular en favor del mayor nmero la ad. quisicin de la capacidad Cvica. La revolucin social que se inici en 1914 ha trastornado todos los planes de gabinete. Por entre las grietas de una estructura electo ral en desuso, que todava postula la aritmtica de los votos individuales, ha aflorado en la vida poltica del pas el sufragio de las masas organizadas. El influjo creciente del factor colectivo, que tiende a suplantar al factor individual (elemento caracterstico del consrituconalismo) , ha introducido entre nosotros formas avanzadas de democracia social, que no se avienen con la organizacin electoral individualista ideada por la Constitucin.

CAPTULO

VII

LA FORMA DE GOBIER)\O
(El sistema [ederal.]
SU~IARIO

3t.-EI federalismo en Norteamrica: antecedentes coloniales. 35.-La adopcin del sistema en la Convencin de Filadelfia. 36.-El federalismo en Mxico. 3i.-La distribucin de competencias entre la federacin y los Estados; sistema del artculo 124. 38.-Las facultades expresas (explcitas e implcitas). 3!l.-Las facultades concurrentes en el sentido norteamcricano y argentino: su validez en nuestra Constitucin. Las facultades coincidentes. 40.-0tras facultades que constituyen excepcin al principio del artculo 124. 41.-El gobierno federal como representante de la Nacin.

!H.-Adems de las caractersticas de nuestra forma de gobierno que acabamos de examinar, la Constitucin le asigna la de que sea federal. Caracterstica es sta de suma importancia en nuestro rgimen, pues por ella tienen jurisdiccin distinta, y casi siempre excluyente, los rganos centrales por una parte y los Estados-miembros por la otra. La distribucin de facultades entre los dos rdenes (llamado el uno "federal" por antonomasia y el otro "regional" o "local"), es en s misma de trascendencia para la vida del pas, pues esa distribucin debe resolver el problema de la conveniencia de que cada una de las facultades ingrese a una u otra de las jurisdicciones. Una vez hecho el reparto de competencias por la ley suprema, todava se presentan nUmerosos casos en que toca al intrprete decidir a cul jurisdiccin corresponde un acto concreto de autoridad. De aqu que, adems de ser pUnto clave en nuestra organizacin poltica, el sistema federal trascienda y se derrame por todos los mbitos jurdicos del pas y su conocimiento interese, casi por igual, a todos los juristas mexicanos. Hemos de abordar el estudio del sistema federal mexicano. Mas para realizar nuestro propsito, aunque limitado y concreto, tendremos que acudir ahora como nunca a fuentes histricas y de derecho comparado, porque el federalismo es ante todo un fenmeno hist109

110

L>ERECHO CO:'\STIlTCI:'llAL MEXICA:'\O

rico, cuyas notas esenciales son extradas por la doctrina de las pecu)iares y variadas realizaciones del sistema. "La idea moderna del sistema federal ha sido determinada por los Estados Unidos de Amrica"; en esta frase de un profesor de Ox[arel 1 se resume la actitud general de cuantos, al estudiar el sistema en el derecho comparado, le otorgan a la realizacin norteamericana la calidad de tipo y modelo. Cronolgicamente, ella precedi a las dems; ideolgicamente, gan y conserva la primaca por la pureza de las lneas y por el vigor de su vida. El federalismo de los dems pases que han adoptado el sistema, se mide por su aproximacin o aleja. miento del modelo norteamericano. Lo dicho tiene especial significacin para nosotros, que al imitar deliberadamente aquel sistema, le imprimirnos nuestros propios rumbos. En el cotejo de realizaciones hablemos, pues, en primer trmino de la norteamericana. Desde sus orgenes las trece colonias inglesas que se establecieron en el litoral del Atlntico gozaron de suficiente libertad para manejarse cada una pO" separado de las dems, de acuerdo con sus inclinaciones o segn las circunstancias. De este modo las colonias, independientes entre s, estaban subordinadas al soberano ingls; pero esta subordinacin no excluy la participacin de los colonos en el gobierno propio, pues a partir de 1619, en que la Compaa de Londres autoriz a los colonos de Virginia para hacerse representar en el gobierno, las cartas de concesin estipularon explcitamente que la legislacin se dictara con el consentimiento de los hombres libres. El federalismo naci y se desarroll hasta la consumacin de la independencia por virtud del juego de estas dos fuerzas aparentemente desarticuladas, como eran la independencia entre .s de las colonias y su dependencia de la corona inglesa. Para debilitar esta ltima fue necesario debilitar aqulla. En otros trminos: las colonias se vieron en el caso de unirse y de fortalecer su unin a fin de presentar un frente comn y vigoroso en su lucha contra Inglaterra. En el proceso hacia el debilitamiento de la subordinacin a la metrpoli, las colonias utilizaron el viejo instrumento que haba servido para fabricar el constitucionalismo ingls, consistente en hacerse representar en la recaudacin y en la aplicacin de los fondos pblicos, tctica que por s sola era suficiente para conducir a la autonoma, ya que del erario depende el gobierno. En el proceso de unificarse entre s, las colonias s;lvaron varias etapas sucesivas, que a continuacin se mencionarn, Mas advirtase desde ahora que en la relacin de los acontecimientos hemos de haIJar mezclados y a veces en contradiccin ambos procesos, porque la unificacin de las colonias no era una finalidad en s, sino
1

K. C.

W}lEAJU:,

Federal Gooernment; Oxford University Press: 194j;

p;1g. 1.

LA rOlC\lA DE GOBIER!':O

III

un medio de desunirse de Inglaterra; de all que con frecuencia prevaleciera el regionalismo, que era lo autntico y permanente, sobre la unificacin, que pareca ser 10 artificioso y transitorio.t Mucho antes de que se iniciara la Guerra de Independencia (lii517R3) , se reuni en Albany. en el ao de li54, un congreso de representantes de las asambleas de siete colonias. All se present y adopt el llamado Plan de Unin de Albany, de que fue autor Benjamn Franklin, primero y original programa de gobierno federal y punto de partida de todas las elaboraciones posteriores. Se confiaban los asuntos de inters comn a un organismo central, integrado por un presidente que designara la Corona y un Gran Consejo elegido cada tres aos por las asambleas coloniales; los asuntos de carcter local corresponderan a las colonias. Sin embargo, este plan que acogi el congreso de Albany no fue aceptado por las asambleas coloniales, porque consideraron que no deban ceder en ninguna forma la facultad de fijar impuestos y tarifas, que el plan otorgaba al rgano central. De tal modo se manifest extremoso el regionalismo, en el primer intento de coordinacin federal. Varias leyes que expidi el Parlamento ingls a partir de 64 (Ley de Ingresos, Ley del Timbre, Leyes de Townshend) , gravando con impuestos el comercio colonial, provocaron viva oposicin y reavivaron el argumento de los impuestos sin representacin. El problema se plante en trminos estrictamente constitucionales. Las colonias no se consideraban representadas en el Parlamento ingls, que estableca los impuestos, porque ellas no elegan miembros de la Cmara de los Comunes, Por lo tanto, los co)0110s rechazaban en su calidad de ingleses (tal como 10 haban hecho los ingleses desde la Carta Magna) los impuestos en cuya fijacin no haban participado. Por iniciativa de la Cmara de Massachusetts, en octubre de 65 se
2 Consideramos I;~ diferencias con Inglaterra como el punto de partida y el prinCipal motivo del federalismo norteamericano. No desconocemos. sin embargo. que con anterioridad existieron otros factores que. aunque muy dbilmente. influyeron en la unificacin de las colonias. Se ha dicho al respecto lo siguiente: "La idea de unin entre las diversas colonias inglesas de Amrica, tan diferentes las unas de las otras y tan indiferentes las unas con las otras parece haberse impuesto bajo la presin de cuatro factores sucesims: Ias necesidades de la defensa contra los indios y la rivalidad comercial holandesa desde luego, despus de la rivalidad francesa. y. en fin, la rebelin comn COntra las medidas tomadas por el gobierno de Londres" (Andr et Susanne Tune: Le s)'slime constitutionnel des Etats-Unis d'AlIltriqlle.-Histoire constitulio1l/1ellt; Parts, 1954; pigina 45). De esos cuatro factores tomamos en consideracin solamente el ltimo por haber sido .<,1 nilO que produjo ;esultados concretos en la form~cin del fc.deralllmo..1:" c?'lvenCln de Albany de 154 cierra el perodo de las antenores tentauvas de ql1lftcacln frente al peligro de lo, indios. de los holandeses y de los hanceses .<Articulo de 1!na COnfederacin de las Colonias Unidas de Nueva Inglaterra. 164': primera convenCIn de Alhanv, 1684; proyecto de William Penn, 1697). '! .al mismo tiempo abre el segundo periodo. en el que la lucha con Inglaterra propicia la aparicin del federalismo como frente comn en las colonias.

112

DERECHO

C01\STnTCIO~AL

MEXICANO

reuni en Nueva York el primer congreso intercolonial de tendencias revolucionarias, que censur la Ley del Timbre. AIl brot una apelacin al nacionalismo como medio de mantenerse firmes en la defensa de los derechos comunes, cuando el representante de Carolina del Sur dijo: "Debemos mantenernos firmes en el vasto campo de los derechos naturales. Aqu no debe haber ni ciudadanos de Nueva Inglaterra ni de N ueva York, sino que todos nosotros somos americanos." Cuando Inglaterra pretendi castigar a Massachusetts, las dems colonias hicieron causa comn con sta y, a instancias de Virginia, se. reunieron en Filadelfia, el ;) de septiembre de 74, los delegados de doce colonias para formar el Congreso Continental. Ya para entonces haba madurado la idea que estaba llamada a ser el fundamento del constitucionalismo de Norteamrica y de todos los pueblos que, como el nuestro, lo imitaron. Las arbitrariedades que las colonias atribulan al Parlamento ingls y que escapaban a todo control constitucional, puesto que la Constitucin flexible estaba a merced del Parlamento, hicieron pensar en la necesidad de una Constitucin fija, que colocada por encima de todos los poderes, inclusive del legislativo, los limitara a todos. "En virtud de que la autoridad del poder legislativo supremo deriva de la Constituci6n- afirmaba Massachusetts- no cabe admitir que aquel poder se desprenda de Jos lazos de sta sin destruir sus propios cimientos." De aqu se haca derivar la nulidad de los actos que traspasaran la autorizacin consrirucional. con lo que se llegaba a la primera y capital idea de la supremaca de la Constitucin rgida. Minada de ese modo la soberana del Parlamento ingls, los norteamericanos dedujeron la consecuencia ele que podan coexistir dentro de una misma organizacin constitucional dos o ms legislaturas. coextensas y coordinadas entre s. con competencia distinta y suficiente cada una, ligadas todas por la Constitucin, lo cual era el federalismo. Con intuicin extraordinaria tres gentes (Thomas Jefferson, .1ohn Adarns y James Wilson) haban llegado separadamente a la conclusin de que el imperio britnico realizaba ya ese orden. "Todos los distintos miembros del imperio ingls -deca 'Vilson- son Estados diferentes, independientes unos de otros, pero relacionados entre s por la misma soberana dimanante de la misma Corona." Ese era precisamente el sistema que siglo y medio ms tarde habrta de reconocer Inglaterra como base de la Comunidad Britnica de Naciones. No obstante fado lo que se haba adelantado, el Congreso Continental no lleg a nada concreto en punto a federal ismo, pues el pro yecto que en ese sentido present Peyton Randol ph,y que era ms tmido que el anterior de Franklin, no fue aceptado por la asamblea.

LA FORMA DE GOBIERNO

113

El Segundo Congreso Continental se reuni en la misma ciudad de Filadelfia el 10 de mayo de 75, formul la Declaracin de Independencia de 4 de julio de 76 y llev a cabo la guerra con Inglaterra. En cuanto a su aportacin al sistema federal. cabe sealar la orientacin que dio a las colonias para convertirse en Estados independientes y la alianza en confederacin que logr de las mismas. El consejo del Congreso para que las colonias formaran nuevos gobiernos, pronto fue seguido por todas, redactando nuevas Constituciones. En Massachusetts y New Harnpshire la transformacin se oper a travs de asambleas constituyentes elegidas especialmente para expedir la Constitucin. la cual fue sometida al referndum popular; este mtodo se consider el tpico en la elaboracin de Constituciones. La experiencia colonial. las prcticas inglesas y la doctrina de :'\.fontesquieu sirvieron de guas a las asambleas constituyentes. 1.<1 integracin por separado de los nacientes organismos estatales. propiciada por el Congreso, poda parecer un retroceso en el camino de la unificacin. puesto que la independencia iba a favorecer a trece entidades autnomas. con lo que se perda la oportunidad de que la unifkacin se realizara cuando an era conveniente para todos, es decir. durante la accin conjunta contra la metrpoli. Sin embargo, la actividad disgregante del Congreso al favorecer la aparicin de nuevas soberanas. se atenu gracias a la creacin de la Confederacin. En julio de 76 se present ante el Congreso Continental un proyecto de Artculos de la Confederacin y Unin Perpetua. Largamente discutido por el Congreso no se aprob hasta noviembre de 77 y previa la ratificacin de los Estados entr en vigor en 81. Los Estados conservaban su soberana, pero buen nmero de atribuciones (relaciones exteriores, sostenimiento de fuerzas armadas, regulacin de la moneda. pesas y medidas, correos, etc.) se otorgaban al Congreso, en el que cada Estado gozaba de un solo voto. Para el xito del sistema faltaba que el Congreso tuviera el control de las contribuciones, que existieran como poderes federales el ejecutivo y el judicial y que el desacato por los Estados a las disposiciones federales contara con suficiente sancin. La debilidad de la confederacin se hizo mas patente despus de celebrada la paz con Inglaterra en 83. El problema de las tierras del Oeste, que se disputaban entre s varios Estados, tuvo favorable final con la cesin que de ellas se hizo a la Confederacin, gracias a lo cual {"Sta adquiri jurisdiccin directa sobre los territorios anexados, ~"''i tan importante conquista. cuyos principales frutos habran de recogene en lo I)()f\'Cllir,. de nada servira para fortalecer al Congreso, CIne en realidad estaba atenido a la buenavolunt.'\d. de]os~dos, eJe los

114

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

que reciba mezquinas contribuciones y a quienes no poda hacer cumplir las leyes de la Unin. En los finales de 86 la situacin era insostenible, ante el fracaso notorio de la Confederacin. Se lleg a pensar en la implantacin de la monarqua y el presidente del Congreso trat de que el prncipe Enrique de Prusia aceptara el trono de Norteamrica. La tradicin democrtica, la difcil y apenas consumada liberacin de la monarqua inglesa, el poderoso aliento del nuevo derecho pblico que se presenta como una primavera de la Historia, todo eso aliment honda reaccin emocional en los mejores hombres. Y en mayo de 87 se reuni en el Palacio del Estado de Filadelfia una Convencin federal que, a pretexto de enmendar los artculos de la Confederacin, iba a dar una genuina Constitucin federal. 35.-AquelJa Convencin, presidida por 'Washington, era en verdad una asamblea de los hombres ms notables de los Estados, de los cuales slo estuvo ausente Rhode Island. No obstante que figuraban entre ellos grandes juristas, rectores de universidad y profesores de derecho, su obra estuvo presidida por el sentido comn y por una clara visin de la realidad. "La experiencia debe ser nuestra nica gua; el raciocinio podra desviarnos"; as se expres uno de los miembros de la Convencin, resumiendo el espritu que campe en ella. Pronto se esbozaron dentro de la asamblea dos tendencias principales: la de los Estados grandes y la de los Estados pequeos. Los primeros presentaron, tan luego como se iniciaron las deliberaciones, el plan llamado de Virginia, por el que se propona la creacin de un poder nacional con sus tres ramas clsicas, de las cuales la legislativa estara dividida en dos cuerpos, designados sus miembros proporcionalmente a la poblacin y con facultades para legislar en todo lo que quedara fuera de la competencia de los Estados. Para el serio proble ma de la observancia del derecho federal por parte de los Estados, se proponan el juramento de oficio, la no aceptacin de las leyes contrarias a las federales y la coaccin directa sobre los Estados remisos. Los Estados pequeos exhibieron un contraproyecto, llamado el plan de New Jersey, donde se adoptaba de la Confederacin el sistema de la cmara nica, con representacin igual para todos los Estados, y se estableca la coaccin armada para imponer el derecho federal. Sin embargo, el plan de New Jersey contena un artculo que iba a ser la piedra angular del sistema, al instituir la supremaca del derecho federal expedido de.acuerdo con la Constitucin, la nulidad de las leyes de los Estados que se le opusieran y la competencia de los tribunales p.1ra declarar dicha nulidad.

LA FORMA DE GOBIERNO

115

El plan de Virginia no era aceptado por los Estados pequeos, porque la representacin proporcional al nmero de habitantes dara a los Estados grandes mayor nmero de votos. El plan de New Jersey era rechazado a su vez por los Estados grandes, ya que, al contar con voto igual cada Estado, el mayor nmero de Estados pequeos dispondra de la suene de los grandes. Un tercer plan, que formul una comisin integrada por un miembro de cada Estado, acert con una solucin feliz que conciliaba los intereses de ambos grupos y que, aceptada por la asamblea, iba con el tiempo a ser elemento caracterstico del sistema federal. El tercer plan, conocido por Transaccin de Connecticut, recogi del plan de Virginia la representacin proporcional (JI nmero de habitantes, pero nicamente para la Cmara. de representantes, a la que incumbira por otra parte como materia exclusiva la financien; acogi, en cambio, del plan de New Jersey el voto igual para los Estados dentro de la otra Cmara, el Senado. De este modo naci un bicamarismo propio del sistema federal, en el que una Cmara representaba directamente al pueblo y la otra las entidades federativas. Como complemento del sistema en la revisin de la Constitucin tendran que intervenir, adems del Congreso, las legislaturas de los Estados o convenciones de los mismos. As fue como la asamblea de Filadelfia, con sentido prctico e intuicin poltica, salv la pugna entre lo regional y lo nacional. La novedad del sistema consisti en que un gobierno nacional, ejercido directamente sobre los sbditos y no por mediacin de los Estados, desplazaba dentro de su propia esfera limitada, a la autoridad de stos; pero al mismo tiempo los Estados conservaban su gobierno propio y directo en todo lo no otorgado al gobierno nacional por la Constitucin, la cual de esta suerte seoreaba y unificaba a los dos rdenes.'
Pllacin de artculos en cuyas pginas asentaron 5U5 puntos de vista Hamilton, Madison y. Jay, con motivo de la polmica que sostuvieron en pro de la Constituci!l de Filadelha contra los partidarios de la antigua Federacin. Tocante a la distribucin de facultades entre la Unin y los Estados, que constitua la nota fundamental del nuevo siso lema. deca Hamilton: "La confusin completa de los Estados dentro de la soberana na~ional implicara la absoluta subordinacin de las partes. y los poderes que se les tI.claran estaran subordinados siempre a la voluntad general, Pero como el plan .de la Convencin tiende solamente a conseguir una confusin o unin parcial, los ROblemos de los Estados conservarn todos los derechos de la soberana de que disfrutaban antes y que 110 fueron delegados de manera exclusiva en los Estados Unidos por dicho Instru. ' melito" (El Federalista, nm. XLII). Ad'irtase c61110 hace aplicacin Hamlton, en las Ineas transcrrtas, de la tests de la coSObetanla o soberana compartida entre la Unin y los tados, teora que desaparoci posteriormente del derecho pblico norteamericano para sobrevivir nicamente la que hace del Constituyente el solo depositario de la soberana. Pe!o si suprimimos dd Prrafo citado el mal usado vocablo "soberana". tendremos una Idea cabal de que el (>Cns;'lII.lento ele los primeros ,. Iidcdignos intrpretes de la Constituci~n de Filadelfia COnShl1 en que los Estados conservaran todos los derechos de que disfrutaba.. antes v quc no fueron delegados de lIl;lIIlTa exclusiva a los Estados Unidos por la Col1ltitu
a~ sistema federal por ella implantado, nada mejor que acudir a El Federalista, la
J

Para acercarse a los orgenes de la Constitucin norteamericana y especialmente

reeo-

116

DERECHO COSSTlTt:ClO:\AL MEXIC.\:\O

Tal es en sntesis la gnesis del sistema federal en Estados Unidos. Su desarrollo posterior (a travs de las explicaciones de "El Federalista", de la jurisprudencia de la Corte, de la Guerra de Secesin, de los conflictos internacionales, etc.) no ha hecho sino afinar y fortalecer las lneas maestras del sistema, que dej trazadas la Constitucin de 1787. 36.-Si el. sistema federal fue, en el pas de donde es oriundo, un producto de la propia experiencia, al cabo del tiempo se le consider susceptible de ser utilizado en pueblos que no haban recorrido anloga trayectoria histrica a la que en Estados Unidos desemboc natural y espontneamente en la forma federal. De este modo se independiz el sistema federal del fenmeno histrico que )0 hizo aparecer y conquist vigencia autnoma en la doctrina y en la prctica constitucional. Su autonoma se hizo ms patente cuando fue adoptado por Estados unitarios, como Canad. Brasil y Mxico. Entre nosotros se ha discutido largamente, con argumentos de fuste en pro y en contra, si nuestro pasado colonial justificaba la imitacin que del sistema norteamericano se llev al cabo en 1824. Se ha pretendido que el sistema federal debe contar siempre, como premisas justificativas de su adopcin, con vigorosos regionalismos preexistentes, que slo a travs de una transaccin lleguen a ceder una porcin de su autonoma, a ~in de construir el gobierno nacional. Consideramos por nuestra parte que si el federalismo sirve para centralizar poderes antes dispersos, como aconteci en Estados Unidos, tambin puede ser utilizado para descentralizar poderes anteriormente unificados, segn ha sucedido en Estados originariamente unitarios, como Mxico. El sistema federal ha llegado a ser, por lo tanto, una mera tcnica constitucional, cuya conveniencia y eficacia para cada pas no se miden conforme a las neo cesidades de Norteamrica, sino de acuerdo con las del pas que lo hace suyo. A la luz de las ideas expuestas conviene examinar las necesidades polticas, econmicas y sociales que han presidido la aparicin y el recorrido del federal ismo mexicano. Al consumarse la independencia en 1821, no eran varios Estados Jos que surgan a la vida independiente, sino un Estado unitario, que corresponda al antiguo virreinato. Los diputados al primer Constituyente reunido en 1822 no representaban a entidades autnomas: ni siquiera las entidades de la Amrica Central, que no haban perte
ciIl. EAta te,\i~ h;U6 ac~ida expresa ('JI la enmienda dchna (1791): "Los pOtkrn 'llle la Constitucin no ddega a Jos t:Stados Unidos ni prohbe a los Estados, quedan H'SC!' "adOl a los E&tados o al pueblo, respet:ti\3nJentc....

LA FORMA DE GOBIERNO

117

necido a Nueva Espaa, mandaron a sus representantes para celebrar un pacto con las provincias del virreinato, sino que previamente se declararon unidas al nuevo Estado unitario y despus enviaron a sus representantes al Congreso. Disuelto por Iturbide el primer Constituyente, estall la rebelin de Casa Mata, encabezada por Santa Anna. Fue entonces cuando se agit la opinin pblica por los jefes rebeldes, despertando la ambicin de las diputaciones provinciales, creadas por la Constitucin celosamente centralista de Cdiz, para ejecutar las medidas administrativas del gobierno central y que hasta entonces no haban tenido manifestaciones de vida. A la cada del Imperio, y reinstalado el Constituyente, algunas de las provincias exigieron imperiosamente la implantacin del sistema federal. amenazando con la segregacin. El 12 de junio de 1823 el Congreso emiti 10 que se llama en nuestra historia constitucional con el nombre de "voto del Congreso", por el cual, para calmar a las provincias rebeldes, se declar qne "el gobierno puede decir a las provincias estar el voto de su soberana p:>f el sistema de repblica federal, )' que no 10 ha declarado en virtud de haber decretado se forme convocatoria para nuevo congreso que constituya la nacin". En efecto. desde el 21 de mayo de ese mismo ao. el Congreso haba resuelto convocar a un segundo Constituyente para que expidiera la Con stitllci(lll qne el primero no haba podido formular. Cinco das despus del voto del Congreso, ste expidi la convocatoria para las elecciones del nuevo Congreso, y en ella se enumeraban veintitrs provincias, que sertan las que eligieran a sus representantes. El historiador de nuestro derecho patrio, Miguel S. Macedo, estima que en virtud de esa ley de convocatoria nacieron los Estados de la Iederacin mexi. ana. puesto que. establecido el sistema federal por el vot del Cong-reso, los Estados tuvieron vida propia al enumerarlos tina ley posterior.' Tal afirmacin es errnea a nuestro ver. ya que el \oto del Congreso. que SI')lo persegua una finalidad poltica, se dio cuando el COnQTeSO va no era constituyente, sino convocante, y caret"t da, por 10 tanto, de facultades para decidir la forma de gobierno: le\'lanlo as no !Ilo la situncin que prevaleca al emitirse el voto, sino ('1 texto mismo de ste. El segundo Congreso Constituyente inici sus labores el :; de 11tl: \iembre de lK2:l y pocos meses despus, el 31 de enero de 1~24. expldil') el Aeta Constitutiva. cuyo artculo 5'? estableci la forma federal y el i~ enumer los Estados de la Federacin.
--.-'I~;-H s.
\n.

M-\UIKJ:

.fllla/ln bam In hlstoria del 1ru'o Ptnal Mtx(nllo;

l!l:ll; p,~. 20!1.

M,~xi

118

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

Fue el Acta Constitutiva el documento que consign la primera decisin genuinamente constituyente deL pueblo mexicano, y en ella aJ!ftrecieron por primera vez, de hecho y de derecho, los Estados. Con anterioridad no existan de derecho, segn hemos visto. Tampoco existan de hecho, porque los amagos de secesin por parte de algunas provincias (principalmente Oaxaca, Jalisco y Zacatecas) , precedentes inmediatos de la adopcin del sistema, no pueden interpretarse como integracin de hecho de Estados independientes, que nunca llegaron a constituirse, sino como medio de apremio y forma de rebelda, que despus se ha repetido en nuestra historia siempre que las autoridades de un Estado declaran que ste "reasume su soberana". En lugar de que los Estados hubieran dado el Acta, el Acta engendr a los Estados. Pero de all en adelante, cuantas veces se ha restablecido la forma federal, son los Estados nacidos en el Acta Constitutiva los que la han adoptado. As aconteci en 47, segn la expresin de Otero en el voto particular que precedi al Acta de Reformas: "Los antiguos Estados de la Federacin han vuelto a ejercer su soberana, han recobrado el ejercicio pleno de ese derecho."> Del mismo modo en el Plan de Ayuda se hizo referencia expresa a Jos Estados y Territorios (art. 2'?), Y aunque Comonfort, llevado de su tctica moderada, sustituy la palabra Estado por la de Departamento en las modificaciones de Acapu1co al Plan de Ayuda, es lo cierto que la convocatoria para el Congreso Constituyente de 56 tuvo en cuenta a los Estados y Territorios (art, 4'?) y fueron ellos los que por medio de sus representantes formaron el Congreso y expidieron la Constitucin. El federalismo, que haba sido actitud poltica en su origen, sigui sindolo al convertirse en bandera de partido cuando los liberales lo defendieron como forma indeclinable de libertad. Hasta el triunfo definitivo de la Repblica, fue dentro del programa liberal la tesis ms combatida por los conservadores y la ms discutida en los intentos de transaccin de los moderados. Su importancia polmica, esencialmente poltica, ocult durante los aos de lucha su conveniencia real para la vida del pas. Slo voces aisladas sealaron por entonces la necesidad de descentralizar el mecanismo gubernamental. atendiendo a las peculiaridades regionales. El tiempo y la victoria dieron la razn a quienes consideraron inevitable fraccionar la autoridad en la vasta extensin territorial. 6
Revista Mexicana de Derecho Pbliro/ T. J, pl1;. 45'3. La dificultad de Rbemar el extenso territorio mediante un sistema central, leniendo en cuenta las diferencias de productos, de climas. de costumbres, necesidadesfue el argumento que se expuso en 24 y en 57 para la adopcin del sistema federatV&me en Montiel ., Duarte (Derecho PulJlico Mexicano, T. 11. pg. 247 y' T. IV. poi Kina 924) los Te5pe<:tlvos Manifiestos de los Constituyentes de 2-1 }' de 57.
11
6

LA FORMA DE GOBIERNO

119

Una vez adoptado, el sistema federal pas por una grave crisis de anarqua. Desde el punto de vista fiscal, la duplicidad desordenada d~ impuestos y la ereccin de trabas arancelarias por parte de los gobemos locales, orillaban a la bancarrota de la economa nacional. En el aspecto poltico el federalismo propiciaba la formacin de cacicazgos locales, que, por irresponsables y arbitrarios, 'hacan nacer en quienes los soportaban el deseo de una mayor intervencin de los poderes centrales. As se form una conciencia favorable a la centralizacin, que fcilmente toler la prctica (a veces consagrada en la Constitucin y en las leyes) de traspasar a los rganos centrales facultades que de acuerdo con el sistema corresponden a los Estados. Mas al lado de esta prctica se ha mantenido alerta y combativa la ideologa poltica del federalismo mexicano, vigilando celosamente la supervivencia de las palabras." El contraste entre la realidad nacional, de tendencias francamente centralistas, y la teora del sistema federal, acogido por motivos pre dominantemente polticos, ha puesto en tela de juicio la existencia misma del federalismo en Mxico. Recientes y autorizados estudios de profesores extranjeros han considerado este fenmeno. Para J. Lloyd Mecham "el federalismo jams ha existido en Mxico. Es un lugar comn indiscutible que la nacin mexicana ahora y siempre ha sido federal tan slo en teora; actualmente y siempre ha sido centralista"." y por su parte afirma Wheare, con referencia a Mxico, Brasil, Ar gentina y Venezuela: "Las regiones para las cuales se han instituido gobiernos independientes en estas Constituciones latinoamericanas, no
7 Para muestra connotada de celo federalista por las palabras, conviene recordar el ~ebate a que dio origen en el Constituyente de QueTtaro la adopc1n de "Estados Umdos Mexicanos" como nombre oficial de Mb'.ico. Con buen sentido. la Comisin de Constitucin propuso el nombre de Repblica Federal Mexicana. "Esa tradicin (de en~~lear la denominacin de Estados Unidos Mexicanos) no traspas los ex~ientes o(clales -deda el dictamen- para penetrar en la masa del pueblo; el pueblo ha Ilamado y sC'~ujr llamando a nuestra patria MxICO o Repblica Mexicana, y con estos nombres se le designa tambin en el extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usamos el nombre de Estados Unidos Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que no e~ sino empeo en imitar al pas vecino." (Diario de los Debates; T. 1, p~. 402.) El ~Ictamen fue rechazado y as qued una expresin que. por falta de arra IR'<>. parece Simbolizar el contraste entre la forma y la realidad de nuestro sistema. Lo mismo OCIIrr en Brasil, por lo que vale en nuestro caso el siguiente comentario de un tratadista de aquel pas: "Brasil llmase la Nacin, As se llama desde el principio. en bautismo a!lnimo de los portugueses, que hicieron prevalecer esta designacin, alusiva a la prncipal mercadera (palo brosil) que aqu hallaron. Estado del Brasil entonces, Imperio del Brasil de 1822 a 89. pas, con la Repblica. a Estados Unidos del'Brasil -en atencrn al pacto federativo-, ttulo conservado en 19114, preterido en 19S7. restaurado en l~. No obstante. la primera parte del nombre continuar en desuso, pues todos tenemos la conciencia de que el apelativo de la Nacin no muda a travs de las ~as. La Constitucin es del Bras].' Pedro Calmn; CIlI'SI) de Direito Constitucione! Brasiltiro; 2' ed. pRinas 24 v 25. 8 "The OriKins of Fcderalism in Mxico". en "The Constltuton Re(Onsid(.-ed". cUado por '\'hcare.

120

DERECHO CONSTlTU<:IO:'llAL MEXICANO

han tenido en muchos casos historia propia y gobiernos efectivos. Han sido divisiones meramente administrativas. de un imperio. Han careo cido de instituciones polticas propias, de suficiente arraigo para poder resistir la presin de la administracin central. Y por esta razn, entre otras, el gobierno federal no ha llegado a ser una realidad en estas repblicas." 9 Mas si en los dominios del derecho comparado el federalismo mexicano no cuenta, para nosotros en cambio representa la nica realidad merecedora de nuestra atencin y estudio. Es una realidad que se confunde con nuestra propia historia de pas independiente. una realidad que consiste en aplicar a nuestra manera, con desvos y alteraciones, la teora del sistema federal. Si nuestra experiencia histrica no encuadra en esa doctrina, tampoco encaja en el centralismo, de donde podra concluirse que estarnos ensayando un sistema de perfiles singulares. Mxico, un pas de antecedentes unitarios, se esfuerza por descentralizar y en su propsito topa, como es natural, con su pasado, que 10 refrena en su marcha. A su vez Estados Unidos trata de introducir unidad en su variedad histrica, para lo cual encuentra tambin, en sentido contrario al nuestro, la resistencia de su pasado. Nadie puede predecir el destino final del sistema federativo, pero acaso algn da concurran al mismo punto la decisin descentralizadora de Mxico y la tendencia centralizadora de Nortearnrica. Por ahora debemos ceirnos al estudio de nuestro sistema federal. Puesto que invoca el nombre de federal y el modelo norteamericano, tendremos presente, con la debida cautela, al paradigma y hemos de fijar, como lo haremos a contir.cacin. los rasgos esenciales del sistema, todo ello como un norte para el examen de nuestra propia realidad constitucional. 37.-El Estado federal ocupa un SItiO intermedio entre el Estado unitario y la Confederacin de Estados. El Estado unitario posee unidad poltica y constitucional, es homogneo e indivisible, sus cornarcas o regiones' carecen de autonoma o gobierno propio. En la confederacin los Estados que la integran conservan su soberana interior y exterior, de suerte que las decisiones adoptadas por los rganos de la ccnlederacin no obligan directamente a los sbditos de los Estados. sino que previamente deben ser aceptadas y hechas suyas por el ~o hicrno de cada Estado confederado, imprimindoles as la autoridad de su soberana. En la federacin los Estados-miembros pierden rotalmente su soberana exterior y ciertas facultades interiores en favor del gobierno 'Central, pero conservan para su gobierno propio las fa 0'1. ril., "lig. 50.

l.A

FOR~I\

UF: GODlLR:\O

121

cultades no otoi ~~;Idas al gnhierno (entra). Desde e-te plinto dc vistn aparece la distribucin de facultades lomo tina de las cnr.rctest icas del sistema que estudiamos, el cual consagra predominantemente -seg-n palabras de \rheare- una divisin de poderes entre las autoridades general y regionales, cada una de las cuales, en su respectiva esfera, est coordinada con las otras e independiente de ellas.:" Cualquiera que sea el origen histrico de una federacin, ya lo tenga en un pano de Estados preexistentes o en la adopcin de la forma federal por un Estado primitivamente centralizado, de todas maneras corresponde a la Constitucin hacer el reparto de jurisdicciones. Pero mientras en el primer caso los Estados contratantes transmiten al poder federal determinadas facultades y se reservan las restantes, en el segundo suele suceder que sea a los Estados a quienes se confieren las facultades enumeradas. reservndose pat'a el poder federal todas las dems, La Constitucin de Estados Unidos adopt el primer sistema, la del Canad el segundo, La diferencia proviene de que , en un caso el poder central se form de Jo que tuvieron l bien cederle las partes, en tanto que en el otro caso fueron la s partes las que recibieron vida y atribuciones al desmembrarse del poder central. Esta diferencia de sistema tiene inters prctico cuando surge duda arena de a quin corresponde determinada facultad. En el sistema. como el norteamericano, donde el poder federal est integrado por facultades expresas que se les restaron a los Estados. la duda debe H'sol\'erse en favor de los Estados, no slo porque stos -conservan la lOna no definida. sino tambin porque la limitacin de las facultades de la federacin, dentro de lo que expresamente le esui conferido, es principio uhiro de este sistema, como lo veremos despus ms detenidamente. En el otro sistema. la solucin de la duda debe favorecer a la federacin. ~ uestra Constitucin se coloc en el supuesto de que la federacin mexicana nad de un pacto entre Estados preexistentes. que deItgahan cierras facultades en el poder central y se reservaban las resll\lles: por eso adopt el sistema norteamericano en el articulo 124, <Jllt' dice as: .. Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los Iunciouarios Iederalcs, se entienden reser. vadas a los Estados." t;\ Constirucin federa! de l.: Rcpbl ira Arg-clllina hizo suyo el miSlll o principio de 1;, nuestra y (le la ch, Fstados L'uidos, en Sil articulo JO.1. . \1 comentar (;Clrostia~a este principio en el COI1~reS() Nacional Ar~elltill() de 1~'I~, pronumi las siguientes palabras: "La autoridad
--------...

122

DERECHO

CO:-';STllTClO~AL !\lEXIC.\~O

delegada en la Constitucin por el pueblo argentino ha sido confiada a dos gobiernos enteramente distintos: el nacional y el provincial. Como el gobierno nacional ha sido formado para responder a grandes necesidades generales y atender a ciertos intereses comunes, sus poderes han siclo definidos y son en pequeo nmero. Como el gobierno provincial. por el contrario, penetra en todos los detalles de la sociedad. sus poderes son indefinidos)' en gran. nmero; se extienden a todos los objetos que siguen el curso ordinario de los negocios y afectan la vida, la libertad y la prosperidad de los ciudadanos. Las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal. El gobierno de las provincias viene a ser la regla y forma el derecho comn. El gobierno federal es la excepcin." 11 El reparto en concreto de las zonas se realiza de distinta manera en cada Constitucin federal, pero todas buscan en principio otorgar al gobierno central competencia exclusiva para las cuestiones que afectan los intereses generales del pas, y a los gobiernos de los Estados el conocimiento de las relaciones privadas de los habitantes. Hay. ~mpero, lo relativo a las relaciones internacionales, que debe corresponder necesariamente al gobierno central, pues si lo tuvieran los Estados la federacin dejara de ser tal para convertirse en confederacin: En efecto. si en el interior de una federacin subsisten los Estados como entidades jurdicas con cierta autonoma, en las relaciones internacionales esos Estados no existen, pues la soberana exterior se deposita 'exclusivamente en el gobierno central. De la necesidad de sostener las relaciones internacionales 'y de hacer respetar la soberana de la nacin, se sigue forzosamente que el gobierno central debe contar con fuerza pblica y con recursos econmicos. La federacin debe disponer, pues, de un ejrcito y de una hacienda, aunque, a diferencia de las relaciones internacionales, la fuerza V la hacienda pblica no le correspondan exclusivamente. ya que los Estados necesitan tambin de una y otra para su orden interior.'>
11

Citado por Ral Bsn: Derecho COlutiluciollal .. h gclltillo )' comparado; Buenos

l~ Respecto a la norma para distribuir las facultades entre la Unin y los Estados. Hamilton se expresaba as: "Los principales propsitos a que debe responder la Unin son stos: La defensa comn de sus miembros; la conservacin de la paz pblica, lo mismo. contra .Ias convulsiones internas que contra los ataques exteriores; la reglamentacin del comercio con otras naciones 'f entre los Estados: la direccin de las relaciones polticas 'i comerciales con las naciones extranjeras" (El Federalista, nm. XXlII). Ms concreto, Madison deca lo siguiente: "Los poderes delegados al gobierno federal por la Constitucin propuesta son pocos y definidos. Los que han de quedar en manos de los gobiernos de los Estados son numerosos e indefinidos. Los primeros se emplearn principalmente con relacin a objetos externos, como la guerra. la paz. las negociaciones y el comercio extranjero, con el ltimo de los cuales el poder tributario se reaclona principalmente. Los poderes reservados a los Estados se extendern a todos los

Aires. I!HO; pg. 100.

LA FORMA DE

GOBIER~O

123

Esas son las bases que para la distribucin de zonas entre la federacin y los Estados consagra la doctrina del Estado federal y que en general respeta nuestra Constitucin. Cmo hace sta la distribucin concreta de facultades, es lo que sabremos al conocer la enumeracin de facultades que expresamente se otorgan a la federacin. 38.-Facllltades expresamente conferidas a los Poderes federales y facultades limitadas de los mismos Poderes, son expresiones equivalentes. En efecto, los Poderes tederales no son sino representantes con facultades de que enumeradamente estn dotados; cualquier ejercicio de facultades no conferidas es un exceso en la comisin e implica un acto nulo; por lo tanto, el lmite de las facultades est donde termina su expresa enumeracin. Sguese de lo dicho que las facultades federales no pueden extenderse por analoga, por igualdad, ni por mayora de razn a otros casos distintos de los expresamente previstos.J...a ampliacin de la facultad as ejercitada significara en realidad o un contenido diverso en la facultad ya existente o la creacin de una nueva facultad; en ambos casos el intrprete sustituira indebidamente al legislador constituyente, que es el nico que puede investir de facultades a los Poderes tederales, Tenemos, pues, en nuestro derecho constitucional un sistema estricto que recluye a los Poderes federales dentro de una zona perfectamente ceida. Sin embargo, existe en la Constitucin un precepto, que es a manera de puerta de escape, por donde los Poderes federales estn en posibilidad de salir de su encierro para ejercitar facultades que, segn el rgido sistema del artculo 124, deben pertenecer en trminos generales a los Estados. Nos referimos a la ltima fraccin del artculo 73 (actualmente la fraccin XXX), que consagra las comnrnenrs llamadas facultades implcitas. Mientras que las facultades explcitas son las conferidas por la Constitucin a cualquiera de los Poderes federales. concreta y de terminadamente en al<Tuna materia. las facultades implcitas son las que el Poder legislativo puede concederse a s mismo o a cualquiera de los otros dos Poderes federales como medio necesario para ejercitar alguna de las facultades explcitas. El otorzamiento de una facultad implcita slo puede justificarse cuando se renen los siguientes requisitos: 1?, la existencia de !m3 facultad explcita, que por s sola no podra ejercitarse; 2?, la rela"
Objetos q IIC CJI el curso normal de las C063S interesan a las 'idas,. libertades y proJ)i~; dad('~ del pueblo. )' al orden interno, al progreso r a la prosperidad de 1Ul! Estados (El Federalista, nm. l.X\').

121 .rron de medio necesario respecto a fin, entre la facultad implicit.i y el ejercicio de la facultad explcita. de suene que sin 1.1 primera no podra alcanzarse el lISO de la segunda: 3'?, el reconocimiento por el Congreso de la Unin de Lt necesidad de la facultad implcita)' su otor~alUiento por el mismo Congreso al poder que de ella necesita. El primer requisito engendra la consecuencia de que 1;1 "acuitad implc-ita no es autnoma, pues depende de una facultad principal, a la que est subordinada y sin la cual no existira. El segundo requisito presupone que la facultad explkita queda.'a intil, estril. en calidad de letra muerta, si su ejercicio no se actualizara por medio de la facultad implcita; de aqu surge la relacin de necesidad entre una y otra. El tercer requisito significa que ni el Poder ejecutivo ni el judirial pueden conferirse a s mismos las facultades indispensables para emplear las que la Constitucin les concede. pues tienen que recibirlas del Poder legislativo: en cambio, este Poder no slo otorga a los otros dos las facultades implcitas. sino que tambin se las da a s mismo. En la Constitucin norteamericana el Congreso tiene facultad para hacer todas las leyes necesarias y convenientes con el fin de llevar a efecto sus propias facultades y todas las dems concedidas por la Constitucin al gobierno de los Estados Unidos o a cualquiera de sus departamentos o empleados (art, 1, Seco VIII, 18). En ese ordenamiento hall la jurisprudencia una de las bases principales para ampliar la esfera federal que, por virtud de la ruda hatalla entablada con los partidarios de la antigua confederacin en el seno de la Convencin de 'Filadelfia, haba quedado angusriosamente acotada. Ya 'los primeros glosadores de la Constitucin hahan dicho en El Federalista por voz de ~Jadison: "Ningn axioma se halla asentado m.is claramente en la ley o en la razn qne aquel que dice que donde se hace obligatorio el fin estn autorizados los medios; dondequiera que se concede un poder general para hacer una cosa. queda incluida toda facultad particular que sea necesaria para efectuarla." 1: PO('OS aos despus "arshall sustentaba y hara triunfar en la Corte la misma tesis en su ejecutoria ~fadison vs. Marbury. que hcmo rransrrito en el captulo l. COll el propsito manifiesto de extender la jurisdircin federal. el Congreso de Estados I 'nidos ha reconocido a los Poderes federales numerosas facultades implfritas. vinculadas. a veces artificiosamente. rou Iarultades explcitas, y la Suprema Corte ha colaborado general1'1

H le

da,,'u''',

mitn. XLI'-.

L!\. fOR\JA DI:". (;OSnR:-.O

mente en esta tarea. Una de las facultades explcitas que m.. se ha aprovechado con tal fin es la de reglamentar el comercio entre lo..; diversos Estados, que tiene el Congreso conforme al artculo 1, sec, VIII, ~) de la Constitucin. En el caso "Ogdeu \ s. Gibbons", ~f;nshall sostuvo que el referido precepto comprenda el derecho de reglamentar la navegacin, porque el comercio implica el intercambio. La tesis tuvo xito, a pesar de que Storv, distinguido federalista y admirador de MarshalJ, a quien dedic sus Comentarios sobre la Consritucin de Estados Unidos, opin que. "si se admitiera esta doctrina, la enumcracin hecha en la Constitucin de los poderes dados al Congreso, sera superflua, pues la agricultura, las cokmia... los capitales, las uuiquinas, el producto de las tierras. los contr.uos, la propagacin de la.. ciencias, etc, todas estas cosas entraran en la esfera del poder federal, porque todas ellas tienen relaciones ms o menos ntimas con el comercio." 11 Con el tiempo la teora de :\Iar~hall ha alcanzado en Estados Unidos extraordinario desarrollo, pues mediante ella el poder federal interviene en las comunicaciones, en la trata de blancas, en el laborismo, etc. a tal grado que parece cumplirse la prediccin de Story. ' . El abuso de las facultades Implcitas se ha podido justificar mmt1tuciollalmente en Estados Unidos gracias a que la relacin de necesidad entre ella, y las explcitas a que se refieren queda sujeta a la apreciacin exclusiva del Congreso y, despu.. de la Corte, los dos Poderes que se han coludido en el empeo -plausible desde el punto de vista de la integracin de la nacionalidad l del progreso del pasde federnlizar actividades que antes estaban reservadas a los Estados. Pero si actualmente son aquellos dos Poderes los nicos que pueden apreciar la necesidad y la conveniencia de las leyes que se expidan para llevar a efecto las facultades de la Unin, debe tenerse en cuenta que no siempre se pens lo mismo. Hamilton opinaba que el gobierno federal es el que debe juzgar en primera instancia sobre el ejercicio adecuado de sus poderes, y sus electores en ltimo trmino." Pero Madison. ms apegado en lo general a );1' exigencias de la lgica, asentaba )0 siguiente: "Si se nos pregunta cul ha de ser la consecuencia en caso de que el Congreso interprete equivocadamente esta parte de la Constitucin y eche mano de poderes que no estn autorizados en su verdadero sentido, contestar que la misma que si se mal Interpreta o diera una amplitud indebida ti cualquiera otro de los poderes que le est.1n confiados," I~ Si p\~e~ el uso de f~cllltades. que no merecen ser consideradas como lI11plfcltilS o necesarias constttlllC
--------~

126

DERECJIO CONSTITUCIONAL MEXICA:\O

un caso de transgresin constitucional, como afirmaba Madison, es


fcil inferir que dicha transgresin slo puede ser reparada por el

rgano judicial federal mediante la calificacin de la necesidad de la medida; as es como ha podido intervenir la Corte en la apreciacin de las facultades implcitas. Ese mismo abuso a que estamos refirindanos, es el que ha abierto la puerta de su estrecha reclusin a los Poderes federales. Las facultades implcitas no seran una puerta de escape si se emplearan rigurosamente como medios necesarios, contenidos en las facultades explcitas. Por no ser as, ellas se han convertido en Estados Unidos en facultades nuevas, autnomas, ligadas slo artificiosamente con las explcitas. En Mxico las facultades implcitas han tenido un destino del todo diferente al de su modelo norteamericano. En la Constitucin de 57 consistan en expedir por el Congreso "todas las leyes que sean necesarias y propias para hacer efectivas las facultades antecedentes y todas las otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de la Unin". En la Constitucin actual se suprimi el adjetivo "propias", sin que mediara explicacin alguna. Pero el texto, en una y otro caso, ha quedado en el ms absoluto olvido. Y es que la evolucin del federalismo al centralismo no se opera en Mxico por medio de subterfugios ni es necesario echar mano para ese fin de interpretaciones fraudulentas, porque aqu los Estados nacidos en un federalismo terico e irreal no presentan resistencia a los avances de la centralizacin ni defienden celosamente sus facultades, como los Estados de la Unin Americana. En Mxico el proceso de centralizacin se realiza francamente, mediante reformas constitucionales que merman atribuciones a los Estados y que stos aceptan. No obstante, si alguna vez tiene el jurista mexicano que acudir a las facultades implcitas, es con objeto de justificar constitucionalmente la existencia de alguna ley para cuya expedicin no tiene el Congreso facultad eJq>resa, pero no porque el Congreso haya tenido en cuenta facultades implcitas para emitir dicha ley. As ocurre que el Congreso de la Unin carece de facultad explcita para expedir, en materia federal, el Cdigo Civil y el de Procedimientos Civiles, a diferencia de la facultad que en la misma materia federal le concede la fraccin XXI del artculo 73 respecto al Cdigo Penal; pero como el Poder judicial federal tiene, de acuerdo con las fracciones 1,11 y VI del artculo 104, la facultad de resolver las controversias judiciales que surjan de la aplicacin de leyes federales, debe contar parfl el ejerdco de esa. facultad con las leyes necesarias, qee sonennat~ria.c.ivil los cdigos. antes mencionados. Para hac~~illl~.el ejerc:icio.. de la facultad conferida 'al .Poder Judicial, el Q)Jl8f~~ti~...".piJ~,lala"

LA FORMA DE GOBIERNO

]27

cultad implcita de expedir dichos cdigos, de los cuales los vigentes en la actualidad no mencionan ningn fundamento constitucional que justifique su expedicin, lo que es un indicio del escaso conocmiento que aqu se tiene de las facultades implcitas.'; 39.-De ndole diversa a la de las implcitas y regidas por un siste~a.distinto, aunque como aqullas constituyen una excepcin al prin-

1; facultades mplfcitas fue aplicada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia. al resolver el 17 de enero de 1961 la queja a que se refiere el expediente de "arios N'l' 881/54. He aqul 10 que dijO el Pleno: "El Congreso de la l'nin expidi la Ley Orxnica dctl Poder Julicial de la Federacin. que rige la estmcnl~ y funcionamiento del propio Poder. para que el mismo. pueda ejercer de ~odo efectivo 18;5 facultdes que le otorga la Ctnutitucin General de la Reptiblica. e tntrodujo en dIcha ley las disposiciones que lltnbuY('"Il a los tribunales de los Estados la funcin de rganos auxiliares de. los fed.erales, por estimar que lin el .auxilio de. la justicia com\1n. la administracin. de la justicia federal se 'Vwa en muchos WQI rctar$da V entorpc.ocida. Tal es.lnin en q~ Ie_itan dicha. diapoUdbnes. CUl'" constitudona lidad po(' etld, no puede ~. . la que al el CongJ'efO de la Unin la. conli der n~rial para hacer efecti\1a5 las facultada tonItiwcJouletdel. POder . Judicial de la F.. ~, se"" de ello qu. f_ _ .~.enUlO. la'flttbltackshnpJf. cit.. q,......... c~ .1ll 'frICl(:i6n """X .del ......Io. 7J de .1~.(4.l1afundalllental...

- -La -tesis de las

ClplO del artculo ]24, son las facultades llamadas concurrentes. Reciben este nombre en el derecho norteamericano las i~cultades que pueden ejercitar los Estados mientras no las ejercita la federacin, titular constitucional de las mismas. Por ejemplo, la facultad de legislar en materia de quiebras pudieron ejercitarla los Estados, y de hecho la ejercitaron, entre tanto no la ejercit la Unin; cuando sta la utiliz, expidiendo la ley relativa, quedaron automticamente derogadas las leyes sobre quiebras expedidas por los Estados y extinguida la facultad de stos para legislar sobre la materia. Las facultades concurrentes no estn consagradas por "la Constitucin norteamericana, sino por Ia jurisprudencia y por la doctrina. "La mera concesin de un poder al Congreso -dijo la jurisprudencia por la autorizada voz de Marshall- no implica necesariamente una prohibicin a los Estados de ejercer ese poder, y si no es tal como para re~uerir su ejercicio por el Congreso exclusivamente, los Estados son libres para ejercerlo hasta que el Congreso haya obrado." 18 Sin embargo, la facultad supletoria de los Estados no existe en ausencia de todas, sino slo de ciertas actividades del Congreso, segn se infiere de la anterior cita de Marshall y de la siguiente de Patterson: "Si el asunto es nacional por su carcter y exige uniformidad de regulacin, solamente el Congreso puede legislar, y cuando l no lo ha hecho se deduce necesariamente que tal asunto debe estar exento de toda legislacin, cualquiera que ella sea. La llamada doerrina del silencio del Congreso ;gnifica esto, y nada ms que /esto. Por otra parte, si el asunto no es nacional por su carcter y si las necesidades locales re-

15 SttU"\'S"C~i"5bielcL

. ..

.\<

12~

IlFRECHO CO:'\STII lTIO~AL :\IEXIC.\:"U

quieren diversidad en la regulacin, los Estados pueden legislar y su legislacin privar y ser electiva slo hasta (lue la legi.. lacin del Congreso se sobreponga a la del Estado." La Suprema Corte Argentina ha autorizado expresamente la aplicaciu supletoria de la jurisprudencia de los Estados Unidos; 19 por eso no es de extraar que. en materia de facultades concurrentes prive en aquel pas de rgimen federal la misma tesis de este ltimo. "La jurisprudencia ha establecido el siguiente principio, que es preciso recordar en todo caso: cuando el Congreso omite legislar en alguna materia sobre que la Constitucin le ha dado jurisdiccin, pero que no ha sido expresamente prohibida a los Estados. stos pueden entretanto legislar al respecto." eo "Los actos de las legislativas provinciales pueden ser invalidados: I?, cuando la Constitucin concede al Congreso, en trminos expresos, un POder exclusivo; 2?, cuando el ejercicio de idnticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, y 3,;>, cuando hay una directa y absoluta incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas ltimas, fuera de cuyos casos es incuestionable que las provincias retienen una autoridad concurrente con e] Congreso." :1 Aunque la jurisprudencia argentina est indudablemente inspirada en la norteamericana, fijmonos en que la primera tiene en la Constitucin una hase de que la segunda carece. En efecto, el artculo 108, inciso 7 de la Constitucin de la Repblica Argentina, admite la tesis de las facultades concurrentes cuando dispone que las provincias no pueden expedir el Cdigo de Comercio, "despus que el Congreso lo hala sancionado"; es decir, las provincias slo tienen respecto al Congreso la facultad supletoria de expedir el Cdigo de Comercio. El trmino "concurrentes", traduccin literal del vocablo ingls, es impropio en castellano si se le da el contenido ideolgico que acabamos de sealarle dentro del derecho americano y del argentino, por que en nuestro idioma "concurrentes" son dos o ms acciones que coinciden en el mismo punto o en el mismo objeto, cosa distinta a lo que ocurre en el derecho americano. donde las facultades concurrentes de la 1"uin y de los Estados nunca llegan a coincidir, pues el ejercicio por parte de la primera excluye y suprime inmediatamente la facultad de los segundos. A lo sumo podra decirse que antes de ejercitar la federacin una de dichas facultades, hay concurrencia en-'---;;-Segn Joaquln V. <;.onz\Iez. en el prolORo de la obra de [uan .\. Gonzltz (:alclern (I)f.'ru"o t:ol/\litltr.,,,Jl Argt'P1tino: 3~ t'flkic)lI; BucmfJo :\iw'\ {I!i30,II. \ (-.le ltimo en el torno p~. 37, de la obr citada. 20 Go'llz-4l.1'.t C.~LDrll(h: 0/1. cit.. T.. 111, p.ig, H. :u Corrc$llprellHI Xac-jc)tld "~Qtina; caso n. X(CfIdoza \"1. Prov!lda dCs.tll r citado por GOlm1c1. CaltJenjn, T. 111, pg. "'6.

n.

,.i-:

LA FORMA DE GOBIERNO

129

tre la facultad en potencia de la Unin y la facultad en actO de los Estados. L.as facultades concurrentes en el sentido castizo de la palabra, que ~ropIamente deberan llamarse coincidentes, son las que se ejercitan sImultneamente por la federacin y por los Estados. Tales facultades no existen ni en la Constitucin ni en la jurisprudencia de los Estados Unidos, pero s las hay en la Repblica Argentina, por ms que los tratadistas y los tribunales de este pas no han establecido la debida diferenciacin entre las facultades concurrentes y las coincidentes. "En el sentido gramatical, como en el precepto jurdico, el verbo concurrir significa contribuir a un fin, prestar influjo, ayuda, asistencia, dirigir dos o ms fuerzas a un mismo sitio y hacia igual finalidad", ha dicho la Suprema Corte Argentina," y con ello ha definido las facultades coincidentes o simultneas, que son distintas a las que se ~jercitan supletoriamente por los Estados en ausencia de la Federacin. "Estos poderes -afirma Gonzlez Caldern, refirindose a las mismas facultades coincidentes- son el resultado de la coexistencia de los dos gobiernos, el federal y el de la provincia, y son aquellos que s?n ejercidos simultneamente por uno y otro. El caso ms demostratIVO de tales poderes concurrentes es el de las concesiones legislativas para la construccin de lneas ferroviarias dentro de los lmites de una provincia o el de la fundacin y sostenimiento de escuelas primarias en las mismas circunstancias. Son consecuencia estas faculta~es o poderes concurrentes de la armona del conjunto y unidad de f1lles o concordancia de propsitos que supone el rgimen federal, y ~mbin se explican porque la Constitucin ha reconocido una capaCIdad plena de gobierno a la Nacin y tendiente a anlogos objetos, a las provincias autnomas que la componen." 23 Las facultades concurrentes, empleada esta palabra en cualquiera d~ las dos acepciones que hemos advertido, son, a no dudarlo, excepcienes al principio del sistema federal, segn el cual la atribucin de una facultad a la Unin se traduce necesariamente en la supresin d~ ~a misma a los Estados, por 10 que slo como excepcin a tal prinC~pIO puede darse el caso de que una misma facultad sea empleada Simultneamente por dos jurisdicciones (facultad coincidente) o de que una facultad sea. ejercitada provisional y supletoriamente por una Junsdiccin a la que constitucionalmente no le corresponde (facultad concurrent~ en el sentido norteamericano). La existencia de dichas excepciones slo se explica en aquellos regmenes federales en que Jos Estados son 10 suficientemente vigorosos para disputar derechos al
Bina t 6 t . > . ....<. -.
.ti
ft

Griet Hons.\'S.Provlda de Tucumn: ritado por ComakJClildcrnj.T. J. p-

. / . . . . .:

OP. eit.; T. J.plifp. 461" 'Y 462

130

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

gobierno central y estn alerta para hacer suyos los poderes cuyo ejercicio descuida la Unin. Por eso en Mxico, pas de rgimen federal precario y ficticio, las facultades concurrentes no han prosperado. En el sentido norteamericanonuestra Constitucin no las consagra, pero llegado el caso de que un poder del Congreso no negado expresamente a los Estados pero maneciera inactivo por parte de aqul, sera pertinente aplicar la tesis norteamericana y argentina como una excepcin al artculo 124.24 Esa excepcin, no consignada en la ley suprema, se justifica conforme a la doctrina federal, pues si los Estados miembros se desprenden de algunas de sus atribuciones en favor de la Unin, es para que sta las utilice en beneficio general; si no es as, los Estados pueden ejercitarlas, en lugar de que continen ociosas y estriles. En cuanto a facultades coincidentes, hay en nuestra Constitucin algunos raros casos. Por va de ejemplo puede citarse el de la fraccin XXV del artculo 73, que antes de la reforma de 1931 consignaba la facultad de la federacin sobre sus planteles educativos, sin menoscabo de la libertad de los Estados para legislar en el mismo ramo." Por eso es que la Suprema Corte de Justicia ha expresado en alguna ejecutoria que, a pesar del arto 124, la Constitucin no realiz en toda su pureza el sistema de enumerar las facultades del poder central y dejar todas las restantes a merced de los Estados, "puesto que en algunos artculos de la Carta Federal se confieren a los Estados algunas atribuciones, en otros se les prohbe el ejercicio de otras qu~ tambin se especifican, y a veces se concede la misma facultad at~l butiva a la Federacin y a los Estados, establecindose as una jurIsdiccin concurrente" .'26 40.-Hay en nuestro derecho constitucional, aparte de las facultades que como coincidentes terminamos de exponer, otras que slo en
".:4 Como ejemplo podra citarse un caso ocurrido bajo la vigencia de la Constitucin de 57: el Estado de Hidalgo expidi su Cdigo de Minera en 1881: por reforma constitucional de diciembre de 83. la facultad de legislar en materia de minas pa~ al ConKTeSO de la Unin, el que la ejerci hasta el 22 de noviembre de 84 al emitir e CdiKo de la materia; de acuerdo con la tesis norteamericana, claramente aplicable en nuestro derecho. el Cdi~ de Hidalgo no qued derogado por el solo hecho de habe,rse sustrado de la competencia de los Estados la materia de minas. sino que la derogaCIn ocurri hasta que once meses .ms tarde el Congreso Federal ejercit su facultad. 25 Otro caso de facultades coincidentes es el consignado en el prrafo final articulo 117: "El ConKfCSO de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn. dp!u~ luCRO. leyn encaminadas a combatir el alcoholismo," 26 SemaJUJriQ Judicial de la Federacin; T. XXXVI. pg. 1069. Herrera V LatJIO llama ",iurisdiccin dual" a la que nosotros denominamos "coincidente". porque, ~tffl' que las facultadn federales y locales "se eierotan sobre. la misma materia. tienensie!"r pre mbito distinto de aplicacl6nc:oncreta". Pan l; Iallic:a facultad oactamente COl..... deleBte es la. consignada en el arto 104. frac. l. tocante a.1ajurisdicc:i6n en ma. . . . ~ . Cntil.

J:

LA FORMA DE GOBIERNO

131

apariencia participan de la misma caracterstica. Ellas son, entre otras, las relativas a salubridad, a vas de comunicacin y a educacin. Estas facultades son a primera vista coincidentes por cuanto corresponde a la federacin y a los Estados legislar simultneamente en cada una de esas materias. Pero en realidad no son coincidentes, por~ que dentro de cada materia hay una zona reservada exclusivamente a la federacin y otra a los Estados. As es como corresponde al Congreso de la Unin, segn la fraccin XVI del artculo 73, legislar sobre salubridad general de la Repblica, de donde se sigue, conforme al principio del artculo 124, que la salubridad local queda reservada a los Estados. De acuerdo con la fraccin XVII del mismo artculo 73, el Congreso tiene facultad para dictar leyes sobre vas generales de comunicacin, por lo que toca a los Estados legislar sobre vas locales de comunicacin. Por ltimo, la fraccin XXV del artculo 73, conforme a la reforma de 1934, dispone que el Congreso de la Unin dicte las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la federacin, los Estados y los municipios el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico; lo que quiere decir que, al igual que en salubridad y que en vas de comunicacin, hay, bajo el rubro general de la facultad en materia educativa, una distribucin de sectores entre la federacin y los Estados, por lo que no pueden considerarse tales facultades como propiamente coinci. dentes. Pero aunque no son coincidentes, s entraan, por otro concepto, dichas facultades y otras anlogas, una excepcin al principio de nuestro rgimen federal, sustentado por el artculo 124. El referido principio quiere que sea el Poder Constituyente, mediante la Constitucin, quien lleve a cabo el reparto de facultades entre la federacin y las entidades federativas. Pues bien: cuando se trata de las facultades que ahora estamos examinando, la distribucin no la hace el Constituyente ni consta en la Constitucin, sino que la hace el Congreso de la Unin por medio de una ley ordinaria. As est previsto expresamente en la fraccin XXV del artculo 73 respecto a educacin pblica. Por lo que hace a salubridad general de la Repblica y a vas generales de comunicacin, veremos al estudiar los preceptos relativos a esas materias cmo es al Congreso de la Unin a quien con-esponde definir el contenido y alcance de sus propias facultades mediante las leyes respectivas, que son en el caso el Cdigo Sanitario y JaLey de Veas Generales geComunicacin.

. . 41._t:1. sistema..9tle in~titlly~Ja COtlsti.tucin. ~ punto.atJi!Jtribucln ~ ~cultadestt1tre los rdenes central.Y.l'eponal.enpndra .Ia

132

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

consecuencia de que ambos rdenes son coextensos, de idntica jerarqua, por lo que el uno no puede prevalecer por s mismo sobre el otro. Sobre los dos est la Constitucin y en caso de conflicto entre uno y otro subsistir como vlido el que est de acuerdo con aqulla. El principio que por razones histricas propias acogi el federalismo alemn, consistente en que el derecho federal priva sobre el local, no slo ha sido rechazado por la doctrina y por el derecho comparado, sino que plantea la duda de si un sistema que de ese modo deja a merced del centro el derecho de las regiones, merece en verdad el nombre de federal. Pero la igualdad de los dos rdenes sobre la que reposa el sistema, con su consecuencia inevitable de posibilidad de conflictos entre los dos, no debe entenderse en el sentido de que la realidad subyacente llamada "nacin" se fracciona en las entidades federativas. El sistema federal no es sino una forma de gobierno, una tcnica para organizar a los poderes pblicos, as tome en cuenta para hacerlo circunstancias regionales. La Constitucin emplea con frecuencia el trmino "federacin" en un sentido impropio. As sucede cuando en la fraccin 11 del artculo 27 habla de "los servicios pblicos de la Federacin o de los Estados en sus respectivas jurisdicciones". Aqu se quiso dar a "federacin" la acepcin de gobierno central, en oposicin al regional o estatal; pero es lo cierto que la federacin, segn acabamos de advertirlo, representa ante todo una forma de gobierno que, al consistir sustancialmente en una distribucin de competencias, cubre por igual con su nombre el permetro central y los locales." Pocos renglones antes, en esa misma fraccin H, la Constitucin haba dicho: "Los templos destinados al culto pblico son de la propiedad de la nacin, representada por el Gobierno Federal". En este prrafo, donde a diferencia del anterior la ley suprema considera que el gobierno central representa a la nacin, es donde se consagra constitucionalmente la tesis al principio expuesta: los rganos centrales, generalmente llamados federales, no son simplemente titulares de la porcin de facultades sustradas a los Estados, sino que, adems suelen ser representantes del todo, llamado nacin. Cuantas veces aflore lo exclusiva o intrnsecamente nacional, con la unidad que lo caracteriza, queda excluida automticamente la me21 Kelsen llama "federacin" a la comunidad parcial constituida por el orden jurdico central (Teora, pg. 534). en lo que coincide con el lxico de nuestra Constitucin. Insistimos. sin embargo, en que es impropio aplicar a una parte (orden central) el trmino que originariamente denota una forma de gobierno comprensiva por igual del orden central v del rCf(ional.

LA FORMA DE GOBIERNO

133

dida en la competencia, que est en el meollo del federalismo. Los rganos centrales asumen la representacin de lo nacional, no en ejercicio de facultades limitadas por las de los Estados-miembros, sino por encima de stos. De otro modo la realidad llamada "nacin" quedara subordinada a 10 que no es ni debe ser sino forma de gobierno.
En las relaciones internacionales de un Estado constituido inte-

riormente en federal, es donde tienen relevante aplicacin las ideas expuestas. Como en el mbito internacional no se proyecta el fraccionamiento interno del Estado federal, las facultades que en ese orden otorga la Constitucin al gobierno central no cabe entenderlas en relacin con los Estados miembros, sino como personera que la nacin, en la plenitud de su unidad, confiere a determinados rganos. De ~qU que los compromisos internacionales contrados por los rganos Idneos no puedan subordinarse, en cuanto a su validez, a la distribucin interna de competencias y de zonas que erige el sistema federal. Es ste un aspecto ms de la predominancia del derecho de gentes sobre el interno a que nos referimos en el captulo 11 (nm. 13). Si en la hiptesis precedente es el Jefe del Ejecutivo quien posee la personera de la nacin, podemos sealar otro caso semejante en que un rgano central asume la representacin nacional. Se trata de I~ Suprema Corte de Justicia cuando, colocada por encima de las rhitas central y local, dirime los conflictos jurisdiccionales que se suscitan entre ellas. No es entonces la Suprema Corte un rgano del Estado central ni de los Estados particulares, sino de la comunidad total, y es, por ello, superior al Estado central y a los Estados particulares." A reserva de considerar en su oportunidad otros casos anlogos a los descritos, hemos de adelantar una ltima referencia, en relacin con el territorio nacional, cuya propiedad corresponde orignariamen. es El artculo 103, en sus fracciones II y 111, confa a los tribunales de la federacin la custodia del sistema federal mediante el conocimiento de las controversias suscradas por invasin de "la autoridad federal" en la esfera de los Estados o de stos en la de aqulla. Es claro que en tales casos los tribunales federales enjuician las facultade;~ del rgano local frente al rgano central dentro del reparto de competencias que ~ahza el sistema federal; por 10 tanto, "autoridad federal" se contrapone aqu a "autondad. local", en el ejercicio de sus respectivas facultades limitadas. Son diferentes, en cambIO. dos hiptesis del articulo lOS, segn las cuales corresponde slo a la Suprema Corte conocer "de los conflictos entre la Federacin y uno o ms estados. as como de aquellas en que la Federacin fuese parte". Aqu la palabra "federacin" no est empleada en el sentido de forma de gobierno ni tampoco de rganos centrales con facul ~d~. especificas, sino en la acepcin de Gobierno Federal como representante de la . ~C1on, que es la que con toda propiedad se usa en la fraccin 11 del artculo 27. MIentras en los casos del artculo 103. fracciones 11 y IlI, es enjuiciado un l"lf<lno ceno t~1 .C?mo integrante del sistema federal, en los dos casos que se sealan del 105 es enJuIcIada la nacin. representada por un rgano central. Es en estos dos ltimos casos cuando la Suprema Corte alcanza su mxima jerarqua dentro de nuestro sistema. (En MI artculo 100 la Constitucin Argentina establece, con mayor precisin que la m~es. tra, la competencia de la Corte Suprema para conocer de "los asuntos en que la NacIn sea J);\ Ite".)

134

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

te a la nacin, segn el artculo 27. Cuantas veces en ese particular se menciona a la nacin, su representacin incumbe al gobierno federal, no en ejercicio de facultades coextensas, que presuponen la paridad propia del sistema federal, sino en virtud de facultades que exceden la finalidad de cualquier forma de gobierno."

'29 En su Teoria del Estado Kelsen ha dicho: "El orden jurdico central que constituye a la comunidad jurdica central forma, junto con los rdenes jurdicos locales que constituyen a las autoridades jurdicas locales, el orden jurdico total o nacional que constituye al Estado o comunidad jurdica total" (pg. 320). Tal parece que el maestro de la Escuela Vienesa considera en este prrafo que el orden jurdico nacional le integra con la suma de los rdenes jurdicos central y locales. Para nosotros, el reparto de competencias del sistema federal no es ms que eso: un reparto de compet~n' cas, es decir, una distribucin clasificada de facultades entre rganos de poder; de mnguna manera cabe entenderlo como un fraccionamiento de la entidad sociolgica llamada nacin ni del orden jurdico nacional que a ella corresponde. Si bien es cierto que en oposicin a "orden jurdico internacional" resulta nacional todo orden jurdico interno (central, regional o aun municipal), no es este aspecto el que aqu nos interesa, sino el hecho de que hay algo que, por pertenecer a la nacin como tal, no puede ser objeto de reparto entre los rganos centrales y los locales; si se otorga a los primeros no es a ttulo de facultad coextensa, sino porque a los rganos centrales suelen corresponder los asuntos que exceden del inters puramente regional. El criterio para seleccionar esta clase de materias; vara segn las circunstancias, y as se observa que materias que eran antes de la competencia local pasan a serlo de la central. 'Pero lo intrnsecamente nacional, aquello que slo puede concebirse en funcin del concepto de nacin (verbigracia, las relaciones internacionales y el territorio comn), jams ha estado ni puede estar en la esfera local. En rigor tcnico deberan corresponder esas materias a rganos especiales, diversos de los centrales y de los regionales y colocados neutralmente sobre ellos. Por no ser de hecho as, debemos entender que los rganos centrales, adems de ejercer sus funciones propias. como son las coextensas en paridad con los Estados-miembros, asumen la representacin de la nacin como tal. En ejercicio de esta representacin es exacto decir que el derecho emanado del rgano central priva sobre el local, y aun prevalecera sobre el derecho federal especfico si no fuera porque se como prenden dentro de la misma competencia el derecho nacional y el derecho federal. En otro lugar, Kelsen ha concedido otro significado a los tres rdenes jurdicos de que venimos tratando. Para dicho autor, la estructura del Estado federal se caracteriza por la existencia de tres rdenes jurdicos: l? La Constitucin del BU7Id (Estado central) y los principios fundamentales de las Constituciones de los Estados miembros. 2? El orden jurdico del Bund, competencia que le es directamente conferida por la Constitucin federal. 3? El orden jurdico de cada Estado-miembro, que est formado por sus Constituciones propias dentro de los lmites de Constitucin total, as como por las normas de derecho emitidas dentro de los lmites de su competencia. (Citado por Mouskheli, La Thorie [uridique de l'Etat fdral, p:g. 186.) Advirtase cmo la anterior clasificacin tripartita de Kelsen hace referencia a los estatutos, no a su contenido. Segn lo ha hecho notar Gaxiola al aplicar a nuestro de recho la divisin de Kelsen, de sta resultan dos rdenes jurdicos parciales, subordinados ambos a la suprema reguladora, que es la Constitucin General: la legislacin federal y las leves locales de los Estados. (Al/{Imos problemas del Estado Federal, pg. 112.) Un poco ms adelante en ese camino ideolgico, consideramos que no en todos los ClllJ()S el orden jurdico central es parcial, coextenso, colocado en el mismo plano del local, sino que a veces alcanza la categora de nacional, por disposicin -como sucede .iempre- de la suprema reguladora que es la Constitucin.

CAPTULO

VIII

LOS

ESTADOS
SUMARlO

42.-La autonoma local, primer elemento especfico del Estado federal; concepto de Constitucin local. 43.-Contenido de las Constituciones de los Estados; la parte dogmtica y la forma de gobierno. 44.-0rganizacin de lo~ poderes, facultad revisora, ciudadana, desaparicin de Poderes. Consideraciones generales. 45.-La participacin de los Estados en la legislacin federal comn; su participacin en las reformas a la Constitucin general, segundo elemento especfico del Estado federal.

1 He aqu el concepto de descentralizacin que aplica Kelsen al Estado federal: El orden jurdico de un Estado federal se compone de normas centrales vlida, para tO<1.o su territorio y de normas locales que valen solamente para partes de este territono, los terrtorios de los Estados componentes (o mcmbros) . Las normas centrales gc~l'raks o .leyes federales son creadas por un rgano legislativo central, la legislatura ~I! Ia .federaCIn, mientrds que las normas generales locales son creadas por rganos lejl'I1\' ratlVos locales o legislaturas de los Estados-miembros. Esto presupone que en el Estado e<teral el mbito material de validez del orden jurdico o, en otras palabras, la como ~)ct:ncia de legislacin del Estado eneuntrase dividida entre una autoridad central y 'aTlas ~utoridades locales" (Teoria, pg. 3 3 3 ) . . ... As.. pues, el concepto kelsenano de descentralizacin federal se refiere primordialmenle a la descentralizacin legislativa (en su aspecto dinamico de dos rdenes de como ..

42.-Si a partir de la Guerra de Secesin se admite unnimemente que es irrevocable la voluntad de las entidades federativas para formar. una federacin, tambin habr que aceptar, a manera de contrapart~da, la necesidad de asegurar a dichas entidades su propia persistenCia jurdica. Nada que conduzca a la desmembracin, que es un aUmento desorbitado en las entidades; nada tampoco que extinga en el sentido de la centralizacin el status por ellas adoptado voluntariamente y que sin su consentimiento no cabe abolir. Lo expuesto nos conduce a estudiar, en primer trmino, el elemento esencial que configura a un Estado-miembro, y en segundo lugar, el mecanismo constitucional mediante el cual se protege su volUntad de conservar ese elemento esencial. Para Kelsen (yen pos suya Mouskheli}, el federalismo es una forma de descenrralizacin.' Tres son en su concepto los grados de

135

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICA:\lO

descentralizacin: la comuna o municipio, que goza de cierta autonoma administrativa dentro del marco y bajo la tutela del Estado ceno tral; la provincia autnoma, que alcanza determinada autonoma poltica, pero cuya Constitucin le es impuesta por el Estado dominante; el Estado-miembro o federado, que goza de autonoma constitucional." De dichas tres categoras interesa para nuestro estudio el cotejo entre la primera y la ltima, ya que la provincia autnoma, conocida en varios pases europeos, no ha existido nunca en nuestra organizacin poltica. El federalismo es un fenmeno de descentralizacin. El municipio libre tambin es un fenmeno de descentralizacin. Pero en este ltimo, aunque el municipio se gobierna por s mismo, sin embargo la ley que crea los rganos municipales y los dota de competencia no es ley que se dan a s mismos los habitantes del municipio, sino que la expide para todos los municipios la legislatura del Estado. Carece, pues, el municipio de la autodeterminacin legislativa, que es lo que caracteriza al rgano constituyente. "Efectivamente, el signo especfico del Estado federal consiste en la facultad que tienen las entidades integrantes de darse y revisar su propia Constitucin. Considerada esta caracterstica como un fenmeno de deseenpetencia legislativa y en su aspecto esttico de dos mbitos de valirlf'~ terrtorial de la! respectivas). Con ello el expresado concepto se aparta radicalmente de 131 d.oc trina francesa, para la cual, segn palabras de Hauriou, "no hay otra descentra!l1.acln que la descentralizacin administrativa, ni otra centralizacin que la centralzacn administrativa" (Etude sur la Dcentralisation, 1892, pg. 4). En reciente estudio Charles Eisenmman observ la discrepancia fundamental entre la doctrina alemana y la francesa, por cuanto aqulla plantea el problema de la descentralizacin en las tres funciones del Estado y no slo en la administracin. "Esta posicin -dce- no tiene absolutamente nada de nuevo: hace mucho tiempo que los mejores representantes de la doctrina alemana la han adoptado. Por el contrario, si algunos juristas franceses ha~, reconocido su verdad. la inmensa mayora de ellos toma una posicin del todo opuesta [Centralisation et Dcentralisation; Reuue du Droit Public: T. 63; Pars, 1947; pg. 43). La mayor parte de las objeciones al concepto de descentralizacin de Kelsen tit;ne su raz en esa diferencia de criterios, por lo que la discusin se entabla en planos dIversos o se mezclan en ella elementos de dos tesis incompatibles, como acontece con las desacertadas objeciones de Mouskhel, en defensa de Kelsen, a la tesis de Berthlemy. q~e no debe ser combatida en las consecuencias, sino en la fuente de su doctrina (La thoTlc [uridique, pgs. 194 y 195). Conviene tener en cuenta, por otra parte, que Kelsen contempla el fenmeno ~e1 federalismo. aislado de todo proceso histrico. no en la dinmica de su gnesis. SInO en la esttica de su concrecin abstracta, Desde este punto de vista su tesis resiste l~ crtica de Gaxiola cuando, situado en el aspecto histrico, considera el profesor mexrcano que si bien la autonoma federal surge en virtud de un fenmeno de descentralizacin cuando un Estado unitario se transforma en federal, en cambio esa misma autonoma tiene por origen un proceso de concentracin cuando comunidades jurdicas soberanas se renen en un pacto federal (Algunos problemas del Estado federal, pgina 55). ~ '~EI Estado federal ~expone Kelsen- se caracteriza por el hecho de que los E~ rarlos-micmbros poseen un cierto grado de autonoma constitucional, es decir, por. el hecho de que el rgano legislativo de cada Estado-miembro es competente en relacn con materias que conciernen a la Constitucin de esa comunidad, de tal manera que 10'; mismos Estados-miembros pueden realizar, por medio de leyes, cambios en sus propia", Constituciones." ropo cit., pg. 334.)
1101';11<13

LOS ESTADOS

tralizacin, vemos que se diferencia de las dems descentralizaciones por elementos cualitativos y no cuantitativos, porque es la calidad de las funciones de que disfrutan las entidades federativas y no su nmero o cantidad lo que determina la existencia de una federacin. Mientras la autonoma constitucional no exista no aparece el Estado Federal cualquiera que sea el nmero de facultades que se descentralicen, y, en cambio, es suficiente que se descentralice una sola competencia, la de darse cada entidad su propia Constitucin, para que surja la caracterstica de una federacin." 3 El imperativo de darse su Constitucin cada entidad federativa, que la teora reconoce como caracterstica esencial del sistema, irnpnelo a su vez la Constitucin General en su artculo 41, cuando dice que el pueblo ejerce su soberana en los trminos establecidos por dicha Constitucin y por "las particulares de los Estados". A las Constituciones de los Estados alude tambin el artculo 133. La. doctrina suele dar el nombre de "autonoma" a la competencia de que gozan los Estados-miembros para darse sus propias normas, culminantemente su Constitucin. Tratse de distinguir as dicha <ompetencla de la "soberana", que, aunque tambin se expresa en el acto de darse una Constitucin, se diferencia de aqulla por un dato de sealadsima. importancia. En efecto; mientras la soberana consiste, segn hemos visto, en la autodeterminacin plena, nunca dirigida por determinantes jurdicos extrnsecos a la voluntad del soberano, en cambio la autonoma presupone al mismo tiempo una zona ~le autodeterminacin, que es 10 propiamente autnomo, y un conjunto de limitaciones y determinaciones jurdicas extrnsecas, que es lo heternomo. La zona de determinacin es impuesta a las Constituciones locales por la Constitucin federal. El artculo 41 dispone expresamente que las Constituciones particulares de los Estados "en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal"; en otros varios preceptos la Constitucin Federal impone ciertas obligaciones positivas y negativas de los Estados, que sus Constituciones deben respetar." Como conclusin de lo expuesto cabe asentar que la autonoma ~onstitucional se desenvuelve y expresa en las Constituciones locales; mdagar el contenido tpico de dichas Constituciones, en su doble aspecto de lo que pueden realizar y de lo que se sustrae a su potestad, ser el objeto del siguiente nmero.
a GAXIOLA; OfJ. cit., p~. 57. . . .. La variedad poltica en que se externa la autonoma tiene c,omo vnculo ~e Unto dad l.a h.~nogeneidad que en ciertas materias. impone a .las entidades federatl\~s la COnstllUGon federal; de la convivencia entre aquella variedad y esta homogeneidad, resulta el Estado federal.

138

DERECHO CO:'>/STITUCIO:'\AL MEXICA:'I:O

43.-Como en toda Constitucin, cabe distinguir en las locales la parte dogmtica y la parte orgnica." En cuanto a la primera, no es indispensable que figure en dichas Constituciones, si se tiene en cuenta que las garantas individuales que consagra la Constitucin federal valen para todas las autoridades y significan por ello la primera limitacin impuesta a la autonoma local. Repetir en su texto, como lo hacen algunas Constituciones de los Estados," las garantas que ya obran en la federal, es del todo superfluo. Sin embargo, como las garantas individuales, en relacin con la autoridad, estn consignadas en la Constitucin Federal a ttulo de restricciones mnimas, nada hay que impida a los Constituyentes locales ampliar tales restricciones, ya sea en su contenido o en su nmero. Por lo que hace a las garantas sociales, casi todas implican restricciones a las garantas individuales consagradas por la Constitucin Federal, de donde deriva la conclusin de que no pueden ser creadas ni aumentadas en las Constituciones locales, de la misma manera que no pueden ser disminuidas las que ya constan en la Constitucin Federal. r
5 Bajo la vigencia de la Constitucin de 1824 se publicaron las locales en tres tomos (Coleccin de Constituciones de los Estados Unidos Mexicanos; Mxico, 1828; imprenta de Calvan a cargo de Mariano Arvalo) : bajo la vigencia de la Constitucin de 1857 tambin fueron recopiladas las locales en dos tomos (Coleccin que comprende la Constitucin General de la Repblica y las Constituciones especiales de cada uno d.e los Estados de la Federacin: Mxico, 1884; imprenta del gobierno, en Palacio); las Vgentes fueron reunidas por Margarita de la Villa de Helguera en 1962. Todas ellas se promulgaron de acuerdo con la Constitucin federal de 1917; posteriormente se han expedido Constituciones nuevas en Morclos (1930) y en Zacatecas (1944). se revis ~a de Yucatn en 1938 y la de Tabasco en 1946 y se expidi la del nuevo Estado de Baja California en 1953. La negligencia de los gobiernos de los Estados dificulta obtener los textos primitivos y ms an las reformas que en varios Estados se han producido en forma desordenada. Por todo ello no podemos asegurar que las citas de las Constituciones locales que aparecen en el presente captulo corresponden precisamente a preceptos en vigor. . 6 As las Constituciones de Durango (36 primeros artculos) , Guanajuato (9 prrmeros artculos, con excepcin del 2 v 3) , Navarit (art, 7?), Nuevo Len (27 primeros artculos) , Oaxaca (21 primeros artculos), Quertaro (del 4 al 9) y Zacatecas (artculos 1 v 2). r Entre las radt.ales reformas de que en materia social fue objeto la Constitucin yuca teca en 1938, hay algunas que pugnan con preceptos de la federal. Cuando en el artculo 89 se dice que la propiedad ser concedida discrecionalmente por el Estado para satisfaccin de las necesidades individuales. se altera el concepto constitucional de propiedad privada. la cual procede de la nacin. y que slo por ella, representada por el Gohierno Federal, puede ser afectada, salvo contados casos de la competencia de los Estados (artculo 27 de la Constitucin federal). Cuando en la exposicin de motivos se asienta que "se procur abandonar d ya inaceptado concepto del matrimonio como contrato civil", el autor de la frase parece objetar deliberadamente la siguiente expresin de nuestra lev suprema: "El matrimonio es un contrato civil" (artculo 130). Cuando en el articulo 95 se establece que "son indeseables las instituciones reli~iosas que difunden teoras de premios y castigos ultraterrenos", el Iegislador contradice la norma superior contenida en el articulo 24 de la Constitucin federal: "Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que ms le agrade." Y cuando en la exposicin de motivos se invoca expresamente. para hacerla suya, "la frmula ms racional

LOS ESTADOS

1~9

No ya a ttulo de garantas, sino como limitaciones de ndole poltica a la actividad de los poderes, es claro que los Constituyentes locales pueden establecer las que consideren pertinentes; s del mismo modo pueden instituir obligaciones positivas para los g-obernantes con tal que no pug-nen con la ideologa o con la letra del pacto federal." Tocante a la parte org-nica, la primera limitacin de los Estados al darse sus instituciones consiste en el deher de adoptar, para su r-gimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo. popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su org-anizacin poltica)' administrativa el Municipio libre. conforme a las bases que precisa la Constitucin Federal. (art. 115). Para ajustarse a las indicadas caractersticas de la forma de gobierno. las Constitucionales locales comienzan por insertar en su texto la frmula del 115 que se acaba de transcribir y posteriormente, en los preceptos adecuados, procuran observar los dems requisitos con que aquel artculo trata de preservar la forma de gobierno, segn son los . siguientes: El encargo de los gobernadores limitado a seis aos como rnximo, es requisito que por referirse a la renovacin peridica mira al elemento republicano de la forma de gobierno. b) La eleccin directa y la no reeleccin de gobernadores y de dIputados locales, es limitacin que trata de proteger al elemento democrtico. e) El mnimo de diputados que en proporcin al nmero de habl~antes seala el 115 para las legislaturas locales, tiene por objeto evitar que por su escasa cifra de representantes la leg-islatura pierda
a)
del marxismo", el constituyente vucateco se adhiere a una doctrina que no acepta la C.onstitll{:in mexicana. Sirvan esos ejemplos de lo impropio Que es, desde el plinto de Vista constitucional, pretender innovar en materia social a travs de la legislacin de los Estados. En cambio, erigir en delito cualquiera infraccin del articulo 123 Constitucional, COmo lo hacia el articulo 10 de la Constitucin de Quertaro hasta antes de que se fede:alizara la materia del traba jo. no es restringir ninguna K:uanta indi~idua.l, s!no sancIOnar en forma severa las extralimitaciones de 10 ya previsto en la Constitucin federal. En ese mismo orden de ideas. v una vez ms por va de ejemplo, cabe admitir COmo constitucional la disposicin del articulo 2~ de la Constitucin de Tabasco. que P!oscribe en cI Estado "la servidumbre adecuada. del peonaje en las fincas de .campo". SI el artculo 2? de la Constitucin federal prohbe en todo el pas la esclavitud, no hace c~n elJo referencia exclusiva a las anrguas y ya desusadas formas de ~na.icnacill de .Ia Iihertad personal, sino a cualquier modo de servidumbre, que por variar de una TeWn a otra. corresponde a los Estados e v i t a r . . . ' . 1\ Por ejemplo. la de Coahuila prohbe a las .autoridades subvenCIOnar peridicos de carcter poltico (art. 171). .. . . 9 En las Constituciones de Mxico y de Morelos aparecen ~os obligaciones P.<JS1.t1va~ para los lrobemant"8. muv apropiados por la ndole de las regiones. el c8tahleCIIOlen~0 de C8alelas especiales para indgenas en la primera (232) y de una escuela de agricultura en la segunda (115).

110
Sil

DERECHO CO:'\STITlJCIO:'\AL MEXICA:'I:O

carcter de tal y quede a merced del ejecutivo," )0 que sera conal sistema representativo y al equilibrio de los poderes. d) En el mismo artculo 115 se asienta: "Slo podr ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacmiento y nativo de l, o con residencia efectiva no menor de cinco aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin." Dentro de la defectuosa redaccin del precepto consideramos que la ciudadana mexicana por nacimiento es condicin insustituible para ser gobernador; sobre esa base la alternativa se produce entre los otros dos requisitos: ser nativo del Estado o con residencia en l no menor de cinco aos. y es que, mientras el primer requisito hace referencia al antecedente de la sangre mexicana, que la Constitucin toma en cuenta cuando se trata de funcionarios a quienes se encomiendan altas funciones de gobierno, los otros dos miran tan slo al apego o al conocimiento del Estado que se va a gobernar, por lo que explicablemente el uno puede ser reemplazado por el otro.'!
1rario
]0 El precepto que establece el mnimo de diputados no exista en la Constitucin de 5i; apareci en la actual para realizar. aunque fuera parcialmente. el pensamiento de Rabasa en favor de un n \101 ero suficiente de diputados en las legislaturas de los Estados. ' Deca el referido autor que "el nmero de los miembros que componen las legislaturas es tan corto. que stas no tienen los caracteres esenciales y tiles de un Con~eso". y agregaba: "Es muy difcil romper las preocupaciones que origina la costumbre, Y pocos habr que no repugnen la idea de que una legislatura deba componerse. por, lo menos, de cincuenta diputados; pero lo cierto es Que siete. quince o veinte no forma la institucin especial que se llama Congreso, sino una Comisin que slo puede ser til o peligrosa." Para hacer tangible la teora expuesta, Rabasa propona la siguiente hiptesis: "Un congreso de doce personas podr celebrar sesiones con siete miembros presentes, en que la mayora ahsoluta ser de cinco votos; suponiendo que concurran todos. la mayora ser de siete; la de dos tercios, de ocho; un voto determinar la dife rencia entre la mayora absoluta v la fuerte de dos terceras partes." (La organiUlcTI politica de Mxico; pgs. 334 a 340.) El Constituyente de Quertaro fij un mnimo al nmero de diputados de las legislaturas' locales, aunque no el de cincuenta que sealaba Rabasa, sino el de siete. nueve v once, en proporcin al nmero de habitantes. Pensamos que los constituyentes procedieron juiciosamente al no sealar como mnimo el alto nmero que propona Rabasa, Cincuenta diputados alcanzan a dotar a la asamblea de un autntico espritu colectivo con fuerza y agresividad suficientes para entorpecer la labor del ejecutivo. No sera posible realizar as el desidertum que para las Constituciones locales presentaba el mismo autor de "un ejecutivo fuerte en la ~c cin y limitado en la extensin, seguro contra las intrij!'3s y confabulaciones de la legiSIatura, armado para impedir sus asechanzas y sus codicias". 11 Nuestra interpretacin se aparta de la contenida en la exposicin de motivos de la Constitucin de Hidalgo (magistral por tantos ttulos, como que se debi aManuel Herrera y Lasso) : all se asienta que a ninguna Constitucin local le sera dable. ro pena de inconstitucionalidad, "declarar apto para gobernador a quien no siendo nativo del Estado tuviera en l una vecindad de slo cinco aos". A nuestro entender no se necesita la concurrencia, sino la alternativa de estos dos requisitos. Por lo dems. al establecer la Constitucin de Hidalgo en su artculo 47 la concurrenda de ambos. hace lo que es lcito hacer: sobrepasa el mnimo fijado por la Constitucin federal, instituyendo dos requisitos en lugar de uno entre dos. . Coincide. por lo tanto. nuestra opinin con la acogida por la Constitucin de Baja California. cuvo articulo 41 exige para ser gobernador. adems de la ciudadana mexicana por nacimiento. "ser nativo del Estado con residencia no menor de dos aos, o oe.cino de l durante cinco aos anteriores a la eleccin".

LOS ESTADOS

141

Es de reconocer que todas las Constituciones locales observan las prescripciones generales y concretas de la federal en punto a la forma de gobierno. Como nica excepcin podra sealarse la contenida en las reformas de 26 de marzo de 1923 a la Constitucin de San Luis Potos. donde se admite el referndum, forma de gobierno directo del, pueblo que excluye al rgimen representativo instituido por la Constitucin,"-

44.-Pasamos ahora al examen de la organizacin en s misma de los Poderes. Todas las Constituciones locales consagran la clsica divisin en tres Poderes (la de Puebla los llama Departamentos), excepcin hecha de la de Hidalgo, cuyo artculo 16 considera dividido al poder pblico para el ejercicio de sus funciones en Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Municipal. Este ltimo no merece ciertamente un lugar al par de los otros tres, porque, aunque la autoridad municipal "quiere" en nombre del pueblo, sin embargo esa voluntad no es del Estado (como sucede con los otros tres Poderes), sino de cada una de las municipalidades.13 El Poder legislativo se encuentra depositado invariablemente en una sola asamblea, llamada legislatura o congreso. He aqu una diferencia importante con el sistema norteamericano, donde las legislaturas de los Estados se componen siempre de dos cmaras, la ms pe 1~ Las exticas reformas que se mencionan (entre las cuales hay una que, por autorrzar la revocacin directa por el pueblo de cualquier nombramiento de eleccin popular, (~nducira al desastre) establecen en su articulo 14 que "para que el pueblo pueda eX~dlr por s mismo una ley, sin intervencin del Congreso, ser necesaria una mayota de las dos terceras partes de los ciudadanos del Estado que sepan leer y escribir". En Argentina. donde tanto pesa en materia constitucional el ejemplo norteamercano, se' ha sustentado por Zavala, en pos de Curtis, la siguiente tesis de Norteamrica, qUe estilllamos igualmente aplicable a nuestro derecho: "El referndum es precisar,nente, ,,?do l? .contrario del sistema representativo que es lo que los constituyentes de Filadelha qUlSleron garantizar. Ella no quita que algunos Estados hayan adoptado el referndUIl1 como procedimiento para la determinacin popular. suscitndose la discusin acero c~ ~c su constitucionalidad. En algunos casos aqul fue declarado contrario a los prinClPIOS bsicos de la Constitucin general" (Derecho [ederal, por Clodomiro ZavaUa; Bucnos Aires, 1941; T. l. pg. 171). Plantendose el mismo problema en otro pas de rgimen federal, como es el BraSIl. Pontes de Miranda lo resuelve en sentido inverso. "La expresin representativa de que usa el artculo i~ no tiene el efecto de prohibir la democracia inmediata o refcrendo." ~Ias l:~ lo cierto que la explicacin de su tesis slo puede tener cabida dentro del constitucionalislUo brasileo. "El legislador constituyente de 1937 -afirma- pretende. l'taccionar contra las corrientes renovadoras parlan.entaristas" al emplear el trmmo de que se trata. Actualmente todo aconseja que se permitan ciertas prcticas mode~as de democracia inmediata: "En suma: preciso que haya Poderes Legislativo. JUdlcia~ y Ejecutivo en cuerpo. Fuera de all el referendo est permitido. Inclusive como nUela lDstancia.' (Comentdrios Constituif/io de 1946; Ro de Janeiro; T. 1, pg. 431.) . 13 A~i 10 ha reconocido la Suprema Corte; Semanario Judicial de la Federacin, Q UU~ta. .poea, T. IV, pg. ~no. Admltelo tambin la exposicin de motivos de la Constltucln hidalguense. pero explica que si conserv al Poder Municipal fue por respeto a su tradicin constitucional,

----

es

142

DERECHO CO:,,\STITUCIONAL MEXICA1\O

quea llamada Senado y la ms numerosa llamada ordinariamente Cmara de Representantes. El origen de este bicamarismo se debe,

segn Bryce, a que en varias colonias existi un pequeo consejo del gobernador, adems del cuerpo representativo popular, y en parte a la natural tendencia a imitar a la madre patria con sus Lores y Comunes. H Dos de nuestras primeras Constituciones locales tomaron de modelo al bicarnarismo norteamericano (la de Veracruz de 1825,artculo 17, y la de Durango, de 1826, artculo 22) y hubo otra, la de Yucatn (de 1825, artculos 126 a 138) que, remontndose ms al origen de la institucin, estableci con el nombre de Senado un cuerpo consultivo del gobernador. Bajo la vigencia de la Constitucin de 57 no se dio caso alguno de bicamarismo local, y aunque ningn texto lo prohbe expresamente en la actualidad, cualquiera tendencia a entorpecer a las entidades con una cmara ms, parecera a todas luces extravagante. Los perodos de sesiones suelen ser, anualmente, uno o dos. La Comisin Permanente existe en todas las Constituciones. Por lo que hace a las facultades de las legislaturas, bajo la vigencia de las tres Constituciones federales ha existido en todas las locales, con llamativa uniformidad, el precepto que autoriza a legislar en todo aquello que la Constitucin Federal no somete a los Poderes de la Unin. Esto significa que las Constituciones locales excluyen el sistema de facul tades expresas y definidas para la funcin propiamente legislativa, lo cual no se traduce por s solo en flexibilidad de la Constitucin, puesto que los dems Poderes, y aun la legislatura en sus funciones no legislativas, estn dotados de facultades expresas y limitadas. El hecho mismo de que la funcin legislativa local est a~ota da estrechamente por la esfera federal, y a veces por imperativos de la Constitucin del Estado, resta importancia a la ausencia de un catlogo de facultades que en rigurosa tcnica constitucional debera existir." Como un matiz del sistema de facultades no expresas, algunas Constituciones imponen a la legislatura la obligacin de legislar preferen-

1" La vazn del sistema, tambin existente en Estados Unidos. la expone Brvce en los siguientes trminos: "El gobierno de un Estado es un producto natural que posee, desde luego. todos los poderes de no importa qu gobierno. Por lo tanto, cuando se pregunta si la legislatura de un Estado puede hacer una lev cualquiera o si no la puede hacer. es de presumir que s puede hacerla y se necesitan muy poderosas razones para probar que no la puede hacer. Esto puede estarle prohibido por una disposicin que se encuentra en la Constitucin federal o en la de su Estado. Pero es preciso dem ostra.r que la prohibicin de hacer esta ley existe realmente o, en otros trminos. la Co~st1 tucin de un Estado no es documento que confiere a la legislatura poderes definidOS y especificados sino, por el contrario, un documento que fija y limita la autoridad neral de que ~lan los representantes del pueblo por el solo hecho de formar un cuerpo legislativo." Op. cit., pg. 50.

--14-F.~obiern() de los Estados en la Repblica Norteamericana; Madrid. pg. lO\.

w:-

LOS ESTADOS

143

temen te sobre ciertas materias." El sistema es bueno, pero mejorara a nuestro entender si la facultad de legislar se erigiera en obligacin inexcusable respecto de aquellas materias que no pueden dejar de ser leg-isladas, como las relativas a la hacienda pblica, a salubridad local, a vas locales de comunicacin, al derecho comn, al dere~ho municipal, etc. Nada impide que en cualesquiera materias, y en estas particularmente, el legislador constituyente trace direcciones a la legislatura, como lo hace en materia educativa la Constitucin de Veracruz (artculo 68, XLIV) . Aparte de las facultades que otorgan las Constituciones locales a las legislaturas, tienen stas algunas que les confiere la Constitucin Federal. Tales son, por ejemplo, la de determinar .el nmero mximo de m1stros de los cultos (artculo 130) y la de dar su consentimiento para que los inmuebles destinados al Gobierno de la Unin dentro de los Estados, y adquiridos con posterioridad a la Constitucin de 17, queden sujetos a la jurisdiccin federal (artculo 132). Las Constituciones locales no confieren ciertamente estas facultades, pero s pueden determinar las condiciones de su ejercicio. Otras varias facultades, ya no de orden legislativo, suelen reconocer a las legislaturas las Constituciones de los Estados. Pero su nmero y su distribucin entre la legislatura y el ejecutivo no estn presididos por ninguna norma comn. El poder ejecutivo se deposita en el gobernador." Sus facultades y obligaciones estn inspiradas en las anlogas del Presiden te de la Repblica: velar por la observancia de las leyes y el cumplimiento de las sentencias, expedir reglamentos, mandar la fuerza armada del Estado, hacer ciertos nombramientos, etc. En todas las Constituciones se le reconoce el derecho de veto. El Secretario de Gobierno suele representarlo cuando requiere su presencia la legislatura. En la mayor parte de las Constituciones los magistrados integrantes del 'tribunal son designados libremente por la legislatura y en algunas a propuesta del ejecutivo. Como excepciones, en la de Coahuila son nombrados por la legislatura a propuesta en terna de los ayun~ tamientos (artculo 1536) y la de San Luis Potos por los ayuntamientos (arttculo 64). Adems de sus funciones propias de jueces de ltima instancia, los magistrados conocen generalmente de las acusaciones contra los funcionarios con inmunidad, previo el desafuero de la legislatura.

---

16 Las de Chiapas (articulo 101), Michoacn (artculo 56, Uf) V Puebla (articulo 49, 11) 17 En nuestros constitucionalismos locales el nico caso de ejecutivo plural es el q.ue conlliltDaba la. Constitucin del Estado de Mxico de 1827. cuyo articulo 121 deposItaba el ejecutivo en un gobernador y un coaseje,

144

DERECHO CO:-';STlTL'CIO:-';AL l\IEXICAl'I:O

Por lo que hace a su reforma, la gran mayora de las Constituciones son de tipo rgido al exigir su modificacin el voto mayoritario (casi siempre dos tercios) de la legislatura y de los ayuntamientos. En seis Constituciones la flexibilidad es atenuada: una legislatura propone la reforma y la siguiente la vota. Slo dos Constituciones, la de Yucatn y la de Hidalgo, son netamente flexibles, pues bastan los dos tercios del total de diputados para aprobar la reforma. Forman tambin mayora las Constituciones que erigen la ciudadana local (nacimiento o vecindad) , siempre sobre la base de la ciudadana mexicana; esto ltimo quiere decir que, a diferencia de las entidades norteamericanas, no existe entre nosotros una ciudadana local independiente de la nacional, sino que aqulla se forma de requisitos locales que se agregan a la ciudadana mexicana. La Constitucin de Baja California acoge como ciudadanos del Estado a los ciudadanos mexicanos (artculo 8, I1). Prximos a terminar el estudio de las Constituciones de los Estados, conviene llamar la atencin acerca de un precepto previsor, cuya importancia ha pasado inadvertida para la mayor parte de ellas. Segn lo veremos en su oportunidad, la facultad que confiere al Senado la fraccin V del artculo 76 para nombrar gobernador provisional de un Estado cuando han desaparecido todos los poderes constitucionales, es facultad que se ejercita siempre y cuando la Constitucin del Estado no prevea el caso, 10 cual quiere decir que, si existiese la previsin en el ordenamiento local, nunca podra llegar al gobierno del Estado un gobernador designado por la autoridad federal. A pesar de la importancia de esta previsin para la autonoma local, solamente la contienen nueve Constituciones: las de Nuevo Len (artculo 144), Chihuahua (artculo 35), Zacatecas (artculos 130 a 133), Tabasco (artculo 34, reformada en 1946), Quertaro (artcu. los 174 a 176), Nayarit (art. 138), Guerrero (adiciones de 1930), Tamaulipas (art, 156) y Michoacn (art, 164). Las dos ltimas se refieren expresamente al caso de la fraccin V del artculo 76 de la Constitucin Federal. Podemos decir, como conclusin del estudio dedicado a las Constituciones de los Estados, que en general estn lejos de reflejar las necesidades locales, las que precisamente son invocadas como principal justificante de la descentralizacin federalista. Esas necesidades existen sin duda, pero varios factores influyen a nuestro entender en el fracaso de las Constituciones para subvenir a ellas. El 'factor poltico, que aprovechndose de antecedentes histricos y sociolgicos tiende a una absorcin centralizadora cada vez mayor, posterga con ella

LOS

l~STADOS

145

la autonoma local e impide el desarrollo de las peculiaridades regionales, Pero es notorio tambin que las Constituciones locales no han sabido defender y vigorizar, con tcnica jurdicoconstitucional, esas peculiaridades. atendiendo as a las necesidades de cada regin. Las Constiruciones expedidas bajo la vigencia' de la federal de 24, se sirvieron de sta para trazar sus esquemas; lo poco de originalidad que se alcanz en ese primer ensayo se perdi cuando en la segunda etapa del federalismo las Constituciones locales se plegaron servilmente a los trazos de la federal de 57; el fenmeno se repiti en 17, agravado por las desfavorables circunstancias en que se elaboraron las nuevas Constituciones (el pas en guerra civil, los jefes militares improvisados en gobemadores, las asambleas constituyentes integradas por gentes sin preparacin). Sin otro modelo que su Constitucin precedente y con el temor de incurrir en contradiccin con la nueva Carta federal, no es de extraar que casi todas las Constituciones que actualmente rigen en los Estados se compongan de artculos tomados de las anteriores o copiados de la federal, envejecidos muchos de aqullos por el transcurso del tiempo e intiles los segundos por estar su sitio en la Constitucin general. 45.-Despus de haber estudiado el primer elemento constitutivo de un Estado Federal. como es la autonoma concretada en la Constitucin, nos corresponde examinar el segundo de esos elementos, esto es, la participacin de los Estados-miembros en la formacin de la voluntad federal. Dicha participacin puede ser indirecta o directa. La primera se canal iza a travs de una Cmara, llamada Senado, en donde las entidades federativas estn representadas como tales y que participa en la funcin legislativa al lado de la Cmara de Diputados o de Representantes, que representa a la poblacin en general, independientemente de la divisin en Estados. El origen, el significado y la actuacin de las dos Cmaras, o sea, el bicamarismo que nuestra Constitucin consagra como parte del' sistema federal, sern materia del captulo dedicado a la organizacin y funcionamiento de las Cmaras de la Unin. Bstenos afirmar por ahora que la existencia del Senado como colezislador comn no es signo especfico del Estado Federal. En nuestro concepto los elementos absolutamente necesarios del sistema federal son tres: una zona de materias retenidas por Jos Estados-miembros (en la que opera la autonoma constitucional), una Zlilla de facultades delegadas en los Poderes centrales y un sistema que garantice a los Estados-miembros la conservacin del anterior status. Ni el primero ni el tercero de esos elementos se afectan en nada por la no intervencin de los Estados en la legislacin federal ordinaria;
]'1

146

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

no el primero, porque el manejo de sus propias facultades por parte del legislativo central jams podr menoscabar la existencia y las competencias de las entidades federativas, cuya fuente est en la Constitucin y por ello se mantienen inmunes a la potestad del rgano legislativo constituido, poco importa que ste se integre o no por representantes de los Estados; ni se afecta tampoco el tercer elemento, ya que, como vamos a verlo, la garanta del status federal no requiere forzosamente la existencia del Senado. El ejemplo de la Constitucin norteamericana, al instituir el Senado federal y prohibir en su artculo V que se prive a los Estados sin su consentimiento de la igualdad de votos en el mismo, ha inducido a considerar a dicha Cmara como elemento especfico del Estado federal. Pero la lgica estricta nos llevara a conclusin contraria, ya que si se admite que el respeto a la autonoma local excluye cualquier intromisin en ella de los Poderes centrales, del mismo modo habra que evitar toda interferencia de los Estados como tales en la legislacin federal. Esta interferencia a travs del Senado puede justificarse histrica, poltica y aun socialmente, pero nunca al grado de convertirla en signo especfico del Estado Federal." En cambio, la participacin directa de las entidades federativas en la formacin de la voluntad federal s es elemento inexcusable del sistema de que tratamos. Entindese por participacin directa la que en forma ms o menos amplia tienen los Estados-miembros en la tarea de revisar la Constitucin general. . Esta participacin garantiza la persistencia del status federal, es decir, asegura por 10 que toca a los Estados-miembros su existencia y sus competencias en virtud de que precisa y exclusivamente al revisar la Constitucin se puede alterar ese status. Si la reforma en tal sentido pudiera realizarse sin la participacin de los Estados, la autonoma de stos quedara a merced de quien tuviera competencia para ll~"ar a cabo la reforma, sea quien fuere.
18 Mouskheli, defensor de la doctrina opuesta a la que exponemos, comienza por asentar la afirmacin absoluta de que la autonomla constitucional y la participaCin (directa e indirecta) de los Estados en la creacin de la voluntad federal "son dos rasgos que se encuentran en todos los Estados federales y no podra haber Estado federal si uno de los dos estuviera ausente" (pg. 223). Pero plPnas despus mili.ga tan categrica afirmacin por 10 que hace a la representacin directa realizada a travs del SCnado: "Casi (presque) se puede considerar la existencia de esta ~nda Cma'" como necesaria a la existencia del. Estado federal" (pgina 230). En la odginal ConstitUcin de 57 no exista el Senado, 10 que por si solo nada prueba en favor ni en contra de que tK'3 indispcll$ablc; coufonnca la teora exl"ema de Mouskheli,csaCOUstiruciQllnOCra fcc:1c l. ~~. J,aConstuci~ dpte existe el tpico Senado. fc4eral, COP la organizacin del norteametkano.

ra

LOS ESTADOS

147

Se ha dicho que si en una Constitucin de tipo federal se otorga la facuItad de revisarla a un Constituyente especial o la revisin se pudiera hacer por medio de referndum, la forma federal sobrevivira a pesar de quedar excluida la participacin de los Estados-miernbros.> No podemos aceptarlo. En la creacin de la Constitucin Federal tpica, como es la norteamericana, los Estados antes independientes se despojaron realmente de ciertas facultades para trasladarlas a los rganos centrales; pero conservaron en su patrimonio las no enajenadas con el propsito de ejercitarlas por s mismos o, si se quiere, de desprenderse de ellas en 10 futuro, pero siempre en virtud de un acto de propia y libre disposicin. Transferir al titular que se quiera, as sea el pueblo, la potestad de mermar o aniquilar la personalidad de los Estados sera contrario a lo que, de mero antecedente histrico, se ha convertido en la razn de ser del sistema. Y no se diga que la voluntad de los Estados se manifiesta en el hecho de enajenarla, en entregarla mediante una primera reforma, en la que ellos participaran, a un titular que despus podra reformar a su antojo sin el concurso de los Estados. Precisamente 10 que no pueden hacer los Estados, si tratan de conservar el sistema federal, es desprenderse de su facultad de intervenir en las revisiones constitucionales, por lo menos en aquellas que afecten a su existencia y a sus competencias. Poco importa que el Constituyente ad hoc o el referndum no toquen a los Estados; el solo hecho de que puedan hacerlo sin la intervencin de stos, quebranta fundamentalmente el sistema. Lo dicho de la Constitucin norteamericana vale para todas las que, como la nuestra, han adoptado el procedimiento de facultades retenidas por los Estados. Y si bien es cierto, segn 10 anticipamos, que el sistema federal se ha desvinculado de sus orgenes histricos para convertirse en mera tcnica constitucional, sin embargo hay ciertos elementos que, aunque nacidos de la experiencia, fueron y siguen siendo elementos conceptuales, integrantes lgicos de la definicin. Entre ellos cuenta la voluntad inalienable de los Estados de seguir siendo Estados. Nuestra Constitucin provee en su artculo 135 a la participacin de los Estados en las reformas constitucionales al requerir su aprobacin por la mayora de las legislaturas. El hecho de que el precepto haga intervenir, adems, a las dos Cmaras de la Unin, de las cuales en la de Senadores estn representados los Estados, no significa sino un fortalecmiento de la participacin de las entidades. Si el Senado
.111 As lo sostiene Gaxiola en apoyo de sU tesis de que la participaci9 directa no es llguo especfico del Estado federal (011. dt., P4 66).

148

DERECHO CONSTfHJClO;\1AL MEXICA:'\O

no existiera o no tomara parte en las reformas, de todas maneras la intervencin de las legislaturas dejara a salvo el principio. De donde se infiere que la participacin directa (signo especfico del Estado Federal por cuanto garantiza la persistencia del status en favor de las entidades) no requiere de la existencia de la Cmara Alta, pues le basta con la participacin de las legislaturas.

CAPTULO

IX

EL

MUNICIPIO
SUMARIO

46.-Renacimiento municpalista en Amrica Latina. 47.-El municipio desde el punto de vista constitucional; contenido de la descentralizacin muncipal, 48.-El municipio en Roma y en Espaa; trayectoria histrica del municipio mexicano. 49.-El municipio libre en los debates de Quertaro. Defectos del sistema. El municipio y la democracia.

46.-La Constitucin coloca al municipio libre en la base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa de los Estados. Dentro del captulo que consagramos a estos ltimos hubiera podido ser estudiado, por lo tanto, el municipio; pero el municipio no es mero integrante de la organizacin de los Estados, sino que ha gozado siempre de una relevante individualidad propia, merecedora por ello de un estudio aparte. Lo abordaremos desde el punto de vista constitucional y al hacerlo trataremos de soslayar lo relativo a la organizacin municipal propiamente dicha, materia que corresponde a una rama especial del derecho administrativo. Es pertinente aclarar esta ltima afirmacin. El estudio del derecho relacionado con el municipio ha alcanzado recientemente un auge singular en varios pases de Latinoamrica, entre los que infortunadamente no figura Mxico. En la Universidad de La Habana exista desde 1906 una ctedra de Gobierno Municipal, servida sucesivamente por los profesores Francisco Carrera Justiz, Ramiro Capablanca Graupera y posteriormente Adriano G. Carmona Romay, quien ha escrito nUmerosas obras en pro del municipalismo.' En Argentina encabezan el movimiento Rafael Bielsa y Alcides Greca, este ltimo director de la "Revista de Derecho y Administracin Municipal". En Brasil se publica por Ives Orlando Tito de Oliveira la "Revista de Direito Municipal". En la Universidad de Guayaquil la ctedra de la materia
1 Entre elJas:Prot!;ttlm/J di Gobierno lUun;c;/Ml, La Habana, 1950; Un4 les;.s IJolnuCIJ, La Habana. 1"7.

149

150

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

est a cargo del Dr. Sebastin Velzquez Sciacaluga. Se han celebrado conferencias panamericanas de municipios en La Habana, Santiago de Chile y Lima." Este despertar del municipalismo se ha propuesto, entre otras metas, la de hacer del derecho municipal una disciplina jurdica autnoma. Independientemente de su importancia, es lo cierto que el derecho municipal no alcanza an tradicin vigorosa en la ctedra y en la bibliografa, suficiente para justificar un sitio autnomo. Es por ello que lo seguimos considerando una rama especial del derecho administrativo, cuyas bases de ndole constitucional nos toca esclarecer. 47.-En el parangn que para fijar los perfiles del Estado-miembro hubimos de establecer entre ste y el municipio, advertimos que, aunque en ambos casos se trata de fenmenos de descentralizacin, sin embargo la descentralizacin municipal excluye la posibilidad de otorgarse su propia ley, a diferencia de la que caracteriza a las entidades federativas, cuya autonoma se concreta en el hecho de darse una Constitucin y expedir la legislacin que de ella deriva. Si hemos de penetrar ahora en el otro trmino de la comparacin, debemos ratificar que "el radio de la autoridad municipal se encuentra restringido a la etapa de creacin de normas individuales"." Aun los llamados estatutos autnomos; por ejemplo, los bandos de polica y buen gobierno, no pueden estimarse como actos legislativos propiamente dichos, a pesar de su generalidad, sino como desarrollo de las leyes expedidas por el rgano legislativo central. Debemos hacer notar, no obstante, que existe la tendencia a reconocer al municipio la facultad de elaborar su propia ley orgnica" Nuestra Constitucin nada dice al respecto, pero las Constituciones locales han entendido que la funcin legislativa, especialmente la expedicin de la ley orgnica municipal, en ningn caso compete al rgano municipal," lo que est de acuerdo con el principio de la dvisin de poderes, que no tolerara la ampliacin de la funcin legis2 Hemos mencionado el renacimiento muncipalsta de Latinoamrica por la importancia que para nosotros representa. Pero no olvidemos que se imparte la ctedra de derecho municipal en veintitrs universidades y colegios de Norteamrica, entre los cuales Iigura la de Harvard a cargo de WiIliam Bennet Munro, tan destacado constituconalista. Ni dejemos de recordar que en la Universidad Central de Madrid y en la de Parfs, esa ctedra tuvo de titulares. respectivamente. a Adolfo Posada y a Gastn Jze. cuyos nombres no necesitan referencia encomistica. 3 KF.UF:N, T'eoria, pJr. !!l. 4 Tal fue la conclusin a que se lleg en el primer Congreso Nacional de MunicipiOll Brasileos celebrado en Petrpols en 1950. de acuerdo con los Postulados del Municipalismo Americano que haban formulado en 1948 Alcides Greca y Tito Oliveira [Reuista de Direito Municipal. vols. XI y VII) . 5 La ley orgnica municipal ha sido expedida. en todos los EstadOll que la tienen. por la legislatura: aun en los pocos Estados en donde no existe dicha ley, ello no sig. nifica que puedan expedirla los municipios.

EL MUNICIPIO

151

lativa a otro titular del que la tuviese en exclusividad, segn es el Poder Legislativo (salvo en situaciones extraordinarias que autorizan su delegacin en el ejecutivo). Ni siquiera en la Constitucin del Estado de Hidalgo se lleg a la conclusin de conferir la funcin legislativa al llamado Poder Municipal, que segn hemos visto establece dicha Constitucin. Excluida la competencia legislativa, debemos precisar el contenido de la descentralizacin municipal, lo que nos pondr en contacto con el artculo 115 de la Constitucin Federal, cuyos primeros parra(os se refieren al municipio libre. Por razn de mtodo nos hemos de separar del orden seguido en el precepto de referencia. En su fraccin III el artculo 115 determina que "los municipios sern investidos de personalidad jurdica para todos los efectos legales". A nuestro. ver ese precepto no zanja, por s solo, la vieja querella entre quienes afirman que el municipio es de formacin natural y anterior al Estado y aquellos otros que lo consideran como creacin del Estado. Es a la legislacin local a la que corresponde fijar las condiciones que ha de satisfacer una comunidad de personas -agrupadas comnmente en familias- para merecer la categora de municipalidad. Una vez satisfechas esas condiciones, y reconocida su existencia por la autoridad, surge el municipio con la personalidad jurdica que ipso jure le otorga la Constitucin Federal. De este modo se desplaza hacia la legislacin local el problema del nacimiento del municipio a la esfera del derecho. En su prrafo inicial el artculo 115 dispone. que los Estados tendrn "como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el Municipio Libre". La frmula es inexacta. Un Estado-miembro, en su calidad de tal, no puede fraccionarse en municipios para los efectos de su organizacin interna, tanto porque esta organizacin es distinta y en cierto modo antagnica a la municipal cuanto porque la descentralizacin burocrtica confiada a los numerosos y variados municipios conducira al caos. La divisin territorial de los Estados no tiene por base al municipio, sino a ciertas circunspecciones territoriales mucho ms extensas l1amadas distritos o cantones, cuya rea se fija por los rganos centrales de acuerdo con las necesidades de la administracin. Esa divisin territorial se utiliza principalmente para finalidades de orden fiscal y electoral y nada tiene que ver con los municipios. Lo que el precepto quiso instituir, a travs de una frmula imprecisa, fue la libertad del municipio y al mismo tiempo sus vnculos de coordinacin con el Estado. Refirmonos a tales dos extremos

152

DERECHO CONSTITIICIONAL MEXICANO

que la Constitucin trata de armonizar, como son la relativa autonoma del municipio y su relativa subordinacin al Estado. 48.-El fenmeno apareci por primera vez en el derecho pblico de Roma. Explica Mommsen que al diseminarse por toda la pennsula itlica la ciudadana, perteneciente al principio exclusivamente a Roma, la comunidad del Estado empez a estar constituida por cierto nmero de comunidades sometidas al rgimen de ciudad; fue entono ces cuando se present el problema de ordenar convenientemente las relaciones que deberan guardar entre s la autonoma de la comunidad del Estado y la de las particulares comunidades de ciudad. "Lo cual dio origen -dice el mencionado autor- al nuevo derecho municipal, esto es, al derecho de la ciudad dentro del Estado." 6 El antiguo municipio romano, con algunos injertos de procedencia germnica, se aprovech durante la Edad Media de la debilidad de la monarqua para fortalecer su independencia. Referido especialmente a Espaa (por el inters que como inmediato antecedente histrico representa para nosotros), el municipio fue favorecido durante la Reconquista con numerosos privilegios como estmulo para las empresas blicas y, adems, como auxiliar de los reyes en su lucha con la nobleza. Los siglos XIV Y xv sealan el auge de la autonoma municipal, la que empez' a ser frenada a medida que la monarqua recuperaba su poder. En el siglo XVI los comuneros de Castilla libraron la batalla de Villalar (23 de abril de 1521) en defensa de sus fueros contra el absolutismo de Carlos V. Mas ya para entonces la monarq uta espaola se haba aliado con su antiguo adversario, la nobleza, en el comn empeo de abatir la arrogancia municipal. Por virtud de esta alianza la contienda fue decidida en favor de la monarqua, que a partir de entonces se convirti en absoluta. El episodio de Villalar representa por ende, en la historia de Espaa, el ocaso de la autonoma municipal y la consolidacin de la monarqua absoluta. En Inglaterra las cosas ocurrieron a la inversa, pues gracias a que los hurgos presentaron un solo frente con la nobleza, las libertades inglesas no naufragaron cuando de la agona del feudalismo surgieron todopoderosas las monarquas unificadas. El papel que histricamente ha jugado siempre el municipio ]0 ha convertido en abanderado natural de la libertad. As 10 reconoce Kelsen en cuanto al origen del municipio: "La lucha por la autonoma local -afirma- fue originariamente una lucha por la democracia en el seno de un Estado autocrtico." "Pero cuando el Estado tie TEODORO l'dOMM5I:X:

p\Rina lOS.

Com1'endio de derecho pblico f'omano; Buenos Aires. 1942;

EL l\IL'IClPIO

ne una organizacin esencialmente democrtica -~glega- el otorgamiento de la autonoma local a un cuerpo territorial mente definido solamente implica una descentralizacin." No podemos estar de acuerdo con este ltimo aserto. Si el municipio es indudablemente una forma de descentralizacin, dbese ante todo. a que constituye una forma espontnea y primaria de organizacin comunal que el Estado autocrtico puede pretender ahogar, pero que al Estado democrtico slo corresponde reconocerla e incorporarla a su estructura. En esa zona se refugia lo ms elemental de las libertades individuales y de grupo y por eso slo puede ser, mientras exista como municipio. una zona descentralizada. Aun en un Estado rigurosamente democrtico, el municipio debe continuar existiendo a ttulo de reducto final e incoercible de la libertad de la persona frente al Estado, El da en que la descentralizacin municipal obedezca a otra causa, el municipio habr desaparecido como tal para convenirse en una clula ms, as sea descentralizada, de la organizacin del Estado. Es, pues, el municipio una manera de descentralizacin, pero lo es precisamente por su conteniclo permanente de libertad, que en las pocas de autocracia se pone en pie de guerra. Por lo dems, la democracia perfecta est muy lejos de ser la forma final e inmutable de ningn Estado; la crisis actual de la democracia lo confirma. De all que el solo hecho de que en determinado momento un Estado alcance la cspide de la democracia no autoriza a liquidar, dentro de ese Estado, la misin histrica y social del municipio. Cuando el artculo 115 proclama la libertad del municipio, reivindcala como base y esperanza de la democracia mexicana, esto es, trata de que el municipio reasuma entre nosotros su misin de siempre. luchando por la democracia en el seno de un Estado tradicionalmente autocrtico. Para darnos cabal cuenta de la meta propuesta por la Constitucin, conviene hacer breve recorrido por la historia del municipio en Mxico. Es el municipio la institucin que tiene en nuestros fastos el origen democrtico ms puro. El primer acto de gobierno de Hernn Corts al pisar tierra mexicana fue la fundacin de Veracruz, con cabildo propio, quien al otorgar al Conquistador, en ausencia del Rey. los ttulos de Justicia Mayor y Capitn General, lo dot de las atrio buciones de que careca para emprender la conquista. s
l' Teora. pg. 332. a Aparte de que Corts se propona legalizar la ampliacin de su empresa. hay que admitir que la forma por l adoptada responda a las ideas de la representacin popular. que todava conservaban su arraigo en aquellos coqtemporneos de las ltimas libero tades municipales. "Corts, jefe y tipo de los conquistadores de Mxico -dice Miguel },(acedo-. traa acerca del municipio las ideas dominantes en aquella poca en Espafla. qUe. si vencidas en Villalar. no haban muerto con Juan de Padilla td desaparecido de,

154

DERECHO CO:'\iSTITL'CIOl"AL MEXICANO

Bajo la dominacin espaola fueron los ayuntamientos el nico y elemental reducto del gobierno propio de los pueblos, pues aunque la mayor parte de los oficios del ayuntamiento ~ran vendibles y renunciables en las ciudades y pueblos de espaoles, quedaron, sin embargo, como de eleccin popular los alcaldes ordinarios." Pero esta mezquina participacin de la voluntad general en el gobierno de los ayuntamientos no fue bastante a imprimir fisonoma poltica a los municipios. Al decir de Miguel Macedo, "el municipio fue casi nada ms que el nombre de una divisin territorial y administrativa; no fue nunca una entidad poltica como la de Espaa, y con ese carcter no existi en la poca colonial ni ha sido posible crearlo despus"." En 1808 el Ayuntamiento de la ciudad de Mxico, que abrigaba inquietudes de emancipacin, trat de revivir la tesis de Hernn Corts, sosteniendo que, en ausencia del rey cautivo, le tocaba reasumir la soberana. El hecho se explicaba, no en funcin de la autonoma municipal (que no exista), sino porque el Ayuntamiento de la Capital haba ido a parar a manos de los criollos, quienes por su capacidad y por su riqueza estaban en condiciones de adquirir en venta o por herencia los oficios concejiles. No era que el Ayuntamiento actuara en nombre de una ciudadana que con su voto le hubiera dado su represen~ tacin, sino se trataba de una clase poderosa social y econmicamente que haba obtenido por medios distintos del sufragio los principales cargos del cabildo y que desde all intentaba hacer la independencia en beneficio propio.
las conciencias; respetaba al rey. en quien "ca la autoridad suprema despus del Papa, pero no conceba un sistema de goberno sin ayuntamiento o concejos" (El Municipio, en "Mxico. Su evolucin social", T. l. Vol. 2~. pg. 667) .-Las mismas ideas sustentan Toribio Esquive! Obregn (Apuntes para la historia del Derecho en Mxico; Mxico, 1938; T. 11. pg. 208). Y Carlos Perevra (Hernn Corts; Espasa Calpe; 1946; pg. 89) . 9 Existe unanimidad de opiniones respecto al origen popular de los alcaldes ordinarios; sin embargo, la naturaleza puramente judicial de sus funciones restaba significacin, desde el punto de vista de! gobierno propio. al origen popular de su designacin. En el nombramiento de los corregidores, como representantes de la Corona que eran. no tena ninguna intervencin la voluntad de los vecinos. Por lo que toca a los regidoreS. que eran propiamente los procuradores de la comuna, no existe uniformidad de opiniones acerca del origen de su designacin. A pesar de su poca simpata por la organizacin colonial, el Dr. Mora admite que "parte de los regidores se elega anualmente de entre los vecinos del lugar" (Mxico y sus revoluciones; Pars, 18!l(i.; T. 1, pgs. 160 a 187). En cambio el hispanista Esquivel Obregn y el casi siempre imparcial Macedo sostienen que el cargo de regidor era vendible y renunciable, segn lo dispona la cdula. de dolia Juana de 15 de octubre de 152'J. Los datos tan serios que. aporta el Sr. Esqulvel Obreg6n en favor de su tesis nos hacen considerarla mucho ms estimable que la IOla afirmacin de Mora (Esquivel Obregn: Apuntes. " pgs. 207 Y 255.-Macedo: El Municipio ...., pg. 669) lOOp. cit., pg. 617.

EL MUl':lCIPlO

155

Desde la independencia hasta el triunfo de la Repblica en 67, los Ayuntamientos resienten el desorden que entonces prevaleca. Instituciones democrticas, parecera que los municipios debieran haber merecido atencin de los regmenes federales y que la libertad municipal figurara en los programas del partido liberal. Pero no fue as; las Constituciones federalistas olvidaron la existencia de los municipios y fueron las Constituciones centralistas y los gohiernos conservadores los que se preocuparon por organizarlos y darles vida.u El Acta Constitutiva, la Constitucin de 24, el Acta de reformas de 46 y la Constitucin de 57 no dedican ni un solo artculo a los ayuntamientos; esta ltima mencinalos tan slo cuando en Sil artculo 31, fraccin H, establece la obligacin del mexicano de contribuir a los gastos del municipio, cuando en el artculo ~6, fraccin 1, considera obligacin del ciudadano inscribirse en el padrn de su municipalidad y cuando en el artculo 72, fraccin VI (antes de la reforma de 1901), aluda a la eleccin popular de las autoridades murricipales del Distrito y Territorios. En cambio, la Constitucin centralista de 36 los organiza minuciosamente en los artculos 22 a 26 de la Sexta Ley, entre los cuales el 25 seala como objetos de los ayuntamientos cuidar de las crceles, de los hospitales y casas de beneficencia que no sean de fundacin par ticular; de las escuelas de primera enseanza que se paguen de los fondos del comn; de la constitucin, reparacin de puentes, calzadas y caminos y de la recaudacin e inversin de los propios y arbitrios; promover el adelantamiento de la agricultura, industria y comercio y auxiliar a los alcaldes en la conservacin de la tranquilidad y el orden pblico en su vecindario. Las Bases Orgnicas de 43 sealan como faCUltades de las asambleas departamentales establecer corporaciones y funcionarios municipales, expedir sus ordenanzas respectivas y regla. mentar la Polica municipal, as como aprobar los planes de arbitrios municipales y los presupuestos anuales de los gastos de las municipalidades (art, 134, fracs. X y XIII) . Mejorando los dos precedentes centralistas, la legislacin del Imperio emanado de la intervencin francesa dio normas para la organizacin municipal, no superadas hasta nuestros das. Dice al respecto Miguel Macedo: "El Imperio estableci
11 El menosprecio del municipio por parte del liberalismo lo explica en los siguientes trminos Carda Oviedo: "La Re\'olucin, aunque por distinta via que la monar qua. absoluta, condujo al propio abatimiento de la vida l:nunicipal. El. principio ndivdualista que la infonnaba detem1n el menesprecto.de la Idea corporativa: por tanto. de !a 0TRanizacin municipal. Imbuida de un espiritu l~lista, signific. desde un prirner Instante. su bostilidad a las instituciones M<;tricas. La ICjfislacin municipal del si~lo XIX es su obra predilecta, obra que imprime al },{unicipio el seno individualista, legalista y ~ntralizadC)r que caracteriza a aquel Jn'lln ~ovimiento polftico."-D.-recho4dm/n;stratnro Por Carlos Carda Oviedo; 2~ ed.; Madrid, 1948; pg. 430.

15G

DERECHO CO:'\STlTlCIO:'\AL MEXIC.\:'\O

el rgimen municipal de alcaldes remunerados, de nombramiento del gobierno y encargados de toda la administracin comunal y de la ejecucin de las decisiones de los ayuntamientos, que eran simples cuero pos deliberantes e inspectores, de eleccin popular y sin funcin poltica alguna. Tal sistema dio buenos resultados en la ciudad de Mxico. mejores que los que haban producido los precedentes: las rentas subieron a 733,000, 840,000 Y 956,000 pesos en los afias de 1864 a 18G6, para descender a 215,000 en 1867, ao de grandes trastornos y del triunfo definitivo de la Repblica, y aunque esos resultados hayan sido debidos en gran parte al celo y dotes poco comunes del distinguido alcalde de Mxico, Ignacio Trigueros, tal rgimen, implantado por otro gobierno que el imperial, hubiera llegado probablemente a arraigar en nuestro sistema administrativo, como ms conforme con el buen principio de no confiar la administracin a cuerpos colegiados y concejiles, sino a funcionarios unitarios y remunerados; pero el Imperio lo contamin con su desprestigio y con el odio que despert en el pueblo mexicano, y lo conden as al olvido." 12 Como indicio del abandono en que los gobiernos liberales mantuvieron a los ayuntamientos, debe tenerse en cuenta que el principal ayuntamiento del pas, como era el de la ciudad de Mxico, se gobernaba todava a principios de este siglo, en que escribi Macedo su obra citada, por las ordenanzas centralistas de 1840 a 1841.13 Para acentuar la centralizacin y borrar toda autonoma municipal, el gobierno del general Daz agrup a los ayuntamientos en divisiones administrativas superiores que recibieron los nombres de par tido, distrito, prefectura o cantn. Los prefectos, de origen centralista, pues fueron instituidos por la Constitucin de 36 (art. 17 de la Ley VI). eran los agentes del gobierno central cerca de la poblacin de los distritos; no obedecan otras rdenes que las del gobernador y los medios que empleaban para conservar la paz y el orden eran con frecuencia crueles e ilegales; su actuacin hadase incompatible con cualquier asomo de libertad municipal. El odio que despertaron tales funcionarios fue uno de los motivos inmediatos de la revolucin. la cual consagr entre sus principales postulados la implantacin del municipio libre. Los mismos partidarios del antiguo rgimen convinieron al cabo en que "la supresin de las jefaturas polticas en la Repblica es uno de los progresos que, eujusricia, debemos acreditar a la revolucin; sin discutir la utilidad administrativa de esas magistraturas, tenernos que convenir en qne ellas
1~ 13

017. cit., pg. 678. OIJ. cit., pg. 674.

l.ji

fueron el iu.is eficaz instrumento de despotismo 3uuernamental.

piJf

lo que llegaron a hacerse no slo impopulares, sino odiosas".':' 49.-El Constituyente de Quertaro se preocup por llevar a la Constitucin el principio de la libertad municipal, rectificando as la posicin por lo menos agnstica en materia municipal de las Constituciones liberales. As lo reconoci la Segunda Comisin de Constituciones, cuando refirindose al proyecto del Primer Jefe expres que el establecimiento del municipio libre constitua "la diferencia ms importante y, por tanto, la gran novedad respecto de la Constitucin de 1857"y El proyecto del Primer Jefe no contena 111,is regla, en relacin con el municipio libre, que la de que los Estados tendran "como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica, el municipio libre, administrado cada uno por ayuntamiento de eleccin directa y sin que haya autoridades intermedias entre ste y el gobierno del Estado". La asamblea entera, sin una sola discrepancia, admiti que la autonoma municipal que postulaba el proyecto careca de un elemento que le era indispensable, segn debe ser la autonoma financiera. Pero cmo asegurar al municipio recursos propios y suficientes, fue problema que dividi y desorient al Constituyente. El primer dictamen relativo al artculo 115 propona como fraccin II la recaudacin de todos los impuestos (estatales y municipales) por el municipio, la contribucin del municipio a los gastos del Estado en la porcin sealada por la legislatura, el nombramiento de inspectores por el ejecutivo para percibir la parte correspondiente al Estado y vigilar la contabilidad del municipio, la resolucin por la Suprema Corte de los conflictos hacendarios entre el Estado y los municipios." El sistema propuesto era evidentemente inadecuado, pues al dejar en manos de los municipios la recaudacin de toda clase de impuestos, inclusive los que por corresponder al Estado les son ajenos, se
H Ensaxo sobre la reconstruccin poltica de \[<:.dco. por Manuel Calero, Francisco S. Carbajal, etc.: pg. 33. Como dato curioso de la remota antipata que despertaron las pn::fecturas. mencionemos la siguiente opinin que en 1873 extern un oscuro comentarista de la clivsn territorial de Michoacn: "Hov, que tenemos la triste conviccin de que las prefecturas son enteramente intiles y a veces hasta perjudiciales para que se har-lll sensibles los beneficios de la libertad, quisiramos ver hasta olvidada la palabra prefcctura y que slo quedasen los municipios vigilados por cuatro o seis visitadores que nombrase el Ejecutivo, sin ms facultades que las de dar cuenta de las omisiones \ abusos que notaren a los jurados de responsabilidad" (Indice alfabtico de los pueblos del Estado de fficllOacdn, por Anselmo Rodrguez; Morela, 1873, pg. 7). 15 Diario de los Debates del Congreso Constitll)'ente Mxico, 1917; T. JI, p:igina 404. ]6 Diario de los Debates; T. l. pg. 357. 1; DlIrio de los Debates; T. JI, pg. 631.

158

DERECHO CONSTlTl'CIO:"AL MEXICANO

subordinaba la administracin del Estado a la recaudacin independiente de cada municipio. Esta confusin, agravada con la intervencin de inspectores y con la inusitada competencia que se atribua a la Suprema Corte, suscit una de las ms vivas oposiciones registradas en el seno del Congreso. Retirado el dictamen, la Comisin se dividi a su vez. Los diputados Machorro Narvez y Arturo Mndez ofrecieron la solucin ms sensata, entre las muchas que se presentaron durante los interminables debates, al clasificar concretamente los ingresos que deban corresponder a los municipios; en caso de conflicto, si apareca entre el ejecutivo y el municipio decidira la legislatura, y si surga entre sta y el municipio, resolvera el tribunal superior. Los diputados Medina y Jara formularon un voto particular, donde en trminos demasiado generales se propona que la hacienda de los municipios "se formara de las contribuciones municipales necesarias para atender sus diversos ramos y del tanto que asigne el Estado a cada municipio"; las controversias entre los poderes del Estado y los municipios seran resueltas por el tribunal superior.v Fn la sesin permanente que puso fin a los debates del Congreso, efectuada los das 29, 30 Y 31 de enero de 1917, se trat por tercera y ltima vez el tema del municipio libre. Las prolongadas sesiones y los numerosos asuntos tratados a travs de enconados debates haban acabado por agotar la resistencia fsica de los representantes." Cuando le lleg su turno a la fraccin 11 del artculo 115, ltimo de los asuntos tratados en la histrica jornada en que tambin se aprob la reforma agraria, la desorientacin de la asamblea pareca conducir al caos. Retirado el voto particular de Medina y Jara, nadie se refiri al dictamen de Machorro Narvez y Mndez. Alguien propuso que se tomara como base para la discusin el proyecto del Primer Jefe. De pronto el diputado Ugarte present una nueva frmula de la fraccin JI que la asamblea, vencida por el cansancio, acept en el acto por 88 votos contra 62: "Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados y que, en todo caso, sern las suficientes para atender a sus necesidades." :0 Para llenar el vaco del proyecto del Primer Jefe, se plantearon,
. Se discuta la cuestin agraria cuando el secretario expres: "La presdencta suplica a los CC. diputados se sirvan permanecer despiertos, puesto que. al aceptar la sesin permanente, se han impuesto la obligacin de votar esta ley; como algunos diputados estn durmiendo, no se sabe cmo irn a dar conscientemente su voto" (T. 11. pg. 807) . Todava se desarrollaron largos debates antes de iniciar la discusin de la fraccin II del artculo 115. la cual fue votada a las 3.30 de la madrugada del 30 de enero. co Diario de los Debates; T. 11. pg. 819.
18 19

Diario de los Debates: T. 11, pg. 708.

EL l\lUNICIPIO

15!-l

como se ha visto, las ms variadas soluciones en torno a la autonoma financiera del municipio. Dos soluciones aparentemente opuesta~ (la del primer dictamen, que haca partcipe al Estado de los ingresos del municipio, y la aprobada que hace partcipe al municipio de los ingresos del Estado) adolecieron del mismo defecto, consistente en no sealar especficamente las fuentes impositivas que en todo caso corresponden al municipio, Nadie advirti que el camino a seguir lo indicaba el segundo dictamen, que sus autores no acertaron a defender, De este modo la autonoma financiera, y con ella la libertad municipal, han quedado a merced de la legislatura y del ejecutivo, que de acuerdo con su conveniencia poltica pueden aumentar o disminuir los recursos municipales."
21 En el mes de octubre de 1959, la Comisin de Estudios Legislativos de la Cmara de Diputados present una iniciativa de reformas a los artculos n. fraccin XXIX, ltimo prrafo, y 115, fracciones I y 11. de la Constitucin de la Repblica, con el nimo de abordar en su integridad los problemas del municipio en Mxico. No cabe en nuestro propsito hacer un examen circunstanciado de tan importante provecto. que aprobado el 3 de diciembre de 19!19 en la Cmara lit' origen. al cabo expir de inanicin en la rcv isora: (X'm si conviene referirse al desolador panorama que en materia econmica ofrecen actualmente los Municipios, el cua 1 describi asl la exposicin de motivos de la iniciativa: "En algunos Estados los Municipios disfrutan de Impnestos propios sobre la propiedad urbana y rstica o en forma lle participaciones o adiciona les sobre los impuestos del Estado, Otros Municipios, adems de la participacin o de los impuestos sobre la propiedad urbana, tienen contribuciones establecidas sobre la Kcneralida? del com,ercio y la ,industria, y en. otra.s Entidades perciben impuestos sobre expendios de bebidas alcohlicas, Pero esta situacin es excepcional, pues hay casos en que los Municipios no slo no tienen ingreso alguno en materia predial o de comercio e industria, sino que el Estado concurre con ellos para gravar el comercio ambulante y el que se efecta en las plazas, calles y mercados, las diversiones y espectculos pblicos y los aparatos elctricos musicales. "En unas Entidades se les deja a los Municipios un determinado ramo de ingresos y en otras los mismos ramos pertenecen al Estado. "Algunos Municipios obtienen participaciones de importancia en diversos impuestos locales, en tanto que otros carecen de esas participaciones o las perciben con cuotas verdaderamente insignificantes. "Esa misma falta de uniformidad se observa en la legislacin federal. ya que hay ~ltnicipios que gozan de participacin en los impuestos federales sobre las fuentes' de riqueza que en ellos se explotan V otros Municipios que no disfrutan de esa participacin, ' "Por ende. las participaciones en los impuestos federales a favor de los Municipios. adoptan distintas formas Que evidencian tambin la falta de uniformidad en los principios QUC han Insnirado la legislacin, "Podemos considerar cuatro casos ejernplificatlvos. El primero nos revela que en las leves federales se seala el porciento que en el rendimiento del impuesto corresponde a los Municipios. "Tal es el raso del artculo 36 de la Lev del Impuesto y Fomento a la Minera, que asigna el 75% para aquellos en donde se encuentren ubicados los lotes mineros; el de la Lev de imnuestos al petrleo v sus derivados. Que en el artculo 16 seala a los Municipios en donde se encuentran ubicados los pozos petroleros, una participacin del 1%; la Lev del Imnuesto sobre Fundos Petroleros, en el artculo 9~ fija el 20% del rendimiento para 10" Municipios donde se encuentren los fundos; la l..ev del Impuesto sobre Cerillo v Fsforos. que en su artculo 12 autoriza una participacin del 15""n a los Municipios en donde se encuentren las fbricas de cerillos; la Lev del Impuesto sobre Explotacin Forestal. que en su articulo 13 da a los Municipios el 501" por las explotaciones nue se hagan dentro de su territorio; la Lev del Impuesto sobre Explotacin de la Sal. Que concede el 20% a los Municipios en donde se, encuentran las salinas. v, finalmente. la Lev de Ingresos seala en el artculo 4~ participaciones equva-

lIiO

DERECHO CO:\ ...TITl.TIO:\AL ;\1EXIC.-\ xo

Atrada su atencin por el trascendental problema de la autonoma financiera, la asamblea olvid en la agona de la discusin otro aspecto de vital importancia para la libertad del municipio: la forma de resolver Jos conflictos de ste con las autoridades del Estado. En todos los proyectos se haba propuesto alguna solucin, y en este punto tambin se destacaba, por su buen sentido, el segundo dictamen; a lo largo de las discusiones se haba insistido sobre el tema, sin ninguna voz disidente respecto a la necesidad de la medida; pero por desgracia el impensado final a que condujo el cansancio de la asamblea hizo olvidar la defensa del municipio frente al Estado, a travs de un sistema de garantas. De este modo el municipio libre ingres a la Constitucin con los dos defectos sustanciales que acabamos de sealar. Ellos han sido aprovechados por las Constituciones de algunos Estados para socavar la libertad municipal 22 y han colaborado sin duda al hasta ahora escaso xito de la democracia del municipio, la cual adolece por lo dems del vicio comn a toda nuestra democracia por cuanto se falsea y sulentes a un 50% de la que corresponde a los Estados por el producto de las venias o arrendamientos de terrenos o por la explotacin de bosques nacionales ubicados dentro de la circunscripcin de los Municipios. "El segundo caso nos permite advertir que las Leves Federales de Impuestos eonsignan el principio de la participacin a favor de los Municipios, pero encomiendan a las Legislaturas Locales, sealar el porciento que les corresponde en la parte del Estado e imponen la obligacin para la Federacin de hacer la retencin de un porciento determinado, en tanto dichas Legislaturas fijan el de los Municipios. "Las participaciones municipales se cubren directamente por el Gobierno Federal. "Este es el caso en los siguientes impuestos: "Sobre compraventa de aguas envasadas (artculo 11). en que se ordena retener el IO('~ de la participacin del Estado; sobre produccin de minerales (artculo 41). se establece que deben retener el 5%: en el impuesto sobre cemento (artculo 18). esta retencin t' del 10%, y en el artculo 4~ de la Ley de Ingresos, fraccin 111, que en marer ia de caza. pesca y buceo dispone que se retendr el 15%. "El tercero pone al descubierto que lns Leves de Impuesto Federal precisan el derecho de los Municipios para percibrr participacin, pero las Legislaturas Locales deben sealar el porcento, y no se obliga a la Federacin a retener alguna cantidad para hacer el pago de la participacin. "Este es el caso de los impuestos sobre ag-uamiel y productos de SIl fermentacin (artculo 3?, fraccin 11, inciso b]; sobre produccin y consumo de CCHel" (artculo 4~). v sobre produccin de energa elctrica (articulo 15). "El cuarto ejemplo nos da a conocer que las Leyes Federales consagran participacin a favor de las Entidades, pero no sealan la obligacin de las Legislaturas Locales de sealar participacin municipal. "Este es el caso de los impuestos sobre alcoholes, consumo de gasolina, despepite de algodn, tabacos, llantas y cmaras de hule, autos ensamblados, bensol, xilol y naftas de alquitrn de hulla, grasas V lubricantes. ":'\0 hav razn para esta diversidad de situaciones que conduce a la contradiccin de encontrar Municipios con fuentes de riqueza a 105 que se les da participacin. y otros que no perciben participaciones en impuestos federales ni locales, a pesar de que cuentan tambin con fuentes de ingreso pronias. "Faltan en consecuencia principios legales uniformes que eviten las desigualdades econmicas que hemos sealado." 22 Por ejemplo. la Constitucin de Coahuila, por reforma de 1942, establece que corresponde "soberana v discrecionalmente" al Ejecutivo declarar, cuando haya desaparecido el Ayuntamiento de algn Municipio, que es llegado el caso de nombrar Ayuntamiento provisional.

EL MUNICIPIO

161

planta en los comicios una voluntad popular inepta para expresarse e impotente para defenderse. Las medidas protectoras de la democracia, que en forma negativa instituye el artculo 115 al vedar la reeleccin inmediata de los integrantes propietarios del Ayuntamiento, no alcanzan a purgar los vicios radicales de la institucin." La prohibicin contenida en la fraccin 1 del artculo 115, en el sentido de que no habr ninguna autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el gobierno del Estado, aunque dirigida a extirpar las antiguas prefecturas como medio de favorecer la independencia de los municipios, ha impedido por excesiva los consorcios municipales, tan convenientes para unificar en zonas la actividad econmica de varios municipios y para fortalecer polticamente a las que por ahora no son sino entidades aisladas entre s, cada una por separado a merced de los gobiernos centrales o de facciones polticas." Mas a pesar de los defectos del sistema, acertaron los constituyentes de Quertaro cuando proyectaron el municipio libre como escuela primaria de la democracia, ensayo del gobierno por s mismo, aprendizaje de la funcin cvica, que requiere no slo independencia al emitir el voto, sino entereza para hacerlo respetar. Cuando los pueblos aprendan el ejercicio municipal de la democracia, estarn dotados para afrontar los problemas cvicos de cada entidad federativa y los del pas en general, porque en los pueblos habr despertado la conciencia de la propia responsabilidad."
23 En la Constitucin reformada del Estado de Michoacn, que se public en el peridico oficial de H de febrero de 1960, se consagra una forma ms de vasallaje del "municipio libre". Entre las facultades de la legislatura que enumera el arto 44. existe consignada. en la frac. XIX. la de separar de su cargo a los miembros de los ayuntamientos o declarar desaparecidos a stos, a peticin del ejecutivo, entre otros casos, "cuando se juzgue indispensable para la tranquilidad y beneficio del municipio". Enfrentndose a las intromisiones de esta ndole en la libertad municipal. que infortunadamente permiten algunas Constituciones locales. la iniciativa de reformas al artculo 15 constitucional. a que antes se hizo alusin, establece con atngencia lo que sigue. en uno de los prrafos de la frac. I del art. 115: "Los integrantes de un Avuntamiento, individualmente o en su totalidad, solamente podrn ser privados de su carg-o por causas graves, previstas en la ley, a juicio de la Legislatura correspondiente. despu~s de practicar las diligencias que estime convenientes y de or a los afectados. Su destitucin no podr ser acordada sino por el voto de ms de las dos terceras partes de los miembros del Congreso Local y el decreto en que se consigne esta resolucin. si se refiere a la totalidad de los integrantes de un Ayuntamiento, slo tendr validez si es aprobado en referndum por la ciudadana del Municipio correspondiente." 24 La iniciativa que en notas precedentes hemos venido mencionando, acoge la foro macin de consorcios de Municipios para obras que interesan en comn a vanos de ellos, Dice as! la exposicin de motivos: "Como se considera que hay obras que requieren realizacin en el territorio de dos o ms Municipios colindantes. as como servicios pblicos que pueden ser comunes a varios de ellos, se prev la posibilidad de que se asocien los que estn interesados en esos objetivos. condicionando su agrupamiento temo poral a la autorizacin de la Legislatura del Estado o Estados a que pertenezcan esos Municipios," 2:i Hemos de registrar un amago ms a la autonoma del mun~cipio, consumado ~ho ra en la Constitucin federal. que de este modo se suma a parecl<!~ asaltos p~veDlcn. les de Constituciones locales, algunos de ellos mencionados en edcones anteriores, especialmente en las inmediatas notas 22 y 2!J. . . . . Xos referimos a la adicin de 29 de junio de 1971. publicada el 6 de julio de~ mismo afio, a la trae, I oel arto 74. por la cual. despus de conceder a la Cmara de Diputados

11

162

DERECHO

CONSTITUCIO~AL

MEXICANO

la facultad de calificar las elecciones de Ayuntamientos en los Territorios federales. s(' agrega el prrafo que sigue, encabezado por hiriente gerundio: ..... pudiendo suspender y destituir, en su caso, a los miembros de dichos Ayuntamientos y designar sustitutos o juntas municipales, en los trminos de las leyes respectivas", Aunque provisional. la misma facultad le fue conferida a la Comisin Permanente por adicin de la frac. YI II al art. 79. El art. 73, en la base 2a. de su frac. VI. instituy para los Territorios Federales el municipio libre, al igual que el art. 115 lo reconoce a los Estados. En esa virtud. la SUtT te del municipio libre. dentro del mano de la Constitucin, ticne que ser la misma en los Estados y en los Territorios, a menos de cxpresa previsin en contrario. Hasta antes de la reforma de 71, habamos expuesto sin titubeos la iuconsritucioualidad <le las disposiciones locales quc permiten el desconocimiento de Ayuntamientos de eleccin popular, con la consiguiente sustitucin de sus miembros por los que designe la autoridad poltica que corresponda. Despus de la reforma de 71 no podemos p. infortunadamente, sostener esa tesis. La facultad que se ha concedido a la Cmara de Diputados para suspender, destituir y designar a los miembros de los Ayuntamientos de los Territorios, denuncia que con ello la Constitucin admite que el gobierno municipal puede tener un origen diverso de la eleccin popular. No habra. razn alguna para negar a las legislaturas de los Estados eso mismo que la Constitucin ha reconocido a la Cmara de Diputados como legislatura local de los Territorios Federales. ya que no existe salvedad al respecto en el art, 115. Es este un cambio en el concepto del muncipio libre, concretado hasta ahora en la base 1, prrafo primero del arto 115. cuando asienta: "Cada municipio ser administrado por un AY'lmtamiento de eleceill popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el Gobierno del Estado". He alli la nota esencial y caracterstica del municipio libre, valedera por igual para los Estados y para los Territorios, en grado tal que al hacerla extensiva a los Ten'itor ios, quiso reiterar la frac VI del art. 73, al final de su base 2a., el principio fundamental de la institucin: "Cada municipalidad de los Territorios estar a cargo de un A)'lwtamiento de eleccin popular directa", " Al autorizar la reforma de 71 la posibilidad de que la Cmara de Diputados SU~lI' tuya a los miembros de eleccin popular directa por otros que no lo son y de que,. 111' clusive, haga desaparecer al Ayuntamiento para reemplazarlo por una junta municipal que tampoco es de eleccin popular directa, con todo ello Ia reforma consiente la aboIicin del municipio libre en cada muuicipalidad de los Territorios donde se presente esa situacin. No nos preocupa tanto el ejercicio de la facultad atribuida a la Cmara de Dipu tados en relacin con los Territorios, cuanto las consecuencias indirectas que Ia reforma entraa para los Estados. Constitucionalizada por la reforma la prctica de (lue autoridades polticas dispongan de la suerte de los Ayuntamientos. queda franca la pue..t" para (Ill(' las Constituciones locales que todava no 10 han hecho sometan los muncrpios a la voluntad de los gobernadores, mediante la amenaza o la etectiv ulau de destituir a sus Ayuntamientos para colocar en su sitio a agentes del gobierno. Ciertamente la facultad atribuida a la Cmara de Diputados ser inoperante mientras el Congreso' de la Unin no expida la ley prevista en la reforma. De proponrselo, esa ley podr 'atenuar los efectos indeseables del sistema adoptado. al rodear de precauciones el ejercicio de la facultad, de suerte que se impida en lo posible la remocin de funcionarios municipales a pretexto de indebidos manejos. los cuales, por otra p<lrle, son del todo factibles y requieren pal"a su correctivo la previsin legal. Pero lo que no podr hacer la le)' ser variar en su raz el sistema implantado por la reforma y cuya censura inevitable consiste, segn nuestro criterio. en que lejos de restituir sus fueros electorales a la voluntad popular, convocando a nuevas eteccioues en caso de destitucin o suspensin de los miembros del Ayuntamiento, se le trasmite la responsabilidad de la designacin de los sustitutos a un rgano poltico. extrao a la filen te primaria y nica del municipio libre. como es la voluntad de la ciudadana del municipio. El dao a la institucin se agrava cuando los miembros separados no SOIl suplidos individualmente, situacin en que por lo menos se conservara la cntidad del Ayuutamieruo: sino (lue en ejercicio de la exorbitante atribucin concedida por la reforma, la Cmara reemplaza al Ayuntamiento por una "junta municipal", m'ganisll10 nunca imaginado por el Constituyente y cuya misin consiste en privar al municipio de su Ayuntamiento. Estas juntas, utilizadas ya por algunas entidades con filies /()t~h tarios, constituven la negacin misma del municipio libre. Deploramos la rnitaciu que de ellas hizo la reforma de 71. Cumpla a la Constitucin, en ejercicio de su cometido de le)' suprema del pas, proteger frente a las leyes secundarias la libertad del municipio, caro ideal de la Revolucin. modesta l'sperallla de aprendizaje democrtico. qUL' de este modo ha recibido dentro (le la propia Constitucin l1l10 de los ms reCIOS embates, as hava pasado totalmente inadvertido.

EL MUNICIPIO

163

,Idirin de 19i-l 1/ la [n'rcrd enl c no/a 25. El aadido de junio de 1971 a la fracr iu 1 del artculo 74, glosado en la nota 25 de 'Interior edicin, abandon la ley sup'e, ma en octubre de 1974. en pos de las numerosas enmiendas que 3rigill en esa fecha la supresin de los Territorios Federales. (Ver prrafo 99 bis. de la presente l3~ ediciu.) Nada venturoso destino el de la reforma de 1971, egresada de la Consitucin en bre'e trmino )' subrepticiamente como haba entrado. De su efmero paso slo sobrevive el ejemplo admonitorio de lo inconveniente que es manejar a manera de acto ejecutivo. de pronta resolurin, aquello que por afectar la ley de leyes -y con ello nuestro sistema jllrdico- merece reflexiva lentitud. meditativa y respetuosa discrecin.

CAPTULO

NORMACIONES COMPLEMENTARIAS DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL


SUMARIO

50.-0bligaciones positivas contenidas en los artculos 119 y 121. 5l.-El artculo 120; su discusin en el Constituyente de 56. 52.-Su antecedente en la Constitucin argentina. 53.-El fracaso del artculo 120 en la doctrina, en la legislacin y en la jurisprudencia. 54.-Prohibiciones absolutas para los Estados. consagradas en el artculo 117, Y prohibiciones relativas del 118. 55.-La intervencin federal en los Estados.

50.-Dispersas en el articulado de la Constitucin existen algunas normaciones complementarias de-nuestro sistema federal, cuyo conocimiento no debemos omitir. Podemos clasificarlas en tres categoras, que estudiaremos por su orden: obligaciones positivas para los Estadosmiembros, prohibiciones para los mismos, facultad de intervencin de los Poderes centrales en los Estados-miembros. Por lo que hace a las obligaciones positivas hemos considerado ya las que por disposicin de la Ley Suprema tienen que ser incorporadas a las Constituciones locales, como son las contenidas principalmente en el artculo 115. Ahora nos corresponde tocar aquellas otras obligaciones positivas que deben acatar los Estados, independientemente de que las acojan o no en su legislacin constitucional o en la ordinaria. El artculo 119 dispone: "Cada Estado tiene obligacin de entregar sin demora los criminales de otro Estado o del extranjero a las autoridades que los reclamen. En estos casos el auto del juez que mande cumplir la requisitoria de extradicin ser bastante para motivar la detencin por un mes, si se tratare de extradicin entre los Estados, y por dos meses cuando fuere internacional." El artculo 113 de la Constitucin de 57, que era el correspondiente al actual, consignaba la misma obligacin, pero nicamente respecto a los criminales de los Estados y no del extranjero. La ley reglamentaria del artculo 113, de 12 de septiembre de 1902, referase naturalmente a

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

la extradicin de reos de los Estados; aparte de ella se expidi la Ley Federal de 18 de mayo de 1897, aplicable a falta de estipulacin internacional, y que ciertamente no era reglamentaria de ningn precepto constitucional, porque se refera a la extradicin a peticin de pas extranjero, que slo tena en el artculo 15 ciertas Iirnitaciones para el caso de que se concertara en tratados. La Constitucin de 17 agreg al texto de la anterior no slo lo relativo a la extradicin de delincuentes del extranjero, sino tambin la segunda parte del actual artculo 119, que seala plazos, de uno y dos meses como mximum para las extradiciones, respectivamente, entre los Estados y las internacionales. Actualmente existe la Ley de 9 de enero de 1954, reglamentaria de la primera parte del artculo 119; mas para las extradiciones internacionales slo subsiste la Ley de 97, que ahora s puede estimarse como reglamentaria de un precepto constitucional, as resulte notoriamente anacrnica. Respecto al artculo 121, es importante para el derecho constitucional por cuanto contiene disposiciones que completan y perfeccionan el sistema federal mexicano. El alcance de dichas disposiciones en s mismas, independientemente de su significado dentro del sistema federal, es materia que corresponde al derecho internacional privado, porque la Constitucin no ha hecho sino aplicar, con mayor o menor acierto, nociones de aquel derecho a las relaciones de los Estados entre s. El artculo 121 impone a cada Estado de la Federacin la obligacin de dar entera fe y crdito a los actos pblicos, registros y proce dimientos judiciales de todos los otros. Mientras entre naciones soberanas esa obligacin no existe, si no es porque la aceptan voluntariamente en virtud de convenciones internacionales o por expresin espontnea de sus propias leyes, los Estados de la federacin la tienen como obligacin impuesta por el Constituyente. Todo acto pasado ante la autoridad de un Estado, es vlido para todos los dems; obligacin es sta cuya existencia viene a corroborar que no hay en nuestro rgimen federal lo que la Constitucin llama impropiamente soberana de los Estados. Mas no basta con la existencia del acto, sino que es necesario probarla ante las autoridades de los dems Estados donde va a tener efectos, as como fijar el alcance de dichos efectos. No habra razn alguna para que la Constitucin federal impusiera las normas de la prueba y el alcance de los efectos para el Estado donde se engendr el acto, pnes tales normas pertenecen al derecho comn, el cual es de la competencia de los Estados. Pero cuando la prueba debe ofrecerse y los efectos producirse en otras entidades federativas distintas a aquella que Iue

NORMACIONES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL

Wj

cuna del acto, entonces la Constitucin federal debe intervenir para fijar las reglas relativas, de modo que quede a salvo y sea eficaz el principio original de que todo acto pasado ante la autoridad de un Estado, es vlido para todos los dems. Con ese objeto la Constitucin encomienda en su artculo 121 al Congreso de la Unin la expedicin de leyes que prescriban la manera de probar en un Estado los actos verificados en otros, as como sealar en tales casos el efecto de los mismos actos de acuerdo con las bases consignadas en el precepto.' 51.-0tra obligacin de ndole positiva que la Constitucin impone a los Estados es la contenida en el artculo 120: "Los gobernadores de los Estados estn obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales." Aunque de escasa o de ninguna aplicacin, este artculo servir en nuestro estudio para poner en movimiento algunos principios del sis-tema federal. En la Constitucin de 24 no exista ninguna disposicin semejante a la actual. El vaco se llen, al decir de Arriaga en el Congreso de ;>6, encomendando a los gobernadores la publicacin de las leyes federales; pero stos "las publicaban, las obedecan, las aplicaban o dejaban de hacerlo, segn lo crean conveniente" 2 De all que en el proyecto de Constitucin de 56 figurara como artculo 114 el siguiente: "Los agentes de la Federacin, para cumplir y hacer cumplir las leyes federales, son los tribunales de circuito y de distrito." La discusin se entabl entre quienes sostenan que los gobernadores deban ser los agentes de la Federacin, como de hecho 10 haban sido anteriormente, y aquellos otros que en reducido nmero defendan el artculo del proyecto, el cual atrajo la oposicin de la asamblea por encomendar a los funcionarios judiciales federales tareas administrativas y polticas del todo ajenas a sus funciones judiciales. La primera fase de la discusin termin al ser reprobado el artculo por 59 votos contra 20. Inmediatamente despus el diputado Castaeda, considerando que la asamblea estaba por los gobernadores como agentes de la Federacin, propuso en un nuevo artculo, aceptado a discusin con dispensa
1 Acerca de los antecedentes. alcance y defectos del artculo 121, consultar 101 "'ludios de Eduardo Trigueros Saravia publicados en Revista Mexicana de Derecho P /ico (T. l. pg. 157) y' El Foro (T. VII, pg. 145). as como el MantUll de Derecho lrlternacional Privado de Alberto G. Arce (Guadalajara, 194!!; pg. 349 Y sigs.). 2 ZARro, Historia del Congreso Constituyente; T. 11, pg. 525. Los debates relativos al artculo que se comenta, en el Constituyente de 57, se desarrollaron en tas sesiones del 7 y del 11 de noviembre de 56 y constan en las pginas 525 a 540 del torno 11 de la obra de Zarco.

168

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

de trmites, que los gobernadores fueran los agentes de la Federacin para publicar y hacer cumplir las leyes federales. En nombre siempre del sistema federal campearon en la discusin del nuevo artculo las ms contradictorias opiniones. U nos consideraban que se haca de los gobernadores agentes subalternos de la Federacin, con lo que se acababa la soberana de los Estados; otros sostenan, por el contrario, que la vigencia de las leyes federales quedaba a merced de los gobernadores, lo que llevara a la impotencia a los Poderes federales. La al parecer interminable discusin concluy cuando el diputado Ruiz, despus de considerar dignos de reprobacin los dos proyectos sucesivamente discutidos, propuso que para atenuar los inconvenientes del de Castaeda se impusiera a los gobernadores, precisamente como obligacin, la de promulgar las leyes federales, con 10 que se eluda el peligro de que se negaran a hacerlo. Con esta modificacin se aprob el artculo 114 de la Constitucin de 57 (idntico al 120 de la actual), por 55 votos contra 24. Asista la razn a Ruiz al censurar los dos artculos. No sabemos cul sistema era ms desacertado: si el que converta a los jueces de distrito en jefes de operaciones y administradores de hacienda o el que traspasaba esas funciones federales a los gobernadores de los Estados." La voz ms sensata entre todas fue sin duda la de Zendejas cuando, atemperando los excesos verbales de ambos bandos, advirti con palabras que no fueron atendidas: "Se trata simplemente de la publicacin de las leyes, es decir, del modo de hacerlas llegar al conocimiento de todos los ciudadanos, acto sencillsimo que pierde la gravedad que drsele quiere si se reflexiona que no tiene nada de la sancin del ejecutivo que es indispensable para dar a la ley fuerza de tal." 4 Mas a pesar de la desorientacin que entonces prevaleci, es lo cierto que al discutir el artculo 114 el Constituyente se enfrent con
3 Nada menos que Castaeda, el autor del artculo que fue aprobado, explicaba su alcance diciendo que "sean los gobernadores los nicos que gobiernan en su territorio; no haya mando de armas ni de hacienda que no est sometido a su intervencin". y agregaba las siguientes palabras, reveladoras de que su autor ignoraba en absoluto el sistema federal: "La creacin de comandantes generales, de jefes de hacienda y de otros empleados del gobierno federal, independientes de la autoridad de los Estados. ha sido un elemento de complicacin y de discordia que es necesario destruir si aspiramos de buena fe a afianzar las instituciones federales. Y cuando haya un Estado que salga del orden, para restablecer la tranquilidad puede emplearse la guardia nacional de otro Estado" (pg. 529) . Ignacio Ramrez opinaba por su parte que "no pueden introducirse disposiciones a los Estados sin el pase, sin la 'intervencin de sus gobiernos" (pg. 530) Si estas ideas hubieran orientado la aplicacin del precepto, corno informadoras que haban sido de su adopcin, se hubiera implantado en Mxico una especie de confederacin de Estados del todo distinta al sistema federal. Ante ese destino imposible, el precepto qued relegado al olvido. 4 ZAROO. pg. 530.

KORMACIONES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL

169

uno de los problemas medulares del federalismo, que haba suscitado anlogas discusiones en la asamblea de Filadelfia. Nos referimos al problema que plante en Norteamrica el trnsito de la confederacin a la federacin. Debera depender el nuevo gobierno federal de la sancin de los gobiernos de los Estados, es decir. sus relaciones deberan contar con el beneplcito y con la ejecucin coercitiva de los Estados? O bien el gobierno federal determinara por s mismo sus propias sanciones, ejecutndolas por sus propios funcionarios y directamente mediante el poder coactivo sobre los individuos? La asamblea de Filadelfia se decidi por este ltimo extremo y con ello estableci una de las diferencias caractersticas entre la federacin y la confederacin. No hay en la Constitucin norteamericana un artculo semejante a nuestro artculo 120, porque las ideas que presidieron el nacimiento de ste hubieran dislocado el sistema que se adoptaba. Pero s hay en la organizacin total que erige aquella Constitucin elementos bastantes para entender que el gobierno federal, por nacional y al mismo tiempo independiente de los Estados, tiene su personal propio que acta en toda la extensin del territorio nacional, sin invadir la rbita coexistente de la burocracia de los Estados. Subordinar en todo o en parte un personal a otro sera contrario a la naturaleza coextensa y autnoma de la federacin y de los Estados." Los Constituyentes de 56 trataron de resolver el problema en funcin de confederacin, sin comprender la sencilla y ya experimentada solucin norteamericana. Srvales de atenuante que en ellos influa, perturbando su buen juicio, la dura realidad mexicana, que varias veces invocaron durante los debates. Los gobernadores indciles que se aprovechaban de la anarqua general, as como la desorganizacin y debilidad de la administracin federal, parecan requerir que se contara con la buena voluntad de los gobiernos de los Estados a fin de que cumplieran las disposiciones del gobierno federal.
5 La posibilidad constitucional de que funcionarios de los Estados ejerzan funciones federales, resultando por este precepto subordinados de la federacin con menoscabo de su independencia, fue tema ampliamente discutido en Estados Unidos con motivo de la Orden Ejecutiva del Presidente Coolidge de 1926. El Presidente Grant haba prohihido en 1873 la tenencia por una misma persona de un empleo civil federal y de empleos de los Estados o municipales; en 1926 el Presidente Coolidge modific la orden anterior autorizando que cualquier empleado del Estado, del Condado o del Municipio pudiera ser nombrado empleado dependiente de la federacin para el efecto de hacer cumplir la lev de la prohibicin alcohlica. excepto en aquellos Estados que vedaran la tenencia po~ los empleados del Estado de empleos bajo el gobierno federal. Entre las muchas obJeCiones que se formularon a la constitucionalidad de la orden de Coolidge guran la de que ella creaba un conflicto de lealtades en el empleado sujeto a dos jurisdicciones y en que, con referencia especial a los gobemadorcs, el nombramiento de stos como agentes federales daara la dignidad de los Estados, argumentos que parecan un eco de los q~e expresaron algunos diputados en nuestro Constituyente de 57. (El ms acabado estudio sobre la controversia a que nos referimos es el de .lames Hart, publicado con el ttulo de "Sorne legal questons growing out of the President's executve order for prohibition enforcel1lent", en Virginia Law Rcview, diciembre de 1926, pg. 86 a 107.)

170

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

Donde no puede haber disculpa es en los Constituyentes de Quertaro, Ya para entonces el artculo haba demostrado su esterilidad, gracias a lo cual haba desaparecido su peligrosidad. La administracin federal se haba extendido por todo el pas y nadie pona en tela de juicio que las dos jurisdicciones coextensas deban contar con su propio personal. A pesar de ello, el postergado e intil precepto pas a la Constitucin de 17, sin que mediara explicacin alguna en la exposicin de motivos del proyecto, en el dictamen de la Comisin ni en el seno de la asamblea. 52.-Si, pues, nuestro artculo 120 no reconoce filiacin norteamericana, cabe preguntarse si fue hallazgo espontneo del Constituyente de 56. Desde luego no olvidemos que desde el principio de la discusin actu en el nimo de todos el papel independiente que haban desempeado los gobernadores. De esta circunstancia histrica que todos reconocan, surgieron las dos tesis rivales que se disputaron los votos de la asamblea: la de Arriaga, que pretenda abatir el poder de los gobernadores utilizando a funcionarios judiciales como agentes de la federacin, y la de Castaeda, que quera fortalecer a los Estados mediante la ejecucin federal en manos de los gobernadores. Esta ltima tesis, que fue la aceptada, ~debemos suponerla como mera incorporacin al texto constitucional del fenmeno histrico que la provoc? As pudo ser; pero es el caso que la solucin a que lleg el Constituyente mexicano en noviembre de 56 coincidi notablemente con la adoptada por la Constitucin argentina tres aos antes. El artculo llO de dicha Constitucin, todava vigente, dice as: "Los gobernadores de provincia son agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir la Constitucin y las leyes federales." El artculo haba sido el 107 del proyecto de Constitucin de Alberd. quien quiz lo haba tomado de un proyecto de Constitucin publicado en Chile en mayo de 1852.6 La adopcin del precepto provoc una clebre controversia entre Sarmiento y Alberdi. En sus Comentarios a la Constitucin deca el primero, con indudable perspicacia, que "si la Constitucin, haciendo a los gobernadores como en los gobiernos unitarios agentes naturales del poder general, se propuso enfrenar su accin o hacerla concurrir mejor a la unidad comn, creernos que mejor hubiera conseguido . ste objeto teniendo en las provincias autoridades suyas, independien6 CWDOMIRO ZAvALA:

Derecho Federal; Buenos Aires, 1941; T. 1, p;g. 4iO.

NORl\IACJO:'\ES DE :-;CESTRO SISTEMA FEDERAL

171

tes de toda influencia, ejecutando en lo que es privativo de la federacin y obrando en todas las provincias bajo un mismo sistema"." A lo que replicaba Alberdi que los antecedentes del virreinato conducan a emplear a los gobiernos de provincia existentes como agentes inevitables del nuevo gobierno general. Ignoramos si Castaeda tuvo a la vista la Constitucin argentina y si conoca las Bases de Alberdi (publicadas en Val paraso en 1851); pero llama la atencin, adems de la similitud entre ciertos argumentos, que Castaeda haya empleado durante su exposicin, por lo menos dos veces, la frase de que "los gobernadores son los agentes naturales del gobierno federal", que varios diputados repitieron y que, si no est tomada de la Constitucin argentina, por lo menos coincide claramente con su texto. Lo curioso es que el precepto argentino es de raigambre centralista y Castaeda lo utiliz con fines ultrafederalistas. Alberdi, cuyas tendencias centralistas eran conocidas, lleg a sostener que en Argentina, a diferencia de Estados Unidos, el Presidente de la Repblica es el jefe de los gobernadores provinciales. Castaeda, en cambio, pretenda hacer de cada gobernador casi un jefe de Estado confederado. y es que el gobernador como agente federal lo mismo puede ser, segn se quiera, o agente subalterno de los poderes centrales o titular casi autnomo, dentro de su territorio, de la administracin federal; nada ms que en uno y otro caso se desvirta el sistema federal. La semejanza de los dos preceptos va ms all de lo puramente formal. En Argentina los comentaristas han sealado lo dislocador del sistema que sera la aplicacin literal del artculo y la jurisprudencia lo ha tenido en cuenta para fundar la obligacin de las autoridades de provincia de cumplir las resoluciones de cualquiera de los Poderes
7 Op, cit.; pgs. 268 \ sigs.-La similitud de conceptos entre los constituyentes argentinos de 53 y los nuestros de 56 es de tal manera impresionante que slo podra explicarse por la semejanza de situaciones (que apenas existi) o por el conocimiento q.ue los nuestros tuvieron de las obras de all. He aqu explicado claramente por Sommanva el ideario argentino de entonces. que no parece sino un resumen de la actitud de Castaeda: "Ahora resulta fcil considerar la intervencin de las autoridades nacionales en el territorio de las Provincias como desvinculada de su ingerencia en los Gobiernos locales. puesto que aqul forma parte del territorio nacional. uno e indivisible; pero los convencionales de 1860, as como los constituyentes de 1853, contemplaban las cosas COn otro criterio y sustentaban ideas falsas a fuerza de ser demasiado simples. Preocupadas por imaginarios constantes choques entre el ejercicio de las autoridades nacionales y provincial, conceban a los Gohiemos locales, como organismos dotados de jurisdiccin exclusiva y excluyente sobre el propio territorio, Y al Gobierno Federal como a otro organismo cuya molesta complicacin pensaban eludir encerrndolo dentro del lugar fijado para su asiento. Resultbales difcil entender cmo dos rdenes de autoridades pudiesen ejercer imperio simultneo sobre las mismas personas y cosas, y puesto que las autoridades nacionales eran supremas sobre las de Provincia, creyeron salvar el aparente conflicto manifestando unos poderes a travs de los otros, a cuyo efecto convirtieron a los gobernadores en agentes del Gobierno general." (Historia de las intervenciones federales en las Provincias, por Luis H. Sommariva; Buenos Aires, 1929; T. 1, pg. 28.)

172

DERECHO CO;-":STITl'CIO:\AL :\IEXICA:'\O

del gobierno federal." Lo que ha ocurrido entre nosotros, tocante a la raqutica vida del artculo 120, lo veremos en seguida. literalidad de dicho artculo conduce a distinguir las dos obligaciones que impone a los gobernantes, la primera consistente en publicar las leyes federales y la segunda en hacerlas cumplir. Por lo que toca a la primera, su interpretacin ms llana y al mismo tiempo ms jurdica es la que en el Constituyente de 56 expres el diputado Zendejas: la obligacin de "publicar" las leyes federales no es la de "promulgarlas", es decir. sancionarlas o darles el pase como quera Ramrez, ya que este ltimo poder slo es propio de los Estados de una confederacin, sino que tal obligacin se reduce a hacer saber a los habitantes del Estado la existencia y el contenido de la ley federal. Pero aun constreida a estos lmites la obligacin de los gobernadores, falta saber cules seran los efectos de su incumplimiento. Qu validez tiene en un Estado la ley federal no publicada por el gobernador? O en otros trminos, ,qu le puede agregar a una ley federal expedida, promulgada y publicada por los rganos federales, la publicacin realizada por el gobernador? Al triunfo de la Repblica, el Secretario de Relaciones y de Gobernacin, Lerdo de Tejada, gir a los gobernadores la circular de 1() de agosto de 67 por la que les haca saber el acuerdo del Presidente de la Repblica en el sentido de que "las leyes, decretos y dems disposiciones de las autoridades federales son obligatorios por el hecho de publicarse en el peridico oficial del Gobierno Supremo". Durante el perodo preconstitucional el secretario de Gobernacin, Zubaran, gir desde Veracruz la circular de 6 de mayo de 1915, en cuyo primer prrafo reiteraba la tesis de Lerdo de Tejada y en el segundo asentaba lo que sigue: "Pero teniendo en consideracin que el artculo 114 de la Constitucin de la Repblica (despus 120) impone a los gobernadores de los Estados la obligacin de publicar y hacer cumplir las leyes federales, as como es conveniente que las disposiciones de carcter obligatorio tengan la mayor publicidad posible, a fin de que puedan llegar ms fcilmente al conocimiento del pueblo, el C. Primer Jefe se ha servido disponer que se recomiende a usted la insercin en el peridico oficial del Estado de todas las leyes, decretos y dems disposiciones' que se publiquen en 'El Constitucionalista' ... " Ambas circulares se expidieron en situaciones semejantes, cuando
8 Jurisprudencia de la Constitucin al'gentina, por Clodomiro ZavaIa; Aires, 1924; T. 11, pgs. 580 a 483.

5~.-La

BuenOS

NORMACIONES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL

173

la anarqua general haba trado como consecuencia el debilitamiento del ?"obierno central y la indisciplina de los gobiernos locales." Fue preciso defender entonces la unidad del sistema federal, impidiendo que se hiciera uso de la tesis destructora que haba campeado en el Constituyente y que al abrigo de las circunstancias poda hacer funcionar el peligroso precepto constitucional. En la circular de Veracruz se apuntaba, adems, una aplicacin de dicho artculo, entendiendo que la obligacin de los gobernadores llevaba por fin dar una mayor publicidad a las leyes federales, para hacerlas llegar ms f.icilmente al conocimiento del pueblo. Nuestros comentaristas no captaron el problema, con excepcin de Ramn Rodrguez." La Jurisprudencia de la Suprema Corte, por su parte, se ha enfrentado con dos problemas derivados del artculo 120. Plantea el primero la no aplicabilidad de una ley federal en el Estado donde no ha sido publicada por el gobernador; la jurisprudencia prevaleciente en este caso es en el sentido de que "si el artculo 120 constitucional impone a los gobernadores de los Estados la obligacin de publicar y hacer cumplir las leyes federales, eso no quiere decir que dejen de regir por su no publicacin en alguna entidad federativa, supuesto que no hay sancin constitucional, y que sera facultativo para aquellos mandatarios el cumplimiento del pacto federativo y de las leyes federales por el solo hecho de no publicar stas en los territorios respectivos"." El otro problema consiste en la vacatio legis. Si se entiende que la publicacin de las leyes federales por los gobernadores tiene por obje9 La circular de 16 de agosto de 67 respondi a la actitud de los gobernadores de Puebla y Guadalajara, que se haban negado a publicar la convocatoria para elecciones gencrles de 14 del mismo mes. La circular de Veracruz se propuso hacer respetar por los jefes militares en funciones de gobernadores, las disposiciones del Primer .Jefe. 10 Vid. Eduardo Ruiz, ed. 1902, pg. 370; Mariano Coronado, ed. 1906, pg. 219; Jos M, del Castillo Velasco. cd. 1888, pg. 241; Miguel Lanz Durct, cd. 1933, pgina 395, quien en nuestros das sostiene todava que la tesis de que "el hecho de que los g.obernadores publiquen y manden cumplir las leyes federales es una garanta de la autenticidad de ellas para los habitantes del Estado". En cambio Rodrguez dice: "El precepto consgnado en este artculo, sobre ser innecesario para los objetos de la Constitucin, es p.el!groso para las instituciones y puede en algn caso llegar a ser atentatorio a los prin. ClPIOS democrticos. Siendo Mxico una federacin y no una confederacin, y teniendo en cada Estado autoridades y funcionarios del orden judicial. civil, militar y adems todos los empicados necesarios para el cumplimiento de sus leves, qu objeto puede tener la obligacin impuesta a los gobernadores de hacer cumplir las leyes federales>" (edicin l <75, pgs. 546 a 550), 11 TF.IL\N. ARTURO: 27 de man:o de 1925, T. XVI, p~. 706. En una ejecutoria reciente, extensamente razonada, la Suprema Corte adopta la misma tesis, "porque esa obligacin se estableci cuando los medios de publicidad eran todava imperfectos, con el fin de facilitar el oonccimicnto de las leyes federales por los habitantes del pas y porque su desobediencia slo puede constituir un motivo de responsabilidad" (amparo ~ ..7441!49il~, Rodolfo Mario Alans Trevio: fallado por la primera Sala en 8 de JuniO de 1953). El Pleno ha rat ificado la tesis expuesta en las revisiones 4484/51, ~c Gregorio Garza Guzmn, fallarla ellO de febrero de 1959, y 832/108, de Cooperativas de Autobuses, resuella el 2 de junio de 1959.

174

DERECHO CO:"STITL'ClO;\;AL ;\IEXICA:"O

to cubrir la uacatio le[!,is, de suerte que slo se presumen conocidas por los habitantes del Estado las publicadas por el gobernador, entonces resultaran inconstitucionales los preceptos federales que otorgan esa presuncin a la sola publicacin en el "Diario Oficial de la Federacin" (art. 3<;> del Cdigo Civil en materia federal y 7'! del Cdigo Fiscal de la Federacin). Esta consecuencia es inadmisible no slo porque la uacatio legis est prevista por la legislacin federal, sino tambin porque es ms idneo como vehculo de publicidad el "Diario Oficial", de amplia y regular difusin, que las raquticas y espordicas gacetas de los Estados. Sobre todo, y esto de acuerdo con la ndole del sistema, nunca podr sostenerse que la vigencia de la legislacin federal quede supeditada a la voluntad, negligente o caprichosa, de las autoridades locales." As, pues, hemos de admitir que en lo relativo a la publicacin de las leyes federales el artculo 120 ha sido hasta ahora, y tendr que seguir sindolo, un precepto mal avenido con la doctrina, ignorado por el legislador e inutilizado por la jurisprudencia; solamente la mala fe de ciertos litigantes lo exhuma de vez en cuando para excusarse, aunque sin resultado, de la obediencia a las leyes federales no publicadas por los gobernadores de los Estados. En cuanto a la segunda parte del artculo que impone a los gobernadores la obligacin de hacer cumplir las leyes federales, la finalidad de su adopcin qued frustrada desde el primer momento, y hasta ahora a nadie se le ha ocurrido resucitar la idea de que son ellos los titulares de la ejecucin federal dentro de sus respectivas entidades. La nica aplicacin de esta parte del precepto podr darse en aquellos casos en que las leyes federales encomienden a los gobernadores determinadas funciones, casi siempre ejecutivas o de colaboracin, como acontece en materia agraria; en tales casos la obligacin impuesta a los gobernadores se justifica a la luz de dicho precepto y habr que entender entonces que aqullos ejercen funciones delegadas en materia federal. Mas en esos casos, excepcionales y contados, la delegacin est prevista en la ley suprema o bien es aceptada convencionalmente por los Estados, por lo que en la prctica tampoco ha tenido aplicacin la segunda parte del artculo 120. Por intil y peligroso, por extrao ms que todo al sistema federal, sera de desear que fuera testado de nuestra Constitucin el artculo que hemos comentado.
12 En alguna ejecutora la Suprema Corte sostuvo la tesis mixta, y a nuestro ver infundada, de que conforme al artculo 120 las leyes federales "deben ser publicada~ ~n el rgano oficial de cada Estarlo o esperar el tiempo suficiente para que el Diario OfICIal de la Federacin Ilegue a los Estados, para que, siendo dadas a conocer de uno u otro modo, puedan ser debidamente obscrvadas".-Angcles y VcJarde, 2 de abril de 1926; T. XVlII, pg. 846.

:\ORMACIO:\ES DE :\UESTRO SISTE:\IA FEDERAL

175

. ?~.-Veamos ahora los preceptos constitucionales que imponen prohibiciones a los Estados. Estas son absolutas, que en ningn caso pueden ser dispensadas, o relativas, de cuya observancia puede excusar a los Estados el Congreso de la Unin. Son prohibiciones absolutas las que enumera el artculo 117. De ellas hay algunas que no necesitan figurar entre las prohibiciones en virtud de que por pertenecer a la federacin los actos relativos, como facultad exclusiva de ella, estn excluidos de la jurisdiccin de los Estados por aplicacin del artculo 124. Celebrar alianza, tratado o coalicin con potencias extranjeras es facultad federal, segn los artculos 76, fr. 1, y 89, fr. X; acuar y emitir papel moneda son facultades que tambin pertenecen a la federacin, de acuerdo, respectivamente, con la fracciones XVIII y X del artculo 73; en esos casos es superfluo imponer prohibiciones expresas a los Estados, como hacen las . fracciones 1 y 111 del artculo 117. 1<"", dichas fracciones slo se justifican lassiguientes prohibiciones: celebrar alianza, tratado o coalicin de un Estado con otro, que SI no es tacultad de la federacin, tampoco deben tener las entidades federativas, por no ser soberanas; emitir estampillas o papel sellado, forma de recaudar impuestos que de no prohibirlo la fr. III tendran los Estados, puesto que gozan de la facultad impositiva en general, es decir, la federacin y los Estados pueden cobrar contribuciones, pero la forma especial de recaudarlas, que consiste en el timbre y el papel sellado, est vedada a los Estados y no a la federacin, por lo que es esta ltima la nica que puede emplearla. Las fracciones IV, V, VI Y VII, que se agregaron al artculo 117 mediante la reforma de 1896, consagran prohibiciones relativas a formas de alcabala; su estudio corresponde al de la facultad que tiene el Congreso para impedir que en el comercio nterestatal haya restricciones. La fr. VIII, adicionada en el ao de 1901, prohbe a los Estados en trminos generales, contraer compromisos econmicos con el extranjero, no slo por las dificultades internacionales que con ello podran suscitarse, sino tambin porque anloga facultad corresponde a la federacin, segn el artculo 73, fr. VIII. Mediante nueva adicin a la fr. VIII (17 de octubre de 1953) se estableci que los Estados y los municipios no podrn celebrar emprstitos sino para la celebracin de obras que estn destinadas a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos, con lo que se quiso prohibir las inversiones irrecuperables e improductivas, realizadas a base de emprstitos.

176

UrlU:CllO CO:'\STITUCIOl'\AL

MEXICA~O

Para terminar el estudio del artculo 117 hay que fijarse en que el prrafo final, no numerado como fraccin, que le agreg al artculo el Constituyente de Quertaro, no significa prohibiciones a los Estados, sino que contiene el mandamiento positivo de que el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo. Precepto es ste que no ha tenido aplicacin en la prctica y que slo revela el empeo justificado de los legisladores de Quertaro para combatir el alcoholismo, aunque slo fuera por medio de estas disposiciones generales, que sealan obligaciones concurrentes a la federacin y a los Estados, ms que otorgarles facul tades. En cuanto a las prohibiciones no absolutas que a los Estados se imponen, enumralas el artculo 118, que por cierto debera desaparecer de la Constitucin, pues su sola presencia en ella disloca y quebranta nuestro rgimen. Segn el citado artculo 118, fracs. I y 11, los Estados no pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unin, establecer derechos de tonelaje ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones, as como tener en ningn tiempo tropa permanente ni buques de guerra. Esas facultades pertenecen exclusivamente a la federacin, segn los arts. 73, fr. IX Y 89, fr. VI, pues es propio y caracterstico de todo sistema federal que las aduanas exteriores y el ejrcito de mar y tierra estn bajo el control exclusivo e intransferible de la federacin, ya que si algo es materia estrictamente federal, sin la cual no existira el sistema, es lo relativo a las relaciones internacionales (diplomticas y financieras) y la fuerza militar. La concurrencia de los Estados en esas facultades, cuando lo permite el Congreso de la Unin, segn lo disponen las fracciones I y 11 del artculo 118, es, por lo tanto, un caso de delegacin o transferencia de facultades que subvierte y aniquila el sistema federal. Pero ms desafortunada an, si cabe, es la hiptesis de la fraccin 111 del mismo artculo, segn la cual los Estados no pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unin, hacer la guerra por s a alguna potencia extranjera. Esto quiere decir que si el Estado de Sonora, verbigracia, obtiene permiso del Congreso de la Unin, puede hacer la guerra por su cuenta a Estados Unidos. Pero ello siempre y cuando haya tiempo de madurar la declaratoria de guerra y de alcanzar el permiso, pues sin necesidad de ste puede el Estado hacer la guerra en los casos de invasin y de peligro inminente que no admite demora; en estos casos, dice la segunda parte de la fraccin 11, los Estados darn cuenta inmediata al Presidente de la Repblica. Es increible que los absurdos contenidos en la citada fraccin ha-

NORMACIONES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL

177

yan aparecido en la Constitucin de 57 y, sin protesta de nadie, perduren en la vigente. Las entidades que componen un Estado Federal no existen internacionalmente; para los pases extranjeros slo existe la Unin, sujeto nico de las relaciones internacionales. Es, pues, inadmisible que una de las entidades federativas se segregue de la Unin frente a los dems pases para hacer por s sola la guerra. Ni habra pas alguno que tomara en serio la declaracin de guerra de una entidad federativa aislada. La guerra se hace entre soberanas internacionales, no con fracciones del pas carentes de soberana. Menos que absurda es infantil la segunda parte de la fraccin 111. Claro est que en caso de invasin o de peligro tan inminente que no admita demora no slo un Estado de la Federacin, sino cualquier mexicano, est exceptuado de pedir permiso para hacer la guerra, la que se traduce en esos casos en la defensa del suelo nacional Y Son tan opuestos a nuestro sistema y tan extraos a la realidad los mandamientos del artculo 118, que no es de llamar la atencin que jams se haya intentado ponerlos en prctica. Que sigan olvidados mientras llega el momento de que abandonen definitivamente el lugar que nunca debieron ocupar en nuestra ley suprema. 55.-Concluiremos el presente captulo con el estudio de la facultad de intervencin que la Constitucin otorga a los Poderes centrales en los Estados-miembros; con ello nos referimos al artculo 122, otro mandamiento constitucional que ha cado en desuso. La Constitucin norteamericana procre tres preceptos anlogos, como son el nuestro, el argentino y el brasileo. Mas a pesar de sus
13 La nica explicacin posible de la existencia en nuestra Constitucin del precepto contenido en la frac. 11 del artculo 118 es de ndole histrica. En los artculos de la Confederacin norteamericana se deca: "Se prohbe a los Estados emprender la Rllerra sin autorizacin de los Estados Unidos otorgada a travs de su Congreso, excepto cuando un Estado sea invadido por el enemigo o posea noticias ciertas en el sentido de que alguna nacin india ha determinado invadirlo y el peligro sea tan inminente que no permita esperar a que se consulte a los Estados Unidos por el intermedio de su Congreso," Este mandamiento se justificaba en la Confederacin al igual que aquellos otros -como los que tenan los Estados para celebrar tratados con permiso del Congresoque estaban de acuerdo con la soberana exterior, un tanto mermada, que conservaban los Estados confederados. Pero cuando al establecerse la federacin por virtud de la Constitucin de Filadelfia los Estados federados perdieron ntegramente su soberana exterior, ya no hubo razn para mantener el precepto de que uno de los Estados puede ~acer la guerra con permiso del Congreso. Sin embargo, como la Convencin de Filadelfia hubo de transigir algunas veces con los defensores de la antigua Confederacin, en la Constitucin de los Estados Unidos perdura, con otros resabios contrarios al sistema federal. el mandamiento de que sin el permiso del Congreso ningn Estado podr establecer derechos de tonelaje. celebrar convenio o pacto alguno con otro Estado o con una potenc!a extranjera, o hacer la guerra, a menos de ser invadido realmente o de hallarse en pehgro tan inminente que no admita demora (art, 1, seco 10). Nosotros copiamos el precepto de la Constitucin norteamericana por mera imitacin y sin necesidad alguna, PUes nuestro pacto federal no tuvo que transigir con ninguna tendencia a la Confederacin,

178

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

semejanzas de origen, son patentes las diferencias entre los cuatro mandamientos, as en el texto como en su aplicacin, y revela cada uno de ellos un fondo histrico diferente. Dicho precepto consagra lo que se denomina "la garanta federal", que consiste en la proteccin de la Unin para los Estados y que se traduce en la obligacin de los poderes federales de intervenir en un Estado, en cualquiera de estos dos casos: de oficio, cuando en el Estado se altera la forma republicana de gobierno o hay invasin; a peticin de la legislatura del Estado o en su caso del ejecutivo, cuando hay violencia domstica. El artculo 6'.' de la Constitucin Argentina dice as: "El Gobierno Federal interviene en el territorio de las provincias para garantizar la forma republicana de goberno o repeler invasiones exteriores y a requisicin de sus autoridades constituidas, para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedicin o por invasin de otra provincia." Como se ve, ese artculo estatuye las dos clases de intervencin que hemos visto consignadas en el precepto norteamericano. El comentarista argentino Ral Bisn las llama, respectivamente, intervencin reconstructiva e intervencin ejecutiva y las distingue en la siguiente forma: "La intervencin reconstructiva tiene lugar cuando est subvertida la forma republicana de gobierno y el poder federal es el llamado a llevar su accin al lugar del conflicto para garantizar y restablecer esa forma republicana de gobierno. Se entiende en cambio por intervencin ejecutiva, cuando se trata de una invasin exterior o bien cuando las autoridades han sido depuestas por sedicin o invasin de otra provincia, y en tal caso el gobierno federal debe proceder nicamente a requisicin de las autoridades constituidas y con el propsito de sostenerlas o restablecerlas." Ji
H RAL Brs.N: Derecho Constitucional A rgentino y comparado; Buenos Aires. 1940: pg. 132.-En la Constitucin argentina de 1853, que organizaba la confederacin- . el rgimen de las intervenciones autorizaba al gobierno federal para intervenir en las provincias a requisicin, o sin ella, de las legislaturas o de los gobernadores, "al solo efecto de restablecer el orden pblico perturbado por la sedicin o de atender a la seguridad nacional amenazada por un ataque o peligro exterior". Buenos Aires se separ de las dems provincias y dict en 54 su propia Constitucin como Estado soberano. Subsista la escisin cuando ocurri la intervencin federal en la provincia de San Juan, que culmin con la muerte del interventor federal a consecuencia del choque entre ~ste y el gobernador provincial. Cuando, en 1860, Buenos Aires se incorpor a la tederac.ln argentina, exigi que se tomaran en cuenta las reformas que propondra a la Consntucin federal. La convencin portea, en la cual figuraban gentes de tanto valer como Mitre y Sarmiento, abrig como principal preocupacin la reforma del artculo de la intervencin federal, cuya aplicacin en el caso de San .luan haba producido resultad~s indeseables. Se quera subordinar la intervencin federal al requerimiento de las autondades de la provincia, y para ello se presentaron tres frmulas: la primera, tomada ~e~ tualmente de la Constitucin norteamericana, y la tercera, demasiado difusa; se eligi la segunda. que con algunos retoques se incorpor a la Constitucin federal. Esta frmula. aunque inspirada en la norteamericana, surgi de las circunstancias propias del pas y

NORMACIONES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL

179

La Constitucin del Brasil prescribe en su artculo 6':' que "el gobierno federal no podr intervenir en los asuntos peculiares de los Estados, salvo: 1':', para repeler una invasin extranjera o de un Estado con otro; 2':', para mantener la forma republicana federativa; 3':', para restablecer el orden y la tranquilidad de los Estados, a requisicin de sus respectivos gobiernos; 4':' para asegurar la ejecucin de las leyes y sentencias federales". Agrega, pues, esta Constitucin un caso de intervencin no previsto por las dos anteriores, que consiste en la facultad de la federacin para intervenir a fin de asegurar a los Estados la ejecucin de las leyes y sentencias federales; mientras en los otros pases que se citan es obligacin de los Estados hacer cumplir mediante su propia fuerza y autoridad las leyes y sentencias de la federacin, de suerte que el incumplimiento de esa obligacin se traduce nicamente en responsabilidad personal del funcionario respectivo, en Brasil la autoridad federal puede sustituir con su propia fuerza a la de la autoridad local que se abstiene de prestarla en ejecucin de las leyes y sentencias federales; tal intervencin ampla notablemente la esfera de autoridad de los Poderes Federales." Expuesta la garanta federal en las constituciones federales que se acaban de mencionar, veamos cmo la realiza la nuestra. El artculo 122 dice: "Los Poderes de la Unin tienen el deber de proteger a los Estados contra toda invasin o violencia exterior. En cada caso de su~Ievacin o trastorno interior les prestarn igual proteccin, siempre que sean excitados por la legislatura del Estado o por su ejecutivo, si aqulla no estuviera reunida." A primera vista el artculo 122 es imitacin cabal del precepto norteamericano, pero si se le examina detenidamente se ver que di
ha tenido una existencia prolfica. Y es que el federalismo argentino, a diferencia del nuestro y del brasileo, tiene por antecedente la arraigada autonoma de las provincias. que en el caso se traduce en la limitacin cuidadosamente elaborada, de la facultad del centro para intervenir en ellas. Nuestro actual articulo 122, en cambio, pas inadvertido en los dos Constituyentes que lo aprobaron. 15 El texto mencionado es el de la Constitucin .de 1934; en la de 1946 (arts. 7? a. 10) se hace una regulacin ms prolija. pero se conservan los lineamientos generales del SIstema, entre los que conviene destacar que la intervencin puede ser solicitada por cualquiera de los tres poderes estatales que aparezca coaccionado, lo que permite al ~obierno federal dirimir conflictos entre los poderes de un Estado mediante la facultad de intervenir, lo que no ocurre en ninguno de los otros tres sistemas. El comentarista Pontes de Miranda explica de la siguiente manera el proceso de formacin de la clusula de garanta en el derecho brasileo: "La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica y la de la Repblica Argentina sirvieron de fuente al texto de IS91. El de 19251926 fue ms prolijo. El de 1934 lo condens. lo aument y lo enr!"!cnd. El de 1937 sigui, como V3 lo dijimos, un camino intermedi~... La Constltucin de 1946 acompaa, de cerca, al texto de 1934. Ya no debernos pedir elementos a las prcticas norteamericana y argentina: no slo la vida brasilea, en casi medio siglo de actividad federativa, ha constituido ya su doctrina 'Y su conciencia de los principios del Estado federal sino que tambin. a travs de la revisin de 1925 1926 'Y de la Constitucin de 1934 el texto brasileo de 1946 se basta a s mismo "Y diUcilmente, en sus lagunas. sera 'util la invocacin de los escritores, de las resoluciones de los congresos nacionales y de 105 juzgados de aquellos pases" (OIJ. cit., T. 1, pg. lJ~!l).

180

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

fiere de dicho precepto, as como de los anlogos que figuran en las dems Constituciones citadas, en que nuestra garanta federal no incluye la proteccin de la forma de gobierno de los Estados, es decir, no autoriza la intervencin reconstructiva, sino slo la ejecutiva. La forma reconstructiva de intervencin ha sido fecunda respecto al derecho federal en los pases que la han adoptado, se la considera como elemento indispensable del sistema y sirve de control legal de la foro ma republicana puesto en manos de la federacin. Su ausencia en nuestro artculo 122 es inexplicable; si su supresin fue deliberada en el Congreso de 56, que fue donde se present el artculo, es cosa imposible de esclarecer, pues presentado en el proyecto el precepto tal como ahora aparece, fue aprobado sin discusin y por 64 votos contra 15 en la sesin de 11 de noviembre de 1856.16 No existe, por lo tanto, en nuestro derecho constitucional sino la intervencin ejecutiva, que se ejercita en dos casos: de oficio, cuando hay invasin o violencia exterior; a peticin de la legislatura del Estado o de su ejecutivo en su caso, cuando hay en el Estado sublevacin o trastorno interior. Difiere, adems, nuestro mandamiento constitucional de los otros citados en que aqul confiere la facultad de intervencin a "los Poderes de la Unin", mientras que en los dems corresponde tal intervencin a la Unin en general. Hay imprecisin desde luego en reconocer dicha atribucin a los tres Poderes federales, pues sera difcil hallar un caso en que pudiera ejercitarla con eficacia el desarmado e impotente Poder judicial. A quin corresponde la intervencin, si al legislador o al ejecutivo, ese es el problema. En los Estados Unidos la ley de 1795 confiere la intervencin ejecutiva al Presidente; la Corte reconoce que la intervencin reconstructiva corresponde al Congreso, segn los casos Luther vs Borden y Texas vs White. En Brasil la jurisprudencia ha adoptado la tesis norteamericana para cada clase de intervencin. Por prescripcin constitucional lo mismo sucede en Suiza. Pero en Argentina la jurisprudencia ha resuelto que en todo caso de intervencin, 10 mismo la ejecutiva que la reconstructiva, se requiere la decisin del Congreso para ser ejecutada por el Presidente, "Todos los casos de intervencin en las provincias han sido resueltos yejecutados por el Poder ejecutivo, sin ninguna participacin del Poder judicial", ha dicho la Suprema Corte Argentina en jurisprudencia confirmada en el caso "Lobos vs. Donovan" y despus, en el ao de 1925, en "Compaa Azucarera Concepcin vs. Provincia de Tucumn".
16 En cambio. el Aria Constituyente de 1824 10 nico que acogi fue la garanta de la forma de gobierno en favor de los Estados (art, 84).

NORMACIONES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL

181

Tocante a la primera parte del artculo 122, que consagra la obligacin de los poderes de la Unin de proteger a los Estados contra toda invasin o violencia exterior, debemos estimarla innecesaria en un rgimen federal, pues por carecer de personalidad internacional las entidades federativas, ninguna de ellas es susceptible de ser objeto aisladamente de un ataque exterior, tal como lo vimos al estudiar la fraccin III del artculo 118, esa otra disposicin que, como un resabio de la confederacin norteamericana, se col indebidamente en nuestro derecho pblico. Por dems estara decir que dicha primera parte no ha tenido ni podr tener nunca aplicacin entre nosotros. En cuanto a la segunda parte del 122, idntica a la correspondiente del 116 de la Constitucin anterior, inici su vigencia con extraordinaria vitalidad, ya que desde el ao de 69 hasta el de 74 (esto es, desde la restauracin del orden constitucional hasta las reformas de Lerdo de Tejada) ocurrieron siete casos en que se invoc su procedencia. En todos ellos, sin excepcin, se trataba de conflictos entre la legislatura y el gobernador, cada uno en solicitud de ayuda federal para vencer a su adversario. Con todo acierto D. Emilio Rabasa repudi esta aplicacin del precepto con las siguientes razones: "El artculo 116 era inadecuado para resolver los conflictos entre Poderes, porque se limita a imponer a los de la Unin el deber de proteger a los Estados cuando una sublevacin interior interrumpa el orden pblico, y supone precisamente que el Legislativo y el Ejecutivo locales, amenazados por la revuelta, tienen un inters comn. Y la experiencia ense que no era ste el caso frecuente, puesto que todos los que se presentaron en cinco aos consistan en desavenencias entre los mis-mos Poderes en el ejercicio de sus funciones. A stos se refiri la fraccin VI que hemos citado, fraccin que importa sin duda una limitacin a la independencia local, pero que la necesidad impuso y la salud pblica aconsej para dar medios de resolucin pacfica y legal a las desavenencias que antes no tuvieron fin sino por revoluciones locales vergonzosas en el seno de una Repblica Federal, o por la aplicacin forzada de un precepto sin relacin con los casos jurdicos. que, por otra parte, lastimaba ms gravemente la independencia interior de los Estados." 11
Las palabras transcritas guran en el dictamen que emitieron las comisiones del y que ste aprob en 17 de mayo de 1912. Apa~ firmado el dictamen, en Primer lugar. por D. Emilio Rabasa: por ello, por el conocmento que denota!! d~ nuestro. derecho constitucional y por el estilo inconfundible, nC? dudamos en atnbulrlu al ~mmente constitucionalista. (Folleto publicll;do en Guadalalara. 191~. C<?D el tf!ulo.de DOCumentos relativos al conflicto que SUrgI entre los Poderes LegislatiVO y EjeCUtivo del Estado de Jalisco y que fue resuelto por la H. Cmara de Senadores del Congreso de la Unin"; pg. 411.)
~ado,
)7

182

DERECHO CONSTITUCIO:-iAL l\JEXICAl'\O

La tesis de Rabasa se opona a la que aos atrs sostuvo Ignacio L. Vallarta en ocasin exactamente igual, ocurrida tambin en el Estado de jalisco." Segn Vallarta, el artculo 116 deba servir para resolver los conflictos de poderes de los Estados. He aqu su tesis: "Por sublevacin o trastorno interior entiendo yo aquel conjunto de hechos ms o menos graves que importan la rebelin contra la ley, contra las autoridades constituidas, el desobedecimiento de stas, la usuro pacin del poder pblico, la interrupcin del orden constitucional; todos aquellos hechos que perturban la paz pblica, y la perturban tan hondamente, que la autoridad del Estado no puede con sus recursos, con sus fuerzas, restablecerla. Cuando tal trastorno existe en un Estado, cuando a juicio de la legislatura, o de su gobernador si ella no estuviere reunida, no puede el desorden pblico reprimirse con slo los elementos locales, el artculo constitucional tiene su ms cabal aplicacin, la proteccin federal es necesaria e inexcusable. La insurreccin de la fuerza armada, lo mismo que el pronunciamiento de un gobernador, producen ese trastorno: una faccin que se apodera del poder pblico o resiste a las autoridades por medios violentos; un gobernador que d un golpe de Estado y desprecie la ley y el poder legislativo; una invasin de salvajes en el territorio del Estado; un levantamiento de jornaleros pidiendo tumultuosamente el alza de los jornales, etc., etc.; todo eso causa 'una sublevacin o trastorno interior', y cuando el Estado representado por su legislatura, juzga que no puede dominar el desorden y pide el auxilio, nunca jams al poder federal es permitido negarlo." Las reformas constitucionales de 74 privaron de todo fundamento a la tesis de Vallarta (segn este mismo lo reconoci en el amparo de Salvador Dond, pronunciado en 1881), al otorgar al Senado la facultad de "resolver las cuestiones polticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediando un conflicto de armas". (Corresponde al artculo 76, fraccin VI de la Constitucin vigente.) A partir de las reformas los conflictos polticos entre los poderes locales pasaron al conocimiento del Senado, con lo que se vaci el artculo 122 del nico contenido que hasta entonces haba tenido. Y cuando el artculo 105 de la Constitucin de 17 otorg a la Suprema
18 En 1870 y en 1912 el gobernador de Jalisco se neg a promulgar una ley de la legislatura por estimarla inconstitucional. La solicitud del gobernador para que en cada uno de esos casos interviniera el gobierno federal, con apoyo en el artculo 116, dio motivo de que expusieran sendas teoras, en sentido contrario, nuestros dos ms destacados constitucionalistas. La opinin de Vallarta apareci en un folleto de 135 pginas, publicado en Mxico en 1870. con el ttulo de "La cuestin de Jalisco examinada en sus relaciones con el derecho constitucional, local y federal".

NORl\IACIO;\1ES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL

18.'3

Corte la facultad de conocer de las controversias entre los mismos poderes sobre la constitucionalidad de sus actos, se acab de cerrar la puerta a toda posibilidad de que a travs del 122 se puedan dirimir dificultades entre los poderes de un Estado. Queda en pie, por lo tanto, como nica aplicacin terica del precepto, la que le asign Rabasa, o sea, la de que los poderes del Estado acudan de comn acuerdo a los de la Unin en solicitud de ayuda cuando una sublevacin interior interrumpe el orden pblico. Pero esta posibilidad terica de viabilidad del artculo 122 en su segundo prrafo, no medraba en la prctica. Si el gobierno federal admita la conveniencia de apoyar a los poderes locales, acostumbraba proceder de oficio a reprimir la revuelta interior; si estimaba, en cambio, que los poderes no merecan su apoyo, los declaraba desaparecidos. En todo caso el precepto que comentamos quedaba relegado al olvido, por lo que en anteriores ediciones de esta obra no dudamos en denunciar su inutilidad. De pronto, en un caso de aplicabilidad exacta, el mandamiento recibi inesperada reanimacin. Nos referimos a los sucesos ocurridos en la capital del Estado de Michoacn, a principios del mes de octubre de 1966, que evocaremos con la objetividad y en la medida necesaria para explicar el uso que entonces se hizo de la segunda parte del artculo 122. Algunos disturbios en la ciudad de Morelia, agravados repentinamente por la muerte de un estudiante que se atribuy a agentes de la polica local, enardecieron los nimos de parte de la poblacin en contra de los poderes del Estado. Se peda su desaparicin por los descontentos, unificando as en el comn destino a sus titulares V exel uyendo cualquiera hiptesis de conflicto entre ellos, todo lo .cual vena a configurar claramente la situacin de trastorno interior prevista por el artculo 122 y no la de desavenencia entre los poderes a que se refiere el artculo 76, fraccin VI. Durante varios das el desorden se enseore de la poblacin y amenazaba con propagarse a otros lugares de la entidad. Por razones obvias, la polica se abstena de intervenir. El ejrcito, respetuoso de la autonoma del Estado, slo se moviliz para proteger las estaciones de energa elctrica, en su calidad de vas generales de comunicacin. Los comerciantes anunciaron pblicamente que rechazaran por la fuerza cualquier amago de agresin. En esas condiciones, la legislatura michoacana solicit del gobierno federal, el 6 de octubre, la intervencin prevista por el segundo prrafo del artculo 122. Acordada favorablemente la solicitud, al da siguiente el ejrcito se hizo cargo de la situacin, y sin disparar ni un

184

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

solo tiro, en pocas horas restableci el orden en la ciudad. Declar al efecto la Secretara de la Defensa Nacional: "El ejrcito, ante una solicitud expresa del Congreso del Estado, con apoyo en el artculo 122 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, intervino para restablecer el orden, cumpliendo con su misin." Ajenos por nuestro cometido a cualquier alusin a los mviles de los acontecimientos, slo hemos querido consignar en estas pginas la afortunada exhumacin de un precepto que creamos definitivamente cado en desuso."

19 Pronto habra de ser aplicado nuevamente el artculo 122. en circunstancias semejantes a las descritas. El 16 de mayo de 1967, el Congreso del Estado de Sonora solicit de los' Poderes de la Unin, con fundamento en el artculo 122. "la proteccin del Gobierno Federal para poder lograr que en Sonora termine el trastorno interior que viene presentndose y se restablezca cabalmente la normalidad". El Secretario de Gobernacin contest de inmediato que, habiendo sometido dicha solicitud al acuerdo del Presidente de la Repblica, "se procede a girar las rdenes pertinentes a efecto de que el Estado de Sonora goce del auxilio federal que prev el artculo 122 de la Constitucin PoUtica de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de que en su caso. puedan las autoridades competentes aplicar el artculo 134 del Cdigo Penal en vigor", Los disturbios provenan de grupos de ciudadanos descontentos con la candidatura oficial para gobernador del Estado.

CAPiTULO

XI

EL CAPTULO GEOGRAFICO
SUMARIO

56.-El territorio nacional; dominio directo y origmario de la nacin. 57.-El territorio y la jurisdiccin en el sistema federal. 58.-Partes integrantes de la federacin; origen y transformacin de sus lmites. 59.-Arreglo de lmites entre los Estados. 60.-Situacin geogrfica del Distrito Federal. 61.-Consecuencias de la traslacin de los Poderes federales respecto al rea del actual Distrito Federal. 62.-Consecuencias respecto al territorio a donde se trasladan dichos Poderes. 63.-Estudio de las fracciones 1, II Y III del artculo 73. 64.-Situacin geogrfica de los Territorios Federales y de las islas.

56.-Bajo el rubro de captulo geogrfico que le dio Rabasa, vamos a agrupar todas las disposiciones constitucionales que tienen relacin con la geografa del pas, las cuales estn contenidas, en su mayor parte, en el captulo segundo del ttulo segundo de la Constitucin. Mas antes de entrar a su estudio conviene ventilar algunas cuestiones que, aunque pertenecientes por su naturaleza a la teora del Estado, guardan estrecha relacin con la materia que estamos por tratar. Admrese generalmente que el territorio es uno de los elementos constitutivos del Estado, al igual que lo son el poder de mando y la poblacin. En frmula sucinta, el concepto de Estado se integra por la existencia de un poder pblico ejercido sobre la poblacin comprendida dentro de un espacio territorial determinado. . El poder pblico (por antonomasia el Estado), al hacer uso de su ~mperio sobre la poblacin dentro del territorio, excluye en la rbita Internacional a todo poder extrao e incluye en la zona del derecho interno a todas las gentes que viven dentro del territorio. De este modo podemos afirmar con Kelsen que el territorio de un Estado no es otra cosa que el mbito espacial de validez del orden jurdico llamado Esrado.'
1 Teoria, pg. 219. Al hablar de "territorio" no nos referimos nicamente a la superficie terrestre sino al territorio como espacio tridimensional. que comprende el espacio situado arriba y' abajo del plano terrestre, adems de ste. Hacia abajo. se supone que

I ~:;

IR6

DERECHO CO;\;STITUCIONAL :\IEXIC\;\;O

Ahora bien: el poder coactivo del Estado, as limitado espacialmente, no cabe duda que se ejercita sobre las personas. Pero aparte de las personas, qu potestad le corresponde al Estado sobre el territorio? En este punto difieren los criterios. Para Jellinek, en un extremo, jams puede el Estado directamente, sino por mediacin de sus sbditos, ejercer dominio sobre el territorio, y al efecto distingue entre "dominium", derecho de propiedad que no corresponde al Estado, e "imperium", que es el poder de mando del Estado, slo referible a los hombres." En el extremo opuesto Laband considera que existe cierta analoga entre el derecho del Estado sobre el territorio y el derecho de propiedad, al primero de los cuales llama un derecho real de naturaleza pblica." Para Ranelletti, en una posicin intermedia, una cosa es el seoro o potestad suprema del Estado sobre todo el territorio nacional, y otra cosa el derecho de propiedad que corresponde al Estado sobre determinadas fracciones del dicho territorio (calles, plazas, ros, zona martima, fortalezas, etc.j ." En el campo del derecho constitucional pensamos que la solucin debe darla el legislador de acuerdo con los antecedentes histricos y las necesidades del pas para el cual legisla. Las corrientes doctrinarias slo nos pueden servir para situar y esclarecer la solucin adoptada por nuestra Constitucin. Segn la tesis que en el Constituyente de Quertaro sirvi de justificacin ideolgica al artculo 27, la propiedad actual deriva de la que se form durante la colonia. "El principio absoluto de la autoridad del rey, dueo de las personas y de los bienes de sus sbditos, dio a la propiedad sobre todos esos bienes el carcter de precaria.... El rey era el. dueo, a ttulo privado, de las tierras yaguas, como cualquier particular puede disponer de los bienes de su patrimonio; pero dentro de ese derecho de disposicin conceda a los pobladores ya existentes y a los nuevamente llegados, derechos de dominio. .. Por virtud precisamente de existir en dicha legislacin colonial el derecho de propiedad absoluta en el rey, bien podemos decir que ese derecho ha pasado con el mismo carcter a la Nacin. En tal concepto, la Nacin viene a tener el derecho pleno sobre las tierras yaguas de su Territorio, y slo reconoce u otorga a los particulares el dominio directo
el espacio estatal adopta la forma de un cono, cuyo vrtice se encuentra en el centro de la tierra. Hacia arriba, se ha reconocido la soberana de cada Estado sobre el espacio areo correspondiente a su superficie terrestre; pero la penetracin n la estratsfera empieza a proponer serios problemas respecto al dominio de los Estados ms all de la atmsfera, especialmente ms all de la regin de atraccin de la tierra. (Ver El vuelo n ~ran altura y la soberauia nacional, conferencia pronunciada por John C. Coopcr en la Escuela Libre de Derecho, el 5 de enero de 195l.) 2 Teorla, pg. 325. :l Citado por Rancllctri, Istltuzione di Diritto Publico, 1, pg. 31. 4 Obra y lugar citados.

EL CAPTULO GEOGRFICO

187

en las mismas concliciones en que se tuvo, por los mismos particulares, durante la poca colonial, y en las mismas condiciones en que la Repblica despus lo ha reconocido u otorgado." Las palabras transcritas figuraron como exposicin de motivos de la iniciativa que acerca del artculo 27 present ante el Constituyente de Quertaro un grupo de diputados, encabezados por el Ing. Pastor Rouaix, y ellas sirvieron de fundamentos al primer prrafo del artculo, que result aprobado con la sola supresin del vocablo que se seala: "La propiedad de las tierras yaguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio (suprimido "directo") de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada."; De fijo no estuvo afortunada la iniciativa al invocar un antecedente del absolutismo para la adopcin de una tesis revolucionaria." Pero es lo cierto que en su dictamen acerca de la iniciativa la Comisin encontr "aceptables sobre este punto las ideas desarrolladas por el seor diputado Rouaix" y, sobre todo, el Constituyente aprob el primer prrafo del precepto, que, aunque se le desligue del antecedente colonial, recoge el principio de la propiedad originaria de la nacin sobre las tierras yaguas. Entendemos, en consecuencia, que el Constituyente se afili a la tendencia que considera el derecho de Estado sobre el territorio nacional como un derecho real de naturaleza pblica. El principio no qued en la mera declaracin del prrafo primero, sino que inmediatamente despus se hizo aplicacin del mismo en dos casos principales: al sustraer de la propiedad privada, para incorporarlos al dominio directo de la nacin, ciertos bienes, especialmente sustancias del subsuelo, y al autorizar la imposicin de modalidades a la propiedad privada. La primera aplicacin del principio slo el rgano constituyente pudo entonces, y podr en lo sucesivo, llevarla a cabo, porque no im..
15. La iniciativa figura en la obra Gnesis de Jos artlculos 27 'Y 123 de la .constitucin Politice de 1917, por el Ing. Pastor Rouaix: Puebla, 1945. pgs. 146 y sigs, G La invocacin del antecedente colonial fue idea del Lic. Andrs Molina Enriquez, que, aunque no era diputado. particip en la formacin de la iniciativa. Segn l, la atribucin que de cierta zona de las tierras descubiertas hizo a la Corona de Espaa la Bula de Alejandro VI de 4 de mayo de 1193 fue en favor de los reyes de Espaa ). no de la nacin espaola: a partir de la independencia, Mxico sustituy en todos sus derechos, inclusive en la naturaleza del dominio, a la Corona espaola; fue en cierto modo su causahabiente a ttulo universal. Esta tesis. que ha sido impugnada con argumentes muy serios (vase El sistema agrario constitucional, por el Dr. Lucio Mendieta y !'Ifiez, 2~ ed., pgs. 31 Y sigs.). fue rechazada aos ms tarde por el InR. Rouaix, pn!1cipal autor de la iniciativa (vase GneSis.. ., pg. 114); No ~b~tante. alguna e~uo tona de la Suprema Corte la acogi expresamente (Semanarzo JudICIal de la Federacaon; T. XXXIII, Sup., pg. 421).

188

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

porta una simple limitacin de la garanta a la propiedad que todava consagra el artculo 27, sino que implica su abolicin cuantas veces se incorpora al dominio directo de la nacin una clase de bienes que hasta entonces figuraban en el patrimonio de los particulares; como se ve, puesto en manos del rgano constituyente, el principio tiene un alcance ilimitado. No as las modalidades a la propiedad privada, que, aunque tambin son consecuencia del mismo principio, su ejercicio por parte de los podetes constituidos no podr constitucionalmente hacer nugatoria la garanta individual de la propiedad. As, pues, no parece que nuestra Constitucin actual, a diferencia de las del siglo pasado, siga acogiendo el concepto clsico del dominio eminente del Estado, sino que consagra en favor de ste un dominio ms concreto y real, un dominio que puede desplazar a la propiedad privada, convirtiendo en domaniales los bienes de los particulares, no por va de expropiacin, sino en va de regreso al propietario originario, que es la nacin. De ser as, quiere decir que el autor de la Constitucin sustent un nuevo concepto del derecho de propiedad, por ms que conserv como garanta individual en favor del particular una especie de propiedad precaria y derivada. Tal transformacin la pudo operar el Constituyente de 17 en ejercicio de la soberana, del mismo modo como las Constituciones del siglo XIX transformaron en sentido individualista el concepto de propiedad que, como patrimonio del soberano, haba prevalecido durante la Colonia. 57.-Hemos de preguntarnos ahora quin es el titular del dominio originario o del directo de que venimos tratando, y ello principalmente por el inters que representa para los Estados-miembros la determinacin de sus derechos sobre la porcin territorial en la que ejercen jurisdiccin. La respuesta la da a primera vista el artculo 27 cuando reiteradamente habla de la "nacin", ya sea como propietaria originaria de las tierras yaguas, bien como titular del dominio directo en los casos que enumera, o, por ltimo, para imponer modalidades a la propiedad privada. Sin embargo, en otras ocasiones el extenso artculo 27 sus-tituye la palabra "nacin" por "Estado"," y a veces se usan en lugar de dichos trminos las expresiones "federacin" o "gobierno federal".
7 No es de extraar que nuestro texto constitucional. haga a veces un uso 11~i. ferenciado de los vocablos "nacin" y "estado", ya que tambin la doctrina y la legrslacin extranjeras suelen confundirlos. Oig-amos al respecto las siguientes palabras. de un tratadista italiano: "No obstante la diversidad del significado atribuido al trmnc Nacin en las varias legislaciones y en las varias disposiciones en su contenido efectivo, aparece evidente que pala los varios ordenamientos actualmente en vigor en Europa, y de modo particular para el nuestro, la Nacin, al igual que como opina la

EL CAPTULO GEOGRFICO

189

Es claro que, en rigor tcnico, no es posible emplear como sinnimas tales voces, por lo que se necesita explorar la realidad a que se refiere el texto. En otro lugar expusimos nuestra opinin, discrepante de la de Kelsen, en el sentido de que en todo sistema federal existe un orden total o nacional, que no es suma de los rdenes central y locales como quiere aquel autor, sino entidad diversa." Ratificarnos ahora lo que entonces afirmamos, a saber: el territorio nacional no pertenece a ninguno de los dos rdenes coextensos (federacin y Estados-miembros), sin? a la naci" representada generalmente por el gobierno federal." Asentado que el territorio nacional no es pertenencia de los Estados-miembros ni del gobierno federal, procede agregar que, no obstante ello, es en el territorio nacional donde aqullos y ste ejercen sus jurisdicciones respectivas. . La jurisdiccin federal propiamente dicha cubre, geogrficamente considerada, toda la extensin del territorio nacional, pero no excluye en el espacio, sino slo por razn de la materia, a las jurisdicciones locales. Estas a su vez se excluyen entre s espacialmente (Estadosmiembros y gobierno federal en sus funciones locales) , de suerte que la acotacin geogrfica, la cuestin de lmites, slo cobra vivencia respecto a las jurisdicciones locales.
doctrina dominante, es una entidad diversa y distinta de aquella en la que se concreta el Estado; ella es, precisamente. una unidad tnicosocial, mientras que el Estado es una unidad jurdica que ejercita su potestad. ora sobre individuos pertenecientes. por lo menos en su casi totalidad. a la misma Nacin. ora sobre individuos de nacionalidad diversa, como en el caso de Suiza. cuya poblacin est constituida por individuos de nacionalidad francesa alemana e italiana. Adems, la Nacin, como unidad social apoyada en la conciencia de la existencia de vnculos comunes, contina en tanto pero manece este elemento espiritual que liga a la mayor parte de los individuos:. el Estadl? en cambio est destinado a sufrir continuamente las profundas transformaciones debdas a los' conflictos y a los choques. de intereses de l,!s var.ios Esta~os e!1~re s. El Estado, sin embargo. aunque diferencindose de la Nacin, tiende a Identificarse con ella".-ALFONSO TESAURO: Diritto Costituzionale: IO~ ed., pg. 33. 8 Captulo VII. N~ 41, especialmente nota 169. 9 La doctrina francesa (la ms aceptable de todas) que considera al Estado COmo personificacin jurdica y poltica de la n.acin, es una realidad en. el orden int~rnacional y lo es tambin en los regmenes centralizados; pero <;n el orden interno del .slstema federal no es exacto que la nacin se personifique ~n ~lIngun? .de los dos r~enes c~xten. sos ni en la suma de los dos. Para emplear los tcrmmos oficiales, aunque imjsropros del articulo 41, podemos decir que la nacin ejerce su soberana p~r medio ~e los rdenes coextensos, de donde resulta que ninguno de ellos es p~rS?mfcaCln total. SIllO a l~ sumo parcial de la nacin. Y como esos dos rdenes son distintos entre s, intransferibles )' de igual jerarqua, jams podremos sumarlos ni c~n.fundirlos para formar un solo todo. excepto en la funcin constituyente. que es cosa distinta, De aqu que no podamos acepo tar que cuando el articulo 27 dice "nacin" se refiere ~ :'Es~ado':, I?a!abra esta lt~ma que en el sistema federal no puede connotar la personificacin jurdica de la nacin. salvo en la proyeccin internacional. . El territorio es "nacional", porque pertenece a la nacin. Los derechos, de sta sobre el territorio los ejercitan generalmente los rganos centrales; pero no Siempre, poque sc!~n la Iac. XVII, del art. 27, "el Congre~ de la Unin y.. las legislatu~as de ,lo~ Estados, en sus respectivas jurisdicciones. expedi rn leyes para filar la extensin maxuna de la propiedad rural". .

190

nunCHO CO:'\STrITClO:'\AL :\IEXTCA:'\O

De all el error a que lleg un federalismo exagerado cuando consider que el territorio sobre el cual despliegan su jurisdiccin los Estados-miembros, es pertenencia de los mismos. Como en tantas otras aplicaciones que hemos observado, esa tesis es propia de una confederacin. En el sistema federal el rea geogrfica no es sino la medida de la jurisdiccin en el espacio, lo que en ltima instancia se resuelve en aplicabilidad para los Estados-miembros, y slo para ellos, de la teora de .J ellinek, esto es, los Estados-miembros ejercen dentro del territorio de su circunscripcin no un dominium sobre el territorio, sino un im periu m sobre las personas. Lo que no pudimos admitir en la relacin de la nacin con su territorio (donde s existe el dominium y no simplemente el imperium, segn nuestra Constitucin), hemos de aceptarlo en la relacin de los Estados miembros con el territorio dentro del cual ejercen su jurisdiccin. A menos de fraccionar el dominium, eso que la Constitucin llama la propiedad originaria de la nacin, hemos de convenir en que los Estados-miembros no gozan sino del imperium sobre las personas que se encuentran dentro de los lmites de su demarcacin. Slo a travs de ellas -para seguir utilizando la construccin de Jellinek- el Estado-miembro usufructa una potestad refleja sobre el territorio. Congruente con el criterio sustentado, la frac. XIX del 73 concede facultad al Congreso de la Unin para fijar las reglas a que deba sujetarse la ocupacin y enajenacin de terrenos baldos y el precio de stos. Dichos terrenos son los que la autoridad no ha destinado al uso pblico ni cedido a ttulo oneroso a particulares, como dice el artfcuJo 2'? de la ley de 1894, es decir, aquellos que, por no ser objeto hasta ahora de propiedad privada, permanecen en el acervo de los bienes que integran el dominio originario de la nacin en espera de que se transmita su dominio derivado a los particulares, constituyendo as la propiedad privada, para emplear los mismos trminos del artculo 27. Pues bien: si el territorio de los Estados perteneciera a stos, no se explicara porqu no son los Estados, sino la federacin, quienes pueden legislar sobre terrenos que, como los baldos, caen bajo el dominio de la Nacin. Es el Congreso el que legisla sobre terrenos baldos, porque ellos pertenecen a la N acin, que en el sistema federal se confunde para los efectos jurdicos con la federacin -la que representa a aqulla-o Y es la Nacin la propietaria de tales terrenos en virtud del dominio originario que le reconoce el artculo 27 sobre las tierras comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, tal como la legislacin espaola consagraba la propiedad del monarca sobre los baldos. En aparente oposicin a la tesis que se viene exponiendo, el artcu-

EL CAPTllLO GEOGR.\.I-CO

191

lo 132 de la Constitucin actual (igual al 125 de la de ji, reformado en 1901), establece lo siguiente: "Los fuertes, los cuarteles, almacenes de depsito y dems bienes inmuebles destinados por el Gobierno de la Unin al servicio pblico o al lISO comn, estarn sujetos a la jurisdiccin de los Poderes Federales en los trminos que establezca la ley que expedir el Congreso de la Unin; mas para que lo estn igualmente los que en lo sucesivo adquiera dentro del territorio de algn Estado, ser necesario el consentimiento de la legislatura respectiva." A primera vista pudiera parecer que los inmuebles a que se refiere el precepto transcrito se segregaran del territorio del Estado para incorporarse al de la Federacin, motivo por el cual se requiere el consentimiento del Estado afectado; de ser as, habra que admitir la propiedad del Estado respecto a su territorio, pues de otro modo no se justificara el requisito de que para desmembrarse un inmueble de determinado Estado se necesitara el consentimiento de ste. Pero si se examina con atencin el artculo se advertir que nada tiene que ver con la propiedad del territorio, sino tan slo con la jurisdiccin. El territorio no sirve para los Estados sino como base o asiento de su jurisdiccin. El lmite, en el espacio, de cada jurisdiccin se marca en la superficie sobre la cual se ejerce. El artculo 132 no hace otra cosa que erigir la jurisdiccin federal en sitios enclavados en el territorio que cae bajo la jurisdiccin de los Estados. Estos tienen jurisdiccin dentro de las zonas territoriales que a cada uno corresponden; 'pero como una excepcin se excluyen de dicha jurisdiccin ciertos lugares que, segn el artculo 132, ingresan a la jurisdiccin federal. Es pues, un caso de ampliacin de jurisdiccin, no de desplazamiento en la propiedad territorial. La jurisdiccin consiste en la facultad de dictar leyes y de aplicarlas dentro de determinado territorio. La relacin entre aquella facultad y el territorio, o sea el aspecto territorial de la jurisdiccin, consignanla las fracciones 1 y II del artculo 121, que consagran la territorialidad de las leyes en un Estado y el rgimen de los muebles e inmuebles, segn la ley del lugar donde estn ubicados. Precisado el alcance de la expresin "territorio de los Estados", pasemos a estudiar las disposiciones que en materia geogrfica contiene la Consritucn. 58.-De acuerdo con la reforma al artculo 42, publicada el 20 de enero de 1960, el territorio nacional comprende: I. El de las partes integrantes de la Federacin; 11. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;

192

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

111. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Ocano Pacfico; IV. La plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes; V. Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fije el Derecho Internacional y las martimas interiores, y VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensin y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional. Como se ve, en la enumeracin que formula el referido precepto la primera y principal categora comprende el territorio de las partes integrantes de la federacin, las cuales son, segn el artculo 43, los Estados que enumera, el Distrito Federal y los Territorios. Examinaremos a continuacin, en su aspecto geogrfico, desde el punto de vista constitucional, 10 relativo a las partes integrantes de la Federacin. El artculo 45, comn para los Estados y Territorios, dice en la parte relativa a la extensin y lmites de los mismos: "Los Estados y Territorios de la Federacin conservan la extensin y lmites que hasta hoy han tenido." Esta parte del precepto plantea el problema relativo a la determinacin de los lmites de los Estados y Territorios. El texto de la disposicin nos hace suponer que antes de la Constitucin de 17 ya estaban definidos tales extensin y lmites. Pero si ocurrimos a la Constitucin inmediatamente anterior a la vigente, o sea, la de 57, hallaremos en su artculo 44 una disposicin anloga a la actual. Obligados, pues, a acudir en busca de luces a la primera Constitucin federal, que es la de 24, nos damos cuenta de que en su artculo 2? dispone que por una ley constitucional se har una demarcacin de los lmites de la federacin, luego que las circunstancias lo permitan. Esa ley nunca lleg a expedirse. Por lo tanto, cuando el actual artculo 45 dispone que los Estados y Territorios conservan la extensin y lmites que hasta hoy han tenido, se refiere a una situacin de hecho que no ha sido esclarecida ni determinada por ninguna ley. Cmo definir en cada caso concreto esos lmites? Es preciso, para dar una solucin general, aplicable a los casos concretos, remontarse al origen de la extensin y lmites que adquirieron los Estados y Territorios cuando nacieron como tales para integrar la federacin mexicana. Hubo en la Colonia divisiones territoriales que sin duda no correspondan a gobiernos autnomos ni menos independientes, sino que pertenecan a jurisdicciones eclesisticas o administrativas, con Iines puramente de divisin de trabajo. No obstante ello, algunas de

EL CAPTULO GEOGRFICO

193

esas divisiones territoriales sobrevivieron para servir de asiento a los futuros Estados y Territorios. De tres clases fueron las divisiones territoriales de la poca colonial: a) la eclesistica, que a su vez divida el territorio en porciones sujetas a jurisdicciones correspondientes a la jerarqua de la Iglesia, en Provincias de Evangelizacin encomendadas a las rdenes monasticas, y en jurisdicciones judiciales eclesisticas encomendadas a los tribunales del Santo Oficio b) la administrativa-judicial, que tena por base los distritos jurisdiccionales de las Audiencias, subdivididas en Gobiernos, Corregimientos y Alcaldas mayores; e) las originadas en las innovaciones territoriales del siglo XVIII, consistentes en la creacin de las Provincias internas y en la implantacin del sistema de Intendencias.w No se piense, sin embargo, que las divisiones territoriales de la Colonia fueron definidas y permanentes. La forma en que se realiz la conquista y las transformaciones posteriores, prestronse poco para ello. Los conquistadores fundaban poblaciones, que con el tiempo llegaban a ser centro de vida comercial, religiosa, social, etc. De all partan los aventureros, generalmente al amparo de capitulaciones, a colonizar regiones nuevas, pero reconociendo siempre como capital a la ciudad primeramente fundada, que era donde residan las autoridades. As con la colonizacin irradiaba la autoridad central, que iba extendindose como mancha de aceite a medida que adelantaban los colonizadores. Hasta que llegaba un momento en que stos topaban con los que venan avanzando de otras regiones en el mismo afn de aduearse de las tierras; entonces el lugar del encuentro marcaba el lmite de las dos regiones, cada una de las cuales obedeca a su respectiva autoridad central. Los lmites se marcaban por medio de mojoneras o aprovechando indicaciones naturales, como ros, barrancos, cerros, etc. Las regiones de tal suerte conquistadas eran ms o menos extensas, segn la audacia de los conquistadores o las facilidades de la colonizacin. Sobre esos territorios, vagamente demarcados, se erigi la jurisdiccin de las distintas autoridades coloniales. Pero como dichas autoridades carecan de gobierno propio, 'los lmites primitivos no llegaron a esclarecerse ni a profundizarse, porque nadie tena inters en ello. "Tanto el territorio de Nueva Espaa como el de Nueva Galicia -dice Toribio Esquivel Obregn- se dividan en diversas circunscripciones originadas en las primitivas capitulaciones que daban a los adelantaco. 1937.
10

Vid. Edmundo O'Gorman: Breve historia de las divisiones territoriales; Mxi-

194

DERECHO COXSTlll'C10:\AL ;\1EX IC.\:'\ O

dos y cabus la jurisdiccin, pero siempre sujetas a la Audiencia y al Virrey en sus respectivos casos; de suerte que esa subdivisin no entraa ba grandes diferencias en justicia ni administracin." 11 Las leyes de Indias no hicieron sino respetar las ocupaciones consumadas, sin cuidarse de fijar concreta y exactamente los lmites de las provincias, y aunque aquellos ordenamientos' mandaban a los virreyes, audiencias, gobernadores y alcaldes mayores guardar los lmites de sus respectivas jurisdicciones, segn estaban sealados por las leyes, sin embargo a esa alusin a leyes sobre lmites no haba tales leyes. A fines del siglo XVIII se estableci la divisin territorial en Intendencias, que, segn el doctor Mora, "sirvi de base al establecimiento de la Federacin Mexicana, pues cuantas se han hecho despus han partido de ella".12 No obstante que en la Ordenanza respectiva se hizo descripcin del territorio que comprenda cada intendencia, la divisin adoptaba los lmites ya existentes de cada porcin territorial. As, pues, el territorio de las provincias, y despus de las intendencias, tiene su origen en la ocupacin, que protegida o no por capitulaciones, es una de las maneras de adquirir que existen en derecho, y ese territorio se determin de una manera enteramente espontnea. El mismo territorio pas a serlo de las entidades jurdicas llamadas Estados de la Federacin cuando en ellos se convirtieron las provincias que existan en 1824; volvi a serlo al restablecerse el federalismo en 46 y en 57, con las modificaciones territoriales operadas bajo la vigencia de las constituciones federales, y lo sigue siendo en la Constitucin de 17. En consecuencia, para fijar los lmites de los actuales Estados hay que determinar la ocupacin primitiva y la posesin constantes por los medios de prueba adecuados. Como la posesin se revela en estos casos por actos de autoridad, la prueba consistir en demostrar la permanencia de esos actos de autoridad, como son principalmente la jurisdiccin de los tribunales y los actos administrativos. 59.-Si pues los lmites de los Estados carecen de exactitud, no es de extraar que con frecuencia se susciten dificultades entre los Estados respecto a sus lmites. Para resolverlas, la Constitucin establece dos procedimientos distintos, ante dos autoridades tambin diferentes, segn que haya o no arreglo amistoso entre los Estados. El artculo 46 es. el que se hace cargo, en general, de la posibilidad de que se presenten tales problemas y por ello ordena que "los Esta11

12

Apunte3 para la Historia del Derecho en .Uxico; Mxico, 1939; T. H, pg. 231. Mxico y sus revoluciones; Pars, 1936; T. J, pg. 176.

EL CAPTULO GEOGRFICO

\95

dos que tuviesen pendientes cuestiones de lmites, las arreglarn o solucionarn en los trminos que establece esta Constitucin". El primer medio para arreglar las cuestiones de lmites consiste en un convenio amistoso entre los Estados que las tienen, para cuya validez se necesita la aprobacin del Congreso de la Unin. La facultad de los Estados para celebrar el convenio en las referidas condiciones est consignada en el artculo 116: "Los Estados pueden arreglar entre s, por convenios amistosos, sus respectivos lmites; pero no se llevarn a efecto esos arreglos sin la aprobacin del Congreso de la Unin." y la facul tad correlativa del Congreso consta en la fraccin IV del artculo 73: "Para arreglar definitivamente los lmites de los Estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando estas diferencias tengan un carcter contencioso." La nica razn que puede existir para subordinar la validez del convenio sobre lmites a la aprobacin del Congreso, consiste en que el convenio revestira la forma de un verdadero tratado entre los Estados que lo celebraran, si el Congreso Federal no lo privara de ese aspecto mediante la intervencin de su autoridad general. Como los tratados entre los Estados de la federacin estn prohibidos por la fraccin 1 del artculo 117, la Constitucin cuid en sus artculos 116 y 73, fraccin IV, de que al admitir la celebracin de un convenio entre los Estados, ese convenio no pudiera traducirse en un tratado, para cuya eficacia basta la libre voluntad de las partes que lo celebran, sino en un acto que culmina en la intervencin de un poder ajeno al de los Estados, segn es el Congreso, sin cuya aprobacin el convenio carece de eficacia. La fcrrna ms usada para llevar a cabo los convenios sobre lmites es el arbitraje, gracias al cual un tercero imparcial y apto puede definir la situacin de los lmites en vista de las pruebas y alegaciones de las partes. Es claro que el compromiso arbitral, por ser un convenio que por s solo no llena el requisito constitucional de la aprobacin del Congreso, est viciado de nulidad; por la misma razn lo est el laudo del rbitro, de suerte que si alguno de los Estados se rehusara a c~mplirlo, no le sera exigible, as constara en escritura pblica y hubIeran intervenido en la celebracin todos los poderes de los Estados. Pero si ni el compromiso ni el laudo son por s mismos vlid?s, el laudo adquiere empero plena eficacia cuando aceptado voluntaria~ente por las partes, es aprobado por el Congreso. El !audo se conVIerte de esta suerte en el convenio de los Estados, sancionado por el Congreso, que prev y admite la Constitucin, y el arbitraje no fue por ello sino el medio prctico de llegar al convenio.

196

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

De qu naturaleza es la intervencin del Congreso cuando conoce de un convenio sobre lmites? Es puramente formal, a la manera de la del notario que autoriza un acto para cuya validez se necesita la forma solemne? O es una verdadera participacin en el convenio, al par de los Estados y quiz por encima de ellos? Si se admite la primera hiptesis, el Congreso no podr rehusar su aprobacin, como no puede negar su autorizacin el notario a un contrato lcito que ante l celebran personas capaces; en ambos casos es la sola voluntad de las partes la que rige los trminos del pacto. Pero si es la segunda hiptesis la que se admite, entonces habr que concluir que el Congreso puede rehusar su aprobacin al convenio si estima que por algn motivo no la merece, especialmente si es notoriamente lesivo para alguno de los Estados. Es esta segunda solucin la ms aceptable, no slo porque ella da oportunidad al Congreso para impedir que por impericia o mala fe de sus gobernantes alguno de los Estados resulte perjudicado, sino tambin porque esa solucin es la que est ms de acuerdo con el fin a que responde la intervencin del Congreso, pues slo entendiendo que en el convenio participa el Congreso es como se priva a dicho convenio de toda apariencia de tratado. Una vez aprobado el convenio por el Congreso, las diferencias de lmites que lo motivaron quedan terminadas "definitivamente", segn lo dice la fraccin IV del artculo 73, esto es, ya no podrn resucitarse en lo futuro esas mismas diferencias. La aprobacin del Congreso tiene en cierto modo la autoridad de cosa juzgada, con objeto de ir reduciendo en nmero los problemas de lmites a medida que desaparecen definitivamente los solucionados en cada convenio. Advirtase que la facultad del Congreso para aprobar convenios sobre lmites, se refiere a los celebrados entre Estados: segn lo dice la fraccin IV del artculo 73, en relacin con los ya citados artculos 46 y 116, que tambin se refieren a las facultades de los Estados para arreglar amistosamente sus cuestiones de lmites. Qu suceder cuando las diferencias sobre lmites ocurran entre el Distrito o Territorios Federales por una parte y un Estado por la otra? A nuestro entender el Congreso de la Unin, en ejercicio de las facultades no enumeradas que como legislatura del Distrito y de los Territorios le otorga la fraccin IV del artculo 73, puede celebrar convenios sobre lmites con un Estado. Poco importa que a diferencia de los convenios entre Estados, no exista en este caso disposicin constitucional, ya que se trata de un convenio entre el Congreso de la Unin y un Estado, convenio con el que no reza la prohibicin de la fraccin I del artculo 117, que se refiere a los tratados entre Estados. Adems, si el Congreso de la Unin, en funciones de legislatura local, es el que lleva a cabo el con-

EL CAPTULO GEOGRFICO

197

venio con el Estado, qu razn habra para exigir que el mismo Congreso, en funciones de Poder legislativo federal, aprobara su propio acto? A falta de convenio amistoso entre los Estados o entre los Estados y la Federacin, con motivo de lmites, las dificultades deben resolverse en la va judicial, para lo que tiene competencia en nica instancia la Suprema Corte de Justicia, de acuerdo con el articulo 105. Se trata entonces de un juicio ordinario ante la Corte el cual concluye con sentencia, que por ser dictada por un tribunal de nica instancia, es definitiva; al igual que la aprobacin del convenio amistoso por el Congreso, esa sentencia pone fin, de una vez por todas, a la cuestin de lmites ventilada en el juicio. G.-Corresponde ahora examinar la situacin, en cuanto a territorio, del Distrito Federal. Al respecto el artculo 44 dice: "El Distrito Federal se compondr del territorio que actualmente tiene, y en el caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigir en Estado del Valle de Mxico, con los lmites y extensin que le asigne el Congreso GeneraL" La primera parte del precepto dispone que el Distrito Federal se compondr del territorio que actualmente tiene. Para darnos cuenta cumplidamente del territorio actual del Distrito, hagamos breve recorrido por los antecedentes histricos. La Constitucin de 24, en la fraccin XXVIII de su artculo 50, facultaba al Congreso de la Unin para elegir un lugar que sirviera de residencia a los Supremos Poderes de la Federacin; pero anticipndose al Congreso ordinario, fue el propio Constituyente quien design para ese objeto a la ciudad de Mxico. "Su distrito -deca en su artculo 2? el decreto de 18 de noviembre de 1824- ser el comprendido en un crculo cuyo centro sea la plaza mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas." Bajo la vigencia de la Constitucin centralista de 36, el. Distrito Federal se incorpor al Departamento de Mxico, pero volvi a aparecer, en las mismas condiciones de 24, al restablecerse esta Constitucin en 46. Las Bases de 53 respetaron la divisin territorial creada en 46, inclusive el Distrito Federal, pero bajo la vigencia de esas Bases se expidi por Santa Anna el Decreto de 16 de febrero de 1854. que ampli notablemente el rea de lo que llam Distrito de Mxico, sealndose como lmites aproximados en sus distintos rumbos, los siguientes: San Cristbal Ecatepec, T'lalnepantla, Los Remedios, San Bartolo y Santa Fe, Huisquilucan, Mixcoac, San Angel y Coyoacn, Tlalpan, Tetepa, Xochimilco e Ixtapalapa, el Pen Viejo y la mediana de las aguas del lago de Texcoco.

198

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICA"O

Al estallar la revolucin de Ayuda, el Plan de Acapulco dispuso que se nombraran representantes para la eleccin de Presidente interino por cada "Departamento y Territorio de los que hoy existen, y por el Distrito de la Capital", lo que significa que implcitamente se respetaba el Distrito con el rea que se le dio en 54. El Estatuto Orgnico no hizo sino ratificar la divisin territorial existente al reformarse en Acapulco el Plan de Ayuda. En el seno del Constituyente de 56 se produjo largo y enconado debate acerca del lugar de residencia de los Poderes federales. Sucesivamente se propusieron para ese objeto el Estado de Quertaro y la ciudad de Aguascalientes. En pro y en contra de la ciudad de Mxico se adujeron argumentos polticos, econmicos y hasta morales. La vieja capital del virreinato -segn sus adversarios- haba medrado a expensas de todo el pas, por lo que no era justo que se le sumara el privilegio de ser asiento de los Poderes federales; era, adems, una ciudad moralmente corrompida, que envilecera a los representantes venidos de los Estados. Pero estos argumentos eran vueltos al revs por los defensores de la ciudad; treinta aos antes, cuando se suscit en 24 la misma discusin, D. Lorenzo de Zavala haba dicho que, si todo el pas haba cooperado a levantar los monumentos en la metrpoli, ella deba ser la capital, deba pertenecer a todo el pas y no a un solo Estado; y en 56 uno de los Constituyentes dijo que al poblarse el pas, al desarrollarse en todas partes sus elementos de riqueza, la virtud.. la probidad y el patrimonio de los representantes del pueblo no tendran ms refugio que las cumbres del Popocatpetl." Los defensores de la ciudad de Mxico alcanzaron al fin el triunfo, mediante la aprobacin del artculo 46 de la Constitucin de 57: "El Estado del Valle de Mxico se formar del territorio que en la actualidad comprende el Distrito Federal; pero la ereccin slo tendr efecto cuando los Supremos Poderes Federales se trasladen a otro lugar." La traslacin incumba al Congreso de la Unin, segn la fr. V del artculo 72. El triunfo obtenido tuvo la apariencia de una transaccin entre los dos bandos; en efecto, no se incluy entre las partes de la federacin al Distrito Federal, sino al Estado del Valle de MxiCO, porque se supuso que la permanencia de los Poderes federales en ese lugar sera del todo provisional, y que al trasladarlos el Congreso Constitucional aparecera automticamente el Estado del Valle. La transaccin se convirti con el tiempo en xito total de los partidarios de la ciudad de Mxico, pues a ningn Congreso se le ha ocurrido
18 ZARa>: T. 11. pgs. 656 Y sgs.: Mxico a travs de los siglos: T. IY. pg. 137; Manuel Herrera y Lasso: Estudios Constitucionales; Mxico, 1940. pgs. 55 y sgs.

EL CAPTULO GEOGRFICO

199

nunca ejercitar su facultad de trasladar definitivamente los Poderes a otro lugar del pas. Si como dice el arto 46 de la Constitucin de 57, el Estado del Valle se formara del territorio "que en la actualidad comprende el Distrito Federal", quiere decir que en 57 el Distrito conserv el rea que le haba dado el Decreto de Santa Anna de 54 y que haban respetado el Plan de Acapulco y el Estatuto Orgnico. As, pues, la superficie en crculo de dos leguas por radio, que le haba asignado al Distrito el Decreto de 18 de noviembre de 1824, bajo la vigencia de una Constitucin federalista, apareci profundamente modificada en la Constitucin de 57 y la variacin se debi6 al ms centralista de todos nuestros regmenes, como era el que prevaleca en 54, cuando Santa Auna ampli6 la superficie del Distrito de Mxico. En 15 y 17 de diciembre de 1898 el Congreso de la Uni6n fij nuevos lmites al Distrito Federal. Por no coincidir dichos lmites con los anteriores, implicaron una variaci6n al arto 45 de la Constitucin de 57, en el punto en que ordena que el Estado del Valle, es decir, el Distrito Federal en l situado, se compone de la superficie que tena en 56; por tal motivo los decretos de 98 deben reputarse inconstitucionales, pues evidentemente el Congreso de la Uni6n careca de facultad constitucional para reformar la Consritucin.> Pero en 1917 la Constitucin dijo en el arto 44: "El Distrito Federal se compondr del territorio que actualmente tiene.... " Como ese territorio era precisamente el que haban sealado los decretos de 98, la inconstitucionalidad primitiva qued6 purgada al alcanzar la situaci6n de hecho que prevaleca en 1917 la categora de ordenamiento consti tucional. As se justifica que la Ley Orgnica del Distrito Federal, de 31 de cliciembre de 1941, considere como territorio actual del Distrito Federal el fijado por los decretos de 15 y 17 de diciembre de 1898. segn lo dice el arto 1Q 11!
14 Los decretos que se mencionan, expedidos por el Congreso de la Unin con el aparente objeto de ratificar los convenios sobre lmites celebrados con los Estados de Morelos y de Mxico. modificaron los lmites existentes del Distrito Federal, por lo cual los consideramos inconstitucionales. ya que un convenio sobre lmites slo puede tener Por objeto precisar cuestiones dudosas o en disputa acerca de dicha materia, pero de ninguna manera adquirir o ceder parte del territorio no dudoso de una entidad federativa. 15 Cuidmonos de no confundir, en la actualidad, al Distrito Federal con la ciudad de Mxico, como indebidamente lo ha hecho en su arto lO la vigente Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal de 1970, al asentar "el Distrito Federal o Ciudad de Mxico". El Distrito Federal no es una ciudad, sino entidad federativa, que topo. grficamente no coincide con el permetro urbano de la ciudad de Mxico y que polticamente corresponde a la residencia y jurisdiccin de los Poderes Federales, independientemente del centro urbano donde se asienten. Cosa distinta ocurri bajo la vigencia de la Constitucin de 24, cuando expresamente fue sealada la ciudad de Mxico como r~.sidencia de los Supremos Poderes de la Federacin. con el radio que al efecto se le fIj. segn hemos visto.

200

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

Ya la Constitucin de 17 rectific el error en que hizo incurrir a los Constituyentes de 56 la transaccin de que se ha hablado. En lugar de enumerar entre las partes integrantes de la federacin al Estado del Valle de Mxico. Que no existe. el arto 43 incluye entre ellas al Distrito Federal, que s existe; en tanto que el artculo 44 define que si se trasladan los Poderes a otro lugar se erigir en el actual Distrito Federal el Estado del Valle de Mxico. 61.-La traslacin de los Poderes rederales a un lugar fuera del rea del actual Distrito entraa una serie de consecuencias que debemos examinar, no tanto por su importancia, sino porque nos dan oportunidad de poner en movimiento el mecanismo constitucional. Ante todo hay que distinguir la traslacin provisional de esos Poderes, de su traslacin permanente. La primera se ha efectuado varias veces en nuestra historia, sin que por ello el Distrito Federal se establezca en otro lugar; as sucedi, bajo la vigencia de la Constitucin de 57, durante la Guerra de Tres Aos y durante la Intervencin Francesa. Traslaciones de esa ndole son impuestas por las circunstancias y slo merecen nuestra alusin en cuanto no entraan desplazamiento geogrfico del Distrito Federal. La traslacin permanente del Distrito Federal se realiza por ley del Congreso, de acuerdo con la frac. V del arto 73. Analicemos las consecuencias de dicho cambio, primero por lo que toca al territorio que en otro lugar del pas vaya a ocupar el Distrito Federal. Respecto al primer punto, la consecuencia inmediata y automtica del cambio del Distrito Federal es la ereccin del Estado del Valle de Mxico. Esta consecuencia entraa una reforma constitucional, pero es una reforma que en s misma no es obra del Congreso, sino que est prevista por la Constitucin en su arto 44; quiera o no el Congreso, el Estado del Valle sustituir al Distrito Federal. Si pues la reforma es obra del Constituyente y no del Congreso ordinario, debemos entender que ella no implica una excepcin a la rigidez de nuestra Constitucin. Lo nico que sucede es que la ereccin del Estado del Valle est condicionada al cambio del Distrito Federal. A diferencia de los Territorios Federales, que son Estados en formacin, porciones del territorio nacional que cuando tengan las condiciones constitucionales de nmero de habitantes y de medios de subsistencia se convertirn en Estados, el Estado del Valle es un Estado condicionado, cuya ereccin depende de la condicin de que se trasladen los Poderes federales. La segunda consecuencia que en ese orden de ideas se opera, consiste en el sealamiento de la extensin y lmites del Estado del Valle. Corresponde dicho sealamiento al Congreso de la Unin, conforme

EL CAPTULO GEOGRFICO

201

al mismo arto 44. El Congreso puede sealar al Estado del Valle una extensin igual, mayor o menor de la del actual Distrito Federal. Si la seala igual, no hay modificacin constitucional, porque no se afectan los lmites de los Estados limtrofes. Pero en los otros dos casos s hay reforma constitucional, puesto que al aumentarse o disminuirse el territorio que ocup el Distrito Federal, se alteran necesariamente los lmites del Estado o Estados vecinos que ganen o pierdan superficie, yeso trae como consecuencia una modificacin al arto 45 en la parte que dispone que los Estados conservarn la extensin y lmites que hasta hoy han tenido. Como la alteracin de lmites es obra exclusiva del Congreso, la reforma constitucional consiguiente tambin lo es del Congreso y no del Constituyente, por lo que es ste un caso de" excepcin a la rigidez de nuestra ley suprema. Hasta dnde llega la facultad del Congreso de variar los lmites del Estado del Valle, con relacin a los del actual Distrito Federal? La Constitucin no lo dice, pero el intrprete debe fijar el alcance de esa facul tad. Si el Congreso disminuyera la superficie, tendra que ser porque estimara que si el Estado del Valle conservara toda la superficie del actual Distrito Federal, sera un Estado exageradamente poderoso, en riqueza y en poblacin, con respecto a los dems Estados. Y si la aumentara, no podra deberse sino a que el Congreso supusiera (en hiptesis del todo improbable) que con la superficie del actual Distrito Federal el Estado del Valle no podra subsistir como entidad federativa por no contar con el mnimum de poblacin y con los ele-mentos necesarios que para los Estados exige el arto 73 en su frac. II. De all se sigue que la disminucin de superficie no puede llegar hasta impedir que el Estado del Valle subsista como Estado, ni el aumento de esa superficie a costa de los Estados vecinos puede llegar hasta impedir que los Estados afectados subsistan como tales. En el propsito que inspir el precepto estn los lmites propios de la facultad. Si el Congreso considera necesario mermar superficie al territorio que fue del Distrito Federal o, por el contrario, al territorio de Estados limtrofes, debe hacerlo en la medida de la necesidad y respetando siempre un principio que, por superior, seorea la organizacin constitucional toda entera; ese principio es el del pacto federal, que sera desconocido y vulnerado si, en ejercicio de una facultad secundaria, el Congreso ordinario pudiera suprimir a un Estado de la federacin. 62.-Analicemos ahora las consecuencias que la traslacin definitiva de los Poderes Federales engendra respecto al territorio adonde se trasladaren.

202

DERECHO CONSTITUCIONAL 1\1EXICANO

Un primer problema surge en el punto relativo a si los Poderes Federales desalojan o no la jurisdiccin de los Poderes locales en el territorio que dentro de alguno de los Estados ocupe el Distrito Federal. La solucin no la suministra expresamente el texto constitucional, pero se puede obtener si se ponen en juego determinadas atribuciones de los Poderes Federales. Segn la frac. VI del arto 73, corresponde al Congreso .de la Unin legrsar en todo 10 relativo al Distrito Federal, lo que equivale a que sea el Congreso la legislatura local del Distrito; como este precepto debe operar cuaquiera que sea el territorio que ocupe el Distrito, infirese de all que el Congreso, como legislatura local del Distrito, excluye la jurisdiccin de la legislatura local del Estado en el territorio donde se establezca el Distrito, ya que nuestra organizacin federal no admitira que un mismo territorio estuviera regido por dos legislaturas locales. La misma frac. VI, en su inciso l s; establece que el Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien 10 ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva; esto quiere decir que, al igual que en lo que se refiere a la legislatura, el ejecutivo federal desaloja la jurisdiccin del ejecutivo local. El inciso 4'! de la citada fraccin crea y organiza a los tribunales locales del Distrito, por lo que ellos no podran coexistir con los del Estado. Por ltimo, de acuerdo con la reforma que se hizo a dicha fraccin VI en el ao de 1928, desapareci el Municipio Libre en el Distrito Federal; en consecuencia, el Municipio, que por prescripcin del arto 115 debe existir en los Estados, tendra que desaparecer en la porcin de aquel Estado que ocupara el Distrito Federal. En resumen, si la Constitucin otorga autoridades propias al Distrito, si crea una organizacin peculiar del Distrito, sguese necesariamente la exclusin de las autoridades del Estado. Podi"a el Distrito Federal ocupar el territorio total de un Estado o mermarle tal porcin de territorio que no le permitiera subsistir como Estado? De ninguna manera, por las razones que ya expusimos al tratar de la ampliacin de los lmites del Estado del Valle. La facultad implcita de tomar territorio de un Estado, derivada de la facultad explcita de trasladar el Distrito Federal, no puede ejercitarse, como toda facultad implcita, sino en la medida de la necesidad, la cual en ningn caso podra exigir la desaparicin de una entidad federativa; pero, sobre todo, el ejercicio tan amplio de aquella facultad vendra a quebrantar el sistema federal, principio superior que debe servir de pauta y de lmite al ejercicio de cualquiera facultad.

EL CAPTVLO GEOGRFICO

203

Una ltima consecuencia de la traslacin de los Poderes Federales consiste en la reforma que debe llevarse a cabo en el inciso 51? de la frac. VI del arto 73, el cual dispone que el procurador del Distrito Federal residir en la ciudad de Mxico. Este ordenamiento es incompatible con la posibilidad de cambiar la residencia de los Poderes Federales; su presencia en la Constitucin slo puede obedecer a que se redact bajo la impresin de que los poderes residiran siempre en la ciudad de Mxico. Pero como constitucionalmente pueden trasladarse por ley del Congreso, llegado ese caso podra el Congreso, en uso de la facultad implcita contenida en la explcita de trasladar los Poderes, modificar el texto constitucional que seala a la ciudad de Mxico como residencia del procurador del Distrito, ya que el cambio de los Poderes .no podra ser sino total. Como, segn anticipamos, hemos utilizado las disposiciones relativas al cambio de residencia de los Poderes Federales, ms que nada para poner en actividad nuestra hermenutica constitucional, terminaremos la materia resumiendo las reformas constitucionales que entraa dicho cambio de residencia, lo que nos servir para sealar algunos casos en que, como excepcin a su rigidez, nuestra Constitucin es flexible. Desde este punto de vista, esas reformas son: Primem. La aparicin del Estado del Valle de Mxico, al trasladarse definitivamente los Poderes Federales, no es por s sola una excepcin al principio de la rigidez constitucional, porque esa aparicin no es obra del Congreso, sino que est prevista en la Constitucin. Segunda. La alteracin de los lmites del Estado del Valle, con relacin a los del actual Distrito Federal, es un caso de flexibilidad de la Constitucin, porque es obra exclusiva del Congreso de la Unin. Tercera. La modificacin geogrfica que se opera en el territorio del Estado donde se forma el nuevo Distrito Federal, es otro caso de flexibilidad constitucional, porque es obra del Congreso. Cuarta. La supresin en el inciso 5<;> de la frac. VI del arto 73 del requisito de que el Procurador de Justicia del Distrito Federal resida en la ciudad de Mxico, es el ltimo caso de flexibilidad de la Constitucin, como consecuencia de la traslacin de los Poderes Federales. 63.-Las tres primeras fracciones del arto 73 (que enumeran las facultades del Congreso), pertenecen tambin al captulo geogrfico y se refieren unas veces a los Estados y otras a los Territorios. La primera otorga al Congreso de la Unin la facultad "para admitir nuevos Estados o Territorios a la Unin Federal". Es ste el caso en que ingresan a la Federacin mexicana nuevos Estados o Territorios, por aumento de la superficie que actualmente tiene el territorio

204

DERECHO CONSTITI.:CJO]\AL MEXICr\:'\O

nacional; ejemplo: si la posesin britnica de Belice pasara al dominio de Mxico en calidad de Estado o de Territorio Federal. Cuando la porcin territorial no se anexara como Estado o como Territorio, es decir, como entidad federativa nueva, sino que se sumara a una entidad ya existente, no se tratara del caso previsto en la citada fraccin 1; y como dicha anexin significara reforma constitucional, por implicar modificacin a los lmites geogrficos de la entidad o entidades que recibieran la anexin, correspondera al Constituyente admitir tal anexin. As. pues, el Congreso ordinario tiene facultad para lo ms, como es admitir una nueva entidad federativa, pero no tiene facul tad para lo menos, como es admitir una porcin territorial que no llegue a la categora de entidad federativa; si el texto constitucional no es lgico y congruente consigo mismo, no por ello podemos supl ir su deficiencia, haciendo extensiva una de las facultades expresas a un caso no comprendido en ella. El ejercicio de la facultad consignada en la frac. 1 entraa otro caso de excepcin a la rigidez constitucional; no se puede ampliar una excepcin de flexibilidad a hiptesis no previstas exactamente, pues eso equivaldra a dotar al Congreso ordinario de facultades propias del Constituyente, que no le otorga expresamente la Constitucin. La frac. II del arto 73 da facultad al Congreso de la Unin "para erigir los Territorios en Estados cuando tengan una poblacin de ochenta mil habitantes y los elementos necesarios para proveer a su existencia poltica". La desaparicin de uno de los Territorios existentes y la aparicin en su lugar de un nuevo Estado, importa modificacin al arto 43; he all una excepcin ms a la rigidez de nuestra Constitucin: En dicha frac. II el legislador constituyente ha sealado el mnimum de requisitos para que un Estado pueda aparecer como tal, dejando de ser Territorio. El requisito del nmero de habitantes es fcilmente verificable; por lo que toca a los elementos necesarios para proveer a su existencia poltica el precepto constitucional no los determina, por lo que queda a la discrecin del Congreso resolver en cada caso concreto si existen esos elementos, mientras no se expida la ley reglamentaria que los fije de modo general. Ciertamente la fraccin que se analiza slo seala los reqursitos para la conversin de un Territorio en Estado. Podr entenderse que, cuando uno de los Estados existentes deja de llenar tales requisitos, la facultad del Congreso alcanza para convertir al Estado en Territorio? La contestacin debe ser negativa, tanto por no ser esa la facultad que consigna expresamente el precepto, cuando porque las tres fracciones Que estamos analizando se refieren siempre a mejora-

EL CAPTULO GEOGRAFICO

205

miento de las entidades y nunca a su degradacin. Pero ello no significa que, teniendo en cuenta el espritu de la frac. 11, el Constituyente est impedido de convertir a un Estado en Territorio, cuando, por faltarle los requisitos sealados en dicha fraccin, ya no pueda subsistir como Estado. Mas esa es facultad del Constituyente y no del Congreso. La frac. 111, que se refiere a la formacin de nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes, seala para su ejercicio ciertos requisitos. Las hiptesis que se pueden presentar son dos: que las legislaturas de los Estados afectados con la formacin del nuevo Estado estn de acuerdo con la ereccin, o que no lo estn. En la primera hiptesis se necesita, en primer lugar, que la fraccin o fracciones que pidan erigirse en Estado cuenten con una poblacin de ciento veinte mil habitantes por lo menos. La circunstancia de que se trata de afectar a una o ms entidades existentes, justifica que se exija un mnimum en el nmero de habitantes superior al que se requiere para erigir, en el caso de la frac. 11, un Territorio en Estado. En segundo lugar es preciso que se compruebe ante el Congreso, como en la frac. JI, que hay los elementos bastantes para que el nuevo Estado provea a su existencia poltica. En tercer lugar deben ser odas las legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trata, sobre la conveniencia o inconveniencia de la ereccin del nuevo Estado, quedando obligadas a dar su informe dentro de seis meses, contados desde el da en que se les remita la comunicacin respectiva. El precepto no dice cul es el efecto de que la legislatura no conteste o de que lo haga fuera del plazo de seis meses. Por tratarse de un derecho pblico de los Estados para conservar el territorio que les pertenece, ese efecto no puede consistir en suponer anuente al Estado a perder parte de su territorio; si en el derecho privado la falta de contestacin de una de las partes puede interpretarse-como contestacin afirmativa, no ocurre lo mismo en el derecho pblico, cuando la falta de contestacin del rgano entraara la prdida de derechos fundamentales del Estado. El efecto de la falta de contestacin debe ser, por lo tanto, que el Estado no est de acuerdo con la mutilacin de su territorio. En cuarto lugar debe ser odo el ejecutivo de la federacin, el cual enviar su informe dentro de siete das, contados desde la fecha en que le sea pedido. No podemos entender que el informe del Ejecutivo pueda tener otro objeto que dar a conocer su opinin desde el punto de vista na-

206

DERECHO CO:,\STlTUCIONAL MEXICANO

cional O poltico, y no en la que ve a la conveniencia particular del Estado afectado; por lo tanto, no se le puede dar ningn efecto especial a la falta de dicho informe. Por muy importante que se le suponga no es ms que una opinin autorizada, de la que el Congreso puede prescindir si el Presidente no la da. En quinto lugar, la ereccin del nuevo Estado debe ser votada por dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cmaras, y por ltimo, la resolucin del Congreso debe ser ratificada por la mayora de las legislaturas de los Estados. Estos requisitos relativos a la votacin que se necesita del Congreso y de las leg-islaturas coinciden exactamente con los que exige el arto 135 para toda reforma constitucional. Esto quiere decir que, aunque la reforma constitucional consistente en la ereccin de un nuevo Estado dentro de los lmites de los existentes se atribuye como facultad al Congreso ordinario por el arto 73, lo que aparentemente es un nuevo caso de flexibilidad de la Constitucin, se trata en realidad de una reforma constitucional operada por el rgano constituyente. Ms todava: los requisitos previos a la ereccin del nuevo Estado, que seala la frac. H I. hacen que el procedimiento de la reforma constitucional sea en este caso ms estricto que el sealado en general por el arto 135. En la segunda hiptesis que sealbamos, o sea cuando las legislaturas de los Estados afectados no estn de acuerdo con la formacin del nuevo Estado, se necesita que, adems de llenar todos los requisitos sealados en la primera hiptesis, la ratificacin de la resolucin del Congreso se haga por las dos terceras partes del total de legislaturas de los dems Estados. Si en la primera hiptesis es el rgano constituyente el que lleva a cabo la reforma constitucional, con la misma mayora del artculo 135, aunque con especiales requisitos previos, en esta segunda hiptesis ya no basta esa mayora, pues en lugar de la simple mayora absoluta de las legislaturas se necesitan los dos tercios de las mismas. Aumenta, pues, el rigor para realizar la reforma constitucional en la segunda hiptesis que hemos analizado; pero como en las dos hiptesis no es el Congreso de la Unin, sino el Constituyente, quien lleva a cabo la reforma, debemos concluir que indebidamente se hace figurar como facultad del Congreso, en la frac. Hl del arto 73, la de formar nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes. 64.-Los Territorios Federales se equiparan a los Estados en su situacin geogrfica, salvo las escasas diferencias que hemos advertido. En cuanto a las islas, el arto 42 considera como partes integrantes de la Federacin a las "islas adyacentes" de ambos mares y, adems, a la

EL

c.u-ru LO

GEOCR..\FlCO

207

isla de Guadalupe y a las de Revillagigedo, situadas en el Ocano Pacfico; en virtud de la reforma constitucional de 18 de enero de 1934, realizada para acatar un 'laudo del rey de Italia, pronunciado en un arbitraje internacional entre Mxico y Francia, desapareci de dicho artculo el nombre de la isla de la Pasin, conocida internacionalmente con el nombre de Clipperton, la cual pas al dominio de Francia. El arto 4~ dispone que las islas ele ambos mares (entendiendo por tales las adyacentes y las que no lo son) que pertenezcan al territorio nacional, dependern directamente del gobierno de la federacin, con excepcin de aquellas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido ju.. risdiccin los Estados. Para demostrar la jurisdiccin de un Estado sobre alguna isla, deben servir parecidas pruebas de las que hemos sealado en relacin con el territorio de los Estados. La posesin constante, revelada principalmente por actos de jurisdiccin, es en esta materia la prueba decisiva.!"

16 Las referencias que en el presente captulo se dedican a los Territorios Federales. a! igual que en otras partes de la obra han perdido correlacin ron el texto eonstitunonat, al suprimirse dichas entidades 'Y toda la preceptiva aplicable, mediante reforma :1 la Constitucin de 7 de octubre de 1974~ (Ver pargrafo 99 bis. del Cap. XVI.)

SEGU:'-IDA PARTE

LOS PODERES FEDERALES

CAPTULO

XII

LA DIVISIN DE PODERES
SUMARIO

65.-Precursores y realizadores de la doctrina. 66.-Su proyeccin en la ley y en la doctrina contempornea. 67.-La suspensin de garantas. 68.-La delegacin de facultades extraordinarias en el Ejecutivo. OO.-Las facultades de excepcin en nuestra historia poltica: desde la independencia hasta el Acta de reformas. 70.-Los debates en el Constituyente de 56. 71.-El destino del texto constitucional en la legislacin y en la jurisprudencia. 72.-El Constituyente de 17: la frustracin de su texto en la legislacin y en la jurisprudencia. 7S.-Reforma de 1938; la experiencia posterior. 74.-Consideraciones generales.

65.-Despus de haber expuesto en la primera parte de este estudio la organizacin constitucional que incluye por igual a los Poderes Federales y a los Estados, vamos a comenzar ahora el estudio de los Poderes Federales en s mismos. En el primer prrafo de su artculo 49, nuestra Constitucin establece que el Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial. Ese precepto consagra la teora de la divisin de los tres Poderes. Aunque no es materia de nuestro curso exponer doctrinas, sino indagar su realizacin en la ley suprema, no podemos omitir en este caso la exposicin de los antecedentes de ia teora de la divisin de Poderes, por considerarlos necesarios para entender su realizacin en lJuestra ley. La divisin de Poderes no es meramente un principio doctrinario, logrado de una sola vez y perpetuado inmvil; sino una institucin poltica, proyectada en la Historia. De all que sea preciso asistir a su alumbramiento y seguir su desarrollo, si se quiere localizar y entender su realizacin en un momento histrico determinado. Desde Aristteles hasta Montesquieu, todos los pensadores a quienes preocup la divisin de Poderes, dedujeron sus principios de una realidad histrica concreta. De la comparacin entre varias constitu-

eu

212

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

ciones de su poca, y teniendo en cuenta el Estado-ciudad realizado en Grecia, Aristteles diferenci la asamblea deliberante, el grupo de magistrados y el cuerpo judicial.' De las varias formas combinadas que descubri en la constitucin romana, Polibio dedujo la forma mixta de gobierno," En presencia de la realidad francesa de su poca, Bodino afirm la existencia de cinco clases de soberana, que por ser sta indivisible incluy en el rgano legislativo." En presencia del Estado alemn despus de la paz de Westfalia, Puffendorf distingui siete potencias summi imperi: Y por ltimo, infiriendo sus principios de la organizacin constitucional inglesa, Locke y Montesquieu formularon la teora moderna de la divisin de Poderes. Pero si es verdad que estos dos ltimos doctrinarios adoptaron el mtodo de sus predecesores, deduciendo una doctrina general de las realidades observadas, sin embargo hay en su teora un elemento nuevo. Hasta entonces la diversidad de rganos y la clasificacin de funciones parecan obedecer exclusivamente a la necesidad de especializar las actividades, esto es, a una mera divisin del trabajo. A partir de Locke, este motivo para fraccionar el poder pblico, aunque no desaparece, pasa a ocupar un lugar secundario. Y entonces surge como razn superior de dividir el poder, la necesidad de limitarlo, a fin de impedir su abuso. De este modo la divisin de Poderes lleg a ser, y sindolo contina hasta la fecha, la principal limitacin interna del Poder pblico, que halla su complemento en la limitacin externa de las garantas individuales. Segn Locke, "para la fragilidad humana la tentacin de abusar del Poder sera muy grande, si las mismas personas que tienen el poder de hacer las leyes tuvieran tambin el poder de ejecutarlas; porque podran dispensarse entonces de obedecer las leyes que formulan y acomodar la ley a su inters privado, hacindola y ejecutndola a la vez, y, en consecuencia, llegar a tener un inters distinto del resto de la comunidad, contrario al fin de la sociedad y del Estado"." y Montesquieu dice en frase que ha llegado hasta nuestros das como mdula del sistema: "Para que no pueda abusarse del poder, es preciso que, por disposicin misma de las cosas, el poder detenga al poder." 8 La limitacin del Poder Pblico, mediante su divisin, es en Locke, y sobre todo en Montesquieu, garanta de la libertad individual. "Cuando se concentran el poder legislativo y el poder ejecutivo en
1 ARISTTELES: La Politica; Libro "1, captulos XI, XII Y XIII. :: POLlBIO: Historia de Roma; Libro VI, captulo Xl. :1 BODINO: seis libros de la Repblica; Libro 1, captulo X. PUFFENDORF: [us naturae; Libro VII. captulo IV.

Los

ro LOCKE: Ensayo sobre el l{obieTllo civil; captulo XII.

G l\rONlT.SQUIEl':

Espiritu de las leyes; Libro XI, captulo VI,

LA DIVISIN DE PODERES

213

la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados -dice el pensador francs- no hay libertad ... ; no hay tampoco libertad si el poder judicial no est separado del poder legislativo y del ejecutivo ... ; todo se habr perdido si el mismo cuerpo de notables, o de aristcratas, o del pueblo, ejerce estos tres poderes." El nuevo destino que se le dio a la separacin de Poderes, al ponerla al servicio de la libertad, fue inspirado a Locke y a Montesquieu por la dramtica conquista de las libertades pblicas, en que empe su historia entera el pueblo ingls. A la inversa de las naciones continentales, principalmente Espaa y Francia, donde segn hemos visto el absolutismo del monarca va segando con el auxilio de los nobles hasta el ltimo vestigio de las libertades comunales, Inglaterra emprende la tarea de arrancar al rey, uno a uno, los derechos de la persona. A partir del siglo XIII casi siete ceno turias tard en consumarse la obra, pero en la prolongada gesta hay jornadas que alcanzan el mbito de la epopeya. Se inicia el brillante torneo con la Carta Magna, lograda del rey Juan por los barones, donde se asienta el principio que habra de informar al derecho pblico contemporneo: "Ningn hombre libre ser puesto en prisin, desterrado o muerto, si no es por un juicio legal de sus pares y conforme a la ley del pas." . Es verdad que el precepto slo protega a los hombres libres, pero estaba llamado a cubrir a la nacin entera, cuando los pecheros se convirtieran en hombres libres. La limitacin en el nmero de los favorecidos por la garanta del "debido proceso legal" se explica si se tiene en cuenta que la Carta Magna fue conquista de los nobles; pero en Inglaterra la nobleza, que como dice Maurois fue de servicio ms que de nacimiento, tuvo el acierto de unirse con el pueblo en la empresa de reivindicar sus derechos frente a la Corona, por lo que tarde o temprano el pueblo tendra que recibir su parte en las conquistas logradas en comn. De todas maneras la Carta Magna consagr los dos principios esenciales de que se iba a nutrir el constitucionalismo del futuro: el respeto de la autoridad a los derechos de la persona y la sumisin del Poder pblico a un conjunto de normas, que en Inglaterra integraban el "common law". En torno de esos dos principios se debate, a partir de la Carta, la historia inglesa; cada rey, hasta el siglo xv, jur respetarlos; postergados bajo la dinasta de los Tudores, resurgieron bajo Jacobo I para poner en jaque el derecho divino de los reyes. Y fue entonces cuando los proclam el Justicia Mayor del Reino, Lord Eduardo Coke, en frases lapidarias, amajestadas ahora por el tiempo y la victoria.

214

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

En un conflicto de jurisdicciones, el rey Jacobo I declar que poda fallar personalmente en cualquiera causa, sustrayndola del conocimiento de los jueces ordinarios, a quienes consideraba sus delegados. Cake se opuso y la Historia ha conservado, en los documentos que se cambiaron entre s, el dilogo intrpido que sostuvo el Justicia con su rey. "De acuerdo con la ley de Inglaterra -dijo el Justicia-, el rey en persona no paede juzgar causa alguna; todos los casos civiles y penales, tendrn que fallarse en algn tribunal de justicia, de acuerdo con la ley y la costumbre del reino." .A lo que respondi el rey: "Creo que la ley se funda en la razn; yo, y otros, poseemos tanta razn como los jueces." "Los casos que ataen a la vida, a la herencia, a los bienes o al bienestar de los sbditos de su Majestad -replic Coke-, no pueden decidirse por la razn natural, sino por la razn artificial y el juicio de la ley, la cual es un arte que requiere largo estudio y experiencia, antes de que un individuo pueda llegar a conocerla a fondo." Esta respuesta ofendi al rey, quien dijo que en tal caso, "l estara sometido a la ley, lo cual era traicin sostener". All estaba la tesis fundamental del absolutismo; frente a ella, Coke no evadi la afirmacin pe la monarqua constitucional: el rey no est sometido a ningn hombre, pero s est "bajo Dios y la ley",' He all las dos tesis en pugna, expuestas con magistral concisin en el momento mismo en que se juega el destino de las libertades inglesas. De las ideas de Coke surge ntidamente la diferencia de funciones y de rganos. Porque si slo los jueces y no el rey, podan fallar las causas civiles y penales, quera decir que la funcin jurisdiccional es taba encomendada a un rgano independiente del monarca, titular ste de la funcin gubernativa. Y si el rey mismo estaba bajo la ley, entonces la ley, emanada del Parlamento, era ajena y aun superior l la voluntad del soberano. La supremaca absoluta de la ley, que pregonaba Coke, engendr alternativamente, en los aos sucesivos, el absolutismo regio, el absolutismo parlamentario y la dictadura de Cromwell, lo que permiti advertir que era necesario establecer una frmula armnica de equilibrio entre el poder que hace la ley y el que la ejecuta. Esto fue lo que busc Cromwell en su "Instrumento de Gobierno", estatuto que inspir a Locke su teora de la divisin de Poderes. Para Locke, tres son los Poderes: el legislativo, que dicta las normas generales; el ejecutivo, que las realiza mediante la ejecucin, y
7 Las frases textuales estn tomadas de \Valtcr Lippman: Retomo a la Libertad; Mxico, 1940; pg. 384.

LA DIVISIN DE PODERES

215

el federativo, que es el encargado de los asuntos exteriores y de la seguridad. Los dos ltimos pertenecen al rey; el legislativo corresponde al "rey en parlamento", segn la tradicin inglesa. Cuando aos ms tarde Montesquieu lleg a Inglaterra, el Acta de Establecimiento de 1700 se haba preocupado por la independencia de los jueces, problema este ltimo que en Francia haba interesado al filsofo. No es de extraar, por lo tanto, que al revaluar la teora de Locke, Montesquieu fijara su atencin en la situacin de los jueces, que haba pasado inadvertida para aqul. Situado en este punto de vista, Montesquieu pens que aunque la justicia es aplicacin de leyes, sin embargo "la aplicacin rigurosa y cientfica del derecho penal y del derecho privado, constituye un dominio absolutamente distinto, una funcin del Estado naturalmente determinada por otras leyes"." La novedad de Montesquieu con respecto a Locke, no as en relacin con Aristteles, consiste en haber distinguido la funcin jurisdiccional de la funcin ejecutiva, no obstante que las dos consisten en la aplicacin de leyes. Por otra parte, Montesquieu reuni en un solo grupo de funciones las referidas a las relaciones exteriores (que en Locke integraban el Poder federativo) y las que miran a la seguridad interior (que constituan el poder ejecutivo de Locke). Por ltimo, Montesquieu respet la funcin legislativa, tal como Locke la haba explicado, aunque sin advertir la intervencin del rey en la actividad parlamentaria, que era peculiaridad del sistema ingls. Despus de distinguir las tres clases de funciones, Montesquieu las confiri a otros tantos rganos, con la finalidad ya indicada de impedir el abuso del poder. Y as surgi la clsica divisin tripartita, en Poder leg-islativo, Poder ejecutivo y Poder judicial, cada uno de ellos con sus funciones especficas. Veintids siglos despus de Aristteles, reencarnaba en el genial filsofo francs la teora de la divisin de Poderes. Llegaba con la oportunidad suficiente para suscitar la inquietud de un mundo que naca a la vida de la libertad y del derecho. Se presentaba como fruto de la experiencia secular del pueblo ingls y en su xito deba contar tambin el estilo seductor de que exornaba Francia a su pensador ilustre. Pero si tanto debe a Montesquieu el derecho pblico, cumple a la justicia rendir al precursor de la doctrina el homenaje que nuestro tiempo le ha negado. 66.-El pueblo ingls no suele construir arquetipos, a los cuales deba plegarse su organizacin poltica; sino que, procediendo a la in8 EsM1'JN:

Elments de Droit Constitutionnel; 8~ ed. Tomo l. pg. 497.

216

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

versa, sabe extraer de la experiencia la organizacin que mejor responde a sus necesidades y a su ndole; de all la flexibilidad de su constitucin. Esta tctica de ir de los hechos a las instituciones, permiti dotar a aquel pas de un conjunto de instituciones polticas, que eran a su vez hechos reales y vivientes. La organizacin poltica, as nacida y elaborada espontneamente, mereca ser organizada ella misma en doctrina. Tal fue el propsito de Montesquieu. Pero a partir de ese momento la doctrina que era un a posterior; respecto al proceso constitucional de Inglaterra, se convirti en el a priori fundamental del derecho poltico de Europa y de Amrica. Inglaterra sigui fiel a su mtodo experimental yen ella para nada influy Montesquieu; las dems naciones hicieron, no del mtodo ingls, sino de las instituciones inglesas elaboradas con ese mtodo, el paradigma a que deba aspirar su organizacin poltica. La realidad se someta al ideal y, en lugar de constituciones espontneas y flexi.. bIes, se iban a expedir constituciones rgidas y escritas, donde quedaran fijados para siempre los postulados de Montesquieu, A partir de 1776, en que aparecen las primeras constituciones de los Estados que iban a integrar la Unin Americana, todos los documentos constitucionales de la Europa continental y de Amrica acogen la divisin de Poderes como elemento esencial de su organizacin. Y no satisfechas con instituir los tres Poderes, algunas de las primitivas constituciones formulan doctrinaramente el principio. As la Constitucin de Massachusetts, de 1780, declara que el motivo de separar los Poderes en una rama legislativa, otra ejecutiva y otra judicial, es asegurar que su gobierno sea de leyes y no de hombres. Y en la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, que vot la Asamblea Constituyente de Francia en 1789, se asienta esta categrica afirmacin: "Toda sociedad en la cual la garanta de derechos no est asegurada ni la separacin de Poderes determinada, no tiene Constitucin. " A pesar del xito sorprendente que alcanz en el derecho positivo, la doctrina de Montesquieu ha tenido desde su cuna hasta nuestros das numerosos impugnadores. Se ha sostenido que, por no haber conocido en su integridad la organizacin constitucional de Inglaterra, Montesquieu incurri en el error de sustentar una separacin rgida de los tres Poderes, puramente mecnica y no orgnica. En efecto, en el supuesto de que Montesquieu hubiera postulado la absoluta independencia entre s de los tres rganos, su doctrina no

LA DIVISIN DE PODERES

217

responda a la realidad inglesa, pues aunque en su tiempo no apareca an el gobierno de gabinete, que es de ntima colaboracin entre el legislativo y el ejecutivo, sin embargo deba haber observado que ya por entonces la funcin legislativa perteneca al "rey en parlamento", lo que era incompatible con la diferenciacin neta de los rganos y 1as funciones. Es difcil defender con xito la tesis de que Montesquieu edific su sistema sobre la base de que los tres rganos deban combinar entre s sus actividades. Con esfuerzos de dialctica, y torturando textos aislados del autor francs, Hauriou 9 y Fischbach 10 sostienen lo contrario. Cualquiera que haya sido el pensamiento de Montesquieu, es lo cierto que a partir de Kant y Rousseau se advierte la tendencia entre los pensadores a atenuar la separacin de los Poderes. Kant sostiene que "los tres Poderes del Estado estn coordinados entre s ... ; cada uno de ellos es el complemento necesario de los otros dos ... ; se unen el uno al otro para dar a cada quien lo que es debido't.v Ms radical, Rousseau afirma la sumisin del ejecutivo al legislativo, porque el gobierno, titular del poder ejecutivo, no es ms que el "ministro" del legislador, un "cuerpo intermediario", colocado entre el soberano y los sbditos y que transmite a stos las rdenes de aqul.vEn el derecho alemn, Jellinek advierte que la doctrina de Montesquieu "establece Poderes separados, iguales entre s, que se hacen mutuamente contrapeso y que, aunque es verdad que tienen puntos de contacto, son esencialmente independientes los unos de los otros ... ni examina la cuestin general de la unidad del Estado y de las relaciones de los diferentes Poderes del Estado con esa unidad't.v En el derecho francs Duguit asienta: "Tericamente, esta separacin absoluta de poderes no se concibe. El ejercicio de una funcin cualquiera del Estado se traduce siempre en una orden dada o en una convencin concluida, es decir, en un acto de voluntad o una manifestacin de su personalidad. Implica, pues, el concurso de todos los rganos que constituyen la persona del Estado." 14 En el derecho italiano, Groppali considera que "esta concepcin puramente esttica deba estar en contraposicin con la dinmica de la vida estatal, que es movimiento, accin, espritu de iniciativa fren9 HAURIOU:

Principios de Derecho Pblico y Constitucional; Madrid, 1927; p-

Teoria general del Estado; Edit. ~bor. Barcelona, pg. 93.. De la Bigne de Villcneuvc: La [in du princip de S1Jdratlon des Pouvoirs; Pars. 1934; pg. 29. 12 ROUSSEAU: Contrato Social; H. 13 Cita de Bgne de Villeneuvc; ob. cit., pg. 37. Vid., JeIlinek: Teorta General del Estado; Ed. Albatros. Buenos Aires, 1943; pJ{. 492. 14 DUGUIT: La sparation des pouvoirs et l'Assemble naonale de 1789; pg. 1.
10 FISCHBACH: 11 Citado por

gina 379.

218

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

te a las situaciones nuevas que se determinan en el tiempo y por las que el gobierno, una vez que han sido fijados sus poderes legislativamente, debe tener autonoma de iniciativa y libertad de accin en los lmites del derecho'l." En el derecho espaol, Posada dice lo siguiente: "Los problemas polticos y tcnicos actuales sobrepasan, y mucho, la doctrina de separacin de Poderes, que, por otra parte, no ha podido realizarse prcticamente nunca, por oponerse a ello la naturaleza de los Estados, organismos y no mecanismos, y la ndole de las funciones de gobierno que piden, con apremio, gran flexibilidad institucional." 16 En el derecho norteamericano, Woodrow Wilson clama contra la pulverizacin del poder que realiza la Constitucin de aquel pas y dice al respecto: "El objeto de la Convencin de 1787 parece haber sido simplemente realizar este funesto error (la separacin de Poderes). La teora literaria de los frenos y de los contrapesos es simple'mente una exposicin exacta de lo que han ensayado hacer los autores de nuestra Constitucin; y estos frenos y contrapesos han resultado nocivos, en la medida en que se ha pretendido aplicarlos en la realidad." 17 Pero entre los autores modernos, es sin duda De la Bigne de Villeneuve quien, desarrollando una idea de Santo Toms de Aquino, formula mejor que otros la tendencia a resolver en colaboracin y no en dislocacin la actividad de los tres Poderes. "No separacin de Poderes estatales -dice en su libro El fin del principio de separacin de Poderes-e, sino unidad de poder en el Estado .. , Diferenciacin y especializacin de funciones sin duda .. , Pero al mismo tiempo coordinacin de funciones, sntesis de servicios, asegurada por la unidad del oficio estatal supremo, que armoniza sus movimientos ... Esto es lo que expresaba Augusto Comte, en una frmula esplndida, cuando interpretando el pensamiento del sabio Aristteles, que vea como ras-go caracterstico de toda organizacin colectiva 'la separacin (o, mejor, ]a distincin) de los oficios y la combinacin de los esfuerzos', defina al gobierno corno la reaccin necesaria del conjunto sobre las partes." 18 Tal tendencia a vincular entre s los rganos del Estado, la realizan las constituciones modernas con una gran variedad de matices, todos los cuales caben entre los dos sistemas colocados en los puntos extremos: el sistema parlamentario ingls, que realiza el mximo de
Estado; Mxico, 1944; pg. 2!18. el Derecho Poltico; Madrid, 1934; pg. 77. 11 WrLSON: Congressional government, pg. 290. 18 MARCEL DE LA BIGNE DE VIu.ENEUVE: La Fin du principe de Sparation des Pouuoirs; Pars, 1934; pg. 128.
15 GROPPAU: Doctrina 1!eneral del 16 POSADA: La crisis del Estado y

LA DIVISIN DE PODERES

219

colaboracin, y el sistema presidencial norteamericano, donde la independencia entre s de los Poderes ha sido enrgicamente denunciada por Wilson. Nuestra Constitucin consagra la divisin de los tres Poderes en legislativo, ejecutivo y judicial, y realiza su colaboracin por dos medios principales: haciendo que para la validez de un mismo acto se necesite la participacin de dos Poderes (ejemplo: en la celebracin de los tratados participan el Presidente de la Repblica y el Senado), u otorgando a uno de los Poderes algunas facultades que no son peculiares de ese Poder, sino de alguno de los otros dos (ejemplo: la facultad judicial que tiene el Senado para conocer de los delitos ofi, ciales de los funcionarios con fuero). As, pues, aunque el primer prrafo del artculo 49 no hace sino expresar la divisin de los Poderes Federales, es posible deducir de la organizacin constitucional toda entera que esa divisin no es rgida, sino flexible o atenuada; no hay dislocamiento, sino coordinacin de poderes. 67.-Asentado el principio general de la divisin de Poderes, vamos a ver en qu casos excepcionales puede hacerse a un lado consttucionalmente dicho principio. Esos casos nos los ofrecen los artculos 29 y 49, estrechamente relacionados entre s. El art. 29 funciona "en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto". Cuando se presenta cualquiera de los dos primeros casos especialmente sealados (invasin o perturbacin grave de la paz pblica), no puede caber duda de que se est en la hiptesis del arto 29; fuera de tales casos, queda a la discrecin de los poderes ejecutivo y legislativo definir, con la competencia que a cada uno seala el precepto, si existe una situacin "que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto". Supuesto el estado de necesidad previsto por el artculo 29, este precepto indica dos medios para hacer frente a la situacin: la suspensin de garantas individuales y la concesin por el Congreso al Presidente de las autorizaciones que aqul estime necesarias para que ste haga frente a la situacin. Las "autorizaciones" que consagra el artculo 29, son las "facultades extraordinarias" a que se refiere el artculo 49. La suspensin de garantas y las facultades extraordinarias, medidas ambas que en ciertos casos pueden implicar una derogacin excepcional y transitoria al principio de la divisin de poderes, sern estudiadas a continuacin. La suspensin de garantas significa que se derogan relativamente

220

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

las limitaciones que en favor de determinados derechos de los individuos, impone la Constitucin al poder pblico; brese as la pue~ ta, que en pocas normales no puede franquear la autoridad sin cometer violacin. La medida de la suspensin de garantas debe tomarse por el concurso de tres voluntades: la del Presidente de la Repblica, la del Consejo de Ministros y la del Congreso de la Unin (o en sus recesos la Comisin Permanente). Es el Jefe del Ejecutivo el que propone la medida; es el Consejo de Ministros, en funciones excepcionalmente de rgimen parlamentario, el que se solidariza con aqul a aceptar la medida; y es el Congreso de la Unin el que decreta Ja suspensin al aprobar la iniciativa presidencial. La suspensin de garantas no es absoluta, sino relativa y limitada por varios conceptos, que el artculo 29 estatuye. En primer lugar, el Presidente de la Repblica es la nica autoridad que puede solicitar y utilizar la suspensin de garantas. Todas las dems autoridades del pas siguen acotadas, detenidas por esa barrera que la Constitucin erigi en beneficio de las personas; la grave responsabilidad de ejercer el poder sin la cortapisa de las garantas individuales, la asume exclusivamente el Jefe del Ejecutivo ante la nacin y la Historia. De all que sea indelegable la facultad de intervenir en las garantas suspendidas. En efecto, ni siquiera se refiere el artculo 29, cuando autoriza la suspensin de garantas, al Poder ejecutivo, sino al Presidente de la Repblica, de suerte que los secretarios de Estado slo pueden ejecutar los acuerdos que en ese particular dicte el Presidente, Jo que se corrobora si se tiene en cuenta que en nuestro rgimen presidencial los secretarios de Estado carecen de funciones autnomas. En la iniciativa sobre suspensin de garantas que en el mes de mayo de 1942 present el Presidente ante las Cmaras, con motivo de la declaracin del estado de guerra a Alemania, Italia y Japn, se incurri en el error de consignar en el arto 3':' transitorio, la facultad del ejecutivo para delegar parcialmente sus atribuciones relacionadas con la suspensin, mientras apareca el reglamento, en las autoridades federales por l designadas; advertida la Comisin dictaminadora del error cometido, suprimi en su dictamen aquel artculo, y de conformidad con el ejecutivo se vot y public la ley sin hacer advertencia alguna de que la iniciativa haba sido mutilada, con 10 cual se viol el reglamento del Congreso, pero se salv la recta interpretacin del artculo 29 de la Constitucin."
19 Si no se rectific por el procedimiento sealado para la tramitacin de las leyes el error cometido en la iniciativa, sino que simplemente se hizo perdedizo el art. 3? transitorio, ello se debi a que no se consider conveniente hacer pblicamente la rectificacin, en momentos en que el proyecto de suspensin de garantas haba despertado alarma

LA DIVISIN DE PODERES

221

En segundo lugar, no deben suspenderse todas las garantas indio viduales, sino solamente aquellas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente, a la situacin. Hay, pues, entre la suspensin de garantas y la defensa frente al estado de necesidad una relacin de medio a fin. Cules garantas deben suspenderse para aleanzar el fin que se busca, es cosa que queda a la discrecin de los poderes que intervienen en la suspensin. A diferencia del texto de 57, que exclua categricamente de la suspensin la garanta de la vida, el artculo 29 actual no limita las garantas que pueden suspenderse. En tercer lugar, las garantas pueden suspenderse en todo el pas o en lugar determinado, segn se localice total o parcialmente la situacin de emergencia. En cuarto lugar, la suspensin debe producir sus efectos por un tiempo limitado, pues no sera conveniente que la interrupcin del rgimen de legalidad que ella significa se convierta en situacin permanente. Para hacer frente a la invasin francesa, la ley de 27 de mayo de 1863 declar que la suspensin de garantas durara hasta treinta das despus de la prxima reunin del Congreso, o antes, si terminaba la guerra con Francia. La ley de 1':' de junio de 1942 determin que la suspensin durara todo el tiempo de la guerra y sera susceptible de prorrogarse, a juicio del Ejecutivo, hasta treinta das despus de la fecha de cesacin de las hostil idades. La suspensin no puede contraerse a determinado individuo, con lo cual se excluye la expedicin de las llamadas leyes privativas que colocan fuera de la ley a individuos concretamente especificados, como la relativa a Iturbide en 1824 y la referente a Leonardo Mrquez y sus cmpl ices en 1861. Por ltimo, la suspensin debe hacerse por medio de prevenciones generales. Se satisface este requisito en virtud de la ley expedida por el Congreso, en la cual se enumeran las garantas suspendidas y las facultades de que goza el Ejecutivo respecto a cada una de dichas garantas suspendidas. Aunque el texto constitucional no es suficientemente claro, debe entenderse que todo lo relativo a este punto debe ser obra del Congreso, a fin de que el Ejecutivo reciba ntegramente sus facultades del rgano legislativo. No lo entendi as la ley de 1':' de juen todo el pas. La supresin del artculo se hizo por indicacin del Ejecutivo, quien de hecho modific la iniciativa despus de presentarla al Congreso y de publicada en la prensa. Las ideas que inspiraron la supresin quedaron consignadas en la ley de PrevenCIones generales relativa a la suspensin de garanttas, expedida por el Ejecutivo como reglamentaria de la suspensin de H de junio. En la exposicin de motivos de aquella ley se dice que "el Ejecutivo considera que las limitaciones que deben sufrir algunas de l~s f/;arantas consagradas en la Constitucin, y cuya suspensin fue autorizada. ha de rea!Izarse exclusivamente por el propio Ejecutivo"; los arts. 2? y 4~ de la ley consagran las Ideas expuestas.

222

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

nio de 1942, la cual se redujo a decretar la suspensin de ciertas garantas y dej al ejecutivo su reglamentacin, lo que se tradujo en que el presidente se autolimit en el ejercicio de las amplias facultades que le otorg el Congreso. En resumen, es relativo todo cuanto toca a la suspensin de garantas, porque la suspensin slo existe y opera en cuanto a cierta autoridad, a determinadas garantas, al lugar, y por un tiempo limitado. La relatividad se debe a que la suspensin slo tiene razn de ser en cuanto tiene relacin con el objeto que con ella se persigue. 68.-EI otro medio con que, aparte de la suspensin de garantas, el artculo 29 provee al Ejecutivo para hacer frente a una situacin de grande peligro o conflicto, consiste en el otorgamiento de las autorizaciones que el Congreso estime conveniente conferir al Ejecutivo para hacer frente a la situacin. Dichas autorizaciones presuponen necesariamente la existencia de la situacin anormal, que como premisa rige el contenido todo del artculo 29. Pueden consistir en dar al ejecutivo una mayor amplitud en la esfera administrativa o en transmitirle facultades legislativas, pero en uno y en otro caso las autorizaciones deben estar regidas por las mismas reglas de relatividad que seorean todo el artculo 29, puesto que al. igual que la suspensin de garantas las autorizaciones son simples medios para hacer frente a un estado de necesidad. As, pues, deben enumerarse las facultades conferidas al Ejecutivo, su duracin y el lugar: todo ello por medio de prevenciones generales, y sin que las autorizaciones se dirijan en contra de determinado individuo. Hay, sin embargo, una diferencia entre los requisitos para la suspensin y las que deben satisfacerse para el otorgamiento de las autorizaciones. La suspensin es obra del presidente, del Consejo de Ministros y del Congreso, o en sus recesos, de la Comisin Permanente. Una vez que se acuerda la suspensin por el concurso de esos tres rganos, las autorizaciones se. conceden exclusivamente por el Congreso y nunca por la Permanente. Ello se debe a que las autorizacones pueden consistir en la delegacin de facultades legislativas -y de hecho en eso consisten-, por lo que la Permanente no podra delegar lo que no tiene, segn son las facultades legislativas, que pertenecen siempre al Congreso. Como consecuencia, la iniciativa para la suspensin de garantas corresponde exclusivamente al Presidente, por los requisitos previos que ella supone, mientras que la iniciativa para conceder autorizaciones se rige por la regla general del artculo 71. La exposicin que acabamos de hacer es la que deriva rectamente del artculo 29, pero al margen de ella o, por mejor decir, en contra

LA DlVISI(>N DE PODERES

223

de ella, se desarroll en Mxico con fecundidad, al parecer inagotable, una interpretacin torcida, que ha sido la base de un extenso derecho consuetudinario. Importa, pues, conocer no slo el estudio genuino del texto, sino tambin las peripecias que han corrido en nuestra azarosa vida constitucional las "autorizaciones" que menciona el artculo 29, ms conocidas con el nombre de "facultades extraordinarias", que es el que les da el artculo 49, as como el no menos agitado destino de la suspensin de garantas, que consagra el primero de los dos sealados preceptos. 69.-La suspensin de garantas y el otorgamiento de facultades extraordinarias en favor del ejecutivo son medidas que han ambulado en nuestra historia constitucional ntimamente asociadas, como que ambas sirven para facilitar al Poder pblico la salida de la zona acotada por la divisin de Poderes y las garantas individuales. Sin embargo, hubo un primer perodo en que, por tctica o por desconocmiento del sistema, se propuso a veces una sola de las dos medidas. Ese primer perodo corre desde la independencia hasta el Constituyente de 56. La Constitucin espaola de 12 (vigente en Mxico al consumarse la emancipacin) consagraba cierta suspensin de garantas, pero no la delegacin de facultades. Lo contrario ocurri en el Constituyente de 24; Ramos Arizpe propuso en el proyecto del Acta Constitutiva y en el de la Constitucin el otorgamiento de facultades extraordinarias, que no acept la asamblea; tocante a la suspensin de garantas, nadie se atrevi a proponerla. Y, sin embargo, los aos siguientes hasta la derogacin de la Carta de 24, pusieron de relieve la necesidad de las medidas de excepcin que el Constituyente se rehus a acoger. El Ejecutivo se vio obligado a emplear facultades extraordinarias que no consagraba la Constitucin, para hacer frente al desorden social; pero una vez que hizo a un lado la ley suprema, y carente de toda normacin para el ejercicio de tales facultades, el Ejecutivo lleg a extremos de desenfreno." Ante
20 Como ejemplo curioso de facultades extraordinarias puede citarse el decreto expedido por el Presidente Guerrero el 4 de diciembre de 1829, en el que "usando de las facultades extraordinarias concedidas, entre otros objetos, para proporcionar recursos con qu atender a los gastos urgentsimos de la hacienda pblica", declar nulo un testamento, reconoci a los herederos ab intestnto y orden que la comandancia general pusiera en Posesin de los bienes a estos herederos; dispuso, adems, que no se admitiera a los albaceas testamentarios reclamo ni oposicin y que para esto "quedaran sin efecto las disposiciones de las leyes de que puedan prevalerse", Para hacer caber dentro de las facultades extraordinarias en el ramo de hacienda (que la Constitucin no autorizaba) esta monstruosa invasin de la autoridad ejecutiva y militar en la esfera judicial, y esta derogacin de las leyes para un caso especial, el decreto de que se trata admiti la donacin que los herederos ab intestato se obligaron a hacer de cuarenta mil pesos en efectivo y sesenta mil en crditos reconocidos, en favor de la hacienda pblica; de este modo el gobierno despojaba de la herencia al heredero instituido en el testamento para repartrsela con los herederos ab intestato. Y todo esto en ejercicio de facultades extraordinarias que la Constitucin no autorizaba, precisamente por temor al abuso.

224

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

esta situacin, no faltaron voces que reclamaran el ingreso a la Constitucin de las facultades extraordinarias." Mas el ambiente no era propicio todava a estas tendencias y la Constitucin de 24 sigui hasta el final de sus das con la puerta cerrada para las medidas de excepcin. La Constitucin de 36 fue ms all, por lo menos en la forma, pues no se redujo a prohibir de manera general la confusin de poderes, como lo hizo la de 24, sino que en el artculo 45, fraccin VI de la Tercera Ley, erigi la prohibicin para el Congreso de reasumir en s o delegar en otros, por va de facultades extraordinarias, dos o los tres Poderes. El Congreso ordinario que en el ao de 40 formul un proyecto de Constitucin, impugn francamente la solucin a que haba llegado la Carta de 36 en punto a facultades extraordinarias y propuso la procedencia de otorgarlas cuando la seguridad y la conservacin de la Repblica lo exigiesen. Parecido rumbo siguieron en el Constituyente de 42 los proyectos de la mayora y de transaccin, en contra del proyecto de la minora (integrada entre otros por Otero), en donde se sostuvo la obstinada tesis de la prohibicin total de las medidas de excepcin. En 43 se expidi la Constitucin centralista conocida con el nombre de Bases Orgnicas. Fue entonces cuando por primera vez ingresaron a nuestro derecho positivo las facultades de excepcin, pues se autoriz que el Congreso ampliara las facultades del Ejecutivo y suspendiera las formalidades prescritas para la aprehensin y detencin de los delincuentes, si en circunstancias extraordinarias la seguridad de la nacin lo exigiere en toda la Repblica o en parte de ella. El Congreso que se reuni en los das ms amargos de la intervencin norteamericana, declar vigente la Constitucin de 24, pero adicion a ella el documento llamado Acta de Reformas, cuyo autor fue Mariano Otero.
~1 Los dos ilustres corfeos de JOS partidos antagnicos, Alamn y Mora, coincidieron casi simultneamente en la necesidad de las facultades extraordinarias. Despus de referirse al "sello de odiosidad" de las facultades extraordinarias que entonces se con~e' dan fuera de la Constitucin, el primero dijo por los aos 32 a 34: "Si, por el contrario. se hubiese establecido por regla general en la Constitucin... lo que debe hacese en los casos no muy raros de turbaciones pblicas, el Gobierno podra hacer uso en tiempo oportuno de una amplitud de facultades que vendran a ser ordinarias, aunque slo aplicables en tiempos y circunstancias determinadas, y las revoluciones cesaran de ser tan frecuentes y peligrosas habiendo una mano fuerte pronta y siempre con el poder suficiente para reprimirlas" (Alam4n, por Jos C. Valads; Mxico, 1938; pg. 337). Por su parte el Dr. Mora sostuvo en 1833: "He aqu la necesidad de las facultades extraordinarias para ciertos casos, que no pueden ser otros que los de una agresin armada, a virtud de la cual se pone en riesgo la existencia de la sociedad" (Obras sueltas; Pars, 1837; T. l. Revista Polttica, pg. CCXXXII).

LA DIVISiN DE PODERES

225

Este distinguido moderado, a quien hemos visto en el Congreso de 42 formando parte de los minoritarios de la Comisin que rechazaron las medidas de emergencia, parece ya convertido a la tesis contraria, aunque slo sea dbilmente. En efecto, en el artculo 4'? de su proyecto figuraba que "slo en el caso de una invasin extranjera o de rebelin interior, podr el Poder Legislativo suspender las formas establecidas para la aprehensin y detencin de los particulares y cateo de las habitaciones, y esto por determinado tiempo". Como se ve, Otero no haca otra cosa que acoger la ya anticuada disposicin de la Constitucin de Cdiz, que varias veces haba llamado infructuosamente a las puertas de nuestro Derecho Positivo. No obstante la moderacin de esa idea, Otero retir la parte transcrita del artculo 4? en la sesin del 26 de abril de 1847, por lo que en el Acta de Reformas no tuvo cabida ninguna de las prevenciones de emergencia que examinamos. Fue acaso porque Otero dud una vez ms de sus ideas? O fue porque previ la hostilidad de la asamblea? No lo sabemos, pero es lo cierto que si alguna vez contrasta patticamente en nuestros fastos legislativos la teora de los legisladores con la cruda y apremiante realidad fue sin duda en aquella ocasin, en que una guerra extranjera, la ms desastrosa que ha padecido el pas, hacia resaltar el vaco de las Constituciones que se haban rehusado a prever situaciones como la que entonces se presentaba. Hay algo ms. Aquellos hombres que no se atrevan a llevar a la ley suprema las medidas de precaucin contra los males que estaban padeciendo, fueron los mismos que expidieron el Decreto de 20 de abril de 1847, que "facult al Gobierno Supremo de la Unin para dictar las providencias necesarias, a fin de llevar adelante la guerra, defender la nacionalidad de la Repblica y salvar la forma de gobierno -republicano, popular federal-e, bajo la cual est constituida la nacin"; dichas facultades deberan cesar luego que concluyera la guerra. Eso equivala, lisa y llanamente, a instituir en una disposicin secundaria el sistema de las providencias de excepcin, en forma demasiado amplia, tcnicamente defectuosa y al margen de la Constitucin. Se repeta de este modo, una vez ms, lo que estaba sucediendo en Mxico a partir de la independencia: la realidad prevaleca sobre las ~ecisiones de los Congresos Constituyentes, en cuyo se~o la batalla lIbrada entre los adversarios y los defensores de las medidas de emergencia no se haba decidido en favor de los segundos, salvo en el episodio centralista de 43.

226

DERECHO CO]'l;STITUCIOl'\.-\L :\lEXICA:'\O

70.-La batalla decisiva se libr en el Congreso de 56, donde, merced a su habilidad y en parte a la suerte, los partidarios de las medidas de excepcin alcanzaron por fin el triunfo, en memorables y agitados debates. Pero antes de entrar en el examen de las tareas del Constituyente, conviene recordar el Estatuto Orgnico que expidi el Presidente Comonfort el ao de 56, mientras el Congreso formulaba la Constitucin. Como la organizacin y las funciones de los poderes emanados de la revolucin de Ayutla no constaban en ninguna ley, salvo en las bases insuficientes, por elementales, del Plan de Ayuda reformado en Acapulco, Comonfort crey necesario autorizar el funcionamiento del gobierno mediante el Estatuto Orgnico, que desempeara un papel anlogo al del Acta Constitutiva en relacin con la Constitucin de 24. Sabido es que el recelo del Congreso frustr los designios del Presidente y que el Estatuto Orgnico no tuvo aplicacin en la prctica; pero de todas maneras conviene tomar nota de las ideas que campeaban en el Estatuto, en relacin con las medidas de emergencia. Acaso por primera vez en nuestro Derecho, la exposicin de motivos del Estatuto plantea el problema de las medidas de excepcin, como un conflicto entre la sociedad y el individuo. Hasta entonces se haba hablado (y el mismo lenguaje seguir emplendose en los aos posteriores) de la necesidad de fortalecer al poder pblico cuando sus facultades comunes no bastaran para resolver situaciones extraordinarias; pero aqu en el Estatuto se expone un concepto avanzado, si se tiene en cuenta el criterio rigurosamente individualista que prevalecien la poca. Con mesura, como si temiera ofender el dogma de que los derechos del individuo son la base y el objeto de las instituciones sociales, la exposicin de motivos apunta que la sociedad "tiene tantos derechos o ms que los individuos para ser atendida". Y agrega: "Aunque el deber y la voluntad del gobierno son no lastimar a los ciudadanos, como su primera obligacin es salvar a la comunidad, cuando por desgracia haya que elegir entre sta y aqullos, el bien pblico ser necesariamente preferido." "De otra manera -asienta con habilidadlas garantas individuales serviran no ms de escudo a los revolucionarios, con positivo perjuicio de la sociedad." Pero el artculo 82 del Estatuto, que pretendi responder a las anteriores ideas, no estuvo a la altura de las mismas, pues debe estimarse tcnicamente defectuoso que conforme a ese precepto el Presidente pudiera obrar "discrecionalmente", sin otra limitacin que la de 110 imponer la pena de muerte ni otras prohibidas. Esto equivala a que el orden constitucional todo entero quedara a merced del Ejecutivo.

LA DIVISIN DE PODERES

227

Tuvieron influencias estas ideas en el Congreso Constituyente? Es muy dudoso, no slo por la hostilidad poltica hacia el Estatuto, sino tambin porque el individualismo de la asamblea tena que ver con malos ojos el argumento un tanto socialista de la exposicin de motivos. Los debates del Congreso tomaron otro rumbo y llegaron a una realizacin positiva, diversa de la del Estatuto, como en seguida lo veremos. El 10 de septiembre de 1856, el Congreso aprob el artculo 52 del proyecto, que vino a ser la primera parte del artculo 50 de la Constitucin: "Se divide el supremo poder de la Federacin, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y judicial." 22 Al da siguiente el diputado Ruiz present una adicin al artculo anterior, que fue aprobada por la abrumadora mayora de 77 votos contra cuatro en la sesin del 17 de septiembre: "Nunca podrn reunirse dos o ms de estos p~ deres en una sola persona o corporacin, ni depositarse el legislativo en un solo individuo." Con la referida adicin se completaba, copindolo textualmente, el artculo 9<;> del Acta Constitutiva, que sirvi en 1824 para rechazar deliberadamente la tesis de Ramos Arizpe sobre delegacin de facultades extraordinarias del Congreso en favor del Presidente. Pareca, pues, que el Constituyente de 56 se decida, hasta este momento, por el sistema de 24, adverso a las medidas de emergencia. Esto se corrobora por el hecho de que pocos das antes, el 26 de agosto, la Comisin de Constitucin haba retirado el artculo 34 del proyecto, que autorizaba la suspensin de garantas en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualesquiera otros que pongan a la sociedad en grande peligro o conflicto.. La historia se repeta. La comisin de 56 retiraba el artculo sobre suspensin de garantas, previendo su derrota, y pocos das despus la asamblea adoptaba un sistema diverso, copiando el artculo del Acta. Del mismo modo Ramos Arizpe haba retirado el artculo sobre facultades extraordinarias en el Constituyente de 24 y la asamblea haba cerrado la puerta a esa tesis, mediante el precepto que ahora copiaba el Constituyente de 56. Pero poco tiempo despus, el 21 de noviembre, la Comisin volvi sobre sus pasos y present nuevamente, sin modificacin, el artculo 34 del proyecto, que deca: "En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualesquiera otros que pongan o puedan poner a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el Presidente de la Repblica, de acuerdo con el Consejo de Ministros
22 Los debates relativos a esta materia constan en las siguientes pRinas del tomo JI . de la Historl del Congreso Constitll)'ente de Zarco (Mxico. 1857): 291, 504, 516. 351, 361, 364 a 570, 640 a 645 y 808.

228

DERECHO CO;\/STITUCIONAL

l'H~XIC.-\NO

y con consentimiento del Congreso de la Unin, y en los recesos de

ste el Consejo de Gobierno, puede suspender las garantas otorgadas en esta Constitucin, con excepcin de las que aseguran la vida del hombre; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales, y sin que la prevencin pueda contraerse a determinado individuo." La discusin tena que suscitarse vivamente. Entre otros impugnaron el proyecto Zarco y Moreno y lo defendieron Mata, Ocampo y Arriaga. Como reflejo de la opinin predominante en la poca, segn la cual deba bastar la organizacin poltica regular aun para situaciones irregulares, Zarco dijo: "Si el cdigo poltico ha de organizar la vida de la sociedad, le debe bastar para tiempos normales y para pocas difciles." Los miembros de la Comisin, que eran los autores del precepto expresaron terminantemente que no se afectaba la divisin de poderes. "El artculo -dijo Mata- no puede referirse a la divisin de poderes." "Tampoco importa -agreg poco despus- la unin de dos o ms poderes en un solo individuo, porque esto ya est terminantemente prohibido por la Constitucin", afirmacin esta ltima del todo exacta, pues ya hemos visto cmo a solicitud de Ruiz se haba admitido poco antes el precepto de la Carta de 24, que prohiba la confusin de poderes. "Justa es la alarma al creer que se trata de todas las garantas sociales -explic Arriaga-, pero debo declarar que la Comisin slo tiene nimo de proponer la suspensin de las garantas individuales." Por ltimo, Ocampo, el otro miembro destacado de la Comisin, anunci que sta modificaba el artculo, "refirindolo slo a garantas individuales". Con esta modificacin, y otras dos de mera forma, el artculo se aprob en la sesin del da siguiente, por 68 votos contra 12. Quedaba claro, por lo tanto, que el artculo afectaba exclusivamente las garantas individuales y no lo que entonces se llamaba garantas sociales, esto es, la organizacin de los poderes, principalmente la divisin de los mismos. Se cerraba la puerta, en tal virtud, a la delegacin de facultades legislativas en el Ejecutivo. Pero por una inadvertencia de la Comisin de estilo, es lo cierto que en el texto oficial de la Constitucin no apareci el adjetivo "individuales", que por voluntad manifiesta del Constituyente deba limitar el alcance del sustantivo "garantas"." Dentro de poco rendreDe los tres miembros que design el Constituyente para integrar la Comisin .de estilo, solamente cumpli su cometido Len Guzmn, quien aos ms tarde explic de esta guisa la omisin de que se trata: "Es cierto que el artculo 34, hoy 29 de la Constitucin, fue adicionado con la palabra "individuales", y es cierto tambin que esta

-;3

LA DIVISIN DE PODERES

229

mos oportunidad de conocer los interesantes debates que en el campo de la jurisprudencia provoc la omisin de aquel vocablo. En la sesin del 9 de diciembre el diputado Olvera present un proyecto, adicionando el ya aprobado artculo de suspensin de garantas, con la facultad de otorgar autorizaciones extraordinarias al Ejecutivo en los casos del mismo precepto. No deca el proyecto en qu podan consistir dichas facultades, pero debe entenderse que eran de ndole legislativa, pues la fraccin 6~ deca as: "Concedidas las facultades extraordinarias, el Congreso cerrar sus sesiones y nombrar su diputacin permanente, que por entonces no tendr ms objeto que formar expediente sobre las leyes que expida el triunvirato ... " (Este triunvirato que deba ejercer las facultades extraordinarias, estara formado por el Presidente de la Repblica y otras dos personas designadas por el Congreso.) La proposicin pas a la Comisin, quien en una de las ltimas sesiones, el 24 de enero de 57, present 10 que vino a ser la segunda parte del artculo 29 de la Constitucin: "Si la suspensin tuviere lugar hallndose el Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin. Si la suspensin se verificara en tiempo de receso, la Diputacin convocar sin demora al Congreso para que las apruebe." El punto era trascendental. Se trataba nada menos que de introducir en la Constitucin las facultades extraordinarias despus de haber arrancado al Congreso, con la suspensin de garantas, el otro medio de hacer frente a las situaciones anormales. Si se hubieran presentado juntas las dos medidas, si ]0 que despus fue el artculo 29 se hubiera llevado completo a la consideracin de la asamblea, parece seguro que sta lo hubiera rechazado. Pero la casualidad o el tino de la Comisin hicieron que primeramente se presentara sola y aislada la primera parte del artculo y que hasta despus, por virtud del proyecto de Olvera, apareciera la segunda parte. Y fue precisamente en una de las postreras sesiones, agobiada la asamblea por el abrumador trabajo de los ltimos das, cuando la segunda parte del artculo fue votada. Ya los diputados no estaban para largos debates. Con la sobriedad que aos despus deploraba Vallarta, Zarco resea de este modo la aprobacin de la trascendental medida relativa al otorpalabra no figura en la minuta y por consiguiente ni en el texto de la Constitucin ... -Qu explicacin damos al hecho?.. En el inventario oficial que se nos entreg no f!r;uraha esa adicin, y por tan poderoso motivo no pudimos incluirla en el texto constllucional. .. Len Guzmn debi notar esa falta, debi reclamarla, debi exigir que se subsanara. Confesamos que no hizo tal reclamo ni ~x!Ki la rep~~cin del mal. Por Qu no lo hizo? Francamente porque no se apercib la falta. (Defensa de Len GI~zmn en el mimo 19 de 1.a Verdad Desnuda, de 5 de abril de 1879; tomado del JUIcio de Amparo, de Vallarta, pgs. 461 a 470.)

230

DERECHO

CONSTITl~CIO:-';AL

l\IEXICANO

gamiento de facultades extraordinarias: "La Comisin presenta dictamen sobre el proyecto del Sr. Olvera, relativo a la concesin de facultades extraordinarias al Poder Ejecutivo. En vez del proyecto, el dictamen propone una adicin al artculo 34, que establece la suspensin de garantas individuales. La adicin consulta que si la suspensin ocurre estando reunido el Congreso, este cuerpo conceder al Gobierno las autorizaciones necesarias para hacer frente al peligro que amaga a la sociedad. Y si la suspensin se verifica durante el receso de la Cmara, la diputacin permanente la convocar para que pueda conceder dichas autorizaciones. La adicin es aprobada por 52 votos contra 28." El artculo que se aprobaba se haba inspirado evidentemente en el proyecto de Olvera. Pero significaba esto que del referido proyecto admita que las facultades extraordinarias pudieran ser de ndole legislativa? Adems de las garantas individuales, que podran suspenderse segn la primera parte del artculo, podran afectarse por la segunda las garantas sociales, es decir, la divisin de poderes, a pesar de la voluntad tan claramente manifestada por la asamblea en el primer debate? Todas estas cuestiones quedaron en la sombra y, ms que aclararlas, la jurisprudencia y la costumbre iban a crear un derecho nuevo en esta materia de las facultades extraordinarias, un derecho consuetudinario que con el tiempo estara llamado a ser la rama ms fecunda y el fenmeno ms interesante de nuestro derecho pblico. Pero a pesar de las deficiencias del texto, atribuibles en buena parte a la difcil gestacin del mismo, el grupo de diputados constituyentes que se propusieron incorporar a la Constitucin las medidas de emergencia, supieron dar cima a su tarea con acierto poco comn. Para apreciar su labor, tngase en cuenta que la organizacin constitucional norteamericana, que le serva de modelo, carece de esta institucin, pues solamente autoriza la suspensin del writ 01 habeas corpus en los casos de rebelin o invasin. Y en cuanto a los dems pases latinoamericanos, su realizacin tocante a facultades de emergenc.ia o no existe o deja mucho que desear si se la compara con la mexicana. La Constitucin chilena en 1833 estableca la dictadura, al abolir el imperio de la Constitucin en caso de suspensin de garantas. El proyecto de Alberdi, que inspir la Constitucin argentina de 53, adoptaba el sistema de la chilena, pues terminantemente deca que, "declarado en estado de sitio un lugar de la Confederacin, queda suspenso el imperio de la Constitucin". La asamblea constituyente de 53 no adopt esta solucin de Alberdi, demasiado. rigurosa, sino

LA DIVISIN DE PODERES

231

que se fue al extremo opuesto, pues segn el artculo 23 de la Constitucin (todava en vigor) la suspensin de garantas no tena otro efecto que autorizar al Presidente de la Repblica para arrestar o trasladar a las personas de un punto a otro de la nacin, si ellas no prefiriesen salir del territorio argentino. Por excesiva la solucin chilena y por tmida la argentina, no podan convenir al medio social mexicano, cuando el pas oscilaba entre la dictadura y la anarqua. Nuestros constituyentes Arriaga, Mata y Ocampo -los verdaderos forjadores de la Constitucin de 57- acertaron con una solucin intermedia, que segn hemos visto fue resultado de encendidas discusiones y encontrados pareceres, que se disputaron el triunfo durante los aos que corren desde la independencia hasta que el artculo 29 de la Constitucin qued totalmente aprobado en el mes de enero de 57. 71.-Bajo la vigencia de la Constitucin de 57, de las dos medidas que otorgaba el artculo 29 para hacer frente a una situacin grave, una de ellas se mantuvo siempre dentro de los moldes rgidos del precepto constitucional: es la suspensin de garantas individuales. Jams lleg el Congreso a suspender garantas. sino con el propsito de combatir la situacin prevista por el 29; los dems requisitos exigidos para la suspensin por este precepto, se observaron en casi todos Jos casos. En cambio, la otra medida excepcional, como es el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo, se separ poco a poco del texto y de su espritu, para seguir un camino independiente. Las facultades extraordinarias fueron casi siempre de ndole legislativa. Concedidas al principio como un complemento de, la suspensin de garantas, para afrontar con sta una situacin anormal, pronto el Ejecutivo utiliz sus facultades legislativas fuera del objeto para el cual le fueron concedidas; quiere decir que las utiliz para expedir o reformar la legislacin ordinaria, que no poda considerarse como de emergencia. Una vez que esta desviacin se consum, ya no haba razn para seguir condicionando el otorgamiento de facultades extraordinarias a la previa suspensin de garantas, no obstante que el texto del 29 supone la suspensin de garantas como antecedente de las facultades extraordinarias; en efecto, la suspensin de garantas lleg a ser un estorbo para la delegacin de facultades legislativas, pues la gravedad de aqulla slo permita emplearla cuando se presentara realmente una situacin anmala, mientras que la funcin legislativa encomendada al Presidente era algo que pareca natural y que por eso poda emplearse aun en pocas normales; de aqu que si la segunda

232

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

medida no poda existir sin la primera, como 10 quera la Constitucin, la suspensin de garantas vena a ser un verdadero estorbo para la delegacin de facultades extraordinarias. Hecho a un lado el obstculo, independientes entre s los dos recursos, las facultades extraordinarias medraron con vida propia y lozana. Frente a este fenmeno, frente a la col isin de dos de los poderes para forzar el texto constitucional, qu actitud iba a adoptar el tercer Poder, el que tiene a su cargo la custodia de la Constitucin? El Poder Judicial se hizo cmplice, en general, de los otros dos Poderes. A medida que stos se alejaban cada vez ms del recto sentido del artculo 29, la Suprema Corte buscaba nuevos argumentos para justificarlos. Vamos a ver cmo la jurisprudencia fue en pos de la legislacin, en cada una de las principales etapas que esta ltima recorri. El 26 de octubre de 1876, la seora Guadalupe Bros promovi amparo ante el Juez H' de Distrito del Distrito Federal, Jos M. Landa, contra la ley de 19 de julio de 76, que impuso una contribucin extraordinaria y fue expedida por el Presidente Lerdo en uso de las facultades extraordinarias que, previa la suspensin de garantas, le otorg la ley de 28 de abril de 76, la cual a su vez prorrog la vigencia de la de 2 de diciembre de 71, que autoriz expresamente al Ejecutivo para imponer contribuciones y hacer los gastos necesarios para el establecimiento y conservacin de la paz pblica. Pareca, por lo tanto, que el acto reclamado llenaba los requisitos del artculo 29, ya que la suspensin de garantas haba precedido a la delegacin de facultades legislativas y stas se haban concedido y ejercitado con la finalidad de restablecer la paz pblica. Sin dejar de reconocer que se estaba en la hiptesis del 29, la quejosa plante la cuestin de si, en esa hiptesis, proceda la delegacin de facultades legislativas o si las autorizaciones que en ese caso el Congreso puede conceder al Ejecutivo slo podan ser de ndole administrativa. Y al efecto la quejosa sustent la siguiente tesis, en trminos claros y precisos: "La autorizacin que en el caso de trastorno de la paz pblica puede dar el Congreso al Ejecutivo conforme al artculo 29 de la Constitucin, no debe comprender la de legislar, porque esta facultad es la del Poder Legislativo, sino extenderse nicamente a mayor amplitud de accin administrativa, pues de lo contrario se infringira el artculo 50 (ahora 49 que trata de la divisin de Poderes), se alterara la forma de gobierno convirtindose la Repblica representativa en una oligarqua, se dara el caso de que un poder creara a otro Poder, asumiendo de esta manera un atributo de la soberana que slo reside en el pueblo."

LA DIVISIN DE PODERES

233

El Juez de Distrito neg el amparo. Entre otros varios argumentos, destaca el expuesto en el considerando cuarto de la sentencia: "El artculo 29, adems de permitir la suspensin de los derechos del hombre, concede facultades al Congreso para que d al Ejecutivo las autorizaciones que estime necesarias a fin de que haga frente a la situacin; por lo mismo, las autorizaciones del Congreso en este punto no tienen ms lmites que los determinados por una justa apreciacin de las circunstancias, que por extraordinarias que se supongan nunca exigirn la abdicacin absoluta de un Poder y una alteracin radical de la forma de gobierno." Pero sobre todo hay que tener en cuenta la razn invocada en el considerando sptimo, que sirvi para justificar toda la jurisprudencia posterior, desde Vallarta hasta nuestros das: "A esto no se opone el artculo 50 de la Constitucin, que prohbe absolutamente se renan dos Poderes en una persona o corpora cin o que se deposite el legislativo en un solo individuo, porque la reunin de poderes supone su confusin en uno solo) y esto no puede entenderse sin la destruccin de uno de ellos) y la autorizacin que nos ocupa no implica un depsito de todas las atribuciones del Poder Legislativo en una sola persona." El 13 de noviembre de 76, la Corte confirm la anterior sentencia que neg el amparo. Pero el 6 de julio del ao siguiente, la Corte concedi el amparo en el caso de Faustino Corbar, exactamente igual al de la seora Bros, pues tambin se reclamaba la ley de julio de 76. La Corte rectific as su criterio y lo hizo en forma deliberada, al asentar "que la ejecutoria de 13 de noviembre de 1876, que neg a la seora Bros el amparo de la justicia federal en un caso semejante al presente, slo se funda en las razones emitidas por el inferior, que interpret errneamente el artculo 50 .. , dando al artculo 29 una extensin contraria al propio artculo 50 ... " Cuando se concedi el amparo de Gorbar figuraba en la Corte Ezequiel Montes, quien segn Vallarta pronunci entonces un notable discurso en contra de la delegacin de facultades legislativas; lo acompaaban entre otros, Ignacio Altamirano, Ignacio Ramrez y Antonio Martnez de Castro. Fue entonces cuando la jurisprudencia revivi aquella cuestin que se suscit en los debates del Congreso de 56, cuando Ocampo puso fin a la interminable disputa de la primera parte del 29 con la adicin del adjetivo "individuales" al sustantivo "garantas", adicin que no figur en el texto de la Constitucin, a pes..lr de haberla aprobado la asamblea. La Corte consider en el amparo de Gorbar "que el Congreso Constituyente aprob el artculo 34 del proyecto, hoy 29 de la Constitucin, en la inteligencia de que se trataba slo de la sus-

. --

234

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

pensin de las garantas individuales, consignadas en el acta de derechos, y no de todas las garantas sociales, de que nunca se podran subvenir los principios constitucionales, por no referirse el artculo a la divisin de poderes por no importar la unin de dos o ms poderes en un solo individuo, porque esto estaba ya terminantemente prohibido por la Constitucin". Refirindose a la iniciativa de Olvera, que mencionamos con motivo de los debates del Constituyente de 56, la ejecutoria de Gorbar dijo: "Legtimamente se deduce que el Congreso Constituyente desech la iniciativa del ciudadano diputado 01vera y, por consiguiente, su idea dominante de delegar el Poder Legislativo en el Ejecutivo." Tres aos despus de la ejecutoria que se acaba de citar, el 25 de octubre de 79, la Corte volvi a mudar de criterio, regresando al que haba sustentado en el amparo de la seora Bros. Ello se debi a la presencia en la Corte de Ignacio Vallarta, quien tanto habra de influir con sus votos en los derroteros de nuestro Derecho pblico. La Corte, que estaba integrada entre otros por Montes y Altamirano, acept por mayora la opinin de su Presidente, negando el amparo a la viuda del general imperialista Almonte, contra la orden de confiscacin de una casa, fundada en la ley de 16 de agosto de 63, que expidi el Presidente de la Repblica con apoyo en la ley de suspensin de garantas de 27 de mayo de 63. Vallarta se hizo cargo de cada uno de los argumentos que se expusieron en la sentencia que concedi el amparo a Gorbar, puesto que era ste el precedente que deba invalidar. Por lo que hace a que la delegacin de facultades legislativas era contraria en todo caso a la divisin de poderes que consagraba el artculo 50, para desvirtuar ese argumento Vallarta reprodujo el del Juez Landa, en los siguientes trminos: "Reteniendo el Congreso la suprema potestad legislativa, ni se renen dos poderes en una persona, ni se deposita el legislativo en un individuo, ni se infringe por consecuencia el artculo 50. Yo creo que ese artculo prohbe que en uno de los tres poderes se refundan los otros dos, o siquiera uno de ellos, de modo permanente, es decir, que el Congreso suprma al Ejecutivo para asumir las atribuciones de ste, o que a la Corte se le declare poder legislativo, o que el Ejecutivo se arrogue las atribuciones judiciales." Refirindose al voto de Olvera y a la adicin al artculo 34 que aqul suscit, Vallarta dijo: "Es una lamentable desgracia que por la premura de tiempo no hubiera habido discusin alguna sobre este punto; pero 19S documentos oficiales y autnticos que existen, bastan para dar testimonio

2.

~j, Las sentencias pronunciadas en los amparos de Bros y Gorbar constan en el Tvatndo del Juicio de AIII!Jaro, por S. Moreno; Mxico, 1902; pgs. 795 a SOl.

LA I>lVISI'" DE PODERES

235

de que fue el proyecto del seor Olvera, sobre dictadura, el que motiv esa adicin; de que fueron las graves consideraciones que acabo de indicar, las que tuvo presentes la mayora del Congreso para creer que ni las facultades ordinarias del Ejecutivo, ni la suspensin de las garantas individuales bastaban en ciertos casos para salvar situaciones difciles, sino que podan ser necesarias autorizaciones al Gobierno, tantas cuantas el Congreso creyese convenientes para ese fin." Y agrega: "El Constituyente crey que adems de la suspensin de garantas individuales, poda en circunstancias anormales, ser necesario en el Gobierno un poder extraordinario.... y sancion expresa y terminantemente la teora de las facultades extraordinarias." 2~ Hasta entonces el debate de la jurisprudencia haba versado acerca del alcance y sentido de las autorizaciones que el Congreso poda conceder al Ejecutivo para hacer frente a una situacin de grande peligro o conflicto, es decir, exclusiva y precisamente en los casos sealados por el artulo 29. Pero la legislacin segua adelante, en el camino de divorciar del artculo 29 la delegacin de facultades legislativas; la Corte, por lo tanto, deba enjuiciar los nuevos derroteros. Todava estaba Ignacio Vallarta en la Suprema Corte, cuando sta pronunci la ejecutoria del 21 de enero de 82, en el amparo de Guadalupe Calvillo contra la Ley de Organizacin de Tribunales de 15 de septiembre de 80, que fue de las leyes expedidas por el Ejecutivo con autorizacin del Congreso y aprobadas posteriormente por ste. Ignoramos si el ponente en el amparo haya sido Vallarta, pero es evidente que la ejecutoria busc conciliar las ideas tan empeosamente sostenidas con anterioridad por aquel magistrado, favorables a la delegacin de facultades legislativas exclusivamente en el caso del artculo 29, con la nueva situacin que se presentaba.' en que la delegacin no se haba operado en funciones del 29. De all la tesis de que las leyes expedidas por el Ejecutivo slo tuvieron carcter de tales desde que se les dio la aprobacin del Congreso. 28 Cuando Vallarta sali de la Corte, sobrevivi su argumento de que no se faltaba al principio de la divisin de poderes si la transmisin de la funcin legislativa era parcial y no implicaba la desaparicin del rgano legislativo, que era lo que prohiba el artculo 50.
Votos; T. 1, pg. 10j. La ejecutoria dice as: "Si bien en los casos e~pres~dos en el a~tc~lo 29 de la Constitucin el Poder Legislativo puede conceder al Ejecutivo las autonzaciones que estime necesarias para que haga frente a la situaci'.', n~ este ar~cul? ni otro algu,?o del Pacto Federal autoriza la delegacin del Poder Legislativo al Ejecutivo para exp~(hr C digos y organizar los tribunales del D. F. En. c!>nsecuen~ia. la orWlDlza~ln .de tnbu!'ales v los Cdigos de Procedimientos Penales y Civiles publicados por el E.lecutl~o. hubieron de tener carcter de leves cuando se le dio la aprobacin expresa y especal del Congreso de la Unin por .medio de una ley,"
:; 26

236

DERECIIO

CONSTITUCIO~AL

l\lEXICA:'\O

Nada ruis que de all en adelante la Corte hizo uso de este argumento como nunca lo pens su autor, es decir, para justificar la delegacin fuera de los casos del artculo 29. Claro est que hasta ese punto no alcanzaba la validez del argumento de Vallarta, Porque no basta con la ausencia de violacin a una prohibicin constitucional (en el caso la prohibicin del artculo 50), sino que se necesita la presencia de una facultad expresa para que el Congreso pueda delegar su funcin legislativa. Se poda discutir si la facultad delegatoria exista en la hiptesis del artculo 2!), pero era indiscutible que fuera de esa hiptesis no exista. La Suprema Corte tena que salvar la numerosa legislacin expedida por el Presidente Daz en uso de facultades extraordinarias. Y a falta de una seria defensa constitucional, ech mano del argumento que Ignacio Vallarta tom del Juez Landa y al que el eminente magistrado dio el prestigio de su nombre. 72.-El Constituyente de Quertaro tuvo que tomar en consideracin el fenmeno tan importante que se haba presentado en nuestro Derecho pblico, al evadirse del texto constitucional la Iegislacin expedida en virtud de las facultades extraordinarias. En la exposicin de motivos del proyecto del Primer Jefe se reproch que se hubiera dado "sin el menor obstculo al Jefe del Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre toda clase de asuntos, habindose reducido a esto la funcin del Poder Legislativo, el que de hecho qued reducido a delegar facultades ... " 21 Para terminar con esa situacin, en el proyecto se present y el Congreso aprob una adicin al artculo 49, cuya segunda parte qued redactada en los siguientes trminos: "No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, conjorme a lo dispuesto en el artculo 29." Esta ltima excepcin fue lo que se adicion al precepto, por lo que qued establecido claramente que slo en el caso del artculo 29 proceda la delegacin de facultades legislativas. Tal conclusin corresponda a lo asentado en el siguiente pasaje del dictamen de .la Comisin: "En todos estos casos vienen, por la fuerza de las circunstancias, a reunirse en el personal de un Poder dos de ellos, si bien esto sucede bajo la reglamentacin estricta del artculo 29, la vigilancia de la Comisin Permanente y por un tiempo limitado. Pero la
27

Diario de los Debates; T. J, pg. 261.

LA DlVISI:-.J DE PODERES

237

simple posibilidad de que suceda, es bastante para ameritar la excepcin al principio general que antes se ha establecido." Lo mismo qued corroborado durante la discusin, cuando el diputado Xlachorro Narv.iez, miembro de la Comisin, dijo lo siguiente: "El artculo 49 no es sino una consecuencia lgica del artculo 29. Ahora veamos si en el caso del artculo 20, ya aprobado, puede presentarse el caso de que se renan en una sola persona dos Poderes. Dice el artculo 29: ... y muy bien pudiera ser que las prevenciones generales a que el artculo ledo se refiere, tuvieran algn aspecto de disposiciones legislativas, y para que en ese caso no se alegara que las disposiciones que diera el Presidente eran nulas, porque no estaba autorizado a darlas y no le corresponda, por ser atribuciones del Poder Legislativo, se hace la salvedad de que en ese caso s podr l tambin dictar disposiciones generales con carcter legislativo." es
es Diario de los Debates; T. 11, p~s. 343 v siguientes. El primer prrafo del precepto aprobado en Qucrtaro, igual al de la Constitucin de 57, establece la divisin del Supremo Poder de la Federacin para su ejercicio, de acuerdo con la clsica teora que antes expusimos. El segundo prrafo -"No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola persona o corporaci6n"- es igual al de la Constitncin de 57. excepto en dos detalles de forma, al cambiarse el adverbio "nunca" por el adverbio "no' v al agregarse en la Constitucin vigente el adjetivo "sola" a "persona'. En este prrafo se consignan dos prohibiciones, con la mira de proteger la divisin de Poderes. La primera prohibicin consiste en que no podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola persona o coro poracin; lo que aqu se prohbe es que una persona o corporacin -sea o no Poc1erasuma la totalidad de funciones de dos o ms Poderes. con desaparicin de los titulares COnstitucionales de los Poderes cuyas funciones asume. La segunda prohibicin consiste en que no podr depositarse el legislativo en un individuo; esta prohibicin no se refiere ~l ~aso en que se deposita el legislativo en el Presidente de la Repblica (aunque es un I~dlviduo) , porque el caso sera de reunin de Poderes. previsto ya en la primera prohibicin; lo que se busca prohibir es que el legislativo resida en un titular que no sea asamblea, prohibicin intil, puesto que numerosos preceptos constitucionales organizan al Congreso en asamblea; adems. esta prohibicin nada tiene que ver con la divisin de Poderes, pues el hecho de que el leg-islativo resida en un solo individuo (distinto al Presidente, a quien no se refiere esta prohibicin) en nada afecta a la divisin de Poderes; en consecuencia, por superflua y por el lugar que indebidamente ocupa la prohibicin que se examina debe desaparecer. El tercer prrafo del art. 49, como fue aprobado en Quertaro, dice: "Salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, conforme a lo dispuesto en el arto 29." Esta adicin al artculo de la Constitucin de 57 establece una excepcin. que por el lug-ar que ocupa parece referirse a la locucin que inmediatamente le precede. De ser as, ello signficarfa que la excepcin alude a la prohibicin de. que el legislatvo se deposite en un individuo, lo cual es inadmisible, pues el art. 49 remite al 29 V ste no ~ispone que en los casos por l previstos el leg-islativo se de!)Qsite en tlll. inc.lividuo, si~o Um.camente que el legislativo conceda en ~sos casos det~r!n.lIlad3s autOTlZaclo.nes al eleClltIVO. Tampoco puede referirse la excepcin a la prohibicin de que se reunan dos o ms de los Poderes en una sola persona o corporacin o que se deposite el lcgslativo en 1111 individuo, pues ya vimos Que en el caso de excepcin del art. 29 no hay reunin de Poderes, sino delegacin parcial de facultades de un Poder en favor, de ot~o ... Teniendo en cuenta que la adicin al arto 49 aprobada en Quereta~o, ~l~ll1fICa que las autori/.acionl's a Que se refiere el arto 29 s pueden ser de ndole legislativa. hav Que Concluir que esa adicin constituvc una excep~i~n. a la divisin de. Poderes establecida en el primer prrafo del art. 49, va que esa divisin se altera parcialmente al desprenderse uno de los rganos de Pod('~ de algunas de las atribuciones que I~ son propias .en heneficio de otro rgano, No tuvieron. pues, razn los autores del dictamen relativo al art, 49 cuando asentaron que la adicin constitua una excepcin a "las dos ltimas

238

DERECHO

CO!\ST1Tl'CIO~AL

l\IEXICA!\O

Si bajo la vigencia de la Constitucin de 57, pudieron los constituyentes Vallarta y Montes discutir si en el caso del artculo 29 caba la delegacin de facultades legislativas en favor del Ejecutivo, la discusin qued sin materia mediante la adicin que aprob el Constituyente de Querraro, el cual acogi ntegramente la tesis de Vallarta de que "en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto", es decir, en los casos del artculo 29 -pero slo en ellose! Congreso puede conceder al presidente autorizaciones de ndole legislativa. Pareca, pues, que salvo en esos casos quedaba terminante impedido el Congreso para conceder al Ejecutivo facultades legislativas. Y sin embargo, siete das despus de haber entrado en vigor la Constitucin, el 8 de mayo de 1917, el Congreso concedi al Presidente Carranza facultades legislativas en el ramo de Hacienda, sin tiempo fijo para su ejercicio, esto es, sin observar las formalidades del artculo 29. 29 La Ley de 8 de mayo de 17 sigui en vigor indefinidamente y la situacin por ella creada se hizo permanente, de manera que el Congreso abdic de sus facultades constitucionales en materia hacendaria. Aos ms tarde la Suprema Corte pronunci una ejecutoria, justificando aquella delegacin en trminos tan amplios que causan asombro. Dijo la Corte: "El Decreto de 8 de mayo de 1917, que concedi al Ejecutivo facultades extraordinarias en el ramo de Hacienda, capacitndolo para expedir todas las leyes que deben normal' el funcionamiento de la Hacienda Pblica Federal, no limit esas facultades a la expedicin de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos, y aunque el Congreso de la Unin haya expedido dichos presupuestos para el ao fiscal de 1923, eso no significa que cesaron las facultades del Ejecutivo para expedir las dems leyes necesarias para el funcionamiento de la
reglas". es decir. a las dos prohibiciones que inmediatamente le preceden. Esta interpretacin sera profundamente nociva, deformara el recto sentido de los arts, 29 y 49. pues permitira que en los casos del arto 29 el Congreso pudiera desaparecer para ser reemplazado por el ejecutivo. como lo propuso en el Congreso de 46 el desechado provecto de Olvera, La indebida colocacin de la adicin en el arto 49 lleva a esa conclusin. que no por literal deja de ser errnea; el orden constitucional slo se salva si, como lo hemos apuntado, se hace la exgesis del arto 49 a la luz del 29. 29 Debe reconocerse que la delegacin de facultades extraordinarias para legslar en el ramo de hacienda, que violando la Constitucin cuando apenas acababa de entrar en vigor otorg el Congreso al Presidente Carranza, no hall una sumisin servil por parte del Senado. La Cmara de Diputados, el mismo da 1" de mayo de 1917 en que fue instalada conforme a la Constitucin que en esa fecha entr en viKOr .cometi agravio a la misma aprobando dicha delegacin, pero el 11 del propio mes el Senado se neg a ratificar la delegacin acordada por la colegsladora y en su lugar ofreci que "presentar un proyecto para acudir en ayuda del Ejecutivo". Ante la insistencia del Secretario de Hacienda, el Senade aprob el 8 del mismo mayo la delegacin solicitada, aunque haciendo notar que sin facultad para suspender las garantas individuales. La medida se adopt tras acalorados debates, en los que el senador lubarn Capmany acus severamente al Secretario de Hacienda de rehuir el anlisis de los textos constitucionales y conformarse con lanzar cargos y amenazas.

LA DlVISI~ DE }'()DERE.,

239

Hacienda Pblica, creando fondos de ingresos y permanentes, que son considerados al promulgar las leyes de ingresos y egTesos, que tienen un carcter transitorio; y la expedicin por el Congreso, de dichos presupuestos, incapacit al Ejecutivo Federal para legislar slo respecto de ellos, durante ese ao." 30 De all en ms, se desarroll incontenible el fenmeno de la delegacin de facultades legislativas en el Ejecutivo, con absoluta independencia del artculo 29, en grado tal que la mayor parte de nuestra legislacin comn ha sido obra del Ejecutivo, sin que para expedirla exista una situacin grave, sin haber suspensin de garantas y sin que esa legislacin tenga pretensiones, ni por asomo, de servir de medio para hacer frente a dicha situacin anormal. Cul fue la actitud del Poder Judicial Federal ante esa situacin tan abiertamente contraria a la Constitucin? Para justificarla, parecera imposible hallar una dialctica siquiera medianamente seria. A falta de toda otra razn, la Corte ech mano de un argumento inspirado en el de Landa y Vallarta, que tanto xito haba alcanzado bajo la vigencia de la Constitucin de 57. La jurisprudencia de la Corte, constantemente reiterada, se concret en los siguientes trminos: "Las facultades extraordinarias que concede el Poder Legislativo al Jefe del Ejecutivo en determinado ramo, no son anticonstitucionales, porque esa delegacin se considera como cooperacin o auxilio de un Poder a otro, y no como una abdicacin de sus funciones de parte del Poder Legislativo'." 31 La cooperacin o auxilio consistentes en que un Poder le transmita sus facultades a otro Poder, es lo que no est consignado en parte alguna de la Constitucin, fuera del caso del artculo 29; no hay, pues, facultad del Congreso para delegar sus facultades en poca normal. 73.-En esas condiciones, despus de prevalecer durante ms de veinte aos la situacin descrita, por iniciativa del Presidente Crdenas, que se convirti en reforma constitucional con fecha 12 de agosto de 1938, se agreg al arto 49, en su parte final, el siguiente prrafo: "En ningn otro caso se otorgarn al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar." El caso a que se refiere la adicin es el del prrafo que inmediatamente le precede, es decir, el caso de excepcin del artculo 29. La iniciativa presidencial deca as en su exposicin de motivos: "Ha sido prctica inveterada que el Presidente de la Repblica solicite del Honorable Congreso la concesin de facultades extraordina30 31

Semanario Judicial de la Federacin; T. XXI, pg. HiS. Semanario Judicial de la Federacin,' T. L, pg. 48~.

240

DERECHO CONSTITUCIOI\;AL MEXICANO

ras para legislar sobre determinadas materias o ramos, facilitndose as la expedicin de leyes que se han estimado inaplazables para regular nuevas situaciones y para que la actividad del Estado pudiera desenvolverse en concordancia con las necesidades del pas. La Administracin que presido estima que la continuacin indefinida de esa prctica, produce el lamentable resultado de menoscabar las actividades del Poder Legislativo, contrariando en forma que pudiera ser gTave al sistema de gobierno representativo y popular establecido por la Constitucin, puesto que rene, aunque transitoria e incompletamente, las facultades de dos Poderes en un solo individuo, lo cual, independientemente de crear una situacin jurdica irregular dentro del Estado Mexicano, ya que la divisin en el ejercicio del Poder es una de sus normas fundamentales, en el terreno de la realidad va sumando facultades al Ejecutivo con el inminente peligro de convertir en dictadura personal nuestro sistema republicano, democrtico y federal. Cree el Ejecutivo de mi cargo que solamente en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto mencionados en el artculo 29 constitucional, se justifica debidamente la concesin de facultades extraordinarias." La enmienda de que se habla no alter el sentido del texto primitivo ni le agreg nada, pues antes de la reforma el arto 49 deca exactamente lo mismo que despus de ella, y lo deca en trminos suficientemente claros. Lo que en realidad hizo la adicin de 1938, fue derogar la jurisprudencia, que por reiterada y antigua haba deformado el correcto sentido del arto 49. Si, pues, nada nuevo introdujo la reforma, si nicamente repiti lo que ya estaba consignado en el artculo, hay el peligro de que llegado el caso la jurisprudencia reproduzca su argumento de siempre, el que haciendo punto omiso del caso de excepcin se fija tan slo en la primera parte del precepto, que consagra la divisin de Poderes, para inferir de all que no es confusin de Poderes, sino auxilio y cooperacin, la transmisin de facultades del uno en beneficio del otro. El caso del arto 49 es el nico que se ha presentado en Mxico, en que para derogar una jurisprudencia reformatoria del artculo, haya sido preciso que interviniera el Constituyente, regresando bajo la apariencia de una reforma al sentido autntico del texto. Lo natural hubiera sido que la Corte hubiera llevado a cabo la rectificacin de su jurisprudencia, con lo que no hubiera sido necesaria la reforma constitucional. Pero adems de que la Corte nunca se propuso volver por la pureza del texto, el procedimiento habra engendrado graves consecuencias de orden prctico, al entraar la inconstitucionalidad de

LA DIVISIN DE PODERES

241

todas las leyes expedidas en uso de facul tades extraordinarias. Hay, por lo tanto, en la actualidad dos situaciones sucesivas: la anterior a la reforma de 38, respecto a la cual prevalece la jurisprudencia que considera constitucional la delegacin de facultades legislativas realizada bajo la vigencia de esa situacin, y la posterior a la reforma, en que la jurisprudencia tendr que aceptar, si es respetuosa de la enmienda, que cualquiera ley expedida por el ejecutivo bajo la vigencia de la reforma y fuera del caso del art. 29, es inconstitucional. Despus de la reforma de 38, el primer caso en que funcionaron la suspensin de garantas y las facultades extraordinarias, se present en el mes de mayo de 1942, con motivo del estado de guerra con Alemania, Italia y Japn. El decreto de 1'.' de junio de ese ao aprob la suspensin de las garantas individuales que estim conveniente y, satisfecha esa condicin previa, facult al ejecutivo para imponer en los distintos ramos de la administracin pblica todas las modificaciones que fuesen indispensables para la eficaz defensa del territorio nacional, con lo que el Congreso concedi al ejecutivo "una mayor amplitud en la esfera administrativa", segn la frase feliz empleada en el amparo de la seora Bros, lo cual cabe dentro del trmino "autorizaciones" que usa el artculo 29. Adems, y con el mismo objeto, el Congreso facult al ejecutivo para legislar en los distintos ramos de la administracin pblica, lo cual est incluido tambin en las "autorizaciones" del arto 29, por ms que en el artculo 49 recibe el nombre de "facultades extraordinarias para legislar". Durante el tiempo en que estuvo vigente la suspensin de garantas con la correspondiente delegacin de facultades, o sea desde el mes de junio de 42 hasta septiembre de 45, aparecieron varios brotes de la vieja tendencia a extralimitarse el Ejecutivo en el uso de las facultades delegadas. Sobre todo en materia hacendaria, se expidieron por el Presidente numerosas disposiciones legislativas en las que no es posible descubrir, ni con mucha voluntad, relacin alguna de medio a fin entre la disposicin legislativa del Ejecutivo y la finalidad para la cual se le concedieron las facultades extraordinarias. La Suprema Corte declar inconstitucionales algunas de esas disposiciones, porque corresponden a la vida normal del pas y su expedicin incumbe, por lo tanto, al rgano legislativo ordinario." Fue a partir del regreso a la normalidad cuando propiamente se volvi a abrir la interrogacin que formulaba nuestra historia de las
32 As la resolucin pronunciada por la Segunda Sala, el 6 de diciembre de 1944, en el amparo de Fernando Coronado y coagraviados.

242

DERECHO

CO\;STITt:CIO~AL MEXIC.-\~O

facultades extraordinarias, perpetuamente insumisa a la direccin constitucional. Sera capaz el poder pblico de mantenerse dentro de los lmites estrictos que le imponen los arts. 29 y 49, ratificados esos lmites en un postrer esfuerzo por la reforma de 38? bien volvera a prevalecer la realidad desorbitada sobre el texto difano? El tiempo transcurrido desde el a110 de 45, 'en que no se ha dado ningn caso de delegacin de facultades legislativas en favor del Ejecutivo, autoriza a pensar que la reforma de 38 ha conseguido su objeto de desterrar la inveterada prctica. Pero el logro de la reforma est muy lejos de significar que el Congreso hubiere reasumido de hecho la funcin legislativa que a l, y slo a l, le compete conforme a la Consti tucin. La vigorosa realidad que hemos visto actuar por encima de todos los valladares de la ley, se ha impuesto una vez ms, en el sentido de que el Presidente de la Repblica sigue siendo el nico legislador, ya que sus iniciativas son las que se toman en cuenta, para ser aprobadas casi siempre sin modificaciones. As se conserva inactiva la responsabilidad del Congreso, carente de toda otra manifestacin que la de adherirse rutinariamente a las mociones del Ejecutivo. El fenmeno de la abdicacin de su funcin legislativa por parte del Congreso, a fuerza de reiterado y proteico obliga a pensar si la solucin debe estar al margen del empeo, entre nosotros siempre frustrado, de reivindicar para las asambleas legislativas la totalidad de la funcin de emitir leyes. Es significativo que esta solucin, la nica ejemplarmente constitucional, no cuenta con simpatas, por la desconfianza que inspiran para producir una legislacin cada vez ms tcnica y especializada las asambleas deliberantes de origen popular, 10 que lejos de ser exclusivo de nuestro medio, constituye una tendencia que se va generalizando en la prctica y en la doctrina constitucional. Si entre nosotros la absorcin legislativa por parte del Ejecutivo se ha debido fundamentalmente, como tantos otros desarreglos constitucionales, a factores sociales derivados de la impubertad poltica, consideramos que es llegado el tiempo de reconocer, no slo la presencia insoslayable del fenmeno, sino tambin su justificacin en parte. El reconocimiento de que es justificado y la medida de su justificacin, a que nos referimos en el pargrafo siguiente, implican la indeclinable necesidad de constitucionalizar el fenmeno en lo que tiene de justificado. 74.-El traspaso aun en pocas normales de funciones legislativas por parte del titular nato de las mismas, en favor del rgano ejecutivo,

LA DIVISIN DE PODERES

243

no es anomala exclusiva de nuestra todava inmatura organizacin poltica, sino fenmeno contemporneo, comn a casi todos los pases que. con anterioridad haban aceptado como un dogma la separacin de Poderes. Tal parece que la teora de fondo rousseauniano, que otorgaba a las asambleas deliberantes el monopolio de la funcin legislativa por ser ellas los personeros inmediatos y fidedignos de la voluntadpopular, es teora de las ms castigadas en el trance crtico del constitucionalismo de la posguerra. 33 Entre otros muchos ejemplos que podran citarse, vamos a elegir el de Inglaterra, no slo porque ha sido y sigue siendo gua en estas materias, sino tambin porque contamos para conocer su caso con un estudio de incomparable exactitud y competencia, que nos permite apreciar la similitud de nuestra situacin con aqulla. En octubre de 1929, el Lord Canciller, previa consulta con el Primer Ministro, design a una comisin encabezada por el conde de Donoughmore (con cuyo nombre se conoce el dictamen, aunque pronto dej de figurar en la: comisin) y otras diecisis personas, entre quienes figuraba el eminente profesor en ciencias polticas Harold J. Laski. El comit deba examinar los poderes ejercidos por los Ministros de la Corona, o por otras personas o cuerpos, en virtud de legislacin delegada o por va de decisin judicial, y deba "dictaminar acerca de qu garantas son deseables o necesarias para asegurar los principios constitucionales de la soberana del Parlamento y la supremaca de la ley". En abril de 1932 la comisin produjo su dictamen, firmado por quince de sus miembros 34 y en l se considera, por lo que toca a la delegacin de facultades legislativas, que "la prctica, buena o mala, es inevitable". y se agrega por va de explicacin: "En el derecho constitucional, es fcil observar transformaciones en nuestras ideas de gobierno como resultado de cambios en las ideas polticas, sociales y econmicas, del mismo modo como ocurren modificaciones en las circunstancias de nuestras vidas a consecuencia de descubrimientos cientficos" (pg. 5). Entre otras varias causas de la creciente delegacin de facultades legislativas, los autores del dictamen consideran que "la materia de
33 Mirkine-Guetzvitch asienta lo que sigue: "La vid3: ~ctual es tan compleja qu~. d~ un ,lado, muchos problemas de la vida social debet;! reC!blr u~a re;tlamentacln .adnulllstratlva y no legislativa, y, por otra parte, es el Ejecutivo qUien Jll~ga predominante papel. e,n el procedimiento legislativo. Para ~reparar una ley ~s preciso te~er much,os e~peCIahstas y contar con la competencia tcnica de un gran numc:ro de sabios, de lecn,lcos! de administradores, de funcionarios. etc." Modernas tendenCIas del derecho cons. . . . . titUCIOnal, pg. 202. 34 Fue publicado en 138 pginas con el ttulo de Committee 00 Mlmstcr. Powers. -Report",

244

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

la legislacin moderna es con mucha frecuencia de naturaleza tcnica", lo que requiere conocimientos que por lo comn no estn al alcance de las asambleas populares; por otra parte, "es imposible prever todas las contingencias y las condiciones locales en vista de las que debe ser formulada cada norrnacin". "La flexibilidad -agregan- es esencial. El mtodo de la legislacin delegada permite la utilizacin rpida de la experiencia" (pg. 51). Observan que "las crticas al sistema se enderezan ms bien contra el volumen y el carcter de la legislacin delegada que contra la prctica de la delegacin en s misma" (pg. 53) . Los autores del dictamen estn de acuerdo en que es preciso corregir la anarqua y falta de mtodo que hasta ahora han prevalecido en la delegacin de facultades y que se manifiestan en la imprecisin de los lmites del poder delegado, en el procedimiento de la delegacin, en la salvaguardia de los derechos de los particulares y en la preservacin del control parlamentario, anarqua q:we se debe en buena parte a que las medidas se dictan por consideraciones oportunistas, carentes de principios rectores. Por la especial organizacin inglesa, varias de las medidas aconsejadas por el dictamen no podran tener aplicacin en nuestro medio. Sin embargo, por su importancia son para consideradas tres limitaciones a la delegacin de facultades legislativas: la imposibilidad de que en el ejercicio de dichas facuItades se ample su alcance por el mismo poder en quien se delegan, lo que en nuestro rgimen de facuItades expresas es claramente perceptible, ya que el rgano 'legislativo no desaparece, sino slo traspasa determinadas y estrictas facuItades al ejecutivo; la sustraccin al rgimen delegatorio de los derechos esenciales de la persona, sustraccin que entre nosotros no opera cuando a la delegacin acompaa la suspensin de garantas; la prohibicin de delegar facultades en materia impositiva, lo que en Inglaterra obedece a un motivo histrico." Si hemos mencionado con cierta amplitud la situacin que con
35 En el derecho norteamericano James Hart, autor clsico de An Introd uction to Adminstratiue Lato (N. York, 1940), 'seala varios requisitos para que la delegacin de facultades legislativas sea constitucional, entre ellos los siguientes: l ~ El Congreso debe tener potestad para legislar sobre la materia que delega. 20 El Congreso debe fijar d~ modo preciso los lmites de la delegacin, definiendo su objeto y estableciendo una politica en forma de standard o criterio de principio. 3~ La delegacin no puede hacerse nunca en favor de particulares, sino slo de funcionarios pblicos o autoridades. 4 No son posibles las delegaciones del Congreso en favor de los Estados ni de las legislaciones de stos en favor de aqul. (Vid. pg. 163.) En los Estados Unidos, el ao de 1941, un Comit designado por la American Political Science Association y encabezado por Ceorge Galloway (Committee on Cong):es~) lleg a semejante conclusin de la auspiciada aos atrs en Inglaterra por el Conllnlt.t~e on Minister' Powers, en el sentido de que "es perfectamente sabido que la fOrJnulaclOn de la legislacin no es ya una funcin exclusiva del Congreso".

LA DIVISIN DE PODERES

245

--

templa el dictamen de referencia, ha sido con el propsito de poner de relieve no slo que nuestro caso no es nico, sino tambin que sus anomalas son semejantes a las que se advierten en un pas de tan rica tradicin constitucional como Inglaterra. Pero lejos de pretender adoptar las soluciones all preconizadas, consideramos que las nuestras han de buscarse en nuestra propia experiencia. La solucin no debe consistir, a nuestro ver, en levantar barreras artificiales (como lo hizo la reforma de 38) , a fin de contener y abatir una tendencia natural y espontnea, sino en organizar constitucionalmente esta tendencia. Nada se adelanta mientras siga confundindose en el mismo tratamiento la funcin poltica del rgano legislativo, que es indelegable, con la funcin predominantemente tcnica de confeccionar leyes que presuponen conocimientos especiales. Esta ltima corresponde por su naturaleza al Ejecutivo, quien est en posibilidad de encomendar la preparacin de las leyes a comisiones idneas. Mas como an en estas leyes de carcter tcnico no desaparece por completo el aspecto poltico, ya sea en el orden social, en el econmico o en el gubernauvo, conviene conservar para tales casos cierto control del rgano legislativo, que se manifiesta en dos momentos: antes de la elaboracin de la ley, en las direcciones polticas que imprime el legislador y que el Ejecutivo debe respetar; despus de confeccionada la ley, en la verificacin por parte del Congreso del adecuado desarrollo de las direcciones generales por l trazadas. En Mxico existen precedentes al respecto. Durante la administracin de Daz, as haya sido al margen de la Constitucin, se observ en varios casos el doble control a que nos hemos refer ido." Ya dentro de la Constitucin, una reforma reciente de sealada importancia parece constitucional izar por primera vez la tendencia apuntada. Nos referimos a la publicada el 28 de marzo de 1951, por la que se agreg al arto 131 el siguiente prrafo: "El Ejecutivo podr ser facultado por el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin, expedidas por el prop~o Congreso, y para crear otras; as como para restri~gir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, cuando lo estime urgente, a. fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito, en beneficio del pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal
. 36 As los Cdigos Civil (31 de marzo de 84). de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal (15 de mayo de 84) y de Comercio (15 de abril de 84) ~os cua~es fuero!! sometidos a la ratificacin del Congreso el 24 y el 31 de f!layo .del mismo ano. Del mIsmo ~odo en 1906 el Congreso aprob el uso que el Ejecutivo hizo .de las facultades Para legIslar sobre ros. navegacin y obras en los puertos que le concedi la ley de 1899.

246

DERECHO CONSTITUCIO;\iAL MEXICANO

de cada ao, someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la facultad concedida." En congruencia con la anterior reforma al 131, en la misma fecha se adicion el 49 en los siguientes trminos: "En ningn otro caso, salvo lo dispuesto en el arto 131, se otorgarn facultades extraordinarias para legislar." 3i
3i Las modificaciones de 1951, introducidas en los artculos 29 y 131 merecen especial comentario. En 9 de noviembre de 1950, el Presidente de la Repblica, Miguel Alemn, envi a la Cmara de Diputados una iniciativa pala adicionar el arto 131 de la Constitucin. En su exposicin de motivos, la iniciativa comienza por referirse a la situacin que as describe: "Ha sido prctica parlamentaria ya ancestral en el Estado mexicano que ese H. Congreso de la Unin otorgue al Ejecutivo Federal la facultad de elaborar todas las disposiciones complementarias de las Leyes Fiscales y no simplemente la de proveeer en la esfera administrativa a su exacta observancia. Esa costumbre, no privariva de Mxico, es conocida por la doctrina extranjera con el nombre de Leyes Marcos, porque el rgano legislativo se limita a sentar en ellas mismas los principios generales del ordenamiento sin descender a los detalles, los cuales son encomendados al poder Ejecutivo tanto por lo que respecta a su precisin cuanto por lo que atae a adaptarlos a las exigencias cotidianas, dentro del marco que ha sido trazado por los principios rectores consignados en las propias leyes." Para constitucionalizar la prctica indicada por lo que hace a las facultades impositivas y restricciones en materia de comercio exterior, la iniciativa presidencial propuso la siguiente adicin al arto 131: "El Ejecutivo Federal queda facultado para aumentar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin expedidas y aun prohibir las importaciones, exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la moneda, la detenninacin de los precios y de proteger la produccin nacional, as como cualquier otro propsito en beneficio del pas." La justificacin de, la iniciativa, desde el punto de vista de nuestra tradicin CO~IS' titucional, se expuso en los siguientes trminos: "La colaboracin del Poder EjecutIv? con ese H. Poder Legislativo, que se propone, en modo alguno infringe decisin P?h rica fundamental emanada del Constituyente 19161917. En efecto, con la Iniciativa de adicin que se propone no hay violacin al principio de la divisin de poderes consagrado en el artculo 49 de nuestra Carta Magna, porque es conocido el hecho de que nuestra Constitucin vigente no ha plasmado una teora rgida de la divisin de poderes haciendo de los mismos, poderes dislocados, sino, por el contrario, una divisin flexible que impone hablar de una verdadera colaboracin entre ellos. El artculo 49 ya citado, prohbe que una sola persona o corporacin asuma la totalidad de funciones de dos o ms poderes con desaparicin de los titulares de los mismos, cuyas funciones se arrogue aqulla y es evidente que al concederse al Ejecutivo la facultad que se pretende con la actual iniciativa, no asumir las funciones propias del Con greso, ni ste, por tanto, desaparecer ya que continuar teniendo la potestad lcgislauvay el Poder Ejecutivo, dentro del marco que el propio Constituyente le seale. gozara de la facultad de modificar las prescripciones legales. Por as decirlo, el EjecutIVO gozar esencialmente de la facultad de reglamentar un texto constitucional desarrolladv en forma mnima por el Congreso de la Unin como rgano legislativo constituido, El propio texto constitucional aludido, proscribe que el legislativo se deposite en una sola persona y por lo expresado con antelacin queda desvirtuada esta posibilidad. ya que el Congreso subsiste y el Ejecutivo simplemente colaborar con l en una mnnna proporcin. Por lo dems, es bien conocido por esas HH. Cmaras que integran el Congreso de la Unin y por las HH. Legislaturas de los Estados, que la colaboracin entre los Poderes del Estado Federal Mexicano se efecta otorgando a uno de ellos algunas facultades que no son particulares de l, sino de alguno de los otros dos, de tal suerte que, mediante la iniciativa que someto a vuestra alta consideracin, simplemente se confirm la colaboracin entre los diversos poderes integrantes del Estado Federal Mexicano." Como se observa, los argumentos aducidos, son, en su mayor parte, los que se haban venido usando en el derecho pblico mexicano cuantas veces se haban pretendido dotar al ejecutivo de facultades legislativas. Pero la iniciativa incurra en g-ra re

LA DIVISIN DE PODERES

247

Poco importa que hasta ahora no haya sido saltada ostensiblemente la barrera que erigi la reforma de 38. El fenmeno de la absorcin legislativa por parte del ejecutivo sigue en pie, obedeciendo a 1<IS mismas causas de siempre, nada ms que canalizado ahora a travs del monopolio presidencial de las iniciativas de ley. Por lo dems, esta otra va de abdicacin por el Congreso de sus funciones legislativas,
error cuando, empleando los argumentos tradicionales, quebrantaba lo que ella deca ser la tradicin nacional. En efecto, esa tradicin haba operado siempre en el sentido de la delegacin de facultades legislativas, esto es, la transmisin de facultades legislativas ocurra por virtud de que el Congreso de la Unin, titular nato de las mismas, tena a bien delegarlas, por un acto de su propia voluntad, en el poder ejecutivo. Tal fue desde sus comienzos, y sigue sindolo hasta ahora, el caso de las facultades extraordinarias para legislar. No acta en la especie el Ejecutivo como rgano legislativo independiente del Congreso, sino como delegado que cumple una comisin conferida por el delegan te. . Contrariamente a dicha tradicin, la iniciativa propona que, sin conocimiento 111 consentimiento del Congreso, se dotara al ejecutivo federal de la facultad de "aumentar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin expedidas par el Congreso de la Unin, crear y suprimir las propias cuotas", con la cual el ejecutivo recib.a de la Constitucin, y no del Congreso, la potestad de legislar en materia arancelara. De esta manera la iniciativa pretenda crear una dualidad de rganos legislattvos en materia de tarifas al comercio exterior, ya que por una parte el Congreso <.onservaba sus facultades al respecto, pero por la otra se le otorgaba idnticas facuhadcs al Ejecutivo, sin nexo alguno entre las actividades de los dos poderes. CaSI' semejante no se haba llegado a registrar en nuestro derecho pblico; el Congreso :e~s~~i por un momento su descuidada funcin legislativa y enmend certeramente la uuciatva presidencial. Despus de aceptar los motivos de la reforma propuesta, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Aranceles y Comercio Exterior de la Cmara de DiPl!tados expresaron en su dictamen la siguiente salvedad: "Pero las Comisiones que suscriben consideran indispensable introducir una reforma al texto de la adicin que ~ropone la Iniciativa, a fin de que no se realice un cercenamiento permanente y defint~vo de la facultad legislativa atribuida por la ley constitucional al Poder Legislativo, sino para hacer posible una delegacin de facultades en materia arancelaria al Ejecutivo po~ una ley del Congreso, cuando aqul la solicite o ste considere conveniente y necesan~ otorgarla, pero sujeta siempre a la revisin y aprobacin por s~ ~arte de lo que hU~>lese hecho el Ejecutivo en uso de la facultad otorgada. Y como indispensable corolario, ha de modificarse el prrafo segundo del artculo 49, a fin de que en forma Ind,ubitable quede establecido que slo pueden otorgarse facultades al Ejecutivo para legislar, en los casos de suspensin de garantas de que habla el artculo 29 y en materia arancelaria en los trminos del prrafo que se adiciona al artculo Ul." . El texto aprobado en los trminos propuestos por las Comisiones, abre algunas I tl terrogaciones. Es la primera la relativa a si las atribuciones delegadas por el Congreso al Ejecutivo, de acuerdo con el prrafo adicionado al 131, son de naturaleza legislativa. El dictamen mismo plantea la duda, al decir que dicha adicin "podra estimarse que no constituye una tpica delegacin de facultades, sino una delegacin de autoridad para determinar un hecho o estado de cosas, de los que depende la actuacin de la ley". Sin embargo, el dictamen acaba por no ~c?ger ese criterio, cua~d~ propone l~ refo~a del art. 49 como consecuencia de la adicin al 131, en los siguientes trminos: En ningn otro caso salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del articulo 131, se otorgarn al Ejecutivo fac~ltades extraordinarias para legislar." Lo que significa. a todas luces. que para el texto reformado son facultades extraordinarias para legislar, aquellas a que se refiere el articulo 131. (El Pleno de la Suprema Corte de .Jus~icia admiti que s0!1 de natUraleza legislativa las disposiciones ~e carcter general dictadas pc;>r. el Presidente de la Repblica en materia arancelana con apoyo en el prrafo adicionado del arto 131, cuando el propio Pleno resolvi que es competente para conocer de los amo paros enderezados contra dichas disposiciones, por tratarse de amparos contra leyes. Toca No 1636/58: en el amparo de Adams, S. A. y coagraviadas, resuelta la competencia del Pleno el 9 de mayo de 1961.)

248

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

tampoco es exclusiva de nuestro medio. Mirkine-Guetzvitch la registra como una manifestacin ms de la tendencia predominante en el constitucionalismo moderno: "Nosotros hemos dicho ya que las condiciones de la vida actual son de tal complicacin que los proyectos de ley resultan de [acto un monopolio del Gobierno. Es el Gobierno quien dispone del aparato tcnico necesario para preparar los proyectos de ley. Si el Gobierno tiene una gran mayora, la discusin en el seno del Parlamento se hace rpidamente y, salvo oposicin u obstruccin de la minora, el papel de la mayora parlamentaria se reduce a la aprobacin de los proyectos gubernamentales." 38 Terminemos ratificando nuestra idea de siempre: la reforma de 38, en lugar de haber confirmado una situacin que abiertamente rechaza nuestra realidad, debi haber abordado el problema desde el punto de vista de esa realidad, para acoger otros casos en que, aparte de los previstos por el arto 29, el Congreso pudiera delegar facultades legislativas en el Presidente de la Repblica.
Otra cuestin que suscita la adicin del artculo 131, surge del prrafo final de la misma: "El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto' Fiscal de cada afio, someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la facultad concedida." Su sentido literal (nico que, segn parece, hay que tomar en cuenta por ser suficientemente claro) obliga a dos cosas: H desde luego entrarn en vigor las disposiciones que dicte el Ejecutivo en uso de la facultad concedida, sin esperar la aprobacin del Congreso, puesto que el precepto no lo dice; 2~ no obstante, el Ejecutivo deber someter a la aprobacin del Congreso el uso que hubiere hecho de la facultad concedida, posteriormente a su ejercicio, ya que no cabe entender de otro modo, por los tiempos de los verbos empleados, la expresin "someter a su aprobacin el uso que hubiere hecho de la facultad concedida". Asf entendido el precepto, resulta que las disposiciones legislativas emitidas por el Ejecutivo con fundamento en el mismo son leyes de naturaleza singular, sujetas a la condicin resolutoria de la aprobacin del Congreso. En nuestro Derecho Pblico se haban dado casos semejantes al que contemplamos; pero en ellos la aprobacin del Congreso era anterior a la fecha en que entraba en vigor la ley expedida por el Ejecu tivo, de tal suerte que cuando dicha ley comenzaba a ser obligatoria, ya se haba producido respecto de la misma el concurso cabal de voluntades necesario para su vigencia: la del Congreso, al delegar en el Ejecutivo determinada facultad legislativa, bajo la condicin suspensiva de dar cuenta oportunamente al Congreso del uso que hiciera de esa delegacin; la del Ejecutivo, al expedir la ley en ejercicio de la facultad delegada; finalmente, otra vez la del Congreso, al aprobar a ley expedida por el Ejecutivo. (Por va de ejemplo, bajo la vigencia de la Constitucin de 57, se puede citar el caso del Cdigo Civil para el Distrito Federal y el Territorio de Baja California. El 14 de diciembre de 1883 el Congreso autoriz al Ejecutivo para expedirlo, con el siguiente requisito: "El Ejecutivo dar cuenta oportunamente al Congreso de la Unin, del u90 que hiciere de esta autorizacin." El Ejecutivo expidi dicho Cdigo el 31 de marzo de 1884, para entrar en vigor ellO de junio siguiente. El Congreso, por ley promulgada el 24 de mayo de 1884, es decir, antes de la fecha en que iba a entrar en vigor el referido Cdigo, decret lo siguiente: "Se aprueba el Cdigo Civil expedido por el Ejecutivo el 31 de marzo del presente ao, en uso de las facultades que le concedi el decreto de 14 de diciembre de 1833''). La aprobacin de una ley con posterioridad a su vigencia, que es lo establecido como una novedad sin precedente en la adicin al artculo 131, planteara una situacin prcticamente irresoluble si llegara a presentarse el caso de que una ley expedida por el Ejecutivo en la hiptesis de dicho precepto, aplicada desde su promulgacin a casos particulares, no fuera aprobada posteriormente por el Congreso. 38 op. cit., pg. 204.

CAPTULO

XIIi

RELACIONES ENTRE S DE LOS PODERES l"EDERALES


SUMARIO 75.-Naturaleza de cada uno de los tres poderes federales. 76.-Relaciones entre el legislativo y el ejecutivo. Los sistemas parlamentario y presidencial. n.-Aparente excepcin de nuestro sistema presidencial: el refrendo. 78. Otros llamados matices parlamentarios. 79.-El veto.

75.-Segn nuestra organizacin constitucional, la primera y fundamental distribucin de competencias se opera entre los Estados y la federacin; la segunda, entre los tres Poderes de la federacin. Examinada anteriormente la primera, conviene ahora referirse a la segunda. De los tres Poderes federales, los dos primeros que enumera la Constitucin estn investidos de poder de mando; el legislativo manda a travs de la ley, el ejecutivo por medio de la fuerza material. El tercer Poder, que es el judicial, carece de los atributos de aquellos otros dos Poderes; no tiene voluntad autnoma, puesto que sus actos no hacen sino esclarecer la voluntad ajena, que es la del legislador c?ntenida en la ley; est desprovisto tambin de toda fuerza material. Sin embargo, el Poder judicial desempea en el juicio de amparo funciones especiales, que fundan la conveniencia de darle la catego~a de Poder, otorgada por la Constitucin; mediante ellas, el Poder judicial se coloca al mismo nivel de la Constitucin, es decir, por encima de los otros dos Poderes, a los cuales juzga y limita en nombre de la ley suprema. Las relaciones del Poder judicial con los dems Poderes, se confunden con las funciones que la Constitucin asigna a dicho Poder y cuyo estudio ser la materia de otro captulo. Por ahora es conveniente sealar las relaciones del Poder legislativo con el ejecutivo, para estar en aptitud de conocer la organizacin y funcionamiento de uno y otro. 76.-Dos sistemas principales realizan, de diferente manera CIcla cual, las relaciones entre s de los Poderes legislativo y ejecutivo: el

250

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

sistema parlamentario y el sistema presidencial. En el primero 1;:1 actuacin del ejecutivo est subordinada a la direccin de las Cmaras; el mayor predominio de stas da al sistema el nombre de parlamentario. En el segundo el ejecutivo participa con independencia en la direccin poltica; se llama presidencial porque en la forma republicana es en la que el Jefe del ejecutivo, esto es, el Presidente, halla el ambiente propicio para ser independiente de la asamblea deliberante. El parlamentarismo es sistema europeo. Naci en Inglaterra, en forma espontnea, por las relaciones poco a poco modificadas del Parlamento con una dinasta que l mismo haba llevado al trono; lo adoptaron ms tarde como programa los pases del continente y en Francia alcanz los lineamientos de la teora. El sistema parlamentario busca que el ejecutivo refleje en sus actos la voluntad del pueblo, manifestada a travs del Parlamento, que se supone representante genuino de aqul. Para ello el Jefe del gobierno designa su gabinete de acuerdo con la mayora que prevalezca en el Parlamento; el gabinete as nombrado debe obrar de conformidad con la mayora parlamentaria a la que pertenece y es ese gabinete el nico responsable de los actos del ejecutivo frente al Parlamento y la opinin pblica. Porque si el Jefe del ejecutivo no es libre para designar a sus ministros, sino que debe elegirlos segn la mayora parlamentaria, ni tampoco puede ejercer las funciones del gobierno, es natural y justo que la responsabilidad poltica la asuma, no el Jefe del gobierno, sino el gabinete. Cuando el gabinete cesa de representar la opinin de la mayora debe dimitir, para ser sustituido por quienes reflejan dicha mayora. Lo mismo por lo que hace a la responsabilidad poltica como por lo que respecta a la representacin de la mayora, el vaivn poltico concluye en el gabinete; el Jefe del gobierno est por encima del reflujo, inmune a los cambios; inmutable e irresponsable. Pero cuando la oposicin irreductible entre el Jefe del ejecutivo y el Parlamento hace suponer que alguno de los dos no interpreta la voluntad popular, el primero tiene el derecho de apelar directamente al pueblo, mediante la disolucin de la cmara popular y la convocacin a elecciones; en los comicios el pueblo decidir si apoya la poritica del parlamento o la del Ejecutivo. De esta suerte es la facultad de disolver el Parlamento la vlvula de escape del sistema, porque si el Ejecutivo tuviera que subordinarse sin excepcin a ]a voluntad de la asamblea, se llegara al absolutismo congresional. El sistema parlamentario presume la existencia de partidos organizados y una alta educacin cvica. Sin partidos fuertemente organiza-

REL\CIO:'\ES El\TRE SI DE LOS PODERES FEDERALES

2.1) 1

dos, sin un respeto sumo para la opinin de la mayora, el parlament~rismo comienza por los cambios frecuentes y desorientados en el gabinete, que entorpecen la labor del gobierno, y termina en el uso de l~ violencia, que destruye hasca sus races el sistema. El parlamentarismo es cortesa cvica, tolerancia, discusin pblica, tradicin; es, pues, sistema extico en regmenes de caudiilaje. En el sistema presidencial el Jefe del ejecutivo designa libremente a sus colaboradores inmediatos, que son los Secretarios de Estado, sin necesidad de que pertenezcan al partido predominante en el Congreso; los actos de los Secretarios de Estado son, en principio, actos del Jefe del gobierno, pues aqullos obran en representacin de ste; para la perfeccin jurdica de sus actos el Jefe del gobierno no necesita, en general, contar con la voluntad de sus Secretarios y, por todo ello, el nico responsable constitucional de los actos del ejecutivo es el Jefe de! mismo. 1\0 hay, pues, en el sistema presidencial subordinacin del Ejecutivo al Legislativo; antes bien, mediante la facultad de convocar a sesiones extraordinarias, la de iniciar leyes y, sobre todo, por la facultad de vetarlas, el Ejecutivo adquiere cierto predominio sobre el Le.gislativo ,que al fortalecer al primero se resuelve al cabo en el equilibrio de los dos. N acido en Estados U nidos, el sistema presidencial se propag en casi todos los pases latinoamericanos. Mxico lo ha adoptado, aunque con algunos matices parlamentarios, como lo veremos en seguida. 77.-El Presidente de la Repblica tiene facultad para nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado, segn el arto 89, fr. I1, de la Constitucin. Dicha facultad es la que imprime sustancialmente a nuestro sistema el carcter de presidencial. Conforme al arto 92, todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar firmados por el Secretario del Despacho, encargado del ramo a que el asunto corresponde, y sin este requisito no sern obedecidos. Esta participacin del Secretario de Estado en el acto del Jefe del gobierno, necesaria para la validez de dicho acto, se conoce en la teora constitucional con el nombre de "refrendo". "Presupone siempre el refrendo -segn Cceres Crosa- un acto concomitante y en cierto sentido principal, al que la accin de refrendo se suma, para completarlo o perfeccionarlo. Ms concretamente, el refrendo implica la simultnea concurrencia de dos voluntades coincidentes, a veces de distinto rango, cuyas determinaciones se manifiestan en la efectiva realizacin de un acto participado o complejo, que se expresan mediante el elemento formal de la aposicin de la firma

252

DERECHO COl"STITl'CIO:'-IAL I\fEXICANO

y del refrendo o contrafirma de las personas que en el mismo intervienen." 1 Tericamente las finalidades del refrendo pueden ser tres: certificar la autenticidad de una firma; limitar la actuacin del Jefe del gobierno mediante la participacin del Secretario o Ministro, indispensable para la validez de aquella actuacin: trasladar la responsabilidad del acto refrendado, del Jefe del gobierno al Ministro refrendatario. Veamos cul de esas finalidades persigue el refrendo en nuestro sistema. Desde luego advirtamos que no hay en la Constitucin, ni en la Ley de Secretaras de Estado, ninguna disposicin expresa en ese respecto. Podra pensarse que entre nosotros el refrendo sirve para autentificar la firma del Presidente. Nada hay en nuestro rgimen presidencial que se oponga a esta finalidad, la cual por otra parte suele acompaal' a la institucin del refrendo. Sin embargo, adems de que un ordenamiento, as sea secundario como es el Reglamento del arto 24 (ahora 25) de la Ley de Secretaras de Estado, priva al refrendo de su cometido de autentificacin al disponer que el Secretario de Estado firmar antes que el Presidente," debemos considerar posteriormente, a la luz de otros conceptos, que la intervencin del Secretario del Ramo no se agota en la modesta funcin de dar fe de la firma del Jefe del Ejecutivo. La segunda finalidad que la teora atribuye al refrendo existe aparentemente en nuestro sistema, puesto que si conforme al arto 92 de la Constitucin el acto del Presidente carece de validez sin la firma del Secretario del Ramo, parece que la actuacin del primero est limitada por la necesaria intervencin del segundo, pues exige para su eficacia' una voluntad ajena; si esta voluntad falta, la del Presidente no basta. La .limitacin que produce el refrendo es manifiesta en los regmenes parlamentarios, donde el Jefe del ejecutivo est imposibilitado para separar de su encargo al Ministro que se rehsa a estampar el refrendo, porque en el 'sistema parlamentario la designacin y la renuncia del gabinete dependen de la mayora que prevalezca en el Parlamento y no de la volutad del Ejecutivo, segn hemos visto. La negativa a firmar por parte del Ministro equivale en ese caso a reprobacin del acto por parte del Parlamento. De tal suerte, en el sistema parlamentario es insustituible la voluntad personal del Ministro refrendatario Cosa distinta ocurre en nuestro caso: si un Secretario de Estado se niega a refrendar un acto del Presidente, su dimisin es in1 GoNZALO CCERES CROSA: El refrendo ministerial; Madrid. 1934; Introduccin, pgina V. 2 'Reglamento de 29 de enero de 1936.

RELACIONES ENTRE

DE LOS PODERES FEDERALES

253

aplazable, porque la negativa equivale a no obedecer una orden del superior que lo ha designado libremente y que en igual forma puede removerlo. Es cierto que el Presidente necesita contar, para la validez d: su acto, con la voluntad del Secretario del Ramo, pero no es preCiSO que cuente con la voluntad insustituihle de determinada persona, puesto que puede a su arbitrio mudar a las personas que integran su gabinete. El refrendo, por lo tanto, no implica en nuestro sistema una limitacin insuperable, como en el parlamentario; para ello sera menester que el Presidente no hallara a persona alguna que, en funciones de Secretario, se prestara a refrendar el acto. El refrendo, en el sistema presidencial, puede ser a lo sumo una limitacin moral; cuando un Secretario de relevante personalidad pblica no presta su asentimiento por el refrendo a un acto del Presidente, su negativa puede entraar una reprobacin moral o poltica que el Jefe del ejecutivo, consciente de su responsabilidad, debe tener en cuenta. La tercera finalidad del refrendo, o sea la de hacer recaer la responsabilidad en el Ministro signatario, es complemento de la anterior y ambas son propias y caractersticas del rgimen parlamentario. En efecto, si en dicho rgimen las funciones del gobierno pertenecen al gabinete, el cual no es designado a su arbitrio por el Jefe del ejecutivo, impnense como consecuencias que la responsabilidad total de las actividades gubernativas la asuma el gabinete y que el Jefe del ejecutivo quede exento de toda responsabilidad. Pues bien: la responsabilidad de que se priva al Jefe del Estado se traslada mediante el refrendo a los Ministros. Si el Jefe del gobierno no necesitara contar con los Ministros, su irresponsabilidad conducira al absolutismo; de aqu la funcin limitadora del refrendo. Por otra parte, el Jefe del- gobierno no puede responder por actos ajenos, como son los del gabinete; de aqu la funcin del refrendo, consistente en transferir la responsa bil idad al Ministro refrendatario. En el sistema presidencial sucede lo contrario. El Presidente es responsable, constitucional y polticamente, de los actos de sus Secretarios, quienes obran en nombre de aqul y son designados libremente por el mismo. En ningn momento ni por ningn motivo pasa la responsabilidad consrtuconal o poltica del Presidente a los Secretarios. El refrendo, en consecuencia, no persigue en nuestro sistema la finalidad de eximir de responsabilidad al Presidente para transferirla al refr~ndatario. Hemos de inferir de 10 expuesto que de los tres cometidos relacionados principalmente con el rgimen parlamentario, que asigna la doctrina al refrendo, slo el primero de ellos parece conciliable con nuestro sistema constitucional, y ello siempre que prescindamos de la

254

DERECHO CO:'-;STITUCIONAL MEXICANO

desviacin que al respecto ha. introducido el ordenamiento reglamentario que hemos mencionado. Pero si atribuyramos a nuestro refrendo esa nica finalidad de certificacin, convertiramos a los Secretarios de Estado en meros agentes subalternos del Jefe del Ejecutivo, sin otra voluntad que la de ejecutar sus rdenes o renunciar. Para eludir esta conclusin, que repugna con la prctica constante de nuestras instituciones ms bien que con la letra del texto constitucional, hemos de empearnos en descubrir las finalidades propias de nuestro refrendo. En este orden de ideas, consideramos que entre nosotros el refrendo sirve para actualizar una triple responsabilidad del agente refrendatario: la penal, la tcnica y la poltica. La responsabilidad penal se finca en el Secretario al asociarse voluntariamente al acto del Presidente mediante la aposicin de su firma, cuando el acto refrendado es delictuoso. Puede sin duda el Secretario realizar por su cuenta y bajo su propia responsabilidad actos delictuosos en el desempeo de su gestin: de ellos es responsable exclusiva y personalmente. Pero cuando el acto delictuoso es del Presidente y el Secretario lo refrenda, este ltimo asume como copartcipe su personal responsabilidad en los trminos del arto 108 de la Constitucin. He aqu localizada la responsabilidad penal autnoma del Secretario, la cual no existira si se tratara de un simple empleado que obedece a su superior legtimo en el orden jerrquico (con las salvedades que establece el arto 15, frac. VII, del Cdigo Penal vigente.) La responsabilidad en que incurre en estos casos el agente signatario, se justifica plenamente en nuestro rgimen constitucional, pues ella constituye la contrapartida de la irresponsabilidad penal de que goza el. Presidente durante el tiempo de su encargo (excepto por traicin a la patria o delitos graves del orden comn). A fin de que la actividad del Jefe del Ejecutivo no quede totalmente al margen de las normas punitivas, lo que parece inadmisible en un rgimen de derecho, surge como mantenedor del acto en el aspecto de la imputabili-dad penal, el Secretario que lo refrenda. Su responsabilidad, a diferencia de la presidencial, s es exigible penalmente durante el .desem peo del encargo, previo el desafuero. Este reemplazo de una responsabilidad por otra, da la impresin de que estamos en presencia de un matiz parlamentario. Obsrvese, sin embargo, una diferencia sustancial. En nuestro sistema tanto el Presidente como el Secretario responden penalmente de sus actos propios, con la diferencia que al primero slo se le puede procesar hasta despus de concluido su mandato. De ninguna manera se exime de -responsabilidad penal al Presidente para desplazarla hacia el Secreta-

RELACIO:'\ES E:\TRE

DE LOS PODERES FEDERALES

255

rio; este ltimo podr ser condenado como cmplice o coautor por haber parti pado mediante el acto personal del refrendo en el acto criminoso del Presidente, pero ello no libera al Presidente de la responsabilidad exigible oportunamente. Todo ello se explica si se tiene en cuenta que la irresponsabilidad penal del Presidente es de naturaleza del todo diversa a la irresponsabilidad parlamentaria del Jefe del Ejecutivo y obedece a otros motivos. La irresponsabilidad penal es ms bien inmunidad con que se protege a los altos funcionarios mientras duran en su encargo, con objeto de impedir que mediante un proceso injustificado se les prive de sus funciones. Solamente la Cmara de Diputados o la de Senadores, segn la naturaleza del delito, puede despojar de la inmunidad, pero tal cosa slo puede acaecer, tratndose del Presidente de la Repblica, por traicin a la patria o delitos graves del orden comn; la inmunidad de dicho funcionario es casi absoluta. La responsabilidad de carcter tcnico que asume el Secretario de Estado por virtud del refrendo, obedece a que es la Secretara de cada ramo, a travs de sus expertos, la que debe preparar el material de informacin y decisin que el titular de la Secretara presenta bajo su responsabilidad al Jefe del Ejecutivo. No es posible que este ltimo alcance a dominar las numerosas y variadas cuestiones tcnicas de la administracin; de all la necesidad de las Secretaras, cada una de ellas especializada en una materia administrativa. Esta responsabilidad de orden tcnico es la que posiblemente tuvo en cuenta el ya citado Reglamento del art. 24 de la Ley de Secretaras de Estado, al otorgar al refrendo una finalidad que no registra la teora. En efecto, si conforme con el arto l"! de ese Reglamento el Secretario debe firmar antes que el Presidente, ello slo puede significar que el Secretario asume frente al Presidente la responsabilidad tcnica del acto. Nos hallamos, por lo tanto, en presencia de un cometido del refrendo que se despliega principalmente en el mbito interno del Ejecutivo, en las relaciones del Secretario con su superior jerrquico. Intimamente relacionada con la funcin tcnica del refrendo, aparece su finalidad poltica. Como habremos de verlo con mayor detenimiento al estudiar la organizacin del Poder ejecutivo, en el Constituyente de Quertaro la Comisin dictaminadora propuso la creacin de los Departamentos Administrativos, con funciones exclusivamente tcnicas y no polticas, a diferencia de las Secretaras de Estado, que gozaran de esas dos funciones. Como consecuencia de la anterior distincin el dictamen otorgaba el refrendo nicamente a los Secretaras, en consideracin a su funcin poltica, y lo rehusaba a los Jefes de

256

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

los Departamentos Administrativos. El arto 92 responde a estas ideas, al conferir tan slo a los Secretarios la potestad refrendataria. Fndase en lo expuesto la finalidad poltica del refrendo, la cual responde a la funcin poltica del Secretario. Es aqu donde apunta, a nuestro ver, el nico posible matiz parlamentario de nuestro refrendo. Si por virtud del refrendo el Secretario asume una responsabilidad poltica, en la medida de sta adquiere una personalidad autnoma. Sin embargo, de existir el matiz parlamentario tiene que ser muy dbil. La imputabilidad poltica del Jefe del Ejecutivo es plena en nuestro rgimen, a diferencia de su imputabilidad penal; de aqu que la primera no puede ser sustituida por el Secretario de Estado, a la manera de lo que acontece en el sistema parlamentario. Pero s puede ser compartida, y en el grado en que lo sea el sistema presidencial puede derivar hacia apariencias parlamentarias. Tal cosa suceder si la censura congresional toma por blanco a un Secretario de Estado, a travs principalmente de la facultad de las Cmaras, a que despus nos referiremos, para llamar a los Secretarios de Estado a que informen ante ellas. La responsabildad poltica sigue siendo sin duda del Presidente, pero el choque de los Poderes se atena si en lugar de atacar directamente al Presidente, el reproche se dirige al refrendatario. Pero aun en este caso sobrevive una diferencia capital: el Secretario censurado no est obligado a dimitir como en el rgimen parlamentario, y el Presidente puede constitucionalmente sostenerlo contra la voluntad del Congreso. Las dos posibilidades constitucionales, aparentemente opuestas aunque en el fondo del todo congruentes, a saber, la de que el Presidente destituya al Secretario que no quiere refrendar un acto y la de que sostenga frente al Congreso al Secretario que lo refrend, vienen a ser las dos caractersticas supremas de nuestro rgimen presidencial, en donde la voluntad del Jefe del Ejecutivo no se menoscaba en forma alguna, ni por el hecho de que el Secretario del Ramo deba participar en sus actos ni por la responsabilidad poltica del Secretario participante. Mientras subsistan esas dos caractersticas fundamentales, cualquier matiz parlamentario que se advierta en nuestro refrendo, no alcanza a desnaturalizar el sistema. 78.-Hay otros casos, adems del refrendo, en que por otorgar la Constitucin cierta autonoma a los Secretarios de Estado, parece ad quirir nuestro sistema presidencial matices de parlamentario. Uno de ellos es el previsto por el arto 29, segn el cual la suspensin de garantas puede ser decretada por el Presidente de la Repblica, pero siempre de acuerdo con el Consejo de Ministros. En este caso se exige algo distinto al refrendo; se necesita la aprobacin del

RELACIONES E:'\TRE

DE LOS PODERES FEDERALES

2,1)7

Consejo de Ministros. La similitud entre las situaciones previstas por los arts. 2!J y 92 consiste en que en ambas el acto del Presidente carece de validez sin la intervencin de alguno o de varios de sus Secretarios; pern hay la diferencia de que en la hiptesis del arto 29 la intervencin de los Secretarios debe asumir el aspecto formal de aprobacin, adems de que debe participar todo el gabinete, con el qurum ele dos tercios que seala el art. 4i de la Ley de Secretaras de Estado. La trascendencia que tiene la suspensin de garantas justifica el requisito de la aprobacin del gabinete, lo que implica necesariamente que los Secretarios se constituyan solidariamente con el Presidente en responsables del acto. Aqu s hay una genuina responsabilidad personal de cada Secretario, independientemente de la del Ejecutivo. 1'\0 obstante. dicha responsabilidad no se identifica plenamente con la parlamentaria, porCI,ue polticamente no se asume frente al Congreso y porque constituCIonalmente la resolucin es exclusiva del Jefe del Ejecutivo. 'Tratase rn.is bien de una responsabilidad mancomunada ante la sociedad y de una limitacin a la actividad del Presidente, todo ello en vista de la gravedad de la medida. No cabe duda, sin embargo, que el funcionamiento de nuestro sistema presidencial en el caso del arto 29 se aproxima, como en ningn otro, al sistema parlamentario. As se explica que en el propio artculo se d a la reunin del gabinete, por esa sola vez en toda la Constitucin, el nombre de Consejo de Ministros, que es caracterstico del rgimen parlamentario. Otro caso en que tambin se observa cierto matiz parlamentario. es el arto 93, relativo al informe que los Secretarios de Estado deben rendir ante el Congreso, luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, respecto al estado que guarden sus respectivos ramos: y al que deben rendir ante cualquiera de las Cmaras cuando sean citados para ello. Si la Constitucin no autoriza a las Cmaras para llamar ante ellas al Presidente de la Repbl ica, es por el respeto debido a su investcima y en beneficio del equilibrio de los Poderes.. Pero en lug:lr del Presidente y en su representacin puede co~curnr el Secretario del Ramo para informar. El informe es del Presidente, aunque de hec?o lo rinda el Secretario. La desaprobacin de los hechos a que se refiere el informe, es reproche a la poltica del Presidente, aunque po,r las razones que anteriormente expusimos, a veces la censura se localice en la persona del Secretario. Por lo tanto, el a:t. 93 consagra un matiz parlamentario puramente formal; el .Secretano de E,s~ado no va a defender ante las Cmaras mediante su informe, la poltica del gahinete, no va a provocar un voto de aprobacin o de censura de que

258

DERECHO C01l;STITVCIO;\;AL ;\IEXICA:"O

dependa la vida del gabinete, como ocurre en el sistema parlamentario; va simplemente a informar en nombre del Presidente, a ilustrar el criterio de las Cmaras tocante a los hecho'> a que se refiere el informe. A pesar de lo dicho, existe el peligro de que al abusar el Congreso de la facultad del arto 93 nuestro rgimen presidencial se deforme, con pretensiones de un falso e inconveniente parlamentarismo. Tal cosa suceder si abdicando de hecho de su facultad constitucional de nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado, se pliega el Presidente a la direccin de las Cmaras, removiendo a cuantos Secretarios sean objeto de censura. As lo advirti Lerdo de Tejada en su circular de 14 de agosto de 1867. Segn el arto 89 de la Constitucin entonces vigente, los Secretarios deban informar del estado de sus respectivos ramos al abrirse el primer perodo de sesiones, pero el reglamento del Congreso autorizaba a ste para llamar a los Secretarios cuando lo tuviera a bien. Lerdo propuso corno adicin a la Constitucin, la de que los informes del Presidente o de los Secretarios fueran siempre por escrito y nunca verbales, para derogar la disposicin del reglamento. Despus del fracaso de dicha circular, las reformas constitucionales de 74 no recogieron la proposicin de Lerdo a que nos estamos refiriendo; pero la Constitucin de 17 realiz precisamente lo contrario de lo propuesto por Lerdo, al autorizar los informes verbales de los Secretarios, que es lo que hace el arto 93 al permitir que las Cmaras llamen ante s, para informar, a los Secretarios de Estado,"
a La situacin planteada por Lerdo de Tejada ha venido variando bajo la vigencia de la Constitucin de 17, hasta modificarse sustancialmente por virtud de la reforma :.11 articulo 93 del 31 de enero de 1974, cuya interpretacin es incompatible con la que en su tiempo expona el ministro de Jurez. La primera parte del precepto reformado, al disponer que "los Secretarios del Despacho y los Jefes de los Departamentos Administrativos, luego que est abierto el pe riodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso del Estado que guarden sus I cspect ivos ramos", incluy a la segunda clase de funcionarios en la obligacin impuesta a los Secretarios del Despacho. Pero dicha obligacin ha quedado subsumida tradicional mente en la que seala el artculo 69 al Presidente para que al asistir a la apertu.r~ <k sesiones ordinarias del Congreso presente "un informe por escrito, en el que manifiestv el estado general que guarde la administracin pblica del pas". En el porme?oriz~d(1 informe que en la ocasin sealada acostumbra leer personalmente el Jefe del EJecutivo. se da cuenta del estado que guardan los respectivos ramos de la administracin pblica. por lo (Iue sera redundante que los encargados de dichos ramos rindieran por separado un informe semejante. En lugar de suprimir el primer prrafo del articulo 93, la refor ma de 1974 ha procedido como si pretendiera galvanizarlo con la participacin en l el,' los Jefes de los Departamentos Administrativos. . El segundo prrafo del artculo 93, relativo a que "cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios de Estado para que informen, cuando se discuta una ley (' se esrudie UI1 nezoco relativo a NII Secretaria", file adicionado en 74 al ampliar la posibili

RELACIONES ENTRE

DE LOS PODER.ES FEDERALES

259

Hay todava otros dos casos en la Constitucin, en los cuales el matiz parlamentario es menos acentuado y casi se desvanece. Cuando las Cmaras no se ponen de acuerdo en la fecha en que clausurarn sus sesiones ordinarias, el art. 66 dispone que el Presidente de la Repblica fijar la fecha de clausura; con criterio sutil podra decirse que ello equivale a disolucin del Congreso por el ejecutivo, pero claro se ve que dicha disolucin nada tiene que ver con la autorizada en el sistema parlamentario, como suprema apelacin a los comicios, en caso de pugna del ejecutivo con el Parlamento. Cuando en caso de falta absoluta del Presidente de la Repblica, el Congreso designa al que debe reemplazarlo, segn los arts. 84 y 85, hay algo remotamente parecido a lo que sucede cuando en el rgimen parlamentario el gabinete es nombrado de acuerdo con la mayora parlamentaria; pero es evidente que el Jefe del Ejecutivo, designado en los trminos de los arts, 84 y 85, no queda supeditado al Congreso, como el gabinete lo est en el rgimen parlamentario. En resumen, los casos previstos por los arts. 92, 29, 93, 66, 84 Y 85, que se refieren respectivamente al refrendo, a la suspensin de garantas, a los informes de los Secretarios ante las Cmaras, a la clausura del perodo ordinario de sesiones del Congreso y a la designacin de Presidente cuando ocurre la falta absoluta del titular, son casos en los que se-advierte cierto ma'tiz puramente formal del sistema parlamentario, que de ninguna manera altera, ni siquiera parcialmente, el sistema presidencial que consagra nuestra Constitucin, porque en ninguno de esos casos el Poder Ejecutivo queda subordinado al Congreso. 79.-Si los llamados matices parlamentarios no debilitan la posicin del Ejecutivo frente al Congreso, existe en cambio en la institucin del veto un medio de fortalecer al primero de dichos Poderes en relacin con el segundo. El veto es la facultad que tiene el Presidente de la Repblica para objetar en todo o en parte, mediante las observaciones respectivas, una ley o decreto que para su promulgacin le enva el Congreso.
I~~I de la citaCIn, m")Slo a los-jetes-ce-oros cpanamen-los Administra~ivos, si~lo tarn11Ien "a los Directores v Administradores de los Organismos Descentralizados Federales o de las Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria". La adicin introdncida aleja por anacrnico el temor de Lerdo de que la comparecencia para informes verbales de los Secretarios pudiera hacer derivar nuestro sistema presidencial hacia un falso pulamcntarismo. La inclusin de funcionarios que no pertenecen a la administracin pblica, ~enos an a organismos polticos. conviene su comparecencia ante las Cmaras en mera Informacin tcnica, Este cambio de rumbo. impuesto por la reforma de 74 al arttcu_lo Y:l, alcanza a los dems fnncionarios mencronados en el precepto a pesar de no ngurar en la administracin pblica, plles 111 hay salvedad en el texto ni para hacerla cuenta l'I' . IlIlerprete COIl base a lguna.

260

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

La tendencia contraria al Ejecutivo que predomin en el Constituyente de 57 priv a dicho Poder de la facultad de vetar las resoluciones del Congreso. El arto 70 enumeraba en sus fracs . .IV a VII, como trmites relativos a la formacin de las leyes, las consistentes en pasar al Ejecutivo copia del expediente del asunto con primera discusin, para que manifestara su criterio; si ste era favorable, el asunto se votaba sin ms trmite, y en caso contrario deba pasar el expediente a comisin para que examinara de nuevo el negocio en presencia de las observaciones del gobierno; el dictamen era sometido a nueva discusin y concluida sta se proceda a votacin, la cual se decida por mayora absoluta. Segn el arto 71, en caso de urgencia notoria el Congreso poda dispensar los trmites sealados en el artculo anterior, lo que equivala a la facultad de suprimir la consulta al Ejecutivo. En su ya citada circular de 14 de agosto de 1867, Lerdo de Tejada propuso que el Presidente de la Repblica pudiera poner veto suspensivo a las primeras resoluciones del Congreso, para que no se pudieran reproducir sino por dos tercios de votos, tal como se hallaba establecido en nuestra Constitucin de 24 y en la de Estados Unidos. "En todos los pases donde hay sistema representativo -deca el Ministro. de Jurez- se estima como muy esencial para la buena formacin de las leyes, algn concurso del Poder ejecutivo, que puede tener datos y conocer hechos que no conozca el legislativo." Las reformas de 74 no hicieron sino modificar en detalles sin importancia el punto relativo a las observaciones del ejecutivo, disponiendo que hubiera una primera votacin y, en caso de formularse observaciones por el Presidente, se efectuara una segunda votacin, en la que se decidira el asunto definitivamente; pero como la segunda votacin decida al igual que la primera, por simple mayora de votos, el veto del Ejecutivo era notoriamente dbil. Su eficacia tena que ser tan slo de ndole moral, esto es, las razones del Ejecutivo no podan perseguir otro objeto que mudar la opinin, y con ella el voto,. de la misma mayora que en la primera votacin se haba manifestado en sentido contrario. En un conflicto poltico, el veto del Presidente era ineficaz para quebrantar la oposicin del Congreso, porque la misma mayora de la primera votacin, al reiterar en la segunda su punto de vista, era bastante para hacer triunfar la oposicin congresional. "Es fcil comprender que si las Cmaras cuentan con una mayora adversa al Ejecutivo, o bien interesada en llevar adelante un proyecto poltico o un inters de administracin, la mayora que vot la confirmar sin duda." I
f EMILIO RABASA: La organizacin politica de Mxico, pg.

257.

RELACIONES ENTRE

DE LOS PODERES FEDERALES

261

Bajo la influencia del modelo norteamericano y de las ideas de Rabasa, los constituyentes de Quertaro consagraron en el arto 72, inciso e), el incumplido propsito de Lerdo de Tejada. Segn dicho precepto,. el proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el F~jecutivo, ser devuelto, con sus observaciones, a la Cmara de su origen; deber ser discutido de nuevo por sta, y si fuere confirmado por las dos terceras partes del nmero total de votos, pasar otra vez a la Cmara revisora; si por sta fuese sancionado por la misma mayora, el proyecto ser ley o decreto y volver al Ejecutivo para su promulgacin. A fin de fundar la diferencia entre la mayora de dos tercios que consigna la Constitucin vigente para superar el veto y la simple mayora absoluta que estableca la del 57, nada mejor que transcribir las siguientes palabras de Rabasa, inspiradoras del cambio de sistema: "La diferencia entre la simple mayora y dos tercios de votos es considerable y haca decir en aquella poca (la de 57) que servira para despojar al Congreso de la facultad legislativa. El privilegio del veto no tiene tal poder, porque es simplemente negativo: es la facultad de impedir, no de legislar, y como una ley nueva trae la modificacin de lo existente, la accin del veto, al impedirla, no hace sino mantener algo que ya est en la vida de la sociedad. El valor de los dos tercios de votos no puede calcularse simplemente por la aritmtica, como ha hecho observar un escritor, porque es preciso agregar a los nmeros la influencia moral del Presidente en cada una de las Cmaras, que tienen, hasta en los malos tiempos, una minora de hombres sensat9S' capaces de sobreponer a los sentimientos comunes el uucio supenar del bien pblico. Podr decirse que el mal no se evitar si en ambas asambleas hay una mayora de dos tercios contra el Ejecutivo. Probable es, si tal sucede, que sea el Congreso quien tenga la razn; pero aun supuesto lo contrario, el caso es ms remoto y todas las precauCiones tienen un Imite." De las dos finalidades que persigue el veto, como son la de asociar al ejecutivo en la responsabilidad de la formacin de la ley y la de dotarlo de una defensa contra la invasin del legislativo, la primera podra lograrse an dentro del sistema de la Constitucin de 57, pero a segunda se fortalece y adquiere eficacia solamente aumentando el nmero de votos necesarios para superar la resistencia del ejecutivo, tal como lo hace la Constitucin vigente. G
op. cit., Y loco cit. .. . .. En Estados Unidos el veto se ha transformado de hecho en los ltimos uempos, Dice Munro: "Lo que se proyect como una arm.a de au.todc:fensa del eiec.uti~o, ha I~e. g~d? a ser un medio de guiar y dirigir la autoridad legtslatlva de la nacin [op, CIt., pagIna 178). Franklin D. Roosevelt us a veces en forma teatral del derecho de veto Para impresionar al Congreso. como la ocasin en que, rompiendo t?dos los precedentes, se present ante las Cmaras para entregar personalmente su mensaje de veto (el 22 de marzo de 1935).
5. RABASA:

---

262

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

,<:1 artculo 71 de la Constitucin de 57, reformado y adicionado en 74, regulaba minuciosamente la tramitacin de todo proyecto de ley o decreto, "cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de las Cmaras". En dicho precepto figuraba la facultad del Ejecutivo que venimos examinando; por lo tanto, la mencionada facultad de vetar o de hacer observaciones slo poda referirse a los actos del Congreso, no as a los de una sola de las Cmaras en ejercicio de facultades exclusivas. Congruente con la finalidad de que se dot el veto, el autor de la reforma seal como nicos casos en que no proceda el veto los consistentes en las resoluciones del Congreso, prorrogando sus sesiones o ejerciendo funciones _ de cuerpo electoral o de jurado. Al igual que el arto 71 de la Constitucin de 57, el 72 de la vigente se refiere tan slo a la tramitacin de los proyectos cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de las Cmaras. Sin embargo, el inciso j) del artculo consigna actualmente como excepciones a la facultad de vetar las relativas a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cmaras cuando declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la federacin por delitos oficiales y las de la Comisin Permanente cuando convoque a sesiones extraordinarias. Da a entender el precepto "a contrario sensu" que, fuera de esos casos de excepcin expresamente sealados, son vetables las resoluciones de cada una de las Cmaras en uso de sus facultades exclusivas y las de la Comisin Permanente, lo que es errneo, porque el arto 72 slo concede al Eje-. cutivo el derecho de veto respecto a las resoluciones del Congreso de la Unin. En resumen, la facultad de vetar no existe respecto a las resoluciones exclusivas de cada una de las Cmaras, ni de las dos cuando se renen en asamblea nica, ni de la Comisin Permanente,' porque en ninguno de tales casos se trata de resoluciones del Congreso. y ya sabemos que los Poderes Federales no tienen otras facultades que las expresamente recibidas de la Constitucin. El inciso ) del arto 72 sera superfluo, si no condujera a consecuencias equivocadas. x
; Rodolfo Batiza da la siguiente explicacin de fondo respecto a la imposibilidad de vetar las enmiendas constitucionales: "Las enmiendas constitucionales representan la actividad especfica del Poder Consttuvente Permanente, que es expresin .de la soberana del pueblo; en consecuencia, siendo el Poder Ejecutivo un Poder consuruido, ajeno a su estructuracin, carece en absoluto de facultades legtimas para oponersc a las decisiones que emita" (Veto piesidencial y enmiendas constitucionales; Revista Mexicana de Derecho Pblico; T. 1, pg. 310.) l! De las prohibiciones dc vetar que contiene el inciso mencionado. slo una poondra rezar con un acto del Congreso: el acto que realiza en funciones de jurado. c. sistente en la destitucin de funcionarios judiciales, del que conocen separada y sncesI' amente ambas C:'1I11aras. Pcro como en este caso la iniciativa corresponde exclusivamcn!'' al Presidente de la Repblica, de hecho el veto no se ejercitara con la prohibicin o sin ella, pues no seria de esperar que vetara la destitucin el mismo que la solicit. Si. en este nico caro referido al Congreso 110 tiene porqu actuar el inciso mencionado, quiere decir que se trata de un precepto absolutamente intil.

RELACIONES ENTRE

DE LOS PODERES FEDERALES


\

263

La facultad que venirnos anauzando asocra al Ejecutivo en la labor del Congreso, hacindolo intervenir en la generacin de la ley, adems de constituir una defensa del primero frente al segundo. y es asimismo esta facultad de vetar la que, con la del Presidente para nombrar libremente a sus Secretarios de Estado, caracteriza y define nuestro sistema presidencial, pues en el sistema parlamentario, donde el ejecutivo es realmente emanacin y prolongacin del legislativo, sera inadmisible que pudiera el primero objetar los actos del segundo, ya que con ello se quebrantara la sumisin que como base del sistema debe guardar el gabinete respecto del Parlamento y la confianza que a este ltimo debe inspirar aqul. 1'\o nos resta sino anotar que el veto ha perdido entre nosotros todo inters prctico, desde que la actividad de legislacin ha quedado subordinada a la voluntad del Ejecutivo. Si las leyes son iniciadas en su totalidad por el Presidente y se aprueban por el Congreso sin otras modificaciones que las aceptadas previamente. por los rganos del ejecutivo, no se da ocasin de que el Presidente objete la vol untad del Congreso, que es al fin y al cabo la suya propia. El estudio del veto nos ha servido para precisar los lineamientos constitucionales de nuestro sistema, de ninguna manera para enfrentarnos con la realidad de la institucin, que como otras varias espera ser probada en la prctica.

CAPn;Lo

XIV

ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO


SUMARIO SO.--El bicamarismo en Inglaterra y en Estados Unidos. Ventajas del sistema. 8 l.-El bicarnarisrno en Mxico. 81 bis.e-Los diputados de partido. 82.-l,a iniciativa presidencial de 1971. 83.-0rganizacin constitucional de cada una de las Cmaras. La suplencia. 84.-Requisitos para ser diputado o senador. 85.-Los artculos 56 y 60. 8G.-Irresponsabilidad e inmunidad de los representantes populares; casos en que segn la Constitucin se les pucde imponer sanciones. 87.-El qurum }' la votacin. 88.-Perlodoordinario v sesiones extraordinarias. El informe del Presidente ante las Cmaras. 89.-Ley y decreto. Diversas acepciones en que la Constitucin emplea la palabra "ley". 9O.-La facultad de iniciar las leyes y decretos. 9I.-Formacin de las leyes y decretos en ambas Cmaras.

SO.-El arto 50 de la Constitucin dice as: "El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividir en dos Cmaras, una de diputados y otra de senadores." Realiza, pues, la Constitucin en lo que se refiere al Poder Legislativo el sistema de dos Cmaras, o bicamarista. Nacido en Inglaterra dicho sistema, cuando en el siglo XIV se agruparon los integrantes del Parlamento por afinidades naturales en dos cuerpos distintos, cada una de las dos Cmaras represent a clases diferentes: la Cmara Alta o de los lores represent a la nobleza y a I~s grandes propietarios; la Cmara Baja o de los Comunes represento al pueblo. Siglos ms tarde, el pueblo norteamericano, heredero del ingls en .la creacin del derecho sin sujecin a frmulas preconcebidas. aplIc el sistema bicamarista con fines del todo diversos a los entonces conocidos, al conferir a la Cmara de Representantes la personera del pueblo y al Senado la de los Estados. Las respectivas realizaciones del bicamarismo en Inglaterra y en btados Unidos fueron producto de los hechos, no de las doctrinas.
o

266

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

Pero ms tarde los tericos se han encargado de proponer nuevas aplicaciones del sistema. La principal de ellas consiste en dar a una de las dos Cmaras la representacin de los diferentes sectores econmicos del pas (industriales, agricultores, obreros, etc.}, y reservar para la otra la clsica representacin popular que siempre ha ostentado. Este sistema se implant en Australia, pero no ha dado los resultados que de l se esperaban. Prescindiendo de sus diversas aplicaciones, el sistema bicamaral tiene ventajas propias, cualesquiera que sean los fines qut con l se busquen. He aqu tales ventajas: l~ Debilita, dividindolo, al Poder legislativo, que tiende generalmente a predominar sobre el Ejecutivo; favorece, pues, el equil ibrio de los Poderes, dotando al Ejecutivo de una defensa frente a los amag-os del Poder rival. 2~ En caso de conflicto entre el Ejecutivo y una de las Cmaras, puede la otra intervenir como mediadora; si el conflicto se presenta entre el Ejecutivo y las dos Cmaras,. hay la presuncin fundada de que es el Congreso quien tiene la razn. 3~ La rapidez en las resoluciones, necesaria en el Poder ejecutivo, no es deseable en la formacin de las leyes; la segunda Cmara constituye una garanta contra la precipitacin, el error y las pasiones polticas; el tiempo que transcurre entre la discusin en la primera Cmara y la segunda, puede serenar la controversia y madurar el juicio.' 81.-En Mxico la Constitucin de 1824 consagr el bicamarismo de tipo norteamericano o federal, al establecer la Cmara de Diputados sobre la base de la representacin proporcional al nmero de habitantes y el Senado compuesto por dos representantes de cada Estado. La eleccin de los primeros se haca por los ciudadanos y la de los segundos por las legislaturas de los Estados (arts. 8 y 25) . La Constitucin centralista de 36 conserv el bicamarismo, pero naturalmente el Senado no tuvo ya la funcin de representar a los Estados, que haban dejado de existir. No obstante ello, el Senado no
1 El bicamarismo de tipo ingls parece que ha cumplido ya .su destino histrico. El modelo y nico superviviente de Senado aristocrtico, como es la Cmara de los Lores, es ya una cmara secundaria, que slo a manera de smbolo integra el parlamentO ir,~ls; despojada de sus facultades en materia financiera e~ 1911, se convirti en comparsa de la Cmara Baja cuando en 1949 el partido laborista limit a un ao el tiemp? en que poda demorar la revisin de la legislacin ordinaria. Del general ocaso del blcamarismo se ha salvado hasta ahora el de tipo federal, al que se ha acogido una Constltucn reciente. la de Italia. El Senado democrtico de la Tercera Repblica desapa' reci de la actual Constitucin francesa, para ser sustituido por el Consejo de la Repblica, que no vota sino slo dictamina, pues la decisin corresponde a la Asamblea Nacional; el bicamarismo ha desaparecido, por lo tanto, en Francia.

FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO

267

fue un cuerpo aristocrtico o de clase, sino que se distingua de la Cmara de Diputados nicamente por la eleccin indirecta de sus miembros, que deban hacer las Juntas Departamentales de acuerdo con tres listas. de candidatos, formadas respectivamente por la Cmara de Diputados, el gobierno en Junta de Ministros y la Suprema Corte de Justicia (Ley III, arto 8); se exigan como requisitos para ser senador la ciudadana mexicana, la edad mnima de treinta y cinco aos y un capital fsico o moral que produjera anualmente no menos de dos mil quinientos pesos (Ley 111, arto 12); no podan ser senadores los altos funcionarios que enumeraba el arto 13 de la misma Lev. , En las Bases Orgnicas de 43, de centralismo ms acentuado que la anterior Constitucin, el Senado s adquiri cierto matiz de representante de clases. Un tercio del nmero total de senadores era designado por la Cmara de Diputados, el Presidente de la Repblica y la Suprema Corte de Justicia, eligindose precisamente entre aquellas personas que se hubieran distinguido en la carrera civil, militar o eclesistica y que hubieran desempeado algunos de los Cargos de . Presidente o Vicepresidente de la Repblica, Secretario del Despacho, Ministro plenipotenciario, gobernador, senador o diputado, obispo o general de divisin (arts. 32, 39 Y 40). "Cuartel de invierno de las nulidades polticas", "almcigo de obispos y generales", fue llamado en el Constituyente de 56 el Senado que as se integraba. Los otros dos tercios de senadores eran elegidos por las Asambleas Departamentales y deban pertenecer a alguna de las clases de agricultores, rmrrros, propietarios o comerciantes y fabricantes (art, 40). As pues, al lado del primer tercio, integrado por personas distinguidas y de ndole claramente conservadora, figuraban los otros dos tercios, que representaban a las clases productoras, con lo cual el Senado centralista de 43 pretendi encarnar la representacin de todas las clases sociales. anticipndose as a los modernos sistemas bicamaristas. No fue ciertamente en el ao de 1843 cuando por primera vez se trat en Mxico de crear la representacin legislativa desde el punto de vista econmico, pues en 1822 Iturbide propuso que el primer Congreso, prximo a reunirse, estuviera integrado por dos Cmaras y que la eleccin se hiciera por clases o gremios; el proyecto fue aprobado por la Junta Provisional de Gobierno, pero fracas por no haberse hecho la eleccin en la forma propuesta y por no haber funcionado nunca el Congreso en dos Cmaras. Al restablecerse en 46 la Carta de 24, el Acta de Reformas alter la organizacin federalista del Senado, pues adems de los representantes de cada uno de los Estados y del Distrito Federal, debera es-

268

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

tar integrado por un nmero de senadores equivalente al nmero de Estados, elegidos por los dems senadores, los diputados y la Suprema Corte, entre aquellas personas que hubieren desempeado puesto de importancia, tal como se estableca en las Bases Orgnicas de 43 (arts. 8, 9 Y 10 del Acta de Reformas). En el Constituyente de 56 el dictamen de la Comisin propuso el sistema unicamarista, que suprima el Senado. En contra present un voto particular el diputado Olvera, y Zarco lo fund con claras razones, distinguiendo el Senado propio del sistema federal, que era el que se propona, del cuerpo aristocrtico que haban fundado las Bases Orgnicas y haba perdurado en el sistema mixto del Acta de Reformas. No obstante la distincin tan neta entre las dos clases de Senado, la asamblea se decidi por el unicamarismo por 44 votos por 38,2 llevada de su malquerencia a los Senados ms prximos, que haban sido cuerpos de clase con tendencias aristocrticas. Sin embargo, la Comisin pretendi suplir, mediante las diputaciones, la funcin del Senado consistente en representar a las entidades federativas. La diputacin de un Estado es el grupo de diputados, elegidos por la poblacin de ese Estado. "Cuando la diputacin de un Estado, por unanimidad de sus individuos presentes -deca el arto 69 del proyecto-, pidiere que una ley, adems de la votacin establecida en los artculos anteriores, se vote por diputaciones, se verificar as, y la ley slo tendr efecto si fuere aprobada en ambas votaciones." El precepto serva "para que no se frustre el objeto de la igual representacin de los Estados"," segn las palabras del dictamen. Adems, mediante un lento y laborioso proceso en la formacin de las leyes, el proyecto buscaba enmendar el inconveniente de premura que se atribua a la institucin de la Cmara nica. Fueron los derrotados partidarios del bicamarismo, Olvera y Zarco en especial, en actitud que por incongruente extra a Mata, autor del dictamen, quienes consiguieron echar abajo los propsitos de la Comisin, borrando el artculo que se refera a las diputaciones y simplificando el relativo a los trmites de la discusin y votacin. Suprimironse as en la Constitucin las nicas huellas de bicamarismo y, por la ausencia total del Senado, se cre un sistema federal diferente de su modelo. En la circular de 14 de agosto de 1867, Lerdo de Tejada propuso como primera reforma constitucional la introduccin del bicamarismo, fundndose en que sirve "para combinar en el Poder Legislativo el elemento popular y el elemento federativo", en que "lo que
2 ZARCO; T. 11. p;Rs. 201 a 303. a Id.: T. 1, pg. 457.

FV:\CIO:'\AMIEl'\TO DEL PODER LEGISLATIVO

269

pueden y deben representar los senadores es un poco de m.is edad. que d un poco ms de experiencia y prctica en los neaocios" v en 0_ que dicha experiencia y prctica "modere convenientemente en casos graves algn jrnpulso excesivo de accin de la otra"." En las reformas de 74 cristaliz el pensamiento de Lerdo, comafJ,Tndose cumplidamente el bicamarismo de tipo norteamericano, con la Cmara de Diputados elegida proporcionalmente a la poblacin y el. Senado compuesto por dos representantes de cada Estado y del Distnto Federal. Desde entonces nadie ha discutido la necesidad de que exista el Senado; pero hay que reconocer que en Mxico esa institucin 110 ha llenado sino escasamente sus fines. En el Senado nunca han hallado los Estados representacin de tales; ms que en sus delegados del Senado, los Estados suelen tener defensores en sus diputaciones, que por el nmero de sus miembros han adquirido importancia real, en contraste con la ausencia casi completa de personalidad constitucional. La necesidad de debilitar, dividindolo, al Congreso frente al ejecutivo, pocas veces ha aparecido en nuestra historia, por la docilidad habitual del primero respecto al segundo. La madurez y ponderacin en la formacin de las leyes, que pretenden lograrse mediante el trabajo sucesivo de las dos Cmaras, no son cualidades indispensables P?ra nuestro Congreso, puesto que en Mxico las leyes se han expedido por el ejecutivo en uso de sus facultades extraordinarias o por el Congreso acatando habitualmente las iniciativas presidenciales. Debemos concluir, por lo tanto, que el bicamarismo ha sido entre nosotros una de tantas instituciones que esperan, en el ejercicio democrtico, la prueba de su eficacia. 81 bis.-A lo que acabamos de exponer, y que para el autor sigue reflejando una etapa en la historia poltica de Mxico, hemos de agreg.ar el comentario a que nos obliga una importante innovacin const:tucional en punto a representacin popular, operada co.n posterionelad a la anterior edicin de la presente obra. Nos refenremos a la reforma y adicin de que fue objeto el artculo 54 y a la adicin que a la misma fecha amerit el artculo 63. Trataremos por separado de cada una de dichas modificaciones.
1. El 22 de diciembre de 19G2 se present a la consideracin de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin una iniciativa de reformas y adiciones a los artculos 54 y 63 de la Constitucin, suscrita por el Presidente de la Repblica Adolfo Lpez Mareos y que literalmente deca as:
4 DUBLN y

---

LOZA~O:

Le gislacin lIfe.-.;icana; T. lO, pg. 52.

270

DERECHO CO:,\,,"

LJClO:'\AL ;\IEXC.-\:,\O

"Ciudadanos Secretarios de la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin: El pueblo de Mxico se encuentra en una etapa de perfeccionamiento de sus' propios sistemas sociales, que requiere la consciente y cada vez ms activa participacin de todos los ciudadanos, sin distincin de ideologa, de Partido Poltico o de condicin personal, en el cumplimiento de las grandes tareas nacionales. Porque nuestro pas es la Patria de todos los mexicanos y es necesario que -nadie se sienta sin obligacin para con l, ni postergado o excluido de la obra comn que nos incumbe, todos debemos trabajar, permanentemente, en bien de Mxico. Es evidente el hecho de que no han podido encontrar fcil acceso al Congreso de la Unin los diversos Partidos Polticos o las varias corrientes de opinin que actan en la Repblica, de ah que, con frecuencia, se haya criticado al sistema mexicano de la falta de flexibilidad para dar ms oportunidades a las minoras polticas, que se duelen de que un solo Partido mayoritario obtenga casi la total idad de .los puestos de representacin popular, Para consolidar la estabilidad poltica orgnica de que Mxico disfruta, ser un factor importante la mejor canalizacin, por cauces legales, de las fuerzas cvicas, en particular las minoras y, muy principalmente, las que, estando agrupadas en Partidos Polticos Nacionales, actan orgnicamente y no en forma dispersa, cuando no anrquica. Cualquiera reforma electoral que no estuviere acorde con la tradicin de nuestro sistema constitucional, tropezara con la censura no slo de los juristas, sino tambin de todos aquellos interesados en la marcha de los asuntos polticos del pas, es decir, de los ciudadanos en general. Si las minoras tienen derecho a representacin, la realidad poltica del pas exige que las grandes mayoras de ciudadanos, que en los comicios se pronuncien a favor de un Partido Poltico, mantengan en el Congreso el predominio que corresponde a su condicin mayoritaria. En sntesis: tanto las mayoras como las minoras tienen derecho a opinar, a discutir y a votar; pero slo las mayoras tienen derecho a decidir. Por otra parte, no sera bien aceptada en las diversas Entidades Federativas del pas la supresin del sistema de Diputados por circunscripcin territorial, pues se considera que la comunidad humana residente en cada Distrito Electoral, no tiene un representante en el Congreso slo para discutir leyes, sino que, canfor-

FV:-';CI()j\'A~nE"TO

DEL PODER l.EGISL\TIVO

271

me a las viejas prcticas mexicanas, el Di pu tado es, adern.is ele legislador, un expositor de las necesidades y problemas del Distrito que representa y un obligado gestor del pueblo que lo eligi. Ello explica que, previsoramente, la Constitucin exija la vinculacin y el arraigo (nacimiento o vecindad) de Jos candidatos respecto a la circunscripcin que aspiran a representar, tanto para la eficacia de sus gestiones,. por el conocimiento de las causas que las originan, cuanto para que, por el trato directo con los comitentes, puedan lograr su apoyo al constituirse en promotores de la cooperacin social. Ante la imperiosa necesidad de conservar la vieja tradicin mexicana del sistema de mayoras, por una parte y, por la otra, ante la urgencia de dar legtimo cauce a la expresin de los Partidos Polticos minoritarios; y despus de estudiar minuciosamente los sistemas conocidos de representacin proporcional, el Ejecutivo de la Unin considera conveniente configurar uno que. asentado con firmeza en la realidad nacional, sea netamente mexicano. Este sistema, que pudiera llamarse mixto, consiste en mantener el principio de mayoras, complementado por otro, yuxtapuesto, de representacin minoritaria, de tal manera que adems de diputados logrados por el sistema de mayoras, cada uno de los Partidos, si no obtuvo un mnimo de triunfos electorales directos, cumpliendo determinados requisitos, tiene derecho a un nmero proporcional de representantes, que llamaremos "diputados de partido". Para que el sistema funcione correctamente, debe tener dos condiciones: una, en cuanto al mnimo de votos obtenidos y, otra, en cuanto al mximo de "diputados de partido" Se ha calculado que un Partido necesita obtener un dos y medio por ciento de la votacin total nacional, que es una proporcin Icilmente asequible, para tener derecho a la obtencin de "diputados de partido". Esta condici6n obedece a la necesidad de impedir que el sistema degenere en una intil e inconveniente proliferacin de pequeos partidos que no representen corrientes de opinin realmente apreciables por el nmero de quienes las sustenlen, ya que se ha sealado como objetivo bsico de esta reforma, y es connatural de toda organizacin parlamentaria, que dentro de Ia representacin popular estn las minoras, siempre y cuando tengan tambin un mnimo de significacin ciudadana. Las corrientes de opinin que no tengan el respaldo de un n-

272

DEREC/lO CO:-\..,TIlTCW:-\AL MEXICA:'\O

mero suficiente ele ci udadanos para hacerlos respetables, no tienen, realmente, porqu estar representadas en el Congreso de la Unin. Para conservar como slida base del sistema el principio de la mayora, se limitan a veinte los "diputados de partido". Por otra parte, debe buscarse que el sistema de proteccin a las minoras, dndoles una legtima representacin en el Congreso, permita una oposicin .organizada que no solamente se concrete a hacer labor de crtica, sino que, adems, por el nmero de miembros con que cuente, pueda formar equipos de trabajo y est en capacidad de formular proyectos que sirvan para el mejor gobierno del pas. El sistema dejar de operar automticamente, cuando los partidos polticos tengan fuerza suficiente para mantener una representacin numerosa por mayora, y volver a operar, tambin automticamente. como garanta de que las minoras sern escuchadas, cuando un Partido mayoritario adquiera una gran preponderancia en el pas. El sistema propuesto, tendr como consecuencia la desaparicin de los partidos que no representen una corriente real de opinin en el pas y la vigorizacin y desarrollo de los que respondan al sentir de sectores apreciables de nuestra poblacin. Las reglas que deben regir el sistema electoral proyectado, pueden precisarse as: a) No tendrn representancin alguna, salvo las derivadas de los triunfos que por mayora obtengan en Distritos Electorales concretos, los partidos que no alcancen cuando menos el dos y medio por ciento de la votacin nacional total en esa eleccin de Diputados. .b) Los partidos que logren el dos y medio por ciento de la votacin nacional total tendrn derecho a que se les reconozcan, por ese solo hecho, cinco "diputados de partido", aun cuando no hayan obtenido triunfos por mayora en ninguno de los distritos electorales correspondientes. e) Por cada medio por ciento de la votacin nacional, que sobre el dos y medio antes sealado obtenga un Partido, tendrn derecho a que se les reconozca un diputado ms. d) El nmero de diputados que puede lograr un Partido Poltico en eleccin directa, no tiene ms lmite que el del nmero de distritos electorales. e) El nmero de "diputados de partido" que pueda lograr cada Partido Poltico, no exceder de veinte en ningn caso. /) Si un Partido Poltico obtiene veinte o ms triunfos por el sistema de mayora, no tendr derecho a "diputados de partido"

loT:\CI():-'Al\llE~TO

DEL PODER I.EGISL.\TlVO

og) Si un Partido Poltico logra menos de veinte triunfos por el sistema de mayora, tendr derecho a completar hasta veinte diputados, en razn de los porcentajes de votacin que sus candidatos acumulen, si satisface adems los otros requisitos. h Solamente podrn acreditar "diputados de partido" los partidos polticos nacionales que hubieren obtenido m registro ClI;Indo menos con un ao de anterioridad a b fecha de las elecciones relativas; esta disposicin trata de evitar la multiplicacin de los partidos ocasionales, formados con fines oportunistas para esa cleccin. i) Para acreditar a los diputados que correspondan a un Partido en funcin del dos y medio por ciento bsico de votacin, no se deducirn los votos de los candidatos del propio Partido que hubieren obtenido mayora. ) En los casos en que se acrediten "diputados de partido", no ser.i arbitraria la designacin de las personas, ni se seguir el orden que pretenda su Partido, sino que sern declarados electos, en orden de preferencia, los candidatos que, no habiendo alcanzado mayora, hayan logrado el ms alto porcentaje de sufragio en relacin a los otros candidatos del mismo Partido. Adems de ser, evidentemente, una norma equitativa, se evitar as la creacin de castas privi Iegiadas, k Se establece expresamente que los Diputados electos por razones de porcentaje tendrn la misma categora constitucional y los mismos derechos y obligaciones que los electos por mayora de votos en los distritos electorales. La reforma tendra como consecuencia, que hubiera, adems de los ciento setenta y ocho diputados electos por mayora en sus respectiyos distritos, los que resultaran como "diputados de partido", en los trminos del proyecto. Una asamblea legislativa con un nmero b.isico de ciento serenta y ocho miembros. como el que tiene en la actualidad la Cmara de Diputados, es lo suficientemente numerosa para mantener la independencia de criterio de sus miembros y, permitiendo la libre expresin de las diversas opiniones de los partidos representados, consenar la unidad de accin indispensable pal":l no convertirse en un organismo infecundo. Con el sistema que se propone, dentro del actual nmero de partidos, si uno de ellos alcanzara ciento sesenta y ocho triunfos por mil) ora, y los otros cuatro obtuvieran, cada uno, por razn de p.orcentaje, veinte diputados, la Cmara tendra un mximo de dosCientos cincuenta y ocho diputados, nmero que no resulta exceo o

274
Sl\'O,

lJERECll() C! ):\''1 nTUO.\:AL :\IEXICA;\;O

comparativamente con las asambleas parlamentarias de otros pases. Como los partidos minoritarios al obtener veinte diputados por mayora, dejaran de tener derecho a "diputados de partido" al dejar de operar totalmente el sistema, por virtud de que los cuatro partidos minoritarios tuvieran veinte curules, por mayora, cada uno, la Cmara volvera a su nmero de ciento setenta y ocho. Ante estos dos extremos, que se citan a manera de ejemplo, cabra toda una gama de posibilidades. El sistema mixto ideado se considera aplicable a la Cmara de Diputados, pero no a la de Senadores. Nuestra estructura poltica se basa en la teora constitucional del equil ibrio representativo de los grandes y pequeos Estados. La lucha entre los grandes Estados, que lgicamente trataren de atrio buirse una representacin mayoritaria, y los pequeos, que pretendern estar en plan de igualdad, se resuelve por medio del sistema bicamaral, en la que la Cmara de Diputados se integra por un principio de mayoras y, por tanto, los Estados de mayor poblacin tienen ms representantes, mientras que en el Senado, elemento equilibrador en ste como en otros sentidos, los Estados se ven representados paritariamente, sin importar el nmero de sus habitantes. La sabidura del sistema ideado por los Constituyentes mexicanos y la obvia necesidad de mantener el equilibrio entre todos los Estados con el doble principio de integracin, uno por cada Cmara, nos hace apoyar enfticamente la conservacin de la vieja frmula: igualdad de los Estados en el Senado y proporcionalidad demogrfica en la Cmara de Diputados. Una consideracin ms, de carcter general: los derechos que a favor de los Partidos Polticos y de los ciudadanos se estatuyen en la Constitucin, deben traer aparejada la correlativa responsabilidad. En efecto, quien admite figurar como candidato y, posteriormente, resulte electo, contrae la estricta obligacin de presentarse con la oportunidad debida al desempeo de la comisin que el pueblo le confiere. En caso de no hacerlo sin causa legal justificada, a juicio de la Cmara que corresponda, debe ser sancionado en los trminos que marque la ley. Si un Partido Poltico postula candidatos en una eleccin, incurre en la pena que seale la ley si despus acuerda que, quienes de entre ellos resultaren electos, 110 se presenten al desempeo de su cargo. Por ltimo, en razn de la especial integracin de la Cmara de Diputados, puede presentarse en la prctica el problema del

lL'\ClO:\A:\IIE:\TO DEL PODER LEGISLATIVO

quorum necesario para abrir sus sesiones o ejercer Sil cargo; en efecto, no podr precisarse previamente el nmero de miembros de entre ciento setenta y ocho como mnimo y doscientos cincuenta y ocho como mximo con quc contad en definitiva. A reserva de incluirlo en la Lev secundaria. podra adelantarse, como norma interpretativa, el criterio de que debe tomarse como base el nmero de ciento setenta y ocho miembros, mientras no se termine la calificacin de todos os casos electorales y, posteriormente, la base ser el nmero total de los que hayan sido declarados electos. Por 10 anteriormente expuesto, y en uso de la facultad que me confiere el artculo 71 fraccin 1, de la Constitucin Poltica de Jos Estados Unidos Mexicanos, por el digno conducto de ustedes me permito someter a la elevada consideracin del H. Poder Constit uvente Ordinario a que se refiere el artculo 135 de la propia Constitucin, la siguiente iniciativa de reformas y adiciones a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos: Artculo primero. Se reforma y adiciona el artculo s.1 <1e l:t Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para <ue dar como sigue:

Artculo 54. La eleccin de diputados ser directa. con sujecin a lo dispuesto en el artculo 52 y se complementar, adem.is, con diputados de partido, apegndose, en ambos casos, a lo que disponga la ley electoral y, en el segundo, a las reglas siguientes:
I. Todo Partido Poltico Nacional, al obtener el dos y medio por ciento de la votacin total en el pas en la eleccin respectiva, tendr derecho a que se acredite, de sus candidatos, a cinco diputados, y a uno ms, hasta veinte como mximo, por cada medio por ciento ms de los votos emitidos;

n.
SI.

Si logra la mayora en veinte o ms distritos electorales, no

t~ndr derecho a que sean reconocidos diputados de partido, pere

triunfa en menor nmero, siempre que logre el dos y medio por CIento mencionado en la fraccin anterior, tendr derecho a que sean acreditados hasta veinte diputados, sumando los electos directamente y los que obtuvieron el triunfo por razn de porcentaje; lB. Estos sern acreditados por riguroso orden, de acuerdo con el porcentaje de sufragios que hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo Partido, en todo el pas;

276

DERECHO CO:\STITliClO:\AL MEXIC.\:';O

IV. Solamente podrn acreditar diputados en los trminos de este artculo, los Partidos Polticos Nacionales que hubieran obtenido su registro conforme a la Ley Electoral Federal, por lo menos con un ao de anterioridad al da de la eleccin, y V. Los diputados de mayora y los de partido, siendo representantes de la nacin como lo establece el artculo 51, tendrn la misma categora e iguales derechos y obligaciones. Artculo segundo. Se adiciona el artculo 63 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con el siguiente prrafo: Artculo 63. . . Incurrirn en responsabilidad y se harn acreedores a las sanciones que la ley seale, quienes habiendo sido electos diputados o senadores, no se presenten, sin causa justificada, a juicio de la Cmara respectiva, a desempear el cargo dentro del plazo sealado en el primer prrafo de este artculo. Tambin incurrirn en responsabilidad, que la misma ley sancionar, los Partidos Polticos Nacionales que habiendo postulado candidatos en una eleccin para diputados o senadores, acuerden que sus miembros que resultaren electos no se presenten a desempear sus funciones". Artculo Unico Transitorio. Las presentes adiciones y reformas entrarn en vigor cinco das despus de su publicacin en el "Diario Oficial" de la Federacin. Protesto a ustedes mi consideracin distinguida. Sufragio Efectivo. No Reeleccin. Mxico, D. F., 21 de diciembre de 19G2.-El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Adolfo Lpez Mateas." La iniciativa presidencial fue aprobada por unanimidad y sin modificaciones en ambas Cmaras los das, respectivamente, 23 y 29 de diciembre de 1962. La posterior ratificacin por parte de las legislaturas de los Estados permiti que Jas reformas y adiciones a los aro tculos 54 y 63 se publicaran en el Diario Oficial ele 22 de junio de 1963. 11. Si nos hemos extendido en la transcripcin ntegra de la iniciativa, dbese a la importancia de la misma. Hasta donde alcanzan nuestros conocimientos, el sistema adoptado por la reforma de 62 carece de precedente entre los numerosos sistemas inventados para otorgar representacin a las minoras dentro del cuerpo legislativo. Su originalidad, empero, no lo convierte en frmula incomprensible e impracticable por esotrica; antes bien, instituye un procedimiento electoral sencillo, claro y que resiste el asedio de la crtica (salvo en

FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO

277

aspectos que no miran a la esencia del sistema, como el arcasmo constitucional de seguir considerando a los diputados representantes de sus distritos y no de la nacin) . El xito de la reforma -a todas luces imprevisible-, su comportamiento en la prctica, dependern sobre todo del uso leal del sistema, cuyo acierto no consiste en tratar de resolver definitivamente, de una vez por todas, los problemas de la democracia mexicana, sino en ensayar el trnsito hacia un mecanismo electoral que permita a los partidos en minora alcanzar la representacin en la Cmara, no como ddiva o merced que se les conceda simblicamente en homenaje a la democracia, sino como derecho propio de las minoras. Aparte del aspecto tcnico, el mrito ms sealado de la reforma consiste en haber llevado por primera vez al derecho positivo una idea que desde hace muchos aos anda vagando, como sombra inasible, en nuestra vida cvica, la idea antes mencionada de que tambin las minoras deben tener oportunidad por derecho propio para participar en la representacin nacional. En el ao de 1928 eso fue lo que dijo el Presidente Calles en ocasin solemne, con frases a las que ningn partido oposicionista hubiera podido imprimir nfasis mayor ni ms categrica elocuencia. Lo que ha sucedido despus tiene explicacin histrica y sociolgica, cuyo sitio no est aqu. Slo nos toca sealar que la reforma de 62 recoge la hasta ahora frustrada aspiracin y de ella consagra en la ley suprema lo que estima realizable en la actual etapa evolutiva de la democracia mexicana. La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial, amplia )\ suficientemente informada de la materia que aborda, nos dispensa de extendernos en su aspectos tcnicos. De ellos slo quisiramos sealar los que sirven para situar el sistema adoptado dentro del cuadro general de los sistemas electorales. En el sistema mayoritario alcanza el triunfo el candidato que allega mayor nmero de votos, cualquiera que sea el obtenido por sus oponentes. En cada circunscripcin el candidato mayoritario excluye totalmente a sus adversarios en minora, lo que no es obstculo para que, dentro de la representacin general de la Cmara, aparezcan representantes de diferentes tendencias, los cuales en cada caso han sido necesariamente candidatos mayoritarios. La presencia all de diputados de partidos en minora no es a ttulo de representantes de las minoras, sino porque cada uno de ellos alcanz mayora de votos en su distrito. as no la hubiera alcanzado su partido en la conquista de curules dentro de la eleccin general. El sistema mayoritario ha sido el tradicionalmente observado en la prctica electoral mexicana. A manera de correctivo de los inconvenientes de la representacin
18

278

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

por mayoras existe la representacin proporcional, cuyas numerosas aplicaciones tienden en comn a asegurar a los diversos partidos polticos una representacin tan exactamente proporcionada como sea posible a su fuerza numrica respectiva. En el sistema de mayoras resultan intiles y propiamente inexistentes los votos emitidos en favor de los candidatos minoritarios, no obstante que tales votos reflejan al fin y al cabo un sector de opinin que, aunque no en mayora, merece de todas maneras ser considerado. Esta observacin inclin a buscar en la representacin proporciona] un sistema mediante el cual no se desperdicien los votos de las minoras. Para ello, en la representacin proporciona] se usa de ordinario un cierto nmero de votos como medida comn para determinar el nmero de representantes de cada partido, de tal modo que el nmero de veces que la unidad de medida se comprenda en el nmero de votos de un partido, determinar el nmero de curules a que tiene derecho dicho partido. La representacin proporcional excl uye el sistema de mayoras y es de su esencia que carezca de tope o lmite en el nmero de representantes de cada partido, ya que en ella todo el mecanismo electoral descansa en la relatividad del nmero de sufragios. La representacin proporcional no se ha llegado a aplicar entre nosotros, por ]0 menos en la materia federal. Existe todava un tercer esquema, que Laferrere describe en la siguiente forma: "De la representacin proporcional deben distinguirse los procedimientos que se encaminan simplemente a realizar una representacin de las minoras, es decir, a permitir a los partidos en minora obtener cierto nmero de curules, pero sin pretender asegurarles una representacin verdaderamente proporcional a su importancia. No se trata, pues, sino de una atenuacin a los efectos del sistema puramente mayoritario. De este modo sus procedimientos no provocan las mismas objeciones de parte de los adversarios del principio de la representacin proporcional. A veces su admisin seala una primera etapa hacia el establecimiento de la representacin proporcional" (Juliell Laferriere: Manuel de droit constitutionnel; Pars, 1947; pg. 570). En esta ltima clase, cuya amplitud tolera variadas realizaciones, puede encuadrarse el sistema de la reforma de 62. La reforma conser va en toda su pureza el sistema mayoritario, ya que tocante al mis~o no se introduce variante alguna. Pero al lado del mayoritario, y Sin rozarlo siquiera, se introduce un sistema nuevo de acogimiento a la posible representacin de las minoras, sistema que no es sin embargo el de representacin proporcional. Intentaremos a continuacin se-

:FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO

279

alar las semejanzas y diferencias de este sistema con los grandes tipos cuyos elementos conjuga. Por mantenerse en primer plano el factor mayoritario, todos los partidos sin excepcin pueden optar a las representaciones mayoritarias. En cada distrito electoral se enfrentan entre s los partidos polticos a travs del candidato de cada uno. Quien all va a triunfar o a perder es concretamente el candidato; su suerte ser la de su partido, pero exclusivamente all, en ese distrito electoral. Conforme al juego del sistema mayoritario, la decisin favorecer al candidato que recibe un nmero mayor de votos; los dems quedan excluidos en su calidad de candidatos que disputaron la eleccin a base de mayora de votos. Sin embargo, y ahora entramos a la otra zona de la reforma, los candidatos vencidos en la lid mayoritaria ganan por el hecho de su derrora la oportunidad, en principio, de representar a la opinin de su partido, independientemente de toda circunscripcin electoral. Son los diputados de partido, cuya representacin tiene su fuente en el sufragio total del pas y no en el sufragio distrital, que es el que se toma en cuenta para la eleccin de los diputados de mayora. Mas para que el total nacional sufragado por un partido pueda servir de base para esta especial representacin, es inexcusable, ante todo, que ese partido se encuentre nacionalmente en minora. Pero no cualquier minora es apta para producir diputados de partido, sino slo la que oscile entre dos extremos. Hacia arriba, el partido que obtenga ms de veinte curules de mayora no tendr derecho a diputados de partido, as sea minoritario: supone la reforma que la opinin pblica representada por tal partido encuentra en sus diputados de mayora suficiente expresin. Hacia abajo, tampoco tendr derecho a diputados de este gnero el partido que no alcance el porcentaje mnimo en la votacin total nacional: estima la reforma que la opinin pblica canalizada en semejante partido es tan dbil que no merece estar representada por los diputados de partido. Voceros de las minoras dentro de los lmites sealados, los diput~dos de partido no realizan sin embargo la representacin proporcional, porque la presencia de diputados de mayora, por una parte y por la otra la existencia de lmites en la representacin minoritaria, Impiden clasificar este sistema dentro de la representacin proporcional. Despus del breve examen realizado, queremos asentar la siguiente conclusin, accesible y fundada, a que llega con referencia al mismo tpico Mario Moya Palencia: "As pues el sistema resulta fundamentalmente mayoritario, aunque por razn del acoplamiento del rgimen de representacin proporcional de las minoras, puede cali-

280

DERECHO CONSTITUCIO:-\AL MEXICANO

ficarse como un sistema mixto. Cabe hacer notar que en un rgimen de representacin proporcional que pudiramos llamar clsico, la frmula repartidora, cualquiera que sea, se aplica por igual a todos los partidos, inclusive a los mayoritarios. En nuestro rgimen, el partido o los partidos mayoritarios (entendiendo por ello a los que obtengan ms de 20 curules por mayora) estn expresamente excluidos de la representacin proporcional. Solamente esta caracterstica es suficiente para diferenciar nuestro nuevo sistema electoral de los considerados convencionalmente como proporcionalistas, que enfrentan a los partidos fuertes y a los dbiles en plano de igualdad en el reclutamiento de los votos necesarios para obtener tantas curules como veces alcancen el cociente electoral. "Nuestro rgimen trata desigualmente a los desiguales. A las mayoras las obliga a ganar por mayora; a las minoras las favorece con un sistema complementario de representacin, dentro del cual no pueden operar los partidos mayoritarios, expresamente excluidos, pues si as no fuera, obtendran ms curules y se ampliara an ms la distancia entre ellos y los partidos pequeos. "La regla no puede ser ms justa: en el plano distrital todos Jos partidos tienen igualdad de condiciones y oportunidades; en el plano nacional, los partidos minoritarios son favorecidos eliminando de la lucha por las curules complementarias a los partidos notoriamente fuertes." (La reforma electoral: Mxico, 1964; pg. 129.) En el mismo sentido del autor en cita haba ya escrito Miguel de la Madrid Hurtado: "Se trata, en efecto, de un rgimen de representacin mayoritaria suplementado con algunas tcnicas de representacin proporcional, y mejor diramos, de representacin minoritaria." (Reformas a la Constitucin Federal en materia de representacin; Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, N'? 60, pg. 349). El sistema ideado es de fino y automtico manejo, en lo que estriba su mayor originalidad. Salvo los votos sufragados en favor de los partidos que independientemente de contar con diputados de mayora no alcanzan el porcentaje mnimo para tenerlos de partido, en el sistema de la reforma no habr votos intiles por incomputables. Aplicados en parte y en su caso a la eleccin de diputados de mayora, los restantes votos, que fueron insuficientes para dar el triunfo al candidato al que estaban destinados, ingresan automticamente al acervo de votos del partido minoritario, a fin de formar parte del total de los emitidos en favor del mismo, base a su vez dicho total para calcular el porcentaje necesario en relacin con los diputados de partido. "Todo voto cuenta y tiene su cometido, ningn sufragio se pierde en el vaco", dice Emilio O. Rabasa, y agrega: "todos los votos na

FUNCIO:'-:A;\lIE:\TO DEL PODER LEGISLATIVO

281

slo se cuentan, sino que cuentan" (La Reforma Constitucional Mexicana en Materia Electoral; artculos publicados en el diario Exclsior los das 3 y 4 de septiembre de 1963), afirmaciones perentorias como aforismos, que para nosotros slo requieren la salvedad de los votos estriles emitidos en favor de los partidos que no satisfacen el porcentaje legal. En otro aspecto, la regulacin automtica del sistema se manifiesta en que, por lo que hace a los diputados de partido, el sistema produce por su solo juego un doble efecto, en relacin con cada candidato y en relacin con el partido. En un primer plano los votos se consideran emitidos en favor de cada candidato. En un segundo plano, que aparece cuando el nmero de votos no alcanz para dar la victoria sobre el candidato del partido contrario, los votos se estiman otorgados en favor del partido al que pertenece el candidato derrotado. Pero esto no basta, sino que dentro del partido que acopia los votos de sus candidatos vencidos (ms los de sus candidatos vencedores, segn ha quedado expuesto) , y siempre que se llenen los requisitos respectivos, se produce una segunda eleccin, que es consecuencia o resonancia de la primera: la eleccin como diputados de partido, que debe favorecer a aquellos que, sin haber obtenido mayora en los comicios, s la ganaron en relacin con sus compaeros de partido. Esta segunda eleccin sigue siendo directa como la de diputados de mayoras, nueva ventaja que hemos de acreditar al automatismo de la reforma, pues si se dejara a la libre decisin de los partidos el sealamiento entre sus candidatos de los diputados de partido, la eleccin de stos sera por delegacin de los electores primarios en el partido, es decir, sera indirecta y contraria por ello a la tradicin electoral que consagran nuestras dos ltimas constituciones. Una ltima aplicacin automtica de la reforma, que vale la pena sealar, se puede dar en las renovaciones sucesivas de la Cmara. Existe la posibilidad de que el partido mayoritario, sin dejar de serlo, descienda en tal proporcin en el nmero de sufragios recaudados, que llegue a tener derecho a diputados de partido. A su vez un par tido minoritario, sin dejar de serlo, puede perder este derecho, ya sea porque llegue a cubrir ms de veinte plazas con diputados de mayora, o bien al contrario, porque el descenso de sus votos lo haga perder el porcentaje mnimo para optar a diputados de partido. Por l ti~10, el partido que en una eleccin no alcanz dicho por~entaje mrumo conserva la oportunidad de lograrlo en una postenor renovacin de la Cmara. Hemos visto, pues, cmo el mecanismo electoral ideado por la reforma combina por s mismo el movimiento de las partes que Jo como

282

DERECIfO CONSTITUCIONAL MEXICANO

ponen, y ello con tal que se deje fluir libremente el elemento motor que lo hace funcionar, segn es la voluntad cvica expresada sin trabas y respetada sin artil ugios. Sin desconocer los peligros que amagan al sistema recientemente implantado, originados casi todos ellos en las taras ancestrales de nuestra democracia, pensamos no obstante que la reforma es realista, por cuanto propicia una solucin slo en parte del vasto y perdurable problema. Ninguna solucin total y repentina puede erradicar las causas sociales e histricas del mal secular; haber pulsado las posibilidades actuales de saneamiento cvico, haberse ajustado a esas posibilidades y, al mismo tiempo, haber dejado franca la puerta para todas las coyunturas del porvenir, en eso consiste a nuestro ver la esperanza de xito del sistema que confa a su propia flexibilidad la suerte de su destino. lIJ. La primera aplicacin de las normas relativas a los diputados de partido, se llev a cabo con motivo de las elecciones federales de 5 de julio de 1964, que incluyeron la renovacin de la Cmara de Diputados en la de los dos poderes de eleccin popular. En la sesin de 30 de agosto de ese ao se present y fue aprobado por mayora el dictamen que reconoci al Partido Accin Nacional (PAN) 18 diputados de partido, 9 al Partido Popular Socialista (PPS) y 5 al Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM). Al primero de los citados le haban sido reconocidos dos diputados de mayora. Por haber alcanzado mayora en ms de veinte distritos electorales, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) no acredit ningn diputado de partido. El dictamen seal en la reforma constitucional los dos elementos de duda que a continuacin examinaremos, los cuales atribuy a que en su concepto la reforma no fue precisa y, adems, incurri en omisin. He aqu el prrafo del dictamen que se refiere a la primera de dichas dudas: "Lamentablemente, cuando la fraccin 1 del artculo 54 Constitucional reformado se refiere a votacin total en el pas en la eleccin respectiva, no precisa cul es el alcance de la expresin, puesto que puede referirse a la votacin total obtenida en el pas nicamente por los candidatos a diputados federales y, en la presente ocasin en que se hizo la eleccin de diputados, senadores y Presidente de la Repblica, podra entenderse por votacin total la suma de los votos obtenidos por todos los candidatos a diputados, senadores y Presidente de la Repblica. Es cierto que en la exposicin de motivos de la iniciativa se expresa textualmente que no tendrn representacin alguna, salvo las derivadas de los triunfos que por mayora obtengan

FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO

283

en distritos electorales concretos, los partidos que no alcancen cuando menos el 2.5% de la votacin nacional total en una eleccin de diputados, pero como se ha dicho, justamente la fraccin relativa del . texto constitucional reformado no precisa que el 2.5% de la votacin nacional se refiere nica y exclusivamente a la eleccin de diputados, razn por la cual esta omisin en el texto constitucional orgina un principio de duda para su aplicacin." Consideramos por nuestra parte que ni la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial ni la reforma motivan, por imprecisin u omisin, el elemento de duda quea la reforma se atribuye. . La reforma no adoleci de imprecisin ni fue omisa por la sola circunstancia de que no hubiera establecido explcitamente que el porcentaje que daba derecho a un partido poltico para acreditar diputados de partido, debera computarse en relacin con el total de votos para diputados obtenidos por cada partido con menos de veinte CUTUles de mayora, y no adems con el total de votos recibidos por el mis-mo partido para Presidente de la Repblica y para senadores. Esta ltima posibilidad no caba siquiera suponerla, porque la reforma legislaba sobre la integracin de la Cmara de Diputados y nada tena que ver con la eleccin de miembros de la otra Cmara o del Jefe del Ejecutivo. A qu exigirle entonces que dijera que en la eleccin de diputados de partido no se tomaran en cuenta los votos destinados a la eleccin de otros funcionarios, tan ajenos a la integracin de la Cmara como son los antes mencionados? Ni qu necesidad poda haber en aclarar que la reforma no pretenda incurrir en la incongruencia inexcusable de aplicar a la eleccin de diputados los votos emitidos para la eleccin de Presidente y de senadores? Una consideracin de orden prctico confirma la anterior. El problema que se plante el dictamen slo puede presentarse cada seis aos, que es cuando coinciden las elecciones para Presidente, senadores y diputados. Es entonces, y slo entonces, cuando puede pensarse en la posibilidad de que el porcentaje para los diputados de partido se calcule sobre el total de votos para las tres clases de funcionarios renovados. Pero tres aos despus, cuando la renovacin es nicamente de diputados, el problema no existe por inexistencia de la hiptesis: el porcentaje de cada partido slo puede calcularse, inevitablemente, sobre el total de votos para diputados. En estas condiciones no hay exgesis capaz de admitir que la base constitucional para la designacin de diputados de partido vare alternadamente cada tres aos, segn que las elecciones comprendan a todos los titulares federales de eleccin popular o solamente a los diputados. Por lo dems, la exposicin de motivos de la iniciativa es tan ca-

284

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

tegrica en el siguiente prrafo, que eso slo bastara para sofocar al nacer cualquiera duda al respecto: "No tendrn representacin alguna, salvo las derivadas de los triunfos que por mayora obtengan en Distritos Electorales concretos, los partidos que no alcancen cuando menos el dos y medio por ciento de la votacin nacional total en esa eleccin de Diputados:' La otra duda se la plantea el dictamen de esta guisa: "Por otra parte, el mismo 'texto constitucional reformado establece que los diputados de partido sern acreditados por riguroso orden, de acuerdo con el porcentaje de sufragios que hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo partido en todo el pas, y si se tiene en consideracin que tal disposicin se supone reglamentada en la Ley Electoral Federal, surge otro elemento de duda cuando, en la Fraccin IV de la Ley Electoral Federal se establece que se formular una lista de los candidatos de partido que resulten con derecho a ser diputados de partido, anotndose en riguroso orden, de acuerdo con el nmero decreciente de sufragios que hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo partido." El artculo 54 reformado dispone en su fraccin III: "stos (los diputados de partido) sern acreditados por riguroso orden, de acuerdo con el porcentaje de sufragios que hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo Partido, en todo el pas." Hasta antes de las reformas a la Ley Electoral Federal (Diario Oficial de 28 de diciembre de 1963), se hubiera podido proponer un doble criterio tocante a la base para acreditar a los diputados de partido:
H La base ser el porcentaje de votos en cada distrito electoral del candidato del partido minoritario, en relacin con el total de votos de los candidatos de todos los partidos que jugaron precisamente en dicho distrito; sobre esta base sern diputados de partido los que (adems de satisfacer los dems requisitos) obtuvieron mayor porcentaje en relacin con los dems candidatos de su propio partido. Se establecen, pues, dos relaciones: la primera, del candidato minoritario con sus adversarios, dentro de su distrito electoral (as se forma el porcentaje de votos de cada minoritario dentro de la votacin total del Distrito); la segunda, del mismo candidato minoritario con sus compaeros de partido (el que hubiere alcanzado mayor porcentaje en la primera relacin, tendr preferencia en la segunda). No es el nmero global de votos en el pas, sino el relativo en cada distrito, lo que sirve de pauta para determinar el triunfo del candidato dentro de su propio partido. El candidato A obtuvo 3,000 votos en su distri-

FV:-';CIO:-';AMIEi\;TO DEL PODER LEGISLATI\'O

285

to, que representan el 45% de la votacin total en el mismo; el candidato B obtuvo 6,000 en su distrito, que slo representan el 30% en el mismo; es preferente para diputado de su partido el candidato A, por haber alcanzado mayor porcentaje en su distrito, no obstante que reuni menor nmero de votos que el candidato B. 2? La preferencia la da el mayor nmero de votos dentro del total de los sufragados en favor del partido minoritario al que pertenece el candidato. Aqu no existe sino una sola relacin: la de cada candidato con sus dems compaeros de partido. Y la preferencia la da el mayor porcentaje de votos que, dentro del partido, hubieren obtenido los candidatos postulados por el mismo. En el ejemplo anterior, y conforme a esta segunda base, la preferencia la hubiera merecido el candidato B, por haber obtenido mayor nmero de votos que el candidato A. Poda existir duda respecto a cul de esas dos bases acoge la reforma constitucional? Para nosotros no existe. La fraccin IV del al" tculo 54, esclarecida si se quiere por el inciso j) de la exposicin de motivos, es bastante para entender que la reforma consagr la segunda de las dos posibles bases antes sealadas. Sin embargo, la duda en caso de existir qued disipada por la reforma al artculo 127, fraccin IV de la Ley Electoral, la cual establece la siguiente regla en el proceso para calificar la eleccin: "A continuacin <la Cmara de Diputados) , formular una lista de los candidatos de cada Partido que resultaren con derecho a ser diputados de partido, anotndose en riguroso orden, de acuerdo con el nmero decreciente de sufragios que hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo Partido, en todo el pas, y proceder a hacer la declaratoria respectiva." Como se ve, la nica relacin que tiene en cuenta la Ley Electoral es la proporcin en el nmero de votos entre un candidato y los dems candidatos del propio partido en todo el pas; el candidato que en esas condiciones acredita el mayor nmero de votos es el primer favorecido, y as sucesivamente en orden decreciente, lo que se traduce en que la Ley acogi sin titubeos la segunda de las bases antes descritas. Cuando se emiti el dictamen estaba ya en vigor la reforma a la Ley Electoral, por lo que obviamente no haba para qu proponer un tema de duda que, en caso de existir en la reforma, haba quedado resuelto en la ley reglamentaria."
li La iniciativa presidencial de 10 de noviembre de 1971, de la que pronto hablaremos extensamente. consider que la fraccin III ~c1 a~tculo 54 reformado, qu~ hemos C~tnentado en el texto, requera una nueva. ~daccln SIO ~Iterar su contenll~o. Se J?Crsigue con esto -asienla la iniciativa- impnmIT mayor c1andad al texto, a fm de evitar las interpretaciones equivocadas de que fue objeto al ser establecido el sistema."

286

J}ERECHO CO'\STITCClONAL MEXICAl"O

IV. Corresponde, por ltimo, hacer referencia a la adicin de que fue objeto el artculo G3. En ocasiones, partidos polticos nacionales qne postularon candidatos a diputados federales, dieron instrucciones a los admitidos por el Colegio Electoral para que no se presentaran en la Cmara a desempear su encargo. a manera de protesta por no habrseles recorrocido el nmero de diputados a que consideraban tener derecho; en su mayor parte los diputados electos acataron la disposicin de su partido, por lo que las curuJes respectivas quedaron vacantes. A prevenir contra la repeticin de ese precedente tiende la adicin. Cierto que el artculo 63 presupone la posibilidad de la no aceptacin del encargo, ya que establece presuncin en ese sentido por el solo hecho de no pr(:sentarse los diputados o senadores dentro del plazo. que el precepto seala. Pero independientemente de la vacancia, tiene plena justificacin que se sancione a quienes por negligencia () rebelda no atienden el apercibimiento a que se refiere el artculo 63, pues con ello eluden la responsabilidad de derecho pblico que contrajeron al postularse. Por lo que hace a los partidos polticos, sus instrucciones para que sus miembros que resultaren electos no se presenten a desempear sus funciones, slo pueden responder a una rebelda deliberada. La ofensa que ello entraa no es tanto para aquellos contra quienes protestan, sino principalmente para los electores que emitieron sus votos con el fin exclusivo, sin clusula adicional, de que los diputados electos representaran a la nacin. La renuncia individual a tal representacin, sancionable en s misma como queda dicho, es menos grave que la actitud del partido al declinar colectivamente _la representacin, q~e nunca puede tener el alcance de facultar al partido para disponer que la representacin se extinga, mediante rdenes giradas a los representantes electos. La medida adoptada por la adicin nos parece, por ello, del todo pertinente. 82.-As como en el pargrafo anterior hemos comentado la reorma constitucional de 1963 que, por iniciativa del presidente Lpez Mateos introdujo la institucin de los diputados de partido, del mismo modo no podemos eludir ahora una referencia a la iniciativa que ellO de noviembre de 1971 present el presidente de la Repblica

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ----_

..

_--- ------------

Adopta al efecto la iniciativa la segunda de las dos bases que dan origen a la presente nota. la base que para nosotros quedaba suficientemente aclarada a la luz de la Ley Electoral. De todas maneras, ms propio es que la aclaracin se lleve a cabo en la ley mxima y no a travs de una ley secundaria. Conforme a la iniciativa, el articulo 54 quedara as en su fraccin lIl: "Los diputados de partido sern acreditados por riguroso orden. de acuerdo con el nmero decreciente de sufragios que hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo partido en todo el pas."

I:"lil"CIOl'\Al\lIE:-'TO DEL PODER

U~GISLATl\"O

287

Luis Echeverra Alvarez a la consideracin del Constituyente Perrnanente, por conducto de los secretarios de la Cmara de Diputados, y que entre otros temas toca el de los diputados de partido. Aunque la iniciativa todava no ha sido aprobada y ni siquiera ha sido discutida al tiempo de redactar los presentes renglones, hemos querido tomarla en cuenta, ya que tiene en s misma su propia importancia.'; Propone la iniciativa reformas (ms bien que adiciones) a varios artculos de la Constitucin. De ellas glosaremos aqu, por estar relacionadas con la materia del captulo, las que afectan al artculo 54 de la Constitucin en sus fracciones 1 y Il, que la iniciativa propone en los siguientes trminos: "Artculo 54.- ... "1 Todo Partido Poltico Nacional al obtener el uno y medio por ciento de la votacin total en el pas, en la eleccin de diputados respectiva, tendr derecho a que se acrediten, de sus candidatos, a cinco diputados, y a uno ms hasta veinticinco como mximo, por cada medio por ciento ms de los votos obtenidos; "II. Si logra la mayora en veinticinco o ms distritos electorales, no tendr derecho a que le sean acreditados' diputados de partido, pero si triunfa en menor nmero, siempre que llene los requisitos sealados en la fraccin anterior, tendr derecho a que le sean reconocidos hasta veinticinco diputados, sumando los electos por mayora y por razn de porcentaje." Pero el examen de la actual iniciativa debe enlazarse con la reforma de 63 de la que es continuacin y despliegue. Entre una y otra han mediado ocho aos, durante los cuales la aplicacin que se ha hecho de la reforma nos servir para descubrir en ella algunos elementos que el texto ocultaba o que acaso no autorizaba. Iniciaremos nuestro estudio, en esa virtud, refirindonos al des-tino que en su aplicacin ha tenido hasta ahora la reforma de 63. 1. La iniciativa presidencial de 1962 (convertida en reforma constitucional al ao siguiente), que instituy los diputados de partido, seal la diferencia entre el derecho de la mayora y el de las minoras, dentro de una asamblea legislativa: "En sntesis, tanto las mayoras como las minoras tienen derecho a opinar, a discutir y a votar; pero slo las mayoras tienen derecho a decidir." Empero, la iniciativa de 62 no dijo, ni lo dio a entender, que las minoras quedaran perpetuamente en ese estado de minoridad, conforme al cual, a travs de los diputados de partido, se les reconocan
1; La iniciativa de 10 de noviembre de 1971, <lile a ttulo de tal glosamos en la 1H edicin, fue aprobada en sus trminos por el Constituyente Perm~nente y como ~eforma constitucional se public el 14 de febrero de 197~. En consecuencia, los coment~f1o~ que a continuacin se exponen deben entenderse referidos a lo que es ya texto constitucional,

288

DERECHO CO:,\STlTl'CIO;o.AL MEXICANO

todos los derechos de la representacin popular, todos menos el de decidir. Lejos de ello. el ;~pect() sealadamente original de la iniciativa consisti en la flexibilidad que imprimi al sistema, al dar oportunidad a los partidos minoritarios para que pudieran pasar de los diputados de partido ; los diputados de mayora. "El sistema dejar de operar automticamente -agreg la iniciativa-, cuando los partido') polticos tengan fuerza suficiente para mantener una representacin numerosa por mayora, y volver a operar, tambin autorntiramente, como garanta de que las minoras sern escuchadas, cuando un Partido mayoritario adquiera una gran preponderancia en el pas." El desidertum consista, pues, en que cada Partido :'\ acional llegara a contar slo con diputados de mayora, al triunfar cada partido en ms de veinte distritos electorales. Los diputados de partido estahan llamados, mediante ciertas condiciones, a suplir el dficit de los diputados de mayora, en espera de que en elecciones posteriores el dficit se cubriera. De no realizarse el propsito en este aspecto, bien por impotencia cvica de los partidos minoritarios para hacerse de diputados de mayora, bien por imposicin del grupo dominante, hahra que llegar a la conclusin de que el sistema desembocaba en un fracaso. Sera en efecto un fracaso, porque la institucin de diputados de partido se justifica en cuanto cumple un cometido que por su naturaleza debe de ser transitorio dentro de cada partido. Si de transitorio se convierte en permanente, si los partidos minoritarios no pue.den merecer sino a 10 sumo las diputaciones de partido, si los diputados de mayora pertenecen abrumadora e indefinidamente a un solo partido, eso quiere decir que no ha revelado el sistema su nota caracterstica, que es la flexibilidad, la posibilidad de que los diputados de partido aparezcan o desaparezcan, aumenten o disminuyan en relacin con cada partido, segn el alza o la baja del nmero de diputados de mayora, en cada uno de los partidos. Por su propia naturaleza los diputados de partido estarn siempre en minora, debido al tope constitucional impuesto a su nmero, por lo que el partido minoritario que no llegue a superar la marca, el que no sobrepase la clase de diputados de partido para entrar abiertamente a la de diputados de mayora, ser un partido que como grupo jams podr llegar a asumir la decisin en la Cmara, la funcin decisoria caracterstica de la autoridad, que corresponde exclusivamente a la mayora. Es esencial, por lo tanto, para el funcionamiento democrtico del sistema, que los partidos minoritarios no queden recluidos sistemticamente en la reservacin de los diputados de partido. En otros tr-minos, es necesario que exista la posibilidad de que el partido mayorritario deje de serlo, o reduzca su hegemona.

FU:\CIO:'\AMIE:'\TO DEL PODER LEGISL\TIH>

289

Esa fue la aspiracin de la reforma de 1%3, que ahora podemos desentraar cabalmente a la luz de los datos que arroja su aplicacin. Es significativa la estadstica, aplicada a la Cmara de Diputados a partir de la poca en que por primera vez.ubri sus puertas a elementos de la oposicin. Finalizaba el mandato del presidente Avila Camacho, cuando el l'? de septiembre de 1946 ingresaron por primera vez a la Cmara de Diputados representantes de la oposicin. Se trataba de cuatro diputados del Partido Accin Nacional, uno de los Partidos Nacionales que haban surgido al amparo de la reciente Ley Electoral. Su ingreso ocurri en la XL legislatura. Desde entonces no han faltado diputados de partidos minoritarios en la Cmara Popular, unos de mayora. como fueron todos los anteriores a la reforma de 63 y algunos pocos posteriores; otros de partido, posteriores todos ellos a la reforma. He aqu la estadstica de los diputados de oposicin. en cada una de las legislaturas comprendidas dentro de la etapa en que han sido admitidos: la XL legislatura (1946), 4 diputados del PA~; la XLI (1949), 4 del PAN; la XLII (1952), 4 del P.:\:\' Y 1 del PNM; la XLIl,I (1955), 6 del PAN; la XLIV (1958), 4 del PAN, 1 del rrs, 1 del PNl\I y 1 del PARM; la XLV (1961), ;') del PAN Y 1 del PPS; la XLVI (1964, ao de ingreso de los diputados de partido), 18 diputados de partido y 2 de mayora del PAN, 9 de partido del PPS y 5 de partido del PARM; la XLVII (1967), 19 de partido y 1 de mayora del PAN, 10 de partido del PPS y 5 de partido del PARl\I; la XLVIII (1970), 20 de partido del PAN, 10 de panido del PPS y 5 de partido del PARM. El total de los diputados de oposicin que arroja la precedente estadstica, es el que sigue: en las seis legislaturas anteriores a la reforma de 63, figuraron 32 diputados, todos de mayora, que como tales desplazaron a otros tantos candidatos del partido mayoritario; en las tres legislaturas posteriores a la reforma, la oposicin slo ha llevado a la Cmara a tres diputados de mayora y de ellos ni uno solo a la actual XLVIII legislatura. Parece, pues, que la rama de diputados de mayora por el lado de la oposicin est llamada a extinguirse, para ser absorbida totalmente por el partido mayoritario. La oposicin se refugia en los diputados de partido, que en las tres ltimas legisla.. turas han ascendido al nmero de 101, siempre en aumento en cada legislatura. La conclusin que se obtiene de los datos expuestos es la de que no se ha alcanzado, ms bien se va alejando la finalidad que persigui la reforma de 63, consistente en dar oportunidad para que los partidos minoritarios pudieran pasar, de la antesala de los diputados

290

DERECHO CO:'\STITL'CIONAL MEXICA,,-"O

de partido, al grupo de los diputados de mayora. Es claro que la reforma no se propuso que el trnsito fuera inmediato, pero tampoco estaba previsto el retroceso manifiesto que se ha operado dentro del sistema implantado por la reforma.'; bis Aparte del propsito descrito, que por su naturaleza tendra que ser de realizacin lenta y a largo plazo, la reforma persigui un se-gundo objetivo, ese s de alcance inmediato, como es el de otorgar voz y voto a los partidos minoritarios a travs de los diputados de partido. Esto es algo as como el reconocimiento del derecho de audiencia de las minoras dentro de la Cmara Popular, la oportunidad de informar de su punto de vista; es, a lo sumo, el desfogue por cauces legales de una oposicin que no ha pasado de ser minora. Tal finalidad de la reforma de 63 ha sido llevada a la prctica, hasta con exceso tal vez en ciertas pocas, pues en el empeo de que todos los Partidos Nacionales fueran odos en la Cmara, se dio entrada a diputados de partido de algunos de ellos, que no completaban el mnimo constitucional para que les fueran acreditados. La composicin de la actual legislatura representa de ese modo la culminacin de un proceso, en el que el partido predominante ha regresado de hecho a la situacin anterior al ao de 1946, por cuanto en aquel entonces no se admita el ingreso de diputados de la oposicin a ttulo de diputados de mayora, nicos en aquella poca existentes. De continuarse en lo futuro la prctica a que se ha llegado, se consolidar una representacin popular de perfiles singulares, que no es la prevista por la reforma de 63 y cuyo significado en nuestro destino democrtico nos esforzaremos por dilucidar ms adelante. 1,1. As las cosas, la iniciativa presidencial del 10 de noviembre de 1971 insiste en lo que fue tan elogiado por todos los sectores en su predecesora de 62, a saber, la oportunidad ofrecida a las minoras de ingresar al mundo de la mayora. Para ello la iniciativa vuelve a utilizar la institucin de los diputados de partido, aumentando al efecto su nmero a travs de dos posibilidades. La primera consiste en reducir el porcentaje exigido a los partidos minoritarios a fin de
~ bis Ya en prensa la presente 12~ edicin, se dio cuenta el 27 de agosto de 1973. ame, la Cmara de Diputados erigida para calificar las elecciones de sus miembros, con el ~I~tamen relativo a lo~' diputados de partido, mediante el cual se complet la ~om posicin de la XLIX Legislatura, como resultado de las elecciones efectuadas el primer domingo de julio. En total, los Partidos en minora obtuvieron cinco diputados de mayora (4 el PAN y 1 el oPARM). merced a lo cual se alter por esta vez el rumbo de la peligrosa direccin que haba tornado la integracin de la Cmara al reconocer a los Partidos minoritarios nicamente diputados de partido. segn ha quedado expuesto en los prrafos a (Iue se destina esta nota.. Aparte de los cinco diputados de mayora qtlc. se mencionan, correspondieron como diputados de partido 21 al PA,,-", 10 al PPS y h al PAR; el resto del total de 230 diputados perteneci al l'RI, a ttulo de diputados

de mayora.

FU;'\CIO;\;A~IIENTO

DEL PODER L.EGISLATIYO

291

acreditar diputados de partido, con lo que se constitucional iza la prctica de conceder ese beneficio a.un aquellos partidos que no alcanzaban la cifra del 2.5% de la votacin nacional. "Se sugiere que los partidos polticos que obtengan el 1.5<~ de la votacin total -en vez del 2.5% requerido actualmente-e- puedan acreditar cinco diputados de partido. A partir de ese porcicnto inicial, seguid operando el principio vigente, o sea que pur cada 5~6 adicional de la votacin total que obtenga cada partido, acreditar un diputado m;15, hasta el lmite mximo", dice la iniciativa. Y a continuacin funda del siguiente modo el aumento hasta 25 del tope mximo de los diputados de partido: "De acuerdo con las reformas que se proponen al artculo 52 constitucional, se calcula que se incrementarn en 16 los distritos electorales, lo que equivale a menos del 10%, ya que actualmente existen 178. Este aumento alterar la relacin establecida originalmente entre diputados de mayora y de minora. Por lo tanto, dentro del mismo propsito de apertura democrtica corresponde mantener la proporcionalidad. y tomando en cuenta, adems, que la implantacin del sistema ha estimulado una mayor votacin en favor de las minoras, se plantea tambin la modificacin del tope mximo de 20 diputados, fijado en las disposiciones en vigor. Se propone a la opinin soberana del Poder Legislativo, que los partidos polticos minoritarios puedan acreditar hasta 25 diputados de partido, 10 cual significara un incremento del 25% en la representacin minoritaria". Las dos posibilidades de aumento en el nmero de diputados, persiguen la finalidad que as resume la iniciativa: "En suma, reducir el tope mnimo para acreditar representantes populares y ampliar el mximo, significa estimular, en todos los sentidos, a las variadas corrientes de opinin que se desarrollen en la vida poltica naciona1." Ahora bien, ese estmulo a las variadas corrientes de opinin, llega hasta el extremo de que la iniciativa se proponga poner al alcance de las ahora minoras el poder de decisin que implica la mayora? , La pregunta sugiere respuestas graduales. El solo aumento en el numero de los diputados de partido no traduce de ninguna manera un acercamiento de las minoras a la mayora, en cuanto a compartir con ella la facuItad decisoria, ni tampoco a disputarle la primaca, pues como dice la iniciativa referida al sistema, "en su desarrollo ptimo, 25 diputados de partido por cada una de las organizaciones registradas, no vulneran la primaca de la mayora, formada por los diputados que obtengan el triunfo mayoritario en los distritos electoral paragrafo.

~ ~LY"I legislatura. Son nuestras todas las cursivas que se registran en el presente

Las citas estn tomadas de la edicin oficial que de la iniciativa presidencial hizo

292

DERECHO CO:'\STITL'CIOXAL MEXICASO

les". A lo que nosotros aadiramos que slo en el caso inslito de que se multiplicaran en lo porvenir los partidos registrados, una coalicin de stos podra superar con los votos de los diputados de partido los votos de Jos diputados de mayora, hiptesis que como se nota es meramente especulativa. La realidad es otra, y consiste en que, ms bien que favorecer el acceso de los partidos el. minora a las curules de mayora, es posible que las nuevas cifras lo retrasen, al ampliar el derecho de audiencia de los minoritarios, su derecho a discutir, a votar, pero no a decidir. La iniciativa pone de relieve este aspecto de la proposicin de acrecentar el nmero de los diputados de partido, cuando dice: "Bajo esta perspectiva, que corresponded a las propias organizaciones hacer realidad. es de esperarse que un mayor nmero de diputados de partido canalice a la Cmara una ms completa informacin para el conocimiento de la opinin nacional y una mejor agrupacin de intereses para la configuracin de opciones polticas." Sin embargo, la iniciativa no pretende que el movimiento democrtico que trata de favorecer se mantenga dentro del reclusorio de los diputados de partido, pues afirma: "Ya se ha dicho que el sistema lleva como propsito fundamental estimular a las minoras para que obtengan triunfos mayoritarios en los distritos electorales." Lo transo crito no contesta todava de modo directo nuestra pregunta, ya que el solo hecho de estimular "triunfos mayoritarios en los distritos electorales", no equivale a alentar, con compromiso explcito, el triunfo mayoritario nacional, que es el que lleva aneja la posibilidad de carnbio en la decisin y el mando. De todas maneras, conviene registrar que con esas palabras la iniciativa se pronuncia en favor de una prctica distinta a la que se ha venielo observando, cada vez ms acentuadamente hasta llegar a la actual legislatura, y que como hemos visto tiende a que los partidos minoritarios se conformen con merecer diputaciones de partido. La aspiracin de esos partidos a lograr diputados de mayora, se justifica y estimula de manera categrica por la iniciativa. Quede de ello constancia, frente a las contingencias de desviacin que el porvenir depare a la iniciativa. Pero donde es posible descubrir el germen de una respuesta, es en el siguiente prrafo: "Paralelamente, el sistema electoral ha mantenido abiertas las vas para que los partidos polticos obtengan el triunfo mayoritario, que es su objetivo esencial." Con ello la inicia tiva reconoce y hace suya la nica tesis dignamente democrtica. segn es la admisin del triunfo mayoritario como objetivo esencial en toda justa electoral, no slo en una o varias demarcaciones, sino referido por igual a la totalidad del rea que sufraga. De aqu se sigue algo que la iniciativa no expresa textualmente, pero que est entra-

FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO

293

ado en lo que dice: la posibilidad de que alternen los partidos en el poder, a medida que alcancen su objetivo esencial, que es el triunfo mayoritario. A ningn partido se le debe imponer el confinamiento permanente en la minora (as sea de diputados de partido o de diputados de mayora), porque cada partido, por el hecho de serlo, tiene derecho a que se le reconozca la mayora si la obtuviere, y con ella el poder. Consideramos por lo tanto, despus de lo dicho, que la iniciativa de 71 sigue el cauce de la reforma iniciada en 62 y promulgada en 63. Pero tambin hemos de confesar que la ausencia de una actitud franca y enrgica respecto a la finalidad ltima del sistema, impide asegurar si 10 que se propone la iniciativa es satisfacer a los partidos minoritarios con la perspectiva de un aumento de los diputados de partido, o bien abrir la posibilidad de que cualquiera de esos partidos se convierta con el tiempo en mayoritario, rompiendo as el monopolio de un s910 partido. Examinemos cada uno de los dos extremos. Ya sea que la iniciativa se -decida o no por el primero, es lo cierto que la realidad se ha impuesto hasta ahora en favor d ese extremo, como lo ha revelado la estadstica. No descubrimos ningn indicio en el articulado de la iniciativa, sino apenas una alusin en su exposicin de motivos, de un cambio. de direccin, que trate de suprimir o de modificar la prctica que se inici con la vigencia de la reforma de 63 y que culmin en la actual legislatura, de la que desaparecieron los diputados de mayora por parte de la oposicin. Tal parece como si se quisiera aumentar el nmero de diputados de partido, con tal de no sacrificar a uno solo de los candidatos del partido predominante. Esto ltimo ya no sera defensa de la hegemona del partido, sino cerrada solidaridad en favor de sus candidatos. De consolidarse definitivamente la prctica que se viene observando, nuestra democracia adquirira matices de difcil conciliacin con la doctrina. Por lo pronto dejemos de lado a esta ltima, puesto que su tratamiento halla su lugar en otra parte de la presente obra. y vayamos a la realidad nacional, piedra de toque de toda teora y objeto el ms importante de nuestra investigacin. III. El informe que por previsin constitucional rindi el presidente Calles el 1'! de septiembre de 1928, y que estaba llamado a ser el ltimo de su gestin, lo hizo preceder su autor de lo que llam el captulo poltico del informe. A partir de entonces, sus ms cercanos partidarios le dieron el nombre de "mensaje" a ese prembulo del informe, y as se le ha conocido posteriormente. La entonces reciente desaparicin del presidente electo Alvaro Obregn, jefe poltico y militar de la revolucin, .imprimi singular trascendencia al mensaje del Gral. Calles.

294

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

De los varios tpicos que asedi, consisti el primero en un ataque severo al rgimen de caudillos. En forma no por discreta menos expresiva, consider a Obregn el ltimo caudillo: " ... no ser ahora preciso volver los ojos a caudillos, puesto que no los hay ... y que traen siempre peligros para el pas. que todos conocemos, annque slo sean estos peligros, en el mejor de los casos, y cuando se trate de personalidades excepcionales, como aquella cuya muerte lloramos ... " all "que quiz por primera vez en su historia se enfrenta Mxico con una situacin en la que la nota dominante es la falta de caudillos", lo que "debe permitirnos, va a permitirnos orientar definitivamente la poltica del pas por rumbos de una verdadera vida institucional, procurando pasar de una vez por todas) de la condicin histrica de pas de 1m hombre, a la de nacin de instituciones y de leyes". Tan importante era sin duda el tema para el autor del mensaje, que lo reiter varias veces con expresiones casi idnticas. s Como consecuencia del anatema fulminado contra el caudillaje, Calles formul "una declaracin firme, irrevocable, en la que empear mi honor ante el Congreso Nacional, ante el pas y ante el concierto de los pueblos civilizados... en que nunca y por ninguna consideracin y en ninguna circunstancia volver el actual Presidente de la Repblica Mexicana a ocupar esa posicin; sin que esto signifique la ms remota intencin o el ms lejano propsito de abandono de deberes ciudadanos, ni retiro de la vida de luchas y de responsabilidades..." A continuacin el informante abord otro aspecto, que como el anterior estaba proscrito del trato poltico de la poca. Se refiri a la necesidad inexcusable de que ingresaran a las Cmaras federales re presentantes de todas las tendencias, aun las de aquellos que se manifestaban enemigos irreductibles de la revolucin. En esta parte de su exposicin, al igual de la precedente, el autor del mensaje emple frases inequvocas y reiterativas, vigilando el nfasis que requera la ocasin. "Quiero decir, entre otras cosas -afirm
8 LO!I prrafos transcritos y los que siguen del mismo documento, fueron tomados de la obra "Los presidentes de Mxico ante la nacin"; Mxico, 1966. T. IV, pgs. 8104 a 812. Las expresiones en que el autor del mensaje insiste sobre el tema del caudillaje30n entre otras las siguientes: "la necesidad de pasar de un sistema ms o menos velado de .KC?~iemos de ca."dillo~. a un ms franco rgimen de instituciones"; "eliminada la p~lblhdad actual inmediata de que Mxico contine su vida tradicional poltica de palS a base de hombres necesarios. es el instante, repito de plantear con toda claridad, c~n toda ~ince~id.ad y con todo valor. el problema del futuro"; "se presenta la oportundad, quizs umca en muchos aos, repito, de hacer un decidido y firme y definitivo intento para pasar de la categora de pueblo y de gobiernos de caudillos, a la ms alta y ms n:spe.tad~ y ms produ~tiYa y ms pacfica y ms civilizada condicin de pueblo d~ msttucones y de leyes ; "el paso de Mxico, de la condicin de pas de hombres DOlCOS a la de normas puras institucionales, significar no slo posibilidad crcrta y garanta de paz material estable, sino seguridad de paz orgnica".

FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO

295

sin sombra de ambigedad- que este templo de la ley parecer ms augusto y ha de satisfacer mejor las necesidades nacionales, cuando estn en esos escaos representadas todas las tendencias y todos los intereses legtimos del pas; cuando logremos, como est en gran parte en vuestras manos conseguirlo, por el respeto al voto, que reales, indiscutibles representativos del trabajador del campo y de la ciudad, de las clases medias y submedias e intelectuales de buena fe y hombres de todos los credos y matices polticos de Mxico, ocupen lugares en la Representacin Nacional, en proporcin a la fuerza que cada organizacin o cada grupo social haya logrado conquistar en la voluntad y en la conciencia pblicas; cuando el choque de las ideas substituya al clamor de la hazaa blica; cuando, en fin, los gobiernos revolucionarios, si siguen siendo gobiernos porque representen y cristalicen con hechos el ansia de redencin de las mayoras, tengan el respaldo moral y legal de resoluciones legislativas derivadas e interpretativas o reglamentarias de la Constitucin en que hayan tenido parte representantes de grupos antagnicos." "La representacin de tendencias conservadoras -asent en otro prrafo- fortalecera, en fin, la accin legislativa de los Congresos y, naturalmente, la accin de los Ejecutivos, porque la responsabilidad de los gobiernos revolucionarios se extendera a todas las clases del pas legalmente representadas, sin contar con el beneficio que en este instante de la lucha. pasada ya la poca destructiva, en pleno perodo gubernamental de la Revolucin y firmemente orientados por senderos de reconstruccin, resultara, de asentar las disposiciones y las resoluciones que fijaran el porvenir de la Repblica, al mismo tiempo que en la Carta Magna Fundamental revolucionaria que nos rige, sobre las dos piedras angulares [orzosas, en las etapas normales de la civilizacin y del progreso, piedras angulares constituidas por el espiritu revolucionario y por la tendencia moderadora que representa la Reaccin." Hasta aqu el autor del mensaje haba expuesto la ms ortodoxa doctrina de la democracia. Nada de hombres indispensables, cuya voluntad personal centralizara la vida pblica. Nada de rganos de representacin que no representaran a las minoras. Mas a continuacin el estadista, no desarraigado de la realidad, introdujo en la teora una variante. que implicaba nada menos que la negacin de la misma. Si aconsejaba a los suyos la apertura de las Cmaras al adversario, si a ste le propiciaba el ingreso, era a condicin de que la mayora, la \01 untad decisoria, el poder en suma siguieran perteneciendo a la revolucin. De no ser as, nada haba dicho. "No creo que sea necesario decir -afirm sin titubeos- que nunca aconsejara, ni aun movido por un criterio de ciego respeto a la legalidad, legalidad que en s misma

296

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

'V dentro de un terreno abstracto de olvido de los hechos o de las 'necesidades nacionales sera slo cosa formal y hueca; no necesito decir que nunca aconsejara este camino si temiera, aun remotamente, que una actitud poltica semejante pudiera producir un solo paso atrs en las conquistas y en los principios fundamentales de la Revolucin." La contradiccin que se observa en el mensaje de Calles, al llamar a los opositores a ttulo de que no podan acceder al mando, significa que resueltamente se propuso hacer a un lado la pureza constitucional en la circunstancia que confrontaba. El constitucionalista, que no puede ignorar los factores reales de la sociedad y de la historia, tiene que inclinarse ante esa decisin. El derecho constitucional es una doctrina, no es el ara sobre la que se inmola a un pueblo que acaba de hacer su revolucin. Pero el derecho constitucional no es, por otro lado, una doctrina. acomodaticia, como a veces lo han querido utilizar las dictaduras que 'se disfrazan de estados de derecho. Lo que hizo Calles fue confesar. que prescindira por entonces de la doctrina democrtica si con su aplicacin estricta se jugaba el destino de la revolucn: es decir, no se ampar en el nombre de la democracia para burlarla, ni tampoco sacrific a ella el movimiento popular que l representaba. Al propio tiempo invit a todos los grupos de opinin, hasta los ms disidentes, a estar representados en el Congreso -nada ms que en minora-, para dejarse or y aun enderezar sus ataques por los cauces legales de la representacin congresional. La revolucin deba conservar para s la mayora. Aunque no necesariamente para siempre, pues el estadista que era Calles declin comprometer el futuro, ya que slo lleg a predecir, en otro sobresaliente prrafo de su mensaje, que "los distritos en que el voto de la reaccin poltica o clerical triunfara sobre los hombres del movimiento avanzado social de Mxico, seran, por muchos aos todava, en menor nmero que aquellos donde los revolucionarios alcanzramos el triunfo". Con estas palabras, las de mayor filiacin democrtica de todo el mensaje, se completa la tesis de su autor, pues si por una parte invitaba a todas las tendencias por no temer que en tales momentoS alguna de ellas pudiera hacer peligrar la suerte de la revolucin, por la otra aceptaba la contingencia de que en un porvenir remoto la mayora favoreciera al adversario, lo cual llevara consigo el traslado del mando. Mencionar en acto tan solemne como aquel en que hablaba el Presidente, mencionar la sola hiptesis de enajenar el poder en favor del rival poltico, por la va democrtica de ganar la mayora de los distritos electorales, es cosa que no sabemos se haya repetido posteriormente. De todas maneras, esas palabras no prohjan la perpetuacin en el mando de ningn partido poltico.

FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO

297

El mensaje del presidente Calles ha pasado a la historia con el patetismo de su frustracin inmediata y de su posibilidad admonitoria para el futuro. De aquel documento, cuya tesis tan acendradamente expuesta pareca llamada a rescatar de golpe a la maltrecha democracia mexicana, poco y tardamente iba a pasar al mundo de los hechos. La indomable realidad se impuso. Cierto que el general Calles cumpli su promesa de no regresar a la Presidencia de la Repblica, pero el rgimen de caudillaje continu en forma por dems original y al mismo tiempo desmejorada. Los caudillos haban solido hasta antes asumir con la dictadura la responsabilidad del cargo de presidente de la Repblica. Calles mandaba por sobre el presidente, sin responsabilidad alguna exigible constitucional ni polticamente. La adulacin invent entonces una palabra, "maximato", tan de mal gusto cuanto vejatoria de nuestras instituciones. Conforme a esta indita forma de gobierno, toda la poltica nacional, dentro de ella el titular del Ejecutivo, era manejada por el Jefe Mximo, denominacin la ltima que en nuestras crnicas del vasallaje poltico slo hallaba mulo en la de Alteza Serensima. Calles forz el tiempo y l mismo alcanz a ser protagonista y vctima del ltimo caudillaje, cuando en 19% el presidente Crdenas lo expuls del pas para extirpar toda forma de maximato. La leccin del mensaje, en este punto, haba sido aprendida y aplicada. En cuanto mira al otro aspecto fundamental del mensaje, relativo al ingreso de la oposicin a las Cmaras, fue necesario esperar 18 aos a fin de que llegaran sus cuatro primeros representantes a la Cmara de Diputados, ninguno al Senado hasta nuestros das. Pero tampoco en este aspecto fue del todo estril el mensaje de Calles, pues en l est el germen, la sugerencia a distancia, de los diputados de partido. Estimular la entrada de los disidentes y adversarios a la representacin nacional, pero sin intencin de reconocerles la mayora que implica la trasmisin del mando, fue idea del mensaje de 28 que hall su formulacin tcnica en la reforma de 63. Los diputados de partido nunca formarn mayora, pero s entra con ellos la oposicin a la Cmara. Obsrvese, no obstante, que esta solucin actual de los diputados de partido corresponde ideolgicamente <l la etapa no definitiva, respecto de la cual el mensaje convocaba a la minoritaria disidencia. A 43 aos del mensaje, subsiste todava esa situacin. El presidente Calles hizo de su mensaje un documento de sealada importancia en nuestros fastos constitucionales y polticos, por lo que dijo y no hizo, por lo que de leccin dej al futuro. Pero lo ms im.. portante del mensaje estriba en que con l empalma el nacimiento del partido de la revolucin. IV. El mensaje presidencial de 1928 y la formacin de un partido

298

DERECHO CONSTITUCIO:'IlAL MEXICANO

nacional de la revolucin, fueron designios que de modo simultneo y complementario el uno del otro se gestaron en la mente del general Calles. Es lcito inferir, por lo tanto, que su autor buscaba realizar a travs del partido las ideas del mensaje. Segn Emilio Portes Gil, "en los primeros das del mes de agosto de 1928", esto es, a un mes de distancia del informe, el presidente Calles le hizo partcipe de su proyecto "de crear un organismo de carcter poltico, en el cual se fusionen todos los elementos revolucionarios que sinceramente deseen el cumplimiento de un programa y el ejercicio de la democracia". "Yo creo -afirm Calles, conforme a las palabras que en boca suya pone Portes Gil- que la organizacin de un partido de carcter nacional servir para constituir un frente revolucionario ante el cual se estrellen los intereses de la reaccin. Se lograra a la vez encauzar las ambiciones de nuestros polticos, disciplinndonos al programa que de antemano se aprohara. Con tal organismo, se evitaran los desrdenes que se provocan en cada eleccin y - poco a poco, con el ejercicio democrtico que se vaya realizando, nuestras instituciones irn fortalecindose hasta llegar a la implantacin de la democracia." " Las ideas expuestas se concretaron en el informe. All abog Calles por "el establecimiento. para regular nuestra vida poltica, de reales partidos nacionales orgnicos", lo cual iba a ser el antecedente dialctico de la formacin de un partido nacional revolucionario que se enfrentara a la reaccin, invitada a participar en la representacin nacional. La implantacin de la democracia, que se esperaba realizar poco a poco con el ejercicio democrtico, fue idea que tuvo tambin acogida en el mensaje, en la medida y trminos que hemos expuesto. Por eso comenta Portes Gil: "En atencin a los mismos fines (los del mensaje), el propio general Calles ide la creacin del Partido Nacional Revolucionario, que, desde aquella poca, ha sido el Instituto Poltico de la Revolucin." 10 Pero hubo algo que no pas al mensaje presidencial, a pesar de haber sido tema importante de la conversacin de Calles. Fue la finalidad, tambin asignada al partido en proyecto, de encauzar las ambiciones de los polticos, a fin de evitar los desrdenes que se producan en cada eleccin. No pas al mensaje, sin duda por obvias razones de discrecin poltica. Y sin embargo. fue esa finalidad silenciada la que pronto habra de merecer el xito. que por s solo justificara durante largos aos la existencia del partido. En efecto, el Partido Nacional Revolucionario qued constituido en la ciudad de Quertaro el 1'? de marzo de 1929, bajo la jefatura de
, EMIUO PoItTES GIL:
10 PORTES GIL:

op. cit., pg. 199.

Quince aos de poltica mexicana; 2~ OO . 1941; pg. 214.

FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO

299

Calles. Dos das despus estall una asonada militar, organizada por elementos revolucionarios disconformes con la eleccin del candidato a la Presidencia de la Repblica, que llevaba a cabo la convencin del naciente partido. Era la cuarta rebelin militar de importancia en el decenio de los 20; iba, tambin, a ser la ltima. El movimiento fue sofocado y desde entonces, salvo brotes insignificantes, ha imperado en Mxico la convivencia pacfica ms prolongada que registran los anales del pas. Bajo rubros sucesivos (Partido Nacional Revolucionario, PNR, en su fundacin; Partido de la Revolucin Mexicana, PRM, desde 1938; Partido Revolucionario Institucional, PRI, a partir de 1946), el partido que por su identificacin con el gobierno es conocido con el nombre de partido oficial, ha conservado a travs del tiempo su unidad ideolgica, no obstante los cambios que en sus tcticas y en sus objetivos le han impuesto a veces los gobiernos y las necesidades sociales en los 42 aos de vida hasta ahora del Instituto. El partido oficial cumpli su primer cometido en el tiempo, al imponer la paz entre las facciones revolucionarias, que por medio de la violencia solan disputarse la trasmisin del mando. Ampli despus su misin al mantenimiento de la paz en todo el pas, facilitando la concordia entre factores sociales que parecan inconciliables entre s y de los cuales algunos se manifestaban opositores permanentes de los gobiernos de la revolucin. Con habilidad ha sabido sortear hasta ahora los graves desajustes sociales y econmicos que afectan a la mayora de los pases, sin contrariar abiertamente las corrientes populares que han circulado por nuestra historia desde la guerra de independencia. Todo eso -quizs algo ms y quizs algo menos- hay que acreditarlo al partido, sin saber hasta qu grado se debe todo ello a su propia inspiracin e iniciativa y en qu otro grado desempe el papel de colaborador, como eco resonante de la poltica de cada rgimen presidencial. Pero los aciertos, y tambin los errores del PRI, son ms propios de un organismo paraestatal que de un partido poltico. Como partido poltico encuntrase inmerso en la totalidad social, econmica, poltica, cultural de un pueblo, del que se afirma ininterrumpidamente que est regido por una norma suprema llamada Constitucin, cuyo postulado fundamental es la democracia. Cada partido democrtico debe recibir del pueblo su investidura de poder, no por voluntad preSUnta o impuesta, sino manifestada a travs del sufragio. De otra manera el partido, aunque en realidad forma parte del mecanismo estatal, merece ser clasificado como organismo paraestatal por no figurar dentro del esquema constitucional del estado. No hemos querido, con las anteriores expresiones ni con otras

300

DERECHO CONSTITUCIONAL l\lEXICANO

algunas, censurar al PRI en nombre de la pureza democrtica, sino slo clasificarlo dentro de un rgimen democrtico como el que instituye nuestra ley suprema. Sabemos que la democracia en Mxico no se logra mediante su captura brusca, ni es fortaleza que pueda ser conquistada por asalto. Los pocos animadores populares que han intentado seguir ese camino, han ido a dar con su ilusin de bruces a la anarqua. Pero, al propio tiempo, no admitimos que el partido oficial est actualmente de acuerdo con la democracia -aunque factores de diversa ndole expliquen su actuacin-> ni tampoco nos conformamos con que contine indefinidamente en la misma prctica de circuito cerrado, mucho menos si se pretende justificarlo a la luz de la Constitucin. La democracia slo se aprende en su ejercicio. Si se busca prudentemente el ejercicio gradual de la democracia, parece que lo ms indicado hubiera 'sido que se comenzara a practicar dentro del propio partido oficial: sus candidatos, llamados a vencer. tendran por lo menos esa raz democrtica. Pero los ensayos en tal sentido no alcanzaron xito y desde el mes de junio de 1970 se dijo, con referencia a las prcticas internas del partido: "El sistema de plebiscitos fue dejado atrs hace tiempo y la llamada democratizacin de elecciones internas tambin ha sido superada, pues produca divisiones en el seno del partido.. "11 Por otro lado, el partido oficial no se ha preocupado de ofrecer hacia el exterior de s mismo, una verdadera oportunidad a los disidentes para la prctica, no simplemente del voto, sino para el ejercicio del poder, que es lo que prepara democrticamente a los partidos. Decididosa sustraernos a todo prejuicio en favor o en contra de cualquier -partido, admitirnos la probabilidad de que el partido oficial llegara a barrer democrtica, legtimamente, en elecciones intachables, a todos sus adversarios. Si ial cosa aconteciera, si el partido ahora mayoritario, sin ninguna ayuda oficial, financiera o de otra especie llegara a privar legtimamente a sus opositores hasta de esa clula primaria de la democracia que es el municipio, si esa probabilidad se diera, ello significara que la democracia haba sido ahogada radicalmente en Mxico, aplastada por una hegemona de largos aos que haba esterilizado a los partidos en minora. Pero esa hiptesis, que sera la negacin del derecho constitucional mexicano, nunca ser aceptada por los que en l seguimos creyendo. No es aceptada, sobre todo, por las nuevas generaciones, que en algaradas a veces, en manifestaciones airadas en otras, en grupos de
11

Diario Exctsior, !J de junio de 1970.

I'V:\UO:-':.-\MJE,\TO IlH. PODER LEGISLATIVO

.~Ol

presin O en uso de medios violentos que desautoriza el derecho, denuncian su repudio de estructuras que consideran envejecidas. Hemos llegado ya al punto medular de nuestro estudio, razn de ser de las extensas pginas que lo han precedido. Quisiramos saber el papel que est jugando el partido oficial frente al nuevo orden, que precedido a veces de desorden, irrumpe en Mxico como en el mundo. Qu entendemos por la "reaccin", para combatir a la cual dot Calles de uno de sus objetivos principales al partido que fund? La semntica es til con frecuencia, por lo menos para dar a entender en qu sentido se toman' los trminos que se usan. En una de sus varias acepciones,reacci<'m es "la tendencia tradicional ista en 10 pol tico. opuesta a las innovaciones", segn el diccionario de la Academia. Los reaccionarios en poltica quieren mantener una situacin, que por conviccin o por inters, estiman que no debe ceder ante los requerimientos de nuevas estructuras; los reaccionarios son en esta acepcin, los que buscan conservar. Pero hay un matiz en el concepto de reaccin que V4 ms all del mantenimiento de una situacin actual frente a las innovaciones, y es la "retroaccin", a la que no le basta con conservar, sino que es "accin hacia a trs", segn el diccionario, es decir, retroceso. Al triunfo de la revolucin. se le enfrent la reaccin en sus dos formas. La reaccin propiamente dicha estuvo representada por los liberales del porfirismo, que aceptaban y defendan el orden institucional de la Carta de 57 y de la Reforma, no as el programa poltico y social de la revolucin, que acab por plasmarse en la Constitucin de 17. La retroaccin correspondi a los descendientes ideolgicos del antiguo partido conservador, que no podan aceptar por lo menos las I 'l'es ele Reforma. Unidas eventualmente ambas tendencias dentro !l(> la XXVI legislatura maderista para oponer un solo frente a la rno]llcin, continuaron casi confundidas en los aos subsiguientes, 1m:uando una coalicin tcita. que fue conocida sin distingos con el nombre comn de reaccin. Fue esta la reaccin con la que se encar ~::tlles y contra la que form el partido de la revolucin, en uno de sus objetivos ms ex.p! citos. A distancia de ms de medio siglo de haberse dado aquella situac~n, cabra preguntarnos si el pas sigue anclado en el debate ideolg'ICO de entonces. Cada quien respondera sin duda de acuerdo con su conviccin o con sus prejuicios. Para nosotros la palabra "reaccin" se utiliza cada vez menos en un sentido objetivo, en cuanto dirigida hacia adversarios reales que en la actualidad sustenten todava programas polticos o sociales del siglo anterior. De vez en cuando es exhumada, con intencin peyorativa, para atacar a un pasado en lo que de

302

DF.RECllO CO:\STITUCIO:-i:AL MEXICANO

pasado tiene, no por celo de que ese pasado se levante como un fantasma amenazador en el presente. La reaccin ha llegado a ser un mote, sin el escudo. El peligro apunta por otro rumbo. La crisis poltica actual acaso tenga su origen en un factor social e histrico que no puede escapar a la cronologa, como es la continuidad en el mando total de un solo partido, que aunque a travs de nuis de cuarenta aos de manejo del pas ha modificado en varios sentidos sus posiciones, nadie puede afirmar dogmticamente que tales variantes satisfagan a criterios nuevos, a una poca que est haciendo crisis en la juventud. Cada vez interesa menos la disputa del partido de la revol ucin con el pasado, cada vez interesa ms su enfrentamiento con un futuro que es ya presente, un enfrentamiento en el que se le ha atribuido al partido oficial que ha dejado de ser el partido de la revolucin. La iniciativa del presidente Echeverra que venimos glosando, no es ciertamente anacrnica. Propone una apertura democrtica, mas no menciona en su invitacin a los grupos reaccionarios que convocaba el presidente Calles, lo que constituira una invitacin carente de sentido en nuestros das, sino que llama a los que frecuentan las nuevas rutas. "No es cerrando cauces -dice- como se fortalece la democracia, sino propiciando la mejor integracin de los nuevos intereses que nuestra sociedad plural y en movimiento genera de manera constante." Esta idea responde a la que reiteradamente han expresado el presidente y algunos de sus colaboradores, sugiriendo a los grupos de presin que canalicen su inquietud, no por medio de la violencia, sino por los cauces de nuevos partidos polticos, si los actuales no les satisfacen. La proposicin es, en abstracto, invulnerablemente democrtica. Pero si los nuevos partidos polticos que llegaran a formarse estaran llamados a luchar con el partido oficial en las mismas condiciones de desigualdad de los partidos de oposicin existentes, parece poco probable que aceptaran entrar a la justa. Los partidos minoritarios actualmente reconocidos, dan la impresin de acomodamiento de hecho al sistema en vigor, que por otro lado es notablemente prctico para mantener la estabilidad poltica y la paz social, mientras una y otra no son amenazadas por elementos nuevos e intransigentes. Es suficiente para tales partidos el ejercicio de la asesora crtica, que les proporcionan las diputaciones de partido. Siguen insistiendo en el respeto a la efectividad del sufragio, lo que en s mismo no es un programa de gobierno, sino el medio de alcanzar el poder y realizar el programa. En cuanto a programas, les falta ese toque de originalidad y firmeza de que slo sabe dotar la decisin

FUNCINAMIENTO DEL I'ODER LEGISLATIVO

303

dramtica de hacerse del poder; aparecen en ellos; a veces, la versatilidad y la imprecisin. No es fcil imaginar que acepten esa situacin, integrando un nuevo partido poltico, los intelectuales, los estudiantes, los grupos de presin que han dado pruebas de acometividad. Sera un conformismo modesto con una situacin que consiste esencialmente, segn hemos visto, en mantener en estado de minoridad a la oposicin." Por si necesitare confirmacin que la iniciativa presidencial se dirige a las generaciones jvenes, mencionemos la disminucin de la edad que propone para ser diputado o senador, reduciendo la actual, respectivamente, de 25 a 21 y de 35 a 30 aos, a fin "de asociar a las nuevas generaciones en la representacin nacional". Generoso propsito, sin duda, pero que habra de realizarse dentro y no en contra del sistema, esto es, los jvenes tendran que actuar conforme a los moldes actuales de cada partido, y es el sistema lo que est en entredicho. Por lo dems, la actual iniciativa es complementaria de la que en 1969 concedi el acceso a la ciudadana a los mayores de 18 aos de edad, como aquella misma lo reconoce al afirmar que a los nuevos ciudadanos "deba concedrseles tambin el derecho a participar en la conformacin de las grandes decisiones nacionales". Ante el despertar de la juventud, que mira impaciente hacia la muralla poltica, es propuesta suficientemente democrtica la ofrecida por la iniciativa que habr de convertirse en reforma constitucional? Dentro del espritu de la iniciativa, ser Capaz el partido mayoritario de abrirse a las corrientes nuevas, con denodado desinters, con veracidad y arrojo al par? Para la paz y el progreso de Mxico, es preferible mantener la actual estructura poltica, o correr el riesgo de modificarla? Preguntas son todas estas que nicamente el tiempo est autorizado a contestar. Al estadista le toca prevenirlas; a nosotros slo nos queda la tmida tarea que inspir este libro, la de poner nuestra lealtad al servicio de la Constitucin.
1~ En el presente pargrafo hemos citado fuentes, no opiniones. Dbese lo ltimo a la variedad de. critcries que al respecto se han externado y de los cuales la mayor parte, pOI' carecer de contenido jurdico, no son aprovechables en nuestro estudio. Entre las numero~as opiniones vertidas son excepcionalmente interesantes las expuestas por IOV~stigado;es' y tratadistas extranje~os, para quienes es obj~to de ~ur!osidad cient~ica la slllgular construccin poltica mexicana. De ellas vamos a citar la siguiente, en relacin c?u lo asentado en el texto a que se refiere esta nota: "La oposicin no es tolerada SlOo en la medida en que no constituye una amenaza para el PRI. Es, en suma, una especie de lujo democrtico, que la omnipotencia del PRI le permite concederse," Albert Meistcr: "Le systeme mexicain, Les avatars d'une participation populaire au dveloppement" Se :1 :a1>6 de imprimir en Pars el 1'5 de mayo de 1971, pg. llro, en nota 36, donde menciona en igual sentido a F. Meyen (Party, Govemment and the Labour Movemeu ~. in Mxico: Two Cases Studies; Los Angeles, 1967); L. V. Padgett (The Mexican Political System: Boston, 1966), y a David Brading (One- Party Demoeracy in l\fcxico; "enture 1967).

304

DERECIIO CO;\;STITlJCIONAL MEXICAI';O

Se la invoca en permanente promocin, como si se quisiera enmasrarar CJn su nombre actitudes que la desdicen. Debemos estar alerta, sin titubeos dimisionarios. Elevar la Constitucin da por da sobre un p;I"s verbal, disimular con la prctica del rito la prdida de la creencia en ella, produce al cabo la oquedad de las palabras y la erosin de las ideas. Es un simulacro peligroso, en cuyo juego no siempre acept ;1 participar las generaciones que quieren escenificar su verdad. La Constitucin es uno de los ms altos valores de nuestra historia. Poug.' mosla los que nos Y;UllOS al servicio de la sinceridad de los que Ilegal'. sin otro rumbo que la sumisin inerme a la verdad." H:L-Veamos ahora la organizacin constitucional de cada una de las dos Cmaras federales. Desde las reformas de 1!I:~:~ a los arts. 51, 55, 56, 58 Y 59 se vari la duracin en su encargo de los diputados y senadores.':' El perodo de los primeros se aument de dos a tres aos y el de los segundos' de cuatro a seis aos; adems, a partir de entonces el Senado se renueva totalmente en el trmino que se indica, en lugar de la renovacin por mitad cada dos aos que prescriba el artculo original. Es plausible el aumento en la duracin de los perodos, pues la frecuente agitacin electoral perjudica las actividades normales de la poblacin: 1:\ pero no lo es la implantacin de la renovacin total del Senado, porque la renovacin parcial que antes exista tena por objeto conservar en una de las Cmaras la tradicin parlamentaria. Como en la Cmara de Diputados la representacin es proporcional a la poblacin, es necesario fijar en la Constitucin el nmero de habitantes al cual corresponde cada diputado. Segn el arto 52 de la Constitucin de 17, deba elegirse un diputado propietario por cada
'13 A partir de la 3~ edicin, hablamos venido confrontando al partido oficial con teora de la democracia. En virtud de que en la actual ll~ edicin abordamos el tema ms bien desde el aspecto de la realidad nacional que de la doctrina, hem.os suprimido aquellos prrafos. De ellos slo queremos conservar aqu la siguiente cita de Kelsen, que nos srvi de apoyo para la lucubracin de entonces y que segui":10s admitiendo plenamente: "Lo esencial a la democracia es solamente que no se [mpida la formacin de nuevos partidos y a que a ninguno de ellos se d una posicin o se le conceda un monopolio" (Teora: Mxico. 1949: pg. 31 n . 11 Las reformas de 29 de abril de 1933, que modificaron los artculos que se ctan, reunieron en el actual artculo 56, alterndolos adems, los artculos 56 y 5~; este lrimo reprodujo el antiguo 59, que sealaba los requisitos para ser senador, y ~l. 59 ..ctual se llen con el texto que conserva, el cual constituye, por nuevo, una adicin1.; Sin embargo, no seria deseable un perodo mayor dc tres aos para los diputados. En la Constitucin norteamericana: como en la nuestra antes de la reforma de 1933, el periodo es de dos aos, lo que justific El Federalista mediante las siguientes razones: "As como es esencial a la libertad que el gobierno en general tenga intereses comunes con el pueblo, es particularmente esencial que el sector que ahora estudia~os (el de la Cmara de Representantes) , dependa inmediatamente del pueblo y simpatice estrechamente con l. Las elecciones frecuentes son, sin duda, la nica poltica que permite lograr eficazmente esta dependencia y esta simpata:' Atribuido a Hamilton o a Madson. El Federalista, nm. 1.11.

\I

I"T:'\iCIO:-.lAl\UE:-.ITO DEL PODER LEGISLATIVO

305

sesenta mil habitantes o fraccin que pasase de veinte mil, y la poblacin del Estado o Territorio que fuere menor de la indicada debera, no obstante, elegir un diputado propietario. Las reformas de 28, de 43, de 51 v de (iO han ido aumentando el nmero de habitantes que se requier~ como base para la eleccin de cada diputado. La iniciativa del presidente Echeverr a, de 10 de noviembre de l!)i 1, propone una proporcin todava mayor, atendiendo a la misma razn de la precedente, o sea al aumento de poblacin." Segn los arts. Sg y 57, por cada diputado o senador propietario se elegir un suplente. El suplente reemplaza al propietario en sus funciones, en los (aso'i de licencia, de separacin definitiva del cargo () cuando, en las hiptesis del segundo prrafo del art. 63, la ausencia a las sesiones del propietario durante diez das consecutivos hace presumir que renuncia a concurrir hasta el perodo inmediato. La suplencia es una institucin de origen espaol, que apareci por primera vez en la Constitucin de Cdiz y que fue imitada por todas nuestras Constituciones, sin excepcin. En sus orgenes la suplencia obedeci a la idea de que el diputado representa a su distrito, de suerte que cuando aqul falta el distrito carece de representacin. La teora moderna no acepta esa tesis. Aunlt1 Para conocer los motivos de la reforma de 43. valederos tambin para la ltima, es conveniente transcribir los siguientes prrafos de la iniciativa presidencial. reveladores d~ la, transformacin que se va produciendo en la organizacin de nuestro Poder Legislativo: "El aumento de eficacia en las labores que era de esperarse de una asamblea menos numerosa; la posibilidad de una seleccin mejor, cuando el voto publico pudiera manifestarse para designar slo un nmero prudente de representantes, v el hecho de no corresponder al crecimiento de la poblacin un parejo auge de la riqueza pblica fueron las causas fundamentales de aquella reforma (la de 1928), que cambi la base de rcprcse~tacin a un diputado por cada cien mil habitantes, en lugar de uno por cada setenta mil. como la Constitucin 10 mandaba hasta entonces. "Las razones quc se tuvieron presentes hace trece aos para ampliar el grupo elector de cada diputado federal vuelven, en concepto del Ejecutivo de mi cargo, a tener validez e,n la actualidad; las cifras preliminares del ltimo censo de poblacin acusan un considerable crecimiento de sta; la prosperidad econmica no corresponde a las expectativas, debido principalmente a causas externas que se agravan con la entrada de diversos paises americanos en una guerra cuya duracin no puede preverse; en la preparacin de las leves sigue preponderando la idoneidad de los legisladores sobre su simple nmero, y de la observacion de los hechos se desprende el convencimiento invariable de que una asamblea deliberante demasiado numerosa, raras veces puede examinar con profundidad los asuntos que trata. "Pero en la actualidad a las causas expuestas vienen a aadirse otras de diversa ndo!e v tal "H'Z de mayor peso: en las glandes masas populares se advierte una tendenCla progresiva hacia la organizacin, que engloba dentro de grupos bien determinados un nmero cada vez ms crecido dc personas v de intereses afines. As lo demuestra el d~sarron de las organizaciones obreras. campesinas v populares, y este fenmeno se rene)'l en las Cmaras colegisladoras, donde se han constituido bloques filiales de sectores que actan en el campo electoral y representan al mismo tiempo fuerzas sociales ~l'Ka~izadas, Es evidente que una fiel representacin puede lograrse con menor nmero e (hputados, si los electores integran organizaciones. que si se encuentran dispersas y carentes de adecuados cauces para expresar su opinin en defensa de sus intereses,"

306

DERECHO CO:,\STlTUCIONAL MEXICANO

que la eleccin se hace sobre la base de demarcaciones territoriales, ello obedece a simple tcnica para lograr que el nmero de representantes est en proporcin a la poblacin, clasificada en zonas o distritos. Una vez que la eleccin se consuma, los diputados electos representan a toda la nacin y no a sus distritos por separado. El art. 21 de la Constitucin de 'Veimar consagr la teora-en forma clara y terminante: "Los diputados son representantes de todo el pueblo." "Toda otra construccin resulta imposible -dice Schmitt- porque hara del distrito un territorio independiente, suprimiendo la unidad poltica." 17 Y es que la representacin popular no es un mandato de derecho privado; el diputado no acta en acatamiento a instrucciones u rdenes de sus electores. "Un mandato imperativo al estilo medieval -agTega el mismo autor-, con dependencia del diputado respecto de instrucciones y rdenes de organizaciones y partidos estamentales y de otra especie, contradira tanto el pensamiento de la unidad poltica como tambin el supuesto democrtico fundamental, la homogeneidad sustancial de un pueblo, cuya unidad natural y poltica hace considerarlo como idntico." 18 La suplencia ha perdido, pues, el fundamento terico que utiliz para nacer. No le queda sino la ventaja prctica de que en el remoto caso de que faltaren en forma absoluta los diputados o senadores necesarios para dar qurum) los suplentes fueran llamados para integrar las Cmaras, tal como lo prev el arto 63 en su ltimo prrafo. Pero esta ventaja tan relativa desaparece si la Ley electoral procura un procedimiento que permita hacer con rapidez las elecciones de los representantes que faltaren. Sin razn doctrinaria ni prctica que la justifique, la suplencia presenta los inconvenientes de hacer del suplente, segn los casos, un rival del propietario, codicioso de su puesto, o un testaferro que reemplaza al propietario, mientras ste ocupa puestos de mayor importancia, conservndole la representacin popular como una reserva burocrtica. 84.-Los arts. 55 y 58 enumeran los requisitos que se necesitan para ser diputado o senador. El primero consiste en ser ciudadano mexicano por nacimiento en el ejercicio de sus derechos. Toda funcin poltica exige en el individuo el requisito de la ciudadana; por eso el poder ser votado para los cargos de eleccin popular es prerrogativa del ciudadano, segn lo dice en trminos generales el arto 35, frac. Il, y lo reitera respecto a los representantes populares la frac. 1 del arto 55.
11 ScHMrrr: 18 ScHMrrr:

01'. cit., pg. 177. 01'. cit., pg. !lO.

ITNCIO!\'Al\IIE:\TO DEL PODER LEGlSLAT1\"O

307

La ciudadana supone, segn el arto :H, la calidad ele mexicano, adems de la edad y el modo honesto de vivir. La cal idad de mexicano se adquiere por nacimiento o por naturalizacin, de acuerdo con el artculo 30. As pues, el ciudadano debe ser siempre mexicano, pero J;>uede serlo por nacimiento o por naturalizacin. Ahora bien, para ser diputado o senador no basta con llenar los requisitos indispensables de la ciudadana. No basta ser mexicano, sino que es preciso ser mexicano por nacimiento. No basta tener veintin aos, sino que es necesario ten u como mnimum veinticinco aos para ser diputado y treinta y cinco para ser senador, segn los arts. 55, fr. I1, Y 58. Como los requisitos de nacionalidad y de edad, adems del modo honesto de vivir, son los que integran la ciudadana, debemos entender que por variar aquellos dos primeros requisitos, cuando se trata de diputados y senadores, la ciudadana requeriela en stos es especial. 19 Nada tiene de extrao que se exija una edad mayor de veintin aos para ser diputado o senador, pues las funciones que stos desempean son ms delicadas que las del simple ciudadano; respecto a la diferencia de edades entre el diputado y el senador, dbese a que se quiere hacer del Senado un cuerpo equilibrador que refrene a la otra Cmara, lo que se consigue por la mayor edad de sus miembros, que es garanta tanto de ponderacin y ecuanimidad, cuanto por el escaso nmero de los mismos, que debilita el espritu colectivo, propenso siempre. a la exageracin. Por lo que hace a exigir de los representantes populares la nacionalidad por nacimiento y no por naturalizacin, es requisito que no existe en la Constitucin de 57 y que se explica. como dice Lanz Duret, por "las corrientes nacionalistas que prevalecen en todos los pueblos y que traducen en un derecho de defensa nacional, cuanto porque las enseanzas de la Gran Guerra Mundial de 1914 revelaron l?s peligros de dar la representacin poltica de una nacin con facilidad y sin escrpulos a los extranjeros naturalizados, pues qued demostrado que stos en varias ocasiones constituyeron un peligro para la seguridad de los Estados que as haban procedido"." La frac. III del arto 55 seala como requisito para el representante p.~pular ser originario del Estado o Territorio en que se haga la eleccion, o vecino de l con residencia efectiva de ms de seis meses anteriores a la fecha de ella, sin que la vecindad se pierda por ausencia en el desempeo de cargos pblicos de eleccin popular.
l~ La iniciativa del presidente Echeverra de 10 de noviembre de 1971, que hemos mencionado varias veces, propone "reducir la edad para ser sujeto de voto pasivo. de lUanera que pueda elegirse diputado de 21 aos y senadores de 1l0". 2(1 LANZ DURF:T: Derecho Constitucional Mexicano; Mxico. 1911ll; pg. 142.

308

DERECHO CONSTITVCIO:\:AL :\IEXICA:\:O

El autor a quien acabamos de citar encuentra inconveniente dicho requisito, porque los diputados y senadores no representan los intereses particulares de cada regin ni en las Cmaras federales se deben tratar asuntos locales, sino exclusivamente nacionales." Son exactas las dos precedentes afirmaciones, por ms que respecto de la segunda cabra advertir- que, aunque no con el carcter estrictamente de locales, puedan ventilarse en las Cmaras cuestiones que ataen directamente a regiones determinadas del pas; querellas de lmites, problemas relativos a la constitucionalidad de los Poderes de un Estado, son claros ejemplos de 10 dicho y para cuya atinada resolucin sera conveniente que los representantes elegidos por la regin afectada estuvieran especialmente preparados, por su nacimiento o por su vecindad en el Estado. Pero la razn fundamental por 10 que estimamos que la fraccin impugnada debe subsistir, consiste en que es la poblacin electora la que debe conocer al candidato. Aunque el diputado o senador representa a todo el pas, la eleccin de cada uno de ellos no se hace por el pas entero, sino por distritos electorales o por Estados. Lo menos que puede pedirse es que la poblacin del Estado est en posibilidad de conocer a la persona que va a designar como representante de la nacin; esa posibilidad se alcanza con el requisito de nacimiento o el de vecindad del candidato. Las fracs. IV y V del arto 55 se refieren a la imparcialidad en la eleccin. Los requisitos que eIlas fijan son de ndole negativa, pues consisten en no ocupar ninguno de los puestos pblicos que podran servir al candidato para inclinar la votacin en su favor o para cometer fraude en la eleccin, La frac. VI seala como requisito, tambin negativo, no ser ministro de algn cuIto religioso. Al referirnos a la democracia hemos tachado de antidernocrtico el arto 130, por cuanto priva del voto activo y pasivo a los ministros de los cultos, La frac. VI del arto 55 es reiteracin superflua del precepto del 130 y, sin embargo, referida a los diputados y senadores la exclusin de los ministros de los cultos no merece censura. La aptitud cvica, y slo ella, debe ser el dato para otorgar la ciudadana, por 10 que teniendo la aptitud cvica los ministros de los cultos no deben ser excluidos de la ciudadana. Pero la representacin popular exige algo ms que la simple ciudadana. Exige independencia de criterio, ausencia de vnculos de subordinacin o de obediencia. "Una persona que por su posicin en la vida sea dependiente o se encuentre inserta en una determinada organizacin, no podr ser diputado -afirma Schmitt-. En ello estriba una razn
21

op. cit., pgs. 145, 146 Y 147.

.,

FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO

309

para ciertas incompatibilidades que se encuentran en el Derecho poltico de muchos Estados. sobre t.odo por lo que Sf' refiere a funcionarios y clrigos." 22 Aceptando el mismo principio, aunque aplicndolo con menos rigor que la nuestra, la Constitucin argentina dispone en su arto 6,1) que los eclesisticos regulares no pueden ser miembros del Congreso; establece as una distincin entre los eclesisticos regulares, quienes segn el comentarista argentino Ral Bisn "se encuentran sometidosjr una disciplina rigurosa y no podran desempear libremente un mandato legislativo";" y los eclesisticos seculares, respecto a los cuales, segn el espritu de la Constitucin argentina, no militan las razones que explican la exclusin de los primeros. La ltima fraccin del arto 55, en concordancia con el 59, prohbe la reeleccin de los diputados y senadores para el perodo inmediato; al no hacerse distincin alguna, debe entenderse que los propietarios no pueden ser reelectos como propietarios ni los suplentes como suplentes; por no ser caso de reeleccin, el suplente puede ser electo propietario en el perodo inmediato, siempre que no hubiere estado en ejercicio; en cambio, el propietario no puede ser electo en el perodo inmediato con el carcter de suplente, pues aunque no se trata de una reeleccin, la Constitucin supone que el propietario puede gozar de suficiente fuerza poltica para alcanzar la suplencia en el perodo siguiente. 85.-Los arts. 54 y 56 no hacen sino referir a la eleccin de diputados y senadores la regla general que en materia de eleccin popular establece la Constitucin, en el sentido de que la eleccin ser directa. La segunda parte del art. 56 dispone qqe la legislatura de cada Estado declarar electo como senador al que hubiere obtenido la mayora de los votos emitidos. Si para algo debe servir esa facultad, es sin duda para hacer de la legislatura de cada Estado la nica autoridad competente para decidir acerca de las elecciones de senadores por el Estado. Hay, pues, una aparente oposicin' entre ese precepto y el 60, que autoriza a cada Cmara para calificar las elecciones de sus miembros y resolver las dudas que hubiere sobre ellas, en forma definitiva e inatacable. La oposicin podra resolverse reconociendo a las legislaturas de los Estados la facultad de declarar la eleccin de senadores nicamente desde el punto de vista del cmputo de los votos, en tanto que al Senado le correspondera examinar la eleccin desde el punto de vista de su legalidad.

----

22 ScHMlTI:

op. cit., pg.

268.

1\ 23 RAl. BlSN: Derecho 1,,40; pg. :!i3,

Constitucional Al'/{entino y Comparado: Buenos Aires,

20

310

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

Desgraciadamente el arto 60 se ha convertido en instrumento al servicio del grupo dominante en las Cmaras, que con el pretexto de calificar la validez de las elecciones anula y elimina las que favorecieron a los contrarios. Es sa una interpretacin abusiva y desleal del precepto; pero a no dudarla es el precepto mismo el que se presta para el abuso, pues otorga a las Cmaras, es decir, al grupo dominante en cada una de ellas, esa facultad absoluta de calificar las elecciones, para cuyo rect ejercicio se requieren buena fe e imparcialidad difciles de hallar en asambleas polticas. S6.-Es preciso asegurar a los legisladores una absoluta independencia en el ejercicio de sus funciones, con objeto de que los dems Poderes no estn en aptitud de coartarlos en su representacin, atrio buyndoles delitos que autoricen a enjuiciarlos penalmente y a privarlos de su encargo. Para alcanzar ese fin la Constitucin dota a los diputados y senadores de irresponsabilidad, segn el arto 61, y de inmunidad, conforme al arto lOS. Distingamos uno de otro esos dos medios de proteccin. El primero de los dos artculos citados dispone que los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiestan en el desempeo de sus cargos y jams podrn ser reconvenidos por ellas. Esto significa que respecto a la expresin de sus ideas en el ejercicio de su representacin, los legisladores son absolutamente irresponsables, lo mismo durante la representacin que despus de concluida, lo mismo si la expresin de las ideas constituye un delito (injurias, difamacin, calumnia) que si no lo constituye. Tal es la irresponsabilidad. Por otra parte, segn los arts. lOS, 109 Y 111, que en lugar distinto estudiaremos, los diputados y senadores no pueden ser perseguidos penalmente durante el tiempo de su representacin, si previamente la Cmara respectiva no pronuncia el desafuero que implica la suspensin del cargo del representante. En otros trminos, la accin penal es incompatible con el ejercicio de la representacin popular; para que proceda aqulla, es necesario que desaparezca sta, ya sea por el desafuero o ya por la conclusin natural del encargo. Llamamos inmunidad a la proteccin contra toda accin penal de que gozan los representantes populares durante el tiempo de su representacin. Claramente se advierte la diferencia entre los efectos de la irresponsabilidad y de la inmunidad. La accin penal jams procede respecto a los delitos cometidos al expresar sus opiniones el representante, precisamente en ejercicio de su representacin. Tocante a los dems delitos, la accin penal slo procede cuando cesa la representacin.

FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO

311

Hay algunos actos u omisiones de los legisladores que, sin ser deIictuosos, estn sancionados expresamente en la Constitucin. Vamos a enumerarlos, segn la importancia de la sancin. Si el representante popular desempea alguna comisin o empleo de la federacin o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cmara respectiva, perder el carcter de diputado o senador (artculo 62) . Si el representante no concurre a las sesiones dentro de los treinta das de iniciadas, se entender que no acepta su cargo (art. 63, primer prrafo). Si el representante falta a las sesiones durante diez das consecutivos, sin causa justificada o sin previa licencia del Presidente de su respectiva cmara, con la cual se dar conocimiento a sta, se entiende que renuncia a concurrir hasta el perodo inmediato (art. 63, segundo prrafo) . El representante que no concurra a una sesin, sin causa justificada o sin permiso del Presidente de la Cmara respectiva, no tendr derecho a la dieta correspondiente al da en que falte (art. 64). 87.-Para que las Cmaras puedan actuar, se necesita que haya

qurum, es decir, que est reunido cuando menos determinado nmero de representantes. Una vez que est satisfecho el qurum, las
resoluciones se adoptan por "mayora". La mayora es, pues, el nmero de representantes que decide, dentro de otro nmero de representantes, generalmente mayor, que es el que constituye el qurum. Examinaremos en seguida las reglas de la Constitucin en 10 que se refiere a qurum y a mayora. Por regla general, consignada en el arto 63, el qurum en el Senado se integra por las dos terceras partes de sus miembros y en la Cmara de Diputados por ms de la mitad de los suyos. Hay, sin embargo, un caso de qurum especial respecto a la Cmara de Diputados, previsto en el artculo 84. Cuando en .los. casos que seala dicho aro tculo y el siguiente designa el Congreso al Presidente de la Repblica, se necesita para integrar el Colegio Electoral la concurrencia cuando menos de las dos terceras partes del nmero total de miembros de ambas Cmaras, es decir, un qurum que para el Senado es normal, pero que para la otra Cmara es especial, pues el qurum ordinario de esta ltima no es de dos tercios, sino de ms de la mitad de sus membros. Existe, adems, un caso en que se quebranta la regla de
~4 Cabe admitir la excepcin expuesta si se entiende que dentro ~el Colegio Elec toral conservan su propia individualidad el Senado y la Cmara de Diputados, pues ~I se entiende que el Colegio Electoral es una asamblea donde se confunden ambas Cmaras, no cabe hablar de qu1'Um especial de la Cmara de Diputados.

312

DERECHO COl\.:5TITUCIO:'\AL i\IEXICA:'\O

que no puede haber actuacin parlamentaria sin qurum, y es aquel a que se refiere el arto G:3 cuando dispone que los miembros presenles de una y otra Cmara debern reunirse el da sealado por la ley y compeler a los ausentes a que concurran dentro de los treinta das siguientes, con la advertencia de que si no lo hiciesen se entended por ese solo hecho que no aceptan su cargo, llamndose luego a los suplentes, los que debern presentarse en un plazo igual, y si tampoco lo hiciesen se declarar vacante el puesto y se convocar a nuevas elecciones. En la hiptesis del precepto, se rene la Cmara sin qurum y toma tres decisiones sucesivas: prevenir a los ausentes que se presenten, llamar a los suplentes, convocar a nuevas elecciones. Tales medidas obedecen a la necesidad de salvar el obstculo de que las Cmaras se hallen impedidas indefinidamente de realizar sus labores. Una vez que por reunirse el qurum la Cmara puede actuar, las decisiones se toman generalmente por mayora de los miembros presentes. No hay ningn caso en que decida la minora ni hay alguno en que se exija la unanimidad. La excepcin a la regla consiste en que, segn los artculos 109 Y 111, la decisin de cada una de las Cmaras para privar del fuero a los funcionarios que lo tienen debe tomarse por mayora absoluta (en el caso del primer artculo) y por dos tercios (en el del segundo) del nmero total de miembros que formen cada una de las Cmaras; el cmputo de los votos se hace sobre el total de miembros. no sobre el total de los presentes que integran el qurumr Hay dos clases de mayoras: la absoluta y la relativa. La mayora absoluta est integrada por ms de la mitad de los votantes y es la que decide' ordinariamente cuando existen dos proposiciones; es impropio decir, como lo hicieron la Constitucin espaola de 12 (art. 139) y las Bases Orgnicas de 43 (art. 58), que la mayora absoluta est for25 Hamilton censur el sistema que exige las dos terceras partes del nmero .total de miembros, porque en muchos casos equivale en la prctica, yt debido a la ausencia de una parte, a que se haga forzosa la unanimidad. "La historia de toda organizacin ~o' l1tica -agrega- en que este principio ha prevalecido, es una historia de impotencia. de perplejidad y desorden." (El Federalista, nm. LXXV.) Nosotros debemos aadir que en los casos de los artculos 109 y Ll I se suplant~ en realidad la voluntad de los representantes ausentes, cuyos votos se computan indebidamente como negativos. Del total de 60 senadores se necesita la presencia de sus ~os tercios., es decir, de 40 senadores, para que haya qurum; si se alcanza el mnimo mdispensable para el qurum, requirese el voto unnime de los presentes para que el funcionario sea declarado culpable, pues los dos tercios que para ese fin exige el aro tculo Ll l deben computarse sobre el total de miembros de la Cmara de Diputados en el caso del artculo lOO, con la salvedad de que respecto a dicha Cmara, el qurum Y la votacin exigen mayora absoluta (en lugar de dos tercios) en relacin con el total de miembros. El resultado es que los que votan por la afirmativa lo hacen frente a los presentes que votan en contra y frente a todos los ausentes, quienes por virtud de la ficcin de la ley votan tcitamente por la negativa. No hay razn ni aparece que alRuna hayan tenido en cuenta los Constituyentes de 17. para establecer el sistema inadmisible de los artculos 109 y 111, que da eficacia a votos no emitidos.

FUNCIONAMIEXTO DEL PODER LEGISLATIVO

313

macla por la mitad ms uno del total de votantes, pues cuando dicho total est formado por un nmero impar la mitad exacta es imposible; la expresin correcta es la que emplea la Constitucin de 24 (artculo 36), la de 36 (Ley 111, arto 17), la de 57 (art. 61) Y la actual (artculo 63), al decir que el qurum se integra por ms de la mitad del total. La mayora relativa es la que decide entre ms de dos proposiciones; de ellas obtiene el triunfo la que alcanza mayor nmero de votos, aunque ese nmero no exceda de la mitad del total de votantes. Vamos a presentar algunos ejemplos relativos a qurum y a mayoras, para acentuar la diferencia que hemos expuesto Si la Cmara de Diputados tiene un total de 180 representantes, el qurum para abrir sus sesiones requiere un mnimum de 91 diputados, que es ms de la mitad. Suponiendo que est reunido ese mnimum, el proyecto que se presenta para ser aprobado o rechazado ofrece un caso de mayora absoluta, porque se debe decidir entre una proposicin afirmativa y una negativa; de las dos proposiciones triunfar la que tenga a su favor un mnimum d