Guía para los perplejos

Félix E. Fernández Departamento de Física, RUM Hay varias interrogantes en torno a la prolongada suspensión que padece el RUM por parte de la National Science Foundation que tienen que ver fundamentalmente con la reglamentación federal y la de la propia agencia. Aunque definitivamente no soy experto en estos asuntos he tenido que aprender un poco debido a que el Senado Académico del RUM nombró un comité ad hoc para estudiar el tema de la suspensión y acepté representar a la Facultad de Artes y Ciencias en ese comité, que ya rindió dos extensos informes. Como noto que todavía existen muchas dudas en la comunidad universitaria respecto a lo que se permite y no se permite según la reglamentación aplicable y sobre qué cosas se hicieron mal y puede que no se hayan corregido todavía, me permito resumir en las siguientes páginas lo que creo haber llegado a entender sobre el asunto. Divido esta presentación en dos partes. En la primera explico la reglamentación según la entiendo y en la segunda presento algunas preguntas que me han hecho o que he escuchado, así como las respuestas que puedo dar. Con perdón de Maimónides, titulé estas páginas adaptando un título suyo porque yo mismo quedé perplejo ante la crisis desatada el 23 de abril de 2012, cuando empezó la suspensión. Espero que la información recopilada y mis comentarios puedan resultarles útiles a otros que estén todavía en similar situación de perplejidad. Me excuso de antemano por errores de interpretación que pueda haber cometido por mi escasa experiencia en estos asuntos. A. Reglamentación aplicable y algunos ejemplos prácticos La Circular A-21 de la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OMB) de la Casa Blanca (“Cost Principles for Educational Institutions”), que tienen que aplicar todas las agencias federales en sus subvenciones a instituciones educativas, dice explícitamente en su sección J 10 d (“Salary rates for faculty members”) que: “In no event will charges to sponsored agreements, irrespective of the basis of computation, exceed the proportionate share of the base salary for that period. This principle applies to all members of the faculty at an institution.”1 Este requisito no necesariamente implica –a mi entender– que no sea posible que alguien cobre más que lo que ganaría según su salario regular, pero sí tendría que trabajar tiempo extra y la tasa a la cual cobra esa compensación adicional no puede ser mayor que la que cobraría por ese mismo esfuerzo si fuese parte de su tarea regular. Este asunto de las tasas de pago es crítico. Por otra parte, el NSF Award & Administration Guide incluye una limitación más restrictiva: “NSF normally limits salary compensation for senior project personnel on awards made by the Foundation, to no more than two months of their regular salary in any one year. This limit includes salary received from all NSF funded grants. Salary is to be paid at a monthly

OMB Circular A-21, Section J, 10, d. Disponible en: http://www.whitehouse.gov/omb/circulars_a021_2004

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rate not in excess of the base salary divided by the number of months in the period for which the base salary is paid. As such, proposal budgets submitted should not request, and NSF-approved budgets will not include, funding for an individual investigator or co-principal investigator which exceeds two months of their regular year salary. If anticipated, any compensation for such personnel in excess of two months must be disclosed in the proposal budget, justified in the budget justification, and must be specifically approved by NSF in the award notice.”2 Es decir, NSF permite como máximo dos meses de salario extra con dinero de NSF. Por supuesto, la limitación en cuanto a las tasas sigue siendo aplicable. NIH probablemente aplica su reglamentación igual que NSF, pero no lo he verificado. Otras agencias pueden ser menos restrictivas, pero todas tienen que aplicar la Circular A-21 de la OMB. Creo que parte de lo que tenían que haber hecho en el CID y en Administración Central al menos durante los últimos dos o tres años era desarrollar guías claras acerca de qué se podía cobrar y que no con fondos de cada una de las agencias. Aun ahora eso no parece que lo tengan muy claro. Al menos para NSF no es adecuado que la universidad decida por su cuenta que la facultad puede cobrar compensaciones adicionales (“overload compensation”) de fondos federales durante el año académico. Según un informe de la OIG de NSF en un caso con California State University (CSU) en San Diego (SDSU),3 que cubrió el año fiscal 1999-2000, el sistema de CSU tenía una norma según la cual “CSU policy allows faculty to be paid up to 25 percent above their full-time academic year salary from federal funds.” Sin embargo, OIG-NSF aclaró que “extra salary or overload compensation can only be charged to NSF grants when specifically provided for in the NSF grant solicitation, requested by a recipient organization, and approved by NSF”. Según el informe, SDSU cobró como “overload compensation” no autorizado un total de cerca de $190,000 durante el año auditado para varios proyectos de NSF, incluyendo salarios, beneficios marginales y costos indirectos asociados. La OIG-NSF determinó que los pagos fueron indebidos y reclamó la devolución de este dinero. A la fecha del informe de auditoría de SDSU (2004) la agencia ya había determinado que al menos otros 4 recintos del sistema de CSU habían incurrido en prácticas similares durante un período de 5 años y anticipaba que el dinero a ser recobrado podría ascender a tanto como $2.4 millones. Resalto que el informe que acabo de citar es de 2004 y que en los últimos años las agencias –y NSF ciertamente– han estado haciendo aún más restrictivas sus normas en cuanto a los pagos a la facultad. Esto es fácilmente notable si se comparan las secciones pertinentes de los Proposal Award Policies and Procedures Guides de NSF de la última década. No es adecuado usar maneras “creativas” de computar las tasas de salario para que resulten mayores. Eso puede ocurrir, por ejemplo, cuando se usa alguna fórmula que permita cobrar más de 3 meses
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Proposal Award Policies and Procedures Guide, NSF 11-1, OMB Control Number: 3145-0058. Part II - Award & Administration Guide, October 2010, Pag. V-3. Disponible en: www.nsf.gov/pubs/policydocs/pappguide/nsf11001/nsf11_1.pdf San Diego State University Foundation Overload Compensation. OIG Report 04-1-002 03/02/2004. Disponible en: www.nsf.gov/oig/sdsuf.pdf 2
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a tiempo completo en verano. (Esto es aparte del hecho de que NSF permite un máximo de dos meses de salario anual con fondos de NSF.) Un caso reciente que es relevante está contenido en una auditoría de la Universidad de California en Santa Barbara (UCSB) hecha en 2012 por OIG-NSF y correspondiente al período de tres años desde 2008 al 2010.4 Según la OIG, en este caso: “UCSB charged summer salary costs to its NSF awards based on a complex series of mathematical calculations that seek to charge the maximum salary budgeted for the NSF award while distributing a monthly salary costs over a summer period that does not coincide with exact calendar months. In 115 cases, we found amounts charged to NSF for summer salaries exceeded 100 percent of the respective employees’ actual salaries.” Con este caso en mente, es significativo que en su comparecencia del pasado martes 5 de marzo ante la Comisión de Educación del Senado de Puerto Rico, el Dr. José Lasalde, VPIT de la UPR, explicó que después de que asumió la Vicepresidencia (en 2010) personal del CRCI le presentó un esquema de pagos para verano que permitía el cobro del equivalente de más de 5 meses durante los 3 meses del verano. Aunque el Dr. Lasalde afirmó que no autorizó el uso de este esquema, parece claro que se había venido utilizando previamente. También es posible que aunque él no la hubiese autorizado, la práctica continuase a otros niveles si fue autorizada por otros oficiales. Hago notar que puesto que “trabajo a tiempo completo” en la UPR significa 37.5 horas semanales, 5 meses de trabajo en 3 meses del calendario implica 62.5 horas semanales. Ciertamente esto es físicamente posible –no estamos hablando de más de 24 horas al día ni mucho menos– pero ese no es el punto de importancia. Lo que interesa es que sería una violación de la reglamentación de NSF: “Salary is to be paid at a monthly rate not in excess of the base salary divided by the number of months in the period for which the base salary is paid.”2 La Circular A-21 de la OMB parece ser menos explícita en este sentido y podría pensarse que sí permite pagos por trabajo en verano durante tiempo extra (i.e., trabajando más de tiempo completo), pero esa interpretación no es válida para NSF y en caso de duda con respecto a otras agencias lo prudente sería consultarlas directamente y obtener aprobaciones por escrito. Existen excepciones a la regla de que no es posible cobrar compensaciones adicionales con fondos de proyectos federales, pero estas están limitadas a ciertos casos que tienen que ver con enseñanza. Según la Circular A-21: “Charges for teaching activities performed by faculty members on sponsored agreements during the summer months or other periods not included in the base salary period will be based on the normal policy of the institution governing compensation to faculty members for teaching assignments during such periods.” Nuevamente, la reglamentación de NSF es más específica y restrictiva (subrayado mío): University of California, Santa Barbara, Audit of Incurred Costs for National Science Foundation Awards for the period January 1, 2008 to December 31, 2010. NSF Office of Inspector General, September 28, 2012. OIG 12-1-005. Disponible en: http://www.nsf.gov/oig/10-1-003_UNR.pdf 3
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“NSF award funds may not be used to augment the total salary or salary rate of faculty members during the period covered by the term of faculty appointment or to reimburse faculty members for consulting or other time in addition to a regular full-time organizational salary covering the same general period of employment. Exceptions may be considered under certain NSF grants for teaching weekend and evening classes or working at remote locations. If anticipated, any intent to provide salary compensation above the base salary must be disclosed in the proposal budget, justified in the budget justification, and must be specifically approved by NSF in the award notice.”2 Es posible que otras agencias (e.g., el Departamento de Educación Federal) sean menos restrictivas pero, nuevamente, si hay dudas lo prudente sería consultarlas directamente y obtener aprobaciones por escrito. Los sub-contratos a una institución asociados a un proyecto subvencionado con fondos federales en cualquier otra institución tienen que obedecer las mismas reglas. Estos sub-contratos se consideran un “pass-through” de los fondos federales y las instituciones que reciben la subvención original tienen que asegurarse de que sub-contratan proveedores que cumplen con toda la reglamentación federal aplicable, incluyendo cualquier reglamentación específica de la agencia que provee los fondos. Un asunto de interés para al menos varios investigadores en el RUM es la interpretación de todo lo anterior para los casos de contratos (no subvenciones ni sub-contratos asociados a un proyecto subvencionado) directamente entre una agencia federal (o estatal, o una compañía privada) y una persona o grupo de personas que sean docentes o investigadores de la universidad y que, mediante ese contrato, realizan un trabajo requerido por la agencia o entidad. Pienso que esos casos serían distintos de las subvenciones a las que estamos más acostumbrados y envuelven una tarea que no es parte de la tarea docente. Obviamente, la universidad tiene que tener una normativa que regule este tipo de contratos (esencialmente de práctica profesional) y entiendo que ya existe. Entre otras cosas, la universidad tiene que limitar el tiempo que un docente puede trabajar en esos tipos de contrato para asegurar que el trabajo a tiempo completo que el docente o investigador realiza para la universidad no se verá afectado, igual que si un docente trabajase a tiempo parcial dictando clases en otra institución. Me parece evidente y razonable además que si la universidad provee sus facilidades físicas para ese tipo de contratos, también debe recibir un pago o beneficio adecuado por su uso. B. Algunas preguntas y respuestas 1. ¿Se hicieron pagos a investigadores que fuesen indebidos según la reglamentación federal? Aparentemente ese es el caso. Como no existían controles adecuados o no había entendimiento adecuado de la reglamentación (o seguramente ambas cosas) esto podía ocurrir y entiendo que sí ocurrió. 2. ¿Desde cuando? Probablemente desde hace muchos años, puesto que existían las condiciones para que eso ocurriese.

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3. ¿Es posible que bajo la reglamentación de la UPR se puedan permitir pagos que no estarían de acuerdo con la reglamentación federal o la de agencias particulares? Se aplica perfectamente el dicho de que: “The golden rule is that those with the gold make the rules”. Si la UPR acepta el dinero de la agencia, tiene que cumplir con la reglamentación. 4. ¿Por qué no denunciamos los claustrales la situación al Departamento de Justicia? Esta pregunta –un poco ingenua– la han hecho en los medios de comunicación e incluso en alguna de las vistas de la Cámara y el Senado de Puerto Rico. La respuesta corta es que los chismes de pasillo no sirven como evidencia en una corte de justicia. A continuación la respuesta más detallada: La comunidad académica sólo se enteró de que existían señalamientos por NSF a partir del 27 de abril de 2012, fecha de la carta del Presidente Muñoz en la que notificó la suspensión decretada 4 días antes. En esa carta el Presidente afirma que desde 2005 los informes auditados de la UPR “reflejaban un grado de incumplimiento en torno a la radicación de informes de tiempo y esfuerzo” de los investigadores. Sin embargo, esto no implicaba que necesariamente hubiesen habido pagos indebidos a investigadores. Algunos administradores en altos puestos administrativos en la UPR decían (me lo dijeron a mí personalmente) que lo que NSF quería era “un sistema que fuese uniforme para todo el sistema de la UPR”. Ese requisito implica más bien una formalidad que había que cumplir, no pagos indebidos. Ciertamente habían rumores de pagos indebidos (demasiados meses en un verano, por ejemplo) que se propalaron una vez comenzó la suspensión pero, otra vez, los rumores no son evidencia y los miembros del claustro no tenemos acceso a las nóminas de otras personas. El caso particular de los ingresos anuales del Dr. Manuel Gómez fue reportado en el semanario Claridad en septiembre de 2012 ($ 317,000 anuales, según Claridad) . Los documentos que los periodistas de Claridad examinaron no estuvieron en poder de los claustrales. Sin embargo, en el momento en que salió publicado el artículo la información se hizo pública y es de suponer que hasta el Secretario de Justicia puede leer los periódicos. No hay que saber mucha matemática para pensar que si la información es correcta es probable que hubiesen habido pagos indebidos. Por cierto, hasta donde yo sé el Dr. Gómez nunca ha negado la información que apareció en el artículo. Si pudieron ocurrir en un caso, por extensión, pudieron ocurrir en más casos. En nuestro primer informe de progreso, fechado el 15 de septiembre de 2012, los miembros del Comité ad hoc nombrado por el Senado Académico del RUM para estudiar el asunto de la suspensión por NSF recomendamos: “Solicitar urgentemente de la Junta de Síndicos que ordene auditorías por entidades externas de entera credibilidad para investigar las irregularidades y abusos que se hayan producido en el RUM y en el CRCI, desde al menos el año 2005, en violación a las disposiciones de la Circular OMB A-21.” El Senado acogió íntegramente el informe, que fue elevado a la Junta de Síndicos. La Junta, sin embargo, desatendió esta recomendación. 5. ¿De quien es la responsabilidad por casos de pagos indebidos a investigadores? Esta es una responsabilidad compartida: (a) Del investigador que recibe los pagos indebidos, aun si no sabe o no entiende que son indebidos. (b) De los supervisores que autorizan los pagos, aun si no saben o no entienden que son indebidos. (c) De la universidad, por no tener en funcionamiento un sistema de verificación que razonablemente pudiese prevenir que ocurriesen los pagos indebidos, ya fuese por error o intencionalmente. 5

6. ¿Está todo bien si los superiores de algún investigador, incluso rectores y presidentes, autorizaron pagos que resulta que fueron indebidos? Por supuesto que no. Vea la respuesta a la pregunta anterior. 7. ¿Qué acción tomaría la agencia si en efecto hubo pagos indebidos? Si la agencia determina que se efectuaron pagos indebidos con dinero de la agencia, reclamará a la universidad la devolución de ese dinero, así como los beneficios marginales y costos indirectos asociados. Dependiendo de las circunstancias, también podría imponer multas a la universidad. 8. ¿Por qué la agencia no reclamaría la devolución del dinero de pagos indebidos directamente a los investigadores que los recibieron? La agencia le concede la subvención a la universidad, no a los investigadores personalmente, así que la universidad es la responsable de administrar los fondos adecuadamente. Sin embargo, la universidad sí podría requerir la devolución de dinero a quienes lo recibieron. Pienso que es igual que si se comete un error en contabilidad y este mes me pagan el doble de mi sueldo. Si yo mismo no lo notifico y devuelvo el dinero –que es lo que debo hacer– tan pronto se den cuenta del error me lo restarían de los próximos cheques. 9. ¿Por qué está suspendido el RUM y no otros recintos del sistema? Una razón para esto es posiblemente que la visita de NSF que ocurrió en febrero de 2010 (y que produjo los señalamientos) fue al CRCI (administrativamente ubicado en Administración Central) y al RUM, pero no a ningún otro recinto. Otra razón que he escuchado, pero no he podido verificar, es que el RUM siguió los malos pasos del CRCI en la manera de manejar las compensaciones a investigadores con fondos de los proyectos, mientras que otros recintos no hicieron lo mismo. Por supuesto, ambas razones pueden ser válidas. 10. ¿Se dan casos de incumplimiento semejantes en otras universidades? Por supuesto que sí. Ocurre en los mejores lugares. Ya cité un par de casos en universidades de gran prestigio en California. Hay muchos casos adicionales y los informes de la OIG de NSF sobre casos ya cerrados se pueden obtener en la página de internet de la agencia.5 11. ¿Si esto es así, que tiene de especial nuestro caso? La inusitada demora del RUM y de la Administración Central/CRCI para hacer las correcciones necesarias. NSF hizo los señalamientos en Mayo de 2010 y, según admisión del propio Presidente Muñoz, la administración sabía al menos desde 2005 que habían irregularidades con los informes de tiempo y esfuerzo, así que los señalamientos relacionados no pueden haber sido una sorpresa. La realidad es que NSF le ha concedido muchísimo tiempo a la UPR para hacer las correcciones necesarias. Aunque podría haberlos, no he encontrado casos en los que cualquier universidad de algún relieve en los Estados Unidos haya sido suspendida por NSF ni mucho menos que haya estado en riesgo de ser excluida o desaforada (“debarred”) para recibir fondos federales por razones que tengan que ver con señalamientos de esta naturaleza por NSF. En general las universidades saben que no hacer las correcciones necesarias a tiempo en señalamientos que tienen que ver con el uso de fondos federales es jugar con fuego.

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http://www.nsf.gov/oig/auditpubs.jsp 6

12. ¿Por qué se demoraron tanto la AC/CRCI y el RUM para implementar las correcciones necesarias, que habían sido acordadas con la agencia desde el 3 de febrero de 2011? Eso hay que preguntárselo a los encargados de implementarlas. En mi opinión no hubo sólo incompetencia y negligencia temeraria sino entorpecimiento intencional por parte de algunos que preferían mantener un sistema de informes de tiempo y esfuerzo que permitiese al menos algunas de las prácticas que la agencia entendía que eran inapropiadas. Lo primero me parece evidente examinando los resultados y leyendo las cartas de NSF. De lo segundo no tengo evidencia contundente, pero el cuadro de hechos conocidos lo sugiere fuertemente. 13. ¿Qué pasa si los pagos que pudiesen violar las normativas federales o de la agencia en cuanto a sobresueldos o pagos irrazonables a personal docente se hicieron usando dinero de costos indirectos? ¿No son estos fondos institucionales? Eso es peor por tres razones: (1) Las agencias no proveen los costos indirectos (o “F&A costs”) para estos propósitos e históricamente el gobierno federal ha estado muy pendiente de esta partida porque constituye una fracción considerable de los fondos asignados en subvenciones. Aunque algunos pretenden que estos se convierten en fondos institucionales y que por tanto la institución puede usarlos como guste, la realidad es otra. La ya citada Circular A-21 de la OMB, según incluida en el Federal Register, estipula que: “All costs incurred for the same purpose, in like circumstances, are either direct costs only or indirect costs only with respect to final cost objectives.”6 Por tanto, puesto que los pagos a investigadores claramente son atribuibles como costos directos en cualquier proyecto de investigación, no pueden ser también costos indirectos. (2) Hacer pagos de salarios a investigadores con fondos de costos indirectos de las propuestas tiene el efecto de esconderlos o hacerlos “invisibles” para la agencia, lo que puede interpretarse como un intento de defraudar a la agencia intencionalmente. Estas son palabras mayores. (3) Si los pagos hechos de este modo constituyeron en efecto aumentos de sueldo que no hubiesen sido aprobados mediante los procedimientos apropiados dentro de la reglamentación de la UPR, habrían constituido mal uso de fondos públicos por quienes los autorizaron. 14. ¿Se hicieron de hecho pagos a investigadores con dinero de costos indirectos? En el caso del CRCI, eso es lo que afirma el voto explicativo de la minoría en la Junta de Síndicos en la reunión extraordinaria celebrada el pasado 10 de enero, oponiéndose a la petición del Presidente de la UPR para enmendar el presupuesto funcional de la institución. Los síndicos tuvieron acceso a dos tablas preparadas por el CRCI correspondientes a los años 2010 y 2012. De estas se podía concluir, según los síndicos, que en efecto se hicieron pagos de salario a

Federal Register Vol. 70, No. 168, 51906; CAS 9905.502 — Consistency in Allocating Costs Incurred for the Same Purpose by Educational Institutions; 3. 7

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investigadores, tanto durante el año académico como durante el verano, con fondos de costos indirectos. La persona identificada en las tablas como “Subject 1”, recibió de este modo compensaciones como investigador en varios proyectos de NSF, a la vez que era Director del CRCI. Esta última información identifica al “Subject 1” como el Dr. Manuel Gómez. Hasta la fecha no sabemos si el esquema de pagos a investigadores con fondos de costos indirectos se utilizó también en proyectos subvencionados por otras agencias y posiblemente con otros beneficiarios, pero si se hizo en proyectos de NSF es razonable pensar que la práctica se haya extendido a otros casos. 15. ¿Se hicieron también pagos a investigadores con dinero de costos indirectos en el RUM? Le he preguntado a algunos administradores si eso podía ocurrir en el RUM y la respuesta ha sido que no. He preguntado si existe reglamentación interna que lo impida, pero al menos aquellos a quienes les he preguntado no saben que ese sea el caso. Es posible que si en efecto no ha existido la práctica esto sea simplemente un “uso y costumbre” (apropiado en este caso). 16. ¿Se hicieron pagos a investigadores con dinero de costos indirectos en el RRP? Tan recientemente como en octubre de 2012 la Rectora del RRP, Dra. Ana Guadalupe, estableció una normativa en el RRP que prohibió esta práctica. Es sugerente que esto ocurrió muy poco después de la visita de septiembre 19 a NSF de la Dra. Guadalupe, junto a otros oficiales de la UPR y del RUM. Tengo buenas razones para creer que antes de entonces sí se autorizaban esos pagos en el RRP. 17. ¿Hay otras situaciones existentes que puedan poner en peligro, ahora o en un futuro cercano, el cumplimiento de la UPR con la reglamentación federal en lo que respecta a compensaciones a docentes? Lamentablemente, sí. La Circular R-1112-21 del Presidente Muñoz, fechada el 15 de marzo de 2012, estableció, con carácter retroactivo a enero de 2012, un mecanismo de “Incentivo Institucional” mediante el cual un investigador puede recibir dinero adicional que provenga de una propuesta “para la cual se haya contemplado el salario total o parcial del proponente principal y/o el personal clave de la misma”. El dinero para este Incentivo “se obtendrá de los fondos institucionales liberados al sufragarse, con los fondos externos otorgados, parte o la totalidad del Salario Base Institucional” del investigador. Así, la UPR esquiva lo que hace tiempo debería estar haciendo, que es premiar a los que son más productivos luego de una correcta evaluación de los productos de su trabajo. Me parece evidente que lo que se hace con este “Incentivo Institucional” es usar dinero de la agencia para aumentar la tasa de salario del beneficiario por hacer el mismo trabajo y es por tanto una violación de la Circular A-21 de la OMB. En otras palabras, el “mecanismo” parece más bien una lavadora del dinero de las agencias y probablemente nos traerá más problemas, como si ya no tuviésemos bastante con un año de suspensión.

13 de marzo de 2013

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