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Von der Schuldenbremse zur Sparregel
Ansätze zu einer regelgebundenen Haushaltskonsolidierung
Jan Schnellenbach

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Von der Schuldenbremse zur Sparregel
Ansätze zu einer regelgebundenen Haushaltskonsolidierung
Jan Schnellenbach

Inhalt
1. Einleitung 2. Die grundsätzliche Anwendbarkeit der Sparregel 2.1. Veränderung des Budgetprozesses 2.2. Wahl des Referenzwertes der Sparregel 2.3. Zusammenspiel mit der Steuerregel 2.4. Die Glaubwürdigkeit von Spar- und Steuerregel 3. Unmittelbare Effekte auf die Finanzpolitik des Bundes 4. Weiterreichende finanzpolitische und gesamtwirtschaftliche Auswirkungen 4.1. Die Entwicklung langfristiger Budgetspielräume 4.2. Der zusätzliche Investitionsspielraum 5. Fazit Literatur Über den Autor 5 6 6 7 9 11 12

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1. Einleitung
Der diesem Kurzgutachten zugrunde liegende Auftrag besteht darin, einen Vorschlag für eine einfachgesetzliche Haushaltsregel auf seine praktische Umsetzbarkeit sowie seine finanzpolitischen und gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen hin zu untersuchen. Diese Haushaltsregel (im Folgenden: Sparregel) soll wie folgt ausgestaltet sein: a) Die Ist-Einnahmen des vorangegangenen Kalenderjahres sollen als Obergrenze für die zulässigen Ausgaben im aktuellen Haushaltsjahr herangezogen werden. b) Falls sich in der Steuerschätzung zum Novembertermin des laufenden Jahres herausstellt, dass die Steuereinnahmen dieses Jahres voraussichtlich höher sein werden als im vorangegangenen Jahr, dann sind diese zusätzlichen Einnahmen entweder zur Schuldentilgung zu verwenden oder zur Finanzierung von Investitionen in Bildung und Forschung. Die Sparregel soll ergänzt werden durch Begrenzungen des Besteuerungsspielraumes (im Folgenden: Steuerregel). Die Steuerregel sieht ein Moratorium über die bisherige Belastung der Steuerpflichtigen vor, d.h., Erhöhungen von Steuersätzen werden ausgeschlossen. Vielmehr werden in der Einkommensteuer Tarifabsenkungen zur Bekämpfung der kalten Progression gefordert. Darüber hinaus soll der Halbteilungsgrundsatz gesetzlich verankert werden. Der Schwerpunkt dieses Kurzgutachtens liegt auf der Untersuchung der Sparregel. Dabei ist die Steuerregel als komplementäre institutionelle Restriktion zu berücksichtigen, sie ist aber selbst nicht Gegenstand detaillierter Analysen. Darüber hinaus beschränken sich die folgenden Untersuchungen auf eine ökonomische Analyse; insbesondere eine Diskussion von rechtswissenschaftlichen Aspekten kann hier nicht geleistet werden. Im zweiten Abschnitt wird zunächst die grundsätzliche Anwendbarkeit der vorgeschlagenen Sparregel diskutiert. Kleine Modifizierungen zur besseren praktischen Anwendbarkeit werden vorgeschlagen. Im dritten Abschnitt folgt eine Abschätzung der unmittelbaren haushaltspolitischen Folgen. Es wird gezeigt, dass die Sparregel grundsätzlich zu einem stark beschleunigten Abbau der Staatsverschuldung beitragen würde. Im vierten Abschnitt schließlich werden die längerfristigen gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen diskutiert, bevor im fünften Abschnitt das Fazit die Untersuchung abschließt.

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2. Die grundsätzliche Anwendbarkeit der Sparregel
2.1. Veränderung des Budgetprozesses Der Haushaltsprozess des Bundes beginnt formal auf der Ebene der einzelnen Fachressorts, die auf das Aufstellungsrundschreiben des Bundesfinanzministeriums mit einem Budgetvoranschlag für ihre Ressorts antworten. Die Erarbeitung dieser Voranschläge erfolgt in der Regel im ersten Quartal eines jeden Jahres für das darauf folgende Haushaltsjahr. Darauf folgen im zweiten Quartal Verhandlungen zwischen dem Finanzministerium und den Fachressorts. Nach der ersten Lesung des Haushaltsentwurfs in Bundestag und der ersten Beratung im Bundesrat folgen die Beratungen des Haushaltsausschusses. In der Regel im Dezember wird der Haushalt für das folgende Jahr in Bundestag und -rat beschlossen. Mit der Anwendung der Sparregel ergeben sich gegenüber der bisherigen Praxis der Haushaltsaufstellung einige grundsätzliche Änderungen. Der bisherige Haushaltsprozess ist ein iteratives Verfahren, in dem das Bundesfinanzministerium zwar eine starke Stellung einnimmt – es ist an die Vorschläge aus den Fachressorts nicht gebunden – aber in der Regel doch Kompromisse zwischen den Positionen des Finanzministeriums und denen der Fachressorts gefunden werden. Diese Kompromisse werden je nach politischem Gewicht der handelnden Personen und je nach den sonstigen politischen Umständen unterschiedlich ausfallen. Ein politisch sehr schwacher Finanzminister könnte im Extremfall soweit an Verhandlungsmacht verlieren, dass ihm die Kontrolle über die Größe des Gesamtbudgets entgleitet. Mit der Sparregel wird diese Art von Einflüssen auf die Höhe der Ausgaben aber weitgehend ausgeschlossen, da die Steuereinnahmen des vergangenen Jahres eine verbindliche Deckelung der Gesamtausgaben darstellen. Der Gesamtumfang des Budgets ist institutionell festgelegt, die Stellung des Finanzministers in den Budgetverhandlungen damit nochmals gestärkt, sofern dieser ein Interesse an der Durchsetzung einer sparsamen Haushaltspolitik hat. Einem höhere Ausgaben präferierenden Finanzminister hingegen sind nun die Hände gebunden. Damit trägt die Sparregel zu einer Verstetigung der Haushaltspolitik bei. Steigende Ausgaben als Folge einer Änderung der politischen Wetterlage sind nicht mehr zu erwarten. Insofern stellt die Sparregel einen plausiblen Lösungsansatz für das Problem der fiskalischen Allmende dar, also für die Gefahr, dass die Fachressorts jeweils hohe Ausgabenwünsche äußern, aber dabei negative Effekte hoher Steuerlasten auf die Leistungsfähigkeit und

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-willigkeit der Steuerpflichtigen nur unvollständig in Rechnung stellen (siehe z.B. Wagner 1992, Velasco 2000, Buchanan und Yoon 2004). Zu beachten ist jedoch, dass die neue Haushaltsregel nicht die einzelnen Ressorts daran hindern wird, hohe Ausgabenwünsche zu äußern – sie kanalisiert diese nur anders. Während es bisher für Ressortpolitiker eine oft sinnvolle Strategie ist, den Finanzminister zur Bewilligung zusätzlicher und oft defizitfinanzierter Mittel zu drängen, steht nun der horizontale Wettbewerb der Fachministerien um finanziellen Spielraum im Vordergrund. Es ist daher nicht auszuschließen, dass eine Sparregel unerwünschte Nebenwirkungen auf die Kollegialität und den Modus der Zusammenarbeit in einem Bundeskabinett hat. 2.2. Wahl des Referenzwertes der Sparregel Eine nicht unwesentliche praktische Schwierigkeit ergibt sich aus der Dauer und dem frühen Beginn des Budgetprozesses. Unterstellen wir beispielsweise, dass im Dezember 2014 die Aufstellungsrundschreiben für die Haushaltsplanung für das Jahr 2016 verschickt werden und dass im ersten Quartal 2015 mit der eigentlichen Haushaltsplanung begonnen wird. Zu Beginn dieses Prozesses ist das Bundesfinanzministerium über die Ist-Steuereinnahmen des Jahres 2013 informiert. Für die Jahre 2014 und 2015 kann es auf die Ergebnisse der Steuerschätzung aus dem November 2014 zurückgreifen. Es ist daher nicht möglich, bei der Planung des Haushaltes für das Jahr 2016 die Ist-Steuereinnahmen des vorangegangenen Haushaltsjahres, also 2015, zugrunde zu legen. Will man ausschließlich mit Ist-Daten als Referenzwert arbeiten, so könnte man zu Beginn der Haushaltsplanung nur auf diejenigen aus dem Jahr 2013 zurückgreifen. Auch die Daten aus der Steuerschätzung könnten herangezogen werden, die für das jeweils aktuelle Jahr (im Beispiel für das Jahr 2014) in aller Regel sehr zuverlässig sind. Tatsächlich beträgt in den Jahren 1991 bis 2011 die Abweichung der November-Steuerschätzungen vom Ist-Wert des gleichen Jahres nur einmal mehr als ein Prozent der tatsächlichen Steuereinnahmen, in der Regel aber deutlich weniger als ein Prozent, wie in Tabelle 1 zu sehen ist. Eine plausible Strategie wäre es daher auch, die Haushaltsplanung für 2016 mit den Schätzungen für das Haushaltsjahr 2014 zu beginnen und im Laufe des Planungsjahres 2015 die dann bekannt werdenden Ist-Zahlen für 2014 heranzuziehen. Die November-Schätzung für das eigentliche Vorjahr des zu planenden Haushaltsjahres, im Beispiel das Jahr 2015, ist dagegen naturgemäß noch mit größerer Unsicherheit behaftet. Darüber hinaus werden die Ist-Daten für 2015 erst im Laufe des Haushaltsjahres 2016 bekannt. Insofern erscheint es wenig praktikabel, die Steuereinnahmen des jeweils direkten Vorjahres des

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zu planenden Haushaltsjahres als Referenzwert heranzuziehen. Eine Verzögerung von zumindest zwei Jahren wäre hinzunehmen.
Jahr Steuereinnahmen (geschätzt) 161,8 179,8 181,2 193,4 188,5 174,1 168,8 173,6 191,4 201,8 194,7 190,7 191,9 186,6 188,5 202,3 231,9 238,7 227,0 223,7 246,7 Steuereinnahmen (tatsächlich) 162,5 180,4 182 193,7 187,2 173 169,2 174,6 192,4 198,8 193,8 192 191,9 186,9 190,1 203,9 230,1 239,2 227,9 225,8 247,9 Differenz Abweichung in % 0,414492308 0,319174058 0,436967033 0,168477026 -0,703157051 -0,664034682 0,217931442 0,551271478 0,530358628 -1,514139839 -0,464396285 0,677083333 0 0,160513644 0,841662283 0,784698382 -0,782268579 0,2090301 0,394910048 0,930026572 0,484066156

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

0,7 0,6 0,8 0,3 -1,3 -1,1 0,4 1,0 1,0 -3,0 -0,9 1,3 0,0 0,3 1,6 1,6 -1,8 0,5 0,9 2,1 1,2

Tabelle 1: Güte der Steuerschätzungen seit 1991. Die geschätzten Daten stammen aus der Herbst-Steuerschätzung für das jeweilige Jahr (z.B.: November 1991 für 1991). Alle Beträge in Milliarden Euro.
Quelle: Eigene Berechnungen auf der Grundlage von Daten des Bundesministeriums der Finanzen.

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Gegen die Wahl des jeweils letzten Jahres, für das von Beginn an die Ist-Daten verfügbar sind, scheint die lange Verzögerung von drei Jahren zwischen Haushaltsjahr und Referenzjahr zu sprechen. Drei Jahre alte Steuereinnahmen sind in einer nicht stagnierenden Volkswirtschaft zunächst einmal kein guter Indikator für die aktuelle fiskalische Leistungsfähigkeit. Möchte man einen solchen Indikator verwenden, so wäre man allerdings mit der Steuerschätzung für das Jahr 2016 am besten bedient. Eine Sparregel, die dies als Referenzwert wählt, würde jedoch einfach eine Haushaltsplanung fordern, die nach bestem Wissen einen Budgetausgleich herbeiführen wird. Da es eine im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse gibt, welche den Verschuldungsspielraum schon drastisch einengt, wäre eine solche Sparregel aber wohl überflüssig. Wenn das Ziel dagegen darin besteht, dem Bund in Ergänzung zur Schuldenbremse zusätzliche Ausgabendisziplin aufzuerlegen, dann wären tatsächlich die letzten bekannten Ist-Einnahmen der Referenzwert der Wahl, und zwar gerade wegen der dreijährigen Verzögerung. Bei im Trend steigenden Steuereinnahmen in einer wachsenden Volkswirtschaft erzwingt die Sparregel in diesem Fall im Durchschnitt Budgetüberschüsse, die dann entsprechend der Regel zur Tilgung der bestehenden Schuldenlast oder zur Finanzierung spezifischer Investitionen genutzt werden können. Die beiden anderen denkbaren Referenzwerte sind mögliche Kompromisse zwischen einer unter der Schuldenbremse redundanten einfachen Budgetausgleichsregel auf der einen und der im Durchschnitt hohe Budgetüberschüsse erzielenden dreijährigen Verzögerung auf der anderen Seite. Je nach politischen Präferenzen wäre die in der Einleitung skizzierte Sparregel also in diesem Punkt zu präzisieren. 2.3. Zusammenspiel mit der Steuerregel Betrachtet man die weiteren Anreize für die Finanzpolitik, so folgt aus der Sparregel selbst eine Stärkung der Anreize für die Politik, Steuern zu erhöhen. Wenn der Ausgabenspielraum von vergangenen Steuereinnahmen abhängt und ein Ausweichen auf die öffentliche Verschuldung grundsätzlich ausgeschlossen ist, dann besteht die einzige Möglichkeit zur Eröffnung neuer ausgabenpolitischer Freiräume in vorausschauenden Steuererhöhungen. Unterstellt man eine Neigung von öffentlichen Organisationseinheiten zur Ausweitung ihrer diskretionären Ausgabenspielräume (z.B. Niskanen 1968, 1994; Carnis 2009) dann folgt daraus sofort, dass auf eine Sparregel mit einem höheren politischen Druck zu Steuererhöhungen reagiert werden wird. Möchte man eine höhere Steuerbelastung der Bürger vermeiden, so ist es dann grundsätzlich sinnvoll, zusätzlich zur Sparregel auch eine komplemen-

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täre Steuerregel zu implementieren. Die vorgeschlagene formale Verankerung des Halbteilungsgrundsatzes würde hier vor allem die Rolle eines individuellen Abwehrrechtes spielen. Der einzelne Bürger hätte die Gewissheit, dass sein Einkommen mit direkten Steuern nicht stärker als zur Hälfte belastet wird. Dies wäre gerade auch im Hinblick auf immer wieder einsetzende politische Gedankenspiele zur Reaktivierung der Vermögensteuer ein deutliches Signal, denn bei den aktuellen Spitzensteuersätzen bliebe unter einem Halbteilungsgrundsatz kaum ein Spielraum zur zusätzlichen Besteuerung von Vermögen. Dieses Signal würde durch ein glaubhaftes Steuermoratorium natürlich noch unterstützt. Es wäre damit klar, dass keine Wege zur Einnahmenverbesserung am Halbteilungsgrundsatz vorbei gesucht werden, etwa durch Erhöhungen indirekter Steuern. Auch die Forderung nach Tarifabsenkungen zur Kompensation der kalten Progression ist für sich genommen vernünftig, um zu verhindern, dass bereits Bürger mit einem moderaten realen Einkommen in Tarifzonen mit hohen Grenzsteuersätzen rutschen. Tatsächlich können negative Effekte kalter Progression auf das Arbeitsangebot und die Ersparnisse dazu führen, dass das Bruttoinlandsprodukt sinkt (Heer und Süssmuth 2003). Als Folge einer Inflationsindexierung der Einkommensteuer wäre also langfristig ein positiver Effekt auf das BIP zu erwarten. Hinzu kommt, dass die Vermeidung der kalten Progression natürlich unmittelbar das Wachstum des Steueraufkommens bremst. Es ist auch kaum zu erwarten, dass der oben angesprochene positive Effekt auf das BIP so groß wäre, dass hierdurch das Abbremsen des Einnahmenwachstums durch Absenken des Tarifs kompensiert werden könnte. Damit käme es zu zwei Effekten: Einerseits wird das Wachstum des öffentlichen Sektors stärker restringiert, was durchaus von den Urhebern dieses Vorschlags beabsichtigt sein dürfte. Andererseits aber wird so der durch die Sparregel eröffnete Spielraum für Schuldentilgung und Investitionen wieder reduziert; die durchschnittlich zu erwartenden Budgetüberschüsse sinken und der in Abschnitt 3 im Detail beschriebene Prozess der schrittweisen Schuldentilgung wird entsprechend ausgebremst. Der Zielkonflikt zwischen enger Beschränkung des diskretionären Spielraums zur Besteuerung und einem schnellen Abbau des Schuldenstandes des Bundes ist nicht zu vermeiden. Hier ist eine politische Entscheidung darüber nötig, welchem Ziel man den Vorrang gibt. Da aufgrund des Trendwachstums der Steuereinnahmen mit dem Wirtschaftswachstum auch bei Ausschaltung der kalten Progression und Vermeidung zukünftiger Steuererhöhungen das Steueraufkommen weiter ansteigt, wird aber auch bei einer vollständigen Implementierung der Steuerregel zusammen mit der Sparregel ein Spielraum zur

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Schuldentilgung erhalten bleiben. Zusätzlich sichert man sich die Vorteile einer regelgebundenen Finanzpolitik (siehe z.B. Kydland und Prescott 1977; Buchanan und Brennan 1985), die auch dem Bürger größere Verlässlichkeit bietet. 2.4. Die Glaubwürdigkeit von Spar- und Steuerregel Das Ausmaß der von den Regeln geschaffenen Verlässlichkeit hängt wesentlich davon ob, wie glaubwürdig die Spar- und Steuerregeln in der Praxis sind. Zahlreiche Erfahrungen, nicht zuletzt diejenigen mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt auf europäischer Ebene, zeigen, dass es sich bei Fiskalregeln häufig um Lippenbekenntnisse handelt, die im Ernstfall von politischen Entscheidungsträgern schlicht ignoriert oder kunstvoll umgangen werden (siehe bereits Kopits 2001). Selbst die deutsche Schuldenbremse wird ihre langfristige Wirksamkeit in der Praxis erst noch unter Beweis stellen müssen. Ein wesentliches Element zur Stärkung der Glaubwürdigkeit von Fiskalregeln besteht in einer expliziten Strafkomponente (Drazen 2004). Potenzielle Regelbrecher sollten von vornherein wissen, dass spürbare politische Kosten auf sie zukommen, falls die Fiskalregeln verletzt werden. Idealerweise sollte die Strafe selbst dem politischen Prozess entzogen sein, also automatisch erfolgen. Eine entsprechende Sanktionskomponente sollte den beiden hier vorgeschlagenen Regeln daher noch hinzugefügt werden. Denkbar wäre etwa, dass im Fall einer Verletzung der Sparregel alle Fachressorts im Folgejahr automatische Ausgabenkürzungen in gleichem prozentualen Umfang nach der „Rasenmähermethode” hinzunehmen hätten. Ein Problem besteht darin, dass die hier diskutierten Fiskalregeln einfach gesetzliche Regelungen sein sollen und damit jederzeit mit einfacher Mehrheit außer Kraft gesetzt werden können. Grundsätzlich wäre im Hinblick auf ihre Glaubwürdigkeit eine nur mit qualifizierter Mehrheit zu ändernde grundgesetzliche Regelung vorzuziehen (Brennan und Buchanan 1980). Jedoch ist dies angesichts politischer Restriktionen wohl ein utopischer Vorschlag, so dass ein anderes Fundament die Stabilität der Haushaltsregeln auch bei wechselnden Parlamentsmehrheiten gewährleisten sollte. Ein Ansatzpunkt hierzu besteht darin, dass es sich hier nicht um eine rein numerische Haushaltsregel handelt, wie es etwa bei den sogenannten MaastrichtKriterien der Fall war, sondern um eine den Budgetprozess selbst verändernde Regel. Wie oben bereits diskutiert, stärkt die Regel tendenziell die Rolle des Finanzministers gegenüber den Fachressorts. Empirische Evidenz deutet darauf hin, dass gerade solche prozeduralen Regeln erfolgreicher als numerische

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Budgetregeln sind (siehe etwa Fabrizio und Mody 2006; von Hagen und Harden 1995). Dies könnte auch im Hinblick auf die Stabilität gelten: Man kann davon ausgehen, dass kein Finanzminister ein Interesse daran hat, dass seine Rolle wieder geschwächt wird. Es gibt also ein in der Regel einflussreiches, mit politischem Gewicht ausgestattetes Kabinettsmitglied, das ein prinzipielles Interesse am Erhalt der Regel haben sollte. Dieses Argument gilt jedoch mehr für die Spar- als für die Steuerregel. Letztere kann auch von einem Finanzminister mit entsprechenden politischen Präferenzen leicht als unerwünschte Restriktion wahrgenommen werden, während sie nicht wesentlich dazu beiträgt, seine Stellung im Budgetprozess zu stärken. Schnürt man also das Paket auf, so scheint eine langfristige Durchsetzung der Sparregel wahrscheinlicher als ein dauerhafter Bestand der Steuerregel. Unter dem Strich bleibt die Frage der Stabilität einer einfachgesetzlichen Regel aber in beiden Fällen die Achillessehne des Vorschlages. Stabilität ist aus den oben genannten Gründen möglich, aber doch unsicher. Diese Unsicherheit ist auf der Ebene einer einfachgesetzlichen Regelung aber kaum zu beseitigen.

3. Unmittelbare Effekte auf die Finanzpolitik des Bundes
Den folgenden Überlegungen liegt die Annahme zugrunde, dass die Sparregel zuverlässig angewendet wird. Ein weiteres praktisches Problem besteht dann aber noch in der Frage, wie neben den Steuereinnahmen die sonstigen Einnahmen (z.B. Bundesbankgewinne, Erlöse aus der LKW-Maut, sonstige Einnahmen aus Wirtschaftstätigkeit) gehandhabt werden sollen, die ebenfalls einen substanziellen Beitrag zur Finanzierung des Budgets leisten – in manchen Jahren deutlich über 10 Prozent der Ausgaben. In den folgenden Szenarien wird unterstellt, dass für diese Einnahmen stets der letzte im Laufe der Haushaltsplanungen bekannte Ist-Wert als Referenzwert herangezogen wird, so dass hier jeweils mit einem um zwei Jahre verzögerten Wert gerechnet wird. Tabelle 2 zeigt die Ergebnisse im ersten Szenario über einen Zeitraum von 15 Jahren von 1997 bis 2011.

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Jahr

Einnahmen total 193,5 204,7 220,6 220,5 220,2 216,6 217,5 211,8 228,4 232,8 255,7 270,5 257,7 259,3 278,5

Ausgaben

Referenzwert 1 218,2 207 197,3 199,3 202,8 214,1 225,2 218,4 217,6 216,8 225,2 219 229,5 261,4 269

Differenz

Ausgabenreduktion in % 3,4 11,4 20,1 18,5 16,6 14,1 12,3 13,2 16,3 16,9 16,7 22,4 21,5 13,9 9,2

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

225,9 233,6 246,9 244,4 243,1 249,3 256,7 251,6 259,9 261 270,5 282,3 292,3 303,7 296,2

7,7 26,6 49,6 45,1 40,3 35,2 31,5 33,2 42,3 44,2 45,3 63,3 62,8 42,3 27,2

Tabelle 2: Sparregel Szenario 1. Alle Beträge in Milliarden Euro.
Quelle: Ist-Werte in den ersten beiden Spalten Bundesministerium der Finanzen, Spalten 3-5 eigene Berechnungen.

Der hier angewandte Referenzwert 1 für die zulässigen Ausgaben wird berechnet, indem der zu Beginn der Haushaltsplanungen letzte bekannte Ist-Wert für die Steuereinnahmen zugrunde gelegt wird (für 1997 also der Wert von 1994 und so weiter) und für die sonstigen Einnahmen der Wert mit zweijähriger Verzögerung. Der Grund für diesen Unterschied liegt wie oben bereits diskutiert in der Intention des Schuldenabbaus durch Ausnutzung des Trendwachstums des Steueraufkommens über drei Jahre. Für die sonstigen Einnahmen ist ein ähnlicher, klarer Trend nicht zu erkennen; diese Einnahmen schwanken vielmehr eher zyklisch. Das Ergebnis zeigt, dass es tatsächlich zu einer drastischen Reduktion der zulässigen Ausgaben kommt. In einigen Jahren wäre gegenüber dem Status quo etwa

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ein Fünftel der Ausgaben einzusparen. Im Hinblick auf den politischen Prozess wäre aber anzumerken, dass natürlich nicht in jedem Jahr wieder eine neue, massive Sparpolitik notwendig wäre. Vielmehr wäre eine einmalige Absenkung des Ausgabenniveaus anzustreben und dieses relativ zum Status quo niedrigere Ausgabenniveau dann dauerhaft beizubehalten, bis das gewünschte Ausmaß der Reduktion des Schuldenstandes erreicht ist. Es ist jedoch auch unstrittig, dass diese Niveauabsenkung kaum über Nacht zu erreichen wäre. Plausibel wäre es, die Sparregel ähnlich wie schon die Schuldenbremse erst einige Jahre nach der Verabschiedung des entsprechenden Gesetzes wirksam werden zu lassen. Über ein solches Einschleichen der Regel könnte eine langsame, politisch leichter durchsetzbare Absenkung des Ausgabenniveaus relativ zum Status quo erfolgen. Stellt man sich etwa vor, dass man die Sparregel im Jahr 2005 beschlossen und im Jahr 2010 hätte wirksam werden lassen, dann hätte man über diese fünf Jahre die Ausgaben lediglich konstant halten müssen, um schließlich eine regelkonforme Politik zu betreiben. Drastische Einsparungen in kurzer Frist wären hingegen nicht notwendig gewesen. Selbst dieses sehr wirksame Regelszenario wäre insofern nicht völlig utopisch und müsste bei seiner Einführung nicht mit einer drastischen, unmittelbaren Ausgabenreduktion verbunden sein. In Tabelle 3 werden die Effekte der Sparregel auf die Nettokreditaufnahme und den Schuldenstand des Bundes deutlich. Die Effekte auf den Schuldenstand sind dabei äußerst konservativ berechnet und enthalten nur den unmittelbaren buchhalterischen Effekt. Weitere Zins- und Zinseszinseffekte sind in dieser einfachen Überschlagsrechnung nicht enthalten, würden den schuldendämpfenden Effekt aber nochmals verstärken. Es wird deutlich, dass die jährlichen Nettokreditaufnahmen reduziert und in zwei Drittel der Jahre in Budgetüberschüsse transformiert werden. Insgesamt wird der Anstieg des Schuldenstandes in den hier betrachteten 15 Jahren zum Halten gebracht, es findet aber zwischen 1997 und 2011 in diesem Szenario kein signifikanter Abbau des Schuldenstandes statt. Verantwortlich sind hierfür Sondereffekte wie die Übernahme der Schulden von Sondervermögen in den Bundeshaushalt im Jahr 1999 und (mit wesentlich geringerer Bedeutung) des Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung SoFFin im Jahr 2008. Betrachtet man die Zeitreihe nur ab dem Jahr 1999 und lässt man damit den ersten Sondereffekt außer acht, so wird deutlich, dass die Sparregel zu einem deutlichen Schuldenabbau führt.Relativ zur aktuellen Situation sinkt der Anteil der Schulden des Bundes am BIP im Jahr 2011 von 50,1 Prozent auf 22,5 Prozent; die Schuldenquote des Gesamtstaates sinkt von 81,2 Prozent auf 53,5 Prozent.

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Jahr

Referenzwert 1 218,2 207 197,3 199,3 202,8 214,1 225,2 218,4 217,6 216,8 225,2 219 229,5 261,4 269

Nettokreditaufnahme 32,6 28,9 26,2 23,9 22,8 31,9 38,6 39,5 31,2 27,9 14,3 11,6 34,1 44 17,3

Nettokreditaufnahme neu 24,9 2,3 -23,4 -21,2 -17,5 -3,3 7,1 6,3 -11,1 -16,3 -31 -51,7 -28,7 1,7 -9,9

Schuldenstand 521,0 547,9 770,3 774,9 760,2 784,7 826,6 869,4 901,6 933,5 940,1 966,2 1033,0 1075,4 1081,3

Schuldenstand neu 513,3 513,6 686,4 645,9 590,9 580,2 590,6 600,2 590,1 577,8 539,1 501,9 505,9 506,0 484,7

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Tabelle 3: Sparregel Szenario 1. Alle Beträge in Milliarden Euro.
Quelle: Nettokreditaufnahme Bundesministerium der Finanzen, Schuldenstand Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, andere Spalten eigene Berechnungen. Negative Nettokreditaufnahme entspricht Schuldentilgung.

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Jahr

Einnahmen total 193,5 204,7 220,6 220,5 220,2 216,6 217,5 211,8 228,4 232,8 255,7 270,5 257,7 259,3 278,5

Ausgaben

Referenzwert 2 211,7 192,8 193,5 204,7 220,6 220,5 220,2 216,6 217,5 211,8 228,4 232,8 255,7 270,5 257,7

Differenz

Ausgabenreduktion in % 6,3 17,5 21,6 16,2 9,3 11,6 14,2 13,9 16,3 18,9 15,6 17,5 12,5 10,9 13,0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

225,9 233,6 246,9 244,4 243,1 249,3 256,7 251,6 259,9 261 270,5 282,3 292,3 303,7 296,2

14,2 40,8 53,4 39,7 22,5 28,8 36,5 35,0 42,4 49,2 42,1 49,5 36,6 33,2 38,5

Tabelle 4: Sparregel Szenario 2. Alle Beträge in Milliarden Euro.
Quelle: Ist-Werte in den ersten beiden Spalten Bundesministerium der Finanzen, Spalten 3-5 eigene Berechnungen.

Die Auswirkungen einer alternativen Regel zur Bestimmung des Referenzwertes werden in Tabelle 4 deutlich. Hier wird davon ausgegangen, dass der Ist-Wert für die Steuereinnahmen mit einer Verzögerung von zwei Jahren noch im Budgetprozess bekannt wird und daher als Planungsgrundlage verwendet werden kann, wenn auch nicht von Beginn an. Im Unterschied zu Szenario 1 werden nun also z.B. für die Planungen des Haushaltsjahres 2009 die Ist-Einnahmen des Jahres 2007 als Referenzwert gewählt. Wie erwartet ist der Wert der gesamten Einsparungen über den Simulationszeitraum hier etwas geringer (562 Mrd. Euro statt 597 Mrd. Euro), da mit einer kürzeren Verzögerung der langfristige Trend steigender Steuereinnahmen schwächer für die Haushaltsregel ausgenutzt wird. Dieser Verlust ist aber nicht dramatisch und es wäre durchaus vertretbar, ihn als Preis für eine höhere Aktualität der Planungsgrundlage zu

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zahlen. Dies spiegelt sich auch in der Entwicklung des Schuldenstandes in Tabelle 5 wider.
Jahr 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Referenzwert 2 211,7 192,8 193,5 204,7 220,6 220,5 220,2 216,6 217,5 211,8 228,4 232,8 255,7 270,5 257,7 Nettokreditaufnahme 32,6 28,9 26,2 23,9 22,8 31,9 38,6 39,5 31,2 27,9 14,3 11,6 34,1 44 17,3 Nettokreditaufnahme neu 18,4 -11,9 -27,2 -15,8 0,3 3,1 2,1 4,5 -11,2 -21,3 -27,8 -37,9 -2,5 10,8 -21,2 Schuldenstand 521,0 547,9 770,3 774,9 760,2 784,7 826,6 869,4 901,6 933,5 940,1 966,2 1033,0 1075,4 1081,3 Schuldenstand neu 506,8 492,9 661,9 626,8 589,6 585,3 590,7 598,5 588,3 571,0 535,5 512,1 542,3 551,5 518,9

Tabelle 5: Sparregel Szenario 2. Alle Beträge in Milliarden Euro.
Quelle: Nettokreditaufnahme Bundesministerium der Finanzen, Schuldenstand Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, andere Spalten eigene Berechnungen. Negative Nettokreditaufnahme entspricht Schuldentilgung.

Die Ausschläge werden hier in beide Richtungen gedämpft; einerseits fällt der Schuldenhöchststand im Jahr 1999 deutlich niedriger aus, aber andererseits erfolgt auch der folgende Schuldenabbau etwas langsamer. Die Schuldenstandsquote des Bundes im Jahr 2011 beträgt nun 24,04 Prozent, die des Gesamtstaates 55,1 Prozent. Schließlich bietet es sich auch an, mit den Daten der letzten November-Steuerschätzung für das Vorjahr des zu planenden Haushaltsjahres zu arbeiten. Zum Beispiel würde also die im Dezember 2009 beginnende Budgetplanung für 2011

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mit Daten aus der Steuerschätzung im November 2009 für das Jahr 2010 arbeiten. Die Resultate dieses Vorgehens werden in Tabelle 6 ausgewiesen.
Jahr Einnahmen total 193,5 204,7 220,6 220,5 220,2 216,6 217,5 211,8 228,4 232,8 255,7 270,5 257,7 259,3 278,5 Ausgaben Referenzwert 3 202,6 196,1 193,7 216,7 225,0 218,9 223,3 224,2 222,6 215,6 229,0 248,1 263,8 278,2 245,5 Differenz Ausgabenreduktion in % 10,3 16,0 21,5 11,3 7,4 12,2 13,0 10,9 14,4 17,4 15,3 12,1 9,8 8,4 17,1

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

225,9 233,6 246,9 244,4 243,1 249,3 256,7 251,6 259,9 261 270,5 282,3 292,3 303,7 296,2

23,3 37,5 53,2 27,7 18,1 30,4 33,4 27,4 37,3 45,4 41,5 34,2 28,5 25,5 50,7

Tabelle 6: Sparregel Szenario 3. Alle Beträge in Milliarden Euro.
Quelle: Ist-Werte in den ersten beiden Spalten Bundesministerium der Finanzen, Spalten 3-5 eigene Berechnungen.

Hier ergibt sich über den simulierten Zeitraum eine aufsummierte Differenz von insgesamt 514 Mrd. Euro, wiederum aufgrund des geringer ausgenutzten langfristigen Trends. Die resultierende Entwicklung des Schuldenstandes ist in Tabelle 7 abzulesen.

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Jahr

Referenzwert 3 202,6 196,1 193,7 216,7 225,0 218,9 223,3 224,2 222,6 215,6 229,0 248,1 263,8 278,2 245,5

Nettokreditaufnahme 32,6 28,9 26,2 23,9 22,8 31,9 38,6 39,5 31,2 27,9 14,3 11,6 34,1 44 17,3

Nettokreditaufnahme neu 9,3 -8,6 -27,0 -3,8 4,7 1,5 5,2 12,1 -6,1 -17,5 -27,2 -22,6 5,6 18,5 -33,4

Schuldenstand 521,0 547,9 770,3 774,9 760,2 784,7 826,6 869,4 901,6 933,5 940,1 966,2 1033,0 1075,4 1081,3

Schuldenstand neu 497,7 487,1 656,3 633,3 600,5 594,6 603,1 618,5 613,4 599,9 565,0 556,9 595,2 612,1 567,3

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Tabelle 7: Sparregel Szenario 3. Alle Beträge in Milliarden Euro.
Quelle: Nettokreditaufnahme Bundesministerium der Finanzen, Schuldenstand Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, andere Spalten eigene Berechnungen. Negative Nettokreditaufnahme entspricht Schuldentilgung.

Die Haushaltsregel sieht vor, dass eine positive Differenz zwischen der November-Steuerschätzung für das laufende Jahr und den für dieses Jahr erlaubten Ausgaben für zusätzliche Investitionsausgaben genutzt werden kann. Wie groß dieser Spielraum unter den drei verschiedenen Referenzwerten ist, kann in Tabelle 8 abgelesen werden. Wie nach den bisherigen Überlegungen zu erwarten, ergibt sich der größte zusätzliche Investitionsspielraum mit Referenzwert 1, der den Trend steigender Steuereinnahmen am stärksten nutzt. Erhebliche Spielräume ergeben sich aber in allen drei Szenarien. Dies wirft die Frage nach der praktischen Durchführbarkeit dieses Teils der Sparregel auf.

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Steuerschätzung 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Summe 193,1 203,7 219,6 223,5 221,1 215,3 217,5 211,5 226,8 231,2 257,5 270,0 256,8 256,8 277,1

Investitionsspielraum R1 0,0 0,0 22,3 24,2 18,3 1,2 0,0 0,0 9,2 14,4 32,3 51,0 27,3 0,0 8,1 208,3

Investitionsspielraum R2 0,0 10,9 26,1 18,8 0,5 0,0 0,0 0,0 9,3 19,4 29,1 37,2 1,1 0,0 19,4 171,8

Investitionsspielraum R3 0,0 7,6 25,9 6,8 0,0 0,0 0,0 0,0 4,2 15,6 28,5 21,9 0,0 0,0 31,6 142,1

Tabelle 8: Investitionsspielraum nach Steuerschätzung im laufenden Jahr. Alle Beträge in Milliarden Euro.
Quelle: Steuerschätzungen Bundesministerium der Finanzen, Spalten 2-4 eigene Berechnungen.

Es ist kaum zu erwarten, dass die Abgeordneten in der Lage sind, nach Veröffentlichung der November-Steuerschätzung noch im laufenden Jahr sinnvolle Investitionsprojekte in Milliardenhöhe für dieses Jahr zu beschließen und deren Implementierung zu beginnen. Es wäre daher sinnvoll, ein neues Investitionsvehikel zu schaffen, etwa einen Fonds, in den allfällige jährliche Überschüsse eingezahlt und dann – unter parlamentarischer Kontrolle – stetig für Investitionen verausgabt werden. Ein solcher Fonds könnte auch so gestaltet werden, dass ein stark antizyklischer Effekt resultiert: Konjunkturell gute Jahre mit hohen Steuereinnahmen führen eher dazu, dass der Fonds aufgebaut wird, während konjunkturell schlechte Jahre mit niedrigem Steueraufkommen eher

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zu einem Abbau führen, der aber die Finanzierung antizyklischer Investitionsausgaben ermöglicht, ohne dass dies – jedenfalls nicht vollständig – über eine Nettokreditaufnahme finanziert werden müsste. Anzumerken ist allerdings nochmals ausdrücklich, dass die Nutzung der in Tabelle 8 dargestellten Investitionsspielräume natürlich den Schuldenabbau verlangsamen würde, der in den vorhergegangenen Tabellen dargestellt ist. Hier wäre stets neu zu entscheiden, ob die aktuelle politische Priorität eher bei der Förderung öffentlicher Investitionen oder dem schnellen Abbau des aufgelaufenen Schuldenstandes liegt. Schließlich ist noch ein letztes praktisches Problem der Haushaltsregel zu diskutieren. Dieses besteht darin, dass alle drei Szenarien relativ große Schwankungen der zulässigen jährlichen Ausgaben vorsehen. Dies ist bei einer Regel, die sich an den Steuereinnahmen jeweils eines einzelnen, vergangenen Jahres orientiert, auch kaum zu vermeiden. Wenn die Einnahmen schwanken, was sie immer tun, so werden mit Verzögerung auch die zulässigen Ausgaben schwanken. Da eine Budgetregel eigentlich auch zu einer Verstetigung der Politik beitragen sollte, wäre zu überlegen, ob nicht sinnvollerweise ein Durchschnittswert mehrerer Jahre herangezogen werden sollte. Dies würde die jährliche Varianz der zulässigen Ausgaben reduzieren, aber über die längere Frist den Zwang zur Ausgabendisziplin relativ zu den bisher diskutierten Szenarien nicht schwächen.

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Gewichteter Referenzwert 1 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Summe Summe (alt) 207,5 201,2 199,8 205,4 214,0 219,2 220,4 217,6 219,9 220,3 224,6 236,6 253,3 2839,9 2895,6

Gewichteter Referenzwert 2 199,3 197,0 206,3 215,3 220,4 219,1 218,1 215,3 219,2 224,3 239,0 253,0 261,3 2887,6 2950,5

Gewichteter Referenzwert 3 197,5 202,2 211,8 220,2 222,4 222,1 223,4 220,8 222,4 230,9 247,0 263,4 262,5 2946,5 3004,6

Tabelle 9: Geglättete Referenzwerte mit jeweils dreijährigen Durchschnitten. Summe (alt): Summe der zulässigen Ausgaben bei einfachen Referenzwerten.
Quelle: Eigene Berechnungen.

Eine Möglichkeit hierzu besteht darin, gewichtete Referenzwerte zu berechnen, indem z.B. der Durchschnitt aus dem einfachen Referenzwert des aktuell zu planenden Haushaltsjahres und den einfachen Referenzwerten der davorliegenden beiden Jahre gebildet wird. Grundsätzlich könnten auch noch mehr Jahre herangezogen werden, dies würde die Glättung verstärken. Tabelle 9 illustriert dieses Prinzip. In den hier berechneten Beispielen senkt die Glättung den zulässigen Ausgabenspielraum nochmals etwas ab. Die Ursache hierfür ist, dass die Glättung den sonst fast parallelen Anstieg der zulässigen Ausgaben mit dem Trendanstieg der Einnahmen etwas abbremst.

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4. Weiterreichende finanzpolitische und gesamtwirtschaftliche Auswirkungen

Die bisherigen Überlegungen haben gezeigt, dass eine Haushaltsregel, die den zulässigen Ausgabenspielraum an den vergangenen Einnahmen bemisst, grundsätzlich praktikabel ist und den erwünschten Effekt eines beschleunigten Abbaus der öffentlichen Verschuldung gewährleistet. Für den Fall der Anwendung geglätteter Referenzwerte wäre auch eine Verstetigung der Finanzpolitik gewährleistet. Bei Anwendung der strengsten Regel für den Ausgabenspielraum, also des geglätteten Referenzwertes 1, und einer vollständigen Nutzung höherer Steuereinnahmen zu Schuldentilgung, hätte sich im Jahr 2011 außerdem eine Staatsquote von 43,6 Prozent anstelle der tatsächlichen 45,3 Prozent ergeben. Auch hier wird nochmals deutlich, dass die Auswirkungen der Haushaltsregel zwar spürbar, aber keinesfalls für den Bundeshaushalt ruinös wären. Zu bedenken sind aber stets auch die längerfristigen gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen einer solchen Durchsetzung verstärkter Haushaltsdisziplin. 4.1. Die Entwicklung langfristiger Budgetspielräume Parallel zum langfristigen Anstieg der Staatsverschuldung stiegen in den letzten Jahrzehnten natürlich auch die jährlichen Zinszahlungen des Bundes. War der Bundeshaushalt im Jahr 1990 noch mit 17,5 Mrd. Euro belastet, so waren es 2011 bereits 32,8 Mrd. Euro. Dabei ist zwar die Zins-Steuer-Quote, d.h. der Anteil der Steuereinnahmen, der für Zinszahlungen aufgewendet werden muss, nur gering angestiegen, nämlich von 10,3 Prozent auf 11,8 Prozent. Dies ist jedoch noch kein Grund zur Entwarnung. Trotz eines im Durchschnitt soliden, positiven jährlichen BIP-Wachstums seit der deutschen Wiedervereinigung ist nämlich die Schuldenstandsquote drastisch angestiegen, von 40,4 Prozent im Jahr 1991 auf 81,2 Prozent im Jahr 2011. Gleichzeitig bewegte sich die Steuerquote im hier betrachteten Zeitraum relativ konstant um 22 Prozent herum. Die Ursache für die weiterhin niedrige Zins-Steuer-Quote ist daher bei den günstiger gewordenen Finanzierungsbedingungen des Bundes zu suchen. Die Rendite für zehnjährige deutsche Staatsanleihen betrug in den frühen 1990er Jahren noch um 9 Prozent und ist seitdem stetig gesunken, bis sie im Dezember 2012 noch 1,3 Prozent erreichte (Deutsche Bundesbank 2013). Die deutsche Finanzpolitik profitierte also in den vergangenen zwanzig Jahren von dem für sie glücklichen Umstand, dass die Nachfrage nach deutschen Staatsanleihen schnell genug stieg, um die Finanzierungskosten trotz steigender Verschul-

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dung drastisch zu senken. Dieser Trend wird allerdings kaum mehr fortgeführt werden können. Zwar häuften sich im Jahr 2012 einige Fälle, in denen es dem Bund gelang, Abnehmer für kurzfristigere Anleihen mit bis zu zwei Jahren Laufzeit sogar zu negativen Renditen zu finden. Dies ist aber wiederum einem historisch einmaligen Umstand zuzuschreiben, nämlich der Tatsache, dass deutsche Staatsanleihen in der Eurokrise als eine der wenigen verbliebenen sicheren Anlagemöglichkeiten gelten und dass zahlreiche Akteure im Finanzsektor regulatorisch gezwungen sind, einen Anteil ihres Portfolios mit solchen Anleihen zu füllen. Wenn sich nun die Krisensituation in der Eurozone normalisiert und der Status deutscher Staatsanleihen als sichere Fluchtanlage an Bedeutung verliert, dann werden solche Anomalien nicht mehr auftreten. Im für Deutschland besten Fall wäre mit den aktuellen, niedrigen Renditen auf langfristige Staatsanleihen ein Boden erreicht, der bis auf weiteres auch nicht nach oben verlassen wird. Es wäre aber auch denkbar, dass die Anleger sich nach einem Abschwächen der Krise wieder risikogeneigter zeigen und auf die Suche nach höheren Renditen in anderen Ländern begeben, was die Nachfrage nach deutschen Staatsanleihen eher sinken und ihre Renditen steigen lassen würde. Kommt es schließlich gar nicht zu einer Beruhigung der Krise im Euroraum, dann besteht die große Gefahr, dass Risiken eintreten, die Deutschland mit der Stützung von Krisenländern eingegangen ist. Ein erneuter Schuldenschnitt Griechenlands würde beispielsweise vor allem öffentliche Gläubiger betreffen, also auch den Bund. Je stärker sich solche Risiken für Deutschland aber materialisieren, desto stärker würde dies zu einem weiteren Anstieg der – immerhin bereits recht hohen – Schuldenstandsquote des Bundes führen und Zweifel am aktuellen Bonitätsstatus hervorrufen. Es besteht also die Gefahr, dass eine weitere Eskalation der Eurokrise auch die Finanzierungsbedingungen Deutschlands verschlechtern wird. Welches Szenario auch immer man für wahrscheinlicher hält – eine weitere deutliche Verbesserung der Finanzierungsbedingungen des Bundes ist in keinem Fall zu erwarten. Das bedeutet aber auch, dass zukünftige Erhöhungen der Schuldenstandsquote nicht mehr wie in den letzten beiden Jahrzehnten durch ein sinkendes Zinsniveau kompensiert werden. Sie werden vielmehr in Form höherer Zins-Steuer-Quoten einen Niederschlag im Bundeshaushalt finden und damit den Spielraum für sinnvolle Staatsausgaben jenseits der Zinsausgaben einengen. Dieses Problem würde verschärft und sogar bei im Zeitablauf konstanten Schuldenstandsquoten auftreten, wenn die Renditen auf Bundesanleihen wieder ansteigen.

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Hinzu kommt das Problem, dass die Politik mit ihren auf die Zukunft abzielenden Zahlungsversprechungen, etwa in sozialen Transfersystemen, eine erhebliche implizite Staatsverschuldung aufgebaut hat (Moog und Raffelhüschen 2012). Damit wird aber der finanzpolitische Handlungsspielraum zukünftiger Generationen noch weiter eingeschränkt. Diese müssen, um die heute getätigten Leistungsversprechen bedienen zu können, entweder die von ihnen selbst gewünschten öffentlichen Ausgaben reduzieren oder Steuern und Abgaben erhöhen. Da auch in der aktuellen Legislaturperiode durch den Beschluss neuer Leistungsversprechen die implizite Staatsverschuldung erhöht wurde, erscheint es unter dem Gesichtspunkt der Generationengerechtigkeit wünschenswert, Entlastung durch einen frühzeitigen Abbau der expliziten Staatsschuld zu schaffen. Die Gewährleistung angemessener finanzpolitischer Spielräume für zukünftige Generationen, aber auch die Abwendung des Risikos schnell ansteigender Zinslasten bereits in einem relativ kurzen Zeitraum sprechen also für die Anwendung einer Haushaltsregel, die den Schuldenabbau beschleunigt. 4.2. Der zusätzliche Investitionsspielraum Wie in Abschnitt 3 bereits diskutiert, eröffnet die Haushaltsregel auch einen zusätzlichen Spielraum für Investitionen, die nach der Intention dieser Regel vor allem in Forschung und Bildung fließen sollten. Auch hier wären positive langfristige Effekte, insbesondere auf das Wirtschaftswachstum, zu erwarten, da öffentliche finanzierte Bildung und Forschung private Investitionen in diesen Bereichen sinnvoll ergänzen können. Beispielsweise ist davon auszugehen, dass eine solide finanzierte universitäre Forschungslandschaft dazu beiträgt, Innovationsprozesse zu unterstützen (Aghion et al. 2008). Hier kommt es insbesondere darauf an, akademische Freiheit so vollständig wie möglich zu gewährleisten, damit universitäre Forschung ihre spezifischen Vorteile, nämlich Unabhängigkeit und Kreativität bei Abwesenheit enger Kontrollmechanismen, voll zur Geltung bringen kann. So wäre es etwa möglich, über eine höhere steuerfinanzierte Grundausstattung der Universitäten und eine geringere Abhängigkeit von Projekt- und Drittmitteln die Innovationsrate in der universitären Forschung zu erhöhen, was sich letztendlich auch im Wirtschaftswachstum niederschlagen würde. Aghion und Howitt (2006) argumentieren auf der Grundlage empirischer Daten und eines Innovationen berücksichtigenden Schumpeterschen Wachstumsmodells, dass Europa insgesamt stark von höheren Bildungsausgaben profitieren könnte. Dies gilt insbesondere für eine Volkswirtschaft wie Deutschland, de-

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ren erfolgreiche Industrien vor allem in hoch spezialisierten Hochtechnologiesektoren zu finden sind. Diese sind zur Ermöglichung neuen Wachstums besonders stark von Innovationen abhängig, die in der Regel von hoch qualifizierten Forschern hervorgebracht werden, deren Umsetzung aber auch hoch qualifizierte Arbeitnehmer erfordert. Der damit höchst plausible positive Zusammenhang zwischen Investitionen in Humankapital und Wirtschaftswachstum hat sich in empirischen Studien insgesamt als robust erwiesen (siehe etwa Barro 2001; Bassanini und Scarpatta 2002; De La Fuente und Doménech 2006). Während sich die bisher diskutierten Zusammenhänge auf die Arbeitswelt beziehen und damit vor allem auf sekundäre und tertiäre Bildung, gibt es noch einen weiteren, auf die Effekte frühkindlicher Bildung abzielenden Wirkungsmechanismus. Heckman et al. (2010) analysieren über einen langen Zeitraum die Effekte eines amerikanischen Programms zur Förderung benachteiligter Vorschulkinder und zeigen, dass eine solche Förderung die Wahrscheinlichkeit reduziert, dass die teilnehmenden Kinder kriminell werden. Ebenso verbessert die Förderung die spätere Integration in den Arbeitsmarkt. Der Effekt ist größer, wenn die Förderung in früheren Lebensjahren einsetzt. Es sind also erhebliche positive gesellschaftliche Effekte zu erwarten, wenn auf allen Ebenen mehr Ressourcen in Forschung und Bildung investiert werden. Gerade in der deutschen politischen Diskussion wird der Wert der Bildung zwar stets betont, die praktischen Folgen bleiben aber überschaubar. Die Datensammlung der OECD (2012) zeigt, dass Deutschland im Hinblick auf den Anteil der Bildungsausgaben am BIP nur im unteren Mittelfeld liegt. Dies spiegelt sich wider in Bildungsresultaten, etwa in relativ geringen Studierendenquoten und einer relativ geringen sozialen Aufwärtsmobilität deutscher Schüler im Bildungswesen. Vor diesem Hintergrund erscheint es plausibel, die Investitionen in Forschung und Bildung erhöhen zu wollen. Es erscheint auch durchaus plausibel, dies regelgebunden zu tun. Wie in Abschnitt 3 gesehen, werden durch die Haushaltsregel tatsächlich häufig Chancen für solche zusätzlichen Investitionen eröffnet. Allerdings ist dann in jedem Fall über die jeweils aktuelle Zielgewichtung zwischen Schuldenabbau und höheren Investitionen zu entscheiden. Im Hinblick auf die Entlastung zukünftiger Generationen sind beide Wege gangbar: Sowohl ein Schuldenabbau, als auch ein beschleunigtes Wirtschaftswachstum erhöhen den finanzpolitischen Spielraum der Bürger in der Zukunft. Erwartet man mit hoher Wahrscheinlichkeit einen nahenden Anstieg der Refinanzierungskosten deutscher Staatsanleihen, so wäre aber dem unmittelbaren, direkter wirkenden Schuldenabbau der Vorzug zu geben.

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Neben dem in Abschnitt 3 bereits diskutierten Problem des Timings der Investitionsentscheidung gibt es noch zwei weitere praktische Probleme, die erwähnt werden sollten: Erstens ist dies die möglichst präzise Definition des Investitionsbegriffs. In der Vergangenheit haben sich bereits einzelne deutsche Bundesländer dadurch hervorgetan, dass sie eigentlich konsumtive Ausgaben als öffentliche Investitionen kategorisiert und sich so an einer politischen Verschönerung ihrer Haushaltspläne versucht haben. Wenn nun unter einer neuen Haushaltsregel der Zugriff auf Steuermehreinnahmen davon abhängt, dass man seine gewünschten Ausgaben in irgendeiner Weise als Forschungs- oder Bildungsinvestitionen kategorisieren kann, dann steigt natürlich der Anreiz, eben dies zu versuchen. Es wäre daher zu empfehlen, die Haushaltsregel auch in diesem Punkt von vornherein restriktiv zu formulieren und klar festzulegen, für welche Art von Investitionen die Mittel verwendet werden dürfen. Zweitens besteht die Frage, wie die Forderung nach einer vermehrten Aktivität des Bundes in Forschungs- und Bildungsinvestitionen sich in die föderale Ordnung der Bundesrepublik einfügt. Es wäre also auch rechtswissenschaftlich zu überprüfen, inwieweit ein umfangreiches Engagement des Bundes auf diesem Gebiet im Lichte des Kooperationsverbotes zwischen Bund und Ländern in der Bildungspolitik eigentlich möglich ist – und außerdem unerwünschte Nebenwirkungen in Form einer Zentralisierung der Staatstätigkeit und einer weiteren schleichenden Aushöhlung des Föderalismus mit sich bringt.

5. Fazit
Zusammenfassend kann zur Bewertung der vorgeschlagenen Haushaltsregel festgehalten werden: • Die Sparregel ist grundsätzlich anwendbar, sofern sie dahingehend modifiziert wird, dass die zulässigen Einnahmen für ein Haushaltsjahr sich entweder an der Steuerschätzung für das Vorjahr orientieren oder an den Ist-Werten mit zwei- oder dreijähriger Verzögerung. • Die Sparregel verändert den Haushaltsprozess so, dass die Stellung des Finanzministers gestärkt und das Problem der fiskalischen Allmende im Bundeskabinett gelöst wird.

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• Es sind in allen hier diskutierten Varianten der Sparregel erhebliche Ausgabenreduktionen und ein schneller Abbau des Schuldenstandes möglich. • Dieser Effekt wird aber reduziert, je stärker Investitionsspielräume genutzt werden und/oder je stärker die in der Steuerregel geforderten regelmäßigen Tarifabsenkungen in der Einkommensteuer tatsächlich durchgeführt werden. • Es sollte erwogen werden, eine zusätzliche Verstetigung der Ausgabenpolitik durch die Wahl geglätteter Referenzwerte für die Ausgaben anzustreben. • Es besteht die Gefahr einer Verschlechterung der Refinanzierungsbedingungen des Bundes und damit auch die Gefahr eines Anstiegs der Zinslasten im Budget; der Abbau der Schuldenstandsquote ist daher ein sinnvolles finanzpolitisches Ziel. • Im Hinblick auf die Generationengerechtigkeit kann eine Entlastung zukünftiger Generationen sowohl durch einen Abbau der Staatsschuld, als auch durch wachstumsfördernde Investitionen erreicht werden. • Zusätzliche Investitionen in Forschung und Bildung sind grundsätzlich zu begrüßen und dürften mit positiven Wachstumseffekten verbunden sein. • Im Rahmen der Haushaltsregel bestehen hier jedoch Probleme im Hinblick auf den föderalen Ordnungsrahmen und die Frage, ob der Investitionsbegriff in der Haushaltsregel so präzise definiert werden kann, dass er nicht als Einfallstor zur Umgehung der Haushaltsregel dient.

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Über den Autor
Dr. Jan Schnellenbach ist geschäftsführender Forschungsreferent am Walter Eucken Institut in Freiburg und Privatdozent für Volkswirtschaftslehre an der Universität Heidelberg. Seine Forschungsschwerpunkte liegen im Bereich der Finanzwissenschaft und der ökonomischen Theorie der Politik.

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PositionLiberal
Positionspapiere des Liberalen Instituts der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit Weitere Publikationen unter www.libinst.de [112] Gérard Bökenkamp Kirche und Staat in Deutschland – Welchen Spielraum hat die Politik? [111] Tim Stephan Soziale Netzwerke und politische Basisbewegungen am Beispiel der Auseinandersetzung um Stuttgart 21 [110] Gebhard Kirchgässner Finanzpolitische Konsequenzen direkter Demokratie [109] Theo Schiller Direkte Demokratie in Deutschland. Welche Beteiligungsformen sind auf der Bundesebene möglich? [108] Robert Nef Direkte Demokratie und Liberalismus – Non-Zentralismus und Mehrheitsprinzip [107] Michael Gassner Wettbewerbspolitische Problematik öffentlicher Unternehmen [106] Jan Schneider Freiheit, Gerechtigkeit, Natur und Umwelt in Ethik-Schulbüchern [105] Sven Speer Offene Religionspolitik – Eine liberale Antwort auf religiös-weltanschauliche Vielfalt [104] Detmar Doering Die Religionsfreiheit in der Welt [103] Thomas Volkmann ZURÜCK IN DIE ZUKUNFT? Der neue grüne Konservatismus [102] Valerie Siegrist / René Sternberg (Hrsg.) Soziale Ungleichheit im deutschen Schulwesen [101] Ralf Dahrendorf Die künftigen Aufgaben des Liberalismus – eine politische Agenda [100] Gérard Bökenkamp Das Internet zwischen Datenschutz und Informationsfreiheit [99] Bodo Herzog Haushaltslöcher und Steuerentlastungen – Was ist zu tun? [98] Monika Reinsch (2011) Hochbegabung im Vorschulalter [97] Gérard Bökenkamp (2010) Direkte Demokratie – Geschichte, Entwicklungen und Perspektiven für die Bundesrepublik [96] Marie Popp, René Sternberg (Hrsg.) Leuchttürme der deutschen Schullandschaft [95] Alexander Wimmer (2010) Risiken und Chancen der Deutschen Krankenversicherer im internationalen Vergleich [94] Kerstin Funk (2010) Kernprobleme des Gesundheitswesens in Industrieländern [91] Harald Bergsdorf (2010) Die Kultur der Freiheit argumentativ verteidigen Liberale Gesellschaft gegen Rechtsextremismus und andere Freiheitsfeinde [89] Charles B. Blankart (2009) Autonomieprinzip und Verwaltungsprinzip Zwei Ansätze einer Gemeindeordnung

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