QUADERNI FORMEZ

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l Formez-Centro di Formazione Studi ha avuto, da sempre, una particolare attenzione per le iniziative editoriali. Fin dai primissimi anni di attività si è impegnato nella produzione e

divulgazione di collane e riviste su cui intere generazioni di funzionari pubblici si sono formate. In seguito al decreto legislativo 285/99, che ha individuato nel Formez l’Agenzia istituzionale che sostiene e promuove i processi di trasformazione del sistema amministrativo italiano, l’attività editoriale del Centro è stata rilanciata e rinnovata nella veste grafica e nei contenuti. Sono state create quattro nuove linee editoriali: Quaderni, Strumenti,

R E D A U

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Ricerche e Azioni di Sistema per la Pubblica Amministrazione. In queste collane vengono pubblicati soprattutto i risultati delle attività formative e di ricerca svolte dall’Istituto. Con “Quaderni” e “Ricerche” si diffondono Rapporti e riflessioni teoriche su temi innovativi per la P.A. mentre, con due collane più specialistiche quali “Strumenti” e “Azioni di Sistema per la P.A.”, si mettono a disposizione soprattutto strumenti di lavoro o di progettazione per quanti lavorano o si occupano di pubblica amministrazione e di sviluppo locale. Tutte le pubblicazioni con un breve abstract vengono presentate sul sito web (www.formez.it). Questo volume analizza alcune pratiche di governance realizzate in Germania dagli enti locali, dal governo federale e da agenzie governative. Le esperienze descritte nel report, quali quella del caso del cooperazione intergovernativa del progetto OSP (programma di sostegno all’occupazione nel Land di Berlino) o quella di cooperazione pubblicoprivato, descritta nel caso del progetto Digitales Nordrheinwestfalen, risultano particolarmente interessanti per i possibili spunti che offrono per la realtà italiana. L’analisi del caso tedesco rientra in una più ampia ricerca condotta dal Formez sulla governance in alcuni Paesi europei, nata con l’obiettivo di evidenziare i modelli e gli approcci di governance che rendano efficace l’operato degli attori della P.A. Carlo Flamment

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Presidente Formez

Formez

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LA PUBLIC GOVERNANCE IN EUROPA
4 Germania

F o r m e z

A r e a

P r o g e t t i

E d i t o r i a l i

A cura di Valeria de Magistris, responsabile Area Diffusione dell’Innovazione, Formez Piervincenzo Bondonio, docente di Scienza delle Finanze, Dipartimento di Economia, Università di Torino Redazione testi Augusta Badriotti, Valeria Gritti Collaborazione di Elisabetta D’Agostino, Maria Fiore, Giuseppe Gioioso Organizzazione editoriale Paola Pezzuto, Roberta Crudele

partecipativa e concorrenziale. Il lavoro che presentiamo è il report di analisi sulla Germania redatto dal Dipartimento di Economia dell’Università di Torino. Alla sua stesura ha contribuito anche Valeria Gritti. Scopo ultimo è quello di fornire un quadro dei sistemi di regole e di opportunità messi in atto da altri Paesi europei.Premessa 7 L’indagine sulla governance in diversi Paesi europei si colloca all’interno delle attività di analisi e ricerca che il Formez ha realizzato per conto del Dipartimento della Funzione Pubblica nell’ambito del Progetto Governance. in stretta collaborazione con Augusta Badriotti. governare il territorio e promuovere lo sviluppo in maniera più efficace. Tale indagine nasce dall’esigenza di leggere i fenomeni della governance in Italia attraverso una chiave di lettura più ampia. Valeria de Magistris . individuando elementi di analogia con la realtà italiana e fornendo utili spunti per la potenziale trasferibilità dei diversi strumenti nel contesto nazionale. con il coordinamento di Piervincenzo Bondonio. A tal fine. quale quella internazionale. Ogni Paese è stato esaminato da un gruppo di lavoro diverso e il Formez ha curato la progettazione e il coordinamento complessivo dell’indagine. Il gruppo ha condotto ricerche sia documentali che sul campo (per alcuni casi studio) esaminando esperienze originali in termini di governance con riferimento a livelli di governo centrale e locale tedeschi. l’attività di ricerca è stata affidata a diverse Università/Centri di ricerca italiani con cui si sono definiti gli ambiti d’indagine e i percorsi di analisi per rendere quanto più possibile omogenei i report nazionali. per offrire servizi.

Il processo di privatizzazione in Germania 2. Regolazione e accountability delle public utility: il settore idrico Il progetto Digitales Nordrheinwestfalen Il progetto scuola della provincia di Offenbach 85 87 90 92 94 97 101 118 . Il partenariato pubblico-privato 4.INDICE INTRODUZIONE 11 9 CAPITOLO 1 Il sistema istituzionale in Germania 1. Privatizzazione e rapporti sindacali: l’esempio del settore delle telecomunicazioni 3. La regolamentazione della governance 15 17 31 43 CAPITOLO 2 La governance interistituzionale 1. Cooperazione interistituzionale. partenariato e partecipazione 2. Caratteristiche della governance in Germania 3. La governance nella pianificazione territoriale Das Ökologisches Sanierungsprogramme (ÖSP) Sviluppo sostenibile nella Biosphärenreservat Schaalsee 45 47 52 59 72 CAPITOLO 3 La governance esterna 1. Forme innovative di finanziamento 5. Caratteristiche istituzionali e politiche del Paese 2.

Tardivo accoglimento del NPM in Germania 5. Strumenti di gestione delle risorse umane L’agenzia federale per l’amministrazione pubblica Il municipio virtuale di Brema CONCLUSIONI BIBLIOGRAFIA 139 141 141 147 148 154 160 162 180 199 217 .10 CAPITOLO 4 La governance interna 1. Il Neues Steuerungsmodell 6. L’informatizzazione della PA 3. Management moderno 4. La riforma della pubblica amministrazione: quadro normativo e livelli di governo 2.

INTRODUZIONE 11 .

.

Punto di partenza per l’analisi sono stati i riferimenti tratti dai lavori di organismi internazionali quali l’OECD.INTRODUZIONE 13 Questo rapporto si compone di un capitolo introduttivo e di tre parti. agenzia del ministero federale degli interni). 25 e 26 novembre 2003. mediante Internet e contattando direttamente esperti e testimoni privilegiati tedeschi. l’altro al governo locale). tenuto presso il Messegelände di Berlino) . città-Stato che somma il ruolo di comune a quello di Land. A livello nazionale hanno costituito iniziale riferimento i lavori della Fondazione Bertelsmann. dell’Istituto di ricerca sulla Pubblica Amministrazione dell’Università di Speyer e del Ministero degli Interni. il caso del Bundesverwaltungsamt. La scelta dei casi è stata orientata dalla letteratura di riferimento e dall’indagine conoscitiva direttamente condotta. considerato per la governance interna. Nelle singole parti vengono descritte e analizzate le caratteristiche nazionali della categoria di governance. che trovano poi applicazione nella coppia di schede relative ai casi di buona governance individuati (uno relativo al governo centrale – federazione o Land. Le successive tre parti sono dedicate ciascuna all’analisi di un ambito di governance (interistituzionale. Date la struttura istituzionale tedesca. la World Bank e l’Unione europea. A livello locale i casi scelti riguardano il comune o la provincia. La scelta di collocare questo caso tra quelli locali discende dal fatto che si tratta della creazione di un municipio virtuale (il che rientra ovviamente tra le competenze di governo locale della città-Stato). esterna e interna. in due casi su tre sono stati scelti casi centrali relativi ai Länder (costituisce eccezione. nazionale e locale) e la divisione delle competenze tra di essi. nei loro report periodici sull’andamento dell’economia e sul funzionamento delle istituzioni tedesche. per la governance interna. L’introduzione descrive il contesto istituzionale della Germania e. I materiali e i contatti reperiti al Convegno Moderner Staat 2003 (7° Fachmesse und Kongress. costruita su tre livelli di governo (federale. Anomalo è il caso di Brema. rispettivamente). in conseguenza della rilevanza del caso e della reperibilità di documentazione adeguata. le politiche di governance. in termini generali.

Ulteriori contatti. Ditzinger). J. del caso di governance interistituzionale statale (Land di Berlino. per il caso della governance esterna centrale. Glassmann dell’Università di Köln e con A. Geier).U.D-NRW. . con collaboratori esterni della stessa Fondazione (A. A tutte le persone ricordate. ad Augusta Badriotti la stesura di tutti gli altri capitoli. contattata tramite J. direttore dell’istituto di ricerca sulla Pubblica amministrazione dell’Università di Speyer). Hagen e. Zarrentin). grazie alla disponibilità on-line di una documentazione ricca e ben strutturata. in cui la scelta è caduta sul progetto Digitales Nordrheinwestfale . Più precisamente Piervincenzo Bondonio ha la responsabilità dell’impostazione scientifica e della revisione editoriale di tutto il testo e ha redatto le conclusioni e i paragrafi di tutti i capitoli che definiscono la trasferibilità al contesto italiano dei casi analizzati. Stach della Fondazione Bertelsmann.INTRODUZIONE 14 sono stati di aiuto nell’orientare il successivo sviluppo del lavoro. Negli altri casi i contatti sono stati telefonici e telematici (interviste via e-mail). il Ministero für Arbeit und Bau Mecklenburg-Vorpommern e l’Amt für das Biosphärenreservat Schaalsee. Così è stato per approfondire la conoscenza del caso di governance esterna locale (provincia di Offenbach. C. Uhrhammer dell’OECD. oltre che per le opinioni espresse: la responsabilità di tutto ciò ricade interamente sugli autori. che hanno generosamente messo a nostra disposizione parte del loro tempo. Hönig. in alcuni casi con visite in loco (contattando a Brema M. contattato tramite Thekla Heinel della B. alla sua stesura ha contribuito anche Valeria Gritti. La progettazione del lavoro si deve alla stretta collaborazione tra Piervincenzo Bondonio e Augusta Badriotti. Per i casi di buona governance selezionati si è anche proceduto a intervistare gli enti coinvolti. va il nostro sentito ringraziamento: senza il loro aiuto questo rapporto non avrebbe visto la luce. Beratungs-und Servicegesellschaft Umwelt GmbH) e locale (Förderverein Biosphäre Schaalsee. sono stati stabiliti con B. Brenski in rappresentanza di K. L’utilizzo di strumenti elettronici (ricerca sul web) è stato particolarmente fruttuoso. con U. Naturalmente nessuno di loro è responsabile per gli eventuali errori ed omissioni e per le molte imperfezioni certamente presenti nel testo. Wegener dell’Università di Potsdam. via e-mail e telefono. A Valeria Gritti è attribuibile la stesura del secondo capitolo e del caso di Brema. sentito tramite Frank Hermann.&S.

CAPITOLO 1 IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 15 .

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 17 1. originariamente di 11. Essa definisce la Repubblica federale di Germania come Stato federale a governo parlamentare. La Costituzione tedesca del 1945. dispersi in numerose cittàStato e Stati indipendenti. Il congresso di Vienna sancì il diritto della Prussia a costituire la Confederazione tedesca (Deutscher Bund) con alcune caratteristiche di Stato federale: potere legislativo distribuito tra regioni e centro. fu elaborata prevalentemente da esperti tedeschi e soprattutto dai responsabili delle amministrazioni dei Länder insediati dagli occupanti. Le sue competenze spaziano dalla nomina del Cancelliere allo scioglimento del Bundestag. passò a 16 dopo la riunificazione del 3 ottobre 1990. la “Legge Fondamentale” (Grundgesetz). i popoli di lingua tedesca. insieme a quello austriaco. rappresenta un esempio significativo della creazione di un sistema federale composto da Stati unitari (Länder) che. sono Stati decentralizzati in senso federale. Dopo la Restaurazione. contrassegnato dalla presenza forte del cancellierato e da una struttura amministrativa policentrica. Il numero dei Länder. quali la peculiare forma di federalismo accentrato e cooperativo. eletto a suffragio universale e il Bundesrat. La Costituzione prevede un Presidente federale (Capo dello Stato) eletto per cinque anni da un’apposita Assemblea federale formata da membri del Bundestag e da rappresentanti dei Länder. Il Cancelliere federale è nominato dal Presidente in seguito ai risultati delle . i poteri più significativi erano concentrati nella camera bassa). Caratteristiche istituzionali e politiche del Paese Alcune tra le caratteristiche istituzionali della Repubblica federale di Germania. presentano stimoli per riflessioni interessanti. composto da delegati dei Länder normalmente sostituiti quando cambia il governo del Land. sono stati guidati verso l’unità dall’egemonia della Prussia. La Legge Fondamentale prevede al centro due camere: il Bundestag. Il federalismo tedesco. tuttavia. presenza di una camera alta (Bundesrat) formata da rappresentanti delle regioni (tuttavia. dalla proclamazione dello stato di emergenza amministrativa alla promulgazione delle leggi.

8 3. 1995 Voti 6 6 6 6 4 4 4 4 4 4 4 4 3 3 3 3 68 Popolazione Superficie 17. e Iovinella G. Tabella 1 Breve profilo dei Länder Land Renania settentrionale Vestfalia Baviera Baden-Würtemberg Bassa Sassonia Assia Sassonia Renania Palatinato Berlino Sassonia-Anhalt Turingia Brandeburgo Schleswig-Holstein Mecklemburgo-Pomerania occidentale Amburgo Saarland Brema Totale Fonte: Degni M.6 2. è la camera dei Länder cui partecipano i delegati dei governi in numero rapportato alla popolazione.6 2.1 0.9 1.5 34066 70553 35751 47348 21114 18337 19848 883 20443 16000 29000 15730 23800 755 2750 404 Note Ex Ddr Ex Ddr Città-Stato Ex Ddr Ex Ddr ex Ddr Città-Stato Città-Stato Se il Bundesrat ha un profilo costituzionale minore dell’altra camera (Brosio 1995).4 9..IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 18 elezioni politiche che rinnovano il Bundestag (di norma è il leader del partito vincitore).9 2. in quanto non ha voce nell’elezione del governo e ha un limitato potere di veto nell’attività legislativa.3 11. ha.8 7. Nella seguente tabella sono riportati alcuni dati sui vari Länder. invece.7 4.6 1. In particolare. Il Bundesrat.7 3.7 79. al Cancelliere spetta definire l’indirizzo politico del governo. la cui nomina dipende da lui.4 2. funzioni importanti nel campo della politica fiscale. Il Cancelliere è una figura politica forte rispetto ai ministri. è richiesta l’approvazione del Bundesrat per le . composto da 68 membri.4 5. Il parlamento bicamerale è composto da un Consiglio federale (Bundesrat) e dalla Camera federale (Bundestag).6 1.

infatti. A fronte dell’attribuzione di competenze di primo piano ai Länder. tra le quali una commissione di conciliazione. Esso è affiancato a livello di singolo Land dal tribunale costituzionale del Land. figurano la soluzione di conflitti fra Stato e Länder e tra i diversi poteri dello Stato. accanto alla tutela costituzionale dei diritti. 28) garantisce. tipica del federalismo tedesco). i fondi per l’assistenza sociale sono forniti dalla federazione. Il concreto coordinamento fra le due camere viene garantito da alcune commissioni bicamerali. ma l’erogazione dei servizi avviene a livello locale. tranne che su alcune materie di prevalente interesse dei Länder. La Costituzione (art. l’amministrazione effettuata dai Länder per conto del governo federale di imposte di competenza di quest’ultimo (attività che segnala la stretta cooperazione fra Stato federale e Länder. tra cui le comunità religiose. La sua posizione è preferenziale rispetto al Bundesrat. alcune caratteristiche dello Stato federale tedesco assicurano. 83). i Länder esercitano la funzione legislativa per le materie loro attribuite dalla Costituzione. la ripartizione del gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisiche tra governo federale e Länder. residuando alla federazione la determinazione dei principi generali che riguardano l’istruzione superiore. Il Bundestag è eletto per quattro anni da tutti i cittadini. che ha il compito di risolvere i casi controversi. un elevato grado di coesione nazionale. nel senso che quest’ultimo non può rifiutarsi di approvare i testi passati dal Bundestag. cui è affidata la decisone sui conflitti costituzionali all’interno del Land. Tra queste si sottolineano soprattutto la forte posizione del Cancelliere e la tendenza degli anni ’60 e ’70 a rafforzare le competenze dello 19 . che viene esercitata mediante il controllo di costituzionalità delle leggi federali e dei Länder. per metà utilizzando collegi uninominali con sistema maggioritario a turno unico. In generale. la responsabilità amministrativa. e il giudizio sui ricorsi individuali a tutela dei diritti fondamentali. tuttavia. Tra le sue competenze.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA leggi che riguardano la disciplina delle imposte il cui gettito è incassato dai Länder. per l’altra metà col sistema proporzionale in collegi plurinominali a voti di lista. mentre per le restanti materie implementano o applicano le leggi federali (art. i pagamenti eseguiti ai fini della perequazione fiscale tra i Länder. Un altro organo costituzionale di estrema importanza è il Tribunale Costituzionale Federale (Bundesverfassungsgericht). alle autorità locali/regionali totale autonomia amministrativa. composto da sedici giudici eletti per metà dal Bundesrat e per metà dal Bundestag. finanziaria e decisionale per l’istruzione è completamente affidata ai Länder. il che contribuisce a rafforzare il potere dei Länder. la responsabilità per la fornitura del servizio sanitario è affidata in modo non esclusivo alle autorità locali: alcuni servizi possono anche essere forniti dai Länder o da altre istituzioni parastatali. In via esemplificativa. Ogni revisione del testo costituzionale deve avvenire a maggioranza di due terzi di entrambe le camere.

come nel caso delle funzioni comuni. sviluppo urbano e pianificazione territoriale Finanze Giustizia Trasporti Difesa Salute Ricerca e tecnologia Istruzione e scienza Cooperazione economica Commissioni Autorità amministrate direttamente Autorità federali subordinate a ministeri federali Autorità federali intermedie Autorità federali inferiori Autorità amministrate indirettamente Imprese pubbliche Fonte: OECD 1992 . Lo schema che segue presenta la struttura del governo (Bund). nelle sue principali articolazioni funzionali e territoriali. per una maggiore specificazione delle quali si veda la parte relativa al federalismo tedesco. Tabella 2 20 La struttura del governo federale Grundgesetz Legislativo Esecutivo Giudiziario Cancelliere federale Cancellierato federale Gabinetto Comitati Ministeri (18) Interni Esteri Economia Generi alimentari. agricoltura e boschi Lavoro e previdenza sociale Famiglia e anziani Poste e telecomunicazioni Donne e gioventù Alloggi.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA Stato federale.

da capi dei sub dipartimenti e dai responsabili delle divisioni. traffico aereo e ferrovie federali. Tabella 3 21 Gerarchia tipica dei ministeri federali Ministero Segretario di Stato da 1 a 3 in ogni ministero Capi dipartimenti da 4 a 7 in ogni ministero Capi dei sub dipartimenti Responsabili delle divisioni Fonte: OECD 1992 È la Costituzione a specificare le competenze del Bund e dei Länder. da alcuni segretari di Stato. della polizia (ordine pubblico e polizia locale) e svolgono le funzioni amministrative relative all’attuazione delle norme federali. I Länder hanno competenze originarie ed esclusive nei campi dell’istruzione (compresi aspetti importanti dell’istruzione universitaria). Il Bund ha competenza legislativa esclusiva negli ambiti di politica estera. .IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA Più in dettaglio ciascun ministero federale è composto da un ministro. difesa. dogane e commercio estero (anche queste devolute all’Unione europea). che risulta indispensabile per il buon funzionamento delle istituzioni e per la coerente realizzazione delle principali politiche pubbliche. delinea una situazione in cui centro e periferia sono sollecitate a ricercare un elevato livello di cooperazione. facoltà di emanare leggi-quadro in materia di istruzione universitaria. tutela dell’ambiente. Ha. da capi dipartimento. tipica dell’ordinamento tedesco. ripartizione del territorio. Questa ripartizione di competenze. della politica culturale. cittadinanza e passaporti. sistema valutario e monetario (competenza ceduta all’Unione europea). inoltre. poste e telecomunicazioni. pianificazione territoriale e certificazione anagrafica.

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA I Länder Tredici dei sedici Länder attuali sono enti territoriali. intermedio e inferiore. Questa caratteristica è propria del federalismo tedesco. con una propria Costituzione e un sistema di divisione dei poteri. L’organigramma che segue. I Länder godono di ampia discrezionalità nell’organizzazione amministrativa. il che comporta l’assunzione di competenze amministrative sia centrali che locali. Le autorità di livello inferiore possono essere sia autorità statali ad hoc (come ad esempio uffici sanitari). riferito al Nordreno Vestfalia. ma operanti per conto del Land nello svolgimento di determinate funzioni. i restanti tre (Berlino. La maggior parte di essi ha optato per un’articolazione della funzione amministrativa su tre livelli: superiore. a capo dei quali viene nominato un commissario che dipende dal Ministero degli Interni del Land (nei Länder più piccoli questo livello di amministrazione può mancare). Brema e Amburgo) sono città alle quali è stata riconosciuta la qualifica di cittàStato (cioè di Land e autorità locale allo stesso tempo). Svolge in prevalenza competenze amministrative federali. soprattutto legislative. 22 . esemplifica meglio la struttura di un tipico Land. nato nell’Ottocento mediante la concessione alla federazione di alcune competenze. è immediatamente subordinato ai ministeri statali e non ha sottostrutture. invece. funzioni amministrative per i singoli distretti del Land. Stati legittimi. sia autorità del governo locale. che restano unità di potere autonome. da parte dei Länder. che rispecchia da vicino quella di uno Stato sovrano tradizionale. Il livello superiore svolge funzioni amministrative per l’intero Land da un’unica postazione centrale. Le autorità di livello intermedio svolgono.

pianificazione regionale e agricoltura Sviluppo urbano e trasporto Affari federali Commissioni Autorità amministrate direttamente Autorità amministrate indirettamente Imprese pubbliche Commissari distrettuali Autorità dei Länder a livello locale e distrettuale Fonte: OECD 1992 Le autorità locali: Kreise e Gemeinde Il governo locale ha una lunga tradizione in Germania: il diritto di ogni comunità locale a governare i propri affari è garantito dalla Costituzione federale ed è ripreso dalla Costituzione di ciascuno Stato. Ci sono due livelli di governo locale: municipale o comunale (Gemeinde). salute e affari sociali Cooperazione economica e tecnologica Ambiente. e distrettuale o provinciale (Kreise). Il principale compito degli enti locali è la regolamentazione dei servizi pubblici locali.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA Tabella 4 Struttura governativa dei Länder (il caso del Nordreno Vestfalia) Costituzione Legislativo Esecutivo Giudiziario 23 Primo ministro Ufficio del Primo ministro Gabinetto Comitati Ministeri (10) Interni Giustizia Finanze Esteri Affari culturali Scienza e rircerca Lavoro. Inoltre. relativamente al Land di appartenenza. formato da aggregazioni di municipalità. essi sono responsabili dell’attuazione della legislazione federale e statale. .

i musei. le autorità locali regolamentano l’utilizzo del territorio. la cui regolazione è competenza del Land di appartenenza. 1997): garantiscono ad esempio l’erogazione di sussidi per l’accesso agevolato ai servizi abitativi e assistenziali (pagati dalle autorità locali. di gas e di acqua non è stata data in gestione ad aziende private. mettono a disposizione delle scuole e delle associazioni sportive gli impianti necessari. . Dove la fornitura di elettricità. I comuni mettono a disposizione gli edifici scolastici. sono gli stessi comuni ad occuparsene. Tra la fine degli anni ’60 e i primi anni ’70.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 24 I comuni sono responsabili delle prestazioni sociali (OECD. o alla fornitura da parte di soggetti privati che hanno ottenuto l’abilitazione a operare. ad esempio la polizia locale. Ai comuni fa capo anche la produzione diretta di servizi generali. sono state promosse dai Länder riforme che hanno portato ad un consistente allargamento delle dimensioni minime dei comuni portate a 9. istituendo meccanismi di elezione diretta dei sindaci. alla gestione da parte di imprese di proprietà del governo locale o di imprese possedute dai comuni ma regolate dal diritto privato. attraverso la fusione di comuni. sia per i giovani che per gli adulti (per le iniziative di formazione permanente). ma finanziati dal governo federale). perdere di vista il problema di garantire un’adeguata rappresentanza democratica alle istituzioni così allargate. Gruppi di comuni possono anche formare delle autorità ad hoc (Zweckverbände) per realizzare specifiche funzioni. Queste riforme miravano a raggiungere una migliore efficienza amministrativa dei comuni senza. ricorrendo alla gestione diretta o in economia.000). responsabili dello smaltimento delle acque fognarie e dei rifiuti. sono responsabili della presenza e del funzionamento di istituzioni culturali quali le biblioteche. Nel campo tecnico.000 abitanti (in alcuni Länder a 30. tuttavia. inoltre. I fondi necessari allo svolgimento delle funzioni di Gemeinde e Kreise provengono da tributi locali (principalmente sugli immobili e sulle attività commerciali) e in larga misura da trasferimenti dei Länder e dalla federazione attraverso la perequazione fiscale (Finanzausgleich). per esempio. Sono inoltre direttamente responsabili dell’assistenza agli indigenti. I comuni o le province sono. le orchestre e le scuole di musica. I comuni possono scegliere tra molteplici modelli alternativi di organizzazione per svolgere le proprie funzioni. Le competenze di questi due livelli di governo locale sono regolate dal principio di sussidiarietà: la responsabilità primaria per le questioni locali risiede nei comuni e nelle province e solo nel momento in cui queste istituzioni non fossero in grado di svolgere le proprie funzioni il Land sarebbe autorizzato a farsene carico. I servizi di loro competenza possono essere forniti. attraverso la costituzione di un fondo che finanzia le attività di ospizio e ricovero. i teatri. sulla scia di un modello nord europeo di riforma degli enti locali. la viabilità e i parchi e sono responsabili della redazione dei piani di sviluppo locali.

mentre le responsabilità amministrative sono principalmente devolute ai Länder. Rispetto ad altri sistemi federali. Organismi consultivi (ed anche questa è una caratteristica 1 Eingenbetrieb: aziende municipalizzate speciali gestite con libri contabili differenziati e dotate di semi-autonomia amministrativa. I Länder hanno importanti responsabilità legislative in ambiti quali il governo locale. Le aree ove le funzioni amministrative spettano al governo federale sono poche e specificate nella Costituzione federale. che possiedono in tale ambito competenze generali. l’amministrazione della giustizia. di statuto e ordinamento del personale. dei Länder e delle municipalità. Per coordinare le politiche tra i vari livelli di governo vengono costituiti “comitati di alto livello”. Anche l’amministrazione dei tribunali dei Länder è indipendente dalle autorità federali. soprattutto mediante l’erogazione di trasferimenti finalizzati a specifici bisogni. siano normalmente elevate. Le autorità locali sono responsabili dei servizi sociali. Ciò non impedisce che le similitudini tra i Länder. ma per il resto può essere modellata con ampia autonomia. di pianificazione e gestione del territorio rappresenta uno dei pilastri su cui si basa il funzionamento delle istituzioni e della democrazia tedesche e assume che le autorità locali abbiano notevole capacità di regolamentare le proprie funzioni. costituito da rappresentanti di ogni livello di governo. I Länder sono direttamente impegnati in materia di sicurezza. che produce raccomandazioni non vincolanti sul coordinamento del bilancio e dei piani finanziari del governo federale. le loro raccomandazioni hanno un peso determinante nell’orientare gli indirizzi di politica economica. in Germania le funzioni direttamente svolte dall’amministrazione centrale sono piuttosto limitate. Un altro importante organismo. è il Consiglio di politica economica presieduto dal Ministro federale dell’Economia che coordina la politica macroeconomica tra i Länder. La Costituzione di ciascun Land deve conformarsi ai principi generali della Grundgesetz.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA Riferimenti istituzionali La funzione principale del governo federale è di assumere le decisioni politiche nazionali e di tradurle in leggi. 25 . Alle differenze storiche e ambientali tra i Länder possono corrispondere significative differenze nelle strutture organizzative e amministrative che ogni Land ha facoltà di creare. Benché i Consigli non dispongano di alcun potere decisionale ufficiale. soprattutto tra quelli di dimensioni simili. la regolamentazione degli affari culturali e dell’istruzione e buona parte dei servizi di polizia. polizia. difesa civile e istruzione. La sovranità dei governi locali in campo organizzativo e fiscale. il più importante dei quali è il Consiglio per la pianificazione finanziaria. in cooperazione con enti semi-pubblici1 e chiese.

Il funzionamento delle istituzioni e i comportamenti delle persone in Germania sono tradizionalmente fondati sulla scrupolosa osservanza della legge. appunto. Iovinella. la circolazione stradale. l’orientamento dei servizi alle attese dei cittadini. per la protezione ambientale. Non mancano casi in cui anche governi locali hanno sviluppato e adottato standard di qualità dei propri servizi. letteralmente “intreccio politico”: l’emblema. ma sono frequenti e importanti le materie sulle quali Governo federale e Länder hanno competenze legislative congiunte (è così. Molte funzioni sono svolte in comune. 1995). In base alla Costituzione. che condizionano spesso al loro rispetto l’allocazione delle risorse alle municipalità. il sistema vede una netta prevalenza del governo federale.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 26 del sistema politico-istituzionale tedesco) sono presenti ad ogni livello dell’amministrazione. Per quanto concerne le competenze a livello legislativo. se non marginalmente. la pianificazione territoriale). sull’osservazione e la valutazione delle performance. interconnessioni qualificate come Politikerverflechtung. Questo sviluppo. ha contribuito a costruire una politica generale di miglioramento qualitativo dei servizi pubblici. della cui preparazione e gestione sono unicamente responsabili i Länder. La Grundgesetz esclude qualsiasi controllo federale su forma e contenuto dei bilanci statali. con una prevalenza legislativa del primo e amministrativa della seconda. del federalismo cooperativo. il gettito delle principali imposte è diviso fra i diversi livelli di governo. i Länder amministrano le leggi emanate dal parlamento federale ed esistono sedi istituzionali di concertazione politica fra i vari livelli di governo (Degni. In caso di interferenze della federazione i parlamenti statali possono presentare ricorso al tribunale costituzionale federale per la supervisione e il controllo delle competenze. Come accennato. per valutare le politiche realizzate sono stati elaborati e vengono correntemente utilizzati standard di qualità specifici per i diversi settori di attività (ad esempio. Gli standard sono per lo più stabiliti dai Länder. la formazione continua del personale. Essa comprende risultati significativi in campi quali lo snellimento delle procedure. Invece. Il modello di federalismo tedesco Il modello di federalismo realizzato nella Costituzione tedesca viene definito nella teoria e nella pratica “federalismo cooperativo”. qualunque sia il livello di governo responsabile per la loro fornitura. che ha avuto inizio negli anni ’60. il sistema tedesco di relazioni finanziarie intergovernative è peculiare e presenta strette interconnessioni tra le competenze del centro e della periferia. ad . le politiche sociali. Ciò implica anche che il controllo dell’operato delle istituzioni pubbliche e delle persone che in esse operano non si basi.

La concessione dei finanziamenti è collegata alla condivisione degli obiettivi delle politiche federali da parte del singolo Land. un sistema di partecipazione di tutti i livelli di governo al gettito delle principali imposte. Sono coinvolte in questo schema alcune politiche a forte rilievo nazionale. nel senso che il governo federale interviene nel finanziamento. Il sistema dei trasferimenti si basa su un “indice di capacità fiscale” (Bedarfzuweisungen). significa che sussiste una sorta di diritto di prelazione a favore dello Stato federale. le funzioni comuni. risale ad alcuni emendamenti alla Costituzione approvati tra il 1967 e il 1969. attuato mediante trasferimenti orizzontali. quali la costruzione di nuove università. che ha introdotto le Gemeinschaftaufgaben. commercio e assicurazioni. per le difficoltà di natura finanziaria a darvi attuazione del tutto autonoma vengono trasformate in azioni comuni. per la promozione della ricerca scientifica. nel senso che i Länder possono legiferare solo se il centro si astiene dal farlo. il sostegno allo sviluppo economico regionale. un sistema di perequazione delle risorse fra i Länder. Competenza congiunta. della politica fiscale: i Länder sono responsabili del proprio budget. per la regolamentazione delle attività produttive. che assicura ai Länder con entrate inferiori alla media nazionale di raggiungere il 95% della media delle entrate fiscali pro capite. il che ne limita considerevolmente l’autonomia politica. nell’accezione tedesca. seppure a specificazione locale. esercitare pressioni attraverso il Bundesrat). gli interventi in agricoltura e di protezione costiera. Questa già rilevante intersezione delle sfere di autonomia è stata incrementata con la riforma finanziaria del 1969. La struttura del sistema di finanziamento della spesa pubblica tedesca si basa su quattro principi fondamentali: l’uniformità del sistema tributario su tutto il territorio nazionale. ma le misure fiscali adottate autonomamente devono risultare coerenti con la politica economica generale espressa dal governo federale in carica e sono previste azioni di compensazione fiscale dai Länder ricchi ai Länder poveri. una stretta cooperazione in materia di politica tributaria fra centro e periferia. seppure con quote contenute. il che praticamente mai è accaduto. per i servizi sociali e l’istruzione. Il particolare carattere cooperativo del federalismo tedesco. industria. che hanno individuato materie che postulano una gestione coordinata da parte di tutti e tre i livelli di governo. Se lo Stato realizza la sua competenza. cioè fra i Länder stessi. difendere interessi. l’attività dei Länder si riduce all’amministrazione e all’applicazione delle leggi federali (ma non va dimenticata la loro possibilità di esprimere opinioni. in origine di competenza esclusiva dei Länder. Tali funzioni. determinato per ogni Land sulla base delle entrate fiscali e di quelle degli enti locali e un “indi- 27 . ad esempio. È il caso. quale oggi si manifesta. per la viabilità e il sistema dei trasporti marittimi).IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA esempio.

Numerose proposte di riforma intese prevalentemente a dare maggiore autonomia ai Länder e ad aumentare gli elementi competitivi del federalismo tedesco. infatti. nonostante la consolidata tradizione di federalismo cooperativo. determinato sulla base del gettito fiscale pro capite medio nazionale relativo alle entrate. hanno tuttavia preferito rivolgersi al centro. L’assoluta uniformità del sistema tributario – le uniche eccezioni sono rappresentate dalla potestà concessa ai governi locali di applicare maggiorazioni d’imposta su alcuni loro tributi. su cui opera il meccanismo di egualizzazione. con la riduzione delle funzioni comuni. in primo luogo quella ambientale. ritenendo che in tale modo gli obiettivi di sostenibilità ambientale risultassero perseguibili meglio. Non stupisce. Qualora l’indicatore di capacità fiscale di un Land sia superiore all’indicatore di egualizzazione. gli elementi di concorrenza fra i Länder sono aumentati e vi è stato un generale rinvigorimento dell’iniziativa e delle responsabilità a livello subnazionale. mentre è negoziabile. 1995).IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 28 ce di egualizzazione fiscale” (Schlüsselzuweisungen). Manifestazioni della tendenza sopra richiamata si sono avute. anche in Germania. che Länder e enti locali con maggiori difficoltà finanziarie siano meno favorevoli ad ampliare ulteriormente i confini del- . in anni recenti. Inoltre. Non sfugge a nessuno. Le quote di riparto delle imposte dirette fra governo federale e Länder sono fisse. a partire da una base imponibile e da un sistema di aliquote fissate centralmente – esclude di fatto che sia operativo qualsivoglia meccanismo di competizione fiscale fra Länder e enti locali. che maggior autonomia implica (ceteris paribus) maggior opportunità per i ricchi e maggior difficoltà per gli altri. quindi. che sono tornate integralmente nell’ambito dei Länder. i Länder. con la modificazione della prassi fino ad allora vigente nel sistema di relazioni finanziarie intergovernative. e con l’assunzione di maggior responsabilità del Land nelle politiche industriale e sociale. La nuova formula prevede un centro che assicura la stabilità del quadro macroeconomico e unità periferiche responsabili della politica allocativa e di sviluppo settoriale. il Land è obbligato a effettuare pagamenti di egualizzazione ad altri Länder. a cadenza biennale. sollecitati dai movimenti verdi (che condividono la direzione del governo federale). sarebbe ingenuo ritenere che la scelta tra dosaggi alternativi di centralismo/decentramento possa prescindere da altre opzioni generali che dividono gli schieramenti politici. In alcune politiche. soverchiate dai problemi che questa ha imposto a tutti i livelli di governo. avanzate negli anni ’80. tra cui l’abolizione delle competenze federali in materia di programmazione e finanziamento del sistema ospedaliero. In sostanza. la compartecipazione all’imposta sul valore aggiunto. ponderato con altri indicatori di costo e di fabbisogno (Degni e Iovinella. sono passate in secondo piano dopo la riunificazione.

in seguito ai già avvenuti e prospettati ulteriori trasferimenti di competenze alla Comunità europea. ha una lunghissima tradizione in Germania: per questo motivo non si parla di tendenze devoluzioniste recenti. La crescente cooperazione fra i vari livelli di governo – in particolare per quanto riguarda forme di federalismo fiscale o tassazione congiunta (partecipata). per il loro ruolo politico. Per questo motivo. Inoltre. presentano tuttavia un ineliminabile aspetto di discrezionalità politica. è in discussione un emendamento alla Costituzione federale che prevede l’introduzione di un potere di co-decisione dei Länder per le materie oggetto di legislazione comunitaria che rientrano nella loro sfera di competenza. Come noto. nel 1949. conseguentemente. non altrettanto . la Costituzione federale. Nonostante il modello economico tedesco avesse funzionato brillantemente per la RFT. Dopo la caduta dello Stato nazional-socialista. con progetti di riforma dal contenuto ad oggi ancora instabile.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA l’autonomia finanziaria locale e a contare in maniera crescente sul funzionamento dei trasferimenti perequativi che. con ruolo istituzionale forte. per quanto ormai profondamente radicati nella tradizione germanica. In proposito. il governo federale e i Länder stanno cercando di definire una linea di demarcazione più chiara dei rispettivi compiti e responsabilità finanziarie. i Länder chiedono che venga riconosciuta loro una maggiore partecipazione al processo decisionale comunitario. L’esistenza di governi locali consolidati. 2000). nel Regno Unito. i due territori erano dotati di regimi politico-istituzionali divaricati. di strutture e di capacità economiche molto diverse (nel 1991 il Pil pro capite dei Länder orientali raggiungeva a malapena il 30% della media dei Länder occidentali causando una riduzione del Pil occidentale prima dell’unificazione di un sesto). come invece è avvenuto in altre parti d’Europa (con realizzazioni in via di rapido consolidamento. in Italia). potenzialmente reversibile. il cui gettito è riscosso da tutti i tre livelli di amministrazione – viene vista sempre più come una minaccia per l’indipendenza dei Länder e. 29 La riunificazione delle due Germanie La riunificazione delle due Germanie è stata realizzata prevalentemente estendendo le strutture politico-istituzionali e amministrative della Germania dell’ovest alla Germania orientale (Bosco. La necessità di riconvertire l’economia al mercato e di trasferire nell’Est le istituzioni occidentali e l’elevato numero di disoccupati tra i cittadini della defunta DDR causarono una enorme crisi sia politica che economica. la ricostruzione su basi democratiche del Paese ebbe tra i suoi perni anche la decentralizzazione. fortemente accentrato. Ciò è leggibile con grande chiarezza nelle Costituzioni dei Länder e. anche nella Grundgesetz.

I problemi di bilancio sono stati notevolmente acuiti da trasferimenti ai nuovi Länder per un totale netto di 1. la riforma della politica fiscale costituisce oggetto di accese discussioni. ma lo è ancora poco sul piano economico. Lo sforzo in questo ambito ha prodotto frutti significativi: oggi la Germania si trova ben integrata sul piano politico-istituzionale.3%.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 30 facilmente questo modello si adattava alla RDT.135 miliardi nel 1996 e più della metà del nuovo indebitamento è dovuto direttamente ai nuovi Länder. nell’agenda politica. La Germania. Dovevano anche essere superati problemi istituzionali di governance nella Germania orientale. da un lato. ma non alla nuova realtà post-riunificazione. Nel 1995 il tasso medio di disoccupazione nell’ex Germania Ovest ammontava al 9. ma era invece caratterizzato da un elevato interventismo statale. cui si sono aggiunti. Il sistema era caratterizzato dall’assenza di elementi di corporate governance. dall’altro. Il grado di arretratezza del sistema produttivo e la perdita dei mercati orientali hanno creato una situazione difficilmente superabile nel breve periodo. le conseguenze della disoccupazione sugli introiti statali e sui sistemi di sicurezza sociale risultarono particolarmente onerosi. Il debito pubblico è salito dai 929 miliardi nel 1989 a 2. . con effetti negativi sull’economia della parte occidentale trovatasi a dover affrontare. la riduzione delle agevolazioni fiscali. nei nuovi Länder una quota del 19. Date le caratteristiche del sistema fiscale e sociale. di autogoverno settoriale. in quanto investe interessi particolari e competenze non solo federali. Il decollo economico orientale non ha avuto luogo nei tempi previsti. con un bilancio in crescente disavanzo e con una spesa per la sicurezza sociale dal trend esplosivo. il Paese europeo con maggiore stabilità economica. l’ingente peso economico che la ricostruzione dell’Est richiedeva. un rallentamento congiunturale e. la necessità di rivedere il sistema sanitario con lo scopo di ridurre i contributi dell’assicurazione malattia. Come non si stenta ad immaginare.9% era senza lavoro o inserito in programmi occupazionali finanziati con fondi pubblici. la riforma del codice del lavoro. Rivedere i contenuti della riforma pensionistica del 2001 è divenuta una priorità della politica economica. si è ritrovata con un elevato tasso di disoccupazione. la ridefinizione delle condizioni di rilascio dei sussidi di disoccupazione.000 miliardi di marchi tra il 1990 e il 1997. La grande rilevanza delle imposte dirette ricavate dai salari e la dipendenza dei contributi delle assicurazioni sociali dall’andamento complessivo dell’occupazione erano fattori funzionali a una Germania stabile.

Le funzioni dell’amministrazione federale sono lasciate ai Länder. Anche gli Stati dispongono di potestà legislative. l’esistenza di un corpo pubblico uniforme costituisce un elemento unificante di un sistema che altrimenti. in ogni livello dell’amministrazione. Le amministrazioni locali hanno una lunga tradizione di autonomia e indipendenza nell’orientare i propri interventi regolatori della vita pubblica e nella fornitura di servizi alle comunità locali: ciò. potrebbe rivelare incoerenze interne. statale (Land) e locale. ad eccezione delle aree amministrate direttamente dalle autorità federali. la pubblica amministrazione tedesca è costruita su tre livelli: federale (Bund). Ogni livello di governo gode di autonomia legale ed è in principio indipendente nel conseguimento dei compiti definiti dalla Costituzione federale (Grundgesetz). legate all’assunzione di specifiche responsabilità organizzative e di risultato) per i dirigenti. l’amministrazione della giustizia. cui recentemente ha fatto riferimento anche la riforma della dirigenza pubblica in Italia. A livello amministrativo. gli affari culturali e l’istruzione dal livello primario a quello universitario. ha generato una considerevole capacità di gestione autonoma delle proprie risorse. che sono specificamente indicate nella Costituzione. Un confronto pacato tra i due modelli. Il servizio pubblico è assolto da funzionari pubblici (Beamte). Lo status dei funzionari è regolato da contratti pubblici. che prevede il permanere di contratto pubblico per dipendenti rank and file e il ricorso al contratto privatistico (con significative componenti. Ancora una notazione tecnica sugli sviluppi tedeschi: è il Ministero dell’Interno a svolgere un ruolo centrale nel governo delle politiche del personale. Non sembra quindi appropriato contrapporvi il modello di origine anglosassone (nordamericana. Questo sistema sembra coerente con le caratteristiche attese di una dirigenza pubblica formata con uniformità di criteri e dai caratteri individuali e di gruppo che riecheggiano quelli impersonati dal “burocrate prussiano” di weberiana memoria. Al governo federale spetta in primo luogo la funzione legislativa. soprattutto). nelle intenzioni incentivanti. che prevedono peraltro – come si vedrà più avanti – forme significative di avvicinamento.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 2. come modello “geneticamente superiore”. per la sua elevata articolazione. nel tempo. mentre per impiegati e lavoratori i contratti hanno natura privatistica. richiederà tempi lunghi e capacità di isolare l’effetto di fattori ambientali influenti (certamente non sovrapponibili nei due Paesi). È responsabile degli sviluppi normativi dello status giuridico del persona- 31 . su temi quali il sistema di polizia pubblica. Caratteristiche della governance in Germania Riferimenti normativi Come già si è accennato. impiegati (Angestellte) e lavoratori (Arbeiter).

infatti. Nel 1969 furono approvati emendamenti al testo costituzionale che modificarono alla base le relazioni tra i vari livelli di governo. inevitabile risulta una certa tendenza di Länder e comuni a proteggere i propri interessi contro le “interferenze federali”. In particolare. ridurre gli squilibri economici territoriali. ma si è concretata in una gamma di servizi pubblici che. che può mettere a rischio la capacità del governo centrale di esercitare con efficacia la sua funzione di arbitraggio nei conflitti di interesse. razionalizzare l’uso delle risorse. . tra governi locali. Le finalità dell’innovazione – che costituisce da allora una caratteristica peculiare del “federalismo alla tedesca” – erano molteplici: aiutare il raggiungimento di obiettivi nazionali. • rafforzamento della partecipazione dei cittadini ai processi decisionali e della funzionalità complessiva degli istituti di democrazia.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 32 le impiegato a livello federale e fornisce le linee guida sullo status del personale statale. decisioni e finanziamento sono tutte azioni da esercitare congiuntamente. basti pensare ai servizi di counseling ai cittadini. tuttavia. Anche città. esercitabile su iniziativa popolare. la tendenza europea alle privatizzazioni ha avuto riscontri significativi. municipalità e distretti. ancora in anni recenti. la regola di base delle relazioni intergovernative. tuttavia. ambiti nei quali pianificazione. Ciò non esclude. Relazioni non sempre facili e coordinamento non senza problemi. annullato il diritto dei Länder a partecipare alla formulazione della politica federale attraverso la camera alta o consiglio federale (Bundesrat). con particolare riguardo ai compiti di pianificazione dell’uso del territorio. il manifestarsi di fenomeni di segno opposto: anche in Germania. La modifica non ha. in qualche modo condividere. Basandosi sul principio dei “compiti pubblici aperti”. Ne sono manifestazioni l’elezione diretta dei sindaci e l’introduzione dell’istituto referendario. soprattutto per la necessità di esplicitare e. hanno mantenuto una considerevole capacità di influenzare le politiche federali. regolare i conflitti tra le regioni. le priorità politiche. quindi. Questa possibilità non è puramente astratta. il legislatore dei due livelli (statale e federale) ha ampia facoltà di decidere quali funzioni collettive assolvere e. naturalmente. Coordinamento e consenso restano. con la finalità di aumentarne le capacità amministrative generali. introdotti “compiti comuni” (Gemeinschaftaufgaben) ai due livelli di governo. quando la collettività esprime nuove domande di intervento. Gli ultimi decenni vedono l’emergere di due tendenze principali: • riforme dei governi locali. ad esempio. Furono. altrettanto o ancor più inevitabili. può dare via libera alla creazione di nuovi servizi pubblici. nel servizio postale. infatti. raggruppati in associazioni di autorità locali. ferroviario e radiotelevisivo. ha visto significative new entry. delle municipalità e delle corporazioni soggette al diritto pubblico.

Tali cambiamenti sono avvenuti sotto la pressione di due eventi di portata generale. secondo comma della Costituzione (che prevede che i Ministri federali godano di autonomia nel guidare le proprie strutture. presentato in Parlamento. Essi hanno prodotto analisi articolate. Il Comitato Guida ha anche competenza nel monitorare i risultati ottenuti con le azioni di riforma delle strutture organizzative e le realizzazioni strategiche di ogni Ministero. Il modello di riferimento auspicato dal Comitato era la creazione di uno Stato snello (Schlanker Staat). riferendone direttamente al Gabinetto. sottolineando la centralità dello sviluppo delle risorse umane e delle capacità manageriali in ambito pubblico. con le conseguenti restrizioni sulle risorse disponibili (anche) per il settore pubblico. dotati di specifiche competenze consultive su specifiche politiche pubbliche. l’accordo di coalizione del 1998). che investono anche la politica. introducendo la possibilità di tenere conto di incentivi basati sulla performance e sul merito e facilitando forme di mobilità del personale tra le diverse amministrazioni. il miglioramento delle politiche del personale. nel rispetto delle linee guida del Cancelliere federale). l’individuazione di ulteriori spazi e modalità di privatizzazione. con funzioni di supervisione del processo di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni. il Comitato di Consiglio Statale Provvisorio. Un primo importante passo ha avuto luogo nel 1995. dell’industria. presso il Ministero dell’Interno. Tra i problemi approfonditi figurano il superamento delle lentezze del sistema giudiziario. all’inizio di ogni legislatura la coalizione governativa dichiara solennemente un “accordo di programma”. dei sindacati e dell’università. che tendono a concludersi con la formulazione di 33 . la società e l’economia tedesche: la tendenza alla globalizzazione e il rallentamento dei ritmi dello sviluppo economico. quando è stato riformato il trattamento giuridico dei dipendenti pubblici. composto da rappresentanti di tutti i livelli di governo. • Il 18 giugno 1995 viene istituito. per esempio. e si impegna a rispettarlo (si veda. Tra le innovazioni va anche ricordata la nascita di numerosi enti. ha presentato nella primavera del 1998 un rapporto conclusivo dei propri lavori contenente raccomandazioni sulle modalità per sviluppare i processi di modernizzazione dell’amministrazione già intrapresi. Un Comitato Guida ristretto. Tra le riforme recentemente apportate al sistema federale che qui interessano si devono richiamare le seguenti. designato dal Consiglio. • In applicazione dell’articolo 65.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA Negli anni ’90 la politica tedesca si è caratterizzata per i tentativi di riformare in profondità l’amministrazione federale.

al quale partecipano le tre città-Stato e un buon numero di municipalità. tramite maggior decentramento decisionale e conseguente responsabilità in capo a strutture di organizzazione formale interne (le singole divisioni). Istituita nel 1983. survey e relazioni su tutte le questioni concernenti il management. Fornisce suggerimenti a tutti i suoi membri. finanza. che si dedica allo studio delle problematiche amministrative a livello federale e nazionale. Nell’ultimo decennio gli enti locali tedeschi hanno fornito un contributo rilevante per modernizzare la pubblica amministrazione e realizzato con successo . utenti/clienti delle prestazioni che ricevono. punto di partenza per innescare azioni emulative o di benchmarking. In proposito. • la Commissione Schlichter o comitato indipendente di esperti sulla semplificazione delle procedure di pianificazione. palestra di discussione e confronto per funzionari delle amministrazioni ed esperti delle varie discipline e metodologie di analisi ed intervento organizzativo. ha presentato numerose survey e raccomandazioni concernenti la sburocratizzazione e la deregulation. L’agenzia comunale per la razionalizzazione dell’amministrazione (KGSt) è un ente autonomo. Ogni tre anni il KGSt organizza un forum. informazione e comunicazione tecnologica. ha prodotto proposte nello stesso anno. Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt). ed ha svolto azioni di supporto delle società di consulenza interessate a intervenire a supporto delle amministrazioni. Recentemente il KGSt ha anche effettuato confronti tra i servizi erogati dagli enti partecipanti. che ha presentato molte proposte riguardanti in special modo il cambiamento organizzativo e le modifiche del processo di bilancio. Formata all’inizio del 1994. in particolare riguardo a personale. va ricordato l’operato dell’agenzia comunale per la razionalizzazione dell’amministrazione. Sono stati introdotti elementi di contabilità aziendale per calcolare i costi effettivi dei servizi erogati e per sollecitare le autorità locali ad assumere un atteggiamento di servizio nei confronti dei cittadini. Vanno menzionati in proposito: • la Commissione federale indipendente sulla semplificazione normativa e sul funzionamento dell’amministrazione. • l’Istituto di ricerca sulla pubblica amministrazione presso l’Università di Speyer.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 34 raccomandazioni al governo federale sui temi di loro competenza. organizzazione. sostenendo una maggiore flessibilità e responsiveness del sistema. sotto forma di pareri. Le azioni di modernizzazione concernenti le autorità locali Il dibattito sulla riforma della pubblica amministrazione ha investito anche i governi locali.

• utilizzo di forme di contract management e obbligo di reporting. Si può affermare che in questo processo gli enti locali siano venuti reinterpretando il proprio ruolo. come base per una maggiore trasparenza del funzionamento delle amministrazioni e per una puntuale attribuzione di responsabilità personali sui risultati conseguiti. con adozione di strumenti incentivanti. per centro di costo o per linea di attività) e dei processi di responsabilizzazione delle unità organizzative decentralizzate sull’uso delle risorse. • utilizzo delle reti informatiche (Internet. • amministrazione strategica. quali ad esempio: • uso sistematico delle nuove contabilità (dei costi. la maggiore visibilità del programma politico degli eletti. certamente influendo in modo non marginale su atteggiamenti e culture che apparivano fondate su radici culturali affatto diverse. In questo senso si potrebbe sostenere che il processo di globalizzazione. la domanda di maggior efficienza nella gestione economica sono tutti fattori che stanno incidendo in modo – si spera – durevole sul funzionamento degli enti locali.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA considerevole le riforme loro proposte. Oggi gli enti locali operano in misura crescente come promotori dell’impegno dei cittadini e per aiutare i processi di identificazione dei cittadini con i propri rappresentanti politici. • gestione della qualità. il monitoraggio dei fornitori di servizi operanti in concorrenza. L’orientamento al cittadino. 35 . con un’enfasi che passa dalla funzione tradizionale di autorità pubbliche a quella (anche) di fornitori di servizi e che il maggior orientamento ai bisogni dei cittadini e degli utenti abbia aperto nuovi canali e offerto nuove occasioni per una rinnovata partecipazione del cittadino alla vita politica e amministrativa locali. • nuovi strumenti di direzione. processi che sono facilitati dalla consapevolezza (come si potrebbe sostenere non senza qualche forzatura ottimistica) che nel sistema tedesco operano istituzioni che si sforzano di migliorare la propria efficienza. che hanno soprattutto riguardato i campi seguenti: • politica e gestione. come base di valutazione dei nuovi prodotti forniti dalla PA e delle strategie di controllo orientate al risultato. IT). • partecipazione dei cittadini ai processi decisionali e valutativi. almeno in un’accezione europea. In tale contesto si stanno sviluppando ulteriori azioni. • utilizzo di strumenti incentivanti (benchmark). • adozione di cultura e tecniche di gestione del personale ispirate ai moderni principi di sviluppo delle risorse umane. stia attualmente investendo il funzionamento delle PA tedesche.

da sola o in collaborazione con l’Istituto per l’Impiego. le NPO. dalla quale trarre stimoli per un miglioramento emulativo. quindi. di una realtà di dimensioni ancora molto ristrette. essi riguardano più di 600 servizi diversi. non senza l’utilizzo di locuzioni suggestive. fondata nel 1977 al fine di onorare (continuandolo nel tempo) l’impegno socio-politico e culturale delle famiglie Bertelsmann e Mohn. relativi ormai all’intera gamma delle funzioni svolte dagli enti locali. seppure con buone potenzialità di sviluppo. la triangolazione pubblico-privato-terzo settore richiede congiuntamente nuove partnership e uno stretto controllo democratico. presentata ad un convegno internazionale promosso dall’Università di Stoccarda (Proehl 2002). Più democrazia e migliore qualità di vita nelle Comunità Si ha una buona governance quando si realizza una democrazia locale vigorosa. L’idea di fondo è che una buona governance locale rafforzi la democrazia in quanto canalizza tutte le risorse localmente disponibili (rappresentate dai governi locali. Ogni circuito ha elaborato ed utilizza per il confronto batterie di indicatori di tipo quantitativo e qualitativo. recentemente elaborato e accessibile a tutti gli enti locali aderenti. dai cittadini e da tutti gli altri partner: la comunità degli affari. particolarmente attiva su tematiche dell’evoluzione delle forme di governo. l’esecutivo. I dati così raccolti sono disponibili nel database IKON (rete IKO). ma come utile prassi ordinaria. Ad oggi risultano in funzione ben 85 circuiti di benchmark ed un’altra quindicina sono in progettazione. qualche semplice dato. L’operato della fondazione Bertelsmann La Fondazione Bertelsmann. A quest’ultimo proposito.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA • ricorso a confronto fra le performance conseguite da enti diversi. figura la preparazione di una griglia valutativa sulla governance negli enti locali. ha predisposto e realizzato numerosi progetti sulla riforma dell’amministrazione. numerosi Ministeri nazionali. il confronto tra le prestazioni delle autorità di polizia e tra le iniziative intraprese la costituzione di “autorità per il futuro” e della rete internazionale cities of tomorrow. ecc) verso uno sviluppo locale funzionale a una migliore qualità della vita. Per produrre gli effetti desiderati. per la cui realizzazione lavorano più di 3. le istituzioni culturali. Tra i temi trattati figurano il performance oriented management. religiose e civili. l’apparato amministrativo. autorità locali tedesche e internazionali. caratterizzata da una cooperazione vivace e in spirito di partnership fra il consiglio comunale.000 operatori pubblici. inteso non più come fatto eccentrico e “politicamente scorretto”. i cittadini e tutti i 36 . Di seguito sono riportate alcune azioni suggerite dalla Fondazione. Si tratta. Tra le iniziative più recenti della Fondazione.

la parola finale sul bilancio comunale spetta al consiglio. costituisce un fattore vitale per la soluzione fruttuosa dei problemi. ma anche all’interno dell’organizzazione stessa. Abbinare il management strategico con una elevata trasparenza La realizzazione degli obiettivi condivisi di policy deve avvenire tramite processi ad un tempo trasparenti e strategici. Preparare il bilancio comunale con maggiore attenzione alle risorse Come noto. Occorre. Modellare la politica futura su obiettivi di policy comuni Affinché un ente locale sappia fare fronte in modo pienamente adeguato alle sfide del futuro. all’interno e all’esterno dei confini comunali. per incentivare lo sviluppo locale e il miglioramento della qualità della vita. Garantire un’amministrazione efficace ed efficiente con maggior cooperazione All’interno di un buon contesto di governance. a tale fine. adottando la prospettiva tipica della policy analysis. Ciò avverrà se tutte le politiche e le azioni realizzate sono rese pubbliche e valutate. aumenta la trasparenza e l’accettabilità dell’intero processo di bilancio. trasparente. competitiva e orientata ai servizi. efficiente.). Comunità religiose. altri livelli di governo. prodotti direttamente o acquisiti mediante contratto sul mercato. Una procedura maggiormente aperta ai contri- 37 . promuovere la cooperazione e la partecipazione non soltanto con i partner esterni. NGOs. verticalmente ed orizzontalmente. All’interno di questo processo conviene prevedere anche l’utilizzo di misure e indicatori di qualità della vita come strumenti essenziali per esprimere valutazione pregnanti. il coinvolgimento dei cittadini nella fase iniziale della sua predisposizione. soggetti del settore privato e del terzo settore. Questa cooperazione è responsabile della qualità e dell’efficienza dei servizi. secondo la quale la valutazione viene usata per correggere e migliorare le politiche future. ecc. l’organizzazione amministrativa deve essere efficace. Tuttavia. istituzioni culturali.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA soggetti espressi dalla società civile (associazioni di categoria. quando si tratta di definire le priorità. Realizzare partenariati con maggior collaborazione e partecipazione La compartecipazione efficace dei governi locali con i cittadini. Per stimolare azioni di questo tipo conviene che l’ente locale elabori e renda pubblici dati e relazioni che diano conto del livello di realizzazione degli obiettivi comuni. associazioni e gruppi di volontariato. deve sapere sviluppare e realizzare una visione che sia globalmente condivisa dai cittadini e dai loro rappresentanti politici.

L’adozione senza timori di pratiche diffuse di benchmarking e la creazione di reti di informazione con altri comuni offrono significative occasioni di apprendimento e di scambio delle innovazioni. opuscoli e guide informativi. negli anni ’90. ciascuno caratterizzato da obiettivi specifici. partecipazione dei cittadini. avviato un lavoro sistematico per la costruzione. sempre per iniziativa della Fondazione. della creazione del network cities of tomorrow. favorire lo sviluppo economico locale (secondo ciclo. che raccoglie comunità locali tedesche e di altri Paesi. È stato. strategie alternative per la fornitura dei servizi. che ha prodotto una guida di riferimento per gli enti locali e. tra cui: “Il comune virtuale”. Innovare e apprendere gli uni dagli altri La trasparenza. gestire le informazioni strategiche (ICT). la progettazione strategica. Filo conduttore costante tra tutti i temi trattati è stata la costruzione di una strategia generale per la gestione dell’innovazione. L’attività attualmente in corso nella rete assume come punto di partenza il riconoscimento dei successi conseguiti nelle politiche di modernizzazione degli enti locali e del valore aggiunto che questi successi portano per la soluzione di numerosi problemi di convivenza nelle città. come nuovo strumento di lavoro. il “Gruppo di Lavoro degli Esperti”. vivere la società multietnica. Il funzionamento della rete è scandito da cicli di lavoro biennali. la validazione e l’uso di “indicatori di qualità della vita”. migliorare lo stile di vita di bambini. è stato inserito nella rete. adolescenti ed anziani nella città (in un ciclo successivo). costruire la fiducia nell’ente locale. Indicatori di qualità della vita: il network cities of tomorrow La Fondazione Bertelsmann è stata tra le sostenitrici. la comunicazione degli obiettivi delle politiche e il pieno sviluppo della dimensione dei risultati sono aspetti che qualificano e migliorano la governance. promuovere l’occupazione. Nel 2001. Tra i più significativi ricordiamo: l’amministrazione di qualità. concorrenza orizzontale (ovvero tra enti omologhi) (primo ciclo. “Stato come garante – alternativa alla fornitura dei servizi” e “Le strategie della rete di integrazione”. 199596).IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA buti di soggetti esterni aumenta inoltre le possibilità che ai finanziamenti con fondi propri dell’ente locale si affianchino finanziamenti privati e provenienti da altri livelli di governo. politiche di sviluppo del personale. inoltre. per i cittadini. 1996-97). 38 .

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA Modernizzazione a livello federale Nel 1999 il nuovo governo federale ha siglato l’accordo di coalizione “Avvio e rinnovamento – la via della Germania nel XXI secolo”2 . con il quale si impegnava a definire un vasto programma di rinnovamento. le procedure (burocratiche) in uso – aveva cercato di favorire la riduzione del numero degli impiegati pubblici. paragrafo 2. costituisce un frutto di tale impegno. con risultati di qualche interesse. senza tuttavia ottenere pienamente i risultati sperati. invece. n. Il programma “Stato Moderno – Amministrazione Moderna” deriva direttamente dalla nozione dello “Stato attivante” (Aktivierender Staat) e mira in particolare a: • realizzare una nuova distribuzione delle responsabilità • mantenere le peculiarità delle singole unità pubbliche di amministrazione. “Stato attivante” significa sostenere il potenziale di autoregolazione della società civile ed economica e costruire lo spazio in cui 2 Accordo di coalizione del 20 ottobre 1998. Il programma “Stato Moderno – Amministrazione Moderna” (Moderner Staat – Moderne Verwaltung). Esso delinea i contorni di una (nuova) politica tutta centrata sulla necessità di modernizzazione dello Stato e degli apparati amministrativi federali. sotto la guida di un piano comune di riforme. il governo federale ha avviato 15 progetti guida e 23 progetti supplementari. economica e trasparente • personale altamente motivato. secondo il concetto di molteplicità nell’unità (Einheit in Vielfalt) • garantire un orientamento costante verso i cittadini • gestire gli affari pubblici in modo efficiente ed efficace. nel loro insieme. Ambiziosa aspirazione del programma è di pervenire ad un nuovo bilancio tra doveri statali. presentato il 1° dicembre 1999. 39 . le seguenti quattro aree di riforma: • aumento dell’efficacia e dell’accettazione della legislazione • il governo federale come partner • amministrazione competitiva. in ogni modo possibile. la funzione di moderatore e “attivatore” dello sviluppo della società. Attualmente il governo federale è impegnato nella riforma della pubblica amministrazione. modera la sua funzione di produttore diretto di servizi ed espande. Una precedente iniziativa – centrata sull’idea-forza di “Stato snello” e utilizzata per indicare l’obiettivo di alleggerire. iniziativa privata e impegno sociale. che saranno visti e valutati nel capitolo relativo alla governance interna. La prospettiva è quella di uno Stato che perde in ruolo decisionale. capitolo IX. All’interno del programma. che riguardano. 11.

I procedimenti amministrativi devono essere verificati e snelliti. Tutto ciò si realizza solo se l’efficienza del personale e dei mezzi a disposizione vengono migliorati. Lo schema seguente presenta la logica generale del progetto. Il governo vuole costruire una cooperazione più stretta tra i vari livelli amministrativi e. Il governo deve migliorare la trasparenza dell’amministrazione e intensificare la partecipazione dei cittadini. attraverso la riduzione quantitativa dei procedimenti giuridici federali. Gli interessi e le motivazioni delle decisioni statali devono essere pubblici e agli attori sociali devono essere fornite informazioni migliori e in maggiore quantità. con lo scopo di rafforzare la responsabilità dei singoli. Gli attori statali. ovunque possibile. Tabella 5 Stato moderno – Amministrazione moderna Stato Moderno Moderna Amministrazione Nuova distribuzione delle responsabilità Servizio pubblico responsabile 4 aree di riforma Aumento dell’efficacia e dell’accettazione della legislazione Amministrazione competitiva. Il rinnovamento della struttura interna dell’amministrazione è essenziale anche per utilizzare al meglio le risorse finanziarie. La Federazione ha il compito di creare la struttura giuridica di uno Stato partecipe e orientato verso i cittadini con una struttura amministrativa efficiente. il principio di sussidiarietà e la complessità delle strutture della Federazione (legate saldamente tra di loro da un elevato un numero formalismi legali). L’attenzione deve essere concentrata sul rendimento e sul risparmio. Il progetto prevedeva anche un maggior coordinamento con Länder e enti locali. al fine di ottimizzare i procedimenti amministrativi. creare spazi di autonomia decisionale. Gli Stati possono far fronte alla modernizzazione solo lavorando insieme: lo spirito federalista su cui si basa la Repubblica e la realizzazione del principio della “molteplicità nell’unità” lo richiedono. parastatali e privati devono lavorare insieme per raggiungere fini congiunti.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 40 essa possa operare. trasparente e costo Amministrazione efficiente 4 principi Diversità delle strutture federali Il governo federale come partner Impiegati altamente motivati 15 progetti guida del governo federale Fonte: BMI 1999 . che attraversano una fase di costante decremento. Questo viene realizzato tramite una maggiore competitività dei servizi e un confronto delle prestazioni.

A questo fine. Solo se si realizzano tali condizioni le persone coinvolte saranno capaci di vedere come i compiti stanno cambiando e contribuire alla nuova distribuzione di responsabilità. Lo scopo del modello è di incentivare l’as- 41 . Detto ancora altrimenti. La struttura federale della Repubblica di Germania e del suo sistema amministrativo. Una riforma dello Stato e del suo sistema amministrativo basata su tale modello deve creare un nuovo equilibrio tra i doveri statali. La distribuzione delle competenze e la divisione della responsabilità svolgono un ruolo centrale come elementi di principio del federalismo.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA Lo Stato ed il sistema amministrativo hanno ridefinito i loro compiti prendendo in considerazione i cambiamenti avvenuti all’interno della società. Lo Stato continua ad assumere su di sé il dovere di proteggere la libertà e la sicurezza dei cittadini. lo Stato ed il suo sistema amministrativo dovranno prepararsi per la transizione da una società basata sulla produzione manifatturiera ad una società di servizi. iniziativa individuale ed impegno sociale. che resta suo compito centrale. rende ciò indispensabile. In questo contesto. insieme. Il modello dello Stato attivante è la risposta alla nuova distribuzione delle responsabilità tra Stato e società. Stato attivante significa rafforzamento della società attraverso l’autoregolazione e l’azione combinata di pubblico. che permette “la diversità all’interno di unità”. Lo Stato è al servizio dei cittadini: essi sono partner uguali nel contribuire al benessere pubblico: ciò impone che gli interessi ed i motivi sottesi alle decisioni statali diventino più trasparenti e che gli attori sociali abbiano a disposizione informazioni adeguate. I Länder hanno un’opportunità di continuare i loro già notevoli sforzi per la riforma dei propri sistemi amministrativi e il governo federale offre loro maggior spazio di manovra. basata sulla conoscenza. è speciale responsabilità del governo federale creare la struttura legale per un Stato in grado di soddisfare le necessità dei suoi cittadini e dei partner e dotato di un sistema amministrativo efficiente. ma anche tra governo federale. Perciò. Länder ed autorità locali. semi-pubblico e attori privati per realizzare fini comuni. godere di una più ampia libertà decisionale. per il quale porta intera responsabilità. Il modello di Stato abilitante ha un impatto non solo sulle relazioni tra governo federale e cittadini. La modernizzazione dello Stato e del sistema amministrativo è possibile se i diversi livelli di amministrazione pubblica lavorano insieme. che sfrutta le possibilità offerte dall’IT per tenere i cittadini informati e per comunicare con loro. L’integrazione della Germania nell’Unione europea ed il suo ruolo nella comunità internazionale devono essere presi in considerazione in questo contesto. Stato e Federazione devono cooperare più da vicino e. Lo Stato promuove la devoluzione delle responsabilità dove ciò è fattibile: con ciò si punta a una nuova distribuzione e classificazione delle responsabilità tra Stato e società.

portando a termine la transizione verso l’ egovernance. anche come risposta all’esigenza. di un uso consapevole delle risorse che essi mettono a disposizione dello Stato pagando i tributi. Questo richiede anche un nuovo stato giuridico per gli impiegati pubblici. Le esperienze di altri Paesi hanno mostrato che in tanto è possibile realizzare un’amministrazione efficiente in quanto i funzionari pubblici hanno percepito la modernizzazione come un fatto che li riguarda da vicino. alla comunità economica e ad altre amministrazioni 355 servizi on-line su Internet. eliminando le barriere erette da una burocrazia attenta solo ai mezzi e mai ai fini (senza che ciò comporti derive verso comportamenti discrezionali e arbitrari). il Cancelliere tedesco ha lanciato nel settembre 2000 la sfida alle amministrazioni pubbliche affinché esse forniscano on-line i loro servizi entro il 2005. Attribuzione di maggiori e più diffuse responsabilità personali. Nel periodo intermedio (giunto ora a due terzi del suo cammino) il governo federale ha reso accessibili ai cittadini. misurabili attraverso metodi mutuati anche dalla microeconomia e dall’economia aziendale. sostiene il progetto. di fronte al quale sono disposti ad assumere nuove responsabilità. riducendo numero e portata degli interventi del governo federale. Un ulteriore elemento essenziale del processo di ammodernamento è la rigo- . ove spazio più ampio si assegna agli incentivi a comportamenti più impegnati e ad una maggiore assunzione di rischio. Con la realizzazione del piano Bundonline 2005. Un sistema amministrativo competitivo. Per rendere l’amministrazione più efficiente è indispensabile rinnovare le strutture interne dello Stato federale. Creare procedure maggiormente orientate agli utenti e più efficaci in termini di costo è un contributo essenziale dell’amministrazione alla costruzione dello Stato attivante. Ciò può essere realizzato tramite un maggior ricorso al mercato. l’iniziativa di e-government del governo federale. L’intenzione che sta dietro a questa maggior apertura è di rendere possibile un dialogo concreto coi cittadini. efficiente nei costi e trasparente nei suoi processi decisionali permette di realizzare performance migliori. Elevata performance ed impegno del personale discendono da una organizzazione del personale più competitiva e motivante. di accrescere il peso del principio di sussidiarietà e di sostenere lo svilupparsi di diversità all’interno della federazione.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 42 sunzione diffusa di responsabilità. Länder e Stato federale possono avvalersi su larga scala delle tecnologie di comunicazione più avanzate. avanzata dai cittadini. stabilendo obiettivi chiari e con approcci che stimolano all’adozione di buone pratiche. A questo fine. apertura di migliori opportunità di carriera e creazione di strutture di lavoro più flessibili assicurano che il potenziale di ammodernamento sia davvero usato.

in materie che rientrano direttamente nella propria sfera di responsabilità e in altre nelle quali invece operano su mandato di livelli di governo superiori. standard fissati con leggi federali in materia di fornitura di servizi di pubblica utilità (quali la produzione e distribuzione di energia elettrica e acqua): è una situazione tipica dei rapporti interistituzionali del federalismo tedesco. la crescente collaborazione intergovernativa viene vista. Questa politica di privatizzazione è basata sul convincimento che molte aree dove lo Stato era solito agire da imprenditore esclusivo possono essere gestite da stakeholder. Le municipalità. congiuntamente al gestore dei servizi stessi. che spiegano l’assenza sostanziale di forme e strumenti di controllo esterni rispetto all’attività svolta dalle municipalità. come una minaccia per l’indipendenza dei Länder e conseguentemente per il loro ruolo politico. sono tenute a garantire determinati standard. pur nell’ambito di una totale autonomia organizzativa. i principi del federalismo e della sussidiarietà. Nonostante le forti radici cooperative del federalismo tedesco. da parte sia del personale impiegato che degli investitori. Sono quindi alcuni principi posti alla base della Costituzione (anche “materiale”) tedesca. La normativa che regola la formazione dei prezzi si fonda sui principi sanciti dagli ordinamenti comunali (Kommunalabgabengesetze). Di fatto queste ultime svolgono un’ampia gamma di funzioni di regolazione. Resta tuttavia chiaro che il processo di privatizzazione tedesco non riguarda in alcun modo i compiti essenziali dello Stato. che rappresentano una gamma più ampia di interessi e di posizioni. La regolamentazione della governance Il modello tedesco non prevede autorità propriamente preposte alla regolazione della governance. La legge federale garantisce alle municipalità totale autonomia finanziaria e gli enti locali non possano contare sul sostegno finanziario del bilancio statale per sanare eventuali gestioni deficitarie. L’esperienza ha mostrato che l’introduzione di capitale privato e di responsabilità imprenditoriale nelle società in precedenza esclusivamente a capitale pubblico ha generato risposte positive. La ricerca di una linea di demarcazione meglio definita dei compiti e delle respon- . intesi in senso ampio (che si spingono ben al di là di quanto suggerito da ogni forma di “Stato minimo”). in alcuni casi. ad esempio. I comuni sono direttamente responsabili della determinazione delle tariffe dei servizi offerti.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA rosa politica di privatizzazione intrapresa. La regolazione economica in ambito di fornitura di servizi locali (ad esempio. lo smaltimento rifiuti) e la fissazione delle relative tariffe è affidata dalle leggi federali alle amministrazioni locali (comuni). 43 3.

44 . che per essere realizzato richiederebbe un emendamento alla Costituzione federale.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA sabilità finanziarie rispettive di governo federale e dei Länder costituisce oggetto di confronto continuo tra i due livelli di governo e caratterizza la vita politica del Paese. Ultimamente i Länder chiedono un proprio ruolo autonomo nel processo decisionale dell’Unione europea.

CAPITOLO 2 LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 45 .

Come si è già ricordato. quindi. Cooperazione interistituzionale. riprendendo la storia costituzionale del Paese precedente al periodo nazista. Tuttavia. spesso definito di tipo cooperativo. Infatti. dove sono stati realizzati modelli ed esperienze diversi. dall’altro i Länder sono coinvolti direttamente e in maniera talvolta determinante nel processo decisionale centrale. Federazione e Länder Se la devolution. Già nel secondo dopoguerra. invece. nel quale non rappresenta un tema rilevante. perché si fonda su una cooperazione interistituzionale fra i . la Germania è stata ridisegnata come Stato federale fortemente decentralizzato. A livello centrale. Il modello attuale del federalismo tedesco viene. non così è nel dibattito istituzionale tedesco. sebbene la Costituzione tedesca mirasse a creare la cornice istituzionale per uno Stato federale nel quale fosse garantita la massima autonomia ai Länder. partenariato e partecipazione La governance interistituzionale in Germania assume particolare rilevanza soprattutto in ambito locale. se da un lato le competenze attribuite al governo federale per determinate materie lasciano poco spazio per un intervento legislativo a livello statale. è il particolare carattere cooperativo del federalismo tedesco stesso a determinare una situazione tipicamente di governance interistituzionale. nel corso della vita della Repubblica questa impostazione è stata progressivamente mitigata in favore di una crescente compenetrazione fra i due livelli di governo. intesa come processo di decentralizzazione di competenze legislative.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 47 1. in altri contesti nazionali rappresenta una tendenza in corso. infatti. come abbiamo sottolineato nel primo capitolo. la Germania è una Repubblica federale caratterizzata da una struttura amministrativa policentrica e da una marcata decentralizzazione delle funzioni legislative in favore dei Länder.

Quanto alla partecipazione dei Länder al processo decisionale centrale. quali ad esempio l’istruzione e la giustizia. infatti. infatti. In Germania questo depauperamento di sovranità ha indotto i Länder a reclamare una partecipazione attiva al processo decisionale europeo. I Länder. che rappresenta un forum di discussione utile al processo decisionale. non solo sono responsabili di una serie di politiche di primo piano. è consultiva. infatti. è stato. il più importante dei quali è il Consiglio di Programmazione Finanziaria (Finanzplanungsrat). 1997:15.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 48 vari livelli di governo e sul coordinamento delle politiche fiscali. i rappresentanti dei governi dei Länder. mentre attori privati o semi-pubblici stanno guadagnando maggior spazio. È in discussio1 OECD. notevolmente messo in crisi. ma entrano con i loro governi a far parte direttamente del processo decisionale federale. I ruoli degli enti sovra e subnazionali stanno diventando sempre più importanti. i rapporti d’interazione fra i vari soggetti pubblici stanno diventando meno gerarchici e più cooperativi”1. Nella seconda camera. Allo stesso tempo. Il concetto di governance viene spesso introdotto nella discussione. . improntato sui concetti di indipendenza ed autonomia. si sottolinea il fatto che in Germania il livello di governo statale ha una rilevanza maggiore rispetto ad altri Stati federali. Il coordinamento delle politiche fra i vari livelli di governo è istituzionalizzata in una serie di organi. che hanno progressivamente sottratto porzioni significative di sovranità agli Stati e agli enti locali. siedono. ha recentemente riferito in un suo report che la governance “riflette la pluralizzazione degli attori nella gestione e nella fornitura dei servizi pubblici. dal processo di globalizzazione e dal progredire della costruzione europea (in primo luogo con la realizzazione del mercato unico europeo). il Bundesrat. L’aumento e la differenziazione verticale e orizzontale dei livelli di governo e degli attori politici ha innescato in molti Paesi un dibattito circa l’assetto delle relazioni fra questi soggetti. La funzione del Consiglio. Il tradizionale modello della pubblica amministrazione comunale tedesca. dal Ministro federale dell’Economia e dai rappresentanti degli enti locali. L’OECD. La Germania e l’Unione europea In Germania il dibattito sulla decentralizzazione dei poteri politici e delle funzioni amministrative ha assunto importanza in particolar modo nel contesto del processo di integrazione europea e dell’implementazione del principio di sussidiarietà. ad esempio. costituito dai Ministri delle Finanze dei Länder. nell’ultimo decennio.

in questo modo. 49 . Un emendamento alla Costituzione ha. Nel processo decisionale dell’UE. la posizione adottata dal governo tedesco è il risultato di un processo di sintesi di interessi diversi. piuttosto che di governo europeo. Si tratta. I Länder dispongono. Inoltre. 2003). Quando il Consiglio delle Comunità europee delibera in materie di competenza dei Länder. infatti. La coesistenza di queste due impostazioni e la particolarità istituzionale di questo soggetto politico fanno sì che si parli spesso di governance europea. viene parzialmente garantita dall’ordinamento interno della Germania. Nell’analizzare la governance interistituzionale in Germania. spesso conflittuali. stabilito che qualora le decisioni prese in ambito comunitario riguardino materie di competenza dei Länder. tuttavia. nel quale l’elemento gerarchico lascia spesso il campo alla cooperazione interistituzionale. emergono due problemi rilevanti per un discorso sulla governance: il deficit democratico delle istituzioni comunitarie e la necessità di rappresentazione degli interessi delle regioni e degli Stati delle federazioni. su un sistema complesso di interazione fra i vari livelli di governo. come la giustizia e la sicurezza. La costruzione europea si fonda. la posizione adottata dal governo federale debba raccogliere il consenso della maggioranza dei governi statali (Benz A. in alcune materie anche importanti come la politica commerciale. a livello di Unione europea non vengono formalmente rappresentati gli interessi dei Länder. il Bundesrat ha il diritto di esprimersi accanto al Bundestag. infatti. infatti. non ci si può esimere dal prendere in considerazione anche la particolarità del contesto della costruzione europea. infatti. Per quanto riguarda la Germania.. la struttura europea presenta caratteristiche tipicamente federali. In merito al processo decisionale a livello comunitario e ai rapporti tra Unione europea e Stati nazionali. quindi. 2003).. i meccanismi di coordinamento delle singole politiche nazionali predisposti dalla costruzione europea rispecchiano quelli di una confederazione di Stati. né una confederazione di Stati nazionali. infatti. in altri ambiti altrettanto rilevanti.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE ne un emendamento alla Costituzione federale per introdurre un potere di codecisione dei Länder per le materie oggetto di legislazione comunitaria che rientrano nella loro sfera di competenza. con la devoluzione di competenze dagli Stati nazionali in favore del livello di governo centrale europeo. di un potere di veto esterno al processo decisionale europeo (Benz A. L’Unione europea è un soggetto internazionale atipico. Se. Anche in questo ambito si manifesta chiaramente il carattere cooperativo del federalismo tedesco. di un soggetto sopranazionale che non può essere considerato né una federazione. La partecipazione dei Länder al processo decisionale europeo. sono coinvolti esclusivamente i governi centrali.

che il governo intraprenda un giro di consultazioni con il Parlamento prima di adottare una posizione in merito ad una decisione europea. il deficit democratico è dato dallo scarso peso del Parlamento europeo nel processo decisionale dell’UE. venendo così coinvolto nel processo prima della ratifica e dell’applicazione della legislazione europea (Auel K.. 2003). Per questo molti parlamentari hanno creato una rete di contatti informali con le istituzioni europee (Auel K.. 1999).. la possibilità di accesso alle informazioni sulle attività dell’UE. in Germania sono state sviluppate una serie di riforme dell’amministrazione pubblica locale. Centrale diventa. Si possono identificare due tendenze: riforme che puntano a migliorare la partecipazione dei cittadini e riforme che mirano a conseguire una maggiore efficienza per gli enti locali. Sebbene queste risoluzioni del Parlamento tedesco non siano legalmente vincolanti possono. Al Parlamento tedesco è stato riconosciuto il diritto ad essere informato in merito a qualsiasi questione europea. Con una serie di emendamenti alla Costituzione. nonché la facoltà di adottare risoluzioni relative a decisioni prese in ambito comunitario.. quindi. mentre il NPM verrà trattato nel quarto capitolo.. avere l’effetto di condizionare la posizione del governo. Un altro problema legato al deficit democratico nelle istituzioni europee è lo scarso potere di controllo dei cittadini sulle posizioni del proprio governo in merito alle questioni europee. grazie soprattutto all’estensione del meccanismo di cooperazione e all’introduzione della procedura di co-decisione. Non è raro. Rilevante per un’analisi sulla governance interistituzionale appare il primo trend. in ambito comunitario i governi nazionali restano i principali responsabili del processo decisionale. Tops P. dal momento che raramente vengono fatte oggetto di dibattito pubblico dai partiti politici nelle arene nazionali (Benz A. nonché dalle profonde disuguaglianze fra i Paesi membri nel numero di elettori rappresentati da ciascun parlamentare europeo. infatti. Benz A. 2003). Le riforme degli anni ’80 sono il frutto di un processo che è stato chiamato die . mentre negli anni ’90 sono state intraprese anche in Germania riforme ispirate al concetto di new public management.. le competenze dell’assemblea parlamentare europea siano considerevolmente aumentate negli ultimi anni. 2002).LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 50 Quanto al secondo problema. Sebbene. tuttavia.. Il rinnovamento della politica dal basso Nel corso degli ultimi due decenni. Negli anni ’80 è stata la prima linea a prevalere. Ne consegue che i cittadini europei hanno scarse possibilità di influire sulle politiche comunitarie con il loro voto a livello nazionale. in Germania si è cercato di ovviare almeno parzialmente a questo problema. già realizzate in altri Paesi (Hendriks F. infatti. Benz A.

che erano già operanti nella prassi.. basata sulla cooperazione orizzontale. su scala ridotta. Ad esempio. contrariamente alle tendenze in atto in altri Paesi. Questo processo mirava all’istituzionalizzazione della partecipazione dei cittadini dal basso. che nascevano intorno a interessi diversi (dalla questione ambientale all’opposizione al nucleare. ecc. del Partito dei Verdi (die Grünen)..). una rottura col passato. Le riforme adottate in molti Länder per rispondere a queste richieste non rappresentano. dove sindacati. per la verità. dalla rivendicazione delle pari opportunità per le donne alla lotta contro le discriminazioni degli omosessuali. Questo processo mirava a scardinare l’impostazione centralista. le parole chiave erano partecipazione e consenso. Determinante in questo processo è stata la nascita. così. 1999). vale a dire alla creazione di meccanismi e strumenti per favorire l’accesso dei cittadini al processo decisionale a livello locale.. Dal momento che le leggi che regolano e delineano la struttura del governo locale sono emanate dai Länder. Spesso sono stati istituzionalizzati meccanismi per garantire una maggiore partecipazione della società civile. Tops P. Negli anni ’80 in Germania. Queste forze. ma soprattutto a livello locale. sollecitando riforme in senso democratico a livello nazionale. Accanto ai Verdi. nel 1981. gerarchica e tecnocratica dell’amministrazione pubblica. poca attenzione riscuotevano temi come il contract management e il controllo dei costi. che si è fatto interprete di queste istanze. La partecipazione dei cittadini al governo locale ha assunto diverse forme. Questo movimento richiedeva un maggiore coinvolgimento dei cittadini nell’ambito della pianificazione territoriale e della partecipazione democratica alla vita pubblica delle città. un ruolo importante nella promozione delle riforme è stato giocato da un gruppo di pressione. un supporto politico. 1999). in favore di una strategia decentralizzata. Al posto dei concetti di efficienza e produttività del NPM. molte iniziative hanno interessato il mercato del lavoro locale e le politiche sociali. Il dibattito sull’amministrazione pubblica era concentrato sul rinnovamento della politica dal basso. costituito da cittadini e operante a livello locale. ne consegue che in Germania coesistono più modelli di governo locale. sulla trasparenza e sulla ricerca di una maggiore partecipazione dei cittadini (Hendriks F. La rete dei movimenti sociali otteneva. Si possono individuare sei modelli: 51 . Tops P. hanno esercitato pressioni sul sistema dell’amministrazione pubblica.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Erneuerung der Politik von Unten: il rinnovamento della politica dal basso. camere di commercio e altre organizzazioni erano già coinvolte nel processo di policymaking (Hendriks F. die Bürgerinitiativebewegung (il movimento di iniziativa dei cittadini).. Questo processo è stato largamente sostenuto dai nuovi movimenti sociali fioriti in Germania fra la fine degli anni ’60 e gli anni ’80.

– Bezirksverwaltung: creazione di comitati di quartiere. La pianificazione territoriale non è un tema recente in Germania. – Gemeinwesenarbeit: gruppi di lavoro che svolgono servizi diretti a gruppi socialmente e/o economicamente disagiati. con la facoltà di intervenire in merito a iniziative di breve periodo di pianificazione territoriale della città. Rhein-Main (Frankfurt). Hamburg. ma negli . Nonostante la nuova attenzione per il Neues Steuerungsmodell. Al contrario. volti a delineare e mettere in atto una strategia di pianificazione territoriale per la regione che gravita intorno a una o più città (Fürst D. – Bürgerforum: un forum istituzionalizzato per la discussione fra cittadini e pubblica amministrazione.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 52 – Advokatenplannung: professionisti che svolgono attività di consulenza per particolari aree della città. – Planungsbeirat: comitato di consulenza per la pianificazione territoriale costituito da cittadini interessati. Stuttgart e Halle/Leipzig/Dresden/Chemnitz. al settore economico e alla società civile). 2002). Il tema della pianificazione territoriale assume particolare rilevanza per alcune aree nelle quali sono presenti forti carenze strutturali. 2. le riforme in favore di un rinnovamento della politica dal basso non si sono arrestate negli anni ’90. Nel ’97 la Conferenza dei Ministri per la Pianificazione territoriale (Ministerkonferenz für Raumordnung) ha individuato sette aree metropolitane che necessitano di una strategia di sviluppo tempestiva ed efficace: Berlin/Brandeburg. in molti Länder queste hanno prodotto addirittura cambiamenti alla Costituzione.. Rhein-Ruhr (l’area della Ruhr). – Planungszelle: una sorta di giuria formata da cittadini selezionati casualmente. con l’introduzione dell’istituto del referendum anche livello locale. Azioni di governo in senso stretto si intrecciano ad azioni incentrate su una rete di cooperazione fra i vari attori e su istituti creati per favorire il dialogo e la sintesi fra i diversi interessi in campo. La governance nella pianificazione territoriale La governance metropolitana Con il termine “governance metropolitana” si intende una combinazione di meccanismi che rende possibile la cooperazione e la risoluzione di conflitti di interessi tra attori diversi (appartenenti alla pubblica amministrazione. München.

elaborazione di un concetto integrato di sviluppo della regione. invece. Il primo modello comporta la creazione di una nuova istituzione pubblica che svolge una funzione di coordinamento orizzontale fra i governi locali dell’area metropolitana. la presenza di un unico centro importante può favorire l’insorgere di pratiche di governance grazie alla funzione di leader naturale assunta dalla città (Fürst D. al contrario è andata ad intrecciarsi ad essi. marketing regionale e gestione di servizi pubblici (come i trasporti e la nettezza urbana). 2002). la competizione fra regioni che si è sviluppata in seguito all’integrazione europea e alla globalizzazione..LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE anni ’90 ha assunto un rilevo particolare a causa di una serie di fattori. il fatto che la governance nella pianificazione territoriale non ha completamente sostituito i tradizionali meccanismi del governo del territorio. Le più comuni fra queste istituzioni sono le Zweckverbände: agenzie cui vengono assegnati compiti precisi. In particolare. la riunificazione della Germania. Se l’organismo è dotato di risorse proprie e ha un mandato sufficiente- 53 . Inoltre. Nelle prime. In Germania si possono riscontrare due modelli di governance metropolitana: una governance realizzata attraverso la creazione di organizzazioni pubbliche (agenzie. è più facile che nascano meccanismi cooperativi che. che poneva in primo piano il problema della ristrutturazione dei nuovi Länder. all’interno della stessa area metropolitana. In secondo luogo. le regioni che gravitano intorno ad un’unica città dalle dimensioni metropolitane (come Berlino-Brandeburgo) presentano tipologie di governance diverse dalle regioni nelle quali coesistono più centri di grandi dimensioni (è il caso della Ruhr). Una caratteristica comune a tutte le aree metropolitane è. consigli) e una governance realizzata da una rete di organizzazioni di varia natura (Fürst D. Le funzioni che possono venire assegnate a queste agenzie sono diverse: pianificazione. per cui il governo federale tende a sostenere la regionalizzazione e i Länder sono impegnati a rendere le proprie aree metropolitane più competitive. possono essere ostacolati nelle seconde a causa di una sorta di competizione fra le diverse città. Percorsi di governance metropolitana in Germania Nella creazione di modelli di governance per la pianificazione territoriale delle aree metropolitane assume particolare rilevanza la tipologia dell’area stessa. In primo luogo. La governance è stata adottata come metodo per la gestione di alcune politiche specifiche e spesso la struttura e la rete cooperativa realizzata per un settore differisce in maniera significativa da quella ideata per un altro. invece. sfruttando il potenziale economico regionale.. infatti. 2002). dirette da un’assemblea formata da rappresentanti dei governi locali nominati dai Consigli comunali.

per garantire comunque un controllo pubblico. offre opportunità di partecipazione al processo decisionale relativo alla pianificazione territoriale anche a soggetti appartenenti a settori diversi dalla pubblica amministrazione. infatti. è espressione di una concezione della società nella quale gli aspetti economici. Il secondo modello rappresenta una forma più avanzata di governance. invece. inoltre. ma ci si è limitati ad istituire organismi per il coordinamento dei diversi governi locali. Invece. 2001). La governance nel campo dello sviluppo sostenibile: Agenda21 La Germania vanta una lunga tradizione in campo ambientale. tramite la costituzione di PPP.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 54 mente ampio. Lo sviluppo sostenibile. sociali ed ecologici sono interconnessi. questo assume il ruolo di agenzia per lo sviluppo regionale. Nonostante le reti spesso si formino spontaneamente e su un piano informale. come le organizzazioni no-profit e i comitati di quartiere. come i consigli i cui membri sono rappresentanti dei governi locali. come la Camera di Commercio. vi sono organizzazioni pubbliche costituite da politici e rappresentanti dei governi locali. Altre svolgono un ruolo più attivo. da vari mondi. Queste reti di organizzazioni svolgono funzioni diversificate: alcune costituiscono esclusivamente un forum per facilitare la definizione collettiva di un percorso di sviluppo dell’area. In altre realtà non sono state create organizzazioni operative. infatti. e della società civile. la Germania è decisamente in ritardo rispetto ad altri Paesi europei per quanto riguarda lo sviluppo di politiche che si riferiscono al più recente concetto di sviluppo sostenibile (OECD. Queste organizzazioni sono finanziate dai governi locali che ne fanno parte. Per molto tempo è stata all’avanguardia nel controllo dell’inquinamento dell’aria e delle falde acquifere e negli anni ’70 è stata uno dei Paesi pionieri nel campo della pianificazione ambientale. in quanto realizza forme di cooperazione orizzontale e verticale fra le diverse istituzioni pubbliche locali e a livello di Land. In primo luogo. L’affermazione del concetto di sviluppo sostenibile ha messo in crisi il tradizionale sistema di policy-making degli Stati. Funzioni e responsabilità vengono chiaramente definite e distribuite fra i vari soggetti. nel momento in cui esse vengono ufficialmente inserite nel processo della pianificazione territoriale la cornice istituzionale prevale sullo spontaneismo. I soggetti appartenenti alla rete provengono. Questo secondo modello. per cui si rende necessaria una maggiore coerenza nelle scelte politiche dei governi e il . Il coinvolgimento del settore del business avviene. In tempi più recenti si sono aggiunti attori del settore economico.

Si rende. tuttavia. 2001). istituite due commissioni di indagine conoscitiva e due organismi di consulenza del governo. A ciò invita la Conferenza delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro del 1992. dipendente dal governo federale. la politica ambientale aveva seguito i canali tradizionali del processo di policy-making di qualsiasi altra politica.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE coordinamento delle politiche economiche. oltre al potere di attuazione delle leggi federali. che riunisce i Ministri dell’Ambiente dei 55 . una competenza legislativa residuale per taluni aspetti della politica ambientale (ad esempio nel campo idrico e della protezione della natura). Nella prassi. Per la verità. inoltre. Sono state. 2001). UML). mentre le decisioni dei governi rispondono solitamente ad una logica di medio-breve periodo. in Germania l’adozione di una visione di lungo termine per la questione ambientale era stata adottata già nei primi anni ’70. dove la più ridotta portata degli obiettivi che possono venire perseguiti in ambito regionale in tema di sviluppo sostenibile rende meno problematico stabilire una cooperazione orizzontale produttiva fra più ministeri. Una strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile è stata elaborata da una serie di gruppi di lavoro coordinati dal Ministero dell’Ambiente solo nel 1998. necessaria una cooperazione verticale fra centro e periferia. sociali e ambientali. Il principale ostacolo all’implementazione di una strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile sembra essere l’oggettiva difficoltà di realizzare la necessaria cooperazione orizzontale fra i diversi ministeri interessati da questi temi. Allo stesso modo. dunque. il concetto di sviluppo sostenibile presuppone l’adozione di una strategia basata sul lungo periodo. era stato istituito un gruppo di lavoro per le questioni ambientali (Arbeitsgemeinschaft für Umweltfragen). senza peraltro venir adottata dal governo federale. attivamente coinvolti nella preparazione di una strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile: il Gabinetto Verde e il Consiglio per lo Sviluppo Sostenibile (OECD. Se il governo centrale ha competenza legislativa principale in tema ambientale. quindi. sono ripresi gli sforzi per delineare una strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile. secondo la Costituzione ai Länder compete. Con la vittoria della coalizione rosso-verde alle elezioni politiche del 1998. Questo problema non si presenta. nello stesso periodo la politica ambientale era stata formalmente qualificata come politica intrasettoriale. a livello locale. invece. Fattore non meno importante. Nel 1970. che è stata istituzionalizzata nella Conferenza dei Ministeri dell’Ambiente (Umweltministerkonferenz. con funzione consultiva nel rispetto dei principi di cooperazione e di partecipazione (OECD. che si è chiusa con l’adozione di un documento che richiama l’attenzione dei singoli governi sulla necessità di garantire una maggior partecipazione della società civile al processo decisionale in merito alle politiche di sviluppo sostenibile.

allora. Nel corso dell’ultimo decennio sono emerse alcune esperienze positive di governance che hanno dato luogo a situazioni di tipo “win-win” (OECD. Queste regioni sperimentano ancora oggi una situazione economica e sociale molto più problematica rispetto al resto della Germania. aprendo così la cooperazione orizzontale e verticale alla partecipazione di altri soggetti. Anche a livello di Land azioni in favore dello sviluppo sostenibile sono state intraprese relativamente tardi rispetto ad altri Paesi. come Berlin e Brandenburg. è di assicurare la tutela ambientale all’interno del processo produttivo delle imprese. integrando il concetto di sviluppo sostenibile all’interno della strategia di pianificazione territoriale. i nuovi Länder (quelli. nell’ottica di un partenariato pubblico-privato per la ricerca di una soluzione comune a problemi di fronte ai quali i due soggetti presentano interessi diversi e spesso contrapposti (OECD.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 56 Länder e il Ministro dell’Ambiente del governo federale. hanno realizzato meccanismi di governance interministeriale per coordinare orizzontalmente i diversi ambiti delle politiche di sviluppo sostenibile. che hanno portato all’adozione di Agenda21 locali. è di creare le condizioni per conciliare tutela ambientale. Accanto alle iniziative intraprese a livello di Land. infatti. 2001). come la ristrutturazione economica e la lotta alla disoccupazione. che devono essere adottate politiche riconducibili al concetto di sviluppo sostenibile. Il caso di studio sull’ÖSP presenta un’esperienza di questo tipo. l’ultimo decennio ha visto il proliferare di azioni di tipo bottom-up. L’elaborazione del documento Agenda21 è stato quasi ovunque il frutto di un lungo percorso di consultazione pubblica. Altri Länder. come quartieri. 2001). La UML si riunisce due volte l’anno (OECD. In alcuni casi è stato seguito l’approccio degli accordi fra lo Stato e il settore privato (Umweltallianzen o Umweltpacte). cioè. poi. La sfida per i vari livelli dell’amministrazione pubblica. aperta alla partecipazione della società civile. L’obiettivo. È proprio in queste regioni. iniziate a livello locale. sviluppo economico ed equità sociale. I Länder più virtuosi. sono andati oltre. La maggior parte di queste esperienze è . Infine. altri (come la Sassonia) devono ancora compiere questo passo. Le soluzioni adottate nei vari Länder sono diverse: non si riscontra quindi un modello unico di governance per lo sviluppo sostenibile. dell’ex DDR) rappresentano un ambito di particolare rilevanza per quanto riguarda la governance in campo di sviluppo sostenibile. Alcuni Länder hanno provveduto ad adottare un’Agenda21 regionale. distretti e uffici pubblici che si occupano di modernizzazione e riqualificazione urbana. in questi casi. 2001). In questo contesto la questione ambientale tende a passare in secondo piano di fronte ad obiettivi ritenuti prioritari.

Le organizzazioni coinvolte nelle politiche di sviluppo sostenibile appartengono a tre gruppi diversi: organizzazioni del settore privato. l’organizzazione confederale sindacale che riunisce 11 sindacati. Nel luglio del 2000 la Deutscher Industrie. un forum per il dialogo istituzionalizzato fra organizzazioni sindacali. A partire dal 1997 quasi tutti i Länder hanno istituzionalizzato una qualche forma di cooperazione per favorire l’attuazione delle Agenda21 locali (OECD. organizzazioni dei lavoratori. Le organizzazioni non governative che operano in campo ambientale sono numerosissime in Germania (circa 400).50 DM a cittadino per ogni comune che avesse attivato un’Agenda21 locale.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE stata promossa e iniziata da organizzazioni non governative e chiese. Più raramente sono state organizzazioni del settore privato a farsi promotrici di questo processo (OECD. Queste organizzazioni hanno un ruolo di primo piano nella promozione di accordi volontari fra imprese per l’adozione di politiche di tutela ambientale all’interno del processo produttivo. come la Federazione Tedesca delle Camere dell’Industria e del Commercio (Deutscher Industrie und Handelstag) o associazioni a carattere settoriale e locale. con l’assegnazione di un contributo di 0. 2001). Nel novembre dello stesso anno la Federazione Tedesca delle Camere dell’Industria e del Commercio ha iniziato con il Ministero Federale dell’Ambiente un dialogo istituzionale per la tutela ambientale negli investimenti esteri diretti delle imprese tedesche.und Handelstag ha fondato un forum per lo sviluppo sostenibile costituito dai Consigli di Amministrazione di 18 grandi imprese. Queste organizzazioni sono determinanti nel processo di elaborazione di una strategia 57 . Per quanto riguarda il mondo del lavoro. Il forum costituisce un luogo d’incontro e di dibattito per il mondo dell’industria. istituito nel 1996 e incentrato sui temi dell’occupazione. nel quale viene elaborata una comune strategia per lo sviluppo sostenibile (OECD. Nel 1999 la DGB ha intrapreso una serie di iniziative per integrare la questione ambientale all’interno delle Alleanze per il Lavoro (Bündnis für Arbeit) (OECD. Si stima che tra il 5 e il 7% della popolazione sia inserito in organizzazioni di questo tipo (OECD. 2001). 2001). 2001). 2001). La partecipazione al processo decisionale di soggetti provenienti da settori diversi dalla pubblica amministrazione è determinante. Al primo gruppo appartengono associazioni ombrello dell’industria e del commercio. industria e governo. organizzazioni non governative ambientaliste. Altre sono nate su iniziativa di gruppi di personalità politiche locali. Il finanziamento per lo sviluppo delle Agenda21 locali proviene in larga parte da fondi statali. formazione e competitività. Il primo Land a contribuire a queste politiche è stato il NordRehin-Westphalen nel 1996. si segnala la Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB).

58 . A livello locale sono spesso attivamente inserite all’interno del processo decisionale in materia di ambiente e di sviluppo sostenibile.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE nazionale per lo sviluppo sostenibile.

2001). tramite il finanziamento di programmi regionali che favoriscono l’ingresso di nuove imprese sul mercato (Maliszewski B. Gli enti per il lavoro (Arbeitsämter) non erano nelle condizioni di poter far fronte da soli a questo tipo di situazione. principalmente attraverso la formazione e la riqualificazione della forza lavoro. prevede interventi di: • sostegno alle imprese. Negli ultimi 15 anni. in modo da soddisfare la domanda del mercato del lavoro. si presenta come una nuova struttura regionale per il co-finanziamento delle ini- . • sostegno alla nascita di nuove imprese. in seguito alle modifiche degli strumenti di finanziamento predisposti dall’Ente Federale per il Lavoro. il Senat del Land Berlino (l’organo di governo dello stato) ha varato un piano per l’occupazione. La nuova politica dell’occupazione del Land Berlino.. necessarie nuove e più incisive misure a sostegno dell’occupazione. Il 30 aprile del 1991.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Das Ökologisches Sanierungsprogramme (ÖSP) 59 Descrizione del contesto Dopo la riunificazione il tasso di disoccupazione del Land di Berlino ha raggiunto livelli allarmanti. si stanno compiendo grandi sforzi a livello federale per destinare fondi per la creazione di nuovi posti di lavoro in questa parte del Paese. essendo dotato di fondi propri erogati dal governo del Land. l’Arbeitsmarktpolitisches Rahmenprogramm für Berlin (ARP). nell’ambito di una politica di sostegno allo sviluppo dei nuovi Länder. L’ARP si presenta come una strategia unitaria per lo sviluppo dell’occupazione nell’intero Land. 2002). Si rendevano. il Bundesanstalt für Arbeit (BA). Berufliche Bildung und Frauen). Formazione Professionale e Donne (Senatsverwaltung für Arbeit. dunque. elaborato dal Ministero del Lavoro. Il programma è stato rielaborato più volte nel corso degli anni. Inoltre l’ARP. così come delineata dall’ARP. • tutela delle pari opportunità e sostegno delle categorie più svantaggiate (Senat Berlin.

All’incremento del tasso di disoccupazione della città negli anni ’90 hanno inoltre contribuito un’immigrazione di massa dal Land Brandeburgo e la soppressione delle agevolazioni fiscali per la città (Berlinförderung). Nel corso di questo processo di trasformazione sono andati persi molti posti di lavoro. La forza lavoro consta di 1. soprattutto nei settori dell’edilizia e dei servizi pubblici (Senat Berlin. A Berlino la quota degli occupati nell’industria è la metà di quella occupata nelle realtà paragonabili della Germania ex occidentale. La città si è progressivamente concentrata nel settore terziario.56 milioni di persone. Berlino ha subito le conseguenze della riunificazione del Paese. tanto da essere diventata un obiettivo possibile per il Fondo Strutturale dell’UE. La percentuale dei lavoratori dipendenti assunti a . Berlino ha un PIL relativamente basso. Il tasso di disoccupazione della città è nettamente superiore alla media tedesca. l’ARP ha creato nuovi strumenti di politica del lavoro e ha dato vita ad organizzazioni di nuovo tipo. 2002). Descrizione del caso Motivazione Più d’ogni altra città tedesca. In seguito al precipitoso declino dell’industria nella parte est e alla continua recessione in corso nel resto della città. 2002). Berlino negli ultimi 15 anni sta attraversando profondi cambiamenti strutturali. La funzione di questi nuovi soggetti è di seguire l’attuazione delle iniziative per il sostegno all’occupazione decise dal governo. Questo storico evento ha innescato un processo di trasformazione radicale della città. Esse sono inoltre incaricate di predisporre un bilancio per il finanziamento dei singoli provvedimenti e di amministrare i fondi erogati dal governo statale nell’ambito dell’ARP (Senat Berlin. come si può vedere dalla tabella 1. 1997). Se paragonata alle grandi città dell’ex Germania occidentale. Formazione Professionale e Donne del Land. istituite all’inizio degli anni ’90 proprio per far fronte alle difficoltà della riunificazione (UE.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 60 ziative a sostegno dell’occupazione all’interno dello Stato. L’Ökologisches Sanierungsprogramme è il primo programma finanziato dall’ARP. i cui effetti sono principalmente ricaduti sul mercato del lavoro. Già nel 1991 venivano istituite a Berlino società regionali di servizio relative a specifici settori economici a sostegno del Ministero del Lavoro. Per rendere effettivo il suo mandato.

Se nel 1985 a Berlino ovest gli occupati con contratti a tempo indeterminato costituivano il 72. è stato creato come misura tempestiva per affrontare il problema della disoccupazione di massa nella città-Stato. Tabella 1 Tassi di disoccupazione a Berlino e in Germania Anno Tasso di disoccupazione a Berlino 13. 2002).7 10.8 15. i problemi ambientali si sono andati aggravando a causa del declino dell’industria dell’ex DDR.7 10. 2002). Inoltre rimangono altre differenze strutturali tra le due parti della città: ad esempio. Il programma si configura come schema operativo per la creazione di nuovi . avviato nel 1991 su iniziativa del Ministero per lo Sviluppo Urbano e la Tutela Ambientale del Land Berlino.9 17. a Berlino est è prevalentemente formata da lavoratori non qualificati.6 Tasso di disoccupazione in Germania 10.5 12. allo stesso tempo.9 Tasso di disoccupazione femminile a Berlino 13.5 12. non meno importante è il problema dell’ambiente. che ha comportato l’abbandono e il successivo degrado dei siti industriali di Berlino est.1 16.0 14. La situazione ambientale di Berlino soffre dei tipici problemi legati alle aree ad alta intensità abitativa e industriale. sorto in seguito alla riunificazione della Germania e. se la forza lavoro di Berlino ovest è costituita in buona parte da personale qualificato o semiqualificato.3 15. A partire dalla riunificazione.6 17. Il programma “Ökologisches Sanierungsprogramme”.3 17.4%) (Senat Berlin. nel 1998 la quota era scesa al 54.5 15. per la promozione della tutela ambientale.7 17.3 61 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Fonte: Landesarbeitsamt Berlin-Brandenburg (Senat Berlin.3% (nello stesso anno la media tedesca era del 58. che stentano ad adeguarsi alle nuove esigenze del mercato del lavoro (Senat Berlin.63 15.4 11.3 11.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE tempo indeterminato è crollata a Berlino molto più che nel resto della Germania.1% della forza lavoro.3 16.3 17. 2002) Se nel Land di Berlino il problema dell’occupazione è prioritario.

sorta in seguito alla riunificazione della Germania. 1997). culturale ed anche economica (maggiore attenzione al lungo rispetto al breve periodo). l’Ökologisches Sanierungsprogramme si configura anche come strumento della politica di pianificazione del territorio intrapresa dal Land. azioni nel campo dello smaltimento dei rifiuti e attività di monitoraggio ambientale (B&SU. che la tutela ambientale è inconciliabile con una politica di sostegno all’occupazione. 1996). Per il suo inserimento nel più vasto programma urbano di modernizzazione ecologica. ma anche la constatazione che. sono stati finanziati investimenti per la tutela ambientale ad opera delle piccole e medie imprese. Nell’ambito dello schema operativo messo in atto da questo programma sono stati. . che viene spesso acriticamente ritenuto incontestabile. L’originalità del programma sta nel tentativo di coniugare l’obiettivo della lotta alla disoccupazione con quello della tutela ambientale. infatti. Nel corso della sua attività l’Ökologisches Sanierungsprogramme ha co-finanziato iniziative di sostegno all’occupazione e di qualificazione dei giovani nel campo della tutela ambientale e investimenti per la modernizzazione urbana in termini ecologicamente sostenibili. misure idrologiche e di decontaminazione del suolo. nell’ottica di uno sviluppo sostenibile della città-Stato inteso in senso estensivo. Alla base di questo atteggiamento controcorrente si colloca non solo una precisa opzione ideale.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 62 posti di lavoro ed è stato integrato nel processo di modernizzazione ecologica della città-Stato (UE. realizzati progetti nel campo della riqualificazione urbana. e migliorare la qualità dell’ambiente urbano. in ragione di un’accresciuta sensibilità politica (si ricordino i successi elettorali del partito “verde”). Obiettivi Gli obiettivi del progetto sono due: ridurre la disoccupazione di massa nella città. Ciò significa non accettare l’assunto. l’ambiente sia – per usare un’espressione presa a prestito dal gergo del marketing – un prodotto che “vende bene” in Germania.

la Tutela Ambientale e la Tecnologia del Land Berlino: assume la responsabilità politica e finanziaria complessiva del programma e dà l’approvazione finale alle proposte di programma da finanziare. 1996). il programma è stato considerato un’opportunità per realizzare progetti ambientali a diretto beneficio dei cittadini. Soggetti coinvolti e azioni Nel programma sono stati coinvolti i seguenti partner: • Ministero per lo Sviluppo Urbano. . il programma è indirizzato a migliorare le opportunità di accesso al mercato del lavoro attraverso la creazione di nuovi settori di attività economica e lo sviluppo di competenze professionali specifiche (B&SU. Per quanto riguarda le misure contro la disoccupazione.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Figura 1 Strategia del programma DISOCCUPAZIONE INQUINAMENTO OSP Finanziamento Formazione Organizzazione 63 Sviluppo del mercato del lavoro. della protezione ambientale e della riqualificazione urbana. Quanto alla tutela ambientale. per i quali non si sarebbero altrimenti rese disponibili le risorse finanziarie necessarie (UE. formazione della forza lavoro Riqualificazione ambientale EFFETTI Pace sociale Ambiente sano Crescita economia nel lungo periodo e possibilità di esportazione del modello e delle tecnologie innovative per la tutela ambientale ad altre realtà Strumenti attuativi del programma sono l’uso combinato di misure federali e regionali e di interventi finanziari locali nel campo della qualificazione professionale e del sostegno alle imprese. 1997).

sia al Senat di Berlino (il governo locale). Solitamente questi progetti sono accompagnati da investimenti nelle infrastrutture tecniche. progetti di risparmio energetico). in preparazione alle future occasioni di lavoro nel campo della tutela ambientale create dai progetti (ad es. 1996). • Singoli dipartimenti (Bezirke): realizzano azioni di sostegno alla gestione del programma in veste di partner nella realizzazione di singoli progetti. gli investimenti per le infrastrutture in favore della tutela ambientale hanno promosso l’occupazione nel lungo periodo (B&SU. come imprese): rappresentano gli interessi dei beneficiari degli interventi. è stata appositamente creata per gestire il programma e fornire servizi di consulenza sia alle imprese che hanno preso parte ai singoli progetti.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 64 • B&SU: questa impresa. con ruoli attivi anche nel processo di realizzazione dei progetti. organizzata come public-private partnership. • Organizzazioni dei beneficiari (comprendono sia organizzazioni no-profit. attraverso la ricerca e la consulenza). monitoraggio dei danni ambientali). della Formazione Professionale e degli Affari delle Donne: ha responsabilità di co-finanziamento del programma tramite la gestione dei fondi messi a disposizione dal Programma Quadro Regionale per il Mercato del Lavoro (ARP). progetti per il riciclaggio dei rifiuti. • Organizzazioni no-profit e istituzioni pubbliche: coadiuvano nella gestione del programma in qualità di partner nella realizzazione dei progetti (ad es. tramite i fondi previsti dal Programma federale per l’occupazione. Mentre le iniziative a sostegno dell’occupazione hanno avuto un impatto immediato nella creazione di posti di lavoro. • progetti di riqualificazione ambientale che realizzano misure e tecnologie . sia organizzazioni di diritto pubblico. • progetti di riqualificazione ambientale che puntano ad istruire nuovo personale. sia enti di diritto privato. • Uffici locali del lavoro (Arbeitsämter): analizzano e approvano le domande per accedere alle misure a sostegno dell’occupazione e svolgono funzioni per il finanziamento principale di tali misure. I progetti realizzati attraverso il Programma di riqualificazione ambientale possono essere classificati in 4 gruppi: • progetti di riqualificazione ambientale che puntano ad offrire impiego di breve periodo (ad esempio manutenzione di aree verdi. • progetti di riqualificazione ambientale che utilizzano le misure disponibili per programmare interventi formativi. come agenzie del Land Berlino o uffici amministrativi. • Ministero del Lavoro.

Realizzazione di progetti a maggiore intensità di capitale. 65 Finanziamento Il programma ha utilizzato fondi di diversa provenienza: innanzitutto risorse messe a disposizione dalle leggi federali e regionali in materia di politica del lavoro e contributi del Fondo Sociale Europeo. 2. implicitamente. Altri interventi sono stati messi in campo con l’obiettivo di contribuire a una strategia di lungo termine di sviluppo economico sostenibile: tale infatti è. hanno contribuito direttamente al miglioramento della qualità della vita nelle zone interessate (e. quali la riqualificazione delle aree urbane e degli spazi aperti. la decontaminazione di aree inquinate). I progetti si sono concentrati in un ristretto numero di campi d’azione e in tutti era presente. la demolizione eco-compatibile di autovetture) (UE. Realizzazione di progetti riguardanti un gran numero di disoccupati. Realizzazione di progetti a massima intensità di capitale e di risorse professionali: alcuni tra i beneficiari hanno dato vita a società private no-profit. Infatti le attività realizzate. . anche una valenza sociale (nel senso economico di creazione gratuita di esternalità positive). con lo scopo di accelerare il progresso tecnologico e. il ruolo svolto dal monitoraggio ambientale e dalla promozione della tutela ambientale nelle piccole e medie imprese. I posti di lavoro così creati hanno riguardato i settori della pianificazione e dello sviluppo territoriale. a creare ricchezza sotto forma di accresciuto valore dei terreni e delle case situati nelle zone bonificate). ma anche finanziamenti privati. il Programma di Riabilitazione Economica si è realizzato in 3 fasi (SURBAN. in modo diretto o indiretto.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE innovative nei settori industriale e commerciale. il riciclaggio di prodotti elettronici. in parallelo. di formare il personale con le abilità richieste per farne uso (ad es. Il programma ha avuto successo nel promuovere le politiche ambientali a rango di settore economico in grado di attirare nuova occupazione e di creare ricchezza ed ha determinato sinergie preziose tra il mercato del lavoro e le politiche ambientali ed economiche. 1997). I posti di lavoro creati in questa prima fase sono prevalentemente non qualificati e lo scopo principale di questi progetti è l’impatto ambientale immediato (es. con utilizzo di personale a più elevata qualificazione professionale. Disegnato nel rispetto dei criteri stabiliti dalle regolamentazioni federali e regionali del mercato del lavoro per beneficiare dei fondi di sostegno all’occupazione. 3. la decontaminazione del suolo e delle acque. 1997): 1. ad esempio. lo smaltimento dei rifiuti.

1997 e B&SU. circa 215 milioni di euro (UE.000.1% 1. il Ministero Federale per l’Ambiente ha contribuito per il 15%.600. a finanziare la quota residua (corrispondente al 10%) hanno contribuito le piccole e medie imprese e le organizzazioni beneficiarie del programma. cioè in tempi precedenti alla fase più acuta della crisi fiscale dello stato tedesco). L’11% delle spese è stato sostenuto dal Programma-Quadro Regionale per il Mercato del Lavoro. Infine.000.000 421.400. che ha contribuito per il 49% al budget del programma. 1996). Tabella 2 Fonti di finanziamento dei progetti dell’ÖSP Fonte Bundesanstalt für Arbeit (Ente Federale per il Lavoro) Ministero dell’Ambiente del Land Berlino Fondazione Federale per l’Ambiente Arbeitsmarktpolitisches Rahmenprogramm für Berlin (ARP) Ökologisches Sanierungsprogramme (ÖSP) Altri fondi del Land Berlino Imprese Altri fondi dell’UE Totale Fonte: B&SU Valore in DM 206.000 9.000 64. La tabella che segue dettaglia meglio le fonti di finanziamento.000.000 46. Ancora a livello centrale. trovando uno sbocco lavorativo nei seguenti campi: • riqualificazione delle aree urbane e degli spazi aperti.000 Quota % 49% 15.2% 0.8% 2. Circa 4.000.3% 100% Risultati raggiunti Tra il 1991 e il 1996 sono stati realizzati 214 progetti nel quadro del Programma di riqualificazione ambientale. • preparazione di investimenti per la tutela ambientale nelle piccole e medie imprese. riportate anche in valore assoluto (come si vede. attraverso l’Ufficio Federale del Lavoro (Bundesanstalt für Arbeit).LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 66 Il principale finanziatore è il governo federale (si ricordi che il programma si è sviluppato nel periodo 1991-1996.000.000 25.000.6% 6% 11% 14. . ancora a livello regionale.000 disoccupati hanno preso parte al programma (ma al momento del suo avvio il programma puntava a creare 12.000 6. le risorse finanziarie complessivamente messe in campo dal programma sono ammontate a 421 milioni di DM. un gruppo di numerosi enti pubblici del Land Berlino hanno partecipato al finanziamento del programma con la quota del 15%.000 62.000 2.000.000 nuovi posti di lavoro).

Al di là dei risultati in termini di lotta alla disoccupazione. Sempre nell’ambito dell’ÖSP. Più della metà dei posti di lavoro creati grazie al programma sono concentrati nel campo della riqualificazione urbana e delle aree verdi. da parte dei cittadini e degli operatori economici. 1997). sia delle possibili misure per farvi fronte. Tabella 3 Settori di intervento dell’ÖSP ed effetti sull’occupazione Settore Numero di progetti Effetti sull’occupazione Posti di lavoro temporanei diretti e indiretti Riqualificazione urbana e spazi aperti Preparazione di investimenti nelle SME per la tutela ambientale Misure di risanamento ideologico Decontaminazione del suolo e smaltimento dei rifiuti Monitoraggio ambientale Totale Fonte: B&SU 67 Posti di lavoro strutturali diretti e indiretti 270 58 25 70 177 600 133 17 17 27 20 214 2. la realizzazione di progetti pilota nel campo della tutela ambientale ha contribuito alla diffusione di una maggiore consapevolezza.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE • • • • misure di risanamento idrologico. il programma ha costituito un importante banco di prova per le innovazioni nel campo del mercato del lavoro e della tutela ambientale. previste dall’Arbeitsmarktpolitisches Rahmenprogramm für Berlin (ARP) del Ministero del Lavoro. sono state altresì create 27 società di promozione dell’occupazione. decontaminazione del suolo. monitoraggio ambientale. La tabella 3 riassume i risultati raggiunti nel corso dei sei anni di attività dell’ÖSP.670 240 160 640 1. Il programma ha. Esse impiegano circa 830 lavoratori. infatti. incentivato gli investimenti privati in questi settori per il solo fatto di aver offerto informazioni utili al processo decisionale del settore privato (UE. Inoltre. smaltimento dei rifiuti.370 5. sia dei problemi dell’inquinamento. Formazione Professionale e Donne del Land Berlino.080 .

eu. • il Ministero del Lavoro.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Punti di forza in termini di governance Il programma costituisce un significativo esempio di good governance interistituzionale a livello centrale per numerose ragioni. • imprese. La prima è la produttiva cooperazione orizzontale (due diversi ministeri del Land) e verticale (Land. Ulteriori elementi di valutazione di Ökologisches Sanierungsprogramme possono essere ricavati osservando come si colloca a fronte dei criteri di buona governance fatti propri dal Libro Bianco della Commissione dell’Unione europea. • uffici locali del lavoro (Arbeitsämter). Comune e stato federale) attraverso la quale si è realizzata l’iniziativa. infatti. L’idea di coniugare l’obiettivo del sostegno all’occupazione con quello della tutela ambientale è espressione di una concezione ampia del tema dello sviluppo sostenibile e della pianificazione territoriale. • organizzazioni no-profit.htm). Per tutte queste ragioni l’Ökologisches Sanierungsprogramme è stato riconosciuto come esempio di best practice nel campo dello sviluppo sostenibile e dell’urban management da parte dell’Unione europea. Il programma è finanziato da una serie di attori di diversa natura: soggetti pubblici (UE. • la public private partnership B&SU. la Tutela Ambientale e la Tecnologia del Land Berlino. Partecipazione Nell’organizzazione e gestione del programma sono stati coinvolti soggetti di diversa natura: • il Ministero per lo Sviluppo Urbano. La seconda è il fattivo coinvolgimento di attori provenienti dal settore privato e di organizzazioni no-profit nella fase di realizzazione del progetto. • singoli dipartimenti (Bezirke) della città di Berlino. 68 . ma anche da public-private partnership.europa. Governo del Land e altri enti pubblici) e privati (imprese e banche).int/ comm/urban/casestudies/c025_en. Stato federale. Il programma è. poi. L’interazione di questi due obiettivi. inserito nel database dell’UE (si veda in proposito il sito http://www. • altri enti di diritto pubblico. come le società di promozione dell’occupazione del Land Berlino. presuppone la gestione congiunta del programma da parte di due ministeri del Land Berlino: il Ministero per lo Sviluppo Urbano e la Tutela Ambientale e il Ministero per le Politiche Sociali. della Formazione Professionale e degli Affari delle Donne del Land Berlino.

il programma realizza una cooperazione orizzontale fra due ministeri del Land Berlino e una cooperazione verticale fra questi ultimi e l’Ente Federale per il Lavoro. e i singoli distretti (Bezirke) della città. Al di là dell’impatto quantitativo sull’occupazione. gli interventi strutturali dell’UE per le aree più disagiate. Alla chiusura del programma ÖSP questa impresa non ha cessato la sua attività. questa si è resa necessaria per la progettazione e realizzazione stessa del programma. i risultati raggiunti non vanno sottovalutati. anche riguardo a questo criterio di valutazione della governance. ma continua ad operare nella gestione di altri progetti del Land. pertanto. Efficacia Sebbene i posti di lavoro effettivamente creati grazie all’Ökologisches Sanierungsprogramme siano stati inferiori alle aspettative dei promotori dell’iniziativa. Quanto alla cooperazione fra pubblica amministrazione e settore privato.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Al finanziamento del programma hanno. invece. un esempio riuscito di cooperazione fra soggetti di diversa natura (pubblici e privati) e fra i vari livelli dell’amministrazione pubblica. che ha permesso di realizzare misure di tutela ambientale per le quali non sarebbero state disponibili altrimenti risorse sufficienti. è insita nella concezione stessa del programma. Coerenza Il programma si configura come schema operativo per la creazione di nuovi posti di lavoro. da una parte. assu- 69 . L’Ökologisches Sanierungsprogramme rappresenta. una public-private partnership inizialmente fondata per gestire il programma e fornire servizi di consulenza alle imprese che avrebbero preso parte ai singoli progetti e al Senat del Land Berlino. La ricerca della coerenza. la riqualificazione delle aree urbane. partecipato altri soggetti come il Bundesanstalt für Arbeit (l’Ente Federale per il Lavoro) e la Fondazione Federale per l’Ambiente. la promozione delle innovazioni tecnologiche in campo ambientale. sottolineato l’approccio integrato ai temi della politica del lavoro e della tutela ambientale. inoltre. dall’altra. Questa strategia si è dimostrata premiante perché ha permesso di coniugare risorse finanziarie provenienti da varie fonti e destinate a politiche diverse (come il sostegno all’occupazione. Il risultato più significativo di questa cooperazione è stato la creazione della B&SU. che prevedono forme di cooperazione con il settore privato. Inoltre. dunque. Per quanto riguarda quest’ultimo aspetto. va. è quello di creare una strategia e degli strumenti unitari per promuovere l’occupazione nel Land Berlino. ecc. creando così un fondo molto più consistente. L’obiettivo. adottato dall’ÖSP. quindi.).

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me particolare importanza l’approccio integrato ai temi della politica del lavoro e della tutela ambientale. Rifiutando una convinzione largamente diffusa, soprattutto a partire dagli anni ’70, che vedeva negli interventi di tutela ambientale un ostacolo alle politiche di sostegno all’occupazione, il Land di Berlino ha dimostrato che è invece possibile coniugare le due cose. L’Ökologisches Sanierungsprogramme costituisce una politica fondata su una visione d’insieme dei vari aspetti che compongono lo sviluppo sostenibile.

Interesse per il caso italiano
In Italia gli interventi a sollievo della disoccupazione hanno avuto a lungo connotati prettamente assistenziali, anche quando si ammantavano del titolo di politiche attive del lavoro. Il riferimento, per essere chiari, è, ad esempio, ai “lavori socialmente utili” e ai “cantieri di lavoro”. Nonostante l’intuizione alla base delle norme che hanno previsto e a lungo finanziato questi istituti non fosse distante da quella che stava alla base dell’esperienza berlinese di Ökologisches Sanierungsprogramme, gli esiti sono stati mediamente assai diversi. Totale finanziamento pubblico, autoreferenzialità, mancata creazione di valore: questi, forse, sono i difetti maggiori delle esperienze standard rilevabili nell’utilizzo dei due strumenti. Non sono, tuttavia, mancate pratiche più consapevoli, che coniugavano l’arruolamento di disoccupati con l’organizzazione di interventi in grado di creare vantaggi visibili per la collettività (e crescita professionale per i beneficiari degli interventi stessi). È tuttavia dalla critica dei modelli prevalenti e dalla positiva reazione allo “spreco sociale” costituito dai due istituti che si sono sviluppati, in varie parti del Paese, su regia regionale e iniziativa degli enti locali, esperienze significative di politiche per il lavoro innovative, non così dissimili (ma su scala minore) dal caso berlinese esaminato. Esse sono centrate sull’idea, che oggi si direbbe tipica della governance interistituzionale (e insieme esterna), della “rete”. Nel senso che parola d’ordine delle iniziative sviluppate in alcune regioni italiane è stata di non aggiungere iniziativa a iniziativa, ma di cogliere le occasioni già esistenti, attivate dal sistema della formazione professionale, dal sistema delle imprese e delle associazioni di categoria, oltre che dagli enti pubblici, mettendole in sinergia, a partire da progetti ben strutturati. I risultati sono stati confortanti e costituisce oggi sfida aperta per tutti gli enti locali – dopo l’attribuzione ad essi delle competenze in materia, ma anche dopo la fine del monopolio pubblico sull’avviamento al lavoro – sapere generalizzare i modelli di funzionamento che localmente hanno dato migliore prova di sé.

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È in questa prospettiva, caratterizzata da dinamismo, ma anche dalle eterogenee capacità degli enti locali a realizzare “buone politiche del lavoro”, che si può valutare l’esemplarità del caso tedesco. Vale la pena di prenderlo in considerazione sotto almeno tre aspetti: – per aver saputo fare convergere e integrare due obiettivi diversi, in precedenza considerati incompatibili: quello dell’occupazione e quello del risanamento ambientale. Si tratta di un paradigma replicabile e utile in molti contesti, vicini ai temi ambientalisti (ad esempio, in quello dello smaltimento dei rifiuti, ove le scelte di localizzazione e della tecnologia preferibile richiedono ampi consensi, che potrebbero essere favoriti dalle alleanze tra le istituzioni pubbliche, il sistema delle imprese e l’associazionismo) ma anche da essi assai distanti; – per avere creato un’alleanza durevole, sul piano programmatico, finanziario ed operativo non solo tra diversi livelli di governo, ma anche tra aziende, associazioni e PPP; – per avere saputo convogliare su un unico programma, peraltro composto da una pluralità di progetti, risorse cospicue e di varia fonte.

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Sviluppo sostenibile nella Biosphärenreservat Schaalsee

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Il caso in esame rappresenta un esempio di governance nel campo dello sviluppo sostenibile. Si tratta dell’esperienza della biosfera-riserva Schaalsee, nel Land Mecklenburg-Vorpommern. Istituita nel 1990 come parco naturale, la Biosphärenreservat Schaalsee è stata successivamente rimodellata in modo da recepire i principi che stanno alla base dello sviluppo sostenibile, così come delineati nell’Agenda21 locale. Da area naturale protetta, quale era all’inizio, la riserva è divenuta un progetto integrato di sviluppo locale, nel quale l’elemento della protezione ambientale si integra con una strategia di sviluppo economico organico della regione. Trascurando gli aspetti naturistici della riserva, l’analisi del caso si concentrerà, dunque, su questo secondo aspetto.

Descrizione del contesto
La riserva del lago Schaalsee è stata istituita il 12 settembre 1990 dal Consiglio dei Ministri della DDR. In seguito alla riunificazione della Germania, lo status di area protetta è stato mantenuto. Nel luglio del 1998, il governo del Mecklenburg-Vorpommern ha aumentato il grado di tutela della regione, trasformandone la natura da “parco naturale” a “biosfera-riserva”. Nel 2000 la Biosphärenreservat Schaalsee è stata riconosciuta patrimonio dell’umanità dall’UNESCO, non solo per la sua ricchezza naturale, ma anche per il suo paesaggio culturale dato dalle particolari caratteristiche e tradizioni della regione, legate all’agricoltura e all’artigianato, che le conferiscono una particolare fisionomia (UMV M-V, 2002). In seguito alla Conferenza delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro del 1992, i comuni e le province interessate dalla riserva Schaalsee hanno iniziato a ripensare l’idea del parco naturale secondo i principi dello sviluppo sostenibile formulati dalla Conferenza. Nel dicembre del 1997 si è tenuta una tavola rotonda dal titolo “Die Schaalseeregion auf dem Weg zum Biosphärenreservat” (la regione Schaalsee

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sulla via della biosfera-riserva), alla quale hanno preso parte rappresentanti delle amministrazioni locali e del settore economico. Dall’incontro è discesa, il mese successivo, l’organizzazione di una sorta di fiera delle idee per lo sviluppo del parco, l’Ideenbörse in Roggendorf. Da questa iniziativa, coronata da grande successo, sono nati quattro gruppi di lavoro formati da sindaci, funzionari delle amministrazioni locali, rappresentanti dell’imprenditoria locale, del commercio, dell’agricoltura, dell’artigianato e della cultura, rappresentanti dell’associazionismo e delle chiese. Per coordinare i gruppi di lavoro è stato creato il Fördervereins Biosphäre Schaalsee e.V. (l’Associazione per la promozione della Biosfera Schaalsee). Nel corso degli anni questa sinergia ha elaborato e messo in campo una serie di progetti che hanno contribuito a rimodellare la struttura della regione. Su iniziativa dell’Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee (Amt für das Biosphaerenreservat Schaalsee), nel novembre 2000 il Consiglio di Amministrazione della Biosfera-riserva Schaalsee ha deciso di elaborare il programma quadro per lo sviluppo della riserva come Agenda21 locale. Il programma dell’Agenda si articola in quattro punti: 1. Obiettivi: presentazione degli obiettivi per la tutela ambientale e per ogni settore economico dell’area; 2. Analisi della situazione: valutazione delle direttive federali e statali in materia di sviluppo sostenibile; analisi dei dati ecologici, economici e sociali e studio del potenziale di sviluppo della regione; 3. Strategia d’azione e visione d’insieme dei progetti: sintesi dei primi due punti, valutazione dei problemi prioritari dell’area e della coerenza degli obiettivi fissati. Indicazione delle possibili soluzioni e delle proposte di progetto; 4. Documentazione dei risultati: istituzione di un meccanismo di controllo dell’efficacia della strategia adottata, nonché di trasparenza sull’attività nella biosfera-riserva. Quest’ultimo punto viene costantemente aggiornato. Una volta scritto il programma, si è aperta la questione del finanziamento dell’Agenda21 locale. Si è, così, costituito un gruppo di primi sostenitori che comprende vari enti locali: – Landkreis Ludwigslust (circoscrizione di Ludwigslust); – Landkreis Nordwestmecklenburg (circoscrizione di Nordwest- mecklenburg); – Amt Gadebusch-Land (Circoscrizione di Gadebusch); – Amt Rehna (Consiglio comunale di Rehna); – Amt Zarrentin (Consiglio comunale di Zarrentin); – Amt Wittenburg-Land (Circoscrizione di Wittenburg); – Amt für das Biosphaerenreservat Schaalsee (Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee).

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quindi. Il documento rappresenta un programma d’azione per lo sviluppo sostenibile nel ventunesimo secolo. i comuni sono incoraggiati ad adottare un’Agenda21 locale per lo sviluppo sostenibile della regione. dunque. per cui lo sviluppo può dirsi sostenibile soltanto quando è socialmente equo. act local”. infatti. Nonostante la necessità di un’azione comune fra i vari Paesi per raggiungere questo obiettivo. 2001). rispondendo così ai bisogni di quella specifica realtà. Grande enfasi viene anche posta sulla ricerca della partecipazione dei cittadini nelle fasi dell’ideazione e realizzazione degli obiettivi dell’Agenda locale (Preambolo del cap. Da qui il motto della Conferenza: “Think global. I vantaggi di questa impostazione bottom-up sono molteplici. L’Agenda21 è espressione di un consenso diffuso su scala mondiale circa la necessità di una cooperazione multilaterale nel campo dello sviluppo e dell’ambiente. è pur vero che alcuni risultati possono e devono essere raggiunti anche a livello locale. a livello locale è più facile che si realizzino le condizioni per una . In secondo luogo. economicamente solido e rispetta l’ambiente.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Questi soggetti hanno stanziato i primi fondi per l’attuazione dell’Agenda21 locale. non deve compromettere le possibilità di vita e di sviluppo delle future generazioni. della presente e delle future generazioni. firmato da 178 rappresentanti dei governi nazionali. fra i quali la Germania. elaborare una propria via per lo sviluppo sostenibile. 23 del documento Agenda21. Il capitolo 28 dell’Agenda21 riserva grande spazio agli enti locali. Ogni comune dovrebbe. che sono stati gestiti dall’Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee (Biosphärenreservat Schaalsee. che rimanda all’idea di una responsabilità intergenerazionale. 1992). Obiettivo del programma è assicurare le condizioni base per la vita di ogni persona. vi è la possibilità di elaborare un programma d’azione mirato alla particolare situazione locale. espressione di una concezione della società nella quale gli aspetti economici. Lo sviluppo sostenibile è. Ai comuni viene fatto invito di intraprendere autonomamente iniziative per contribuire efficacemente all’attuazione del programma. Descrizione del caso 74 Motivazione e obiettivi La Conferenza di Rio si chiudeva con l’adozione del documento Agenda21. In particolare. Lo sviluppo economico. Concetto chiave del documento è lo sviluppo sostenibile. in ogni luogo del pianeta. In primo luogo. sociali ed ecologici sono interconnessi.

inoltre. politiche sociali e misure di tutela dell’ambiente. più facilmente sanzionabili. Anche rispetto a questo punto la strategia bottom-up si rivela maggiormente premiante. anche nel medio e lungo periodo e ad adottare una visione d’insieme della pianificazione territoriale. quindi. tralasciando progetti e iniziative volte esclusivamente alla tutela ambientale. nazionale e. sociale e culturale. piano regolatore. 2001). • funzione di sviluppo: favorire lo sviluppo economico. Questo processo dovrebbe dare inizio a un dialogo duraturo fra i vari attori. che dia luogo a nuove forme di cooperazione per la ricerca di compromessi accettabili fra i vari interessi in gioco. L’attenzione verrà.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE larga partecipazione della società civile e del settore privato. L’elaborazione di un’Agenda21 locale. dell’ecosistema e del paesaggio. Politiche di sostegno all’economia. Oggetto d’analisi saranno. • funzione logistica: sostenere a livello locale con progetti pilota. prendendo in esame le azioni in favore di uno sviluppo economico e sociale sostenibile. generando un nuovo e più aperto rapporto fra l’amministrazione pubblica e i cittadini. dove gli effetti delle politiche intraprese dall’amministrazione pubblica locale sono maggiormente visibili ed. formazione. mondiale. infatti. concentrata sulle strategie di sviluppo territoriale della regione che gravita intorno alla riserva. i seguenti progetti: • die Regionalmarke (il marchio regionale). si è scelto di restringere il campo. inoltre. • das Job-Motor-Biosphäre (il Motore lavoro della Biosfera-riserva Schaalsee). individuate dalla Conferenza dell’UNESCO di Sevilla del marzo 1995: • tutela ambientale: proteggere la biodiversità di piante e animali. costringe i comuni e le province ad una maggiore coerenza. eventualmente. dal momento che un tale controllo è sicuramente più efficace nell’ambito comunale. • der Biosphäre-Schaalsee-Markt (il Mercato della biosfera-riserva Schaalsee). Per consentire un’analisi più approfondita del caso. nell’ottica dello sviluppo sostenibile. ricerca e monitoraggio ambientale lo sviluppo sostenibile su scala regionale. dovrebbero trovare un coordinamento nelle linee guida e negli obiettivi dell’Agenda locale. privilegiando lo studio delle ultime due funzioni della biosfera-riserva Schaalsee. Per quanto riguarda l’Agenda21 locale qui oggetto di analisi. 75 . educazione ambientale. pone l’accento sull’opportunità di un controllo dei cittadini sugli obiettivi e sulle azioni intraprese in favore dello sviluppo sostenibile. Il documento di Rio de Janeiro. si è cercato di elaborare una strategia che rispondesse alle tre funzioni tipiche di una biosferariserva (Biosphärenreservat Schaalsee. quindi. in ultima analisi.

invitando gruppi musicali locali ad animare il mercato con canzoni tradizionali. Essendo nell’interesse dei produttori avvalersi di questo efficace strumento di marketing. ne consegue che la creazione dell’etichetta “für Leib und Seele” contribuisce ad uno sviluppo economico rispettoso dell’ambiente. Der Biosphäre-Schaalsee-Markt Sempre nell’ottica della promozione della regione. coniuga l’aspetto della pianificazione territoriale con il sostegno all’occupazione. alla creazione delle infrastrutture per il turismo. che dà diritto all’utilizzo del logo. viene concessa solo ai prodotti locali (di diversa natura) che rispettano una serie di parametri ecologici. I tre progetti sono intesi come strumenti per il raggiungimento di questo fine. contribuendo. in considerazione della crescente domanda di prodotti dell’agricoltura biologica. i comuni e le province situati intorno al lago Schaalsee si propongono di svilupparsi quali centri turistici legati alla biosfera-riserva. allo sviluppo economico dell’area. dunque. Per questo l’amministrazione dell’area protetta ha pensato di creare un logo per la regione. 2002). dove il tasso di disoccupazione è del 13. si inserisce l’idea di dar vita ad un mercato stagionale per i prodotti locali nella città di Zarrentin.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 76 Tutti e tre i progetti mirano a stimolare il potenziale di sviluppo economico della regione. invece. un problema avvertito in maniera particolare nella regione. Inoltre. che ne rappresentasse l’immagine all’esterno. La patente. In un contesto di pianificazione territoriale. la richiesta del marchio favorisce la conversione a questo tipo di produzione. favorendo la creazione di nuovi posti di lavoro in questo settore. Quest’ultimo progetto. il “Motore lavoro” punta. . Inoltre. così. Per quanto riguarda i prodotti agricoli. spesso in dialetto. il mercato si ripropone di contribuire alla tutela del patrimonio culturale del Land Mecklenburg-Vorpommern (Biosphärenreservat Schaalsee. Die Regionalmarke Uno dei principali obiettivi dell’Agenda21 locale è quello di favorire una stretta cooperazione fra i vari comuni che gravitano intorno alla biosfera-riserva Schaalsee e i cittadini e la loro identificazione con la riserva stessa (Biosphärenreservat Schaalsee. il marchio “für Leib und Seele” (per il corpo e per l’anima) rappresenta un utile strumento di marketing e di promozione per la regione. Se il marchio regionale e il Mercato della biosfera-riserva Schaalsee realizzano forme di promozione del patrimonio naturale della riserva rivolte principalmente all’esterno.5%. considerata strutturalmente debole. All’interno del mercato è anche presente uno stand informativo sulle attività della riserva e sulle novità adottate in materia di tutela ambientale. 2002).

• l’Associazione Paesaggio Schaalsee (Zweckverband Schaalsee-Landschaft). La funzione del Kuratorium è contribuire allo sviluppo sostenibile della regione. e di svilupparlo nel rispetto del delicato equilibrio ambientale della riserva ecologica Schaalsee (Biosphärenreservat Schaalsee. La presidenza viene assunta a rotazione da ciascun Consiglio comunale. che viene individuato principalmente nel settore del turismo. Il perseguimento di questo risultato è portato avanti sulla base di una produttiva cooperazione regionale. Wittenburg-Land e Zarrentin. • altri attori della regione. all’interno della regione modello Biosphärenreservat Schaalsee. 77 Soggetti coinvolti e azioni Su iniziativa del Consiglio comunale e del Consiglio provinciale di Nordwestmecklenburg e Ludwigslust. assolvendo un ruolo consultivo e di indirizzo. • l’Associazione degli agricoltori. Rehna. 2002). 2002). • i Presidenti delle Circoscrizioni Gadebusch-Land. • gli Uffici del Lavoro delle province di Nordwestmecklenburg e Ludwigslust. • l’Associazione per il Turismo. • i rappresentanti del Ministero dell’Ambiente del Mecklenburg-Vorpommern. Obiettivo principale del progetto è stimolare il potenziale economico della regione. • i rappresentanti del Ministero dell’Agricoltura del Mecklenburg-Vorpommern.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Das Job-Motor-Biosphäre Il progetto Job-Motor-Biosphäre è un’iniziativa bottom-up per il sostegno delle nuove imprese che intendono fare il loro ingresso sul mercato. il 12 gennaio 2000 è stato istituito il Consiglio di Amministrazione (Kuratorium) della biosfera-riserva Schaalsee. Die Regionalmarke L’iniziativa di creare un logo per la regione della riserva Schaalsee è partita nel 1998 dall’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee. e allo stesso tempo di rappresentare gli interessi della regione a livello statale (Biosphärenreservat Schaalsee. • la Società di Promozione dell’Economia. • l’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee. . Del Consiglio di Amministrazione fanno parte i seguenti soggetti: • i rappresentanti delle province di Nordwestmecklenburg e Ludwigslust. • l’Amministrazione forestale. • l’Ufficio per la Tutela Ambientale (Naturschutzbund).

Hagenow e Ludwigslust. Hagenow e Ludwigslust. I criteri per l’assegnazione del marchio sono piuttosto restrittivi. – l’Associazione Federale del Commercio della classe media. Produttori e artigiani locali espongono i propri prodotti ecologici. Das Job-Motor-Biosphäre Il programma. – il Ministero dell’Economia del Land Mecklemburg-Vorpommern. Allo stesso modo. Con il motto “regionale. spesso contrassegnati dal marchio della regione. Der Biosphäre-Schaalsee-Markt Il mercato di Zarrentin è un’iniziativa promossa e finanziata dall’Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee in cooperazione con l’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee. – l’Ente per la Pianificazione Territoriale di Westmecklemburg. – la Camera dell’Industria e del Commercio di Schwerin. Il progetto è gestito da un comitato ad hoc che riunisce i rappresentanti di numerose istituzioni pubbliche e private: – gli Uffici del lavoro di Gadebusch. situata nella parte orientale della provincia di Nordwestmecklenburg. il mercato di Zarrentin si tiene dal 2001 ogni prima domenica del mese da marzo a novembre. stagionale”. . dello stesso Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee. In caso di necessità è prevista la possibilità di richiedere la consulenza di esperti esterni. opera nella città di Rehna.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 78 Le patenti per ottenere il marchio sono rilasciate dall’Ente per la Biosferariserva Schaalsee sulla base di una decisione di un comitato di assegnazione costituito da rappresentanti dei vari comuni della regione. – la Camera dell’Artigianato. – l’AOK del Mecklemburg-Vorpommern (ufficio socio-sanitario regionale). – il Ministero del Lavoro e Lavori Pubblici del Mecklemburg-Vorpommern. dal momento che il logo è inteso come segno distintivo di qualità. (Associazione per la promozione della Biosfera Schaalsee). speciale. l’Amt für das Biosphaerenreservat Schaalsee (l’ente per la biosfera riserva Schaalsee) e gli Uffici del Lavoro di Gadebusch.V. frutto della collaborazione fra il Foerderverein Biosphaere Schaalsee e. nell’ambito delle numerose iniziative della locale Agenda21 è stata realizzata una brochure sul marchio. È stata organizzata insieme al gruppo di lavoro per la commercializzazione diretta della regione. Nel padiglione informativo del mercato di Zarrentin viene riservato ampio spazio al marchio regionale e alle imprese e soggetti partner della biosfera-riserva. che fornisce informazioni sui partner che ne beneficiano. dell’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee e dal Ministero competente del Land Mecklenburg-Vorpommern.

Il programma Job-Motor è stato ideato proprio per garantire la realizzazione dei progetti (Biosphärenreservat Schaalsee. Figura 1 Comitato per la gestione del progetto Job-Motor-Biosphäre Associazione Federale del commercio della classe media Camera dell‘industria e del commercio di Schwerin Camera dell‘artigianato Ministero del Lavoro e Lavori Pubblici del MV Ministero dell‘Economia del MV Ente per la Pianificazione Territoriale di Westmecklenburg Cassa di risparmio del distretto di Ludwigslust 79 Comitato di consulenza come partner strategico e forum per il processo di decision making AOK del MV (ufficio sanitario regionale) Associazione per la Promozione dell‘Economia della Provincia di Ludwigslust Uffici del Lavoro di Gadebusch. l’Ente per la Biosfera Riserva Schaalsee.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE – – – – l’Associazione di promozione dell’economia della provincia di Ludwigslust. . la cassa di risparmio di Ludwigslust (Kreissparkasse Ludwigslust). Hagenow e Ludwigslust Associazione per la Promozione della Biosfera-riserva Schaalsee Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee AUSPICI DEL MINISTERO DELL’AGRICOLTURA DEL MV Il progetto è il risultato della prima fiera delle idee (Ideenbörse).). Naturalmente occorreva verificare se questi progetti fossero realizzabili concretamente ed efficaci. l’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee. organizzata nella città di Roggendorf dalle forze attive della società della regione (rappresentanti dei comuni. Nel corso dell’incontro sono stati presentati numerosi progetti e iniziative per lo sviluppo economico della regione. ecc. operatori del settore culturale. 2002). imprese.

000 euro. È stato. raccolti dal Foerderverein Biosphaere Schaalsee e.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 80 Il programma Job-Motor si articola in tre fasi: • La giornata della fondazione (Existenzgründertag). essendo Rehna situata in una regione economicamente debole. L’attività del Comitato si svolge con il patrocinio del Ministero del Sostentamento. . Questo ha portato sempre più imprenditori. Inoltre. L’Accademia di Aggiornamento dell’Economia (FAW) è incaricata della formazione del personale e degli imprenditori facenti parte dei progetti selezionati. dal Bundesanstalt für Arbeit (l’Ente Federale per il Lavoro) e dai Fondi Strutturali dell’UE. Al termine di questo incontro il Comitato seleziona un certo numero di progetti. • La fase di formazione. il marchio rappresenta un valido stimolo per il miglioramento degli standard ambientali di molte attività produttive. Si può dire che oggi la regione sia effettivamente identificata con la biosfera-riserva Schaalsee. Dal momento che i criteri per la valutazione dell’idoneità dei candidati sono molto selettivi. che si tiene semestralmente e nel corso della quale i progetti imprenditoriali per la regione. Il costo per ogni partecipante al programma è stimato intorno ai 12. Inoltre vengono insegnati i concetti base per intraprendere un’attività economica. in particolare vengono analizzate idee realizzate in altre riserve naturali. proprio l’accresciuta domanda del marchio ha contribuito ulteriormente a rafforzare il potere di questo strumento di marketing. agricoltori.V. Pesca. operatori turistici a richiedere la patente per l’utilizzo del logo.. Le nuove attività economiche vengono inserite nella rete di cooperazione creata con gli altri soggetti seguiti. L’Istituto per la Pianificazione Ambientale segue i partecipanti durante tutta la fase di creazione dell’impresa e i primi mesi di attività della stessa. • La cosiddetta fase del “coaching”. che si tiene ogni 3 mesi. Ai partecipanti vengono fornite nozioni tecniche in materia di tutela ambientale e di sviluppo economico sostenibile. raggiunto uno dei principali obiettivi della strategia di pianificazione territoriale elaborata dagli enti locali della regione. vengono vagliati dal Comitato secondo criteri di opportunità degli obiettivi e di realizzabilità. dunque. Risultati raggiunti Die Regionalmarke Il marchio regionale si è dimostrato un utile strumento di marketing e di promozione per la regione. Il finanziamento del progetto è principalmente garantito da interventi del Land Mecklenburg-Vorpommern. Agricoltura e Foresta del Land Mecklenburg-Vorpommern.

così. Il risultato è stata la creazione di 20 nuovi posti di lavoro . 2002). alle quali hanno preso parte più di 80 imprenditori. finalizzata sempre alla promozione di un’immagine collettiva per la regione. dunque. a tutte le . Gli espositori diventano. ha contribuito a creare le basi per una rete di cooperazione informale fra gli espositori. ma grazie al padiglione informativo rappresenta anche una finestra sulla ricchezza naturale e sulle altre attività della riserva. promotori di se stessi. infatti. 81 Punti di forza in termini di governance La Biosphärenreservat Schaalsee è stata scelta come buona pratica di governance interistituzionale locale in quanto ottimo esempio di collaborazione di tipo buttom-up nel campo della pianificazione territoriale. Il mercato. se si considera la grandezza assai contenuta della regione presa in considerazione. ha contribuito a promuovere lo sviluppo economico della regione. In concomitanza con la seconda Existenzgründertag ha preso il via la fase di formazione dei lavoratori e imprenditori e di assistenza alla nascita delle imprese. Nel corso di 3 cicli di vita del programma.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Der Biosphäre-Schaalsee-Markt Anche il mercato di Zarrentin. Il risultato non deve apparire modesto. Hanno concluso con successo questo percorso 13 partecipanti. Inoltre. come si è detto. Molte delle attività create grazie al progetto hanno in seguito formato una cooperativa. sono stati creati 51 posti di lavoro. La seconda fase di formazione e assistenza è iniziata nel 2000 con la partecipazione di 18 imprenditori ed è ha portato alla creazione di 11 imprese e 22 posti di lavoro. non solo costituisce un’attrazione turistica. dal momento che sono già nate 10 nuove attività. In Germania il progetto Job-Motor-Biosphäre si candida a divenire un modello per il sostegno alla creazione di nuove attività economiche. Determinante appare la realizzazione di un’elevata partecipazione. La terza fase è iniziata nell’aprile del 2001 con 15 partecipanti. anche in contesti più vasti (Biosphärenreservat Schaalsee. Das Job-Motor-Biosphäre Dal momento della sua creazione nel 1998 si sono svolte 4 giornate della fondazione. ma sembra non aver tradito le aspettative. Un aspetto rilevante del Job-Motor-Biosphäre è di avere creato le condizioni per la nascita spontanea di una cooperazione più o meno informale tra le nuove attività e tra queste e le imprese già esistenti operanti nel settore del turismo e della tutela ambientale della biosfera.

A livello locale. generando un nuovo. si fa riferimento ai criteri del Libro Bianco della Commissione europea. utilizzo dell’area. più aperto rapporto fra l’amministrazione pubblica e i cittadini. i diversi interessi in gioco. i gruppi di lavoro si sono impegnati nei diversi progetti portati avanti nell’ambito del processo di sviluppo della regione delineato dall’Agenda. l’Agenda21 della Biosfera-riserva Schaalsee ha partecipato al concorso del Ministero dell’Ambiente del Land Mecklenburg-Vorpommern ed ha ottenuto uno dei premi messi in palio. che dia luogo a nuove forme di cooperazione per la ricerca di compromessi fra i vari interessi in gioco. Dal lavoro di questi gruppi sono uscite le linee guida e i principi che sono stati poi recepiti nel documento Agenda21 locale. Nel 2002. di soggetti appartenenti a sfere diverse: vari livelli dell’amministrazione pubblica. Questo processo dovrebbe dar vita ad un dialogo duraturo fra i vari attori. proprio in virtù della particolare apertura alla partecipazione e della varietà dei progetti messi in campo. in grado di comporre. Inoltre. in una sintesi di ottima qualità. commercializzazione diretta. Biosphäreticket. Partecipazione Il principio che ha fin dall’inizio animato la realizzazione dei progetti di sviluppo sostenibile della regione è quello della ricerca della massima partecipazione dei cittadini e dei vari attori presenti nell’area. Il progetto è riuscito molto bene a realizzare un dialogo tra le parti. è più facile che si realizzino le condizioni per una larga partecipazione della società civile e del settore privato. Apertura Le attività ed i progetti realizzati nell’ambito dell’Agenda21 locale della riserva Schaalsee sono largamente pubblicizzati non solo dall’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee e dall’Ente per la Biosfera Riserva Schaalsee. che ha prodotto una sinergia efficace. sviluppo dei centri residenziali. Per questa ragione la pianificazione degli obiettivi dell’Agenda21 locale è stata portata avanti da diversi gruppi di lavoro aperti a chiunque avesse un interesse da portare in campo. agricoltura. settore privato. infatti. ma anche dalle amministrazioni pubbliche dei comuni e province che gravitano intorno alla riserva stessa. Nell’analisi del progetto in termini di good governance. energia. giovani e sociale. sintetizzata dal motto “Think global act local”. pubbliche relazioni.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 82 fasi del progetto (dall’ideazione alla realizzazione). ONG e società civile. pesca. . Questa scelta rispecchia appieno l’impostazione bottom-up promossa dalla Conferenza di Rio de Janeiro. Nel complesso sono sorti nove gruppi di lavoro: turismo. arte e natura.

Inoltre. delle organizzazioni del settore economico e di altri soggetti – non vi è. Nel caso in esame. la pianificazione territoriale deve conciliare lo sviluppo economico. e ad adottare una visione d’insieme della pianificazione territoriale. infatti. che si è creata per la realizzazione degli obiettivi dell’Agenda. Coerenza L’elaborazione di un’Agenda21 locale costringe. della gestione del progetto Job-Motor-Biosphäre. l’Agenda21 locale in questione risponde ad una strategia di pianificazione e sviluppo territoriale che vuole fare della riserva Schaalsee il perno attorno al quale ruota l’economia della regione. ricordato il padiglione del mercato di Zarrentin. Ciascun attore è. anche nel medio e lungo periodo. invece. la tutela ambientale e l’equità sociale. ad esempio. presente quando si passa dalla funzione consultiva e di indirizzo ad una fase operativa. ha finito per istituire una sorta di meccanismo di controllo reciproco fra i vari attori. l’Agenda21 locale costituisce sicuramente uno strumento utile per conseguire una maggiore coerenza nell’attività delle singole amministrazioni locali. tuttavia. una strategia e definisce gli obiettivi dello sviluppo sostenibile per la regione. che riunisce i rappresentanti degli enti locali e del governo del Land. i comuni e le province ad una maggiore coerenza. Responsabilità L’Agenda21 della regione dello Schaalsee realizza una cooperazione piuttosto informale fra attori diversi.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Come si è visto. responsabile di un aspetto o di una fase del progetto. per forza di cose. la cooperazione interistituzionale regionale. infatti. È il caso. che comuni e province si sono impegnati a seguire. dell’Ente per la Biosfera Riserva. 83 . gli enti locali hanno tutto l’interesse a promuovere la biosfera-riserva e a pubblicizzare le iniziative e i progetti all’interno della stessa. dell’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee e degli altri partner. Brochure e stand informativi sono presenti in tutti i comuni della regione. Va. che offre informazioni dettagliate sulle attività delle amministrazioni locali. nonostante essa sia istituzionalizzata nel Consiglio di Amministrazione – un organo consultivo e d’indirizzo per la promozione dello sviluppo sostenibile nella regione. una suddivisione rigida di compiti. Nell’ottica di uno sviluppo economico nel settore del turismo. Il documento delinea. In quest’ottica. poi. Infatti. Le decisioni del Consiglio vengono prese ricercando il più largo consenso possibile. Il concetto stesso di sviluppo sostenibile implica una concezione olistica della società. Una divisione delle competenze più marcata è.

per le quali tuttavia non è stata ancora trovata una strada capace di aggregare. Su un punto. In questo senso costituisce senz’altro anche un esempio di interesse per una serie molto numerosa di situazioni che presentano. tutti i rappresentanti delle comunità locali. intorno ad un progetto forte e condiviso. da bellezze naturali e dalla disponibilità di produzioni tipiche e di pregio). privati e no-profit. caratterizzate da aspetti naturalistici ed antropici. determinando la presenza sul territorio di una fitta trama di istituzioni che. Per la verità. sopraffatta dalla cura del particolare. fornisce crescenti contributi. da quelli più tradizionali (come i consorzi turistici) a quelli più recenti. rispetto alle modalità di attuazione ordinarie). di “fare squadra”. 84 . potenzialità analoghe o superiori. tuttavia. in moltissime situazioni.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Interesse per il caso italiano Il percorso seguito da enti locali ed altri attori del Land MecklenburgVorpommern intorno alla Biosphärenreservat Schaalsee costituisce certamente un’applicazione intelligente dei principi di Agenda21. il Progetto Integrato Territoriale. problematica. con finalità analoghe. Né mancano gli strumenti operativi. ma modalità e stili operativi spesso molto diversi. Si tratta della capacità di cooperare o. alcuni dei quali attivati dall’Unione europea (ad esempio. è più presente. realizzati con ampio coinvolgimento di attori pubblici. l’iniziativa tedesca analizzata può fornire utili indicazioni. che coniuga conservazione e sviluppo economico sostenibile. In alcune parti del Paese quest’attitudine. Anche Agenda21 ha registrato molti casi di successo in numerosi ambiti e luoghi. contribuiscono a conservare e valorizzare le risorse naturali ed artistiche di cui l’Italia abbonda. in Italia non mancano buoni esempi di valorizzazione economica sostenibile dal punto di vista ambientale di territori specifici (dalle riserve naturali ai parchi. tuttavia. che sarà in grado di ricambiare gli sforzi individuali solo in un tempo più lungo. che è mentale e culturale prima che pratica. nel nostro Paese. L’associazionismo. la cui esportabilità resta. non accantonando ma contemperando i propri immediati interessi in vista di un interesse collettivo. in altre continua a stentare ad affermarsi. dalle città d’arte alle aree più vaste. che si prevede di costruire laddove si abbiano vantaggi comparati. che sarebbe troppo lungo elencare. come si suole dire. a sua volta.

CAPITOLO 3 LA GOVERNANCE ESTERNA 85 .

il settore bancario. Il processo di privatizzazione in Germania Il processo di privatizzazione ha conosciuto negli ultimi decenni in Germania. migliorare l’efficienza e dalla liberalizzazione dei mercati quali energia e telecomunicazioni. I metodi di privatizzazione più comuni utilizzati sono stati l’offerta pubblica delle azioni quotate in borsa e le cessioni di attività (vendita completa dell’attività commerciale). Nel 2001 la politica delle privatizzazioni aveva ottenuto importanti risultati. soprattutto nel settore bancario. alla soglia del nuovo secolo si è avuta un’ulteriore accelerazione sotto la pressione dei criteri del Trattato di Maastricht. Ad esempio. attrarre gli investimenti.LA GOVERNANCE ESTERNA 87 1. però. il settore energetico. 2002a). come nel resto dell’Europa. ma fautore e regolatore del libero mercato. La terza tranche di azioni della Deutsche Telekom e la quotazione in borsa della Deutsche Post (dove circa 8 milioni di sottoscrittori hanno acquistato le azioni a disposizione) ne sono alcuni degli esempi più significativi. Se negli anni ’90 la spinta alla privatizzazione veniva dalla necessità di ridurre i deficit di bilancio. delle telecomunicazioni e dell’energia. i trasporti e i servizi pubblici. In genere tale partnership riguarda il possesso di beni chiave e si cerca di aumentarne la produttività attraverso . Il centro delle iniziative di privatizzazione consiste nella vendita dei beni pubblici riguardante l’industria manifatturiera. mentre l’enfasi sugli investimenti pubblici e sull’efficienza restano forti. a livello locale il settore bancario continua a essere caratterizzato da proprietà pubblica. tra compagnie simili a livello europeo. Azione contigua alla privatizzazione è la costituzione di public private partnership. Allo stesso tempo. in cui la quantità di beni venduti diminuisce. un continuo sviluppo e crescita a testimonianza di un nuovo ruolo per lo Stato: non più produttore e fornitore esclusivo di prodotti e servizi. le banche regionali di proprietà pubblica (Landesbanken) sono state più volte accusate di fornire finanziamenti a basso costo ai governi locali e anche a società private (OECD. ma anche attività di fusione e acquisizione.

se l’agente pubblico possiede insufficienti capacità d’indirizzo. come denominatori comuni. delle norme legali che attribuivano necessariamente la produzione del servizio agli enti pubblici. Si può quindi dire che il settore pubblico tedesco sta abbandonando la formula del Regiebetriebe. il finanziamento. è svolto dall’autorità federale sulla competizione (Bundeskartellamt) che sanziona le violazioni delle leggi sulla concorrenza e vigila affinché precedenti monopoli statali non diventino monopoli privati. se omette o sbaglia la . non sono considerate utility privatizzabili. ma non è scomparso. La salvaguardia del mercato concorrenziale deve avvenire nel rispetto non solo dei consumatori/utenti. servizi tradizionalmente a totale carico dell’ente pubblico attraverso la fiscalità generale. Il progetto. Il ruolo dello Stato si è ridotto. ai quali affidare in gestione servizi a precedente gestione pubblica (in essi si riduce il ruolo discrezionale della politica. i rischi e i benefici sono condivisi. Alla liberalizzazione ha fatto seguito la regolamentazione del mercato attraverso normative antitrust. In un contesto di diffusa applicazione delle politiche di privatizzazione. Una fase molto importante del processo di privatizzazione riguarda l’abbattimento delle barriere legali che separano il pubblico dal privato. Peculiarità della Germania è la costituzione di enti semi pubblici. l’adozione di strumenti gestionali di tipo privatistico e il riferimento alla concorrenza come metodo per indurre maggiore efficienza del servizio. per scongiurare il rischio che settori pubblici protetti si trasformino in monopoli privati. e della Eigengesellschaft. a vantaggio del risultato economico). l’individuazione degli obiettivi. così da assicurare ai potenziali investitori uno scenario di regole certe nel medio e lungo termine. L’ideazione. la costruzione e la gestione (o una loro combinazione) delle infrastrutture del progetto o dei servizi sono privatizzati. a favore della Eigenbetriebe. Un ruolo importante. illuminazione pubblica e ufficio tecnico.LA GOVERNANCE ESTERNA 88 l’uso di input del settore privato. ma anche degli investitori privati ai quali è necessario garantire che il valore degli asset da loro acquistati dipenda dalle performance di mercato dell’azienda e non da cambiamenti normativi. la progettazione. la valutazione e la correzione restano prerogative pubbliche. 1999). Tale intento si è concretizzato nella liberalizzazione. la fissazione degli standard. Funzioni come viabilità. incentrato sulla pubblica amministrazione. che prevede semiautonomia e regime di diritto privato anche (e soprattutto) per la gestione delle risorse finanziarie. È altamente opportuno che regolamentazione antitrust e privatizzazione effettiva del servizio procedano di pari passo. Tutte le vie seguite presentano. la pianificazione. a tale fine. il controllo della performance. formula basata sulla semiautonomia nella gestione del servizio. ma rientrano tra le attività gestibili attraverso forme di contracting-out (ILO. ovvero nella modificazione.

Privatizzazioni di tipo diffuso si possono realizzare con l’affidamento in outsourcing dei servizi.LA GOVERNANCE ESTERNA regolamentazione dei settori privatizzati. l’autorità federale sulla concorrenza). dimensione insufficiente allo sfruttamento ottimale delle economie di scala. che hanno difficoltà a disporre delle risorse specialistiche per realizzare quest’ultima in modo produttivo). pubblico o privato che sia. a patto che l’ente pubblico sappia attuare una gestione efficiente dei contratti di affidamento. Privatizzando i servizi in deficit si può migliorare l’efficienza (che il soggetto privato può conseguire attraverso skill specialistici. servizi strumentali alla gestione. che dovrebbe condurre a un esito favorevole per il contribuente. La ratio di queste forme di privatizzazione sta nell’affiancamento dell’azione di governo locale alle competenze specifiche dei privati. la soddisfazione dei cittadini non aumenta (può addirittura diminuire) e i proclamati recuperi di efficienza risultano tutt’altro che certi. analoghi a quelli che si trovano a fronteggiare le aziende private ogni volta che si pongono la questione di valutare la convenienza tra produrre direttamente o acquistare sul mercato qualche servizio (tipicamente. sono state create varie autorità di settore (la Reg TP per le Telecomunicazione e la Posta e il Bundeskartellsamt. Non sono situazioni semplici. Soprattutto non si tratta di problemi che è possibile risolvere una volta per tutte. senza che venga necessariamente meno l’aspetto della socialità nell’erogazione dei servizi. in alternativa alla produzione in economia (soprattutto da parte dei comuni di dimensione minore. erogazione di sussidi impliciti nelle tariffe e/o nelle regole di fornitura dei servizi. Spesso sono stati privatizzati i servizi pubblici finanziariamente in squilibrio per cause diverse. per garantirne l’impatto incentivante? Come effettuare i controlli sulla qualità delle prestazioni erogate?). del resto. naturalmente. ma che richiedono costante attenzione sugli esiti della soluzione prescelta e riconsiderazione periodica dell’opportunità di confermarla o riformarla. Problema e soluzione sono. 89 . tra le quali: bassa efficienza. Ciò. l’utente e l’elettore. fuori dal core business dell’azienda). per nessun attore. superando i noti problemi che rendono difficoltoso l’uso ottimale dello strumento contrattuale (si tratta di dare risposta adeguata a domande del tipo: come assicurare reali condizioni di concorrenza tra i potenziali fornitori? Quali clausole contrattuali prevedere. ovvero attraverso forme contrattuali più efficienti di quelle che regolano i rapporti pubblici). si possono sfruttare economie di scala (in quanto si possono avere aggregazioni di servizi e/o di aziende di servizi pubblici). Per vigilare e regolamentare il processo di privatizzazione in alcuni settori.

nell’ottica di un miglioramento dell’efficienza dei servizi pubblici. dove pressoché tutte le società appartenevano allo Stato e sono state oggetto di ristrutturazione e privatizzazione dopo la Riunificazione. il caso della Repubblica Democratica Tedesca. l’esternalizzazione della manutenzione e della pulizia degli edifici pubblici. trasporto di passeggeri e tariffe). Esempi tipici sono la liberalizzazione e la privatizzazione del trasporto pubblico locale. a partire dal 1982. del sistema ferroviario federale.LA GOVERNANCE ESTERNA 2. dove posizioni di monopolio vengono soppresse. i rapporti sindacali. anche sotto l’influenza delle direttive UE. la chimica (il complesso VEBA) e la linea aerea di bandiera (Lufthansa) (Hyde. la cui liberalizzazione è in fase di completamento. 90 Privatizzazione nel settore delle telecomunicazioni Contro la forte resistenza dei sindacati di settore e dei gruppi di interesse contrari. la concertazione collettiva e. dei settori dell’energia e delle telecomunicazioni. 1996). Nel 1982 il nuovo governo federale avvia la vendita delle quote azionarie possedute nelle società a partecipazione statale che operano in settori di mercato. Questo è stato il caso. del settore postale. Privatizzazione e rapporti sindacali: l’esempio del settore delle telecomunicazioni I modelli tradizionali di lavoro. che avevano indotto il governo a rinviare più volte il progetto. come l’auto (Volkswagen). È negli anni ’90 che deregolamentazione e liberalizzazione in settori come le public utility guadagnano spazio. per esempio. sulla scia di motivazioni politiche ed ideologiche. il settore pubblico tedesco non abbondava di società statali facilmente privatizzabili. l’energia. Estendere i confini della privatizzazione e della liberalizzazione è stata a lungo una priorità dell’agenda politica tedesca. tuttavia. delle casse di risparmio e delle società che riguardarono policy strutturali e di competenza regionale. la privatizzazione della raccolta rifiuti. Anche a livello di Länder e di governi locali sono stati compiuti numerosi sforzi di privatizzazione. In precedenza la coalizione a guida democratico-sociale aveva attribuito bassa priorità alla privatizzazione. A differenza che in altri Paesi. il settore delle poste e delle telecomunicazioni è stato liberalizzato e privatizzato nel 1989 . le autorità pubbliche continuano a esercitare un’influenza considerevole nei settori delle public utility. la gestione del lavoro sono divenuti più flessibili negli ultimi anni grazie ad un graduale processo di apertura al mercato. che è stato ristrutturato in tre unità di impresa (rete ferroviaria. A livello statale e locale. ovviamente. in generale. anno di formazione della coalizione di governo conservatrice-liberale. Totalmente differente era.

ha adottato una strategia cooperativa verso i lavoratori. Per Deutsche Telekom i cambiamenti hanno investito l’intera organizzazione. La privatizzazione del servizio postale e delle telecomunicazioni ha significato. Nel gennaio 1995 la Deutsche Telekom è stata trasformata in società per azioni e nel novembre 1996 è stata quotata in borsa. ha offerto schemi di pre-pensionamento e compensazioni generose e.LA GOVERNANCE ESTERNA (EIRO. Postbank AG (servizio bancario) e Deutsche Telekom AG (servizi di telecomunicazione). da un lato. Dal 1998 il mercato delle telecomunicazioni tedesco è completamente liberalizzato. realizzata nell’anno successivo ai provvedimenti governativi (tra giugno 1998 e giugno 1999) e il miglioramento di molti servizi agli utenti. Le conseguenze più significative dell’apertura al mercato sono state la riduzione del 12 per cento dell’indice dei prezzi delle comunicazioni telefoniche. d’altro lato. Fino al 1989 la Deutsche Telekom aveva un monopolio sulle infrastrutture. che a fine del 1998 rappresentava ancora il 49 per cento. varando programmi di riqualificazione per migliorare la qualità della forza lavoro e la sua produttività. conclusa nel 1998.700 fornitori di servizi di telecomunicazione che competono per un giro d’affari che ammontava in quell’anno a 88 miliardi di DM. 1999). con la presenza di circa 1. ha imposto tagli all’occupazione di dimensioni impressionanti: tra il 1995 e il 2000 il personale è stato ridotto dalle 170. Inoltre. Il servizio. di maggiore flessibilità nelle condizioni di impiego.000. a precedente gestione unitaria. promovendo il lavoro di gruppo e nuove forme di lavoro flessibile. da parte sindacale. si compone ora di tre parti: DeutschePost AG (che riguarda i servizi postali nel senso stretto). sui servizi e sulle linee telefoniche: tale monopolio è stato abolito passo dopo passo. la sua posizione di monopolista è stata erosa dalla comparsa di concorrenti significativi come il gruppo Mannesmann. Deutscher Postverband (DPV KOM) e Christliche Gewerkschaft Post. la presenza di quelli che sono stati ritenuti esuberi. terzo fornitore mondiale di telecomunicazioni per dimensione. scambiando il rinvio dei licenziamenti al 2000 con l’accettazione. fino alla completa liberalizzazione. con la missione di assicurare la concorrenza e di garantire la disponibilità di servizi adeguati in tutto il Paese. Se la Deutsche Telekom. Negli ultimi anni il governo federale ha gradualmente ridotto la sua quota di partecipazione. la Deutsche Telekom.000 unità iniziali alle 60. il passaggio a mansioni e tipologie contrattuali completamente diverse. segnata da una progressiva decentralizzazione decisionale (con l’orientamento verso i clienti e l’organizzazione decentrata del lavoro. domina ancora il mercato tedesco. La società ha negoziato accordi collettivi con i tre sindacati Deutsche Postgewerkschaft (DPG). proprie del diritto privato. la consultazione di vasta portata e la co-determinazione garantita dai con- 91 . Per compensare parzialmente questi drammatici sacrifici. per decine di migliaia di impiegati pubblici. Nel gennaio 1998 è stata creata l’Authority per le Telecomunicazioni e le Poste (Reg TP).

000 impiegati alla fine del 1998. quando la società era un monopolio. Ciò significa che lo Stato deve generare le circostanze necessarie per tale cooperazione e sostenerla. per esempio. a 53. si deve osservare che le società concorrenti hanno offerto nuovi posti di lavoro: il ramo telecomunicazioni del gruppo Mannesmann. riducendo l’interferenza politica e divenendo più flessibile ed efficiente. In avvenire le procedure legislative prenderanno maggiormente in considerazione le possibilità di regolamentazione autonoma. e la privatizzazione di una utility come le telecomunicazioni riduce i prezzi e migliora i servizi. Dal lato dei sindacati dei lavoratori la privatizzazione è vista come una minaccia per l’occupazione e per il ruolo stesso dei sindacati.600 nel 1998. come i servizi all’utente. Quanto all’impatto netto sull’occupazione. mentre nuovi posti sono stati creati in aree non pienamente sviluppate. per effetto del progresso tecnologico e della digitalizzazione della rete. 3. Privatizzazione. I datori di lavoro sono favorevoli perché la privatizzazione di società statali rimuove alcuni vantaggi ingiusti che queste imprese hanno avuto. il marketing e il controlling. . La forza lavoro alla Deutsche Telekom è stata ridotta principalmente nelle aree tecniche. Il partenariato pubblico-privato Uno dei punti strategici del modello guida dello Stato “attivante”1 è la cooperazione fra il settore pubblico e quello privato (inteso non solo come economia di mercato ma come società civile). La direzione della Deutsche Telekom ha visto la privatizzazione come un’opportunità per rimuovere i vincoli della proprietà pubblica. contava più di 14. Secondo la Reg TP. Una buona cooperazione ha bisogno di un quadro giuridico certo. La privatizzazione e i partner sociali In generale i partner sociali hanno opinioni divergenti sulla privatizzazione. Per questo le condizioni legali per la cooperazione si stanno adattando: per met1 Modello di governance intrapreso dal cancelliere Schröder.LA GOVERNANCE ESTERNA 92 sigli dei lavoratori). La privatizzazione e la liberalizzazione nelle telecomunicazioni hanno contribuito a decentrare i rapporti sindacali in Germania e ciò ha proposto nuove sfide per i sindacati e per le associazioni dei datori di lavoro. di rapporti sindacali e di concertazione. descritto nel primo capitolo. liberalizzazione e outsourcing non potevano realizzarsi senza sfidare i modelli tradizionali di lavoro. I cambiamenti iniziali sono già stati realizzati in questo campo.100 nel 1999. i posti di lavoro totali creati dai concorrenti ammontano a 40.

Nordreno Vestfalia ed altri e per cooperazioni internazionali. qualificazione e uguaglianza delle opportunità.de). il Consiglio Consultivo. che opera sotto la presidenza del Cancelliere federale.LA GOVERNANCE ESTERNA tere i nuovi tipi di contratti su una base legale adeguata ed assicurare che nessun contraente si venga a trovare in una posizione sfavorevole.bundeswehr.000 euro) e donazioni sociali. È un’iniziativa che raggruppa circa 300 partecipanti dagli ambienti economici. Fondata il 27 luglio 1999 a Stoccarda da 20 società. economico e sociale (comprende. L’obiettivo principale dell’iniziativa D21 è di stimolare il contributo della Germania nella competizione internazionale per la domanda e la produzione di IT (tecnologia delle informazioni). raggruppabili in quattro aree maggiori: • e-government e sicurezza e fiducia in Internet. • istruzione. Si caratterizza per cooperazioni con iniziative regionali dei Länder Bassa Sassonia (il n-21). spaziano in una cinquantina di ambiti progettuali. Le attività programmate. il cui obiettivo è la creazione di una società basata sull’informazione. All’interno di ognuna di queste aree si discutono le tematiche particolari. di seguito descritta (per ulteriori particolari si veda www.initiatived21.de) o l’iniziativa Germania 21 – Emergenza nell’età dell’informazione. ad esempio con la Russia (R21). • settore sanitario. Tra i progetti importanti in questo ambito si segnalano la public private partnership presso l’esercito (per informazioni si veda www. tra gli altri. Tutti i principali settori dell’industria e i suoi protagonisti (ad esempio il gruppo BMW. è costituito da 51 figure pubbliche di rilievo nei settori politico. Nella cooperazione con i partner sono formate équipe regionali. è un’associazione registrata senza fini di lucro. Il progetto è finanziato con quote associative (quella annua ammonta a 5. con sede amministrativa a Berlino. espressi dalle società partecipanti. 93 Germania 21 L’iniziativa Germania 21 o D21 è la più grande forma di partnership pubblico-privato tedesca e significa “la Germania nel XXI secolo”. • crescita e competitività. AOK) sono coinvolti nel progetto. si fanno accordi e si perfezionano i lavori attraverso gruppi di progetto specifici. previste come forme di cooperazione tra vari attori sociali. politici e sociali. e la Cassa di assicurazione contro le malattie. Le sponsorizzazioni servono per esempio per finanziare gli investimenti necessari . che sviluppano sponsorizzazioni dalla durata pluriennale tra le società locali e le scuole. Il Consiglio Direttivo comprende 16 membri. i Primi Ministri dei Länder).

contratti di diritto pubblico o contratti misti. Sino ad oggi più di 17 milioni di euro sono stati spesi per le sole forniture scolastiche e più di 120. compresa la promozione di partnership private e pubbliche (PPP). • voto on-line. cittadini e mondo degli affari. l’analisi delle relazioni tra governo. il concorso annuale per le migliori forme di partnership privato-pubblico. • definizione di unità. Nell’area tematica dell’e-government e sicurezza in Internet si collocano i seguenti progetti: • nuove forme di finanziamento per l’e-government. modelli e processi standard. • l’identificazione e l’autentificazione nel mondo virtuale. tra autorità pubbliche e privati in molti ambiti. Forme innovative di finanziamento La public private partnership è una nuova figura giuridica proveniente dagli Stati Uniti e dalla Gran Bretagna. la promozione della firma elettronica e l’uso delle chipcard o carte prepagate. • prevenzione e repressione efficienti delle frodi. la pubblicazione e discussione della legge sulla libertà d’informazione via Internet (in collaborazione col Ministero Federale dell’Interno). • protezione del consumatore. la promozione dell’e-democracy e della sicurezza. La realizzazione degli obiettivi passa anche attraverso la segnalazione di buoni esempi. • scheda digitale multifunzionale per i cittadini. 4. partnership appunto. • assicurazione e rischio per la gestione delle infrastrutture dell’ICT. in proposito.000 insegnanti sono stati specificamente formati ad usare ed insegnare Internet. basata su contratti civilistici. • roadmap dell’e-government. da tempo presente anche in Germania. Il ricorso alle PPP e il sostegno al loro sviluppo è parte integrante del concetto di Stato attivante. Tra gli obiettivi principali ricordiamo l’identificazione di problemi chiave e la soluzione degli aspetti organizzativi dell’e-government.LA GOVERNANCE ESTERNA 94 ad attrezzare le scuole per le nuove tecnologie. Ricordiamo. la predisposizione di una Guida sulle partnership private e pubbliche. • helpline per l’information society. Con essa si intende una forma di collaborazione e cooperazione innovativa. a supporto di una più completa privatizzazione degli asset- . • creazione di una firma elettronica attraverso il Signaturbündnis o lega per lo sviluppo della firma digitale.

LA GOVERNANCE ESTERNA ti pubblici come motore di mobilizzazione delle risorse a fronte delle scarse finanze pubbliche. la gestione e la manutenzione di autostrade e di strade di grande comunicazione. I modelli di public private partnership utilizzati in Germania sono molteplici e spesso all’interno di un accordo di PPP coesistono modelli diversi. il diritto amministrativo (con riferimento speciale ai temi della pianificazione edilizia). Di recente questa forma di partnership è stata applicata per soddisfare le seguenti esigenze della PA: maggior finanziamento congiunto dei privati ai progetti pubblici. la costruzione delle prigioni (privatizzazione parziale per costruzione e prestazioni di servizio senza concessioni di intervento). il diritto bancario. il diritto di gara d’appalto. quali il D21. il finanziamento delle grandi opere infrastrutturali. la costruzione. il Ministero degli Interni e la Fondazione Bertelsmann. che attiene a diversi ambiti legali. di costruzioni edili (a tutti i livelli di governo). mentre a livello nazionale il 53% delle città tedesche ha avviato contratti di questo tipo. ricorrendo a modelli di leasing per municipi ed altre unità amministrative (Koggelmann. 95 Public private partnership In Germania questa nuova forma di collaborazione è stata utilizzata da tutti i livelli di governo (federazione. a partire dall’ottobre 2001. o la realizzazione di una guida PPPProzessleitfaden (Guida alle procedure di PPP) in collaborazione tra il governo. Le diverse logiche di azione sono combinate nella prospettiva di azione comune. in molteplici ambiti territoriali e tematici. gli Stati e i comuni. La diffusione di forme di PPP avviene attraverso programmi di sostegno. ospedali. Giuridicamente la PPP è una costruzione molto composita. scelti tra quelli maggiormente adatti agli scopi specifici che l’accordo intende perseguire. la contabilità e la tariffazione. modo per rafforzare la gestione degli affari pubblici attraverso accordi di natura privatistica tra attori statali. che si serve di (e si sovrappone a) diversi sistemi legali preesistenti. privati. il diritto comunale. Stati e comuni). conduzione e manutenzione di piscine. industriali e non-statali per una fornitura più efficiente delle prestazioni pubbliche. 2003). alleggerimento dei conti pubblici. come strategia di coproduzione di prestazioni pubbliche e come parte della riforma del management nel settore pubblico. Tra gli ambiti di più frequente applicazione troviamo il finanziamento. musei. il diritto civile e dei beni immobiliari. la pianificazione urbana. . il sostegno dell’e-government presso la federazione. la fabbricazione. Il Nordreno Vestfalia ha intrapreso numerose iniziative di PPP. ri-finanziamento di opere pubbliche da parte dello Stato o dei privati. tributario e delle sovvenzioni. quali il diritto di assegnazione.

incertezze e finalità peculiari. Opportunità nuove sono create dai nuovi ambiti di affari nei quali la PPP si trova a operare (ad esempio. la PPP presenta chance. . Le incertezze riguardano l’esposizione e l’uso dei concetti della redditività e del risparmio in ambiti normalmente con finalità “sociali”. Altri rischi sono connaturati ai contratti stessi. si traduce in funzioni pubbliche realizzate in modo più conveniente e rapido.LA GOVERNANCE ESTERNA Tabella 1 Forme di PPP Bassa interazione. che spesso ha sviluppato in settori specifici maggiori competenze del settore pubblico. possibilità di partecipazione e gestione delle public utility). Per l’amministrazione pubblica i vantaggi derivano dal fatto che il contributo del partner privato. a tempo e limitata Contractingout 96 Sviluppo di partnership Reti operative Co-produzione PPP Contractingout complesso Co-finanziamento PPP Modello di gestione Leasing Partnership strategiche Società pubblico private Interazione elevata e duratura Fonte: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung 2003 Dal punto di vista economico. I rischi sono collegati ai problemi connessi all’assegnazione dei diritto di appalto e alla scelta dei contraenti (si tratta dei tradizionali problemi legati al modello di agenzia). Altri rischi si profilano in relazione al reinvestimento di parte dei guadagni conseguiti. in quanto l’autorità pubblica è un pagatore affidabile. Altre questioni aperte riguardano la natura del diritto di tassare i guadagni conseguiti. per la responsabilità congiunta (divisione della responsabilità) che questi prevedono in caso di non adempimento del contratto. rischi. Per i partner privati le opportunità sono rappresentate dal fatto che le fonti di entrata sono garantite.

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Le finalità concernono lo sviluppo di standard unitari per valutare la redditività nell’interesse reciproco delle parti e la creazione di una collaborazione basata sulla fiducia a lungo termine tra autorità e privati, la mutua conveniente economicità (situazione win-win) e lo sviluppo di tipologie standardizzate di modelli di contratti e procedimenti unitari (manuali e centri di competenza) (Martens 2003).

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5. Regolazione e accountability delle public utility: il settore idrico
L’organizzazione della gestione delle public utility risente della forma giuridica della Germania, Paese strutturato su base federale, che distribuisce le competenze tra il governo centrale e i Länder. Come abbiamo visto nel primo capitolo, i Länder svolgono le funzioni statali ed implementano le leggi federali. La Costituzione garantisce alle autorità locali/regionali totale autonomia amministrativa e tra i compiti che competono loro vi è quello di regolazione dei servizi pubblici locali. L’assetto istituzionale del settore vede le funzioni relative agli acquedotti, alle fognature e alla depurazione delle acque in capo ai comuni, che le gestiscono direttamente (gestione in economica) o attraverso aziende private. In quest’ultimo caso le autorità locali predispongono i programmi di investimento da realizzare e procedono all’appalto dei lavori. La presenza di PPP in questo settore vede una netta prevalenza della gestione pubblica rispetto a quella privata (96 contro 4 per cento), a testimonianza del fatto che i governi locali utilizzano le nuove forme contrattuali esistenti, ma non amano perdere il controllo sulle politiche per le quali hanno competenze esclusive (OECD 2003). Esiste una netta distinzione tra i servizi di acquedotto e quelli di fognatura e di depurazione. Per i primi, la competenza spetta ai comuni e le gestioni sono realizzate con modalità molteplici, che differiscono per la maggiore o minore autonomia decisionale o di bilancio assegnata alle società competenti. I servizi di depurazione e fognatura sono invece “servizi pubblici” e pertanto gestiti in economia; se sono ceduti ad un operatore privato, ciò avviene mediante la formula di “costruzione-gestione” (Betreiber-Model). I comuni spesso si organizzano in consorzi per realizzare economie di gestione. Oggi ci sono circa 8.700 società delle acque potabili, molte delle quali municipalizzate (6.300 nell’Ovest, 2.400 nell’Est). La preponderanza del soggetto pubblico nell’industria idrica è ancora rilevante (ILO, 1999).

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La gestione del servizio Il servizio dell’acquedotto è gestito da imprese pubbliche, private o miste attraverso numerose forme organizzative e di proprietà. In particolare si può distinguere tra: • imprese municipalizzate, società non autonome ma gestite come parte dell’amministrazione (Regiebetrieb). L’unità produttiva è incorporata organizzativamente nella PA; • aziende municipalizzate gestite come aziende speciali, con libri contabili differenziati e dotate di semi-autonomia (Eigenbetrieb, azienda autonoma). Sono particolarmente diffuse nei comuni di dimensioni più piccoli; • associazioni a fini speciali di due o più municipalità, che hanno affrontato insieme la razionalizzazione del settore; • Zweckverband o “sindacati intercomunali”; • Anstalt offentlichen rechts, aziende di diritto pubblico; • Eigengesellschaf, società municipali. Pur essendo soggetti di proprietà pubblica, operano in regime di diritto privato, che consente tra l’altro il ricorso al mercato dei capitali; • Gemischtwirtschaftliche Gesellschaft, società miste; • società private attraverso forme di outsourcing. Il ricorso all’impresa privata è in realtà ancora limitato ed il processo di “commercializzazione” del servizio si è tradotto in particolare nella concessione di una maggiore autonomia alle imprese pubbliche. Si è pertanto assistito ad un progressivo passaggio dalla formula della Regiebetriebe a quella della Eigenbetriebe e a quella della Eigengesellschaft. Queste aziende gestiscono spesso anche altri servizi di pubblica utilità, in molti casi per consentire di sussidiare le attività deficitarie con quelle più profittevoli.

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Il ruolo dei comuni Pur essendo autorizzati a delegare all’esterno la gestione del servizio, i comuni rimangono tuttavia la controparte contrattuale nel rapporto con i clienti. Le municipalità solitamente ricevono dalle imprese un canone annuale di concessione, a prescindere dalla titolarità della proprietà. L’ente locale mantiene una posizione di controllo e “presenza” perché costituisce l’unico soggetto autorizzato ad interagire direttamente con i clienti. I comuni tedeschi svolgono, pertanto, funzione di regolazione e partecipano alle proprietà delle imprese di cui mantengono il controllo. I comuni sono direttamente responsabili della determinazione delle tariffe, che sono definite e decise congiuntamente

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dal gestore del servizio e dagli enti locali. La legge federale garantisce alle municipalità totale autonomia finanziaria e gli enti locali non ricevono alcun sussidio statale o federale. Ciò implica anche che le municipalità non possano contare sul sostegno finanziario del bilancio statale per sanare le eventuali gestioni deficitarie. Costituiscono un’eccezione al principio generale le eventuali partecipazioni dei Länder ai piani e programmi di maggiori entità e impegno, tra cui, ad esempio, la realizzazione di opere di disinquinamento di grandi dimensioni. I servizi di fognatura e di depurazione rientrano nel novero dei “servizi pubblici” e come tali sono gestiti in economia. Vi sono tuttavia alcune eccezioni ricollegabili alla forme di gestione integrata fiume-bacino di origine anglosassone. In questo caso i comuni spesso formano consorzi per le gestione del servizio. Il finanziamento del servizio avviene con la riscossione di una tassa decisa dall’ente locale con l’obiettivo della sola copertura dei costi (full cost recovery). L’eventuale gestore privato del servizio è remunerato separatamente, direttamente dall’ente locale. Il governo locale rimane responsabile per la depurazione delle acque anche quando la gestione viene affidata a privati. Ciò implica pertanto che, qualora non siano rispettate le normative in materia di inquinamento, il soggetto perseguibile sia il sindaco, e ciò fa sì che le municipalità attuino il controllo e sanzionino i casi di violazione degli standard qualitativi imposti.

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La supervisione delle autorità La soddisfazione di alcuni standard nazionali sulla qualità del servizio e sulle tariffe è supervisionata dalle maggiori autorità dei Länder (Kommunalaufsicht) e dalle agenzie per la concorrenza (Kartellaufsicht). La Kommunalaufsicht è l’autorità di supervisione dei distretti locali ed ha il compito di garantire che gli enti locali svolgano le proprie attività nel rispetto della legge. La supervisione dei comuni riguarda solo le questioni di competenza di questi ultimi, tra cui rientrano i servizi delle acque. Rispetto a ciò, l’autorità ha facoltà di intervenire a propria discrezione (Opportunitaetsprinzip) e solo relativamente alla verifica della tutela del pubblico interesse. Gli strumenti di supervisione consistono nella produzione di informazioni sui servizi idrici e nel loro utilizzo: indicatori di produttività e di costo utilizzati per valutare la qualità del servizio. L’applicazione della legge federale sulla tutela della concorrenza è affidata all’Ufficio federale per la concorrenza (Bundeskartellamt). Le sue competenze sono ripartite tra le nove divisioni specializzate per settore economico (tra cui il settore delle acque); in ciascuna divisione i casi affrontati vengono seguiti da

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due funzionari con competenze giuridiche e economiche e dal dirigente. A livello di Länder sono previsti uffici per la concorrenza che esplicano le proprie competenze sugli accordi o sulle pratiche restrittive relative a questioni che hanno rilevanza locale (Kartellaufsicht). Questi organi spesso forniscono elementi di valutazione e confronto sulla formazione delle tariffe, elaborando indici di produttività e di costo riferiti alle diverse gestioni. Un ruolo importante relativamente alla diffusione dell’informazione sulle risorse idriche è svolto dalla LAWA (Länderarbeitsgemeinschaft Wasser), associazione volontaria costituita dai Länder nel 1956 per favorire la definizione e l’elaborazione di una comune politica nel settore delle acque. LAWA è nata dalla fusione dei ministeri dei vari Länder responsabili della gestione delle risorse idriche e della legislazione collegata. L’associazione è costituita da alcune unità permanenti, specializzate in questioni inerenti le risorse idriche (legislazione, idrologia, ecologia, ecc.). Il lavoro di analisi e studio condotto dalla LAWA e dalle sue sezioni specializzate rappresenta la base a partire dalla quale si perviene a standardizzare la gestione idrica in tutti gli Stati della federazione. Il modello lascia, tuttavia, spazi discrezionali per considerare tutte le caratteristiche regionali specifiche alle quali un Land intenda dare rilievo. LAWA svolge una funzione di continuo monitoraggio del settore e offre informazioni aggiornate tramite le proprie pubblicazioni. Una delle sue principali attività riguarda la predisposizione di standard, di linee guida, di protocolli che vengono successivamente adottati dagli enti locali.

. con numerosi tentativi di costruire un quadro normativo e legale adatto alle nuove forme di collaborazione. Una tra le pubblicazioni più significative della Fondazione Bertelsmann.LA GOVERNANCE ESTERNA Il progetto Digitales Nordrheinwestfalen 101 Descrizione del contesto Le forme di partenariato pubblico-privato (PPP) sviluppatesi originalmente nel Regno Unito stanno vivendo una fase di vivace discussione e applicazione in Germania. è sempre stata una peculiarità del Paese: l’associazionismo. redatta in collaborazione con la Clifford Chance Puender e la Initiative D21 già descritta. l’aggravarsi della crisi economica ha portato i cittadini.Moderne Verwaltung ha avviato nell’ambito delle relazioni di governance dell’ambiente economico l’Initiative Deutschland 21 (Iniziativa Germania nel 21 secolo: emergenze nell’età dell’informazione). la partecipazione alla discussione politica attraverso gruppi organizzati. l’iniziativa Moderner Staat . sono altrettante testimonianze dell’elevato coinvolgimento della popolazione tedesca in iniziative di carattere collettivo. e in particolar modo il mondo imprenditoriale. In un periodo in cui lo spazio economico pubblico sembra ridursi. è la “Guida dedicata a tutti gli attori economici interessati alla PPP e ai suoi risvolti legali”. Come si è più volte accennato. industria. L’iniziativa D21 è essa stessa una PPP costituita da circa 300 membri di diversa provenienza (amministrazione pubblica. Il crescere del numero e dell’importanza delle iniziative di finanziamento congiunto si accompagna ad una discussione molto intensa sui profili giuridici delle azioni. in cui vengono descritti tutti i profili legali di questa nuova tipologia di contratti e vengono formulati consigli pratici su come impostare una PPP. soggetti della società civile) e il suo compito principale è di collaborare affinché la Germania raggiunga una posizione leader nelle applicazioni e produzioni dell’Information Technology. singolarmente o in gruppo. Nell’ambito della prima delle quattro aree che la compongono (e-government. a partecipare direttamente al finanziamento delle opere pubbliche. La partecipazione dei cittadini. ecc..

391.700 3. che è diventata una tra le parole chiave della good governance tedesca.610. sociali e terzo settore) e allo stesso tempo creare un’amministrazione al passo coi tempi: questa la motivazione della creazione del .299. Dal punto di vista geografico il bacino della Ruhr si estende al di là dei confini tedeschi: abbraccia un’area di influenza economica con un raggio di circa 250 km.158.000 Paesi Bassi 15.181. La Ruhr è una delle zone tradizionalmente più ricche della Germania con un’alta densità di attività industriali (siderurgia in testa). sotto forma di PPP.684. cittadini e industria. il compito principale sta nella ricerca di nuove forme di finanziamento dell’e-government. Il governo dello Stato del Nordreno-Vestfalia nel 1999 ha deciso di dare il via al consorzio per colmare il deficit digitale del Land e del bacino della Ruhr. che intende individuare e premiare le forme di PPP più innovative.594.500 € 215. Nel giugno 2003 è stato premiato il progetto Ruhr: un progetto di finanziamento congiunto pubblico e privato (un consorzio) per costruire un portale di e-government al fine di migliorare le relazioni di governance nel Land.300 9.500 7. Il progetto è sfociato nella creazione del “digitale Ruhrgebiet” o d-NRW che si occupa. estesa a comprendere anche il Belgio e i Paesi Bassi.074.200 3.200 Queste poche cifre sono sufficienti a fare intuire quanto siano importanti il coordinamento e la collaborazione tra i vari attori operanti nell’area per garantire uno sviluppo stabile e sostenuto dell’economia locale. di sviluppare le infrastrutture di e-governance per lo scambio di informazioni tra amministrazioni.837.500 € 234.LA GOVERNANCE ESTERNA 102 sicurezza e fiducia su Internet). Descrizione del caso Motivazione e obiettivi Ridare slancio all’economia locale e venire incontro alle esigenze della società civile (attori economici. con più di 35 milioni di abitanti. Annualmente viene svolto il concorso Public Private Partnership Award.000 € 332. Pochi dati schematizzano un confronto tra i tre Paesi: Tabella 1 Alcune grandezze macroeconomiche del bacino della Ruhr NRW Abitanti Posti di lavoro Prodotto interno lordo Fonte: d-NRW 2003a Belgio 10.

il progetto si propone di offrire ai comuni più piccoli la possibilità di usufruire di servizi di e-government attraverso l’aggregazione degli interessi della PPP. a fronte di un impegno finanziario modesto. possono essere realizzati molti servizi per i cittadini e le imprese. Il progetto si propone di creare le infrastrutture per lo sviluppo di piattaforme di e-government e applicazioni elettroniche. mentre il settore pubblico riceve. Il quadro giuridico deve consentire una chiara divisione dei compiti e dei rischi tra i vari partner. dunque. I potenziali di aumento della produttività e di minimizzazione dei costi dell’amministrazione sono strettamente collegati all’ottenimento di elevati vantaggi da parte dei clienti/utenti. Il lavoro realizzato in comune da enti pubblici e da imprese private ha creato spinte di innovazione per sviluppare soluzioni di egovernment. I partner privati devono avere la possibilità di creare un nuovo mercato e di partecipare attivamente alla conduzione del progetto. da intendersi come beneficio sia per i cittadini che per le imprese. Ciò apre nuove opportunità di affari per alcune imprese e. La PPP dà un contributo essenziale alla promozione della società informativa nell’area. Una ricerca condotta da istituti 103 . un prodotto di alta qualità. perché comuni. Attraverso le quote di reinvestimento fissate tra i privati e il pubblico. Attraverso molteplici workshop. Il Progetto d-NRW assume proprio questo obiettivo principale: divenire il motore della modernizzazione del bacino della Ruhr. si sono discusse le possibilità dell’e-government nel NRW e sono state elaborate le strategie.LA GOVERNANCE ESTERNA Projekt Ruhr. conferenze e seminari. data la scarsità di fondi statali e nazionali disponibili. dei partner privati e di esperti indipendenti che funge da postazione centrale per il coordinamento dei vari interessi. in armonia con il principio del federalismo. solo la costruzione di un consorzio a partecipazione privata poteva finanziare l’iniziativa. possono trarre maggiori benefici dalle tecnologie moderne. promuove l’ulteriore allargamento dell’e-government complessivo. La Germania si trova in ritardo rispetto ai principali Paesi leader nell’informatizzazione delle strutture amministrative. aumentare il potenziale di crescita dell’economia locale e creare sinergie per sviluppare laboratori di idee innovative. costituisce scenario imprescindibile del progetto. sviluppando in modo particolare l’e-government attraverso iniziative di cooperazione tra tutti gli ambiti interessati. L’ottimizzazione delle prestazioni pubbliche. cittadini ed imprese vengono provvisti di servizi innovativi. Sui servizi da offrire decide un consiglio composto da rappresentanti degli enti pubblici. lavorando insieme. Per non imporre ulteriori costi ai cittadini. che non sarebbero realizzati altrimenti per mancanza di un adeguato finanziamento.Moderne Verwaltung) hanno cercato di incentivarne lo sviluppo cercando anche la cooperazione tra i vari livelli di governo. Il settore pubblico e il settore privato. In conformità al motto “insieme più forti”. A livello federale alcune iniziative (Moderner Staat .

Tecniche Mediche ed Economia Sanitaria.LA GOVERNANCE ESTERNA 104 indipendenti delle università di Witten/Herdecke e di Oldenburg e dall’istituto Fraunhofer è incaricata di valutare il progetto nel corso degli anni. . nonostante le casse statali per il finanziamento di queste iniziative siano vuote. La scelta di una forma organizzativa basata sulla PPP mette a disposizione. mediante affidamento tramite contratto della produzione di alcuni servizi di pertinenza dell’ente pubblico ad imprese esterne). Tra i vantaggi a valenza economica diretta. La conduzione e la guida della piattaforma spettano al settore pubblico. Design. l’esecuzione tecnica spetta ai partner privati. e altri 3 miliardi di euro di investimenti sono previsti dal Land NRW. Il finanziamento attraverso la formazione di PPP può usufruire di cospicue risorse.000 nuovi posti di lavoro per la sola messa in opera dei progetti. I temi sviluppati nel NRW sono innumerevoli. come sostegno allo sviluppo locale dopo la recente crisi dell’industria pesante. occorre mette in conto la riduzione delle pratiche di outsourcing (forma di cooperazione tra pubblico e privato a livello di singolo ente. La stretta cooperazione tra pubbliche amministrazioni e imprese private consente lo sviluppo rapido di misure e soluzioni IT. seppure essi debbano essere considerati in un’ottica di lungo periodo per una valutazione completa dei costi aziendali. Strutture Microtecniche. Alcuni progetti sono esplicitamente mirati al sostegno dell’industria locale: tra essi Nuova Chimica. Logistica.000 posti di lavoro nasceranno come effetti secondari. Questi investimenti hanno il compito di dare impulso all’economia della Ruhr e intendono creare 60. Tecnologie Industriali e dei Materiali. altri 40-60. poiché l’operare su ambito intercomunale rende possibili rilevanti economie di scala e superfluo il ricorso a soggetti esterni per la produzione di servizi per i quali è facile pensare che almeno qualcuno degli enti associati disponga delle risorse specializzate e le metta a disposizione di tutti. accanto a competenze ed esperienze complementari. L’esperienza fino ad ora ha mostrato che gli investimenti iniziali hanno dato buoni risultati. Tecniche dell’Informazione e della Comunicazione. Nuovi Materiali. La piattaforma d-NRW da un lato presenta tecnologie altamente avanzate. come è normale attendersi da una regione sviluppata che vuole crescere ancora e mantenere o accrescere la propria competitività. un accordo ottimale tra domanda ed offerta e garantisce il successo del progetto. dall’altro mette a disposizione e aggiorna regolarmente tutte le informazioni utili nell’ambito dell’e-government. Per la loro realizzazione sono disponibili 400 milioni di euro stanziati dalla UE (fino al 2005). che assicurerà un finanziamento di lunga durata. La Ruhr diverrà un laboratorio di idee. come applicazioni di chiavi pubbliche (public key) e pagamenti elettronici (e-payment). Il progetto ha esplicitamente analizzato anche la sostenibilità nel lungo periodo dell’e-government: essa viene garantita dall’assunzione del rischio finanziario da parte dei partner privati.

AWV). • aggregazione e intensificazione della cooperazione intercomunale. Finanze e Ricerca e sviluppo). • miglioramento della competitività del bacino della Ruhr e del Land. in particolare delle . • vantaggi competitivi ottenibili attraverso l’utilizzo dell’e-government. AKD). • creazione diretta e indiretta di posti di lavoro nella regione. Il progetto Ruhr srl è stato fondato come una società affiliata dello Stato NRW nel marzo 2000 per accelerare il processo di modernizzazione nel territorio della Ruhr. Sulla base dei risultati di una gara bandita a livello europeo nel 2001 si è fondata la public private partnership composta dal Progetto Ruhr srl. • innalzamento dell’attrattività per gli investitori locali e non. dal centro elaborazione dati municipali del Nordreno-Vestfalia (Kommunale Datenverarbeitung Nordrhein Westfalen. Esso deriva dal lavoro comune svolto da rappresentanti di alcuni ministeri del Land NRW (Economia. • modernizzazione e aumento di efficienza per le pratiche amministrative. Cosinex srl è impresa leader specializzata nella digitalizzazione dei processi amministrativi pubblici. dalle imprese Cap Gemini Ernst&Young Germania srl. dalla comunità municipale per l’elaborazione dei dati (Arbeitsgemeinschaft Kommunale Datenverarbeitung. con sede a Witten. con sede a Düsseldorf. • nuovi canali di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato. • alleggerimento dei processi amministrativi attraverso lo sviluppo di procedure basate su Internet. KDN) e dalla comunità per l’amministrazione economica (Arbeitsgemeinschaft fuer Wirtschaftliche Verwaltung. • rafforzamento delle competenze IT. 105 Soggetti coinvolti e azioni Il progetto d-NRW è nato su iniziativa del Progetto Ruhr srl e dei suoi organi (collegio sindacale e consiglio di innovazione). dal consiglio di innovazione del progetto Ruhr srl. Interni. • maggior potere contrattuale dei singoli operatori pubblici attraverso l’aggregazione degli interessi.LA GOVERNANCE ESTERNA Riassumendo. • abbattimento dei costi di sviluppo e gestione attraverso servizi centralizzati. La Cap Gemini Ernst&Young è una delle maggiori società mondiali di consulenza sul management e sull’IT. con sede a Essen. • riduzione dei costi attraverso lo sviluppo comune di competenze. gli obiettivi principali del progetto Ruhr sono: • definizione comune di standard qualitativi sulle attività economico-sociali del Land. • potenziale risparmio per le imprese attraverso la digitalizzazione dei processi amministrativi. e Cosinex srl.

a fronte della elevata eterogeneità nell’architettura dell’IT. La struttura della PPP è stata costruita in modo “aperto” per consentire la partecipazione di ulteriori comuni e imprese. porta vantaggi non solo per gli utenti ma anche per le imprese private che offrono i servizi. in qualità di subappaltatori. NRW Consorzio pubblico Consorzio privato CAP Gemini Ernst&Young.LA GOVERNANCE ESTERNA 106 procedure di appalto e dei servizi di fornitura (electronic public procurement). la standardizzazione delle soluzioni. Hamm e Duisburg. Cosinex Consiglio Comitati specializzati Società di possesso srl & Co. Muenster. Esiste la possibilità che gli sviluppi di principi innovativi possano ricevere finanziamenti dai programmi europei di sostegno allo sviluppo. Bochum. Ai partner pubblici viene data la possibilità. KG Società di esercizio srl & Co. di adattare prodotti e prestazioni sui bisogni della PA e aprirsi ad un nuovo e più grande mercato. attraverso la cooperazione col settore pubblico. KG IBM Ulteriori partner Contratto di base • Conduttore del progetto • Aggregatore di interessi pubblici • Priorità dei progetti • Finanziamento • Standard • • • • • Sviluppo Impresa Marketing Finanziamento Valutazione Fonte: d-NRW 2003b Questa forma di associazione offre ai partner privati la possibilità. Hagen. nonostante le scarse risorse eco- . Figura 1 Struttura della public private partnership d-NRW Comuni di sorveglianza Projekt Ruhr Comuni. Nel breve periodo intercorso dall’inizio del progetto vi hanno aderito la provincia di Recklinghausen (con tutti i suoi comuni) e i comuni di Dortmund. La struttura della public private partnership è descritta nella figura che segue. Ulteriori partner del progetto sono Deutschland srl ed altre aziende specializzate nelle compenti IT. Essen. RZ.

Crypto Vision. il progetto realizza riduzioni di spese sia per essi che. • Partner di cooperazione: Rag Informatik. più comuni faranno uso del medesimo server per la gestione della modulistica amministrativa). le associazioni dei comuni del NRW. diviene possibile espletare molte pratiche amministrative dal computer di casa. sulla base di progetti standardizzati. Al momento costituiscono la PPP: • Società private: Cap Gemini Ernst&Young (direzione del consorzio) e Cosinex (membro della direzione del progetto). il che. Per i cittadini e le imprese il progetto d-NRW comporta molteplici vantaggi. in linea di principio. le spese sono ridotte e contemporaneamente aumenta l’offerta dei servizi. La struttura decisionale prevista per la PPP (la sua corporate governance) è composta da due società (società di proprietà e di esercizio). La collaborazione tra comuni facilita lo svolgimento. la pratica dell’assicurazione della qualità e la graduale introduzione della firma elettronica. per i clienti/utenti. • Partner preferiti: IBM (per software e tecnologie basate sull’IT). i cittadini e le imprese vengono informati. consente che le decisioni assunte tengano conto (eventualmente mediandoli) degli interessi del lato pubblico e del lato privato. collegati ai comuni o alle associazioni di comuni. In parallelo allo sviluppo e alla realizzazione delle varie parti del progetto.LA GOVERNANCE ESTERNA nomiche a loro diretta disposizione. camere del commercio). Il contratto prevede che partner del consorzio possano essere i comuni del NRW. Per il futuro non è esclusa la partecipazione di soggetti provenienti da altri Länder. altri soggetti con personalità giuridica appartenenti al settore pubblico con sede nel Land (ad esempio. delle possibilità di utilizzo dell’e-government. soggetti con personalità giuridica appartenenti al settore privato. 107 . Innanzi tutto la modernizzazione amministrativa permette ai residenti nel NRW di svolgere le pratiche amministrative con un notevole alleggerimento degli oneri di tempo prima necessari. soprattutto. Prosoz e Sd&m. Attraverso la standardizzazione delle procedure relative ai servizi resi da comuni diversi. delle pratiche amministrative che interessano più enti contemporaneamente. • Imprese subappaltatrici: Egs (e-government solutions). Attraverso le quote di reinvestimento contrattualmente concordate. Le spese in acquisto di beni si riducono (ad esempio. Attraverso lo sviluppo e l’utilizzo comune della piattaforma di servizi. gli enti pubblici hanno la sicurezza che vengano anche sviluppate le applicazioni ritenute prioritarie da questi ultimi. In una regione caratterizzata da alta densità di comuni di grandi dimensioni. di realizzare una modernizzazione amministrativa efficace e duratura. attraverso un’efficace campagna di comunicazione. Intel (per l’Internet mobile).

Digitale NRW Proprietario srl & Co. o società di possesso). Satzung fuer das Publikum Konsortium Digitales Ruhrgebiet (d-NRW 2003c). La partecipazione alla public private partnership richiede il versamento di una quota di adesione di ammontare variabile secondo la natura degli enti aderenti.1% 0% Società di esercizio srl & Co. rappresenta gli interessi pubblici. come si può leggere nella seguente tabella. cui spettano i diritti d’autore e di usufrutto. stabilisce gli standard di qualità dei servizi. che comprende comuni e centri di ricerca e di calcolo. KG 20% 99. Un consorzio privato possiede il venti per cento della società proprietaria. KG Proprietario srl (Complementare) Ambito privato Impresa srl (Complementare) 100% consorzio privato 108 Contratto di base Fonte: d-NRW 2002a La struttura organizzativa della PPP è piuttosto complessa. ma non ha alcun diritto formale a individuare quali attività sono strategiche e quali operative. definisce le priorità. KG è responsabile della gestione del progetto. KG.LA GOVERNANCE ESTERNA Figura 2 Partecipazioni nella struttura di PPP Ambito pubblico 100% consorzio pubblico 20% 80% Società di possesso srl & Co. Qualsiasi comune può aderirvi acquistando quote del consorzio e versando un contributo annuale.9% 0% 0. . Al vertice troviamo una società proprietaria (Digitale NRW Proprietario srl & Co. L’ottanta per cento del suo capitale è posseduto da un consorzio pubblico. Tipologia di contratto e finanziamento Gli impegni contrattuali dettagliati di ciascuna parte e le relazioni tra le parti sono indicati nello statuto.

000 € 5*3.01 € per abitante 10.000 € 30.LA GOVERNANCE ESTERNA Ente Comune appartenente ad una provincia Quota 3.000 € = 15.01 € per abitante 3.000 € più una maggiorazione di 0.000 € 8.000 € più una maggiorazione di 0.000€ = 10.000 abitanti.000 € = 3.000 € 3.000 € 7.000*0.000 € .000 euro. In questo caso il medesimo raggruppamento paga: Centri di ricerca: 5 comuni della provincia: provincia: città indipendente: due ulteriori istituzioni: totale 2*3.000€+500.000 € Altri partner Le istituzioni composte da più partner pagano una quota di adesione cumulata. appartenenti a una provincia con 500.01€) = 3.000 € più una maggiorazione di 0.000*0.000 € 20.000 € 20.02 € per abitante 109 Città indipendente Provincia 3. Per esempio l’adesione di un centro di ricerca e calcolo (RZ) rappresentativo di 5 comuni di 100.000 € 65.01€ = 3.000 abitanti e due ulteriori istituzioni devono pagare la seguente cifra: Centri di ricerca: 5 comuni della provincia: provincia: città indipendente: due ulteriori istituzioni: totale 5*(3.000 abitanti ciascuno. o una città indipendente con 200.000€+200.000 € Oltre alla quota di adesione iniziale i membri della partnership sono tenuti a versare 3.000*0.02€ = 2*10.000€+100.000 € 3.000 € 6.

KG 70% 30% Riserva di Reinvestimento Fonte: d-NRW 2002b Risultati raggiunti Il contratto costitutivo della PPP è stato firmato nell’agosto 2002. dalle quote associative annuali. ma non è pubblico. spedizioni. centri di ricerca Terzi (incasso. I partner privati mettono a disposizione i prodotti da loro sviluppati ed il loro know-how relativamente ai singoli progetti e servizi e ne prefinanziano parzialmente gli sviluppi.) Possesso Srl & Co. inoltre. si assumono il rischio d’impresa e decentrano il . l’operatività della PPP è effettiva da agosto 2002. etc. Il modello assicura lo sviluppo della piattaforma di cooperazione attraverso una riserva di reinvestimento. Figura 3 Bilancio della PPP 1. KG (Il 50% dei finanziamenti dell’UE restano innanzitutto qui) L’eccedenza positiva annuale 100% 2. Anno corrente Il 50% dei ricavati del giro d’affari Contratti di piattaforma con comuni. mentre a chiusura di bilancio le eccedenze sono reinvestite per il 30%. il restante va all’impresa privata. Il 50% del volume d’affari viene spartito tra le due società (pubblica e privata). Le trattative con le parti contraenti per la creazione della struttura PPP sono durate da marzo ad agosto. Dopo la chiusura annuale Impresa Srl & Co.LA GOVERNANCE ESTERNA 110 Tipologia di bilancio Il bilancio di esercizio della PPP è annuale ed è costituito dalle entrate provenienti dai contributi di attivazione. dalla vendita dei prodotti sviluppati e dalle prestazioni di servizio. L’intero iter costitutivo (dalla pubblicazione del bando di gara a rilievo europeo alla firma dei contraenti) ha richiesto circa 15 mesi di tempo. è molto dettagliato (più 300 pagine).

Le entrate correnti derivano dalle prestazioni rese ai privati e ai comuni. dalla messa a disposizione di un portale di e-government (www. Uno tra i servizi di maggiore successo è l’eMA (elektronische Melderegister Auskunft) o ufficio informazioni elettronico dei registri anagrafici. e con soluzioni relative alla sicurezza dell’IT. oggi ciò avviene nel giro di ventiquattro ore. attraverso lo sviluppo e l’implementazione di nuovi modelli di rapporti commerciali. Prima dell’introduzione del nuovo servizio. La società di esercizio riceve un rimborso che dipende del guadagno della società di possesso. Dopo l’inclusione nella stessa piattaforma di soluzioni di “best case” locali. 2003f). nello spirito della PPP e secondo il suo contratto costitutivo. in cui i frequenti ritardi nell’elaborazione delle pratiche causavano perdite sia alla pubblica amministrazione sia ai clienti/utenti. Il contratto di cooperazione tra i partner definisce la cornice per il finanziamento di progetto. 111 . che si prevede sia in seguito finanziato con i propri risultati operativi. Il secondo obiettivo raggiunto dal progetto è stato il completamento della piattaforma IT con funzioni più sofisticate. un Location Based services e soluzioni di e-government con telefonia mobile). il 30% del rimborso viene usato per sviluppare le applicazioni di e-government. Il terzo obiettivo è rappresentato dalla realizzazione dei progetti innovativi più complessi (per esempio.LA GOVERNANCE ESTERNA rischio di distribuzione per i servizi e i prodotti. quali il “municipio virtuale di Hagen” o la cartina digitale per gli abitanti della città di Dortmund (la “DoMap”). I risparmi ottenuti vengono reinvestiti. Il primo obiettivo realizzato dal progetto d-NRW è rappresentato dalla stessa architettura di IT. per concludere una pratica di iscrizione anagrafica erano necessarie circa tre-quattro settimane. più le spese di gestione della gara e per la fondazione del progetto stesso. vale a dire con le quote associative. Ciò contribuisce a garantire a lungo termine il finanziamento del progetto. per i prossimi anni è in programma la creazione di una piattaforma IT ancora più vasta. Il volume d’affari del progetto ammonta approssimativamente a 60-70 milioni di euro. per sviluppare e migliorare i servizi resi. un sistema di informazioni su dati geografici. Il progetto Ruhr srl ha messo a disposizione un milione di euro per la fase iniziale del progetto.d-nrw. sono previsti aiuti statali per 25 milioni di euro (d-NRW. quali per esempio l’autentificazione e l’e-payment. Tradizionalmente si trattava di un servizio ad alto costo. L’Unione europea e il Land NRW hanno contribuito per 25 milioni di euro.de) e dalla realizzazione di applicazioni di e-government orientate alle transazioni tra enti pubblici (comunicazione satellitare tra comuni e creazione di un ufficio informazioni elettronico dei registri dell’anagrafe). Per progetti parziali.

posta. Elettronico (eMA) Tariffe+ Costi di servizio Deposito per il re-investimento Fonte: d-NRW 2002 Criticità nella realizzazione Se oggi il focus è incentrato principalmente sull’e-government.) Città: spese minori attraverso l’ottimizzazione del processo. errori Costi amministrativi Clienti (utilizzatori dell’eMA): abbassamento delle spese attraverso l’ottimizzazione del processo. Entrate maggiori (Scoring. Non si tratta di previsioni elaborate in modo autoreferenziale dagli ini- . firma elettronica. e-procurement. comunicazione satellitare tra comuni. Erathaus (municipio virtuale). infrastrutture di public key. servizi culturali e servizi di informazioni sul traffico potranno divenire partner affinché tutto lo spazio economico sia visto in chiave di sviluppo complessivo di una regione europea. università. operatori turistici. Carta (oggi) NRW: 3-4 settimane Costi totali € 9-12 Tariffe+ tempo. pagamenti elettronici. per il futuro sono previsti ulteriori ambiti di applicazione del progetto: medici ed ospedali. forze lavoro. etc. ufficio di registro anagrafico elettronico 1. Figura 4 Schema di funzionamento dell’eMA. associazioni.LA GOVERNANCE ESTERNA 112 • • • • • • • Tra gli altri servizi realizzati sono da ricordare in particolare: sicurezza delle infrastrutture IT (protocolli di sicurezza). Entrate maggiori attraverso un volume maggiori di transazioni Digitale NRW: < 24h Costi totali € 6-8 Costi amministrativi 2. mercati regionali.

Ciò trova peraltro giustificazione nella complessità dell’accordo. questo elemento di criticità si è trasformato in un altro merito dell’iniziativa. I buoni risultati raggiunti dal nuovo ambiente di maggior cooperazione e coinvolgimento della società comporta il fatto che molti vogliano prendervi parte. soprattutto tra i partner privati. province e Land). Elemento di criticità è stato la lunghezza e complessità del processo di trattativa tra le parti e di preparazione del contratto istitutivo. infatti. che risultavano sprovvisti delle competenze che erano state loro accreditate. al focus unidirezionale che caratterizzerebbe alla sua origine il piano: critica non fondata ma rappresentativa del successo del progetto. In effetti. successivi alla loro adesione iniziale e la “liquidazione” di altri. Ultima criticità rilevata è l’emergere di tensioni tra alcune componenti della partnership. di eventi fisiologici in un progetto della vastità e complessità di d-NRW. Si tratta. che ha contribuito non poco (insieme ad altre iniziative di PPP) a creare le condizioni per uno sviluppo della normativa di riferimento. che probabilmente ha superato le attese iniziali. ma di esigenze espresse dalla società. fornendo un eccellente esempio di cooperazione tra ambiente pubblico e privato. riesce non solo a coordinare l’attività di diversi livelli di governo (comuni. . che essi si limitano a recepire. tuttavia. ma anche a gestire in modo efficiente un ambiente economico ricco e complesso come quello della Ruhr. ne sono manifestazioni plateali i ritiri di alcuni partner. nella mancanza di precedenti e nell’assenza di riferimenti sicuri nella legislazione nazionale.LA GOVERNANCE ESTERNA ziatori del progetto. L’urgenza con la quale l’estensione di campo viene prevista si è anche tradotta in una critica. esigenze che ben rappresentano il dinamismo dell’ambiente economico del NRW. Esso. da parte degli operatori economici. 113 Punti di forza in termini di governance Il progetto Ruhr e in particolare d-NRW rappresenta un caso di successo di governance esterna a livello centrale.

La commissione di esperti nominata per definire la struttura di governance del progetto ha indicato nella redditività il principio base della PPP. La scelta innovativa che è alla base del progetto. Questa caratteristica peculiare del progetto sarà meglio compresa se inquadrata come fase evolutiva del modello tedesco di rapporti intergovernativi. Il modello di governance della partnership si riflette in tutte le fasi del progetto. attraverso una gestione congiunta delle responsabilità (Fig. Si trat- . dall’ideazione alla realizzazione. mantenendo peraltro inalterate le tariffe praticate dagli enti locali partecipanti per le prestazioni da essi offerte. il ricorso a forme di finanziamento partecipato. risulta fondamentale in un periodo di quasi stagnazione economica e di bilanci pubblici deboli. condizione indispensabile per creare un buon clima di opportunità di sviluppo. Un ulteriore aspetto qualificante del progetto è la cooperazione tra entità pubbliche diverse: le iniziative di e-government già attivate nei singoli comuni sono state messe in rete e collegate a quelle del Land.LA GOVERNANCE ESTERNA Figura 5 Il modello di governance di d-NRW Società di esercizio PPP 114 Idee Idee IT Comuni Idee Idee Finanziamento Imprese Idee Idee Società di possesso (amministrazione) Collezione di idee Consiglio Collegio sindacale Comitato Pianificazione IT Pianificazione Finanziamento IT Pianificazione Finanziamento Mercato Analisi grezza Dettaglio/ analisi fine Incarico/ realizzazione Fonte: d-NRW 2004 L’esistenza di numerose imprese interessate principalmente al buon funzionamento dell’apparato amministrativo. ha permesso la realizzazione di iniziative necessarie ad evitare l’arretramento competitivo dell’intero territorio interessato. 5).

prevede ora una chiara definizione delle responsabilità e dei ruoli assegnati ai diversi attori. nell’ambito di una impostazione generale certo complessa ma chiara. dei privati. contiene informazioni ampie e costantemente aggiornate sulla PPP. in caso di valutazione positiva. Il progetto presenta un buon grado di coerenza tra le sue molteplici componenti. le sottopone a una prima elaborazione e. L’efficacia del progetto può essere valutata in termini di risultati e di risparmio di risorse dedicabili ad altri scopi. con la collegata riduzione dei rischi finanziari per il settore pubblico che caratterizza il modello d-NRW. Tutti i destinatari del progetto sono informati regolarmente per mezzo di differenti canali di partecipazione diretta (workshop intercomunali. degli enti di ricerca e da esperti indipendenti) verificano i risultati conseguiti ed analizzano gli eventuali problemi emergenti. delle responsabilità e dei guadagni. infatti. il quale funge da raccoglitore delle nuove idee di PA e privati. la cui predisposizione ha richiesto tempo e fatica.LA GOVERNANCE ESTERNA ta. società di esercizio e comitato di sorveglianza). di un’applicazione intelligente e innovativa del principio tradizionale del sostegno ad iniziative che coinvolgono paritariamente più enti dello stesso livello (i comuni) e di livello diverso (i comuni e il Land). la definizione e lo sviluppo di nuovi progetti passa attraverso il comitato pubblico. in prospettiva. rappresenta fin dal suo esordio un successo che probabilmente ne farà in breve tempo un termine di riferimento per tutto il territorio federale.de. del Land NRW. facilmente comprensibile e stabile. presentazioni a fiere. conferenze e riunioni dedicate) e a mezzo stampa. www. in un contesto di nuovi rapporti. reciprocamente convenienti. La tipologia contrattuale. Ciò induce a ritenere che costituisce uno strumento adeguato di e-governance. A cadenze regolari il consiglio di innovazione e il consiglio di sorveglianza del progetto (composti da rappresentanti dei comuni. Essi partecipano al riparto dei costi. risulta evidente che il punto di maggior forza sia in termini di apertura e partecipazione. L’iter per la proposta. Il sito Internet del progetto. con il sistema delle imprese. La possibilità di entrare nel progetto dopo il suo inizio ufficiale è garantita a qualsiasi ente pubblico e privato operante sul territorio del Land NRW e. soprattutto tramite la partecipazione agli organi previsti (società di possesso. Analizzando l’iniziativa dall’ottica dei cinque principi di governance europei. Lo sviluppo e lo sfruttamento comune delle applicazioni di e-government. anche altrove. Anche se mancano ancora elementi 115 .d-nrw. incarica la società di esercizio di renderle operative. La struttura contrattuale della PPP è basata sul coinvolgimento dei fiduciari privati (stakeholder) nel progetto di gestione.

né il contesto giuridico tedesco è così diverso da precludere in partenza la prospettiva di trasferire. Per rimanere nel pubblico. dopo la riforma del Titolo V. dalle regioni. la cui cooperazione è. sui quali non si ha competenza. . Da un lato. ma si propongono come partner affidabili per investimenti ai quali viene chiesto di partecipare. che è sempre pericoloso sottovalutare. essenziale per realizzare iniziative di respiro comparabile a quello di d-NRW. il cui ambito è peraltro prevalentemente molto limitato. adattandola. invece. i problemi da affrontare e risolvere non sono pochi né facili. ci si limita ad alcune osservazioni sul piano istituzionale. Certamente esiste un problema iniziale di fiducia e di aspettative. Certo. hanno costituito palestre nelle quali l’accordo pubblico-privato e pubblico -pubblico ha avuto molteplici occasioni di mettersi alla prova. che investe entrambe le parti. a fronte di ragionevoli prospettive di guadagno. inoltre. in prospettiva. assumendosi quote ragionevoli di rischio. da un lato. dall’altro. funzioni di traino potrebbero essere svolte dalle province (a partire dalle positive esperienze maturate nell’assistenza ai comuni del loro territorio e di regia nella costruzione dei patti territoriali) e. Interesse per il caso italiano 116 La vastità e la novità tematica del progetto d-NRW non hanno corrispondenze note in Italia. nell’ambito delle accresciute competenze di coordinamento che sono loro proprie. il sistema delle imprese fatica a convincersi che le pubbliche amministrazioni non sono (solo e più) erogatrici di denaro nelle più diverse circostanze. sostanziale separatezza ed estraneità e di attuale larvata competizione tra enti locali di diverso livello. D’altro lato. alcuni dei quali costituiscono storie di successo. l’esperienza renana.LA GOVERNANCE ESTERNA oggettivi di riscontro. È inutile negare che il contesto politico-istituzionale del federalismo cooperativo tedesco è diverso dal contesto italiano di precedente. specie se gli interventi avvengono in un contesto di innovazione. Esiste anche un problema di rapporti tra le diverse amministrazioni pubbliche. e di accordi di programma. Anni di pratica di patti territoriali. recenti sviluppi inducono tuttavia a cauti ottimismi. Se le tradizioni hanno un loro peso. parte II della Costituzione. nel quale le incertezze sulle norme applicabili possono esporla a rischi di incidenti di percorso dai possibili risvolti giudiziari. la pubblica amministrazione tradizionalmente fatica ad aprirsi e a fidarsi del mercato. Trascurando gli aspetti giuridici. Eppure le esigenze che ne sono alla base non sono certo sconosciute nel nostro Paese. tutto fa ritenere che su entrambi i piani il progetto d-NRW stia ottenendo i risultati positivi per i quali è stato intrapreso.

Provincia di Torino. sono da rinvenire negli accordi di collaborazione pubblico-privato.LA GOVERNANCE ESTERNA Tra le esperienze italiane che più direttamente sono richiamabili. Regione Piemonte. più limitati ma più vicini al settore di attività del progetto dNRW. con i contratti di sponsorizzazione) definisce un quadro che. per complessità. come è quello suggerito ed esemplificato dal progetto d-NRW. sta certo alla pari con quello che caratterizza d-NRW. 117 . L’esistenza di soggetti diversi. dalle grandi città. viene in mente quella tuttora in pieno funzionamento. per la numerosità delle partecipazioni e la complessità dei rapporti tra i partner. altri ufficiosi. creati per risolvere pragmaticamente problemi nel frattempo insorti (la cabina di regia tra enti pubblici: Stato. Un ultimo spunto: il nostro Paese potrebbe cercare di fare buon uso delle migliori esperienze di PPP da noi finora realizzate e di estenderle a campi di azione inediti. alcuni ufficiali (il Comitato olimpico locale. si sta estendendo ai comuni dell’area metropolitana e ai centri minori. Città di Torino. ma anche finanziamento. altri comuni) e la partecipazione di un ampio numero di imprese (con funzioni molto diverse: costruzione di opere e fornitura di servizi. relativa all’organizzazione dei Giochi olimpici invernali di Torino 2006. il Toroc. attraverso i quali avviene la posa delle reti in fibra ottica che. Altri esempi. l’Agenzia Torino 2006).

In particolar modo la provincia ha responsabilità diretta su: • costruzione. .LA GOVERNANCE ESTERNA Il progetto scuola della provincia di Offenbach 118 Descrizione del contesto La provincia di Offenbach si trova nel Land dell’Assia (Hesse). di come migliorare la gestione e la manutenzione delle strutture esistenti.5%. e conta circa 350 mila abitanti. • arredamento. Tra le iniziative presentate al congresso Modern Staat. tenuto a Berlino nel novembre 2003 (Kreis Offenbach. delle scuole pubbliche e delle strutture collegate alle scuole stesse. La soluzione prescelta è stata la costituzione di una public private partnership e l’esternalizzazione attraverso gare di appalto di alcuni servizi. • manutenzione. soprattutto. Con la crescita degli studenti aumenterà anche la domanda di strutture scolastiche. L’amministrazione provinciale si è posta il problema di come affrontare tale emergenza e. • ristrutturazione. • gestione. comune anche ad altre realtà locali tedesche. delle quali per legge la provincia è responsabile. raggiungendo le 44 mila unità. a sud di Francoforte. Un recente studio demografico prevede che nei prossimi anni il numero di studenti crescerà di circa il 4. 2003d) figura l’esperienza della provincia di Offenbach come modello per affrontare con successo questo tema.

soprattutto. l’intervento di finanziamenti privati negli investimenti e nelle attività di manutenzione degli edifici scolastici. . ragione per cui le spese da sostenere per la loro manutenzione e ammodernamento costituiscono una voce rilevante del bilancio provinciale. Gli edifici scolastici sono generalmente vecchi (nella loro quasi totalità sono stati costruiti prima del 1985). Le principali voci di facility management che interessano oggi e interesseranno nei prossimi anni le funzioni della provincia nei confronti del patrimonio scolastico riguardano il miglioramento delle fornitura d’arredamento. gli ospedali e altri progetti sociali) e viene definito dalla stessa provincia come un modo per “finanziare la costruzione e la manutenzione di scuole in una situazione di bilancio critico (casse vuote)”.LA GOVERNANCE ESTERNA Figura 1 La provincia di Offenbach 119 Fonte: Kreis Offenbach 2003d Descrizione degli eventi Motivazione e obiettivi Il progetto PPP non coinvolge solo la scuola ma anche altri ambiti (l’amministrazione provinciale. la riduzione dei costi d’attività. il miglioramento durevole del grado di manutenzione e.

per la flessibilità resa possibile dai contratti di fornitura di prestazione professionale. per cui la provincia di Offenbach si è chiesta perché non replicarli anche all’edilizia scolastica. Nell’ordinamento tedesco grava sulle province la responsabilità complessiva della gestione degli edifici scolastici. .LA GOVERNANCE ESTERNA Grafico 1 Numero degli edifici scolastici in base all’anno di costruzione 38 26 22 6 120 Prima del 1920 1920 al 1945 1946 al 1965 1966 al 1985 1986 al 1995 dal 1996 182 234 Fonte: Kreis Offenbach 2003d Esternalizzazione (outsourcing) dei servizi di gestione tecnica degli edifici. potrebbe essere inferiore a quello sostenuto producendo con personale proprio le stesse attività. gestione commerciale ed acquisizione di expertise in tema di finanziamento: queste sono le azioni più urgenti da realizzare per migliorare l’offerta scolastica della provincia. Spetta inoltre alla provincia fornire. in termini compatibili con i vincoli di bilancio. L’acquisizione di personale con buona esperienza di questi temi all’esterno delle proprie strutture. Per avere un’idea della dimensione quantitativa del problema. I casi di esternalizzazione coronati da successo non mancavano. permette all’ente di acquisire risorse più specializzate. se efficace. dalla pianificazione degli interventi o redazione dei piani di sviluppo alla costruzione. si vedano i dati riportati nel box seguente. gestione delle infrastrutture. alla manutenzione e all’amministrazione degli edifici scolastici. i custodi e il personale di servizio per il mantenimento degli spazi scolastici. il cui costo. finanziare e amministrare il personale delle segreterie.

2 milioni di euro Fonte: Kreis Offenbach 2003d 121 La provincia si ritrova a dover gestire competenze notevoli. per le quali spesso non possiede il know-how necessario ad una gestione efficiente ed efficace. di disporre di strutture perfettamente adeguate alle aspettative degli operatori scolastici. da solo. Soggetti coinvolti e azioni La provincia di Offenbach gestisce 88 scuole in 100 ubicazioni diverse. manutenzione e investimento in edilizia e gestione scolastica del decennio successivo: il valore totale si aggira sul miliardo di euro.000 classi • circa 481. di molto superiore a quello che .536 milioni di euro (valori quasi triplicati rispetto ai 9 milioni di euro spesi nel 1998).000 mq di superficie • circa 1. Nel 2000 il governo provinciale ha stimato i costi di amministrazione. degli studenti e della società (non va dimenticato che le scuole tedesche eccellono nell’orientare e preparare all’ingresso nella vita lavorativa). Il bilancio della provincia non risultava in grado di finanziare. a loro volta.000 studenti • 113 bidelli/custodi • 131 segretarie • 50 impiegati specializzati per piccole riparazioni • 282 altro personale per un bilancio annuale (2002) di 23. D’altra parte.300. Ciò richiedeva massicci interventi di riqualificazione del patrimonio edilizio esistente (la cui costruzione risale. la politica scolastica dell’istituzione prevede che il sistema scolastico locale operi in condizioni adeguate al conseguimento di standard qualitativi di eccellenza dell’insegnamento. i costi che la necessaria riqualificazione comportava: da qui la ricerca di soluzioni di partenariato con i privati. che richiedono.LA GOVERNANCE ESTERNA • 88 scuole in 100 ubicazioni diverse • circa 500 edifici collegati • circa 11. per oltre il 41%. più in generale. ritenuta modalità utile a ottenere in tempi rapidi la desiderata riqualificazione complessiva e. Il programma di ristrutturazione di vecchi edifici e di nuove costruzioni ha previsto nel 2002 un investimento di 25 milioni di euro e nel 2003 di 29. ad anni anteriori al 1965).000 mq di costruzioni esterne • 42. una gestione più efficiente delle risorse a disposizione.

stato di conservazione. analisi dei costi e controllo. inoltre. elaborato il progetto “La provincia di Offenbach costruisce le scuole”. per la pulizia interna ed esterna). ecc. indicate in modo dettagliato le esigenze di investimento. In linea di massima. superficie. • management degli edifici commerciali: uffici. Fase 1: Preparazione La prima fase del progetto è consistita in un’analisi dettagliata della situazione immobiliare: è stato aggiornato l’inventario degli edifici e dell’impiantistica delle strutture esterne. mense e catering. ulteriori attività commerciali. cura delle pertinenze esterne (conservazione e servizi di giardinaggio). si sono enucleati i servizi che potevano trarre vantaggi dalla costituzione di una PPP.). manutenzione degli edifici e delle loro pertinenze esterne. ristrutturazione e riutilizzo. ubicazione. convitto. servizi di pulizia. sono stati censiti i costi di gestione di ogni scuola (ripartendoli in una serie di voci quali: costi di amministrazione.). Il progetto prevede cinque fasi. gestione dei contratti. rimozione dei danni vandalici. Completato il censimento. Sono state. di consumo. di assicurazione. sono state individuate le seguenti funzioni: • management degli edifici tecnici: compiti generali. Sono state registrate le situazioni e le superfici a rischio (per età o presenza di sostanze inquinanti). di manutenzione. per i custodi e i bidelli. • management degli edifici ad uso generale: management delle superfici. servizi di custodia. . correnti. modalità di utilizzo – solo didattico/anche da parte di terzi –. gestione dell’energia. relativamente ai singoli piani e aule (distinguendo i laboratori attrezzati per lo studio delle scienze naturali e prevedendo spazi per esigenze specifiche di protezione civile. contabilità per obiettivi. attraverso la registrazione di informazioni rilevanti (tipo di scuola. manutenzione degli edifici.LA GOVERNANCE ESTERNA 122 le casse pubbliche possono permettersi (stimato in 300 milioni di euro: 30 milioni annui). localizzazione ed età dell’edificio. ecc. disinfezione. servizi di sicurezza. quali la prevenzione degli incendi) per rendere maggiormente completa l’offerta scolastica locale. progetti di riqualificazione disponibili. così. È stato. servizi di trasporto. tecniche di gestione di impresa. che vediamo in dettaglio. Il 19 giugno 2001 la provincia ha chiesto alla struttura amministrativa di cercare metodi alternativi di organizzazione e finanziamento dei beni immobiliari scolastici. esistenza di costruzioni nuove. A livello più analitico il censimento ha realizzato anche la mappatura dei singoli edifici: creazione di un database con i dati rilevanti per ogni edificio (piante a varie scale.

è ricaduta su quelle che permettevano di migliorare più a fondo le attrezzature scolastiche. Ciò è stato il risultato di incontri di lavoro tra consulenti aziendali. il 21 dicembre 2001 la provincia ha lanciato una procedura di gara pubblica aperta a tutte le imprese europee. Una lista con i migliori offerenti è stata inviata al Gruppo Guida e al Consiglio Provinciale per una ulteriore decisione provvisoria. la forma e il contenuto dei futuri contratti con i vincitori. sulla base dell’economicità del loro contenuto. ovviamente. Il computo di un public sector comparator permette di scegliere quale metodo risulta economicamente più vantaggioso mettere in atto (un appalto tradizionale o una PPP). con il supporto di esperti. giuristi ed esperti di contabilità pubblica. le offerte finali sono state analizzate. Ai relativi proponenti si è chiesto di dettagliare le loro offerte e indicare le bozze di contratto per attuarle. a discutere le offerte provvisorie presentate. L’investimento che permette un miglior utilizzo delle risorse è quello scelto. ovvero attraverso l’analisi dei costi e dei benefici si valuta in ter- 123 . secondo il quale si indica il valore aggiunto prodotto a seguito di un investimento. Di particolare rilievo il principio del value for money. aprendo una breve ma intensa fase di studio del patrimonio immobiliare scolastico della provincia. spesso gli offerenti sono stati invitati a redigere rapporti scritti a corredo delle offerte. Alle imprese prescelte è stata data la possibilità di effettuare visite alle strutture scolastiche. per selezionare le offerte migliori. Fase 3: Ricezione delle offerte indicative La provincia. Fase 2: Gara di partecipazione Dopo un periodo di informazione presso scuole e utenti del nuovo volto della scuola. La scelta. a fornire chiarimenti. Fase 4: Ricezione delle offerte definitive Le offerte definitive pervenute sono state analizzate a fondo. invitate a presentare la loro offerta definitiva.LA GOVERNANCE ESTERNA L’impiego di professionisti dei diversi ambiti ha permesso di tracciare una mappa precisa delle funzioni e conoscenze specialistiche di cui la provincia abbisognava. Tra le molte risposte pervenute sono state scelte le proposte più significative. Da luglio a novembre 2003. Il confronto di redditività tra forme contrattuali diverse si basa su principi dell’efficienza in particolare legate al costo minimo. ha valutato le offerte pervenute. La fase è terminata con la redazione di una rosa ristretta di imprese. revisori dei conti e tecnici che hanno anche definito le prestazioni da mettere nel bando di gara. Durante la fase di studio del gruppo guida e del consiglio provinciale. cosa che tutte le imprese hanno fatto.

esplorazione del mercato) Prognosi sull’economicità (quantitativa. Solo quando il PSC risulta inferiore allora verrà scelta la PPP. qualitativa) Referenze / scelta politica Individuazione altri metodi di fornitura della PPP Interruzione + accettazione del metodo convenzionale Fase III Descrizione finale delle prestazioni in base ai risultati Predisposizione di un bando di gara a livello europeo con partecipanti prequalificati e invito all’offerta pubblica Valutazione delle offerte con procedimenti a più stadi.. dati empirici. Nella figura seguente è riportato lo schema di calcolo del public sector comparator per progetti di riqualificazione differenziata degli edifici scolastici.LA GOVERNANCE ESTERNA mini monetari i vantaggi di ricorrere a capitali privati per il finanziamento di opere pubbliche. K-U.Modello di riferimento (valutazione. 2003 . continuo adeguamento al PSC. Figura 2 124 Studio di fattibilità di un’offerta Fase II Descrizione delle prestazioni in base ai risultati Public Sector Comparator (PSC) Ciclo di vita della PPP . valore d’uso Giustificazione dell’economicità Firma del contratto di PPP Interruzione + accettazione del metodo convenzionale Fonte: Horn.

LA GOVERNANCE ESTERNA La tabella 1 ne presenta un’applicazione esemplificativa. l’osservanza delle esigenze della comunità scolastica nella pianificazione dei progetti e il mantenimento degli interessi dei lavoratori (mantenimento dei posti di lavoro preesistenti). Criteri di scelta sono anche stati l’osservanza e la promozione di standard ecologici. ma tuttavia tipico di situazioni che si incontrano per gli interventi sugli edifici scolastici. che significa costi per unità di prodotto inferiori alla concorrenza. invece. Come noto. non riferita a un caso reale. costituisce operazione complessa e non priva di incertezze. Alla selezione è seguita la firma dei contratti e si è subito iniziato a dare attuazione a quanto in essi stabilito. Un’impresa efficiente trae vantaggio dalla sua capacità di operare con elevata efficienza. costi per infrastrutture e costi legati alla gestione dei rischi. di continuare le situazioni preesistenti di utilizzo delle strutture da parte di associazioni culturali. vale la pena richiamare brevemente la posta in gioco. l’interesse delle imprese a stipulare contratti del tipo di cui si discute si basa sulla possibilità di ottenere un profitto. negata la possibilità di utilizzo degli edifici scolastici per scopi commerciali. Fase 5: Trattative con i contraenti La selezione finale è stata condotta in termini di convenienza complessiva delle offerte. Alcuni rischi di “privatizzazione nascosta” delle scuole sono chiaramente prevenuti da apposite clausole contrattuali: è. il cui apprezzamento richiederebbe una valutazione complessiva della congruità dei contratti stipulati che. La durata standard del contratto è di quindici anni. mantenuta la possibilità. quest’ultima ha dovuto fornire garanzia mediante fideiussione bancaria contro i rischi di violazione delle clausole contrattuali o di proprio fallimento. I termini contrattuali prevedono una divisione dei rischi tra operatore pubblico e impresa contraente. facilmente generalizzabile a qualsiasi progetto di riqualificazione o costruzione di edificio pubblico. Nel caso di recessione unilaterale dal contratto è previsto che le opere realizzate restino di proprietà della provincia. I contratti scelti devono garantire dettagliatamente gli interessi delle scuole e contengono quadri descrittivi delle opere di manutenzione e delle altre prestazioni da effettuare. condizionata alla previa autorizzazione della dirigenza scolastica e della provincia. come afferma la teoria economica dei contratti. L’adozione di tale criterio ha permesso di selezionare i contraenti vincitori (Ske FM service per la prima tranche di appalti). ad esempio. grazie alla sua specializzazione e al suo know-how nello specifico ramo di affari. sportive e di realizzarne delle nuove. senza risarcimento per l’impresa che recede. È. ricreative. 125 . Al di là di questi aspetti formali. Il calcolo si riferisce ad un progetto di durata ventennale e riporta i vari costi necessari per compiere la valutazione: investimenti di capitale.

998 -520.177.229 -156.534 609.748 0 0 -3.878 Costi amministrativi Costi d’uso Ricavo netto Ricavo dell’amministrazione Totale attività e utilizzo 0 0 0 0 0 -255.948 -530.270 0 0 -3.LA GOVERNANCE ESTERNA Tabella 1 Public sector comparator Anno solare Dati in euro 126 2003 2004 2005 2006 Modello convenzionale Costi di pianificazione e costruzione Costi di transazione Interessi periodo costruzione Capitale esterno Costi di finanziamento (interessi) Estinzione Costi amministrativi Totale investimenti e finanziamenti 0 0 0 0 0 0 0 0 -14.640.817.251.998 0 0 -1.962 0 -1.496 -118.957 -1.308 -1.534 0 0 0 0 0 0 0 0 -633.000 -1.874 Costi del rischio Rischi non trasferibili Rischi trasferibili 0 0 -258.238.060.000 -1.357 0 0 -1.200 -2.020.630 -154.881.824 -119.604 -2.394.000 0 0 -609.385.020.337.400 0 15.864.916 -617.021 .

196 0 -1.233 -120.694.791 -552.878 0 0 0 0 -528.546 -294.726 -597.497 -3.959 -781.490 -668.896 0 0 -3.834 -157.920 -438.322 0 0 -3.388 0 -1.911.058.928 0 -1.008.446 -158.249 -122.251.108.952 -163.123 0 -1.251.878 -12.251.632.822.316 -162.757.251.251.959.LA GOVERNANCE ESTERNA 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 127 0 0 0 0 -609.251.878 -541.669 -574.878 0 0 0 0 -500.323 0 0 -3.950 -722.878 0 0 0 0 -469.730.251.708 -121.462 -121.681 0 -1.666 -585.587 0 0 -3.616 0 0 -3.716 -563.575 0 0 -3.063 -159.845 0 -1.216 -2.970 -122.686 -160.082.343 -3.690 (segue) .032 -751.511.546 -3.878 0 0 0 0 -556.676 0 0 -3.452.197 -642.160.848 -1.081 -3.212.113 -119.082.040 -2.682 -813.571.920 0 0 12.878 0 0 0 0 -583.830 -3.869 -609.754 -695.919 0 -1.

021.317 -406.066.949 483.251.764 0 0 -4.653 -659.309 -2.317 0 0 0 0 0 0 0 -792.878 Costi amministrativi Costi d’uso Ricavo netto Ricavo dell’amministrazione Totale attività e utilizzo -621.188 -124.249 Valore monetario totale Investimento e finanziamento Attività e utilizzo Rischio non trasferibile Rischio trasferibile -77.724 0 0 -874.235.040.560 -235.864 0 0 -3.941.727 -126.090..228 -230.931 -48.871.898 -240.374.657 -1.949 0 0 0 0 -706.105 -22.949 Totale investimenti e finanziamenti -1.478 -634. 2003 .430.652 -5.485.975 -2.803 -3.243 -169.121 -3.319.154 -845.850 0 0 -4. K-U.687 -3.653 0 -2.265.941.296 -2.791 0 0 -3.LA GOVERNANCE ESTERNA Anno solare Dati in euro Modello convenzionale 2014 2015 2016 2017 128 Costi di pianificazione e costruzione Costi di transazione Interessi periodo costruzione Capitale esterno Costi di finanziamento (interessi) Estinzione Costi amministrativi 0 0 -483.887.639 0 -2.149.902.739 -3.953.985 -646.941.974 0 -2.503.958 -125.865 Fonte: Horn.503 Costi del rischio Rischi non trasferibili Rischi trasferibili -124.

152 -2.545.567 -2.724.881 -2.382 0 -2.884 -2.639 -378.273 -212.949 0 0 0 0 -221.159 -2.378.623 0 0 -4.123 -3.160.360 -714.031 0 0 -4.406 -3.303.442 0 0 -4.790 0 -2.154 -728.688 -126.941.121 -3.941.833 0 0 -4.038 .719.952 -2.067 0 -2.231 -128.065 0 -2.941.941.557 -686.381 -191.969 -205.934 -3.529.512 -128.615.665 0 0 -4.549 -92.924.785 -130.797 0 -2.941.604.585 -218.949 0 0 0 0 -523.949 0 0 0 0 -427.664.239 -742.997 0 -2.949 0 0 0 0 -326.828.418.949 0 0 0 0 -113.304.659 -129.917 -1.514.487.786.515 -127.903 -224.325.835 -700.231.595 -65.974 -3.393 -3.671 -198.941.772 0 0 -2.LA GOVERNANCE ESTERNA 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 0 0 0 0 -616.240 0 0 -4.949 0 0 0 0 0 0 0 0 129 -672.453.

La fase di selezione dei contraenti principali è stata lunga (è giunta alla sua conclusione solo a fine 2003). siano ripartiti tra la provincia e l’impresa. nella misura in cui trovino puntuale attuazione delle clausole che prevedono che i partner privati diano priorità al loro funzionamento “conforme all’ordine scolastico”. In una parola. liberandola dai compiti e dalle funzioni per i quali la sua vocazione è più incerta (l’insieme delle funzioni tecnico-manageriali che hanno costituito oggetto della gara). . Salvo ricordare l’importanza che hanno. le imprese possono ottenere vantaggi fiscali vietati alla provincia. come ad esempio prezzi di acquisto dei materiali e delle materie prime più bassi (grazie a sconti quantità) di quelli praticati dai fornitori ad operatori con volumi d’affari più contenuti. la funzionalità dei meccanismi di controllo e dei sistemi di repressione (interni alla PA. la costruzione e la riparazione di alcune scuole). Concludendo sul punto. fattori immateriali quali il grado di concorrenza con la quale opera il sistema economico. viene messo in discussione il primato dell’insegnamento. ma ciò non ha impedito che alcuni servizi o lavori più urgenti venissero dati in gestione prima che tutte le selezioni fossero ultimate (tra di essi le funzioni di facility management. Il tutto con la previsione di una minore spesa a carico del contribuente. permettendole di concentrarsi sulle funzioni più direttamente legate alle politiche dell’istruzione. tanto meno. si tratta di principi semplici da enunciare. ottenuti grazie all’elevata efficienza comparata delle imprese aggiudicatrici (rispetto alle concorrenti sconfitte e alla provincia). Non è possibile. il livello di fiducia preesistente tra le parti.LA GOVERNANCE ESTERNA 130 Può anche trarre vantaggio da altre circostanze. giudiziari). il livello del capitale sociale che ogni società sa esprimere. Inoltre. La PPP invece consente un migliore svolgimento dei molteplici compiti che gravano praticamente sulle spalle della provincia (che vanno dalla gestione dell’esistente al miglioramento delle strutture). Come si vede. al contrario. ma naturalmente complessi da applicare (come complicato è verificare che la pratica sia coerente con le attese). Né. né la condizione della provincia. La logica dell’operazione della provincia di Offenbach ruota intorno all’accettazione esplicita del principio che le imprese conseguano profitti ragionevoli e che parte dei risparmi complessivi dell’intera operazione. per la natura delle sue attività che non sono classificabili come commerciali. rispetto ad un ente pubblico. sulla base delle informazioni reperite. dire al momento di più. per l’esito di operazioni come quella esaminata. che resta proprietaria degli immobili. titolare del diritto-dovere di garantirne la piena funzionalità e partner di riferimento per la direzione scolastica (per quanto attiene al personale non docente). si può osservare che la creazione di una public private partnership non intacca il funzionamento delle scuole. l’autonomia della scuole aumenta.

LA GOVERNANCE ESTERNA Risultati raggiunti La futura organizzazione della provincia di Offenbach nell’ambito della gestione scolastica risulta modificata rispetto al passato dopo l’introduzione della public private partnership. Le principali innovazioni sono descritte nella figura 3. lo sviluppo del progetto tecnico (ideazione). Gli obiettivi della formazione scolastica vengono tradizionalmente determinati attraverso un processo politico statale (discussione parlamentare e indirizzo politico del Land). la costruzione (realizzazione). che riguarda tutto il ciclo di vita degli edifici. . Figura 3 Nuova distribuzione di competenze nella politica scolastica della provincia di Offenbach dopo la scelta di PPP Determinazione comune degli obiettivi 131 Ufficio statale per la scuola: assegnazione degli insegnanti Contenuto Provincia di Offenbach: gestore della scuola Scuola Prestazioni servizi: generali Controllo delle imprese Land Hessen: Incarico educativo Impresa privata riparazione. L’ufficio del Land per la scuola (provveditorato agli studi) ha ampi margini di discrezionalità nel definire i programmi scolastici e assegna gli insegnanti. Alla provincia spetta invece la gestione materiale della scuola attraverso la prestazione di servizi generali e il controllo sulle imprese coinvolte nel partenariato pubblico-privato. manutenzione degli edifici Amministrazione Fonte: Kreis Offenbach 2004 L’esternalizzazione realizzata con maggior facilità è la gestione dei servizi compresi nel facility management. il management degli edifici e delle superfici (utilizzo) e la demolizione delle strutture fatiscenti (demolizione). Tutte queste funzioni sono state date in gestione ai privati. in quanto il carico educativo spetta per diritto costituzionale al Land di appartenenza (in questo caso l’Assia). il management del progetto (pianificazione).

non è possibile riferire su realizzazioni avvenute. Georg-Büchner-Schule a Rodgau Sono stanziati 20 milioni di euro per la riqualificazione e l’ampliamento delle strutture esistenti. sale di ricreazione con caffetteria. 4 per le materie culturali e musicali. sale informatiche. 5 aule provvisorie. Ernst-Reuter-Schule a Dietzenbach 9. è tuttavia possibile presentare brevemente. che permettono anche di apprezzare la vastità. uffici amministrativi. la poliedricità (e la costosità) degli interventi. sale insegnanti. Einhardschule a Seligenstadt 11.3 milioni di euro al liceo per misure di riqualificazione e ampliamento dell’edificio principale. che inizierà a funzionare appena le strutture saranno terminate.6 milioni di euro sono destinati alla scuola media (per ristrutturazione e ampliamento dei locali). In particolare è stata progettata la costruzione di 10 nuove aule-laboratorio per scienze naturali e di aule per l’educazione artistica. a titolo esemplificativo.2 milioni di euro sono destinati all’ampliamento: 7 aule per lo scientifico. dato il brevissimo periodo intercorso dalla stipula dei contratti con le ditte vincitrici. laboratori. 1 aula magna e 1 auditorio (che sarà utilizzato anche dalla città di Rodgau). 2 per le materie tecniche. alcune tra quelle di più imminente realizzazione. . foyer e locali di servizio ed è prevista la riqualificazione dei vecchi edifici con ristrutturazione di aule. 12. e degli impianti sportivi esistenti sui terreni della scuola. Inoltre si predispongono locali per il tempo pieno.LA GOVERNANCE ESTERNA Figura 4 Ciclo di vita della gestione del facility management Ciclo di vita Idee 132 Pianificazione Realizzazione Usufrutto Demolizione Facility Management Compiti sviluppo del progetto Management del progetto Costruzione Management degli edifici Management delle superfici Demolizione degli edifici Fonte: Kreis Offenbach 2004 Per il resto.

che ha garantito a tutto il personale scolastico la conservazione del suo status originario. con l’ausilio di qualificati consulenti esterni. si sono opposti con vivacità al progetto. per la società) migliorando la qualità tecnica e la fruibilità delle strutture scolastiche. In alcune fasi si è rischiato di compromettere il buon esito e la regolarità della gara con la diffusione da parte dei media di indiscrezioni sulle caratteristiche delle proposte. La tempistica del progetto. temendo che la costituzione della PPP avrebbe condotto alla privatizzazione delle scuole o all’eliminazione di alcune figure tradizionali dell’ordinamento scolastico (come i custodi-bidelli) a favore di figure nuove come “direttori esecutivi”. motivate da preoccupazioni in parte contrastanti: mantenimento/miglioramento del livello di insegnamento (che dipende anche dalla qualità delle strutture disponibili). Ma non aveva tenuto conto dell’impazienza delle parti coinvolte (docenti. tramite loro. 133 . Un’intensa campagna di comunicazione dell’intero progetto ha contribuito a creare intorno ad esso notevoli aspettative e pressioni. che si supponeva fossero interessate al solo lato finanziario della gestione scolastica. la cui gestione era stata fino ad allora estranea ad ogni valutazione di redditività). Alcuni gruppi di opinione. impegnato a fornire regolari informazioni sull’avanzamento dei lavori. A rassicurare gli animi ha contribuito la delibera del consiglio provinciale del luglio 2001. Un’ulteriore criticità è legata alla difficoltà iniziale nel convincere le parti interessate dell’importanza del servizio che si voleva istituire. per tutti i dipendenti il riferimento privilegiato al criterio del merito nel modellare le carriere. desiderio di disporre presto di nuove strutture in cui gli studenti potessero meglio esprimere i loro potenziali. programmata nei minimi dettagli dalla provincia. inoltre. presidi. per i custodi la possibilità di sviluppi di carriera e. Si sono rese necessarie molte discussioni e un’intensa campagna di comunicazione per rassicurare tutti (o quasi) che l’obiettivo prioritario delle scuole della provincia di Offenbach è l’eccellenza del sistema di istruzione locale. Il Consiglio Provinciale si è. che dovevano naturalmente restare segrete. del fatto che le regole di gestione e la proprietà delle scuole non sarebbero cambiate. custodi e famiglie).LA GOVERNANCE ESTERNA Criticità nella realizzazione Sicuramente l’elemento di maggior criticità nella realizzazione del progetto è stata la lunga durata della fase di selezione dei contraenti. timore per i disagi dei cantieri. della possibilità che esso generasse vantaggi per gli studenti (e. rispetto agli standard garantiti dalle province contermini. aveva certamente previsto un tempo di realizzo lungo (visto la delicatezza del contesto in cui realizzare la PPP: gli edifici scolastici pubblici.

ad un costo relativamente contenuto. Il caso esaminato evidenzia l’attivazione di un’ottima sinergia tra outsourcing di servizi per la cui produzione la provincia non disponeva delle competenze adeguate e partecipazione dei privati a finanziare il rinnovamento delle scuole (caso di private finance initiative). quattro fasi principali: • Fase della programmazione: gli indirizzi di policy (provenienti dal parlamento del Land) vengono localmente recepiti e vengono attivati i mezzi per realizzare gli obiettivi programmati. • Fase della valutazione: la corrispondenza tra i risultati della fase di gestione e la loro coerenza con gli obiettivi programmati vengono valutati da un comitato di sorveglianza costituito dai comuni della provincia e da una commissione composta da diversi rappresentanti dei comuni e della provincia. nel corso della vita del progetto.LA GOVERNANCE ESTERNA Punti di forza in termini di governance Il caso qui analizzato risulta interessante in termini di governance esterna perché dimostra che anche un ente di dimensioni modeste (una piccola provincia) può rendere più efficiente la fornitura di servizi per le scuole e attivare progetti di rinnovamento dell’edilizia scolastica di dimensione cospicua. La struttura della partnership prevede. • Fase del rendiconto: si producono informazioni di ritorno per il decisore politico e per la cittadinanza su quanto è stato realizzato. Figura 5 La struttura della PPP della provincia di Offenbach Parlamento / politica Comitato provinciale Gruppo guida Guida del progetto comunicazione interna esterna 134 Consulenti Amministrazione Consulenti del settore Sorveglianza comunale Amministrazione Commissione sulle decisioni comuni Pubblico e simile Comitato provinciale Parlamento / politica . • Fase della gestione: l’amministrazione (gruppo guida) gestisce le varie fasi del progetto anche grazie al sostegno di consulenti di settore.

135 Interesse per il caso italiano Non vi è dubbio che il contesto italiano è caratterizzato da esigenze di base non dissimili da quelle avvertite nella provincia di Offenbach. trattandosi di azioni che si protrarranno. Naturalmente non è invece possibile neppure immaginare di effettuare ora una valutazione del suo impatto. newsletter disponibile sia in formato cartaceo sia on-line al sito www. Lo stato delle strutture scolastiche pubbliche. Tra i punti di forza in termini di governance del caso analizzato si evidenzia l’elevato grado di apertura. per altri 14 anni. pari alla durata dei contratti siglati.de. Naturalmente esistono anche. ma sono veramente poco numerose. Gli studi di fattibilità e i primi risultati dimostrano che questa strategia risulta per ora efficace e tempestiva e sta iniziando a produrre i risultati attesi sulla base degli obiettivi che sono stati proposti.Kreis Offenbach Offen für Zukunft. pur in un’ampia varietà di situazioni. le scuole che dispongono di attrezzature specializzate del tipo di quelle previste negli esem- . a obiettivi di redditività del servizio scolastico (con azioni delle quali occorre garantire la sostenibilità finanziaria).kreis-offenbach. rappresenta una buona pratica di governance secondo i cinque criteri del Libro Bianco della Commissione europea. a qualsiasi livello. Il principio di responsabilità viene garantito dalla definizione chiara dei ruoli all’interno dei processi legislativi ed esecutivi e per mezzo di una maggiore responsabilità da parte di tutti coloro che partecipano.LA GOVERNANCE ESTERNA La struttura di governance creata per gestire complessivamente il progetto. in nessun modo. Il sistema presenta un notevole orientamento alla partecipazione in quanto da parte dell’amministrazione pubblica si sono dedicati ampi tempi e trovate molteplici occasioni per incontrare tutte le parti interessate (soprattutto insegnanti e famiglie) e spiegare e discutere l’adozione delle nuove linee d’azione. come continuità delle scelte in relazione all’ambiente di riferimento. garantire che le scelte fossero ispirate a obiettivi di eccellenza didattica e. nelle sue varie fasi. L’informazione sull’avanzamento del progetto è garantita inoltre da una newsletter trimestrale KrOF SchulBrief. presenta molti casi di vetustà e di inadeguatezza palese alle esigenze contemporanee. che discende naturalmente dal suo orientamento alle logiche di PPP. all’elaborazione e all’attuazione delle policy. Una buona struttura di governance deve garantire la coerenza delle scelte e dei criteri in stretta correlazione con il principio di responsabilità. rassicurare sul normale prosieguo delle attività didattiche. se le cose continueranno secondo le previsioni iniziali. Krof lettera sulla scuola – La provincia di Offenbach aperta per il futuro.

dalla serietà e analiticità con la quale si è proceduto a individuare i fabbisogni. insieme alla fornitura di uno o più tra i servizi seguenti: riscaldamento.LA GOVERNANCE ESTERNA 136 pi di progetti di rinnovamento della provincia di Offenbach. che pare senz’altro raccomandabile replicare. già hanno trovato la via per diffuse sperimentazioni anche presso gli enti locali italiani. delle clausole di salvaguardia in essi previste. risiede nella sua capacità di mobilitare l’opinione pubblica. Un aspetto caratteristico del progetto. ma soprattutto tensione e attenzione diffuse per il risultato. se il nostro Paese intende garantire condizione di funzionalità adeguata al sistema scolastico nazionale. comunque. non realizzabile senza il robu- . la manutenzione e la gestione degli edifici scolastici. nei suoi aspetti di good practice. noti sotto denominazioni evocative quali “global service”. trasporto alunni). della adeguatezza assoluta e relativa dei compensi e della loro struttura. dalla capacità di attrarre aziende disposte ad assumere rischi di impresa. per le scuole. l’attrezzatura. La valutazione della validità dell’iniziativa tedesca e dell’eventuale convenienza di replicarla altrove passano. anche perché incentivate dagli aspetti reputazionali del progetto e dal suo lungo orizzonte temporale dalle sue prime realizzazioni concrete. Il ricorso a forme di cofinanziamento privato pare quindi una strada obbligata. Non mancano i casi di compattazione dei servizi dati in appalto a ditte esterne (che comprendono. quali il ricorso a forme di outsourcing di servizi specifici. come invece è avvenuto a Offenbach. quali risultano dall’ideazione progettuale complessiva. preparazione pasti. Resta da vedere se esistono in Italia le condizioni che rendono replicabile l’esperienza della provincia di Offenbach. Altri aspetti dell’iniziativa tedesca. spesso proprio nel settore scolastico. pulizia. attraverso l’analisi puntuale dei contratti stipulati con le ditte vincitrici della gara. creando condizioni favorevoli al mecenatismo (che tanto stenta ad affermarsi nell’Italia contemporanea). Non risultano invece esempi di esternalizzazione del servizio per la gestione complessiva degli aspetti tecnici e funzionali delle scuole. i servizi di manutenzione. Occorre anche in Italia colmare il gap tra disponibilità/intenzionalità pubblica di spendere per l’edilizia scolastica (pubblica) e oggettivo fabbisogno che la vetustà del parco scuole impone. Con risultati di diverso spessore e qualità. Analoga è anche la responsabilità primaria degli enti locali (comuni e province) per quanto riguarda la costruzione. È un’operazione complessa. che possono influenzare positivamente (in situazioni sociali non compromesse) lo stesso ethos degli amministratori pubblici e degli imprenditori. che anche il nostro Paese non potrà del tutto evitare di percorrere.

prima di proporre la replica dell’iniziativa di Offenbach in un contesto nazionale (legale e culturale) diverso da quello in cui essa è nata e si sta sviluppando. ma che è indispensabile compiere. 137 .LA GOVERNANCE ESTERNA sto apporto di giuristi esperti.

CAPITOLO 4 LA GOVERNANCE INTERNA 139 .

A livello subregionale. L’informatizzazione della PA Il governo federale ha intrapreso una campagna di sensibilizzazione delle autorità pubbliche varando il programma Bundonline 2005. riuscendo anche ad assorbire lo shock della Riunificazione del 1990. le funzioni esecutive ed amministrative (incluse quelle relative alla realizzazione della legislazione federale e alla formulazione degli indirizzi di policy) spettano quasi completamente ai Länder. pervenendo ad innalzarne la dimensione media a circa 8.000 abitanti (Wollmann. da sempre politicamente molto forte. 2. statale e comunitaria) e la realizzazione delle funzioni e dei servizi pubblici è pertinenza dell’autogoverno locale (da parte di province e comuni). che ha lo scopo di . Negli anni ’60 e ’70 i Länder hanno affrontato il tema della dimensione e dei confini geografici dei comuni. con un modello fortemente decentrato che ha mostrato vitalità e continuità istituzionali straordinarie per più di 50 anni. di sorveglianza e coordinamento sull’implementazione delle politiche e dei programmi settoriali statali (Wollmann. Mentre il governo federale esercita costituzionalmente la maggior parte dei poteri legislativi.LA GOVERNANCE INTERNA 141 1. La riforma della pubblica amministrazione: quadro normativo e livelli di governo Come già ricordato nel capitolo introduttivo. 2001). che costituiscono una interconnessione funzionale tra centro e periferia che è specifica del sistema federale tedesco. territorialmente definiti e retti da un governo presidenziale (Regierungspräsident) nominato dal Land di appartenenza con funzioni di autogoverno. All’interno di ogni Land l’applicazione della legislazione (federale. in più Länder sono stati costituiti distretti amministrativi (Regierungsbezirke) sul modello dei dipartimenti francesi. 2002b). la Repubblica Federale di Germania fu disegnata su base federale.

circa 30. il più grande progetto multimediale del governo federale e il progetto guida al collegamento in rete dell’amministrazione e dei cittadini. per un totale di 150 milioni di DM.000 documenti di identità e circa 30. in un sol colpo. MEDIA@Komm intende dare uno slancio ulteriore allo sviluppo complessivo dell’e-government e dell’e-business. In base ad esso si prevede di rendere accessibile tramite Internet la maggior parte dei servizi pubblici entro il 2005. Ogni anno. nella prospettiva. a ciascuna di loro sono stati messi a disposizione 50 milioni di DM. come accadeva in precedenza. avvalorata dall’esperienza di altri Paesi. L’emissione elettronica dei documenti di identità sta facendo analoghi progressi: l’ufficio stampa federale rilascia circa 60. Con questo sistema si ottengono. contesto nel quale le relazioni tra autorità. che l’e-procurement consenta notevoli risparmi. Norimberga ed Esslingen. sono state scelte 136 città che sono candidate a sviluppare altrettanti municipi virtuali.000 clienti del settore pubblico effettuano più di un milione di ordini di forniture per questa via. Il . avvalendosi di forme di e-government e di e-business sostenute finanziariamente dal governo federale. corrispondente al 7% del Pil. che vengono in possesso dei documenti richiesti in una settimana anziché in tre. Tra le città che si sono maggiormente distinte figurano Brema. denominato Öffentliche Eink@uf on-line.000 patenti guida al giorno. dopo un periodo di stallo subentrato agli entusiasmi iniziali. essi riguardano rifornimenti. lavori di costruzione e manutenzione (facility management) per un volume di circa 500 miliardi DM.LA GOVERNANCE INTERNA 142 accelerare e aiutare il processo di informatizzazione delle strutture amministrative tedesche. una riduzione del 25% dei costi complessivi di emissione e un maggior gradimento dei cittadini. L’obiettivo principale di MEDIA@Komm è la promozione di transazioni elettroniche sicure ed userfriendly attraverso la diffusione della firma digitale. Gli ordini di stampa provengono direttamente dal comune nel quale il cittadino richiede il documento: il collegamento digitale con i comuni e di conseguenza con i cittadini è uno dei progetti pilota che ha riscosso maggior successo. imprenditori e popolazione sono particolarmente strette. Ottimi risultati si sono ottenuti sino ad ora negli acquisti pubblici e nell’emissione elettronica di documenti. Sin dal 2001 è possibile effettuare gli ordini via Internet nel contesto di un progetto pilota dell’ufficio federale degli acquisti (Beschaffungsamt). In seguito ad una gara bandita su tutto il territorio federale. Concorso MEDIA@Komm tra città Per raggiungere gli obiettivi che si è proposto il governo federale è stata varata l’iniziativa MEDIA@Komm. servizi di vario genere. Il progetto è riferito al livello di governo municipale.

Lo scambio di dati on-line con le amministrazioni interessa soprattutto alcune categorie di professionisti come gli avvocati e gli architetti. erogati tramite la rete dai privati associati attraverso soluzioni one-stop o sportello unico. Esslinger ha cercato di creare condizioni di maggiore cooperazione tra amministrazione pubblica. sul genere di quella che alcuni gruppi di supermercati offrono ai propri clienti) presso distributori di benzina e ditte di spedizioni. si sperimentano modalità innovative di partecipazione per la cittadinanza. MEDIA@Komm è divenuto un laboratorio nel quale si sviluppano i fondamenti giuridici dell’IT. I risultati ottenuti con MEDIA@Komm costituiscono esempi di best practice che sono in grado di suscitare effetti di imitazione e di attrarre cospicui flussi di investimenti. ma assicura anche servizi informativi e trasferimenti finanziari sicuri (e-commerce). ma i privati possono anche utilizzare Internet per acquisti e vendite on-line e per prenotare biglietti di spettacoli ed eventi culturali. sessanta tipi di pratiche amministrative e di servizi. affari economici. un campione di ambiti di dimensione significativamente diversa – hanno creato una carta prepagata multi-funzionale (www. 143 . un ruolo centrale ed è incentivata dalla creazione di servizi informativi e di offerte rivolte a fasce di utenza particolari. servizi legali. Attraverso il portale della città non solo è possibile accedere al municipio virtuale. in questo caso. Nei nove cantieri aperti sono operativi i servizi seguenti: bacheca cerca lavoro on-line. distribuita dalla cassa di risparmio di Brema. La carta può infine essere utilizzata come carta clienti (o carta di credito ricaricabile. soprattutto a giovani e ad anziani. Nel 2002 il municipio virtuale di Brema ha offerto. I servizi possono venire ottenuti dagli utenti abilitati con un semplice click da casa propria.de). ad esempio. nel loro insieme. certificati di matrimonio e di nascita.LA GOVERNANCE INTERNA progetto ha determinato una collaborazione tra mondo economico. utilizzando una carta prepagata. La regione metropolitana di Norimberga e le quattro città franche di Norimberga. economia e cultura.curiavant. Fürth. amministrazione e cittadini che finora non ha eguali in altri campi. Erlangen e Bayreuth – che costituiscono. servizi per lo studio. che hanno contatti più frequenti nell’interesse dei loro clienti. Essa non solo permette di svolgere transazioni su Internet tra le amministrazioni comunali e i loro “clienti” (cittadini e imprese). si modellano nuove autorità in grado di realizzare il necessario coordinamento tra le strutture coinvolte. e la firma elettronica. La partecipazione dei cittadini svolge. il cui utilizzo viene facilitato dalla disponibilità di molte postazioni PC pubbliche (Bürger-PC). tempo libero e mobilità. Il lavoro svolto nei tre anni intercorsi dal lancio dell’iniziativa ha permesso di conseguire una meta importante: sensibilizzare la società a utilizzare sempre più spesso i nuovi strumenti informatici e ad effettuare transazioni digitali per i servizi abilitati. pratiche di mobilità.

2000). in modo che nel tempo sia possibile a tutte le amministrazioni collegarsi ai servizi della federazione con programmi compatibili (alcuni riferimenti a tale fine sono presentati nella tabella 1. di monitorare lo sviluppo complessivo del piano. Rispetto alle situazioni precedenti (servizi off-line). Infatti. Negli anni 2000 e 2001 i lavori si sono focalizzati su progetti (tre i più rilevanti: BAföG online. Come attività iniziale è stato elaborato un piano d’azione. si è trasformata anche la funzione del centro del sistema. realizzati e sviluppati nei singoli ministeri ed autorità.Standards und Architekturen für eGovernment-Anwendungen). esso costituisce uno standard e un riferimento che non può non riguardare anche. tempestività e trasparenza. illustrati più avanti). che presenta sinotticamente alcuni tra i progetti più significativi intrapresi nell’ambito del programma Bundonline 2005).bund. • costruzione del portale della federazione (www. come stabilito dal piano d’azione dell’UE. allo scopo di rendere accessibili on-line tutti i servizi ai cittadini entro il 2005. che è diventato un centro di competenza che sviluppa le componenti di base dei servizi e coordina le autorità periferiche. Tuttavia. le iniziative di e-government degli Stati e dei comuni. e si sono approntate e messe a disposizione strutture centrali di sostegno che dispongono dei necessari know-how specifici. L’iniziativa è caratterizzata da tre linee essenziali: • identificazione di progetti innovativi per il modello di e-government tedesco. con i compiti di sostenere le autorità nella transizione dalla fase progettuale a quella dell’erogazione a regime dei servizi. • costruzione di un manuale di e-government. numerosi progetti di cooperazione sono già stati attivati e con essi sono state realizzate le prime interfacce dei programmi operativi. Bundonline 2005 è un’iniziativa che investe direttamente le strutture federali (anche attraverso i progetti di standardizzazione delle applicazioni informatiche. come base unitaria e uniforme tra tutti gli enti per i rispettivi sviluppi procedurali. con fasi e scadenze. SAGA .de). associazioni e cittadini informazioni con un valore aggiunto più elevato in termini di qualità. i nuovi servizi mettono a disposizione di imprese. di garantire un’adeguata divulgazione delle iniziative intraprese. 144 . eEurope (UE. Nell’ambito di tale sostanziale decentramento. quantità. L’applicazione delle nuove tecnologie informative permette che i nuovi servizi siano predisposti. ufficio di collocamento on-line e shop-online statistico.LA GOVERNANCE INTERNA Bundonline 2005 Nel settembre 2000 il Cancelliere Schroeder diede il via all’iniziativa Bundonline 2005 (Federazione on-line 2005). nella tradizione dei rapporti intergovernativi tedeschi.

LA GOVERNANCE INTERNA Tabella 1 Quadro sinottico di alcuni tra i progetti più significativi intrapresi nell’ambito del programma Bundonline 2005 Progetti BAföG online Prestiti agli studenti on-line Organizzazione elettronica dei progetti Ufficio del lavoro on-line DEPARTISnet Dipartimento/ agenzia BMI/BVA Stato di implementazione Operativo Grado di interazione Grado di utilizzo Procedure di doman.000 click al giorno Circa 5.000 clienti registrati Circa 100 autorità locali a fine 2001 Circa 400.250 progetti di ricerca 250.000 utilizzatori dal da strettamente strut.Procedure di domanda nalità in espansione Operativo.01/11/00 .Operativo sca per l’eguaglianza BMF/BSV In fase di costruzione BVS direct Fonte: BMI 2002 .BMF/BfF zioni IVA W3stat PROFI BMI/StBA BMBF/BMWi Operativo Operativo con estensione delle funzionalità Operativo ma da espandere One way data transfer Procedure di domanda Transazioni Atlas BMF/Agenzia delle dogane Geo data system Asylis web Scrittura della proprietà reale Prestiti a studenti BMI/BKG BMI/BAFI BMF/BW Informazioni.000 ordini di acquisto all’anno 13.000 imprese 14. Previsto un Informazione/ricerca rinnovamento Operativo.000 transazioni al di ordinazione mese Informazione e ricerca Informazione e ricerca Procedure di accettazione attraverso domande on-line Online banking di titoli federali Gruppo limitato di utenti Elevata 4. Erfurt BMI/BakoeV Operativo.000 consultazioni on-line e 1. estensione Procedure di domanda prevista In fase di sviluppo Operativo Ricerca e registrazioni Circa 10.000 partecipanti ai corsi all’anno Confronto dati 14.8% delle turate domande globali Circa 1. ma in fase Procedure di domanda di estensione Operativo.000 utilizzatori al giorno 3.000 progetti in corso 49 uffici doganali attivi su funzione di import e 8 su funzioni export Verifica delle registra.000 dichiarazioni fiscali 145 BMWi BMA/Istituto federale per il lavoro BMJ/DPMA Operativo con funzio. Pianificata Informazione e ricerca un’espansione Operativo con studio di estensioni Operativo Transazioni complesse Servizio di ordinativi Oeffentlicher Eink@uf BMI/BeschA online/public procurement online Shop statistico DIGANT ELSTER IFOS-Bund BMI/StBA Ufficio stampa federale BMF/OFD Monaco.680 utilizzatori dal 01/04/2001 60% delle domande Elevata BMI/BVA Banca tede.000 scambi Waps/fax al mese Circa 10.000 utenti registrati e 15.12. vendita in fase di sviluppo Operazioni reali limitate Operazioni reali dal 12/01 Informazioni e servizio 3.

In seguito alla semplificazione dei processi di elaborazione interni all’agenzia realizzati grazie ad esso. che inizia con la presentazione delle condizioni di erogazione. che hanno potuto ridurre il personale in precedenza assegnato a funzioni di elaborazione delle domande e di archiviazione delle pratiche concluse. continua con la presentazione della domanda e termina con la risposta dell’autorità competente e la costituzione di archivi su Cd-Rom dei prestiti concessi. il cui contenuto corrisponde ad un formato ammesso e compatibile con ogni software. dettagliate istruzioni per l’uti- .destatis.de permette agli utenti registrati (per lo più imprese operanti nel settore dell’elaborazione statistica) di accedere a un sistema completo di scambio di informazioni quali ad esempio: • informazioni on-line conformi ai moduli cartacei. Il sito http://w3stat. Il portale www. senza che sia necessaria la disponibilità di alcun applicativo specifico. In questo caso.LA GOVERNANCE INTERNA 146 BaföG online La legge federale per la promozione della formazione e dell’istruzione (BAföG) costituisce la base legale per l’erogazione di prestiti a circa tre milioni di cittadini. È una soluzione elettronica completa. W3stat W3stat è un nuovo procedimento di comunicazione commerciale dell’area statistica. L’interfaccia operativo è trasparente e accessibile da parte di chiunque (tutti i cittadini che hanno diritto di usufruire dei prestiti BAföG). la loro qualità. che gestisce gli scambi di informazioni statistiche bilaterali tra la Germania e gli Stati dell’UE. le risorse umane in tale modo risparmiate sono state dedicate a perfezionare le attività di verifica ed elaborazione dei flussi gestiti.de offre numerosi servizi.arbeitsamt. indirettamente. i cui moduli di accesso sono scaricabili gratuitamente. l’utilizzo dell’IT tramite Internet ha permesso sia di ridurre sensibilmente i tempi di percorrenza delle pratiche (fattore di qualità percepita dall’utente) sia di aumentare l’efficienza degli enti pubblici coinvolti. • trasmissione di file costruiti con programma specifico (IDES) dell’agenzia per la statistica. W3stat ha garantito direttamente miglioramenti nella tempestività con la quale i flussi statistici sono messi a disposizione degli utenti e. • trasmissioni di file. Per rendere più efficiente e rapida l’erogazione di tali prestiti è stato creato un processo informativo ottimizzato che offre la possibilità di svolgere on-line l’intera procedura. Ufficio di collocamento on-line L’obiettivo principale del servizio è di facilitare l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro. infatti.

che comprende numerosi strumenti per la gestione economica delle amministrazioni. Questi strumenti permettono di svolgere le funzioni pubbliche nell’ambito di un processo strutturato e trasparente e. pur all’interno dei vincoli generali presenti nel programma governativo. dei processi e dei servizi.LA GOVERNANCE INTERNA lizzo e importanti informazioni sulla legislazione in materia di lavoro. di innescare un processo di miglioramento continuo della qualità dei prodotti. il bilancio e l’amministrazione della creatività. si registra una riduzione di oltre 70 unità nel numero delle agenzie in precedenza esistenti. Il piano lascia liberi i singoli ministeri di usare in modo flessibile gli strumenti messi a disposizione da Amministrazione Moderna. nel senso che essi possono decidere autonomamente quando dare inizio al processo di riforma e quale ordine seguire nell’utilizzo dei diversi strumenti. il Bundesverwaltungsamt (BVA). Tra le realizzazioni più significative concluse nell’ambito del piano si può ricordare lo smantellamento dell’agenzia federale di difesa. mercato on-line per le strutture alberghiere.Amministrazione Moderna”. il controllo strategico. borsa di mediazione per aziende. tra i quali figurano il target setting1. una delle iniziative di “Stato Moderno . offerte di lavoro nel campo dell’IT. Non si tratta di casi isolati: nel complesso. In particolare sono offerti i seguenti servizi di mediazione: sistema informativo per i datori di lavoro. mediazione internazionale e con le amministrazioni europee. teatrale e artistico. cooperative e fondazioni. accompagnato dalla contestuale assegnazione delle mansioni residue svolte da quest’organismo all’Ufficio Federale per l’Amministrazione. Altro caso di spicco è il rimodellamento dell’Ufficio Federale di Finanza. 147 3. nel giro di pochi anni. . contestualmente. Tra le azioni strategiche suggerite da Stato Moderno . centrale per lo scambio di operatori in ambito cinematografico. Da ciò è derivata un’assimilazione dei nuovi strumenti che segue tempi e modalità diversificati: 1 Con esso si intende una puntuale definizione degli obiettivi prioritari di un ufficio e la sua realizzazione coerente. Management moderno I cambiamenti più sostanziali dell’amministrazione pubblica tedesca sono stati determinati dall’attuazione del piano “Introduzione dell’Amministrazione Moderna nell’Amministrazione Federale e nelle Forze Armate”.Amministrazione Moderna figura anche il quality management. l’accrual accountability (contabilità costo/prestazioni). offerte di lavoro per stage. offerte di lavoro per ingegneri.

indipendentemente dal momento in cui si realizzano le corrispondenti variazioni finanziarie o numerarie. . Alcuni elementi molto generali caratterizzano le idee forza sulle quali il NPM si basa. Ad esempio. Nel sistema contabile accrual basis le spese sono registrate al momento della liquidazione. il loro numero è oggi salito a 116 unità. successivo alla fase dell’impegno in cui si registrano le operazioni secondo la competenza giuridica. mentre in altri 125 la fase di prova del nuovo strumento è terminata e il suo utilizzo è a regime (la dimensione del fenomeno è ulteriormente chiarito da questo semplice dato: dal 2002 circa l’82% di tutto il personale impiegato nell’amministrazione federale utilizza qualche strumento riferibile alla contabilità economica). tra queste: una sfiducia sul ruolo propulsivo delle istituzioni pubbliche nel promuovere lo sviluppo eco2 La contabilità accrual (debiti e crediti) riguarda la competenza economica. sono inclusi fra i costi sia i pagamenti futuri per spese di pertinenza dell’esercizio ed il valore delle scorte consumate. Pragmaticamente. • il target setting può anche essere utilizzato come strumento di direzione relativamente alle autorità secondarie dipendenti dai diversi ministeri (ad oggi. 4. quali il managerialismo del settore privato (con la sua enfasi sul binomio autonomia/responsabilità) e il bisogno di rafforzare il controllo politico sul funzionamento delle PA. il NPM può essere considerato un tentativo fortunato di combinare elementi anche eterogenei. • l’introduzione del sistema di contabilità accrual2 (contabilità a costo/prestazioni) vede attualmente impegnati circa 90 uffici. sia gli oneri connessi all’usura e all’obsolescenza dei beni capitali (quote di ammortamento). • l’adozione di strumenti di contabilità accrual sollecita la parallela adozione di strumenti di controllo strategico: se nel 1998 soltanto 25 unità amministrative vi facevano riferimento. che ha accompagnato le politiche di innovazione varate dai rispettivi governi.LA GOVERNANCE INTERNA 148 • il target setting può essere usato come strumento per definire gli obiettivi che la direzione di una data autorità fa propri (a fine 2003 risultano impegnate in questo percorso circa 200 unità amministrative). in alcuni Paesi anglosassoni (Regno Unito e Nuova Zelanda in testa) si è realizzato un ampio dibattito sulla modernizzazione dell’amministrazione pubblica. contrapposta alla contabilità di cassa. l’acquisto di beni e servizi viene contabilizzato non nella fase del pagamento ma in quella della loro acquisizione da parte degli uffici. Al centro della discussione si è venuto presto a collocare il New Public Management (NPM). politiche ed azioni. Tardivo accoglimento del NPM in Germania A partire dai primi anni ’80. senza avere ambizioni dichiarate di costituire un corpo definito e stabile di idee. In base al principio della competenza economica si tiene conto nell’imputazione dei valori del periodo in cui maturano gli effetti economici delle transazioni. Inoltre. nei sistemi basati sulla cassa le spese vengono registrate nella fase del pagamento (CTSP 2002). quest’applicazione riguarda 79 autorità).

dà luogo ad un’adesione a quei principi che è tendenzialmente sincrona a quella italiana. in quanto si aveva viva percezione che questi concetti necessitassero di una riconciliazione. in Germania tali concetti venivano invece visti come fattori utilizzabili per una eventuale ulteriore decentralizzazione dell’universo politico-amministrativo e per il sostegno al principio di sussidiarietà. all’affermarsi della supply-side economics e. alla fondazione microeconomica della politica economica) e un’attenzione rivolta agli aspetti di efficienza del funzionamento delle istituzioni pubbliche. vengono usati a significare fattori di disarticolazione del settore pubblico. negli anni ’80 ancora fortemente accentrata). quali “agencification” e “outsourcing”. la professionalità e l’affidabilità del personale. vengono considerati in una prospettiva maggiormente problematica che nella pragmatica gestione delle PA dei Paesi anglofoni. • la struttura amministrativa estremamente articolata (per la pluralità dei livelli di governo e per l’intreccio di competenze esistente tra di essi) tipica della PA tedesca ha costituito un fattore oggettivo di rallentamento per la penetrazione di idee. per quanto riguarda aspetti quali la legalità dei comportamenti. ai quale è stato dato grande rilievo anche dai media. Detto per inciso. motivazioni e criteri del NPM (almeno in confronto con la struttura di governo britannica.LA GOVERNANCE INTERNA nomico (in parallelo alla crisi del keynesismo prima maniera. Le ragioni del ritardo sono molteplici: • il funzionamento delle strutture amministrative tedesche (dei governi locali. • se nel Regno Unito e in Nuova Zelanda concetti tipici del NPM. in particolare) era tradizionalmente caratterizzato da buoni standard. non automatica né banale. In Germania l’attenzione alle tematiche proposte dal NPM si concretizza non prima della fine anni ’80. performance migliori delle città francesi e americane. con caratteri più duraturi. • i concetti di NPM. che spiega il ritardo tedesco nella risposta agli stimoli del NPM. Rechtsstaat. essenzialmente percepiti come legati all’idea di trasmettere al settore pubblico il managerialismo del settore privato attraverso privatizzazione e apertura al mercato. Francia e Germania. né la stessa popolazione percepivano come problema di rilievo o urgente la riforma delle PA. l’atteggiamento culturale di cautela e riflessione. per cui né la classe politica. Con la differen- 149 . nonostante il sistema burocratico tedesco fosse incentrato più sul rispetto della prassi legale che sull’esplicita ricerca di risultati. Ad avvalorare tale percezione hanno contribuito anche i risultati di un’indagine empirica comparata delle performance registrate dai governi locali in Stati Uniti. Le quattro città tedesche oggetto dell’indagine hanno evidenziato. con la tradizione tipicamente tedesca dello stato di diritto. infatti.

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za che il modello di NPM tedesco, che più avanti sarà illustrato, presenta caratteri di originalità e derivazione dalla tradizione di quel Paese, che è più difficile rinvenire nell’esperienza italiana. Nei primi anni ’90 sono maturate le condizioni (non ultima la spinta a ricercare maggiore efficienza derivante dai formidabili impegni finanziari imposti dalla Riunificazione) per superare la precedente situazione di stallo. I governi locali sono stati i primi a intraprendere la nuova strada, precedendo Länder e amministrazioni federali, che, tuttavia, hanno di lì a poco seguito l’esempio. Le condizioni generali per il cambiamento erano certamente mature, ma un ruolo sicuramente non marginale nel suo concreto avvio è stato giocato anche dalla diffusione dei risultati di un’indagine della Fondazione Bertelsmann3, relativi ad un concorso internazionale, organizzato nel 1992 dalla stessa Fondazione per identificare e premiare le città più innovative. Le città tedesche, questa volta, sono risultate in fondo alla classifica: una questione di orgoglio e prestigio ha contribuito a spronare la Germania a recuperare il terreno perduto. Livello di governo federale Anche dopo la decisione presa nel giugno 1993 dal Parlamento Federale di trasferire considerevoli parti dell’amministrazione federale da Bonn a Berlino, offrendo in tale modo un’occasione e un palcoscenico ideali per procedere a radicali rinnovamenti della sua struttura interna, non si sono realizzati passi importanti sulla via del rinnovamento. Nel 1995 il Cancelliere Kohl ha istituito un Comitato di consiglio provvisorio indipendente, composto da esperti, che ha coniato il concetto di “Stato snello” (schlanker Staat) che ha prodotto orientamenti e documenti voluminosi sul dove e come modernizzare le strutture federali. Con il successivo cambio di maggioranza e di compagine governativa in seguito alle elezioni del 1998, la coalizione vincente “rosso-verde” ha, invece, coniato il concetto di “Stato attivante” (aktivierender Staat), slogan che rappresenta la nuova e diversa visione dell’ammodernamento delle pubbliche amministrazioni. Mentre varava altri interventi di vasta portata (riforma fiscale, riforma pensionistica, riforma del sistema sanitario ed altre ancora), a fine 1999 il governo
3 Forse anche questa è una peculiarità tedesca: il ruolo significativo a determinare mutamenti importanti dei fattori reputazionali, percepiti acutamente da attori e opinione pubblica tedesca, che assegnerebbero loro un ruolo elevato come determinante di cambiamento. Anche se il riferimento potrebbe apparire non strettamente pertinente, riesce difficile non riflettere, per raffronto, sull’opacità con la quale classi dirigenti e opinione pubblica italiani sembrano non reagire agli allarmanti segnali sulle posizioni non brillanti nelle quali, anno dopo anno, scivola il nostro Paese nelle classifiche internazionali relative alla competitività (purtroppo basse) e alla corruzione (purtroppo elevate).

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proponeva un programma di riforma del settore pubblico, centrato sul concetto di una “nuova divisione delle responsabilità tra Stato e Società”. Il programma governativo “Stato Moderno - Amministrazione Moderna” ha due obiettivi principali: plasmare un’amministrazione trasparente, efficiente ed efficace ed incentivare la partecipazione di tutte le parti sociali alla vita pubblica.
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Livello di governo statale Dai primi anni ’90 i governi dei Länder dell’Ovest hanno proposto attività di ammodernamento del settore pubblico, mentre i Länder dell’Est, sotto pressione per rispondere alle pesanti sfide dell’unificazione e dello sviluppo economico, hanno preferito prudentemente evitare ingorghi di innovazione e, inizialmente, continuare a utilizzare gli schemi di organizzazione tradizionali. In proposito va ricordato che nella DDR l’amministrazione pubblica era fortemente accentrata: l’arte dell’autogestione doveva essere appresa da zero e con la necessaria gradualità dai nuovi Länder costituiti nel 1990. Con differenze significative, sia di percorso sia di contenuti, i Länder (inizialmente solo quelli occidentali) hanno, dunque, adottato una serie di mosse ispirate a quelle echeggiate dal NPM, seppure rese specifiche e adattate alle tradizioni amministrative tedesche. I primi tentativi di riorganizzazione prevedevano di ridurre il numero dei ministeri del Land, di contenere il numero delle unità amministrative a scopo speciale (Sonderbehörden), le cui funzioni sono state integrate in unità più vaste o trasferite alle autorità locali. Tra i Länder si sono particolarmente distinti il Nordrhein-Westfalen e il Rheinland-Pfalz che hanno abolito i distretti amministrativi (Regierungspräsidien), da molti considerati casi tipici di “ipertrofia amministrativa” alla tedesca (Wollmann 2002a). Contemporaneamente i Länder si sono impegnati a ridurre dimensione, portata e numero delle norme da essi emanate e dei provvedimenti amministrativi (Rechts-/Fachaufsicht), atti tipici di una burocrazia molto gerarchizzata (non solo nei territori ex DDR, ma anche a Ovest) che imponevano molti vincoli all’operare delle autorità locali.

Livello di governo locale Come già accennato, le autorità locali sono tradizionalmente antesignane di innovazione rispetto sia ai Länder che alla federazione. Anche in questo caso essi rappresentano l’emblema del nuovo modello di gestione (Neues Steuerungsmodell, NSM) tedesco, che i Länder hanno realizzato utilizzando la consulenza del KGSt. Va riconosciuto che il NSM ha certamente avuto un impat-

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to significativo sulla modernizzazione amministrativa in un numero elevato di municipi e contee, dapprima nella Germania Ovest ma poi, gradualmente, anche nei territori dell’ex DDR. Ancora a livello locale, con il sostegno del KGSt e della fondazione Bertelsmann, ha visto la luce il programma KOMPASS, “progetto comunale per la realizzazione del controllo strategico”, approntato con le finalità di migliorare la qualità di vita al livello locale, di intensificare la cooperazione dei cittadini alla vita politica e alla gestione amministrativa, di garantire che le informazioni per i cittadini posseggano una trasparenza maggiore e rappresentino uno strumento di controllo a lungo termine, cioè strategico, per gli amministratori e per i dirigenti degli enti locali. In seguito al lavoro congiunto di rappresentanti del modo economico e dei sindacati e di singoli cittadini sono stati elaborati molti progetti, con i seguenti obiettivi di fondo: 1. rafforzare la cooperazione e l’identificazione dei cittadini con la città di residenza; 2. stimolare il contesto economico, promuovere e creare nuovi posti di lavoro; 3. favorire condizioni di vita sociale sicure e un contesto culturale attraente; 4. garantire formazione e apprendimento continuo; 5. assicurare la salubrità ambientale nel tempo. Il programma è stato costruito sulla base di parametri quantitativi, assunti come obiettivo da conseguire (per esempio, la percentuale di minori destinatari di servizi assistenziali) e di livelli qualitativi, desunti da questionari somministrati a campioni rappresentativi della popolazione di riferimento, assunti come vincoli per definire le caratteristiche che le politiche devono comunque possedere. La definizione degli obiettivi quantitativi e dei vincoli qualitativi è avvenuta con riferimento a cinque campi di azione: promozione dello sviluppo economico, servizi sociali, politiche formative, cultura e ambiente. Tipicamente, la procedura attivata è stata del tipo seguente. Vengono organizzati forum aperti alla partecipazione dei cittadini, nei quali vengono elaborati indicazioni e suggerimenti sui singoli temi, corredati di misure di verifica. Le proposte in tale modo formulate e raccolte vengono messe a disposizione delle amministrazioni locali ed entrano, quindi, nel circuito decisionale locale. La sperimentazione delle nuove forme di partecipazione popolare ai processi decisionali così realizzate apre prospettive del tutto inedite per la futura organizzazione dei comuni. Nel corso dei forum realizzati nell’ambito del progetto KOMPASS sono emerse, tra le altre, le seguenti linee d’azione: 1. iniziative a sostegno del cambiamento demografico; 2. promozione dei bambini e dei giovani e della loro salute;

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3. impegno e partecipazione dei cittadini; 4. cooperazione e integrazione sociale (assistenza e formazione per gli stranieri). In Germania, l’introduzione del NPM intendeva, da un lato, rafforzare la relazione fra la politica (locale) e l’amministrazione (locale), dall’altro, applicare al settore pubblico concetti micro-economici (betriebswirtschaftlich) e strumenti presi in prestito dal settore privato, come le tecniche di budgeting, l’analisi della convenienza comparata tra produrre direttamente o acquisire all’esterno, la gestione globale delle risorse, il controllo strategico nell’ambito dell’amministrazione, nuove relazioni tra fornitori e clienti per sfruttare i vantaggi della competizione, l’apertura al mercato. Probabilmente la spinta maggiore ad aprire al NPM è venuta dai crescenti problemi fiscali, per tutti i livelli di governo, aperti dai costi di breve come di lungo termine della riunificazione tedesca. Gli attori politici si sono, così, rivolti al NPM nella speranza che questo suggerisse rimedi agli elevati costi della PA. Merita di essere sottolineato che, diversamente dai Paesi nei quali le autorità locali sono state indotte ad approvare misure di ammodernamento sotto l’impulso di obblighi imposti per legge, in Germania sono state le autorità locali ad assumere l’iniziativa. Si può, quindi, dire che anche il ricorso ai rimedi proposti dal NPM è avvenuto autonomamente, per spinta dal basso. Ciò è sia il frutto delle garanzie costituzionali di cui gode l’autogoverno locale (che vieta alle autorità soprastanti – federazione e Land – di interferire nelle questioni organizzative degli enti locali), sia l’effetto di cultura e prassi autonomiste molto radicate negli enti locali tedeschi. Una parte decisiva nel pianificare l’ammodernamento amministrativo tedesco è stata giocata dal KGSt. Questo organismo si è sempre occupato di elaborare proposte di revisione degli assetti organizzativi di cui i governi locali erano destinatari, a partire dall’adesione al modello tradizionale di organizzazione, fondato su una visione fortemente gerarchica. A partire dal 1991 il KGSt ha, tuttavia, modificato il proprio orientamento. Il dibattito che allora si è aperto sulla modernizzazione della PA locale e sul potenziale ruolo del NPM nello strumentarne l’attuazione, ha assunto come riferimento privilegiato quanto si era venuto elaborando su questi temi nei vicini Paesi Bassi (con attenzione particolare a quanto, a livello comunale, era venuta realizzando la città di Tilburg). Partendo da questi presupposti, il KGSt è giunto ad elaborare una propria originale versione di NPM, il Neues Steuerungsmodell (in inglese New Steering Model). Giovandosi dell’autorevolezza acquisita durante gli anni di attività svolta a fianco degli enti locali, il KGSt non ha faticato a promuoverne con successo l’adozione da parte di un numero crescente di comuni e province, inizialmente tutti nella parte occidentale del Paese, poi anche nella ex DDR.

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ritenendoli non più adeguati per governare la crescente complessità organizzativa degli enti da loro diretti e per rispondere alle sfide che il cambiamento politico e sociale imponeva agli enti locali. In questo periodo il KGSt ha saputo divenire un prezioso punto di riferimento per dibattere liberamente i temi a vario titolo connessi al rinnovamento del management locale. Alcuni Länder hanno iniziato ad applicare nuovi strumenti del Neues Steuerungsmodell. 2000). quando la crisi economica seguita alla riunificazione tedesca (in particolare. Tra gli adepti più attivi del nuovo modello vanno ricordati le città-Stato di Berlino. dello Schleswig Holstein e del Nordreno Vestfalia.). consulenze. creazione di network con i comuni. già nel 1993. Più recentemente l’adozione di strumenti di cost accounting (contabilità dei costi) e di altri ancora tratti dalla scatola degli attrezzi del NSM ha riguardato anche il livello federale. La funzione del KGSt non si è esaurita in questo. personnel management. ecc. Discussioni e applicazioni diffuse hanno facilitato lo sviluppo del NSM a partire dalla sua formalizzazione del 1993. concetti che rientrano nella categoria dell’e-democracy. mentre in parallelo numerosi comuni ne avviavano. ma è proseguita con la promozione di un’ampia gamma di attività divulgative (pubblicazioni. quali contabilità dei costi. quali la partecipazione e l’empowerment dei cittadini (BürgerKommune) e l’ e-government.LA GOVERNANCE INTERNA 5. congressi. 154 . concreta sperimentazione (Reichard. Il ricorso ai nuovi strumenti di amministrazione si è fatto più intenso e diffuso verso la metà degli anni ’90. Il Neues Steuerungsmodell È dalla metà degli anni ’80 che un numero crescente di dirigenti delle municipalità e delle amministrazioni provinciali tedesche ha cominciato a manifestare insoddisfazione per gli strumenti di management pubblico tradizionalmente a loro disposizione. alla estensione della perequazione fiscale ai Länder dell’Est) ha reso necessario apportare tagli drastici ai bilanci comunali e statali. coinvolto in un dibattito tecnico-politico sui nuovi strumenti per “attivare” e “potenziare” i cittadini. che anzi è continuato vivace a partire dalle proposte in esso contenute. Questo documento non ha congelato il dibattito. In seguito al forte interesse manifestato in particolare dai partecipanti ad un forum lanciato da KGSt. Attualmente il NSM comprende temi e strumenti ulteriori. seppure con minore determinazione rispetto agli enti locali. è stato insediato un gruppo di esperti che nel 1991 è pervenuto ad elaborare le prime linee guida per fondare “la nuova direzione amministrativa” degli enti locali (KGSt. Brema e Amburgo e i Länder del Baden Wuerttemberg. seminari. Concetti e metodi proposti a livello locale hanno trovato echi favorevoli anche a livelli di governo superiori. budgeting. 1991).

in capo ad unità decentrate e parzialmente autonome (denominate “centri di responsabilità”). nonostante l’importanza delle mansioni svolte nessun dirigente era direttamente responsabile del risultato ottenuto dal suo dipartimento. accennati nel capitolo introduttivo del volume. come una “macrostruttura aziendale”. Significativi esempi. aveva adottato un approccio all’organizzazione e all’amministrazione della città intriso di concetti derivati dal corporate management. Le autorità amministrative svolgevano in prevalenza compiti specializzati in dipartimenti centrali quali tesoreria o amministrazione del personale. • l’internal contract management. Autorevoli commentatori ritengono che spesso le funzioni e la gestione delle risorse fossero svolte in modo “organizzato. • la percezione dell’organizzazione dell’amministrazione comunale. il NSM ha puntato in modo deciso sul rafforzamento della accountability. che in precedenza procedevano distintamente. per conseguirli in capo ai dirigenti delle diverse unità amministrative. senza che fossero chiaramente individuabili i limiti delle rispettive sfere di responsabilità. ma irresponsabile” (Reichard. Ritorniamo al modello inizialmente proposto dal KGS. • l’orientamento del bilancio all’output e l’adozione di una reportistica ad ampio raggio. Si è accennato che esso si è ispirato a quello sviluppato dalla città olandese di Tilburg che. hanno iniziato a criticare il sistema in vigore. il KGSt ha ritenuto di fare propri: • l’approccio produttivistico (tutti i servizi e le funzioni delle municipalità sono descritti come “prodotti”). più in generale. Tra le forme di accountability interna va menzionata l’integrazione delle responsabilità sulle risorse e sulle policy. In termini più generali. • la distinzione tra ruolo strategico (proprio del consiglio comunale) e ruolo operativo (proprio degli amministratori).LA GOVERNANCE INTERNA Il sistema delle relazioni finanziarie intergovernative fino ad allora prevalente era caratterizzato da un elevato grado di centralizzazione nell’allocazione delle risorse. dal sistema dei trasferimenti agli enti locali. sono costituiti dalle Funzioni Comuni. in proposito. sia all’interno dell’ente che al suo esterno. Ciò ha comportato l’adozione di contratti interni. che prevedeva competenze decisionali molto centralizzate e la completa assenza di trasparenza. 2003). cioè la definizione mediante 155 . nei primi anni ’80. I rappresentanti locali più direttamente coinvolti nel buon esito delle policy intraprese. con tutti i suoi uffici e gli enti pubblici collegati. • l’integrazione delle responsabilità per i servizi forniti e per le risorse gestite. consistente nella formalizzazione documentale degli obiettivi assegnati e delle risorse utilizzabili. che prevedono finanziamenti centrali per lo svolgimento delle relative competenze o. basata su indicatori di prestazione e di risultato. Tra questi.

2. “NSM 2. nuovi metodi di monitoraggio e valutazione dei costi e delle prestazioni delle diverse unità amministrative. bilanci flessibili e orientati al prodotto. Al bilancio tradizionale sono state affiancate nuove forme di contabilità: internal cost accounting.LA GOVERNANCE INTERNA 156 contratto “del dare e dell’avere” reciproco delle diverse unità organizzative presenti nell’ente locale. 5. nel 1998 è stata elaborata la nuova versione. estese a comprendere sia i risultati che le risorse. strumenti di quality management (surveys ai clienti/utenti). riguardanti l’attività complessiva svolta dall’ente locale. l’internal contract management. Rientra tra queste il “bilancio globale”. la cui realizza- . tra competenze politiche e amministrative è stata introdotta la prassi di assegnare al consiglio eletto la prerogativa di vincolare l’amministrazione al rispetto di livelli predefiniti e globali di spesa e di consentire ai manager libertà di gestione. comprendeva i seguenti elementi costitutivi: 1.0”). allo sviluppo delle risorse umane.0”. orientato a dare conto dei risultati conseguiti dal singolo ente. un sistema di contabilità dei costi. 2. 3. 7. basato su prodotti definiti e su bilanci flessibili. un sistema di responsabilità decentrate ma integrate. sempre precario. Per migliorare l’equilibrio. basato sui centri di costo e di responsabilità. sforzandosi di dare attuazione ai nuovi istituti del NSM. La prima versione del NSM (non a caso denominato dal KGSt “modello 1. prudenzialmente proposti per prime applicazioni sperimentali: 1. Le autorità locali sono state solerti nel dare seguito alle raccomandazioni del KGSt. una dettagliata descrizione dei prodotti. naturalmente). Sono state adottate anche forme di accountability verso l’esterno. 8. 6. mediante l’attivazione di situazioni concorrenziali nella fornitura di servizi. del 1993. nuove modalità di partecipazione e coinvolgimento del personale nel processo di cambiamento. alla retribuzione basata sulla performance). 3. strumenti di management del personale (relativamente alle modalità di selezione e alla valutazione. nel solo rispetto del vincolo complessivo (oltre che delle norme di buona amministrazione. 4. Dopo anni di attuazione. modalità per coinvolgere i politici eletti nell’intero processo di cambiamento. migliore utilizzo delle opportunità offerte dal mercato. dettagliate procedure di project management. arricchita da ulteriori elementi.

delle attività. limitati alla revisione dei vincoli per gli enti locali. adattamenti nei comportamenti dei singoli e nel funzionamento consolidato delle organizzazioni. contabili. L’impegno iniziale delle amministrazioni si è concentrato prevalentemente nel dare attuazione alle novità concernenti la predisposizione e il contenuto del bilancio. formazione di professionalità adeguate. della contabilità dei costi e delle nuove forme di monitoraggio. già ampia. quali la gestione delle risorse umane e della qualità. inoltre. Le sequenze standard per dare attuazione ai vari strumenti innovativi previsti dal NSM sono le seguenti: • analisi della “produzione” dell’ente e conseguente redazione del “catalogo dei prodotti” (documento di elevato dettaglio). con l’individuazione dei centri di responsabilità. adozione e messa a punto di metodiche innovative. tuttavia. Tale estesa copertura non deve. Significativi risultati (del resto coerenti con le caratteristiche di sistematicità e analiticità tipiche della cultura amministrativa tedesca) sono stati ottenuti da molte amministrazioni che. Il decennio ormai trascorso da che il NSM è stato creato ha visto una sua crescente applicazione.LA GOVERNANCE INTERNA zione è spesso complessa e non può avvenire comunque in tempi brevissimi. della funzione di pianificazione centrale e delle unità di monitoraggio (Steuerungsdienst). ma in molti casi a utilizzi parziali. si badi. necessitando assimilazione di concetti nuovi. • introduzione della contabilità dei costi e suo utilizzo per calcolare i costi di prodotto e di centro di costo. • istituzione di un sistema di monitoraggio della performance (controlling). senza alcun sostegno finanziario da parte della federazione). ecc. dei fornitori di servizi interni. riferirsi all’utilizzo di tutti gli strumenti del NSM. hanno redatto cataloghi dei prodotti forniti. L’Associazione delle città tedesche testimonia che l’applicazione del NSM. scaturenti 157 . • revisione della struttura organizzativa interna. comprensivi di meticolose descrizioni dei servizi. sviluppo o sostituzione di procedure amministrative. a scapito degli istituti più innovativi ed estranei alla cultura gestionale dei dirigenti. i cui ritardi sono soprattutto dovuti alle carenze di personale qualificato e alle persistenti difficoltà economiche. dei procedimenti e dei costi. la media nazionale nasconde quote di adesione anche sensibilmente inferiori tra i comuni dei nuovi Länder orientali. • introduzione del contract management tra dirigenti e unità amministrative. avvenuta per iniziativa e a carico delle autorità locali (quindi. con ingente impiego di personale. ha registrato ulteriori sviluppi tra il 1996 e il 2000: la quota dei comuni che dichiaravano di servirsi degli strumenti del NSM è infatti passata dall’83 al 92%. Il contributo delle autorità federali è sostanzialmente consistito in interventi di natura regolamentare.

• nuovi modelli di contabilità: il sistema tradizionale di contabilità pubblica è ormai in fase di abbandono. grande cura è stata dedicata a tradurre i compiti tradizionali dell’amministrazione pubblica in “prodotti” e a creare condizioni favorevoli a governare per obiettivi. la maggiore gamma dei servizi offerti. tuttavia. ad esempio. Le risorse e i costi sono gestiti da una nuova conta- . invece.LA GOVERNANCE INTERNA 158 dai regolamenti amministrativi che li legano all’amministrazione centrale. ciò sarebbe accaduto in risposta ad iniziative quali la frequente apertura di sportelli polivalenti. • attività di e-government: le autorità locali offrono una gamma crescente di servizi via Internet. le testimonianze sui risultati positivi che i cambiamenti adottati avrebbero apportato alla gestione della cosa pubblica. Miglioramento delle capacità di pianificazione interna Adottando un focus strategico centrato sui concetti managerialisti del NPM. per quanto maturo. spesso integrando con modalità dell’IT fornitori di servizi pubblici e privati (così avviene. attivate in aree rurali). né di ricerche che mirano a stimarne l’impatto. ancora giunto al termine della sua parabola evolutiva. In questo processo. nelle cosiddette “stazioni di servizio multifunzionali”. realizzati mediante affidamento dell’erogazione di servizi ad associazioni di volontariato o a gruppi di sostegno (si tratta di numerose attività di empowerment. seguendo la visione dello Stato attivante espressa dal governo federale in carica). non è. Numerosi sondaggi interni dimostrano che la soddisfazione verso i servizi pubblici espressa dai cittadini è aumentata rispetto agli anni ’90. sviluppate con l’etichetta di Bürgerkommune. a favore di sistemi basati sulla valorizzazione completa delle risorse e su contabilità di competenza economica. attribuendo la funzione di pianificare le risorse agli enti locali e aumentando le loro responsabilità verso i cittadini (Resourcenmanagement dezentralisierung). Il modello NSM. il NSM ha trasformato le autorità locali in organizzazioni soprattutto caratterizzate come fornitrici di servizi (Dienstleistungsunternehmen). il maggiore “orientamento all’utenza” da parte dei dipendenti pubblici. Di fatto. la migliore accessibilità garantita da orari di apertura al pubblico prolungati. propria dell’amministrazione federale tedesca. Gli sviluppi più recenti riguardano la sua estensione a: • programmi di abilitazione e attivazione dei cittadini. Le ricerche effettuate non hanno fornito dati quantitativi relativi all’attuale diffusione del NSM tra le autorità locali tedesche. Non mancano. il NSM ha rappresentato lo strumento utilizzato per superare la tradizionale scala gerarchica “dall’alto verso il basso”.

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bilità costo-prestazione (Kosten-Leistungs-Rechnung), nell’ambito di un sistema di controllo strategico. Controllo strategico: rafforzamento del ruolo del Consiglio municipale Il NSM ha inteso anche rafforzare le capacità di valutazione dei Consigli (comunale e provinciale) ed ha ottenuto questo risultato ridefinendo le funzioni del Consiglio e dell’amministrazione. La posizione dei Consigli è spesso debole di fronte alle figure professionali forti presenti nell’amministrazione. Ciò è dovuto anche al fatto che i consiglieri, per tradizione, operano su base volontaria, con la conseguenza, dannosa per il bene collettivo, che molti tra loro tendono a occuparsi prevalentemente di interessi particolari, trascurando le questioni di interesse generale. Poiché, in linea di principio, vi è ampio consenso sul fatto che la funzione principale del Consiglio riguardi la definizione degli obiettivi delle politiche, mentre quello dell’amministrazione riguardi la scelta delle modalità attuative, si trattava di trovare modalità adeguate per rendere effettiva questa distinzione di ruoli. Lo strumento chiave per farlo è stato individuato nell’istituto del bilancio sociale, per definire il quale il Consiglio deve focalizzarsi sui grandi obiettivi di policy, valutare in anticipo le performance attese e la corrispondenza tra gli indirizzi di governo e le scelte proposte dalla parte tecnico-amministrativa. Ciò comporta che il Consiglio rinunci a formulare bilanci particolareggiati a favore di azioni di controllo strategico sulle scelte di fondo operate dall’amministrazione. A tale fine, utilizzando adeguati indicatori di performance, i Consigli sono stati messi in condizione di conoscere e valutare le scelte compiute dalle amministrazioni. Outsourcing e apertura al mercato dei servizi locali Mentre l’outsourcing, la competizione, l’apertura al mercato e la privatizzazione non erano grandemente enfatizzati nella prima versione del NSM, questi concetti hanno guadagnato terreno successivamente, grazie a due impulsi esterni. Un primo impulso è venuto dallo sviluppo delle policy di deregolamentazione e liberalizzazione del mercato formulate dalla Commissione europea nel corso degli anni ’90. In tale prospettiva le autorità locali hanno potuto privatizzare alcune public utility (fornitura di acqua e di energia elettrica, raccolta rifiuti, trasporto pubblico, casse di risparmio locali). Le pressioni dell’UE hanno spinto le autorità locali ad esternalizzare (outsource) i servizi, quando non addirittura a privatizzare le imprese municipali. Un secondo impulso è derivato dalla crisi finanziaria nella quale gli enti locali si sono venuti a trovare e che li ha incoraggiati a “fare cassa”, vendendo i patrimoni disponibili.
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Valutazione delle politiche pubbliche: i circoli di confronto Nel corso degli anni ’90 i principi di benchmarking hanno trovato un terreno di sviluppo nel mondo amministrativo tedesco. Di nuovo il livello municipale ha accettato per primo questa sfida. La proposta iniziale è stata formulata dalla Fondazione Bertelsmann che, con il progetto “Fondamenti per una amministrazione comunale produttiva”, ha creato una rete di circoli di autovalutazione e di confronto tra comuni, nata da un concorso tra comuni da essa finanziato (al quale, nel 1997, hanno partecipato 150 città). Sviluppando questi spunti, il KGSt ha successivamente dato vita alla rete IKO, che funge da sistema informativo interno per i comuni basato sulla formazione di circoli di confronto regionali e sull’applicazione di indicatori di confronto. A fine 2001 operavano 62 circoli tematici, attivi su tutto il territorio federale, cui partecipavano complessivamente 672 comuni. Un indubbio effetto positivo del benchmarking garantito dall’operare dei circoli competitivi tra i comuni aderenti è stata la maggior trasparenza sulle performance delle amministrazioni che esso, nel tempo, è venuto assicurando. In parallelo alle attività della rete IKO, dal 1998 è attiva nel BadenWürttemberg l’“associazione di lavoro municipale”, che si occupa di aggiornare i piani di sviluppo comunale e di elaborare codici di benchmarking utilizzabili da tutti i soggetti che aderiscono all’associazione.

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6. Strumenti di gestione delle risorse umane
Formazione del personale La disponibilità di un apparato pubblico con analoghe caratteristiche di preparazione professionale costituisce un elemento unificante per le amministrazioni pubbliche tedesche, che in qualche modo neutralizza la possibile spinta centrifuga riconducibile all’esistenza di molti livelli di governo. Come si è già accennato, i ranghi delle pubbliche amministrazioni sono composti da funzionari pubblici (Beamte), impiegati (Angestellte) e lavoratori (Arbeiter). Lo status dei funzionari è regolato da contratti pubblici mentre per impiegati e lavoratori i contratti hanno natura privatistica. Il Ministero dell’Interno svolge un ruolo centrale: svolge funzione propulsiva per gli sviluppi normativi che riguardano lo status del personale pubblico impiegato a livello federale, fornisce le linee guida giuridiche sullo status del personale statale, delle municipalità e degli altri enti di diritto pubblico.

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Valutazione dei dirigenti e sistemi premianti Le regole che disciplinano i contratti dei dipendenti pubblici sono in fase di trasformazione: tra le novità recenti si segnala l’adozione di un sistema retributivo basato (anche) sull’esplicito riconoscimento del merito individuale, come segnalato dalle prestazioni effettivamente rese o dai risultati conseguiti, che condizionano l’erogazione di una parte variabile delle retribuzioni. Il nuovo sistema ha introdotto anche opportunità per i dipendenti di discutere e interagire sulle caratteristiche del sistema premiante con i loro superiori, rendendo in tale modo più flessibile un sistema in precedenza fortemente gerarchico. Il nuovo sistema di direzione per obiettivi opera anche come stimolo per i dirigenti a cercare costantemente riscontro del proprio operato nei subalterni, in quanto senza la loro collaborazione diviene difficile conseguire i propri obiettivi. Inutile sottolineare come tali cambiamenti stiano rivoluzionando il pubblico impiego tedesco, delineando trasformazioni profonde nei ruoli dei lavoratori. Ulteriori fattori di cambiamento sono introdotti dall’adozione di contratti di telelavoro e di altre modalità più flessibili di lavoro. Le amministrazioni federali offrono la scelta di lavorare dal lunedì al venerdì tra le 06.30 e le 20.00 e il sabato tra le 08.00 e le 13.00. Nell’ambito di tale orario, per i servizi ai cittadini (ServiceZeit), attraverso accordi tra gli impiegati, si deve garantire la presenza dalle 08.00 alle 11.30 e dalle 13.00 alle 16.30. Gli impiegati gestiscono il loro “conto delle ore lavorative” con un credito massimo di 80 ore e un debito di 40 ore massimo. I crediti possono essere recuperati con i Gleittage, giorni di pareggiamento delle ore, usufruibili con un massimo di 24 ore all’anno. I riscontri positivi di queste innovazioni, che costituiscono la realizzazione di un progetto compreso nel programma “Stato Moderno - Amministrazione Moderna”, hanno convinto dell’opportunità di raddoppiare il numero di posti di telelavoro nella pubblica amministrazione.

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L’agenzia federale per l’amministrazione pubblica

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Descrizione del contesto
Il programma “Stato Moderno - Amministrazione Moderna” è un piano strategico di ammodernamento di tutta la pubblica amministrazione tedesca che si compone di più progetti. Tra le molteplici iniziative, di particolare rilievo è la ristrutturazione del Ministero degli Interni attraverso forme di NPM/NSM. All’interno di tali iniziative, l’agenzia federale per l’amministrazione pubblica (Bundesverwaltungsamt, BVA), un’agenzia del Ministero degli Interni che si occupa delle gestione dell’amministrazione federale, ha introdotto pratiche di quality manangement e del management della conoscenza e dell’informazione. La rilevanza dell’iniziativa è stata sottolineata dall’OECD (OECD, 2000) e da pubblicazioni dello stesso Ministero degli Interni (BMI, 2000b). Inoltre, durante la “Conferenza sulla qualità per le amministrazioni pubbliche nell’Unione europea - Condivisione di Best Practices”, tenuta a Lisbona nel 2000, la Germania ha presentato l’esperienza del Bundesverwaltungsamt come esempio di trasparenza, efficienza e competitività della pubblica amministrazione e caso di good governance europea. Il Bundesverwaltungsamt è un’agenzia del Ministero degli Interni cui sono attribuiti numerosi compiti di pianificazione e supervisione di funzioni di competenza dei vari ministeri, nei campi più vari, quali ad esempio l’istruzione e la formazione, l’erogazione di prestiti agevolati e borse di studio a studenti, le scuole all’estero, le procedure per ottenere la cittadinanza e la naturalizzazione, l’ufficio centrale per gli stranieri, l’emigrazione, la promozione dello sport e della cultura, i trattamenti pensionistici, la protezione civile. La BVA impiega complessivamente circa 2000 persone, che operano in otto dipartimenti generali; sin dalla sua costituzione, avvenuta nel 1960, ha ricoperto un ruolo centrale per lo sviluppo e la diffusione di pratiche innovative nella PA. La direzione dell’agenzia decise nel 1996 di adottare procedure di quality management (QM), strategia completa orientata principalmente alla qualità dei risultati. Parole d’ordine utili per comprendere a che tipo di qualità si facesse

Non meno importanti sono gli obiettivi di quality management. secondo il quale i servizi offerti dall’agenzia devono risultare interessanti e competitivi rispetto a quelli offerti dal mercato. la produttività (maggiore rendimento dei fattori impiegati per ottenerla). Il QM è basato sull’utilizzo integrato di strumenti quali la reingegnerizzazione delle procedure. che riguardano la creazione di una strategia ampia e complessiva. si compone di una piramide di obiettivi. utile a . La strategia di cambiamento adottata. la contabilità cost to performance e nuovi modelli di monitoraggio delle prestazioni. ottenuta anche creando termini di confronto (quando le prestazioni avvengono in concorrenza con altri enti o uffici privati). orientato al management moderno nella struttura interna e nei risultati. ragione per cui essi hanno colto l’occasione offerta dal programma “Stato Moderno – Amministrazione Moderna”. la trasparenza (migliore leggibilità e coerenza con gli scopi assegnati) e l’orientamento ai cittadini destinatari dei servizi. sotto lo slogan “Il BVA. non solo di facciata. ha il particolare dovere di possedere strutture altamente performanti ed economicamente vantaggiose al fine di essere un partner competitivo. il controllo di gestione. L’attenzione prevalente si sposta dal processo alla prestazione. “orientamento al valore. fornitore moderno di servizi”. Strumentale a questo fine è l’obiettivo di marketing.LA GOVERNANCE INTERNA riferimento sono “orientamento alla clientela”. Il modello organizzativo della BVA. Al vertice si colloca l’obiettivo strategico di trasformare l’agenzia in fornitrice primaria di servizi per il governo federale. della quale si intendono incrementare l’efficacia (maggiore aderenza agli scopi perseguiti). “qualità del prodotto”. al processo e al personale”. Da tempo queste esigenze erano ben presenti ai vertici dell’agenzia. 163 Descrizione del caso Motivazione e obiettivi Nel contesto del rinnovamento delle strutture della pubblica amministrazione tedesca attraverso l’adozione di nuovi strumenti di gestione (NPM o NSM). è stato sostituito da un modello più dinamico. che direttamente si ispirava al prototipo della burocrazia weberiana classica. La decentralizzazione delle strutture è accompagnata da un maggior grado di responsabilità dei singoli uffici. Per ottenere risultati di questo tipo è evidente l’importanza dei fattori motivazionali: la collaborazione del personale deve essere convinta e piena. la BVA. strategici ed operativi. in quanto fornitrice di servizi essenziali al buon funzionamento di moltissimi altri organismi pubblici.

tempo. autorità. Per ottenerla si è fatto riferimento ai workshop dei circoli di qualità e si è utilizzata la leva della formazione del personale. partner) Definizione e misurazione delle esigenze di servizi di qualità Applicazione delle esigenze in standard concreti di servizio Assunzione della filosofia della qualità nella cultura delle autorità Creazione di presupposti oggettivi. si va ad intersecare con attività di controllo strategico. Quality management significa definizione e valutazione dei servizi offerti in termini di qualità. ottimizzando il processo gestionale. organizzativi e di personale per l’adozione del quality management Fonte: BVA La realizzazione del QM passa attraverso una partecipazione attiva del personale. l’economicità. la soddisfazione degli impiegati e la qualità tecnica dei prodotti. costo e altri fattori legati alla performance.LA GOVERNANCE INTERNA 164 realizzare obiettivi di qualità quali la soddisfazione dei clienti/cittadini. sotto il controllo offerto dai parametri della contabilità costo-prestazioni. Tra le iniziative intraprese per stimolare un continuo sviluppo del processo vi sono: . ottenuto grazie alla formazione del personale e all’assolvimento delle esigenze del QM. I processi lavorativi vengono considerati alla stregua di processi produttivi in cui il risultato finale (prodotto/servizio). quantità. Figura 1 La piramide degli obiettivi del BVA Obiettivi delle autorità Fornitore centrale di servizi del governo federale strategico Esecutore economico di funzioni con strutture efficienti Obiettivo marketing Partner interessati e competitività Obiettivi quality management • Soddisfazione dei clienti • Comparazione effiiciente del processo $ # operativo • Abbattimento dei costi • Sviluppo di personale orientato alla qualità • Creazione e cura di una immagine di qualità • Creazione di una coscienza sulla qualità interna " si ottengono i seguenti compiti " Interno Esterno (cittadini.

come elementi che si collo- . nel IWM confluiscono tre componenti: • tecnica. consistenti in nuove tecniche di sviluppo del personale. • organizzativa. Sono stati infine adottati strumenti di monitoraggio e valutazione relativi a qualità e quantità dei servizi offerti. Accumulare nel know-how dei funzionari un ampio patrimonio di informazioni utili. un sistema attivo di suggerimenti con incentivi materiali e immateriali (BMI. attraverso surveys staff/clientela. IWM). Schematicamente. • Aggiornamento costante sugli sviluppi normativi e sulle reazioni del pubblico ai cambiamenti introdotti nei processi di erogazione dei servizi. consistente nei nuovi principi di organizzazione utilizzati adattati al management dell’informazione e del sapere. 2000a) a sostegno del management del sapere e dell’informazione (IWM). inserendole organicamente nel loro “sapere” amministrativo e gestionale costituisce quindi fattore di successo centrale per un’amministrazione che voglia migliorare le proprie performance sui due versanti dell’efficacia e dell’efficienza. disporre di informazioni e di conoscenze approfondite sulla realtà nella quale si opera costituisce una risorsa fondamentale per il buon funzionamento di ogni amministrazione. recepimento ed elaborazione delle valutazioni scritte o delle opinioni espresse verbalmente dai clienti. • FAVORIT. che è diventato una componente essenziale della modernizzazione della BVA. • delle risorse umane. “ufficio senza carta” e sistema di gestione dei viaggi (travel management system. Nel management del sapere e dell’informazione si sviluppano perciò l’organizzazione. consistente nelle nuove tecnologie. TMS). la componente tecnica e del personale. non limitandoli all’analisi costi-benefici condotta sul singolo progetto ma anche complessivi. • Adattamento dinamico e flessibile delle routine di processo ai nuovi obiettivi di qualità adottati. 165 Azioni e soggetti coinvolti Management del sapere e dell’informazione (IWM) Come ci ricordano le scienze dell’organizzazione. nella convinzione che solo un monitoraggio complessivo e coerente sia in grado di garantire il buon funzionamento del QM. Queste semplici considerazioni hanno alimentato azioni strumentali atte a realizzare forme innovative di management del sapere e dell’informazione (Informations-und Wissensmanagement.LA GOVERNANCE INTERNA • Progetto IDEA 21. attraverso l’osservazione costante dello sviluppo tecnico e valutazione di fattibilità da parte di specialisti.

disordinato. costituiscono base per ulteriori elaborazioni e il miglioramento dell’ambiente di lavoro. non più in un rigido modello gerarchico. L’incontro tra l’informazione o il sapere appena rielaborati e l’informazione/sapere originari non ha sviluppo orizzontale. seguendo le corrispondenti linee organizzative. 2001). Figura 2 Spirale del nuovo management dell’informazione e del sapere Informazione concreta. ordinato Informazione Fonte: BMI 2001a . La figura 2 ne fornisce una rappresentazione schematica. disciplinare. La condivisione regolare delle informazioni assume un ruolo strategico (essendo il motore del sistema). valutato personale. vengono rese pubbliche. ma che. non valutato. che vanno dallo scambio di idee all’imitazione di comportamenti. Dopo un processo di valutazione delle nuove conoscenze. ma dando spazio agli impiegati per esprimere le loro osservazioni. ma assai più complesso: può infatti essere rappresentato da una spirale informativa. generale. Il sapere viaggia e si diffonde infatti attraverso reti informative complesse. informazioni e circostanze Complessità delle informazioni collegate Numero delle informazioni rielaborate Struttura e sviluppo del sapere Valutazioni personali e misurazione delle valutazioni Esperienza Collegamento Orizzonte delle esperienze Competenza Estrazione dell’essenza del sapere astratto. valutata Sapere soggettivo. interdisciplinare Elaborazione e cambiamento dell’informazione Grado di valutazione Dipendenza e contesto rispetto ad altre esperienze. evidenziare le problematiche e far circolare e condividere le informazioni detenute dal singolo attraverso l’elaborazione di buone pratiche. isolato. Tale strategia tiene in considerazione il fatto che le informazioni possono dipendere da valutazioni e interpretazioni personali e lavorative del singolo. di fogli di notizie e di brevi note informative. collegata. speciale. se viene riconosciuto che esse apportano valore aggiunto nell’ambiente di lavoro al quale si riferiscono. oggettivo.LA GOVERNANCE INTERNA 166 cano all’interno di una strategia (eStrategie) che sfrutta tutti i canali informativi a disposizione (BMI. allo stesso tempo. al cui interno ruotano le sue componenti.

Figura 3 Rappresentazione del sistema informativo nelle varie fasi organizzative Necessità dell’informazione Garante. portavoce Responsabilità sul contenuto Liberazione? % si Informazioni esterne? no % Redattore QS % no Offerta informativa Intranet Contenuto del comportamento Liberazione? % si Portavoce e capo redattore % Libera circolazione? si si no Direttore dell’autorità.LA GOVERNANCE INTERNA Il sapere viene confrontato e misurato individuando il comportamento rilevante da cui la conoscenza nasce e il contesto entro il quale il sapere è stato sviluppato: il sapere viene poi elaborato e spersonalizzato. Preparare la conoscenza secondo questi criteri informativi costituisce oggetto di un procedimento complesso. che postula l’esistenza di un ambiente di lavoro ad hoc e la disponibilità di un’assistenza tecnica adeguata. in modo da ottenere informazioni oggettive. generali. gruppi di interesse Rappresentanza del personale 167 % autore % Dirigente di sezione % È / deve essere no Redattore di dipartimento specializzato Approvazione? Attività informativa Contenuto del comportamento % Dirigente di gruppo di sezione % Approvazione? % si Dirigente di dipartimento % no Offerta informativa no Sistema di informazione specializzato si Sistema informativo specializzato? Redattore QS. non più soggettive. caporedattore. dipartimento I in collaborazione nella libera circolazione Contenuti e obiettivi Responsabilità sul contenuto Offerta informativa Extranet Offerta informativa Internet % Libera circolazione? Fonte: BMI 2000a Extranet? .

.. gli impiegati delle autorità ad esso direttamente collegate. ivi comprese tutte le autorità federali (Extranet). I differenti destinatari hanno necessità e comprensione informative diverse. e il pubblico in generale (Internet). passa per i reparti di settore e giunge alla redazione QS (Qualität Sicherheit) e al direttore dell’autorità che valutano la nuova informazione sotto i due profili della quantità (o della sua rilevanza) e della qualità. Il management dell’informazione e del sapere prende in considerazione i processi di comunicazione interni ed esterni e osserva i quesiti che ne possono scaturire. La produzione delle singole unità viene raccolta da personale specializzato. BAföG online TMS EPOS Fonte: BMI 2000a . il flusso delle informazioni. le comunicazioni e il sapere • Definisce i processi. Figura 4 Schema riassuntivo dell’IWM Management dell’informazione e del sapere • Valuta le informazioni. I contenuti ed il tipo della rappresentazione delle informazioni vengono adattati alle esigenze del destinatario. gli impiegati delle autorità della sfera di competenza del BMI (Intranet BMI). la struttura delle informazioni. le conduzioni di base e i presupposti • Definisce gli standard per l’organizzazione per il personale e per le trasformazioni tecniche • Rende pubblico e sistema il sapere Pubblicazione • Sistema di informazioni specializzate • Intranet • Extranet • Internet Sistema di redazione delle informazioni Sistema di web content management FAVORIT office flow Atti e procedimenti amministrativi elettronici Applicazioni speciali esempi ISAS online • Gestisce il flusso di lavoro amministrativo • Ordina e esegue l’elaborazione dei documenti e delle informazioni Favorit office flow VISTI . A loro spetta valutare l’offerta elaborata da altre unità e predisporre un nuovo sistema informativo contenente le nuove proposte: l’offerta informativa è così continuamente valutata e aggiornata. Nell’agenzia federale per l’amministrazione pubblica questo sistema di interazione tra sapere e informazione è stato pienamente inserito nel sistema di gestione.... I destinatari di questo processo informativo sono essenzialmente gli impiegati della BVA.LA GOVERNANCE INTERNA 168 Accanto all’informazione di natura professionale e al sapere del lavoro giornaliero (le competenze operative) vi è un processo supplementare di produzione e preparazione delle conoscenze che riguarda le attività realizzate da impiegati specializzati e esperti.

in conclusione. La dirigenza Idee21 sostiene i dirigenti nella responsabilità del comando e promuove la cooperazione come nuovo metodo di leadership. . I dirigenti devono motivare gli impiegati a sviluppare idee e sostenerli nella formulazione e nello sviluppo. qualora le idee risultino innovative. Banca dati delle idee Fonte: BMI 2000a 1. Gli elementi del progetto sono schematizzati nella figura 5 e poi brevemente descritti. “Idee per l’amministrazione federale nel 21° secolo”. Manager 4. di definizione dei processi e degli standard organizzativi. Introduzione di un resoconto 5. gestito dal BMI e dalla agenzia federale per l’amministrazione (BVA). Figura 5 Elementi di base di Idee21 169 1. una strategia completa che coinvolge tutta l’autorità pubblica ed ha in carico i processi di valutazione. L’accountability non è più un elemento centrale di valutazione delle idee ma è decentrato ai dirigenti delle singole unità amministrative (delega delle responsabilità). Stimoli 3. Si integra nelle varie applicazioni specializzate rafforzandone contenuto e apertura. Metodi di comunicazione 7. Circoli di qualità 6. Idee21 Per accompagnare e sostenere lo sviluppo di una gestione basata sulla conoscenza. Dirigenza 2. Il progetto intende esaminare le possibilità di introdurre un processo basato sulle idee come mezzo di miglioramento continuo (PMC) nell’amministrazione federale. A tale fine è stato creato Idee21. bisogna disporre di un sistema di incentivazione allo scambio di informazioni/idee. Metodi di lavorazione 8.LA GOVERNANCE INTERNA Il management del sapere e dell’informazione rappresenta.

sponsor e revisore. si assemblano know-how e competenze. • performance. Il circoli di qualità si trasformano in un luogo di moderazione delle tensioni e dei problemi che il funzionamento delle organizzazioni quotidianamente incontrano. preparazione di relazioni per il supporto informativo alla dirigenza dell’autorità. • principi di gestione del personale. • un supporto su basi specialistiche e aiuti a prendere le decisioni. • assistenza. I circoli di qualità Il lavoro si basa su circoli di qualità per il miglioramento e la valutazione delle tecniche lavorative. Per valutare i potenziali di miglioramento apportati dai circoli di qualità si è chiesto ai partecipanti di dichiarare il proprio consenso alle affermazioni seguenti: “c’è una maggiore disponibilità di tempo per effetto dell’aumentata efficienza lavorativa”. • principi di leadership e linee guida. fornisce la descrizione del processo di produzione e informazioni su ogni elemento del QM per mezzo di: • un modello aggiornato della piramide degli obiettivi. elaborati in collaborazione con i responsabili di unità. • sistemi e strumenti di controllo. consulenza ai funzionari per la formulazione di idee. con il compito di analizzare i problemi attualmente riscontrati nel funzionamento dei processi e di proporre miglioramenti. prima ancora che in un luogo di soluzione dei problemi. Quality Manual. Il manager di idee Un manager di idea. I risultati sono riportati nel grafico 1. nell’ottica del miglioramento delle prestazioni. “i circoli di qualità devono essere istituzioni durature” e “conviene che i moderatori dei circoli posseggano una formazione più specializzata”.LA GOVERNANCE INTERNA 170 2. è incaricato in ogni ente di promuovere le attività secondo la visione di Idee21. • un manuale IT. A questa nuova figura spettano principalmente funzioni di: • coordinamento e rappresentanza di Idee21 nelle discussioni che si aprono all’interno di ogni unità organizzativa. sostegno dei dirigenti alla lavorazione delle idee. Attraverso i circoli di qualità. • una rappresentazione dello stato delle procedure e dell’organizzazione. con effetti di sinergia che migliorano il senso di appartenenza all’ufficio e la reciproca collaborazione. Un manuale. . inteso come partner. 3. composti da 4-8 impiegati provenienti da una o più unità organizzative. • controlling.

• premio a sorteggio (consistente in un buono per un viaggio del valore di 2. nelle dichiarazioni degli interessati. se il risparmio annuale ottenuto raggiunge almeno i 10.000 DM.000 DM). con la regola dei 3/7: 3 giorni dedicati all’esame delle competenze e alla formulazione delle proposte e 7 giorni per la valutazione delle proposte stesse.LA GOVERNANCE INTERNA Grafico 1 Valutazione dei risultati dei circoli di qualità (percentuale di consenso) istituzione duratura 171 maggiori spazi di tempo formazione approfondita dei moderatori 0 5 10 15 20 25 30 35 4. non svolge un ruolo di particolare rilievo (nelle parole di molti “è l’ultimo tra i motivi per pre- . che sono così graduati: • premio immediato in denaro (forfetizzato nella somma di 100 DM). • premiazione supplementare a forfait di 2. 5. • ogni unità organizzativa è direttamente coinvolta nel circolo di qualità che riguarda le sue attività. Gli incentivi Un sistema di stimolo efficace deve essere attraente e basarsi sull’attribuzione di premi. Nell’ambito del progetto sono state proposte le seguenti regole per l’elaborazione delle idee: • tempi di lavorazione brevi. insieme ad un maggior decentramento della responsabilità per l’esame e la valutazione delle idee di miglioramento.000 DM. Il meccanismo dei premi. Il metodo di lavorazione Il nuovo metodo mira ad ottenere un’accresciuta qualità delle prestazioni senza che ciò comporti un maggior dispendio di energie lavorative. • attribuzione della possibilità di reclamo al manager di idea contro l’eventuale rifiuto opposto all’applicazione delle decisione prese.

3. 2. La predisposizione di moduli dedicati ha alleggerito lo svolgimento delle procedure. Il reporting Idee21 prevede che le informazioni sullo stato di avanzamento del progetto siano regolarmente rese mediante apposite relazioni. 8. Il premio non è importante Il premio costituisce riconoscimento importante Premi monetari solo a fronte di risparmi Il risultato è più importante dei premi 6. 7. Contenuti. 4. ma svolge un ruolo non marginale come strumento per rendere formale l’approvazione che si riceve nell’organizzazione per il proprio contributo. la banca dati informatizzata rende possibile conoscere con facilità le idee elaborate. anche grazie a interrogazioni mediante parole chiave e su temi specifici. I metodi di comunicazione Il metodo di comunicazione di Idee21 intende contribuire a creare un’immagine positiva del progetto stesso e stimolare i funzionari pubblici a parteciparvi con regolarità. senso e scopo di Idee21 vengono pertanto comunicati ripetutamente nel corso del progetto. Lo scambio di informazio- . intesa come motore veloce ed efficiente per lo scambio di informazioni. Grafico 2 172 Valutazione del denaro e dei premi materiali presso gli impiegati (valori percentuali) 0 10 20 30 40 50 60 70 1 BMI BVA BGS BMI 2 BVA BGS BMI BVA BGS BMI BVA BGS 3 4 1.LA GOVERNANCE INTERNA sentare un’idea”). La banca dati delle idee Tutte le proposte sono registrate in una banca dati appositamente sviluppata.

sviluppato a livello centrale nel rispetto del principio Einer-für-alle (“per uno. gli ambiti lavorativi del personale. La BVA ha colto l’occasione per rinnovarsi. non meno della disponibilità di un modello accessibile per svolgere la funzione stessa di pianificazione. In effetti. Land e comuni). l’amministrazione elettronica. nella pratica. Idee21 è stato introdotto con successo. il sistema coinvolge la gestione del personale. La possibilità di interfacciarsi con scenari futuri e di utilizzarli in sede di pianificazione è di enorme importanza per i dirigenti. Attualmente lo utilizzano 120 autorità dei diversi livelli di governo. ma valido per tutti”) e messo gratuitamente a disposizione di tutti gli organi e le autorità pubbliche della federazione (altre amministrazioni federali. il funzionamento dei servizi di sostegno e la gestione amministrativa. la BVA ha sviluppato un sistema elettronico per il personale e per l’organizzazione degli uffici amministrativi. riferendola a tutti i campi oggetto del loro lavoro. porta alla trasparenza e induce emulazione tra le unità organizzative coinvolte. denominato EPOS. ma solo sviluppate a partire da attitudini e disponibilità individuali. fornendo per ciascuna le informazioni necessarie e la struttura per le elaborazioni. Esternamente l’accesso tramite Internet a molti servizi (tra cui BaföG online). Indicatori come il numero delle proposte avanzate. Il sistema riguarda in prevalenza la gestione del back-office. dà espressione alla sua nuova filosofia di “agen- . EPOS ha migliorato la struttura informativa interna dell’agenzia federale ed ha ottimizzato la comunicazione tra il Ministero degli Interni e le autorità pubbliche. nei rapporti verso l’esterno e al suo interno. EPOS è un software per il servizio pubblico. specialmente sulle spese e sull’utilità di istituire il management di idee. Il maggiore impegno per il buon esito dell’iniziativa è richiesto ai dirigenti: tuttavia va tenuto presente che la leadership cooperativa e la creatività non possono essere imposte. la quota di partecipazione del personale e la durata dei processi di elaborazione delle idee sono informazioni rilevanti per promuovere il processo di miglioramento continuo attraverso il benchmarking e la segnalazione di best practice. ciò non significa che resistenze e opposizioni non siano state talvolta rilevanti. EPOS offre inoltre la possibilità di lavorare utilizzando scenari alternativi: quello che riproduce le condizioni attuali ed altri riferiti a orizzonti temporali differenziati (del passato. 173 I risultati raggiunti Nell’ambito del programma di applicazione del QM e dell’IWM. la contabilità e l’organizzazione di tutti i dipartimenti. del presente e del futuro).LA GOVERNANCE INTERNA ni. L’utilizzo dei nuovi strumenti ha permesso di avviare.

insieme a EPOS. che riduce le transazioni cartacee e svincola l’erogazione dei servizi dal tempo e dal luogo in cui le informazioni che li alimentano sono archiviate. Si è dimostrato adattabile a diversi utilizzi e dà risultati interessanti anche in termini di trasparenza delle pratiche (è sempre possibile conoscere lo stadio di lavorazione delle singole procedure) e di riduzione dei tempi dedicati a tutte le attività gestionali: si può quindi dire che rinforza l’efficienza ed aumenta la produttività dell’amministrazione Tutte le funzioni essenziali di un ufficio sono integrate in FAVORIT®OfficeFlow®: • elaborazione della posta in entrata. dai ministeri e dalle autorità del Land Nordreno-Vestfalia. Dal 2000 la tecnologia di FAVORIT è stata integrata ad Internet. • software ed aggiornamenti gratuiti. Attualmente sono collegate a questo strumento 360 postazioni di lavoro e ciò consente l’archiviazione flessibile dei dati e l’accesso a un sistema di procedure di elaborazione dati in ambiente IT. FAVORIT®-OfficeFlow® è attualmente utilizzato dall’agenzia federale per l’amministrazione pubblica (con numerose postazioni). associazioni ed enti di diritto pubblico. dall’ufficio brevetti tedesco e dal comando di polizia della città di Wesel. i migliori risultati. La BVA mette il software gratuitamente a disposizione di autorità pubbliche. • interfaccia flessibile per l’allargamento ad ulteriori usi. dall’authority per la regolazione delle telecomunicazioni e della posta. Anche i funzionari sono soddisfatti per la riduzione dei tempi di attesa nell’ottenimento delle informazioni necessarie per attivare e completare le procedure di cui sono responsabili.LA GOVERNANCE INTERNA 174 zia orientata ai cittadini”. • archivio elettronico (documenti. • elaborazione della posta in uscita. I risultati positivi ottenuti sono documentati dalla maggiore soddisfazione dei clienti (dovuta al taglio dei tempi necessari a completare le pratiche) e dalla costante disponibilità di un efficiente ufficio informazioni. grazie al minore impiego di lavoro e di utilizzo di infrastrutture. Internamente lo sviluppo di FAVORIT®-OfficeFlow®. • lessico amministrativo e di registrazione. creando così un ciclo lavorativo completo su basi elettroniche che comincia e termina con i cittadini a disposizione dei quali mette i moduli di domanda dei diversi servizi . un prodotto informatico per la gestione dei flussi dei dati negli uffici. Infine si segnala un consistente miglioramento (+30%) dell’efficienza con la quale operano le unità interessate. sistema di management del flusso di lavoro). per l’alleggerimento della componente routinaria del loro lavoro e per la miglior ergonomicità delle postazioni di lavoro. FAVORIT®-OfficeFlow® è dunque una valida soluzione per la gestione del flusso dei dati negli uffici. ha permesso.

Le modalità con le quali è stata realizzata la modernizzazione dell’agenzia (forte coinvolgimento dei lavoratori) hanno generato un sostanziale cambiamento organizzativo. segnalata.00 alle 16. per i servizi che hanno nei cittadini i destinatari diretti (ServiceZeit).30. con accesso diretto ai documenti necessari presenti in Intranet. progetto di nuovo orario di lavoro. 175 Criticità nella realizzazione Dalle informazioni disponibili risulta che i dirigenti amministrativi abbiano cercato di applicare nel miglior modo possibile i nuovi sistemi di gestione amministrativa.00). L’unica rigidità rimasta riguarda. giustamente.00 alle 11. potenzialmente di tutti. Gli impiegati si sono mostrati molto soddisfatti della maggior flessibilità e della possibilità che essa concede loro di gestire meglio il proprio tempo tra famiglia e lavoro.00.30 e le 20. che costituisce altra peculiarità del processo di modernizzazione che ha investito BVA. anche attraverso turni definiti su base volontaria.LA GOVERNANCE INTERNA predisposti dall’ufficio. una copertura dalle 08. con elaborazioni che prescindono del tutto da procedure su carta. il sabato tra le 08. Ciò deve procedere di pari passo con la formazione del personale: questo collegamento si è realizzato a livello di gestione strategica delle risorse umane per mezzo della definizione degli obiettivi. Come si è già ricordato. ad esempio. compilano e spediscono elettronicamente all’ufficio dove un firewall gestisce il flusso di informazioni. che li scaricano. per assistere i figli).30 e dalle 13. ha dato origine a FAZIT. Lo sviluppo del lavoro di squadra. La BVA ha proposto ai suoi dipendenti modalità di lavoro alternative a quelle tradizionali (lavoro d’ufficio con orario rigido): telelavoro e orari molto flessibili. Con il primo. a livello operativo per mezzo della ristrutturazione del processi e dell’orientamento ai bisogni. oggi BVA offre ai suoi dipendenti la scelta dell’orario di lavoro personale (dal lunedì al venerdì tra le 06.00 e le 13. dalla riduzione del 12% della richiesta dei permessi malattia e del 50% dei permessi speciali (per esempio. Anche il coinvolgimento. A questi ultimi è riservato un periodo di formazione di quattro settimane. Ciò ha costituito un’efficace motivazione al lavoro. della progettazione e realizzazione dei circoli di discussione tra funzionari. La collaborazione tra i funzionari viene assistita anche dalla disponibilità dei lavoratori più esperti a operare come tutor dei nuovi assunti. in un programma in cui gli aspetti teorici e pratici sono strettamente interconnessi: a ogni fase di formazione teorica viene affiancata una settimana di lavoro per la pratica di quanto loro insegnato. nella creazione e discussione degli obiettivi comuni e la possibilità di presentare ai superio- . collegandosi alla rete. i funzionari possono scegliere dove lavorare. l’obbligo di garantire.

Due terzi degli impiegati vedono nei circoli di qualità la possibilità di miglioramenti professionali e un luogo di reale esercizio di potere (per il rapporto paritario che in essi si instaura tra impiegati e dirigenti). come colui che si prende cura dell’ufficio. che non sono mancati alcuni risultati positivi. opinioni ed idee per meglio orientare il lavoro di ogni giorno. che motiva gli impiegati. È anche vero. a condizione che si proceda coerentemente nel dare applicazione operativa ai nuovi principi. I circoli di qualità costituiscono lo strumento che è stato valutato da più della metà degli impiegati di tutte le unità amministrative che compongono la BVA come un mezzo molto importante per pervenire alla comune elaborazione di miglioramenti. che la possibilità che il manager di idea dia sostegno all’applicazione del nuovo modello gestionale. Per comprendere la profondità del cambiamento culturale. che risolve i problemi: insomma. si può ricordare che il manager di Idee21 viene inteso. In questo scenario. Una criticità emergente riguarda l’aggiornamento professionale del personale. il 44% dei quali lavora nella BVA. soprattutto in termini di maggior apertura degli uffici al pubblico e di maggiore efficienza nella gestione del back-office. ciò non può sorprendere: è ovvio infatti che il radicamento dei nuovi comportamenti nella cultura profonda dei funzionari avrebbe richiesto tempi non brevi. La metà degli impiegati giudica beni ormai irrinunciabili sia il ruolo del “manager di Idee21”. un consigliere e un collaboratore esperto con il quale è utile scambiare impressioni.LA GOVERNANCE INTERNA 176 ri gerarchici e discutere con loro proposte di miglioramento del lavoro hanno suscitato molto interesse. più che un superiore gerarchico. però. nella formazione. ritenuto troppo breve per un completo assorbimento di teoria e pratica delle . premiazioni e l’articolazione delle idee proposte è ritenuta importante per mantenere vivo nel tempo l’interesse e il coinvolgimento degli impiegati. accompagnati da investimenti non trascurabili (nella strumentazione informatica. superiori a quelli che il BVA aveva previsto. il 48% degli impiegati nel BMI. che comunica e agevola lo scambio di idee. Entro certi limiti. forse negli incentivi monetari). I risultati concreti (in termini di dimensione e qualità del flusso delle proposte innovative) sono tuttavia finora stati molto inferiori alle attese. superando le tentazioni all’inerzia. Passando al piano dei cambiamenti organizzativi. l’informazione regolare su eventi. In particolare. non senza qualche enfasi retorica. sono dell’avviso che Idee21 condurrà a un impegno e una partecipazione più alti degli impiegati. una sorta di partner a tutto tondo. secondo una ricerca interna la maggioranza dei dipendenti considera il cambiamento intervenuto nel rapporto tra impiegati e dirigenti come un mezzo efficace per risolvere i problemi e migliorare l’organizzazione del lavoro. sempre in agguato.

la riqualificazione e la valorizzazione del personale. ottenendo miglioramenti delle prestazioni. nella consapevolezza che solo con il coinvolgimento e la motivazione del personale le politiche della BVA possono essere realizzate nel modo migliore. ha permesso un miglior utilizzo delle competenze interne. Il management dell’informazione e del sapere richiede una partecipazione completa di tutte le unità amministrative al processo informativo e gestionale. con seminari e presentazioni rivolte sia al semplice cittadino. Punti di forza in termini di governance 177 Il caso di governance interna qui esaminato è stato scelto per la sua capacità di realizzare l’obiettivo di migliorare la performance interna. Sono state preparate e diffuse numerose pubblicazioni. l’uso di strumenti informatici (EPOS e FAVORIT) ha consentito di gestire meglio le risorse umane e i processi lavorativi. Importantissima è risultata la creazione di circoli di qualità. insieme a tutto il processo di modernizzazione è stata oggetto di una vasta campagna di diffusione attraverso i media. Il sistema di governance interna realizzato dalla BVA può essere valutato facendo riferimento ai 5 principi della governance europea. è stata ottenuta dalla BVA attraverso la sinergia di più elementi. Viene osservato che spesso si è dato un peso eccessivo alla formazione teorica sui nuovi modelli di management. più in generale. Grande rilievo è stato dato alla partecipazione dei dipendenti. dove il focus viene posto sui lavora- . L’attività della BVA può definirsi esemplare in questo ambito in quanto. che spiegano con linguaggio non tecnico ed accessibile a tutti le novità della pubblica amministrazione. Da un lato il quality management ha permesso di introdurre la concezione del lavoro per obiettivi. sia agli operatori direttamente coinvolti nell’attività pubblica. con contenuti differenziati secondo il pubblico cui sono rivolte. Un buon sistema di governance deve prevedere meccanismi di apertura delle istituzioni al grande pubblico proprio per accrescere la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e rendere l’attività pubblica più trasparente. nell’ambito di un approccio di governance interna della struttura pubblica. Le risposte ottenute sono valutabili non solo in termini aziendalistici. d’altro lato. mentre non si è riservato spazio sufficiente all’assimilazione delle nuove prassi. ispirate alla cultura del risultato. il management dell’informazione e della conoscenza e. insieme al progetto Idee 21. La capacità dell’amministrazione pubblica di orientare le scelte politiche di fondo e i programmi espressi dalla struttura amministrativa verso visioni strategiche. con la concreta attuazione di azioni strumentali come la creazione di circoli di discussione e lavoro. ma anche.LA GOVERNANCE INTERNA nuove procedure.

Interesse per il caso italiano Il caso della BVA rappresenta utili punti di riflessione per l’Italia. garantire tempi di assolvimento veloci delle pratiche burocratiche. che ha cercato di utilizzare contemporaneamente più leve per conseguire il comune risultato di modernizzazione. Il periodo di difficoltà finanziarie che le amministrazioni pubbliche tedesche condividono con quelle italiane. delle esperienze acquisite in passato. Il nuovo sistema non può essere attuato senza una maggior responsabilizzazione soprattutto dei dirigenti. il caso BVA rappresenta un’azione fortemente integrata. Tempestività. Il caso del BaföG online incarna al meglio questo principio: gli utenti (studenti) possono svolgere le loro pratiche da qualsiasi postazione e in qualsiasi momento. i cui ruoli all’interno del processo organizzativo e decisionale devono essere definiti con maggior chiarezza. ove possibile. per un tempo che può essere anche non breve. Tutto questo garantisce una pubblica amministrazione più vicina agli interessi della cittadinanza e un ulteriore passo in avanti verso la realizzazione della cosiddetta e-democracy. efficacia e efficienza sono i temi dominanti per la valutazione della prestazione lavorativa. L’introduzione di sistemi di retribuzione basati sui risultati e un coinvolgimento diretto dei dirigenti nell’operato delle unità di cui sono responsabili favorisce la diffusione. Una buona governance non può prescindere dall’efficacia delle azioni realizzate. apertura e trasparenza della PA. Sul piano del metodo adottato e del suo merito. I successi ottenuti e i loro limiti confermano l’idea che le azioni di modernizzazione devono essere adeguatamente sostenute e strumentate. I servizi devono essere orientati verso i cittadini/utenti. nonostante la parziale sovrapponibilità delle competenze di BVA con quelle di qualunque ministero o agenzia centrale italiana. tra tutto il personale. deve rendere prudenti nel avviare azioni delle quali non si possa garantire la sostenibilità finanziaria. specie quando intendono incidere in profondità su comportamenti organizzativi assestati che sembrano non più adeguati. in cui i risultati sono ricercati e ottenuti a partire da chiari obiettivi assunti e valutati sulla base del loro impatto futuro e. senza dover rispettare gli orari di apertura al pubblico degli uffici e senza lunghe code d’attesa. dei vari livelli. di maggiore coinvolgimento rispetto alle azioni di policy intraprese. da questo punto di vista.LA GOVERNANCE INTERNA 178 tori e sulle loro proposte e non più sull’iter burocratico. Una certa analogia di funzioni e di approccio si può notare con alcune recenti iniziative della Funzione Pubblica italiana a sostegno della diffusione dell’innovazione organizzativa tra le amministrazioni pubbliche. per conseguire il successo che si propongono. .

Alcune applicazioni del metodo sono sperimentalmente avvenute anche in Italia. può certamente costituire un utile punto di riferimento e di ulteriore riflessione. in un momento di spinta all’ulteriore decentramento. con sporadiche puntate nei servizi e nella pubblica amministrazione. il caso della BVA sembra potere dire qualcosa all’Italia. Da questo punto di vista l’evoluzione della BVA e dei servizi che essa rende ai suoi clienti. in Giappone. invece. i rapporti tra un centro che coordina e guida (lo Stato rispetto alle regioni. che comprende anche una replica tedesca dei circoli di qualità. se non addirittura nello “stile” di governo. nel quale occorre imparare come incardinare nella prassi amministrativa. le regioni rispetto agli enti locali e alle aziende pubbliche. prassi originariamente elaborata ed applicata. specie pubblici. nello specifico). 179 . Su un piano squisitamente istituzionale. mirato a incidere anche sui comportamenti organizzativi e sui rapporti tra i vari soggetti del pubblico impiego (impiegati e dirigenti. come quelle sanitarie) ed una periferia che ha una propria autonomia nel realizzare le politiche. non senza successo. in ambito industriale.LA GOVERNANCE INTERNA Tra le iniziative più interessanti è l’adozione di un approccio alla qualità.

. Agendo da precursore. denominata “Schlanker Staat” (Stato snello). per favorire l’utilizzo dell’IT nell’esercizio dell’amministrazione pubblica (Hagen M.LA GOVERNANCE INTERNA Il municipio virtuale di Brema 180 Descrizione del contesto Nel dibattito sulla riforma dell’amministrazione pubblica. Un primo significativo passo si è avuto nel 1997 con l’adozione dell’Atto Federale sulla Firma Digitale. sottolineandone i vantaggi in termini di efficienza dei servizi resi e di riduzione dei costi. La commissione riconosceva l’importanza dell’utilizzo dell’IT per raggiungere questi risultati e ne sottolineava la capacità di disegnare un’amministrazione pubblica maggiormente orientata al cittadino. Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft” (Info 2000. Nel rapporto finale veniva menzionata l’opportunità della creazione di one-stop-offices che offrissero servizi pubblici e privati grazie all’utilizzo dell’IT. Nel rapporto del Ministero Federale dell’Economia intitolato “Info 2000. pubblicato nel 1996. l’introduzione di strumenti di IT veniva suggerita come mezzo per avvicinare l’amministrazione pubblica ai cittadini. il governo tedesco stabili- . a livello federale. La via della Germania verso la società dell’informazione). nel corso dei suoi due anni di attività. Al di là di queste raccomandazioni. Nel 1995 il governo federale istituiva una commissione di esperti. Obiettivo costante della commissione. Veniva altresì promossa la realizzazione di interazioni automatizzate tra l’amministrazione pubblica e attori del settore privato. era quello di promuovere riforme che portassero a ridurre lo spettro delle funzioni amministrative dello Stato e a snellire la burocrazia. tuttavia. Sempre nello stesso anno il Bundestag (il Parlamento) istituiva una commissione d’indagine conoscitiva sul ruolo dei media nel commercio e nella società nel futuro. il tema dell’utilizzo dell’information technology (IT) per la realizzazione del cosiddetto one-stop government (una sorta di ufficio unico per il pubblico) viene avanzato per la prima volta verso la fine degli anni ’90 dall’amministrazione Kohl. 2000). dal punto di vista operativo poco veniva intrapreso.

dunque. tra l’altro. ha messo in palio 60 milioni DM per realizzare progetti di modernizzazione delle amministrazioni pubbliche locali che utilizzassero strumenti di IT e. Data la particolare struttura del federalismo tedesco. In seguito alla grande diffusione di Internet nei primi anni ’90. Questi canali informatici di comunicazione sono stati successivamente modificati per rendere possibili. Ricerca e Tecnologia che nel ’98. che lo hanno preceduto nell’investire concretamente in questo settore. poi. dati i costi elevati necessari per impostare e realizzare sistemi informatizzati più completi. in modo da scongiurare il pericolo di manipolazioni dei dati personali e di utilizzo abusivo da parte di soggetti terzi. con il bando del concorso MEDIA@komm. nei quali venivano fatti confluire servizi anche molto diversi fra loro (dall’immatricolazione dell’auto alla prenotazione dei biglietti del teatro. la quasi totalità dei contatti diretti tra cittadini e amministrazione pubblica si realizza proprio a livello del governo locale.LA GOVERNANCE INTERNA va con questa legge quadro le disposizioni generali per la realizzazione della firma digitale. all’idea di costituire uffici unici per il pubblico. con l’obiettivo di assicurare le condizioni che ne garantissero la sicurezza e la protezione. in grado di fornire il maggior numero possibile di servizi on-line ai cittadini e di soddisfare anche le esigenze delle imprese. dall’anagrafe alla distribuzione dei sacchetti per la raccolta differenziata dei rifiuti). difficilmente gli enti locali avrebbero potuto investire da soli in questa direzione. che gli enti locali abbiano per primi avvertito l’esigenza di modernizzare e snellire la propria attività. Tuttavia. Tra le azioni realizzate sono soprattutto da ricordare l’introduzione del Neues Steuerungsmodell. illustrata nel primo capitolo. tramite essi. la firma digitale. in particolar modo. Non stupisce. Cultura. come la prenotazione e l’acquisto di biglietti per eventi socio-culturali. 181 Descrizione del caso Motivazione Negli ultimi anni la Libera Città Anseatica di Brema ha intrapreso sforzi notevoli per modernizzare la propria organizzazione. Se il governo federale si è attivato relativamente tardi. Già negli anni ’80 numerose città avevano provveduto ad istituire Bürgerämter (uffici per i cittadini). molte città e province hanno realizzato siti informativi on-line a beneficio dei propri cittadini. diverso è il discorso per gli enti locali. alcune transazioni economiche. di cui si è . volgendo la propria attenzione. Determinante si è allora dimostrato l’intervento del Ministero Federale dell’Educazione.

Cultura. Molte tra amministrazioni partecipanti al concorso hanno presentato progetti di e-government. Le amministrazioni di queste città vincitrici si sono spartite il premio di 60 milioni di DM. ma anche la ricerca di un maggior orientamento verso i cittadini e gli utenti della pubblica amministrazione in generale. infatti. riprendendo ed ampliando significativamente il concetto dell’ufficio unico per il pubblico. Alle dieci amministrazioni prescelte è stata offerta l’opportunità di avviare la realizzazione dei progetti presentati: il termine per consegnare il piano di attuazione veniva fissato per il 15 gennaio 1999. . ha permesso di introdurre notevoli miglioramenti agli strumenti tecnici fino ad allora realizzati per informatizzare le funzioni amministrative. Brema ha iniziato la realizzazione del progetto il 1 luglio 1999. Ricerca e Tecnologia. lavorando alla messa a punto delle applicazioni informatiche e delle infrastrutture necessarie. lanciato nel febbraio del 1998 dal Ministero Federale dell’Educazione. ritenuto piuttosto promettente. indispensabili per cercare di presentare progetti competitivi e soprattutto realizzabili dal punto di vista tecnico. per i partner privati la partecipazione ha invece rappresentato una duplice opportunità: di accedere ai fondi per la ricerca e lo sviluppo e di sviluppare un nuovo mercato. Nel marzo del 1999 una nuova giuria di esperti ha scelto le tre città vincitrici: Brema. pubblicata sul sito informativo della città (bremen. Se la partecipazione delle città alla seconda fase è stata incentivata dalla prospettiva di ottenere uno dei consistenti premi messi in palio dal governo federale per favorire la modernizzazione dell’amministrazione locale.LA GOVERNANCE INTERNA 182 parlato nel precedente capitolo. Norimberga ed Esslingen. Il concorso richiedeva ai comuni e alle province di sviluppare un progetto integrato per realizzare servizi multimediali per i cittadini e per promuovere il potenziale economico locale. Il concorso MEDIA@komm. messo in palio dal Ministero per la realizzazione dei tre progetti. Nel mese di maggio del medesimo anno una giuria di esperti di informatica ha selezionato i 10 progetti migliori fra quelli presentati dalle 136 città partecipanti.online) e la trasformazione degli uffici locali (Ortsämtern) in uffici per i cittadini (Bürgerämtern). Tutti gli enti locali partecipanti alla seconda fase del concorso hanno dato vita a forme di collaborazione pubblico-privato e di cooperazione con le università. attraverso la creazione di una guida ai servizi dell’amministrazione. nella forma di cofinanziamento federale (per il 50% dei costi totali). ha rappresentato per la città un’opportunità unica: la consistente sovvenzione federale ricavata dal premio.

L’accesso on-line darà inoltre luogo a minori esborsi di denaro. della cui composizione si dirà oltre) non si configura come progetto pilota in senso stretto. Dopo il necessario investimento iniziale (valutabile in termini sia finanziari. Con la realizzazione del municipio on-line i cittadini possono richiedere documenti ed espletare una serie di pratiche burocratiche comodamente da casa. In tali casi il valore monetario dei risparmi ottenuti sarà pari al prodotto della quantità di tempo individualmente risparmiata e il costoopportunità che ciascun utilizzatore assegna al proprio tempo. si trattava di dotare la città-Stato di uno strumento tecnico per realizzare transazioni elettroniche giuridicamente vincolanti e sicure. relativamente alla differenza tra i tempi spesi per recarsi negli uffici municipali. nella prospettiva di futuri e più promettenti sviluppi nel campo dell’IT (Hagen M. Ciò darà luogo a risparmi di tempo. cioè come esperimento destinato a far riflettere sul know-how acquisito. Tali risparmi di tempi di lavoro non daranno luogo a riduzione di costi (per licenziamento del personale in esubero). L’idea alla base del progetto è molto più ambiziosa. grazie al quale i contatti diretti fra i cittadini e l’amministrazione pubblica potranno avvenire attraverso un computer. pari alla differenza tra i costi di mobilità (alla spesa per i mezzi di trasporto) e i costi sostenuti per collegarsi tramite Internet. o all’attivazione di nuovi servizi. 1999). Si tratta. 2000). di progettare e realizzare concretamente una sorta di municipio virtuale. che di lavoro assorbito). infatti. indirettamente. l’intervento contribuirà a ridurre la mole di lavoro per gli impiegati comunali. Il farlo comporta naturalmente di sostenere dei costi sia da parte degli utenti. ancora i cittadini. rendendola più facilmente accessibile da parte loro. essere ricevuti (code) e interloquire con gli impiegati addetti e i tempi spesi on-line per accedere e utilizzare il servizio.. ma al miglioramento di altri servizi municipali già attivati. Ciò ha significato mettere questo strumento a disposizione dei cittadini (potenzialmente tutti). Nelle intenzioni dell’amministrazione locale.. ai quali viene chiesto di 183 . Concretamente.LA GOVERNANCE INTERNA Obiettivi Nel rispetto delle intenzioni dell’iniziativa MEDIA@komm. che riguarda direttamente l’amministrazione municipale ma. Bremen Online Services dovrebbe sortire un ulteriore effetto positivo. Bremen Online Services (questo è il nome assunto dal consorzio. in precedenza non disponibili per mancanza di fondi. Per risolvere il problema della sicurezza il progetto Bremen Online Services ha puntato sull’utilizzo della firma digitale. liberando in tale modo risorse umane destinabili ad altre occupazioni (Kubicek et al. L’obiettivo è di contribuire in modo sostanziale ad avvicinare ulteriormente l’amministrazione pubblica ai cittadini.

1999). pratiche espletate da liberi professionisti. Se la realizzazione del progetto è stata resa possibile grazie al contributo federale pervenuto alla città tramite uno dei premi del concorso MEDIA@komm. il progetto doveva rendere disponibili on-line anche servizi che attengono a materie di competenza tipicamente statale (come l’istruzione e la giustizia). attraendone il maggior numero possibile (essendo ampie le poten- . Gli obiettivi del progetto si sono dunque ampliati durante il suo percorso realizzativo. per compensare i privati incaricati di progettare e realizzare gli strumenti tecnici necessari a validare la firma digitale. 2000).LA GOVERNANCE INTERNA 184 recarsi negli uffici predisposti per registrare la propria firma e da parte dell’amministrazione comunale. di ideare un’unica interfaccia sia per l’erogazione dei servizi dell’amministrazione pubblica (il cosiddetto e-government). Si trattava. Questa decisione ha costituito uno stimolo per migliorare il progetto... In funzione di ciò. Perché ciò accada è necessario che Bremen Online Services aumenti nel tempo la platea degli utenti. infatti. tramite pagamento di un contributo all’atto della registrazione (Hagen M. Va ricordato che la città-Stato di Brema ha duplice natura: di ente locale e di Land. La firma digitale è stata quindi prioritariamente proposta ad alcune categorie di liberi professionisti. estendendone la portata. sia per consentire le transazioni economiche tra privati (il commercio elettronico). Inoltre. si è deciso di puntare anzitutto sulle categorie di utenti che. Date le difficoltà nelle quali versavano le finanze della città-Stato. più di altre avrebbero maggiormente beneficiato del servizio. tuttavia intento dell’amministrazione cittadina era di garantire che Bremen Online Services fosse in grado di durare nel tempo: ciò richiedeva che l’iniziativa riuscisse. ad autofinanziarsi (Kubicek et al. i vantaggi del municipio virtuale da solo sono stati valutati insufficienti a compensare i costi sostenuti per ottenere la firma digitale (Hagen M. Ricapitolando. Nel corso dei lavori preparatori è apparso subito evidente la necessità che i vantaggi dei servizi offerti dal Bremen Online Services fossero percepiti dagli utenti come superiori ai costi sostenuti per il loro utilizzo. per mole e tipologia delle attività svolte. vale a dire servizi erogati dall’amministrazione pubblica (nella sua duplice funzione di comune e di Land). la strumentazione del progetto si è sviluppata lungo questa dimensione principale: garantire gli strumenti tecnici per rendere sicure e giuridicamente vincolanti le transazioni elettroniche svolte per suo tramite. La soluzione al problema è stata trovata nell’aumentare la gamma dei servizi offerti dal progetto: concretamente si è deciso di realizzare un’unica piattaforma in grado di fornire anche servizi per il settore privato.. transazioni economiche tra privati. 2000). si è deciso di ripartire i costi fra i cittadini. Considerando che i contatti diretti fra cittadini ed amministrazione non sono mediamente molto frequenti. nel medio periodo. quali avvocati e commercialisti.

LA GOVERNANCE INTERNA zialità dei servizi installati). anche più efficaci. insieme con la cittadina di Bremerhaven. grazie alla distribuzione della firma digitale a cittadini. commercianti e liberi professionisti. operatore per la rete telefonica dell’amministrazione pubblica locale. partecipano al consorzio anche: – BreKom: azienda telefonica locale. che. in tale modo. L’idea è di creare una rete tecnicamente compatibile fra città diverse. il progetto si avvale della consulenza del Centro per la Tecnologia dei Computer (TZI) dell’Università di Brema e di Eutelis Consult. – Brokat Infosystems AG: azienda che sviluppa software per banche. provenienti dal settore privato. In primo luogo. – Vss e Signum: due software houses. in modo da ampliare la portata dei servizi offerti e di renderli. – Multimedia Centrum Bremerhaven: che rappresenta la città di Bremerhaven nel progetto. I certificati . Inoltre. i partner privati coprono il restante 49%. ma anche operativo. Anche a questo riguardo determinante è risultato il contributo federale iniziale. – Bremer Staßenbahn AG: l’ente locale per il trasporto pubblico. Bremen Online Services si è sviluppato seguendo tre linee d’azione. Ulteriori finanziamenti per il consorzio BOS sono previsti dalla commercializzazione della piattaforma digitale e dalla vendita delle applicazioni informatiche appositamente prodotte ad altri comuni e province. 185 Soggetti coinvolti e azioni Promotrice di Bremen Online Services è la Libera Città Anseatica di Brema (550.000 abitanti). BOS ha puntato a creare le condizioni che permettessero la massima capacità d’accesso alle infrastrutture on-line. la Sparkasse Bremen. La città contribuisce con il 51%. un’azienda di consulenza specializzata nelle telecomunicazioni e in servizi ad alto valore aggiunto. Questo obiettivo non è solo di carattere economico. Questo significa che le aziende private devono essere incentivate ad investire nel progetto e a servirsi della piattaforma comune per commercializzare i propri prodotti. I suoi principali partner sono la Deutsche Telekom e la cassa di risparmio locale. Oltre ai tre soggetti citati. costituisce il più piccolo Land della Germania. che ha svolto funzioni di catalizzatore di altri finanziamenti. Il meccanismo tecnico predisposto per garantire le transazioni deve essere (e apparire) efficiente. La cooperazione fra questi tre attori è stata istituzionalizzata con la creazione di una public private partnership: il consorzio Bremen Online Services Development and Operating Company (BOS). per la ricerca e l’innovazione nelle infrastrutture del progetto.

e registrati su bancomat e carte di credito distribuite dalla Sparkasse Bremen.LA GOVERNANCE INTERNA 186 della firma digitale sono emessi dalla Telesec. necessari per utilizzare la firma digitale da casa o dall’ufficio. Le previsioni sull’utilizzo della carta nel tempo. Tabella 1 Distribuzione attesa dell’utilizzo della carta elettronica Anno Gruppi di riferimento Studenti Impiegati amministrativi Architetti/ingegneri Avvocati/notai Consulenti fiscali Medici Rivenditori automezzi Ulteriori: aziende e commercianti Cittadini Fonte: Kubicek et al.. con la sola eccezione dei servizi sociali. in modo da garantire alla fonte la soluzione di due distinti problemi: la sicurezza delle transazioni e l’efficacia del mezzo di pagamento. 1999 1999 2000 2001 2002 2005 2008 175 130 5 10 10 10 5 55 0 6350 1260 20 40 40 40 12 155 2520 12830 2360 40 80 80 80 27 1235 5600 18805 4270 68 125 105 130 30 1565 11620 26000 21200 160 190 170 195 37 2550 47200 32500 24100 294 270 260 285 50 3000 69000 In secondo luogo Bremen Online Services ha sviluppato complessivamente 76 servizi elettronici. formulate nell’ambito del progetto. sono riepilogate nella tabella 1. . Bremen Online Services opera su quasi tutte le funzioni del comune e del Land. predisposti per la lettura delle smart card e dalla vendita di lettori delle tessere. Gli accessi a Bremen Online Services sono stati facilitati anche dalla disseminazione nella città di Internet point gratuiti. un’affiliata della Telekom. riconducibili a dodici aree diverse (tabella 2).

Si ripropone di lavorare con più di 50 operatori pubblici e privati che offrono una vasta gamma di servizi on-line. Bremen Online Services ha sviluppato una piattaforma tecnica in grado di gestire efficacemente e in sicurezza servizi elettronici.. Per ridurre i costi della progettazione della piattaforma digitale. sposarsi 4. ai cittadini. dunque. D’altra parte. cambiare residenza 2. nella consapevolezza che il sistema avrebbe avuto successo solo nel momento in cui fossero state soddisfatte tutte e tre le condizioni. infatti. . corrispondenza tra studi legali e tribunali Tutti gli utenti 11. Queste tre linee d’azione sono state perseguite contemporaneamente. public procurement 187 10.LA GOVERNANCE INTERNA Tabella 2 Le 12 aree cui sono riconducibili i 76 servizi offerti da Bremen Online Services Cittadini 1. curarsi (referti medici) 8. acquistare l’auto 7. costruire la casa 6. come alcune pratiche legali. nel rispetto degli standard tedeschi per l’on-line-banking. era necessario rendere appetibile la piattaforma. al settore privato e ai liberi professionisti e agli intermediari che hanno rapporti con la pubblica amministrazione per conto dei propri clienti. attraverso l’offerta del maggior numero possibile di servizi diversi. tempo libero (biglietti e prenotazioni) Professionisti/Intermediari 5. pertanto. Home Banking Computer Interface (HBCI). ma che si rivelano molto convenienti per i cittadini e rappresentano. infatti. Bremen Online Services si rivolge. per incentivare i cittadini a richiedere la firma digitale. pagare l’amministrazione pubblica 12. studiare all’università 3. È stata. 1999 Aziende private 9. un buon esempio di good governance (è il caso dei servizi offerti dal municipio virtuale). Bremen Online Services non sarebbe stato in grado di sopravvivere senza un numero consistente di utenti. Dati gli alti costi del servizio. business information In terzo luogo. i consulenti fiscali e gli uffici tributari comunicano Fonte: Kubicek et al. progettata un’interfaccia denominata “Online Services Computer Interface” (OSCI). con quella di servizi a scarsa incidenza quantitativa sull’attività dell’amministrazione pubblica. Bremen Online Services combina l’offerta di servizi che hanno un’elevata richiesta.

online”. DM 5.. sito sul quale è possibile trovare informazioni sulle istituzioni locali e sugli eventi cittadini (in un secondo momento sono stati attivati anche la prenotazione e l’acquisto di biglietti per spettacoli ed eventi culturali e sportivi).4 Mio.DM . ricerche di mercato e marketing) Trust center e gestione carte elettroniche Sviluppo e gestione dell’impresa (costi del personale) Costi totali Fonte: Kubicek et al..2 Mio. La tabella 3 riepiloga i costi iniziali complessivi del progetto. Il contributo dei partner privati varia dai 250.8 Mio. 1999 7/1999 – 6/2002 10. Come sappiamo. tra le domande pervenute sono stati selezionati 74 operatori in base a due criteri (Kubicek et al. DM 44. Tabella 3 Costi iniziali del Progetto Costi Infrastrutture on-line Applicativi/software e licenze Misure generali (coordinamento tecnico specializzato.000 a 1. 1999): • benefici attesi dalla gestione del servizio on-line. ripartendoli tra le voci principali che li compongono. DM 2 Mio. • capacità tecnica di organizzare il servizio on-line. Il secondo finanziatore è la città di Brema. DM 21. che ha investito nel progetto circa 6 milioni di euro. provenienti in parte dal fondo per l’innovazione tecnologica e in parte dai fondi per lo sviluppo delle infrastrutture regionali. Durante la progettazione della piattaforma sono state esaminate le candidature per la gestione dei servizi on-line.5 milioni di euro e riflette la valutazione dei benefici che ogni operatore ha stimato di ricevere dal progetto.3 Mio. per il finanziamento del progetto è stato determinante il contributo federale.3 Mio. che ha coperto il 50% dei costi iniziali di progettazione e di realizzazione della piattaforma digitale. DM 5.LA GOVERNANCE INTERNA 188 Il progetto contiene anche un sistema informativo on-line per la città: “bremen. La scelta degli operatori è stata effettuata in collaborazione tra funzionari dell’amministrazione pubblica e tecnici dei providers privati coinvolti nella progettazione della piattaforma.

Può valere la pena. 2. La portata del servizio va ben oltre questo aspetto. cambio di indirizzo. richiesta d’alloggiamento in studentati. 1. le informazioni sul cambio di residenza possono venire spedite in tempo reale a tutta una serie di soggetti interessati (per esempio. in primo luogo. I servizi offerti riguardano tutti gli aspetti amministrativi della vita universitaria (immatricolazione. a questo punto. La creazione del municipio virtuale ha comportato un miglioramento dell’orientamento citizen-friendly. Per rendere il servizio offerto più efficace (oltre che per ragioni commerciali) è intenzione del consorzio di esportare il modello del Bremen Online Services e di venderne le applicazioni tecniche ad altri comuni e province contermini. grazie al contributo federale e attraverso l’uso dell’information technology. Infatti. 2000). tramite esso.LA GOVERNANCE INTERNA Risultati raggiunti Bremen Online Services si è rivelato un progetto di successo perché ha garantito vantaggi a tutti i partner in gioco. dell’amministrazione locale. Con la realizzazione di Bremen Online Services è stato possibile raggiungere entrambi i risultati. Cambiare residenza Il servizio si propone.). infatti. pass della biblioteca. presentandoli nei dodici settori che li raggruppano. I moduli appositi possono venire compilati direttamente sul computer e spediti via posta elettronica all’ufficio competente. ecc. dare un’occhiata più da vicino ai principali servizi on-line disponibili. Prima del bando di MEDIA@komm. il Land di Brema si interrogava su quale fosse l’utilizzo più proficuo per l’IT: si trattava di scegliere se fosse più utile investire nella ricerca di applicazioni per modernizzare la pubblica amministrazione o se fosse più conveniente sovvenzionare i privati per lo sviluppo del commercio elettronico (Hagen M. iscrizione agli esami. certificati d’esame. Attraverso la rete. alla Deutsche Telekom.. L’utilizzo 189 . di rendere più agevole e conveniente per il cittadino l’espletamento delle pratiche per il cambio di residenza. alla Deutsche Post AG e ad altri fornitori di servizi). già presente in nuce. la Città di Brema ha potuto raddoppiare i propri fondi per il processo di modernizzazione in corso. Studiare all’Università L’Università di Brema fin dall’inizio si è dimostrata interessata al progetto e ha richiesto al consorzio BOS di poter disporre della firma digitale e di un mezzo di pagamento elettronico per i propri studenti. abbandono dell’università. in modo da riuscire a soddisfare almeno le richieste di cambio di residenza tra Brema e il suo circondario.

4. nel rispetto del principio di trasparenza. ecc. 7. cinema. Tempo libero Grazie alla cooperazione tra l’amministrazione locale e numerosi enti privati. Se gli studenti guadagnano in termini di comodità. ma sono previsti sviluppi che amplieranno la piattaforma digitale ad altri soggetti privati (come le assicurazioni). L’utilizzo di questi servizi non richiede la firma elettronica. Sono accessibili on-line tutte le pratiche burocratiche inerenti la costruzione di una casa e gli interventi su di essa (richiesta delle autorizzazioni previste. 5. in quanto eroga un servizio migliore e libera risorse negli uffici amministrativi che possono venire impiegati in altre mansioni. ha predisposto un servizio di vendita on-line degli abbonamenti. 6. l’acquisto dell’auto in sé.). È inoltre possibile consultare lo stato di avanzamento delle pratiche. Sposarsi È possibile espletare tutte le pratiche legali ed amministrative relative al matrimonio con l’uso della firma digitale. Curarsi (referti medici) L’utilizzo di strumenti di IT in campo medico è oggetto di dibattito e studio in . Acquistare l’auto Oggetto del servizio non è.LA GOVERNANCE INTERNA 190 della piattaforma digitale da parte dell’università rappresenta un ottimo esempio di good governance interna. dichiarazione di agibilità. che offriranno altri servizi legati all’uso dell’automobile. Costruire la casa Il servizio si rivolge agli architetti nella loro qualità di intermediari fra l’amministrazione pubblica e i proprietari degli immobili. ma lo svolgimento di tutte le pratiche burocratiche che lo accompagnano. Anche la Bremer Staßenbahn AG. grazie all’alto livello di competenze tecniche e alla diffusa possibilità di accesso a Internet di cui dispongono. è possibile prenotare e acquistare biglietti per una serie di eventi: concerti. uno dei criteri di valutazione della good governance. spettacoli teatrali. ma avviene tramite il mezzo di pagamento elettronico emesso dalla Sparkasse Bremen. Questo è particolarmente vero se si considera che gli studenti rappresentano un target ottimale per l’e-government. l’università migliora la propria efficienza. 3. naturalmente. l’azienda per il trasporto pubblico cittadino. di risparmio di tempo e denaro. Per il momento si tratta della possibilità di espletare queste formalità on-line.

12. ottenendo anche il risultato di un notevole sveltimento delle pratiche notarili. Public procurement Le offerte e le transazioni per il public procurement avvengono completamente on-line. il servizio funge da garante nel rapporto tra cliente e intermediario. Il servizio è ancora in fase di sviluppo. che ne fanno il più gettonato tra i servi di egovernment offerti da Bremen Online Services. 10. 11. che prevede abbonamenti a banche dati specializzate con l’uso della firma elettronica. I consulenti fiscali e gli uffici tributari comunicano Oltre a rendere la corrispondenza con gli uffici dei tributi più veloce e comoda. l’utilizzo della firma digitale non serve solo ad identificare l’utente. Pagare l’amministrazione pubblica È possibile pagare con carta di credito i tributi comunali.. A tal fine. le ammende. in virtù del quale un consulente fiscale può 191 . la TeleSec ha sottoscritto un accordo con la Camera Federale dei Notai (Bundesnotarkammer). 9. ma anche a certificarne l’iscrizione all’albo dei consulenti fiscali. L’invio dei referti si configura come spedizione di e-mail assicurate. Per la natura particolarmente delicata della materia. Il progetto di Brema ha puntato sull’utilizzo di referti medici elettronici per le comunicazioni obbligatorie tra medici di base e medici specialisti od ospedali. infatti. Non vi è quindi dubbio che questi servizi abbiano riscosso grande successo presso questa categoria di operatori specializzati. Determinanti per questo successo sono la combinazione della firma digitale e del mezzo elettronico di pagamento. le tariffe di specifici servizi.LA GOVERNANCE INTERNA Germania (Kubicek et al. Business information Si tratta di sistema di informazioni. infatti. viene spesso avanzato il problema della riservatezza dei dati. ecc. L’utilizzo del servizio è intensivo: al momento circa 1 milione di transazioni all’anno. avvenute tramite la cooperazione fra l’amministrazione pubblica e la cassa di risparmio cittadina. gestito dalla biblioteca universitaria e dalla biblioteca nazionale. La mole della corrispondenza tra gli studi legali (di avvocati o notarili) e i tribunali è tale da assicurare proventi sufficienti a finanziare i costi di Bremen Online Services. 1999). In questo caso. Corrispondenza tra studi legali e tribunali Oggi questo servizio ha raggiunto uno sviluppo così ampio da garantire da solo la sopravvivenza dell’intera piattaforma. 8.

192 Tabella 4 Stima del numero di transazioni per alcune applicazioni Servizio Cinema Ufficio delle finanze Applicazione Biglietti Imposta sui redditi di impresa-preavviso Multe e tributi 1999 0 0 2000 15. 1999 Criticità nella realizzazione del progetto Il progetto Bremen Online Services rappresenta un successo sotto molti punti di vista.749 Ufficio delle finanze 0 2.458 42.249 0 3.626 Tessere universitarie 0 6.471 2001 35.177 6.487 24.332 25. L’interfaccia unica creata per offrire servizi pubblici e privati sta funzionando senza rivelare grossi problemi operativi.742 20.294 28.963 9.334 17.577 39.628 14. può pubblicare sull’apposito sito predisposto da TeleSec le sue credenziali (Kubicek et al.735 7.650 30.067 24.652 32.497 Solleciti 0 12. La tabella 4 presenta le stime dei flussi annui delle principali applicazioni. dall’inizio del progetto al 2008.647 18.585 44.562 Stampa dei certificati per gli studenti E-Mail-Account 0 0 6.305 65.971 9.160 4.484 14.670 14.382 Richieste documenti dell'anangrafe Comunicazioni con i consulenti fiscali Dichiarazione dei redditi 0 3.331 Cassa di risparmio del Land Amministrazione universitaria Avvocatura tribunali Amministrazione universitaria Centri per la rete informatica Ufficio anagrafe 0 6.901 8. .118 26.218 Ufficio delle finanze 400 3.540 14.620 39.648 26.312 89.297 2005 2008 156. Innanzitutto è stato in grado di realizzare uno strumento tecnico efficace rispetto allo scopo che si era prefisso.738 87.271 18..749 215. in seguito.274 40..986 19.696 24.LA GOVERNANCE INTERNA farsi certificare da un notaio l’appartenenza all’albo e.102 65.670 12.727 Fonte: Kubicek et at.550 11. 1999).908 8.567 2002 58.

il Bremen Online Services lo avrebbe sostanzialmente mancato. di conseguenza. Inoltre. il livello di utilizzo della firma digitale tra la popolazione resta molto basso. Anche la sfida della capacità di autofinanziamento del progetto sembra essere stata vinta. Proprio a causa dello scarso utilizzo da parte dei cittadini del municipio virtuale. nonostante gli sforzi per evitarlo. In secondo luogo. Bremen Online Services è operativo solo da alcuni anni ed è obiettivamente presto per inferire conclusioni sulla propensione della gente a servirsi degli strumenti dell’information technology. Se si analizzano i primi anni di vita di Bremen Online Services in questa luce emergono tuttavia alcune criticità dell’iniziativa. la possibilità di destinare ad altra occupazione il personale in tale modo recuperato. l’obiettivo principale del progetto fosse stato quello di rendere l’amministrazione pubblica maggiormente citizen-friendly e più efficiente grazie all’impiego dell’IT. in termini di maggior efficienza e risparmio di risorse. Se. Tuttavia. Bremen Online Services nasce in primo luogo come municipio virtuale. Infine. la cui conoscenza e dimestichezza con le tecnologie di comunicazione a distanza restano limitate. nell’ottica di un processo di modernizzazione dell’amministrazione pubblica volto ad avvicinarla ai cittadini.LA GOVERNANCE INTERNA In secondo luogo. Le cause possono essere molteplici. come le comunicazioni fra avvocati/notai e tribunali. Non si può non osservare che. quasi annullando. Queste considerazioni non devono portare a concludere che il municipio virtuale sia un progetto da abbandonare. è possibile che una consistente quota della popolazione preferisca il rapporto personale e diretto a quello spersonalizzato consentito dall’uso dell’IT: ciò spiegherebbe la persistenza di una forte richiesta di contatto diretto e rassicurante con lo sportello. a renderla più efficiente e a ridurre l’utilizzo di personale nell’erogazione dei servizi passati sulla piattaforma. 193 . grazie soprattutto all’erogazione di servizi ad alta densità d’utenza. In primo luogo. dunque. molte famiglie non dispongono di Internet a casa propria e l’iniziativa dell’amministrazione cittadina di istituire Internet point gratuiti predisposti per la lettura della firma digitale non appare sufficiente a rendere popolare e generalizzato l’utilizzo della piattaforma. Infatti gli uffici pubblici che si pensava potessero maggiormente giovarsi di una riduzione dei carichi di lavoro l’hanno invece sperimentata in misura minore del previsto. il target medio attuale degli utenti dell’ente locale tedesco è rappresentato da persone di età superiore ai 40 anni. il consorzio BOS si è dimostrato abile nel pubblicizzare l’iniziativa e nell’offrire incentivi a tutti coloro che hanno deciso di investire nel progetto e sono approdati sulla piattaforma di Bremen Online Services con i loro prodotti. non vi è stato finora quasi nessun beneficio rilevante per l’amministrazione pubblica.

Per quanto riguarda i servizi offerti dal municipio virtuale. Sebbene il progetto del municipio virtuale di Brema sia stato realizzato con l’ambizione di sviluppare un approccio integrato all’e-government e all’e-commerce. Partecipazione Questo criterio attiene più alla good governance esterna che a quella interna. L’analisi del progetto in termini di good governance permette di riscontrarne il grado di aderenza ai criteri del Libro Bianco della Commissione europea. è stato il primo aspetto a determinare la partecipazione al concorso MEDIA@komm. Pur presentando anche rilevanti caratteristiche di buona pratica di governance esterna. per cui non è difficile immaginare che il municipio virtuale possa essere utilizzato con maggiore frequenza nei prossimi anni. Punti di forza in termini di governance 194 Bremen Online Services è stato scelto come caso di buona governance interna per l’eccellenza dei risultati ottenuti in termini di significativo snellimento degli adempimenti burocratici gravanti sul cittadino. Significativi. Apertura Sul sito informativo “bremen. nel corso della pianificazione della piattaforma digitale comune è stato costitui- . che viene così posto al centro dell’attenzione in modo chiaramente percepibile. ponendo l’accento sulle motivazioni che hanno portato all’ideazione del progetto. si sottolinea il fatto che le applicazioni create per l’erogazione dei servizi sono in realtà molto accattivanti e di facile utilizzo da parte di chiunque disponga di una conoscenza informatica di base.online” è possibile trovare articolate informazioni sulle istituzioni locali e sugli eventi della città. sono stati il grado di apertura e quindi di trasparenza nella comunicazione ottenuti attraverso l’iniziativa. In questo modo le attività dell’amministrazione vengono comunicate ai cittadini. nonostante i problemi di utilizzo da parte dell’ attuale generazione di utenti dell’amministrazione pubblica che sono stati evidenziati nel paragrafo precedente. si è scelto di analizzare il caso del Bremen Online Services in termini di good governance interna. inoltre. Infatti. La progettazione e realizzazione del progetto sono avvenuti tramite una stretta cooperazione fra pubblica amministrazione e attori del settore privato.LA GOVERNANCE INTERNA la generazione nata negli ultimi 30 anni ha sicuramente più dimestichezza con questo tipo di tecnologia.

195 Interesse per il caso italiano La natura del progetto. il municipio virtuale ideato da Bremen Online Services sembra in grado di realizzare gli obiettivi di maggior efficienza e risparmio. Efficacia Se prescindiamo dalle difficoltà legate al limitato utilizzo della firma digitale da parte dei cittadini. per ridurre i costi della progettazione della piattaforma digitale. Questo ha portato ad una maggiore coerenza ed efficienza nel processo di modernizzazione in atto. è stata istituzionalizzata attraverso la creazione di una partnership publico-privato: la Bremen Online Services Entwicklungs . che stanno alla base del progetto. di rappresentanti della Camera di Commercio e di organizzazioni di varia natura operanti nella promozione dello sviluppo economico. che combina gli aspetti tecnologici con quelli organizzativi e relazionali (la costruzione della rete di partnership che ne stanno alla base). ma che si rivelano molto convenienti per i cittadini e rappresentano. con servizi che hanno una scarsa incidenza quantitativa sull’attività dell’amministrazione pubblica. un buon esempio di good governance. alla quale la città contribuisce per il 51% e i partner privati per il restante 49%. Bremen Online Services combina l’offerta di servizi che hanno un’elevata richiesta. A tale fine si è provveduto a coordinare tutti i provvedimenti di modernizzazione dell’amministrazione e di promozione dell’e-commerce che erano stati adottati indipendentemente gli uni dagli altri fino a quel momento. fa del municipio virtuale della città-Stato di Brema un caso di sicuro inte- . come alcune pratiche legali. pertanto. La cooperazione tra i partner pubblici e privati.und Betriebsgesellschaft (BOS società di sviluppo e impresa). Coerenza Il progetto del municipio virtuale di Brema è stato realizzato con l’ambizione di sviluppare un approccio integrato all’e-government e all’e-commerce. dei partner privati.LA GOVERNANCE INTERNA to un comitato per il coordinamento del progetto che riuniva rappresentanti dell’amministrazione pubblica. Inoltre. in termini di costi e di risorse umane. che si è resa necessaria per la realizzazione di Bremen Online Services. ma prendiamo in considerazione le condizioni potenziali create dal progetto e immaginiamo che in un prossimo futuro si registri un considerevole aumento degli utenti.

Tuttavia. nell’ambito dei servizi di cui si sta discorrendo). L’arricchimento dei servizi già disponibili on-line costituisce lo sviluppo naturale di tali premesse. i comuni che costituiscono un’area metropolitana) o di livello diverso (regione. meglio. non paiono sussistere difficoltà insormontabili alla sua potenziale trasferibilità. potersi fare riferimento all’ormai collaudato strumento degli accordi di programma tra amministrazioni di diverso livello. il che in Italia già avviene. Cruciale al risultato è la possibilità di effettuare pagamenti on-line. tuttavia. insieme a limitate indicazioni. che non è stato possibile effettuare. Il ricco catalogo di servizi offerti dal BOS fornisce impliciti suggerimenti sull’ampia gamma di servizi che possono essere forniti alla fruizione a distanza. Anche nei confronti dell’aggregazione di aziende private non pare sussistano obiezioni di principio. Interessante (e probabilmente perseguibile. Per superare questo ostacolo anche in questo caso sembra. ad esempio mediante un utilizzo a tale fine dello strumento degli accordi di programma) è la possibilità di associare nel sito una pluralità di enti locali. adattamento) alla realtà nazionale. alcune osservazioni di massima possono essere espresse. In linea di principio. è probabile che le criticità emerse a Brema potrebbero riprodursi anche da noi. ad esempio. per i principali tributi locali ricorrenti. è la replicabilità del modello della città anseatica per quanto riguarda il suo utilizzo a sostegno delle comunicazioni tra studi legali e amministrazione della giustizia. Naturalmente solo un’analisi dettagliata del percorso seguito nella realizzazione del progetto. nell’ambito di iniziative di partnership pubblico-privato che anche nel nostro Paese sono oggetto di crescente attenzione e di significative applicazioni (ad esempio. invece. in Germania facilitato dal fatto che la città-Stato possiede competenze in materia di amministrazione della giustizia superiori di quelle spettanti agli enti locali italiani. province e comuni. nell’ambito dei patti territoriali e delle azioni di partenariato in essi previste). Premesso che solo uno studio di fattibilità permetterebbe di stimare e comparare i costi e i vantaggi del replicare un’iniziativa di questo tipo in un ente locale italiano (o un gruppo di enti locali). Candidati naturali alla sperimentazione sembrano essere gli enti locali di maggiore dimensione (le città metropolitane. nelle sue singole fasi ed operazioni.LA GOVERNANCE INTERNA 196 resse per la realtà italiana. alcune province. specie quelli che già hanno accumulato positive esperienze nella costruzione e nella gestione di un proprio sito di comunicazione con il pubblico. anche se di ciò in Italia non risulta aversi ad oggi esperienza. Apparentemente meno immediata. potrebbe autorizzare ad esprimere raccomandazioni puntuali per una sua eventuale replica (o. dello stesso livello (ad esempio. Su due versanti: quello delle difficoltà che . le amministrazioni regionali).

197 .LA GOVERNANCE INTERNA una parte consistente e probabilmente maggioritaria della popolazione avrebbe ad accedere ai servizi on-line (con rischio di sottoutilizzo dei servizi stessi. quello della conseguente minore occasione di realizzare risparmi gestionali (soprattutto in termini di personale ed eventualmente anche di spazi dedicati). che si avrebbe in seguito all’immutato o quasi carico di lavoro gravante sugli uffici. che inevitabilmente ne farebbe lievitare i costi unitari). che continuerebbero a fornire i medesimi servizi con le modalità tradizionali.

CONCLUSIONI 199 .

che nell’ultimo decennio hanno stimolato le municipalità a ricercare nuovi paradigmi di riferimento o nuovi strumenti di gestione (ad esempio il Neues Steuerungsmodell o le reti di collaborazione tra città come KOMPASS o Cities of tomorrow). data la naturale propensione del cittadino tedesco a partecipare attivamente alla vita pubblica attraverso forme di associativismo. nonostante la presenza forte di un governo federale centrale. Si può dire che sia in atto in Germania la ricerca consapevole di schemi che garantiscano che lo sviluppo dell’e-governance non .Amministrazione Moderna. L’enfasi maggiore rinvenibile in Germania sui temi della governance riguarda l’uso diffuso dell’Information Technology. sul tema impegnativo dello sviluppo sostenibile). che ne migliori l’efficienza pur senza derive tecnocratiche. Va innanzitutto notata la forte componente di innovazione di provenienza locale (bottom-up). Si può dire che. Numerose sono le iniziative a livello regionale o dei Länder a cui spettano spesso competenze di rilievo nella gestione della cosa pubblica. a partire dagli anni ’90 del secolo scorso (quindi con ritardo rispetto ad analoghi movimenti iniziati in altri Paesi europei). inteso come canale utile a veicolare una generale trasformazione della PA tedesca. le relazioni con le imprese (nuove forme di collaborazione tra pubblico e privato . che riguarda le relazioni interne (il cui tema principale è come migliorare l’efficienza degli uffici). si è gradualmente costruito in Germania un piano di rinnovamento di ampia portata della PA federale. Stimoli ulteriori provengono dall’azione di istituzioni quali la Fondazione Bertelsmamm o il KGSt. A livello locale il terreno è naturalmente molto ricco.public private partnership) e le relazioni tra i vari attori istituzionali (ad esempio. A livello federale il governo si è fatto soprattutto promotore dello sviluppo dell’e-governance. il principale dei quali è forse Stato Moderno . legate al contesto nazionale analizzato.CONCLUSIONI 201 La governance nel contesto istituzionale tedesco L’indagine sulla governance in Germania ha assunto particolari caratteristiche. ma ha anche dato vita a progetti ad ampio raggio di azione.

non smentiti dalla prassi. per antica tradizione. ma attraverso ampie forme di partecipazione della società civile. organizzata in base ad un rigoroso principio gerarchico. ovvero l’“intreccio politico”. realizzato grazie soprattutto all’operare di una burocrazia molto solida. seppure a costo di qualche forzatura. ha dato avvio al piano Bundonline 2005. in cui le competenze sono distribuite anche attraverso l’espletazione delle “funzioni comuni” tra governi di diverso livello. I principi di sussidiarietà e della perequazione fiscale sono altri cardini del funzionamento delle istituzioni pubbliche germaniche e dei loro rapporti. sia tra enti del medesimo livello (opera in tale direzione. Adottare un’ottica di governance implica allora garantire una gestione delle risorse e degli affari della società organizzandoli non più (solo) intorno al principio del “buon governo”. Finanzausgleich). che si avvalgono anche della descrizione di casi di successo. abbinato allo sviluppo di istituti di e-democracy). può voler dire governo federale o governi di Land) e ai governi locali (comuni e province). l’ipotesi di lavoro delle ricerche di cui questo Rapporto restituisce i risultati relativamente alla Germania è che le azioni e le iniziative di governance siano utilmente distinguibili. Essi svolgono la funzione di assicurare. nella realtà tedesca. Come noto. Per la governance interistituzionale si è ricordato che le relazioni tra i vari livelli di governo sono caratterizzate da una forma peculiare di federalismo cooperativo. sia tra enti di livello diverso (ciò connota profondamente la politica tedesca. Il governo federale vi ha investito ingenti somme e. la legge sulla perequazione fiscale. ad esempio. sindacati. attraverso l’operare di una fitta rete di gruppi organizzati (NGOs. a livello di principi costituzionali. esterna ed interna. Uno dei temi dominanti di questo Rapporto riguarda quindi l’e-government. in tre filoni distinti: governance interistituzionale. gruppi di interesse vari). Questo intreccio politico. la collaborazione tra tutti i livelli di governo. cioè. è una delle caratteristiche salienti del federalismo tedesco. sulle orme del piano d’azione e-Europe elaborato a Lisbona.CONCLUSIONI 202 avvenga a scapito della democrazia (sia. . In esso il coinvolgimento della società civile avviene. relativi al governo centrale (che. che può essere stilizzato dicendo che spetta al centro del sistema definire le linee guida e alla periferia decidere le modalità di attuazione. attraverso Internet. A ciascuna di queste forme di governance si sono quindi dedicate analisi specifiche. secondo il quale entro il 2005 tutte le strutture delle PA dovranno sapere offrire i propri servizi on-line. Politikverflechtung).

aperti a chiunque avesse un interesse legittimo da affermare. È a livello locale. Tale collaborazione innesca un’efficace forma di cooperazione orizzontale fra i ministeri. Uniti dalla prospettiva comune di innescare uno sviluppo economico locale sostenibile. act local”. Stato federale. Questa scelta rispecchia appieno l’impostazione bottom-up promossa dalla Conferenza di Rio de Janeiro. che ha nel turismo e nel suo indotto il proprio motore. La cooperazione fra attori diversi sulla quale si fonda l’Agenda21 della regione dello Schaalsee si avvale di strumenti piuttosto informali. infatti. gli enti locali hanno manifestato il comune interesse a promuovere la biosfera-riserva e a pubblicizzare le iniziative e i progetti che la riguardano. Per questa ragione la pianificazione degli obiettivi dell’Agenda21 locale è stata sviluppata da diversi gruppi di lavoro. sulla quale si innesta una cooperazione verticale fra altri attori appartenenti a ulteriori e differenti livelli di governo. Il principio che ha fin dall’inizio animato la realizzazione dei progetti di sviluppo sostenibile nella Biosphärenreservat Schaalsee (il caso di buona governance locale considerato) è la ricerca della massima partecipazione dei cittadini e dei vari attori presenti in quel territorio. l’intera economia della regione. che dia luogo a nuove forme di cooperazione per la ricerca di ragionevoli compromessi fra i vari interessi in gioco. Nel primo caso. Nonostante la previsione di un momento istituzionale nel Consiglio di Amministrazione. L’Agenda21 locale in questione risponde ad una strategia di pianificazione e di sviluppo territoriali che vede nella riserva Schaalsee il perno attorno al quale è destinata a ruotare.CONCLUSIONI I casi di buona governance analizzati Buona governance interistituzionale I casi di buona governance interistituzionale analizzati mettono in evidenza una concezione ampia dello sviluppo sostenibile e della pianificazione territoriale. in misura rilevante. ma anche public private partnership. non è pre- 203 . L’avvio di un processo di questo tipo dovrebbe aprire concretamente un dialogo duraturo fra i vari attori e condurre a rapporti fra amministrazione pubblica e cittadini caratterizzati da gradi di apertura e trasparenza maggiori che in passato. sintetizzata dal motto “Think global. Governo del Land ed enti locali) e molti soggetti privati (imprese e banche). Il programma si caratterizza inoltre per la molteplicità delle sue fonti di finanziamento: molti soggetti pubblici (UE. l’Ökologisches Sanierungsprogramme vede la collaborazione tra due attori principali (entrambi ministeri del Land Berlino: il Ministero per lo Sviluppo Urbano e la Tutela Ambientale e il Ministero per le Politiche Sociali). che è più facile realizzare le condizioni per una larga partecipazione della società civile e del settore privato. che passa attraverso la gestione a più mani del programma di sviluppo.

Il concetto stesso di sviluppo sostenibile implica una concezione olistica della società. da sempre legato all’industria siderurgica e oggi pesantemente segna- . tra la fine degli anni ’80 e la fine degli anni ’90. che dipingono un quadro in chiaroscuro. la pianificazione territoriale deve conciliare lo sviluppo economico. ma anche le valutazioni dei risultati effettivamente ottenuti. La possibilità di ottenere un risultato di questo tipo (senza ridurre il livello qualitativo dei prodotti al di sotto del limite ritenuto politicamente opportuno) deriva dall’effettiva capacità. i comuni e le province ad una maggiore coerenza anche nel medio e lungo periodo. gli accordi di partnership perseguono l’obiettivo ulteriore di realizzare le opere. da parte degli enti pubblici. in cui attraverso forme innovative (quali private finance iniziative. di lucrare a beneficio della collettività la naturale spinta all’efficienza derivante dalle procedure di scelta competitiva dei partner privati. e ad adottare una visione condivisa della pianificazione territoriale. sulla base di un accordo contrattuale esplicito. numerose aziende di proprietà pubblica siano state privatizzate e/o trasformate in società per azioni e quotate in borsa. i progetti. Il Land Nordreno Vestfalia per rilanciare lo sviluppo economico del bacino della Ruhr. non sarebbe possibile realizzare. la tutela ambientale e l’equità sociale. In quest’ottica. Accanto all’obiettivo elementare di rendere fattibili interventi che altrimenti non lo sarebbero (almeno nella dimensione voluta). L’elaborazione di un’Agenda21 locale costringe. Le due esperienze analizzate si segnalano per i buoni risultati che stanno conseguendo. nella situazione critica che oggi caratterizza le finanze pubbliche. le politiche con un’efficienza superiore a quella con la quale il solo pubblico sarebbe in grado di agire. Infatti anche in Germania è accaduto che. sia locali che centrali. La gamma delle soluzioni applicate è ampia e spazia dall’ esternalizzazione di alcuni servizi alla creazione di public private partnership. Buona governance esterna La governance esterna tende ad intersecarsi con il tema delle privatizzazioni. Che ottenere risultati siffatti non sia semplice ce lo insegnano non solo la teoria economica dei contratti.CONCLUSIONI 204 vista una suddivisione rigida di compiti tra i vari partner (pubblici e privati). PFI). enti pubblici e organizzazioni private mettono in comune competenze e risorse. per forza di cose. che ha visto l’apertura al mercato di alcuni monopoli pubblici (le telecomunicazioni e la gestione della politica idrica). Di particolare rilievo e manifestazione di un approccio in parte originale è tuttavia il ricorso al privato per l’ideazione di progetti o la realizzazione di infrastrutture moderne attraverso nuove forme di collaborazione e partnership. per realizzare opere che altrimenti.

soprattutto nei casi in cui gli interessi delle parti possano risultate divergenti. 205 . che hanno loro radici nella storia. La chiave di volta del successo dell’iniziativa risiede. La possibilità di entrare nel progetto dopo il suo inizio ufficiale è garantita a qualsiasi ente pubblico e privato operante sul territorio del Land NRW e. la cui predisposizione ha richiesto un lungo investimento di expertise specifica. nella densità e qualità del capitale sociale che la società tedesca sa esprimere. La struttura contrattuale della PPP è basata sul coinvolgimento dei fiduciari privati (stakeholder) nel progetto di gestione. prevede ora una chiara definizione delle responsabilità e dei ruoli assegnati ai diversi attori. in prospettiva. All’origine della fiducia si collocano fattori immateriali. peraltro. ha realizzato un piano di ristrutturazione. Oltre alla sua capacità di durare nel tempo in conformità al disegno originario. manutenzione e costruzione degli edifici scolastici ricorrendo a forme di finanziamento privato e di outsourcing che prevedono il coinvolgimento di imprese specializzate in facility management e global service. evidentemente. Allo stato delle cose. Risiede anche nel clima di fiducia reciproca che accomuna i partecipanti. analizzano i problemi emergenti e decidono come risolverli. A livello locale la provincia di Offenbach nell’Assia. di un contesto regolamentare condiviso. degli enti di ricerca e da esperti indipendenti) verificano i risultati conseguiti. dei privati. A cadenze regolari. anche altrove. il consiglio di innovazione e il consiglio di sorveglianza del progetto (sono questi i due organi cruciali. tuttavia. nella cultura profonda o. testimoniato dalla sostanziale persistenza dei soci e dall’ingresso di nuovi partner. Questo contesto è rappresentato dagli statuti del consorzio. chiaro e stabile nel tempo. creando un consorzio la cui missione è l’adeguamento delle strutture pubbliche all’era dell’informazione. La natura particolare del contratto. ha cercato con successo l’appoggio organizzativo e soprattutto finanziario di più operatori (appartenenti a diversi settori della PA e al settore delle imprese). soprattutto tramite la partecipazione agli organismi decisionali del consorzio stesso. il progetto potrà produrre risultati sotto forma di servizi aggiuntivi ottenibili con le risorse pubbliche che esso permetterà di risparmiare e dedicare ad altri ambiti. I rapporti fiduciari hanno tuttavia bisogno. nelle regole con le quali le decisioni vengono prese. composti da rappresentanti dei comuni. del Land NRW. infatti. i riscontri reperiti fanno ritenere che il consorzio d-NRW abbia le carte in regola per ottenere i risultati positivi per i quali è stato costituito. Sul punto non si dispone ancora di elementi oggettivi di riscontro (la cui valutazione presenta. per sopravvivere e svilupparsi. delle responsabilità e dei guadagni. profili di particolare complessità). come oggi usa dirsi. per garantire un miglioramento del sistema scolastico (le competenze provinciali riguardano gli edifici e le loro attrezzature).CONCLUSIONI to dal suo declino. Essi partecipano al riparto dei costi.

CONCLUSIONI 206 Tra i punti di forza in termini di governance del piano si segnala il suo elevato grado di apertura e partecipazione. Ciò è il frutto della cura con la quale l’amministrazione provinciale ha creato e utilizzato molteplici occasioni di informazione e confronto con tutte le parti sociali interessate (in primo luogo. che operano con il contributo di una burocrazia professionale fortemente gerarchizzata. senza oneri economici aggiuntivi per gli studenti e le loro famiglie. che discende naturalmente dal suo forte orientamento alle logiche di PPP. illustrando e discutendo le nuove linee d’azione proposte. integrato con il management dell’informazione e della conoscen- . Naturalmente non è invece possibile neppure immaginare di effettuare ora una valutazione del suo impatto. trattandosi di azioni che si protrarranno. Buona governance interna I casi di governance interna analizzati riguardano azioni di modernizzazione delle modalità di funzionamento delle amministrazioni pubbliche. Emblematico è risultato il caso dell’agenzia federale per l’amministrazione pubblica. concetti come pianificazione interna. come sviluppato soprattutto in Gran Bretagna e Nuova Zelanda). tale essendo la durata prevista per i contratti siglati. l’inedito coinvolgimento di partner privati for profit richiedeva di rassicurare sul regolare proseguimento delle attività didattiche. processi di miglioramento della qualità variamente etichettati e impostati. integrano e adattano alla tradizione dello “Stato di diritto” elementi tratti dalla strumentazione utilizzata dalle aziende private più efficienti (sistemi di analisi dei costi e delle prestazioni. noti come Neues Steuerungsmodell. per altri 14 anni. Le iniziative analizzate testimoniano queste tendenze.). Da questo punto di vista. ma nel loro adattamento originale alle tradizionali modalità di funzionamento delle pubbliche amministrazioni tedesche. che ha trasformato il suo operare quotidiano in base al quality management. BVA. ecc. controllo di gestione. insegnanti e famiglie). garantendo che le scelte stesse erano ispirate alla ricerca dell’eccellenza per il sistema scolastico provinciale. Per effetto di ciò. Gli studi di fattibilità e i primi risultati ottenuti indicano che la strategia adottata è per ora efficace e tempestiva e che sta iniziando a produrre i risultati attesi sulla base degli obiettivi proposti. controllo strategico e valutazione delle politiche pubbliche sono entrati pian piano nell’agenda delle PA tedesche. il contributo della Germania è individuabile non nell’acritico recepimento degli strumenti messi a punto in ambiente anglosassone (il New Public Management. Nello stesso tempo. ma non solo. quale solo un sostanziale adeguamento – in qualità e quantità – delle infrastrutture e dei servizi ausiliari avrebbe permesso di conseguire. spiegando le ragioni delle scelte innovative. se le cose continueranno secondo le previsioni iniziali. I risultati ottenuti.

anche rudimentali.CONCLUSIONI za. ma soprattutto nell’ambito di un approccio di governance interna della struttura pubblica. ha permesso un miglior utilizzo delle competenze interne. necessaria per attuare aspetti qualificanti del progetto. ottenendo miglioramenti delle prestazioni. 207 . insieme al progetto Idee 21. Questi risultati garantiscono una pubblica amministrazione più vicina agli interessi dei cittadini e un ulteriore passo in avanti verso la realizzazione della cosiddetta e-democracy. Gli strumenti informatici hanno permesso di sviluppare una piattaforma di lavoro integrata ed efficiente. ispirate alla cultura del risultato. di migliorare le performance interne. Nel corso della pianificazione della piattaforma digitale comune è stato costituito un comitato per il coordinamento del progetto che riuniva rappresentanti dell’ amministrazione pubblica. Il nuovo management tedesco ha saputo. avviare la concreta attuazione di azioni strumentali del tipo indicato. Il caso locale analizzato riguarda la creazione di un municipio virtuale nella città-Stato di Brema: l’idea è di realizzare una situazione di e-democracy in cui il cittadini siano meglio informati sulla gestione della cosa pubblica e dispongano di più canali per esprimere la propria voce. d’altro lato. Il caso del BaföG online incarna al meglio questo principio: gli utenti (studenti) possono svolgere le loro pratiche da qualsiasi postazione informatica collegata alla rete Internet e in qualsiasi momento. il management dell’informazione e della conoscenza e. l’uso di strumenti informatici (EPOS e FAVORIT) ha consentito di gestire meglio le risorse umane e i processi lavorativi. dei partner del settore privato. nel caso esaminato. operanti nel campo della promozione dello sviluppo economico. Da un lato il quality management ha permesso di introdurre la concezione del lavoro per obiettivi. La capacità dell’amministrazione pubblica di orientare le scelte politiche di fondo e i programmi espressi dalla struttura amministrativa verso visioni strategiche. è stata istituzionalizzata attraverso la creazione di una public private partnership. di sfruttare al meglio le competenze esistenti attraverso la creazione di circoli di discussione e lavoro. di riqualificare e valorizzare il personale. ottenendo risposte che sono positivamente valutabili non solo in termini aziendalistici. rappresentanti della Camera di Commercio e di organizzazioni di varia natura. Le applicazioni create per l’erogazione dei servizi sono molto semplici da utilizzare per quanti dispongano di conoscenze informatiche. garantendo significative riduzioni nei tempi di completamento delle procedure. è stata ottenuta dalla BVA attraverso la sinergia di più elementi. senza vincoli di orario di apertura al pubblico degli uffici e senza code. I servizi sono divenuti maggiormente orientati verso i cittadini/utenti. La cooperazione tra il settore pubblico e il settore privato.

In Germania l’intero processo di modernizzazione è stato oggetto di una vasta campagna di comunicazione. Sintomo significativo dei risultati ottenuti all’interno delle amministrazioni è la nuova attenzione al back-office. del rapporto trasparente tra pubbliche amministrazioni e società. all’interno delle organizzazioni pubbliche.). nella consapevolezza che è solo dalla loro convinta adesione che possono derivare risultati positivi.CONCLUSIONI La governance tedesca alla luce dei principi del Libro Bianco Quali ambiti di applicazione è possibile riconoscere in Germania ai criteri di buona governance proposti dalla Commissione europea nel suo Libro Bianco sulla governance europea del 25 luglio 2001? Per rispondere alla domanda prendiamo distintamente in considerazione ciascuno dei cinque criteri proposti. che segnala una sensibilità degli apparati 208 . ecc. Internet in testa. per quanto in continua crescita. dai contenuti differenziati in funzione del pubblico cui sono rivolte. di nuovo. forum e giornate seminariali dedicate alla informazione (e formazione. Questo soprattutto a livello federale. coinvolgere e acquisire il consenso. operatori economici. che spiegano con linguaggio non tecnico ed accessibile a tutti il “nuovo volto” della pubblica amministrazione. quando necessario) dei cittadini sulle nuove tecnologie. che ai portatori di interessi speciali (parti sociali. Partecipazione Grande rilievo è stato dato. alla partecipazione dei dipendenti alle azioni di rinnovamento intraprese. Apertura Un buon sistema di governance deve prevedere meccanismi di apertura delle istituzioni alla società per accrescere la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e rendere l’attività pubblica più trasparente. non comprende la totalità dei cittadini). che garantisce un grado di apertura e pubblicità molto elevato sulle iniziative intraprese (anche se tale forma di comunicazione resta a disposizione solo di quella fascia di popolazione che ne fa uso corrente che. realizzata tramite i media e un nutrito ed eterogeneo programma di presentazioni dialogate. in grado di durare nel tempo. avvenute nel corso di seminari e riunioni rivolte sia ai comuni cittadini. le intense attività di diffusione locale tramite incontri. molta attenzione è stata prestata nel comunicare. È infatti il ricorso intenso alle nuove tecnologie. Sul lato esterno. A livello locale hanno invece svolto un ruolo determinante le campagne di comunicazione promosse dal KGSt e. Sono state preparate e diffuse numerose pubblicazioni. rappresentanze di categoria.

CONCLUSIONI amministrativi all’intero processo gestionale. significa comprendere (e misurare) gli effetti differenziali degli interventi pubblici (realizzati tramite azioni di governance. Il nuovo sistema non poteva essere attuato senza una maggior responsabilizzazione dei dipendenti pubblici. abbia riscosso successi comparabili a quelli ottenuti nel Paese che li ha inventati e diffusi (il Giappone). Efficacia Una buona governance non può prescindere dall’efficacia delle azioni realizzate. vale a dire stimare quali effetti positivi si sono avuti in più per effetto dell’azione realizzata rispetto a quelli che si sarebbero verificati comunque (per effetto di circostanze e azioni estranee agli inter- 209 . Se la scelta degli strumenti è in assonanza con la cultura profonda di un popolo. di un maggiore coinvolgimento rispetto alle azioni di policy intraprese. i cui ruoli all’interno del processo organizzativo e decisionale sono in corso di ridefinizione. delle esperienze acquisite in passato. in cui i risultati sono ricercati e ottenuti a partire da chiari obiettivi assunti e valutati sulla base del loro impatto futuro e. Quindi si può ritenere che l’efficacia del funzionamento complessivo delle PA. Tempestività. ove possibile. Realizzare valutazioni di efficacia tramite valutazioni di impatto. In proposito si può ritenere che l’elevata partecipazione alla revisione delle procedure operative delle PA da parte del personale. con scrupolosa attenzione ai dettagli. non nel senso che la valutazione sia negativa. permettendo buoni risultati e risparmi alla PA. efficacia e efficienza sono i temi dominanti per la valutazione della prestazione lavorativa. con maggior chiarezza che in precedenza. ma perché tale valutazione non è stata effettuata. con conseguenti vantaggi per i cittadini. costituisca un leit-motiv sicuramente presente negli interventi di governance realizzati in Germania. I servizi devono essere orientati verso i cittadini/utenti e garantire tempi di assolvimento veloci delle pratiche burocratiche. L’introduzione di sistemi di retribuzione basati sui risultati e un coinvolgimento diretto dei dirigenti nell’operato delle unità di cui sono responsabili sta favorendo la diffusione. altro non sia che una manifestazione dell’attitudine tedesca all’organizzazione e ai lavori “ben fatti”. tra tutto il personale. anche nei suoi aspetti apparentemente di dettaglio ma nondimeno cruciali nel garantire la qualità complessiva dei processi. lette anche nei loro rapporti reciproci e con la società. non stupirà che la creazione dei circoli di qualità. soprattutto dei dirigenti. infatti. Le politiche di coordinamento e gli investimenti che sono alla base delle azioni di governance intraprese si stanno dimostrando gradualmente adeguati alle esigenze. Questa constatazione non implica. con il loro focus posto sui lavoratori e sulle loro proposte. anche una positiva valutazione dell’impatto degli interventi realizzati. nel nostro caso). tuttavia.

Anche all’interno delle amministrazioni. da parte delle PA italiane. che partecipa a un programma di governance. che non abbiamo rinvenuto nella nostra rassegna. nell’ambito di un’impostazione generale certamente complessa. interpretabile unitariamente alla luce della graduale attuazione dell’eGovernance. propri della policy evaluation. intesa come nuova modalità di rapporto tra pubbliche amministrazioni. Ciascun ente. ove le linee di responsabilità risultavano tradizionalmente ben tracciate e chiaramente percettibili sulla base del ruolo ricoperto da ogni operatore e della sua posizione nelle procedure che lo vedono partecipe. nell’ambito del Neues Steuerungsmodell. deve avere ben chiaro quali sono le sue responsabilità ed i suoi compiti. Responsabilità Le tipologie contrattuali o i vari accordi realizzati cercano di prevedere una distinzione delle responsabilità e dei ruoli assegnati ai diversi attori. Coerenza Le azioni di governance intraprese presentano un buon grado di coerenza tra le loro molteplici componenti. Rinviando a ciascuna di esse per i dettagli. ricapitoliamo di seguito le principali conclusioni cui si è pervenuti. soprattutto tramite la partecipazione agli organi di governo previsti. il principio di responsabilità è stato rafforzato con riferimento ai risultati. Realizzare analisi di efficacia con questo contenuto richiede l’utilizzo di strumenti di analisi sofisticati e complessi. non ci si può tuttavia nascondere che occorrerà ancora qualche tempo prima di potere esprimere una valutazione matura sull’impatto del nuovo approccio. Se le applicazioni analizzate sembrano fornire riscontri positivi. alla luce dei rischi di confusione che possono comunque verificarsi. ma chiara e stabile.CONCLUSIONI venti analizzati). cittadini e forze economiche e sociali. . Ciò induce a ritenere che molte tra le azioni federali e locali intraprese costituiscano un insieme non contraddittorio di iniziative. ma ad esse si affianca rafforzandole. delle buone prassi di governance segnalate per la Germania. che non sostituisce le modalità tradizionali. parte privata o pubblica. 210 Elementi di trasferibilità al caso italiano Al termine di ognuno dei sei casi esaminati sono state offerte indicazioni di massima sulla utilizzabilità.

che vede nella collaborazione (non solo sancita dalle norme. le esperienze significative di partnership pubblico-privato. per quanto previsto in tema di svolgimento delle funzioni amministrative da parte di comuni. Al di là di quanto la normativa consente o sollecita a fare. Le difficoltà a stabilire e mantenere nel tempo attitudini siffatte non sono piccole.). che coniuga politiche attive per l’occupazione con interventi per il ripristino di accettabili condizioni ambientali e il caso della Biosphärenreservat Schaalsee. 118 Cost. sulla carta. in questo senso: il caso berlinese. Ne costituiscono esemplare testimonianza le alterne vicende (in questo momento favorevoli) della cabina di regia e degli altri strumenti di coordinamento che si sono costruiti per garantire una gestione coordinata degli investimenti straordinari che accompagnano la preparazione dei Giochi Olimpici invernali di Torino 2006. Per farlo occorre che prevalgano. che può essere dirimente rispetto al successo nel nostro Paese di azioni che prevedono la partecipazione di una molteplicità di soggetti pubblici. centrale resta tuttavia l’atteggiamento culturale. derivante dal suo collaudato assetto istituzionale. finora. un potenziale analogo se non superiore a quella della riserva naturale tedesca?). Essi infatti costituiscono casi di collaborazione tra istituzioni pubbliche diverse che si segnalano per la dimensione dei problemi affrontati e per la complessità dei rapporti stabiliti per risolverli. ma praticata quotidianamente) tra gli enti di diverso e dello stesso livello la regola. di minore dimensione. ma si registra una recente forte crescita di interesse per questo genere di iniziative. 211 Governance esterna Non molto numerose sono state in Italia. Entrambi i casi illustrati sono significativi. nei rapporti tra soggetti diversi. basato su forme di federalismo cooperativo. certamente favorite dal governo in carica (ma . ma altrettanto di rilievo quanto a pluralità di attori (anche privati) coinvolti e a replicabilità specifica (quante sono le situazioni in Italia che presentano. anziché l’eccezione. condizioni stabili di fiducia. soprattutto. province e città metropolitane dal nuovo art. allora i buoni esempi tedeschi meriteranno di essere studiati con particolare attenzione. Se l’evoluzione istituzionale italiana dovesse confermare il suo approdo ad un assetto che possiede alcuni dei connotati tedeschi (almeno per quanto riguarda i rapporti tra Stato e regioni. relativamente alle competenze a legiferare e.CONCLUSIONI Governance interistituzionale È il livello di governance per il quale la Germania si trova in una situazione di vantaggio iniziale. indispensabili per superare le eventuali barriere della diversa appartenenza politica.

e di vitale importanza è vista la sperimentazione di nuove formule. gli altri due ruoli non è semplice e richiede di dotarsi di una strumentazione giuridica innovativa. Un’analisi attenta di d-NRW. la concessione. Alcuni istituti non hanno dato cattiva prova di sé (ad esempio. ma ipotizza anche l’esistenza di un clima negoziale basato sulla trasparenza dei rapporti tra enti pubblici e organizzazioni private. di holding (quando l’erogazione avviene attraverso aziende partecipate controllate) e di authority (quando l’erogazione avviene tramite impresa non controllata). riguardano sia i contenuti del progetto (obiettivi e azioni per conseguirli). profit e non profit. in una prospettiva che per gli enti pubblici è esplicitamente di e-government. che ha permesso la costruzione della rete autostradale italiana) e ad essi quindi pare ancora possibile fare riferimento. dell’IT. che superino i limiti di quelle realizzate in passato. Al centro si colloca l’utilizzo. con efficacia di risultati. di non facile realizzazione. per cui l’ente locale può trovarsi a svolgere tre tipi di ruoli: di erogatore diretto dei servizi pubblici locali. In questo contesto. ma anche negli strumenti approntati per ottenerlo: l’ambizione è di coagulare le forze vive della regione della Ruhr in uno sforzo comune di mantenerne e migliorarne la competitività. l’alleanza tra pubblico e privato viene considerata strategica. . Anche svolgere. sostenuto da fattori sia congiunturali che politici. I punti cruciali. Il progetto d-NRW presenta forti innovazioni innanzitutto di prodotto. Lo svolgere in modo efficiente il primo ruolo richiede all’ente pubblico di dotarsi (quando non l’abbia ancora fatto) di adeguati strumenti di governance interna. ampio e diversificato. tramite la messa a disposizione di una serie integrata di servizi innovativi. A stimolare questo interesse gioca certamente un ruolo significativo l’endemica (e tuttora irrisolta) crisi fiscale dello Stato (e degli altri enti pubblici). I due casi tedeschi presentati meritano certamente di essere guardati per le componenti innovative su questi temi che li caratterizzano. almeno per alcuni ambiti. sembra da raccomandare alle regioni e/o alle province italiane che non hanno rinunciato (avendone le potenzialità) ad assumere la leadership per azioni di rilancio dello sviluppo locale. negli ambiti più diversi. Recentemente il governo ha formulato un’opzione a favore dell’esternalizzazione delle attività svolte dagli enti locali riconducibili alla gestione produttiva (opzione peraltro successivamente ridimensionata). mediante contatti diretti con rappresentanti delle istituzioni pubbliche tedesche che hanno dato vita al progetto. Impressiona la vastità degli obiettivi/prodotti innovativi che d-NRW si propone di raggiungere. che gli strumenti messi in campo (gli accordi e i meccanismi istituzionali attraverso i quali è stata costruita l’ampia alleanza che sostiene il progetto tedesco).CONCLUSIONI 212 non necessariamente invise allo schieramento contrapposto). rispetto ai quali pare potersi raccomandare l’adozione di azioni emulative.

insieme alla fornitura di servizi di supporto (dal calore alla mensa. L’amministrazione tedesca sembra consapevole che le innovazioni organizzative di peso e di qualità costano ed è disposta a spendere ed investire (denari. in coerenza con le funzioni che le imprese si sono accollate. che può essere fattore di ostacolo alla crescita qualitativa di un sistema di istruzione pubblica che versa in condizioni non ottimali anche per altre ragioni. ma non solo) nel cambiamento organizzativo. ammodernamenti e ampliamenti compresi) sia per l’ampia durata dei contratti (10 anni). . 213 Governance interna Entrambi i casi considerati presentano elementi di interesse nella prospettiva della trasferibilità alle pubbliche amministrazioni italiane. risiede nella sua capacità di mobilitare l’opinione pubblica e di creare condizioni favorevoli al mecenatismo (che tanto stenta ad affermarsi nell’Italia contemporanea). Un altro aspetto caratteristico del progetto. presentino sicure caratteristiche incentivanti per tutte le parti in causa. Superando di molto i casi in cui l’ente pubblico (spesso locale) ha dato in appalto a ditte private la manutenzione degli edifici. Esso costituisce un’azione fortemente integrata.CONCLUSIONI Molto diverso è il contesto nel quale si muove l’iniziativa della provincia di Offenbach per un’innovativa alleanza con imprese private nella realizzazione di un ambizioso progetto di rinnovamento delle infrastrutture scolastiche pubbliche. Il caso della BVA (un’agenzia del governo federale) rappresenta utili spunti di riflessione. che pare senz’altro replicabile in Italia. pena l’inevitabile fallimento dell’iniziativa. ma soprattutto tensione ed attenzione diffuse per il risultato. l’azione intrapresa dalla provincia di Offenbach si caratterizza sia per la numerosità dei servizi assegnati alla PPP (che riguardano anche la realizzazione e il cofinanziamento di interventi strutturali sulle scuole. sicuramente molto complessi. dalla pulizia al trasporto scolastico). sul piano sia del metodo adottato che del merito. per le condizioni di vetustà del patrimonio pubblico. che possono influenzare positivamente (in situazioni sociali non compromesse) lo stesso ethos degli amministratori pubblici e degli imprenditori. Occorre infatti che i contratti. Purtroppo non è stato possibile acquisire notizie dettagliate sulle clausole contrattuali (tuttora avvolte da comprensibili vincoli di riservatezza). mediante contratti che portano spesso la dizione evocativa di global service. La quasi generalità degli enti locali italiani (province e comuni) si trova di fronte a fabbisogni non dissimili. che rivestono (almeno a priori) un ruolo cruciale per il successo dell’iniziativa. aprire verso l’esterno e rendere più trasparente la PA. che ha cercato di utilizzare contemporaneamente più leve per conseguire il comune risultato di modernizzare.

per i principali tributi locali ricorrenti. Da questo punto di vista l’evoluzione della BVA e dei servizi che essa rende ai suoi clienti. se non addirittura nello “stile” di governo. che combina gli aspetti tecnologici con quelli organizzativi e relazionali (la costruzione della rete di partnership che ne stanno alla base). a vantaggio di sistemi più “tecnologici” (quali l’accreditamento e. non senza successo. che tuttavia sembrano ora in disuso. i rapporti tra un centro che coordina e guida (lo Stato rispetto alle regioni. la certificazione per processi delle famiglie ISO 9000 e/o UNI EN ISO 9001). in Giappone. specie pubblici. Cruciale per ottenere il risultato atteso è la possibilità di effettuare pagamenti on-line. specie quelli che già dispongono di un proprio sito per comunicare con il pubblico. oppure più “soffici” (quali le indagini di customer satisfaction). prassi originariamente elaborata ed applicata. L’arricchimento dei servizi offerti on-line costituisce lo sviluppo naturale di tali premesse. per esempio). nel quale occorre imparare come incardinare nella prassi amministrativa. Anche in Italia si sono avuti tentativi di adottare tale metodo (se ne ricordano applicazioni in sanità. alcune province. province e comuni. La natura del progetto. fa del municipio virtuale della città-Stato di Brema un caso di sicuro interesse per la realtà italiana. Il ricco catalogo di servizi offerti da BOS fornisce impliciti suggerimenti sull’ampia gamma di servizi che possono essere ammessi alla fruizione a distanza. Candidati naturali alla sperimentazione sembrano essere gli enti locali di maggiore dimensione (le città metropolitane. mirato a incidere anche sui comportamenti organizzativi e sui rapporti tra i vari soggetti del pubblico impiego (impiegati e dirigenti. il che in Italia già avviene. nell’ambito dei servizi di cui si sta discorrendo). le regioni rispetto agli enti locali e alle aziende pubbliche. Interessante (e probabilmente perseguibile. anche se di ciò in Italia non risulta aversi ad oggi esperienza. può certamente costituire un utile punto di riferimento e di ulteriore riflessione. nello specifico). dello stesso livello (ad esempio. In linea di principio. i comuni che costituiscono un’area metropolitana) o di livello diverso (regione. in un momento di spinta all’ulteriore decentramento. . Su un piano squisitamente istituzionale il caso della BVA sembra potere dire qualcosa all’Italia. non paiono sussistere difficoltà insormontabili alla sua potenziale trasferibilità. che comprende anche una replica tedesca dei circoli di qualità. le amministrazioni regionali). ad esempio mediante gli accordi di programma) è la possibilità di associare nel sito una pluralità di enti locali. ad esempio. come quelle sanitarie) e una periferia che ha una propria autonomia nel decidere e realizzare le politiche. soprattutto.CONCLUSIONI 214 Tra le iniziative più interessanti è l’adozione di un approccio alla qualità.

nell’ambito dei patti territoriali e delle azioni di partenariato in essi previste). nell’ambito di iniziative di partnership pubblico-privato che anche nel nostro Paese sono oggetto di crescente attenzione e di significative applicazioni (ad esempio. 215 .CONCLUSIONI Anche nei confronti dell’aggregazione di aziende private non pare sussistano obiezioni di principio.

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Le collane del Formez 227 Quaderni 1. Integrazione dell’offerta formativa – La normativa nazionale (aprile 2003) 11. Sesto rapporto nazionale sulla formazione nella P . Governare lo sviluppo locale – Le aree protette marine della Sardegna (giugno 2003) 15.A. L’amministrazione liberale – Appunti di lavoro (giugno 2003) 13. Le Agenzie di sviluppo al Centro Nord – Strategie di rete e comunità professionali (giugno 2003) 16. 10. Contabilità ambientale negli enti locali (giugno 2003) . 4.A. 7.A. 6. 9. 8. Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali (maggio 2003) 12. Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali (maggio 2002) esaurito Lezioni sul nuovo ordinamento legislativo italiano (ottobre 2002) esaurito Le Province nell’attuazione del piano di e-government (novembre 2002) esaurito 2. Quarto rapporto nazionale sulla formazione nella P . La valorizzazione sostenibile della montagna (giugno 2003) 14. 3. Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali (maggio 2001) esaurito La riforma del welfare e le nuove competenze delle amministrazioni regionali e locali (giugno 2001) esaurito Patti territoriali e agenzie di sviluppo (giugno 2001) esaurito Il ruolo delle agenzie locali nello sviluppo territoriale (luglio 2001) esaurito Comuni e imprese – 56 esperienze di Sportello Unico (ottobre 2001) Progetto Officina – Sviluppo locale e eccellenza professionale (febbraio 2002) esaurito Quinto rapporto nazionale sulla formazione nella P . 5.

17. 5. 6. 4. L’attrattività dei territori nelle politiche di internazionalizzazione (ottobre 2004) 27. regionale e locale (novembre 2004) Strumenti 1.L’esperienza del Ministero dell’Ambiente (luglio 2004) 26. 8. Piani di azione e politiche di innovazione – Il caso dello Sportello Unico (dicembre 2003) 228 20. . La comunicazione pubblica – Linee operative (giugno 2004) 23. La comunicazione interna nella P . La formazione nella P . Integrazione dell’offerta formativa – Normativa regionale (luglio 2003) 19.A. La semplificazione amministrativa nelle Regioni (giugno 2004) 24. Uno strumento di autovalutazione per le Pubbliche Amministrazioni (giugno 2002) Il controllo di gestione negli enti locali (luglio 2002) 9. Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali (luglio 2004) 25. che cambia . Il contenzioso nel lavoro pubblico (maggio 2001) esaurito Modello e strumenti di valutazione e monitoraggio dei corsi RIPAM (luglio 2001) esaurito Appunti di programmazione. La governance dell’internazionalizzazione produttiva – L’osservatorio (ottobre 2004) 29. bilancio e contabilità per gli enti locali (gennaio 2002) esaurito Project Cycle Management – Manuale per la formazione (marzo 2002) esaurito Il governo elettronico – Rassegna nazionale e internazionale (marzo 2002) esaurito Il governo delle aree protette (aprile 2002) Il contenzioso nel lavoro pubblico – L’arbitrato (aprile 2002) Common Assessment Framework.A. Le Agende 21 Locali (giugno 2003) 18. La Pubblica Amministrazione e il sistema delle imprese – Rapporto di ricerca (marzo 2004) 22. Le autonomie locali nelle regioni a Statuto speciale e nelle Province Autonome (marzo 2004) 21. 2. 7. Settimo rapporto nazionale sulla formazione nella P .A. La governance dell’internazionalizzazione produttiva – Il laboratorio (ottobre 2004) 28. 3.

4. Manuale per il responsabile dello sportello unico – Regione del Veneto (luglio 2004) 21. 3. Il sistema normativo della protezione civile (novembre 2003) 17. 2. Investimenti pubblici e processo decisionale (maggio 2004) 19. Programmazione e gestione della formazione – Il sistema Informal (novembre 2004) Ricerche 1.Regione Campania (maggio 2004) 20. Manuale per il responsabile dello Sportello Unico – Regione Emilia-Romagna (settembre 2003) 16. apprendimento e professionali – Una metodologia per la progettazione (dicembre 2002) 11. Comunità di pratiche. Manuale per il responsabile dello sportello unico .10. 7. 6. Programmazione e realizzazione di progetti pubblici locali – Un sistema di monitoraggio degli interventi (giugno 2003) 14. L’impresa artigiana e lo Sportello Unico per le attività produttive (marzo 2003) 13. Modello e strumenti web-based di valutazione e monitoraggio dei corsi RIPAM (marzo 2003) 12. Manuale per il responsabile dello Sportello Unico – Regione Lombardia (giugno 2003) 15. 5. Il contratto di servizio – Elementi per la redazione e la gestione (luglio 2004) 22. Dalla contrattazione decentrata alla contrattazione integrativa (novembre 2001) esaurito E-government – Nuovi paradigmi organizzativi e formativi nelle Regioni e negli Enti locali (maggio 2002) Pubblica Amministrazione on-line – Esempi di servizi interattivi (settembre 2002) esaurito L’offerta formativa delle università per la Pubblica Amministrazione (ottobre 2002) Il concorso pubblico elettronico (marzo 2003) I piccoli comuni e la gestione associata di funzioni e servizi (marzo 2003) Internazionalizzazione dei sistemi locali di sviluppo – Dalle analisi alle politiche (aprile 2003) 229 . Guida alla progettazione dell’offerta formativa integrata (luglio 2004) 23. Il ruolo delle Province in materia di viabilità (febbraio 2004) 18.

formez.Formez Area Progetti Editoriali via Salaria 226. 00199 Roma tel.it Formez Centro di Formazione Studi Presidenza e Direzione Generale via Salaria 229. 06 85330713 editoria@formez. 00199 Roma tel. 06 84891 www.it Stampa XPress srl – Roma Finito di stampare nel mese di dicembre 2004 Pubblicazione non in vendita .

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