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Autor Invitado

Democracia, ciudadana y desarrollo local


Enrique Gomriz Moraga

xisten consensos tericos que, cuando no tienen las correspondientes consecuencias o los efectos pertinentes por decirlo al estilo poulantzianose convierten en verdaderas trampas. Eso es lo que est sucediendo con la democracia en Amrica Latina: hay un amplio consenso acerca de que los sistemas democrticos son algo fundamental para el desarrollo de la regin, as como que su deterioro resulta una cuestin altamente preocupante, pero al final del da, las democracias latinoamericanas no parecen tener ms solidez ni ms adeptos. Y as, al da siguiente, se acenta su paradjica caracterstica de ser un poco ms una democracia sin demcratas (Dirmoser, 2005).

Por esa razn, es cada vez ms urgente revisar aquellos procesos que se supone promueven la profundizacin de la democracia; algo sobre lo que, por ejemplo, insisten todos los que tratan sobre el desarrollo local. Pero antes de hacerlo, conviene establecer como punto de partida los elementos del creciente consenso antes referido.

El consenso de partida: la democracia y el desarrollo humano


En primer lugar, ya parece haber convergencia suficiente en Amrica Latina acerca de que los sistemas democrticos son la otra cara de la moneda del desarrollo humano, incluso entre sectores progresistas y de izquierda que subvaloraron esa dimensin por ms de cincuenta aos. Esa es precisamente una de las lecciones fundamentales que nos ha dejado el siglo XX: que el desarrollo responde a una articulacin de democracia poltica y equidad econmica.

Un ejemplo histrico invaluable en ese sentido se refiere a la experiencia del desarrollo y cada de ese gran experimento humano que fue la Unin Sovitica. En efecto, durante algn tiempo fue posible decir que la URSS careca de democracia poltica pero era un sistema que buscaba la justicia social. Pero conservar hoy esa percepcin es no haber entendido mucho de ese proceso. Porque resulta ya una evidencia histrica que, desde los aos cincuenta en adelante, la maduracin de esa formacin social fue mostrando claramente un producto perverso inesperado: la ausencia de libertades cvicas impeda evitar la ineficacia econmica y la estructuracin social de la inequidad. As, pronto fue evidente que el empobrecimiento general por falta de eficacia econmica se asociaba progresivamente a un aumento de la desigualdad social. Uno de los factores que ms influy en el derrumbe desde el interior de la URSS, fue el hecho de que la gente dej de soportar la brecha entre su situacin general y los privilegios crecientes de la nomenklatura. La deslegitimacin interna del sistema no estuvo slo referida a la ausencia de libertades, sino al estancamiento econmico y el aumento de desigualdad social. Y para los estudiosos de la Unin Sovitica fue cada vez ms claro que ambos planos tendieron a asociarse perversamente. Por ello, cuando el Secretariado General de Naciones Unidas y el propio PNUD plantean la tesis del desarrollo humano a fines del siglo pasado y descubren eso de que el desarrollo de los pueblos no es sostenible sin sistemas polticos democrticos, se debera captar el significado profundo que tiene para esta regin respecto de viejas concepciones: la idea de que lo crucial es la lucha contra la pobreza y que

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sealan Lechner y Caldern (1998), la erosin de las normas de civilidad. En la medida que la modernizacin neoliberal impulsa las diferencias y debilita la nocin de comunidad y orden colectivo, esas normas sociales se desgastan. Cuando la violencia urbana, la corrupcin impune, la inestabilidad en el empleo y una competitividad despiadada son la experiencia diaria de la gente, entonces los efectos centrfugos de la modernizacin ya no logran ser contrarrestados por las reglas de convivencia. Cada cual Sin embargo, este consenso creciente sobre la democracia se afana como puede y reina la ley de la como elemento insustituible del desarrollo, debe selva. En breve, el deterioro de la cultura contrastarse con su preocupante cvica que provoca la centralizacin del deterioro en la regin. A comienzos del mercado como instrumento de presente siglo, el PNUD informa sobre ... la gobernabilidad ordenacin social, socava la confianza la difcil situacin de la democracia en comunitaria en las reglas del juego Amrica Latina. Despus de dcadas de democrtica es tal vez el democrtico. guerras y dictaduras, desde hace veinte El otro factor agregado que explica el aos esta regin muestra, con cierto factor ms importante deterioro de la democracia en Amrica orgullo, el mantenimiento de gobiernos para erradicar la Latina es precisamente que slo una democrticos y, en algunos casos, parte de sus minoras activas est transformaciones que sealan mejoras pobreza y promover el dispuesta a defender a fondo el sistema apreciables de sus sistemas polticos. Sin democrtico. Dado que no tienen embargo, por otro lado, enfrenta una desarrollo. conciencia del valor sustantivo de la cada vez ms evidente crisis sociopoltica, democracia y slo poseen un enfoque que se refleja en el desencanto y la instrumental, la defensa de la democracia slo aparece como insatisfaccin ciudadana con esos sistemas polticos un tema coyuntural. Slo en los pases donde la cultura democrticos. En este cuadro, el Informe advierte que la cvica tiene races histricas (Chile, Uruguay, Costa Rica) proporcin de latinoamericanos/as que estaran dispuestos buena parte de sus minoras activas valoran de forma a sacrificar un gobierno democrtico en aras de un progreso sustantiva la democracia, lo que se traduce en que el apoyo real socioeconmico supera el cincuenta por ciento (54%). a los sistemas democrticos se sita sobre los tres cuartos (PNUD, 2003). de la poblacin. Y hay pocas dudas que una razn principal Como he sostenido en otra oportunidad, este desencanto para la desafeccin democrtica de las minoras activas en no es monocausal como se sugiere con frecuencia (Gomriz, Amrica Latina refiere a su tradicional subvaloracin del 2005). No es simplemente que la democracia poltica haya desarrollo sociopoltico respecto del socioeconmico. sido incapaz de responder a las necesidades econmicas de En suma, a comienzas del siglo XXI, la creciente conviccin la gente o, ms aun, a sus expectativas de desarrollo. Ese de que la democracia poltica es la otra cara de la moneda factor existe, por supuesto, pero hay que incorporar otros del desarrollo humano, enfrenta en esta regin graves tanto o ms importantes. En primer lugar, que esas obstculos no slo referidos a los problemas democracias se han desarrollado al tiempo que un discurso socioeconmicos, sino tambin a la existencia de culturas hegemnico que privilegiaba los valores del mercado y no polticas que se orientan en una direccin divergente: por los normativos del bien comn. Eso ha producido, como la democracia poltica es algo secundario, llegar por aadidura o es un lujo del Norte, resulta ya insostenible. Expresando ese consenso, un experto en desarrollo local afirma: Por eso, como dice el Secretario General de la Organizacin de Naciones Unidas, Kofi Annan, la gobernabilidad democrtica es tal vez el factor ms importante para erradicar la pobreza y promover el desarrollo. (Enriquez, 2004).

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un lado, la cultura neoliberal que propone las sociedades de mercado, subordinando a este los valores democrticos y, por el otro, las minoras activas o de izquierda que, de una forma u otra, menosprecian la democracia o incluso incuban inclinaciones autoritarias y conductas antidemocrticas (Dirmoser, 2005). Ahora bien, precisamente por ambas razones (creciente consenso sobre que sin democracia no hay desarrollo humano y su preocupante deterioro concreto en la regin) es que la reflexin sobre los sistemas democrticos en Amrica latina debe ocupar un lugar prioritario y superar de una vez los cmodos lugares comunes, para revisar a fondo la experiencia vivida en estos ltimos veinte aos.

de experiencia comienza a extenderse la idea de que ha sido peor el remedio que la enfermedad: los procesos de participacin no constituyen un sistema poltico alternativo, basado en los fundamentos democrticos, pero s consiguen desacreditar la democracia representativa, lo que conduce por diversos caminos a la fragilizacin de la democracia. Como se ha insistido, un fundamento bsico de la democracia como sistema poltico consiste en la posibilidad de elegir: las elecciones no son otra cosa que establecer las condiciones para que toda la ciudadana pueda escoger entre las opciones de gobierno que se proponen. Con frecuencia se aduce que ese sistema se pervirti, entre otras causas, porque las campaas se sumergen en trucos mediticos, que hacen difcil que el electorado pueda elegir sanamente un programa de gobierno. La cuestin es que resulta obvio, por las experiencias (PT en Brasil, Frente Amplio en el Uruguay, por citar las ms recientes), que esa dificultad efectiva no es insuperable. Pero, adems, el punto es decidir si se debe luchar por sanear los mecanismos de representacin o ms bien dejarlos caer. Ahora bien, qu inters tiene elegir sanamente un programa de gobierno, si se sabe que posteriormente, mediante la participacin directa de grupos sociales, se van a negociar las polticas pblicas? No es necesario describir toda la secuencia lgica, pero resulta obvio que la disminucin valrica de las elecciones, supone el aumento de la fragilizacin de la representacin y ello conduce a la deslegitimacin general de la democracia. Dicho en breve, en un pas con algunos millones de habitantes, que difcilmente pueden reunirse en el gora y votar a mano alzada, sin democracia representativa no hay democracia. Claro, siempre se puede optar por la eleccin de los rganos de base, que eligen luego a los rganos del siguiente nivel, y as sucesivamente hasta llegar a los rganos centrales, pero ese es el ms indirecto de los sistemas polticos. Es importante consignar que, hoy, cuando la democracia propiamente burguesa fue superada a principios del siglo XX, por la fuerza del movimiento obrero y otros sectores progresistas, para constituir una democracia de masas y esta ha conseguido basarse plenamente en el sufragio

La democracia participativa no sustituye la democracia ciudadana


Desde los inicios de la transicin a la democracia en buena parte de Amrica Latina, el establecimiento de sistemas polticos democrticos, pluralistas y representativos, estuvo acompaado del producto convergente surgido como critica neoliberal del Estado o como respuesta/resistencia al Estado autoritario: la peticin de la sociedad civil organizada de mayor participacin directa en las polticas estatales. Esta orientacin fue sistematizndose progresivamente, especialmente cuando la doble transicin de los aos noventa empez a mostrar que el establecimiento de la democracia tena lugar al mismo tiempo que los procesos de apertura comercial y los programas de ajuste estructural. El malestar social pareci justificar la sistematizacin de una propuesta basada en la idea de que es necesario sustituir la democracia representativa por la democracia participativa. En el fondo, esta perspectiva procede de la crisis de la poltica y el encumbramiento de la sociedad civil: si hay desconfianza de los instrumentos de representacin poltica (los partidos sobre todo) y coincidencia en que la sociedad civil es nuestra homloga, la solucin es obviamente la participacin directa. Es decir, no se busca resolver los problemas de la representacin, sino sustituir ese mecanismo daado por la participacin. Sin embargo, tras quince aos

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nocivos cuando incrementa las dificultades de resolucin universal, desde que a mediados del pasado siglo quedaron y saneamiento de los procesos de incluidas las mujeres, la democracia pluralista de participacin. Dicho de otra forma, los representacin directa y sufragio procesos participativos no pueden universal, se ha convertido en pensarse independientemente de los patrimonio de toda la humanidad ... una democracia procesos de representacin, sino que la (como queda establecido en la Carta simplemente electoral, sobre articulacin de ambos exige una reflexin de Naciones Unidas). Y nadie puede y propuestas de conjunto. Slo cuando confundir este hecho con las excusas todo en pases donde hay representacin y participacin se articulen, imperiales que tratan de imponer ese que resolver problemas al objeto de que se retroalimenten sistema poltico por la fuerza sobre serios, se convierte en un mutuamente, obtendrn la sinergia Estados soberanos, como sucedi con organismo enclenque, con necesaria para el fortalecimiento general la invasin de Irak. una relacin dbil con el de la democracia ciudadana. Desde luego, una democracia cuerpo social. Ahora bien, ese esfuerzo no es slo simplemente electoral, sobre todo en responsabilidad del Estado o de los pases donde hay que resolver problemas partidos polticos, sino de todas las serios, se convierte en un organismo instancias sociales y polticas y, por supuesto de toda la enclenque, con una relacin dbil con el cuerpo social. Y ciudadana. Porque la responsabilidad de fortalecer y en esa perspectiva es cierto que hay orientaciones que profundizar la democracia es individual y colectiva. proponen precisamente convertir la democracia ciudadana Definitivamente, una democracia no puede desarrollarse en democracia simplemente electoral. Por un lado, el sin demcratas convencidos. enfoque neoliberal plantea una democracia electoral lo ms alejada posible de los problemas de la gente, promoviendo la idea de que los costos de la globalizacin sean resueltos La sociedad civil organizada no puede por la gente misma. Por otro lado, los arquitectos sustituir a la ciudadana institucionales, del tipo Sartori, sostienen que el esfuerzo Si con el cambio de siglo ha comenzado a ser ms visible debe concentrarse en resolver los problemas de los que la democracia participativa no es una alternativa a la mecanismos de representacin, adecundolos a los nuevos democracia ciudadana, ello ha tenido lugar en relacin con tiempos, y consideran que las propuestas y ensayos un creciente desencanto sobre las capacidades inagotables participacionistas no son otra cosa que resabios sesenta-yde la sociedad civil organizada. De hecho, el inicio del siglo ochistas, que entorpecen ms de lo que ayudan. XXI ha visto como buena parte de las agencias de Sin embargo, el balance de estos veinte aos seala que el cooperacin que durante los noventa se haban volcado al arte de la democracia ciudadana consiste en armonizar los apoyo de la sociedad civil, han girado de nuevo hacia las fundamentos e instrumentos de la representacin y la instituciones pblicas o, las ms acertadas, se orientan participacin, porque todo indica que la participacin progresivamente a la bsqueda de una sinergia entre ambas ciudadana que se articula y no sustituye la representacin, dimensiones. se convierte en la fuente nutritiva de la democracia. Pero Sin embargo, la crtica creciente de las condiciones de las para que eso funcione adecuadamente, hay que desprenderse organizaciones de la sociedad civil no ha traducido todava de la idea de que la inoculacin continua de la participacin en la identificacin del verdadero motor de los sistemas resulta inocua o slo puede ser positiva para el sistema democrticos: la ciudadana; y ello, entre otras razones, poltico. La participacin tiene efectos que pueden ser

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porque aun no se ha hecho una crtica abierta de como, en relacin con el intento de sustituir la democracia representativa por la democracia participativa, la dinmica sociopoltica consista tambin en sustituir la ciudadana por la sociedad civil organizada. Como se describi en otra oportunidad, el encumbramiento de la sociedad civil, que se produjo en esta regin principalmente en los pasados aos noventa, fue producto de dinmicas convergentes pero de sentido poltico opuesto. Por un lado, el discurso contra el Estado y a favor de la sociedad civil surgi de la propuesta neoliberal, desde el inicio de los aos ochenta. A ese discurso se sum, sin compartir necesariamente la perspectiva neoliberal pero tambin sin muchos miramientos, la mayora de la cooperacin internacional que opera en la regin (hasta fines de los aos noventa). Por el otro lado, el uso del espacio de la sociedad civil como un mbito de organizacin social para defenderse primero de los regmenes autoritarios y despus de los efectos del ajuste estructural (aunque en algunos pases, como en Chile, eso sucedi al mismo tiempo), dio lugar progresivamente a una convergencia discursiva sobre la calidad de la sociedad civil frente al deterioro de la poltica y del Estado. Desde ese enfoque, tuvo lugar un esfuerzo por desarrollar organizaciones de la sociedad civil, que cont con un considerable apoyo externo y consigui establecerse, durante los noventa, como un actor importante en toda la regin. Al adoptar esa naturaleza, se plante rpidamente la competencia, deseada o no, con los operadores de la representacin poltica, los partidos. En un principio, pareci que podra haber una complementariedad temtica: las organizaciones civiles se dedicaban a su especialidad sectorial, mientras los partidos actuaban como generalistas. Pero en algunos pases, las organizaciones civiles pronto se articularon en coordinadoras, por su propio impulso o como producto de alguna circunstancia extraordinaria (en Centroamrica fue la respuesta al huracn Mitch), que les condujo a adoptar visiones nacionales de conjunto. Y desde ah, fue lgico pensar en una interlocucin directa con el Estado mediante la promocin de leyes de participacin directa.

Se apuntaba as claramente el proceso de sustitucin de la representacin/partidos/ciudadana por los mecanismos de la participacin/organizaciones de la sociedad civil. Y lo interesente es que, como la valoracin de las ltimas era superior a las primeras, los partidos se enfrentaron a la exigencia de resituarse en el nuevo escenario, mientras, en el sentido opuesto, las organizaciones de la sociedad civil no parecan exigidas por preguntarse sobre la suerte de los partidos y el sistema poltico en su conjunto. Sin embargo, el resultado de esta dinmica compleja comenz a mostrar sus falencias a fines del pasado siglo. Una primera evidencia consisti en comprobar que el activismo de las organizaciones de la sociedad civil, en medio de una crisis de los partidos de izquierda, produca un efecto indeseado: el mantenimiento de los partidos de derecha en el poder con repetidas versiones del programa neoliberal (varios pases en Centroamrica reflejan ese sndrome). Otra evidencia es que las crisis sociales con protagonismo de las organizaciones de la sociedad civil que lograban desestabilizar los gobiernos en la regin no lograban un cambio sustantivo desde su perspectiva. La consigna argentina de Que se vayan todos! mostr claramente su falta de sentido poltico. Por esa razn, comienza a desarrollarse en la regin una reflexin que transita del tema de la organizacin de la sociedad civil a una visin ms amplia de la construccin de ciudadana. Es cierto que esta reflexin, desde mediados de los noventa, tuvo lugar en el contexto de las discusiones sobre gobernabilidad. Pero su potencialidad permite una perspectiva alternativa, porque supone una lgica diferente. En un comienzo, la idea de gobernabilidad refera sobre todo a una relacin funcional entre gobierno y gobernados, que permite el desarrollo nacional. Con objeto de subrayar la salubridad de esa relacin, el PNUD, a partir de 1998, le agrega un apellido y as se denomina, al menos en el contexto de Naciones Unidas, gobernabilidad democrtica. Pero en todo caso, la idea de gobernabilidad refiere sobre todo a una capacidad de gobierno y por tanto de tipo descendente, respecto de los gobernados, y, al menos en trminos concretos, se refera fundamentalmente a la calidad y eficacia de las instituciones.

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Por el contrario, la recuperacin de la idea de ciudadana guarda relacin con una ptica de derechos, que es como proceso lgico- de orden ascendente: desde los derechos ciudadanos hacia un gobierno que responde a esa soberana ciudadana. Y, por otra parte, en trminos de aplicacin, se entiende que la calidad de la democracia no refiere slo ni fundamentalmente a la calidad de las instituciones, sino sobre todo a la calidad de la ciudadana. Desde esta perspectiva de recuperacin de la idea de ciudadana, como sustento de la democracia, es que se tiene la necesidad de reconocer sus dimensiones. No se trata de tomar el camino clsico de Marshall, de pensar las distintas expresiones de ciudadana segn los campos: ciudadana civil, poltica y social; sino las dimensiones de referencia y ejercicio de la ciudadana, encontrndose as tres dimensiones principales: formal, sustantiva y activa (Gomriz, 2001). De manera sinttica, puede describirse cada una de ellas.

Es importante considerar que estas tres dimensiones no estn radicalmente separadas. Con frecuencia, una ciudadana sustantiva de calidad mejora las condiciones de la ciudadana activa y viceversa, as como una buena calidad de ambas suele traducirse en la ampliacin de los derechos ciudadanos, es decir, de la ciudadana formal. Algo que, a su vez, facilita el aumento de calidad de las otras dos, en lo que podra verse como un crculo virtuoso.

Ahora bien, sobre todo en Amrica Latina, especialmente desde la crisis de los aos ochenta, se ha tendido a confundir estas tres dimensiones y, muy especialmente, La ciudadana sustantiva la ciudadana sustantiva y la ciudadana refiere ya a las personas activa. Se ha considerado que la que se apropian de los construccin de ciudadana slo tiene lugar cuando se aumenta la ciudadana derechos formales para activa, generalmente a travs del usarlos y para discernir, desarrollo de organizaciones de la sociedad civil. Incluso, en los casos ms decidir y elegir soluciones extremos, slo se consideraba la existencia colectivas. de ciudadana cuando el ciudadano participaba en grupos organizados, es decir, cuando tena lugar la expresin de La ciudadana formal refiere a la la ciudadana activa. poblacin que pertenece a una nacin donde existe un Estado de Derecho, que le atribuye derechos y deberes; no En este contexto, es importante reconocer que la ciudadana se sabe si el ciudadano los interioriza o los ejerce, simplemente sustantiva tiene como su escenario ms frecuente el referido los tiene. La ciudadana sustantiva refiere ya a las personas a la representacin. Sin embargo, esto nos lleva a un dilema que se apropian de los derechos formales para usarlos y de importancia crucial para Amrica Latina (y otras reas para discernir, decidir y elegir soluciones colectivas. Estas del globo, como por ejemplo, Europa oriental). Una personas no participan continuamente ni se organizan representacin democrtica funciona bien cuando existe especficamente para ejercer sus derechos, sino que lo hacen ciudadana sustantiva de calidad, porque en caso contrario en ocasiones especiales. no estamos ante representacin democrtica sino ante una democracia delegativa, donde el ciudadano formal no se Mientras tanto, la ciudadana activa refiere a las personas apropia de sus derechos y obligaciones, sino que delega en que, generalmente sobre la base de una alta ciudadana el gobierno el conjunto de la solucin de sus problemas. sustantiva, deciden organizarse y/o participar directamente La ciudadana sustantiva no delega en ese sentido, sino que, en los asuntos pblicos de manera frecuente y sostenida. sobre la base de la confianza respecto de sus conciudadanos, Estas personas son miembros de las distintas organizaciones acepta que otros le representen y por ello los elige soberana sociales y polticas, pero ltimamente se identifican bastante y democrticamente (y est dispuesta a retirarle la confianza con las organizaciones de la sociedad civil (y que en otros si no acta de acuerdo a lo que se supone ha sido motivo lugares se reconocen como activistas de la sociedad civil) de su eleccin). y suelen funcionar en trminos de minoras activas.

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Existe creciente consenso acerca de que la debilidad crucial de Amrica Latina no ha sido, en las ltimas dcadas, un deficit de grupos organizados de ciudadanos participando de forma sostenida y directa. Si se compara el asociativismo de Europa y Amrica Latina, esta regin muestra ndices comparativos similares o superiores (segn pases). La cuestin es que ese asociativismo en Amrica Latina no se asienta sobre una amplia ciudadana sustantiva, entre otras razones por la ciudadana activa, social o poltica, se ha preocupado muy poco de fortalecerla. As, puede afirmarse que existe correlacin entre la debilidad de la ciudadana sustantiva y la crisis de la democracia de la que nos advierte el informe regional del PNUD. Y slo un aumento de esta dimensin de la ciudadana, en articulacin con el desarrollo de la ciudadana activa, parece tener visos de constituir la base estable de una consolidacin de la democracia en la regin. Pero, para ello, es necesario dejar de confundir creacin de ciudadana, con el desarrollo de las minoras activas de un pas.

y polticas, especialmente en Amrica Latina, pero muy rpidamente tendi a convertirse en un enfoque alternativo de desarrollo. Es importante recordar que los orgenes del DL estn referidos a la crisis del Estado de Bienestar en Europa. Como sintetiza Umaa, La teora del desarrollo local surge a mediados de los 70 en Europa, se expande en Sudamrica en los 80 y llega a territorio centroamericano a inicios de los 90. A la par de su expansin internacional, la teora del DL ha ido ganando cuerpo, creciendo como estrategia, metodologa y como un conjunto instrumental de tcnicas y procedimientos para promover el desarrollo (2003). Estos orgenes refieren sobre todo a la idea del desarrollo econmico local, en la perspectiva de responder de alguna forma a la crisis de los pases industrializados a mediados de los aos setenta. Especialmente en Francia, en la segunda mitad de los aos setenta, la Administracin lanza la idea de que cada persona o colectivo debe de crear su propio puesto de trabajo desde el mbito local. Es decir, la estrategia del DL nace marcada por la necesidad de compensar o corregir la crisis de un determinado modelo de desarrollo, algo que tambin se reproducir en su extensin por Amrica Latina. En esta regin, desde los aos ochenta, la estrategia del DL tiene motivaciones y agencias diversas. Por un lado, es impulsada por distintos agentes de cooperacin y agencias de crdito externas (sobre todo Banco Mundial y BID). La intencin refiere a compensar los efectos del ajuste estructural y la apertura comercial, que llevan asociado el proceso de reduccin del Estado y sus funciones. Esta motivacin tiene dos perspectivas: una propiamente neoliberal, que busca reducir la responsabilidad del Estado en cuanto al bienestar social y trasladar esa responsabilidad a las propias poblaciones locales y otra, ms pragmtica, que lo que trata de hacer es simplemente compensar los efectos del ajuste estructural econmico y la crisis del Estado. Pero ambas coinciden en trasladar funciones y responsabilidades del Estado nacional hacia los territorios locales. Otra motivacin que da pie al enfoque de DL, tiene una orientacin sociopoltica distinta y, en algunos casos, opuesta. Se trata de avanzar en la gestin del DL, mediante la

Desarrollo Local: una alternativa de desarrollo?


Sobre la base del marco referencial descrito, resulta ms fcil ubicar la reflexin sobre la perspectiva del desarrollo local. Podra ser til una ayuda de memoria sobre los elementos que componen dicho marco: a) el sistema poltico democrtico es la otra cara de la misma moneda: el desarrollo humano (cuyo anverso sera el desarrollo socioeconmico); b) la democracia participativa no sustituye a la democracia ciudadana, que supone la armonizacin de los fundamentos de la representacin y la participacin; c) la organizacin de la sociedad civil no puede ni debe sustituir a la ciudadana, cuya construccin, en sus dimensiones sustantiva y activa, es la garanta de la democracia ciudadana. Ahora bien, si existe suficiente grado de consenso sobre dicho marco, es necesario revisar el enfoque y la prctica del desarrollo local para comprobar como opera realmente sobre la democracia. Como se sabe, el desarrollo local (DL) tiene orgenes instrumentales y diversas motivaciones sociales

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se obtiene, hasta el momento, de quienes promueven el participacin directa y la concertacin de actores. Esta enfoque de DL, no est del todo clara. motivacin tambin se concreta en distintas modalidades. Una de ellas se refiere a la posibilidad de lograr espacios de Hace poco tiempo, un promotor del enfoque DL, el accin poltica, compensatoria de la falta de apoyo electoral uruguayo Gallicchio, vea la futura reduccin de la relevancia en el plano nacional, que trata de recuperar estrategias del Estado Nacin, ante la posibilidad de la constitucin polticas de acumulacin del poder popular. Otra perspectiva de la dada dinmica global dinmica local. De esta se refiere a la tendencia ms puramente participacionista, manera, afirmaba: El Estado Nacin est que ve en los espacios locales la posibilidad de cuestionado desde varios aspectos. Daniel superar la crisis de la representacin, Bell dice: El Estado Nacin es demasiado mediante la participacin directa. En pequeo para los grandes problemas de todo caso, estas distintas alternativas la vida y demasiado grande para los La cuestin de cmo coinciden en impulsar el DL desde la pequeos problemas de cada da. Es, por posibilidad que ofrece la participacin tanto, el propio proceso de globalizacin articular la estrategia de ciudadana. y los cambios que se estn dando, los que desarrollo local y las potencian el rol de los territorios locales Como afirma Umaa, El DL es un (Gallicchio, 2003). cuerpo terico en formacin al cual estrategias nacionales de Centroamrica se incorpora no No deja de tener inters la propia cita de desarrollo tiene una nicamente como rea de aplicacin, Bell, porque resulta evidentemente difcil sino de construccin terica. Y en este importancia decisiva, que la gente pueda controlar el destino proceso no slo es de buscar tendencias de toda su vida, pero tampoco es cierto hacia el futuro sino de delimitar que decida su vida nicamente en el da herencias con el pasado. Esto es muy a da; ms bien, la gente organiza su vida importante, porque cuando no se saldan cuentas con el por perodos de mediano plazo, de acuerdo a intereses y pasado y no se cierra adecuadamente, lo obsoleto, vuelve deseos en su vida profesional, amorosa, etc. Es decir, a resurgir como contenido, disfrazado con un ttulo nuevo. siguiendo el smil, la gente todava necesita del Estado Esto precisamente est pasando con el desarrollo local en Nacin. Y es en este mbito donde todava tienen anclaje Centroamrica. Teoras del desarrollo y metodologas de los procesamientos colectivos que permiten la convivencia trabajo de campo tradicionales como el desarrollo comunal, democrtica y el desarrollo sostenible. La cuestin de cmo el municipalismo, el extensionismo rural, el poder local articular la estrategia de desarrollo local y las estrategias y la organizacin de base resurgen, slo que ahora se le nacionales de desarrollo tiene una importancia decisiva, denomina desarrollo local: viejas prcticas con nuevos pero no parece que ello pueda lograrse sustituyendo la nombres, con la ilusin de mantener viejos sueos (2003). primera por las segundas. Sobre la base de este balance acerca de sus orgenes, puede Peor aun, la fascinacin sobre lo glocal (global-local) examinarse con ms rigor su experiencia en relacin con la resulta extremadamente peligrosa. En primer lugar, porque democracia local. Pero antes conviene detenerse brevemente no es cierto que contribuya al equilibrio del desarrollo en la relacin entre desarrollo local y desarrollo nacional. territorial, sino ms bien presenta enormes riesgos de que Algo que guarda relacin con el papel que puede tener el las diferencias se incrementen, si cada espacio local se inserta Estado-nacin en un enfoque, como el DL, que se plantea en la globalizacin de forma independiente. Pero sobre como una ptica alternativa de desarrollo, con su propia todo porque contribuye a fraccionar y separar los procesos metodologa y herramientas operativas. Y la respuesta que locales de los procesos colectivos del conjunto de la

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ciudadana. Las tribus locales, como han sido llamadas, se desconectan del proceso colectivo nacional, donde todava se procesan las decisiones ciudadanas, o, por lo menos, colocan esos procesos colectivos en segundo orden. Ello tiende a suceder especialmente cuando el gobierno nacional es de otro color poltico que el nuestro. Algo que slo puede ser legtimo dentro de ciertos lmites: los que estn determinados por las reglas del juego democrtico. Porque, en caso contrario, nuestra visin del Estado Nacin, parece mutante. Un ejemplo de eso lo ofrece el propio Gallicchio, que vimos cmo en el 2003 pona seriamente en duda el papel del Estado, y dos aos ms tarde, en su reciente presentacin del informe en la Segunda Cumbre Iberoamericana por el Desarrollo Local y la Descentralizacin (2005), concluye: el desarrollo local y la descentralizacin no son, no podran ser, procesos autrquicos. Deben articularse con los procesos nacionales. La accin local ser ms til si la unimos a una accin por cambiar los marcos nacionales de desarrollo. Un observador suspicaz podra preguntarse: y este cambio de nfasis tendr algo que ver con el hecho de la llegada al gobierno del Frente Amplio en el Uruguay? Sea o no as, lo cierto es que sus ms recientes conclusiones parecen ciertas: el desarrollo local no puede pensarse al margen del desarrollo nacional. Pero entonces hay que sacar las correspondientes conclusiones: el desarrollo local no es una alternativa al desarrollo humano nacional, sino una parte fundamental del mismo. Y as, las ideas de ese desarrollo local alternativo que va ascendiendo hasta formar fabulosos sistemas de redes nacionales, que no guardan relacin con un sistema poltico nacional que exige decisiones polticas colectivas sintticas, no slo resultan construcciones teleolgicas, sino que pueden contribuir poderosamente a la inequidad territorial en el camino.

o hacer todo lo contrario. Ello nos obliga a descender bastante al terreno de los procedimientos y las experiencias concretas, por lo que es necesario advertir que la referencia principal que predominar a continuacin ser la referida a la experiencia de El Salvador, aun cuando sta pueda tener similitudes con otras desarrolladas en distintos pases de la regin. Un buen punto de partida puede ser el examen de la definicin que se hace del DL en El Salvador. En un trabajo reciente, el salvadoreo Alberto Enrquez advierte que no existe un slo concepto de desarrollo local: Al menos se pueden identificar dos. Uno de corte neoliberal, mantenido principalmente por gobiernos centrales en diferentes pases de la regin y otro de tipo integral sostenido especialmente por algunas organizaciones de la sociedad civil y algunas asociaciones de municipalidades... (Enrquez, 2005) Est definicin resulta demasiado sinttica, especialmente respecto del segundo tipo. En efecto, como Umaa nos advirti, la perspectiva DL no neoliberal responde a variadas motivaciones y orientaciones. Una diferenciacin ms pormenorizada la hacen, en el citado informe, Gallicchio y Camejo (2005), donde mencionan las posibilidades siguientes: a) El desarrollo local como participacin. Se trata de la visin del DL desde esa perspectiva participacionista, que fue una de las motivaciones frecuentes para el desarrollo del enfoque en Amrica Latina. b) La visin neoliberal del desarrollo local. Esta descripcin de Gallicchio y Camejo sobre este tipo de perspectiva, puede parecer un poco restrictiva. Resulta ms amplia la clasificacin que hace Umaa (2003), en trminos de el desarrollo local visto como estrategia compensatoria del ajuste estructural. c) Desarrollo local como municipalismo. La visin del DL como fortalecimiento del desarrollo municipal, puede tener dos vertientes: una, la que se ocupa de fortalecer el gobierno municipal como alternativa al fortalecimiento de los actores locales; y otra, en la que el fortalecimiento de las autoridades locales se logra

De la fragilizacin al fortalecimiento de la democracia local


Veamos ahora en qu forma el enfoque de desarrollo local puede favorecer la profundizacin de la democracia local

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articulando procesos de participacin social. Gallicchio y Camejo afirman que: Los municipios que han liderado procesos, lo han hecho por tener un proyecto consensuado y por hacer de estos procesos inclusivos. Este es un camino a seguir. d) Desarrollo local como desarrollo econmico local. Se trata de una visin referida a los problemas socioeconmicos de amplios sectores sociales de las sociedades centroamericanas. Esta visin puede tener un fuerte impulso en la perspectiva de la dada dinmica global dinmica local. e) Desarrollo local como ordenamiento territorial. Responde a la necesidad de resolver el grave problema de la ausencia de ordenamiento territorial en la regin, pero puede correr el peligro de verse como una solucin tcnica, que puede inducir la sensacin de que se est dando un salto hacia una predominancia del urbanismo en los procesos de desarrollo local (Gallicchio y Camejo). f ) Desarrollo local como forma de anlisis social. Con esta clasificacin, los autores se refieren principalmente a toda la reflexin analtica y metodolgica existente sobre DL, desde una perspectiva amplia y tendencialmente cognitiva (con fuerte presencia de instancias acadmicas). Cabe entonces la pregunta de cul ser el enfoque predominante de una definicin sobre DL que Enrquez sugiere respecto del tipo integral. Afortunadamente, en el trabajo reciente mencionado, propone una definicin que tiene la ventaja adicional que mostrar que se mantiene en el tiempo (desde el 2002), donde sostiene que el DL es un proceso de concertacin entre los agentes sectores y fuerzasque interactan en un territorio determinado, para impulsar con la participacin permanente, creadora y responsable de ciudadanos y ciudadanas, un proyecto comn de desarrollo, que incluye la generacin de crecimiento econmico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecolgica, enfoque de gnero, calidad y equilibrio espacial y territorial, con el fin de elevar la calidad de vida de cada familia, ciudadano y

ciudadana que vive en ese territorio, contribuir al desarrollo del pas y enfrentar adecuadamente los retos de la globalizacin y las transformaciones de la economa internacional (Enrquez, 2005). Definitivamente, hay que reconocer el esfuerzo por proponer un enfoque integral. Sin embargo, ahora nos interesa sobre todo retener el aspecto sociopoltico de la perspectiva. Y en ese plano, aparecen en la citada definicin de DL dos ncleos principales: 1) la concertacin de agentes y 2) la participacin permanente. Pero cabe preguntarse si en los espacios locales se eligen autoridades legtimamente y si estas adquieren por el desarrollo local y la esa va alguna potestad pblica descentralizacin no son, sobre ese proyecto no podran ser, procesos comn de desarrollo. Lo autrquicos. Deben evidente es que no aparecen en el articularse con los procesos escenario propuesto nacionales. y slo puede suponerse que forman parte de esos agentes que participan en la concertacin. Desde luego, si este es el planteamiento de quien hace un notable esfuerzo de integralidad, cabe imaginar qu puede suceder con aquellos sectores que, como recuerda Umaa, estn motivados fundamentalmente por el desarrollo comunal o el poder local y la organizacin de base. En todo caso, el estudio de manuales para apoyar procesos de desarrollo local con participacin de la poblacin, as como algunas observaciones de campo, componen una imagen bastante explcita. Veamos. El ncleo de la gestin del DL es el Comit de Desarrollo Local (o Comit de Desarrollo Municipal), instancia en la que participan miembros representativos de la poblacin local y miembros del concejo municipal (FUNDAMUNI, 2001).

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Obviamente, se supone que el citado CDL se forma con los concejales electos, es decir, despus de la eleccin municipal. Es en este CDL donde se define el Plan de Desarrollo Municipal, mediante diferentes metodologas para establecer las prioridades de desarrollo que establecen sus integrantes, que luego sern consultadas con la poblacin: El comit de desarrollo, como instancia y mecanismo de participacin debe mantener una comunicacin fluida con la poblacin, informarle y explicarle el plan, verificar que la poblacin est de acuerdo... (Ibid.). Ahora bien, esta tendencia a establecer los presupuestos o los planes municipales de desarrollo convocando a la participacin directa de sectores organizados y ciudadanos y ciudadanas, despus de haber elegido el gobierno municipal, produce interrogantes importantes en cuanto a la gobernabilidad local. Muchos alcaldes/as electos plantean la cuestin de la falta de relacin entre el programa de gobierno por el que han sido democrticamente electos/as, que debera ser la base del plan municipal de desarrollo, y el hecho de que en los procesos participativos, ese plan se elabora en una instancia de concertacin, donde el gobierno electo es slo un participante ms (al que muchas veces se le otorga un eufemstico liderazgo). Ese cuestionamiento est referido, afortunada o desafortunadamente, al corazn del ejercicio de la democracia ciudadana local. Y los alcaldes y alcaldesas que lo hacen tienen toda la razn. Las respuestas obtenidas a ese cuestionamiento, desde quienes impulsan el modelo participacionista local, pueden agruparse por bloques. Por un lado, estn los argumentos referidos a deficiencias normativas y procedimentales de los sistemas representativos locales (ausencia de sistema proporcional, falta de discusin de los programas locales, etc.). Por otro, la existencia de un elevado abstencionismo en las elecciones locales y, en general, un desinters de la poblacin local por los asuntos del gobierno municipal; algo que hace que una buena cantidad de alcaldes y concejos sean elegidos por no ms de un tercio del padrn electoral municipal. Todos estos argumentos tienen un pobre destino, sobre todo cuando se hace la pregunta de cuales y cuntos esfuerzos

se han desarrollado por resolver esos problemas de los mecanismos de representacin. Lo cierto es que el modelo participacionista no est demasiado interesado en resolverlos. Ms bien, como dicen sus representantes, este tema nunca estuvo en su agenda. El argumento ms venial consiste en afirmar que quizs ahora podran empezar a ocuparse de esos temas, pero que al comienzo de los aos noventa, despus de los Acuerdos de Paz, haba que buscar pistas para organizar a la gente a nivel local por cualquier va. Por otra parte, hay un argumento un poco ms tcnico para justificar colateralmente el modelo participacionista: que el desarrollo local no puede identificarse con el desarrollo municipal. En efecto, el DL puede corresponder a espacios por debajo y por encima del espacio propiamente municipal. Esa sera la justificacin para seguir operando con Comits de Desarrollo Local, que seran ms flexibles que los gobiernos municipales. Alguna agencia de cooperacin que opera en esta materia en El Salvador utiliza esta argumentacin. Sin embargo, tampoco esa lnea argumental puede ir muy lejos. Un asunto es que el desarrollo con enfoque territorial no se corresponda bien con los viejos lmites polticos municipales y otro que no sea necesario buscar sistemticamente la articulacin de los representantes legtimos, elegidos democrticamente por la poblacin. Ello, en unos casos requerir de asociaciones de alcaldas, en otros casos iniciar procesos de ordenamiento territorial, a nivel meso o macro, que incluso planteen cambios en las conformaciones de los municipios y, sobre todo, impulsar un elemento de la descentralizacin bastante ausente en Centroamrica: la constitucin de organismos intermedios (regionales, federales, autonmicos, etc.) entre los municipios y el gobierno central. Pero la cuestin de fondo siempre estar presente: saber si lo que se busca es sanear los mecanismos de la democracia local o bien se trata de utilizar atajos (o cuas, como dijo un representante de una fundacin dedicada a asuntos municipales), para avanzar en el desarrollo local. El problema consiste en que este modelo contradice muchos de los supuestos que se fueron acumulando hasta aqu sobre

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El cambio fundamental consiste en desarrollar los procesos la democracia ciudadana. En primer lugar, considera que y espacios deliberantes de contenido participativo, sobre el desarrollo socioeconmico puede avanzar sin preocuparse las necesidades y prioridades del municipio, ANTES y NO demasiado por la democracia representativa a nivel local: DESPUES de las elecciones municipales. Los CDL pueden de hecho, esta problemtica queda frecuentemente fuera establecerse de forma permanente, pero no para elaborar de su agenda. En segundo lugar, considera posible la el Plan de Desarrollo Municipal tras las elecciones, sino sustitucin de la democracia representativa por la democracia para impulsar un proceso deliberante, que motive y muestre participativa, ya sea por conviccin ideolgica o por las a la poblacin como involucrarse en el proceso (en el gora deficiencias que presenta la primera, o simplemente por ciudadana local), estableciendo un clima de tensin razones tcnicas. En tercer lugar, confunde y tiende a participativa que impida a los partidos y sustituir la ciudadana en sus tres dimensionescandidatos inventarse programas o por la sociedad civil organizada, que desconocer las necesidades de la poblacin se constituye al final del da en la municipal. De esta forma, los programas verdadera fuente de legitimidad El cambio fundamental consiste que buscan llegar al gobierno local tendrn poltica y operativa; en todo caso, en desarrollar los procesos y como marco esas deliberaciones ciudadanas, no parece empeada en crear espacios deliberantes de contenido participativo, sobre las incluso establecidas documentalmente por ciudadana autnoma (que se motive necesidades y prioridades del el CDL. As, los ciudadanos votarn de para poder distinguir la mejor municipio, antes y no despus manera informada y decidirn propuesta de gobierno local y votarla de las elecciones municipales. soberanamente a partir de las formas de consecuentemente). responder a esas necesidades, adems de por En suma, no parece que este modelo las caractersticas personales o ideolgicas contribuya demasiado a mejorar los de los candidatos. fundamentos y mecanismos de la democracia representativa local, para articularla con los procesos de participacin. A continuacin, los procesos participativos y su expresin Mas bien, parece que la fragiliza o, en todo caso, la deja a en los CDL pueden cautelar la campaa electoral y la su suerte. Y todo ello, en la mayora de los casos, sobre la votacin misma, sin tomarse atribuciones legales que no base de la buena voluntad o del convencimiento ideolgico; tienen, aunque puede pensarse tambin en normativas buenos y nobles materiales, como sabemos, para empedrar complementarias al efecto. el camino hacia el infierno. (Si digo en la mayora de los casos, es porque tambin hay gobiernos centrales astutos, Con posterioridad, el gobierno local legtimamente que compran la tesis del DL para poder operar hbilmente constituido emprender el camino que le lleva desde el con los gobiernos municipales: cuando estos han cado en programa de gobierno elegido hasta la formulacin del Plan manos de partidos de la oposicin, siempre hay razones de Desarrollo Municipal, de cuya elaboracin y ejecucin tcnicas para saltrselos por arriba o por debajo, colocando ser autntico responsable. En ese trnsito, la participacin los recursos en Comits de Desarrollo Local flexibles y todo ciudadana comprobar que existe consistencia entre el lo prximos posible). programa mayoritariamente votado y el Plan de Desarrollo Municipal y validar cualquier cambio al respecto, as como Llegados a este punto, cabra preguntarse si, adems de la dicho Plan en su conjunto. Los CDL tienen en este proceso crtica del modelo participacionista, puede plantearse un un papel tcnico y poltico fundamental, pero, sobre todo, modelo alternativo que articule a nivel local la representacin de supervisin y comunicacin con el conjunto de la y la participacin, para fortalecer la democracia ciudadana. poblacin. Especialmente, en la desagregacin de los En realidad, no parece difcil tcnicamente, pero, como programas y proyectos que componen el Plan de Desarrollo suele suceder, requiere de verdadera voluntad poltica.

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Municipal, as como en la revisin de las correspondientes partidas del presupuesto municipal. Seguidamente, la participacin ciudadana y los CDL tienen una labor fundamental de contralora ciudadana y de seguimiento de la gestin municipal, tanto general como puntual. Esto significar tambin participar ante situaciones no previstas que exijan cambios en las prioridades del municipio. As mismo, la participacin ciudadana ser esencial para discutir la forma de ejecutar los proyectos en los espacios territoriales concretos. Finalmente, la accin contralora ciudadana debe tener canales y mecanismos para comprobar la transparencia y lograr el rendimiento de cuentas del gobierno municipal. Los CDL tienen un papel fundamental para mostrar a la ciudadana si los gobiernos locales cumplen y han cumplido (o en que grado lo han hecho) con las promesas electorales que fueron la base de su legitimidad gubernamental. Siempre teniendo claro que la legitimidad contralora crece conforme se est en una posicin donde no se es juez y parte. Y sobre la base de todo lo anterior, conformar nuevamente el clima deliberante sobre las necesidades y prioridades del municipio, que forme el cuadro de referencia que precede a las siguientes elecciones municipales.

Ciertamente, estas lneas gruesas de un modelo que articule representacin con participacin son probablemente discutibles y francamente mejorables. La ventaja que tiene creerse la autonoma municipal es que cada Concejo puede luego tomar el pincel fino y mediante una ordenanza a tal efecto, dibujar el cuadro de mecanismos de participacin directa, papel de los CDL, cabildos abiertos, consultas populares, etc., y en especial explorar al mximo las potencialidades que tiene a escala local las iniciativas populares de normatividad. En todo caso, es indudable que algo semejante a este modelo busca sistemticamente mejorar los instrumentos de la democracia representativa local, establecer un clima de intervencin y presing participativo, que produzca una articulacin sinrgica para el fortalecimiento efectivo de la democracia ciudadana local. Y en este enfoque, los sectores organizados de la sociedad civil difcilmente pueden desembarazarse de su papel fundamental, junto a los partidos y las instituciones, de creadores de ciudadana sustantiva y activa. Dicho de otra forma, ese conjunto de actores podr dedicarse a crear/fortalecer esos y esas demcratas que tanto necesita el desarrollo de la democracia ciudadana local, verdadera base, entonces s, de un slido proceso de descentralizacin.

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