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Conflitos socioambientais em Unidades de Conservao

Melissa Vivacqua * Paulo Freire Vieira **


Artigo

1 Introduo
o atual contexto de globalizao neoliberal, prevalece entre os planejadores e formuladores de polticas de gesto de recursos naturais a tendncia endossada por uma ampla parcela da comunidade cientfica de colocar em segundo plano o tratamento das variveis socioculturais. Diante das insuficincias dos modelos tecnocrticos de gesto, a busca de novos enfoques analticos vem se impondo com intensidade crescente. Esta tendncia se alimenta da contestao da ideologia economicista que norteia a concepo e a implementao de polticas de desenvolvimento em pases ricos e pobres. Nesse contexto, vale a pena ressaltar que as iniciativas de proteo da diversidade biolgica voltadas para a criao de Unidades de Conservao no Brasil so tributrias da Conveno da Diversidade Biolgica, assinada por ocasio da Cpula da Terra em 1992. A criao e o controle de reas protegidas de proteo integral e de uso sustentvel so regulados pelas normas incorporadas ao Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), institudo pela Lei 9.985/00.

Mestre em Sociologia Poltica pela Universidade Federal de Santa Catarina. E-mail: melviva@hotmail.com ** Doutor, professor titular do Programa de Ps-Graduao em Sociologia Poltica da UFSC e pesquisador do CNPq. E-mail: vieira.p@cfh.ufsc.br

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Contudo, sem negar a importncia das reas protegidas numa poltica de conteno da perda de diversidade biolgica, a complexidade embutida na problemtica socioambiental costuma muitas vezes colocar em xeque a maneira pela qual as Unidades de Conservao (UCs) so criadas, administradas e avaliadas. Um resgate da trajetria da evoluo do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama) confirma esta premissa. Criado em 1989 como rgo executor da Poltica Nacional de Meio Ambiente no Brasil e responsvel pela gesto das UCs federais, ele no tem se mostrado altura dos desafios envolvidos na gesto de reas protegidas. Ainda hoje, continua adotando uma postura autoritria, com vis preservacionista e avessa participao das populaes locais no processo de gesto. Diante deste cenrio, o presente artigo focaliza a especificidade dos conflitos socioambientais gerados em Unidades de Conservao, buscando elucidar sobretudo a lgica dos atores envolvidos nos conflitos e a experincia que vem sendo acumulada nos processos de negociao em vrias partes do mundo. Nesse sentido, o termo conflito socioambiental designa as relaes sociais de disputa/tenso entre diferentes grupos ou atores sociais pela apropriao e gesto do patrimnio natural e cultural. Essas situaes de litgio, vigentes nos nveis material e simblico, podem ou no assumir a forma de um embate mais direto. Elas decorrem, muitas vezes, do esforo investido na simples preveno ou mesmo na reparao de danos ambientais (Ormeo e Saavedra, 1995; Carvalho e Scotto, 1995). Para tanto, utilizamos o enfoque da gesto patrimonial, mobilizando os conceitos-chave de modo de apropriao, patrimnio natural e cultural, gesto adaptativa e ecodesenvolvimento (Vieira e Weber, 1997). Desta perspectiva, uma gesto patrimonial se identifica com um processo de negociao de uma estratgia alternativa de apropriao do meio ambiente visto como um bem coletivo, colocando em questo os enfoques que defendem ser a apropriao privada e a apropriao governamental as opes mais capazes de oferecer sadas efetivas para os problemas socioambientais em longo prazo.

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2 Gesto patrimonial dos recursos de uso comum


Apesar da reduzida visibilidade social de formas comunitrias de apropriao dos recursos naturais renovveis, a reviso da literatura no campo emergente de pesquisas sobre modos de apropriao e sistemas de co-gesto de recursos naturais de uso comum tem demonstrado que essas experincias esto sendo resgatadas atualmente. Criticando a linha de argumentao expressa na parbola de Garrett Hardin, conhecida como a Tragdia dos Commons1, esses estudos mostram que a condio de livre acesso aos recursos de uso comum est necessariamente relacionada sua degradao ao longo do tempo. Vrios autores tm ressaltado nos ltimos anos que Hardin acaba confundindo a condio de livre acesso com o regime de apropriao comunal desses recursos um equvoco que responde ainda hoje por muitas decises irrefletidas nas arenas de tomada de deciso sobre problemas socioambientais (Diegues, 2001). Contudo, diante do fracasso dos sistemas de gesto baseados em polticas centralizadas e instituies rgidas, muito esforo de pesquisa tem sido investido no intuito de contribuir para a criao de alternativas. A teoria dos recursos de uso comum resulta da consolidao progressiva dessa linha de pesquisa no contexto internacional e tem oferecido subsdios valiosos para a democratizao dos sistemas de gesto nos mais diversos pases. Os recursos de uso comum apresentam duas caractersticas essenciais: por um lado, torna-se difcil excluir seus usurios potenciais; e por outro, o uso feito por um indivduo ou grupo implica necessariamente a subtrao daquilo que pertence a todos os demais. Este o caso dos recursos pesqueiros, da vida selvagem, das guas superficiais e subterrneas, das pastagens, flores1
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Hardin explica a superexplorao das reas de pastagem na Inglaterra medieval atravs de um hipottico regime de apropriao de recursos comuns. A busca de lucros individuais por cada pastor faz com que adquiram gradativamente um nmero excessivo de gado. Porm, considerando o grau de subtrabilidade dos recursos comuns, o nmero de gado acabaria superando a capacidade de suporte do pasto, de modo que a superexplorao dos recursos comuns se torna um resultado inevitvel, ou seja, uma tragdia no sentido grego do termo (Berkes, 1996).
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tas e zonas costeiras, entre outros. Tais recursos podem ser geridos com base em quatro regimes de apropriao entendidos como tipos ideais: livre acesso, apropriao privada, apropriao estatal e apropriao comunitria (Feeny et al., 2001; Berkes, 1996). As pesquisas baseadas nessa problemtica so tributrias de um modelo de anlise formalizado inicialmente por Oakerson (1992) e que vem sendo objeto de novas reformulaes nos ltimos anos (Ostrom et al., 2001). O modelo de Oakerson contempla quatro macrovariveis interdependentes: atributos fsicos e tecnolgicos, arranjos institucionais para tomadas de deciso, padres de interao dos atores sociais envolvidos e resultados.
1) Os atributos fsicos e tecnolgicos devem ser identificados levando-se em conta trs consideraes fundamentais dos recursos de uso comum: a) cada usurio capaz de subtrair daquilo que pertence tambm a todos os demais usurios, ou seja, existe um problema de uso compartilhado; b) a excluso ou o controle do acesso de usurios potenciais problemtico; e c) os limites fsicos dos recursos determinam a escala mnima capaz de permitir uma coordenao efetiva das aes de gesto. 2) Os arranjos institucionais para tomadas de deciso devem ser vistos como conjuntos de regras e normas que estruturam as decises relativas s opes de uso dos commons. Existem trs tipos bsicos de regras. As regras operacionais dependem de escolhas coletivas e servem para impor limites ao comportamento dos usurios em benefcio da manuteno da resilincia e da produtividade dos recursos. As condies de escolha coletiva possibilitam que um determinado grupo assuma o manejo dos recursos. E os arranjos externos dizem respeito a normas especficas, de carter burocrtico. 3) Os padres de interao resultam diretamente da escolha de estratgias de ao pelos membros do grupo. Essas escolhas so condicionadas por uma imagem mental de potencialidades e obstculos. As atitudes oportunistas produzem geralmente padres conflitivos de interao, em contraste com perfs atitudinais baseados na cooperao. 4) Os resultados correspondem aos efeitos concretos das estratgias de ao adotadas em contextos socioecolgicos especficos.

A Figura 1 sugere as inter-relaes envolvendo as variveis a serem levadas em conta na pesquisa relacionada a processos de degradao do patrimnio natural e cultural em qualquer contexto socioecolgico. As linhas pontilhadas mostram a possibili142
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dade de utilizar o modelo para a compreenso (em termos descritivos, explicativos e preditivos) e para a elaborao de alternativas s situaes de degradao socioecolgica. O foco recai na macrovarivel padres de interao, constituindo-se como questo-chave do modelo a indagao acerca de como modificar comportamentos geradores de efeitos destrutivos sobre o meio biofsico e a qualidade de vida das populaes.

Figura 1 - Modelo de anlise dos commons (Oakerson, 1992) O chamado enfoque patrimonial de recursos naturais renovveis (Montgolfier e Natali, 1987) pode ser mobilizado como um complemento do modelo proposto por Oakerson, pelo fato de permitir um tratamento mais rigoroso do conceito-chave de patrimnio natural e cultural, visto como:
[...] um conjunto de elementos materiais e imateriais que concorrem para a manuteno e o desenvolvimento da identidade e da autonomia de seu titular no tempo e no espao, atravs do processo de adaptao a um meio evolutivo. [...] o estado de qualidade do meio nos informa sobre esta capacidade, que os atores podem desenvolver, de assumir a qualidade do meio e do seu relacionamento mtuo (Ollagnon, 2000, p. 183).

De acordo com Ost (1995), o conceito de patrimnio introduz no campo da gesto democrtica dos problemas socioecolgicos a possibilidade de superao das distores geradas pela lgica monofuncional, e pelos regimes de apropriao privada e estatal. O enfoque patrimonial pressupe a adoo de uma lgica mais complexa, que leva em considerao as mltip. 139 162

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plas utilizaes possveis dos recursos e das paisagens, a grande diversidade de atores sociais envolvidos nos sistemas de gesto e as incertezas que caracterizam a dinmica no-linear dos sistemas socioecolgicos. O carter transtemporal e translocal da categoria jurdica de patrimnio revela de forma exemplar sua natureza complexa: a gesto patrimonial promove um esforo obstinado de negociao contratual de interesses conflitantes, levando em conta as dicotomias usuais que comparecem no imaginrio coletivo das sociedades modernas: o curto e o longo prazos; a economia e a tica; o interesse privado e o interesse geral; os interesses de consumo e os valores identitrios. Buscando transcender esses dualismos, os princpios norteadores da gesto patrimonial acentuam a necessidade de criar condies mais favorveis para tomadas de deciso compartilhadas, nas quais prevalea como um novo ideal regulativo a transmisso intergeracional de um patrimnio comum a todos os atores sociais envolvidos. Alm disso, considerando-se as lgicas diferenciadas que regem as aes dos vrios atores sociais envolvidos, o xito do enfoque depende da presena de um mediador patrimonial nos processos de tomada de deciso:
Dessa forma, a dinmica dos processos de tomada de deciso passa a ser entendida como um sistema patrimonial de negociaes. No sistema esto includos atores individuais e coletivos que se reconhecem portadores de diferentes representaes da relao sociedade-natureza, mas que podem ser sensibilizados a desenvolver um interesse comum pela transmisso intergeracional da qualidade dos recursos e dos meios naturais (Vieira e Weber, 1997, p. 35).

Nesse sentido, a formao de um consenso sobre cenrios desejveis de desenvolvimento em longo prazo2 precede o trabalho de pesquisa voltado para a anlise sistmica de modos de apropriao e seus impactos socioecolgicos. Esse aporte complexifica o modelo de Oakerson, pelo fato de internalizar a dimenso da transmisso intergeracional e oferecer subsdios para uma
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As opes de longo prazo expressam aquilo que um grupo ou uma sociedade pretende transmitir s geraes seguintes.

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A utilizao do modelo tendo em vista a modificao dos sistemas de gesto institudos pressupe a escolha de um referencial normativo que alimenta o debate contemporneo sobre o nexo entre desenvolvimento e ambiente . Uma das vrias linhas de argumentao que tm sido elaboradas desde a Conferncia de Estocolmo est associada ao enfoque de ecodesenvolvimento 3 . Os postulados normativos correspondentes incluem, de forma interdependente, a busca de satisfao de necessidades fundamentais das populaes e a promoo da eqidade, da autoconfiana (ou self-reliance), da prudncia ecolgica e de uma economia solidria (Sachs, 1986; Passet, 1979). Em oposio ao planejamento de corte tecnocrtico e centralizador, adota uma estratgia de interveno preventiva e proativa. Para coloc-lo em prtica, impe-se a realizao de avaliaes participativas de ecossistemas e paisagens em ecorregies especficas, mobilizando as macrovariveis do modelo de base indicado acima.

3 Conservao: um conceito polmico


Desde meados da dcada de 1970, sob os influxos da Conferncia de Estocolmo, vm sendo formados coletivos de pesquisa interessados na consolidao institucional das Cincias do Ambiente. Dentro e fora da academia, esses grupos procuram colocar em prtica novos enfoques tericos e metodolgicos para o enfrentamento da crise planetria do meio ambiente. A busca de integrao inter e transdisciplinar tornou-se um ponto de referncia indispensvel para esta lenta transio de paradigma na cincia contempornea. No que tange ao tratamento dado questo da biodiversidade, tem prevalecido o debate relacionado ao carter polissmico
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Apesar de Weber (1997, p. 121) propor o conceito de desenvolvimento vivel, optamos por utilizar o conceito de ecodesenvolvimento por considerar que os dois conceitos no so excludentes, e sim convergentes e complementares.
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anlise mais profunda da dinmica dos processos decisrios relacionados aos recursos de uso comum.

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do conceito de conservao. As controvrsias nutridas entre os prprios pesquisadores giram em torno de duas questes-chave: por um lado, a real eficcia das diversas categorias de manejo das UCs que tm sido empregadas na busca de conservao da biodiversidade; e por outro, as modalidades de gesto consideradas mais adequadas no enfrentamento dos conflitos de uso dos recursos naturais existentes em reas protegidas. Embora esteja se configurando atualmente um novo paradigma de conservao, tributrio de uma viso sistmica do mundo4, na prtica continua prevalecendo a hegemonia do paradigma reducionista-preservacionista. Uma caracterstica central desta postura diz respeito maneira pela qual so definidas as prioridades de pesquisa. Na opinio de Pimbert e Pretty (2000), as prticas de gesto continuam sendo polarizadas pelos especialistas em Biologia da Conservao. Nos trabalhos de consultoria, os bilogos tendem geralmente a subestimar a importncia dos saberes tradicionais e, por implicao, da participao autntica das comunidades locais nos processos de tomadas de deciso no planejamento, na implementao e no monitoramento de UCs. Por outro lado, no novo paradigma de pesquisa transdisciplinar a palavra-chave co-gesto ou co-manejo: uma forma de parceria na qual o governo, as comunidades de usurios dos recursos no nvel local, os agentes externos (organizaes no-governamentais, universidades e institutos de pesquisa) e outros atores sociais compartilham responsabilidades e autoridade para tomadas de deciso na busca de gesto integrada dos recursos (Pimbert e Pretty, 2000, p. 213; Vieira et al., 2005). Se o manejo das UCs tem por objetivo garantir a conservao em longo prazo, sem omitir a preocupao pela reduo das desigualdades sociais, seria necessrio abrir gradualmente espaos para um tipo de participao capaz de permitir o exerccio da cidadania plena. Somente com a interao dos diversos atores polticos e sociais, assegurando processos m4

Ollagnon (1997) complexifica o conceito de ecossistemas ao utilizar o termo ecossociossistemas para designar sistemas de ao voltados para a gesto efetiva da qualidade de um meio natural, os quais esto baseados numa relao de coevoluo entre o ser humano e seu meio.

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Alguns avanos nesse sentido esto sendo constatados em experincias voltadas para a criao de novos sistemas de aprendizagem, luz do enfoque de desenvolvimento local integrado e participativo (Pimbert e Pretty, 2000). No entanto, Ferreira (2001) argumenta que o debate poltico e ideolgico travado em torno dos direitos sociais dos moradores e/ou das populaes que utilizam os recursos naturais das Unidades de Conservao tem impedido o avano do campo de pesquisas que tratam dos conflitos sociais envolvidos na gesto dessas reas marcadas pela excluso social. Este carter do debate acaba por diminuir [...] o impacto cientfico de pesquisas que, de fato, investigam as caractersticas do uso dos recursos naturais por populaes que habitam reas biogeogrficas caracterizadas pela alta biodiversidade, ou os conflitos em torno desses usos (2001, p. 15). Uma outra dimenso da problemtica dos conflitos em UCs diz respeito necessidade de definio de arranjos institucionais mais adequados, capazes de garantir uma gesto integrada, participativa e mais cooperativa dos recursos naturais, minimizando os impactos negativos sobre a qualidade de vida das populaes locais. Nas palavras de Ferreira (2004):
As UCs brasileiras foram sendo implantadas em um contexto onde a ao cotidiana das instituies pblicas colocou seus agentes em situao de confronto com os moradores das reas colocadas sob proteo legal. Propostas de conservao formuladas em gabinetes, debatidas e referendadas muitas vezes em fruns internacionais, no momento de serem implementadas acabaram se tornando altamente politizadas, mobilizando diversos atores em torno de diversas arenas; outros tiveram que rever posies e conceitos e, principalmente os moradores, em sua maioria sem uma prvia experincia importante de participao poltica, foram repentina e inusitadamente investidos na condio de atores (2004, p. 52).

Diante da diversidade de interesses representados, o maior desafio apresentado s agncias governamentais, s ONGs e comunidade cientfica relaciona-se criao e implementao de tecnologias apropriadas. Em princpio, elas seriam capazes de
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tuos de aprendizagem, parece vivel a reverso das tendncias dominantes de degradao socioecolgica em escala global.

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minimizar os conflitos que emergem nos sistemas de gesto, norteando assim sua dinmica pela via da negociao patrimonial. Com efeito, nos ltimos tempos tem aumentado o interesse pelo entendimento do papel efetivamente desempenhado por comunidades tradicionais na conservao da biodiversidade, e sobre os espaos de manobra para dot-las de mais autonomia e poder decisrio no processo de criao e gesto de reas protegidas. A diversidade cultural passou a ser incorporada, mesmo de forma ainda incipiente, nas polticas de conservao da biodiversidade. De acordo com as diretrizes do SNUC, o zoneamento e a elaborao do plano de manejo das reas preservadas devem ser decididos com a participao efetiva das comunidades tradicionais5. Nesse sentido, importante destacar que, a partir da dcada de 1980, as polticas globais e locais de gesto ambiental tornaram-se permeveis a uma postura mais favorvel internalizao do debate sobre o binmio desenvolvimento e ambiente, apesar de essa tendncia ter comeado a se disseminar no Brasil no transcurso dos anos 1990, sob os influxos da Cpula da Terra. No entanto, mesmo diante desses avanos permanecem as dvidas acerca da real capacidade dessas Unidades de Conservao de permitirem uma internalizao efetiva dos objetivos propostos pela poltica de conservao da biodiversidade. Cada caso deve ser analisado em seu contexto especfico, a fim de diminuir os riscos de generalizao excessiva e favorecer a adoo de uma postura simultaneamente preventiva e proativa na dinmica do sistema de gesto. Seja como for, constata-se atualmente que a formao de parcerias entre os diversos atores envolvidos ONGs, rgos governamentais federais e estaduais, empresrios, pesquisadores e populaes locais tende a superar as disputas, possibilitando assim o fortalecimento de um padro de gesto mais integrada e participativa dos recursos de uso comum. O conhecimen-

Porm, a consulta e a participao popular no so obrigatrias no caso da criao de Estaes Ecolgicas e Reservas Biolgicas, o que deixa transparecer a forte presena da ideologia burocrtico-preservacionista no cenrio do ambientalismo brasileiro.

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to produzido por especialistas constitui, em alguns casos, um elemento decisivo nas negociaes. De acordo com Inoue (2003), com a globalizao da questo ambiental vm se formando redes transnacionais de pesquisa as chamadas comunidades epistmicas6 , que compartilham crenas e valores, e desempenham atualmente um papel importante na formulao de polticas pblicas nos mais diversos pases. Contudo, a ausncia de um dilogo envolvendo a academia e os detentores de formas de conhecimento tradicional parece estar comprometendo a busca de alternativas viveis de superao dos atuais impasses.

4 Conflitos na apropriao de recursos de uso comum


A diversidade de representaes sociais do nexo sociedadenatureza constitui um dos principais obstculos a serem enfrentados numa negociao patrimonial de conflitos socioambientais. As disputas relacionadas ao uso dos recursos naturais esto disseminadas por todas as regies do planeta, mas as dimenses, o nvel e a intensidade dos conflitos assumem conotaes distintas em cada contexto socioecolgico. A diversidade de variveis a serem consideradas e analisadas revela a complexidade das interaes que caracterizam a dinmica dos sistemas socioecolgicos. Os pesquisadores e os decisores esto sendo compelidos a assumir, em suas anlises e estratgias de ao, o princpio da incerteza, decorrente da imprevisibilidade constitutiva da dinmica de sistemas complexos. Como observam Morin e Kern (1996, p. 133): O verdadeiro realismo aquele que [...] se funda na incerteza do real. A internalizao do princpio da ecologia da ao, com sua insistncia na necessidade de minimizar os riscos de tendncias irreversveis de

Este conceito foi elaborado por Peter Haas (1999) na ocasio de um estudo do processo de formao do Med Plan Plano de Ao do Mediterrneo , regime que visava a controlar a poluio do Mar Mediterrneo. Segundo Haas, o sucesso do Med Plan foi devido emergncia, durante o processo de formao do regime, de novos atores que influenciaram o comportamento nacional e contriburam para o desenvolvimento de polticas convergentes e coordenadas nos estados mediterrneos. (Inoue, 2003, p. 83)
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degradao socioecolgica, parece permitir um enfrentamento mais lcido do problema relacionado aos efeitos perversos ou no intencionais das aes de planejamento e gesto. Segundo Buckles e Rusnak (2000), vrias fontes de conflito podem ser identificadas na dinmica de gesto de recursos de uso comum. Em primeiro lugar, os recursos naturais esto integrados em um entorno ou espao interconectado, no qual as aes de um indivduo ou grupo podem gerar efeitos inesperados em reas muito distantes do ponto de interveno. Em segundo lugar, os modos de apropriao de gesto de recursos naturais fazem parte de um tecido de inter-relaes complexas e desiguais entre atores sociais dotados de percepes, interesses e poder de barganha muito diferenciados. Como em outras arenas de tomada de deciso, os atores dotados de maior capacidade de barganha poltica so tambm os que esto mais bem posicionados para controlar as decises em seu prprio benefcio. Em terceiro lugar, vale a pena mencionar a escassez dos recursos naturais devida rapidez das transformaes ambientais, ao aumento da demanda e distribuio desigual dos frutos da riqueza auferida. E por ltimo, indicam os usos efetivos que so feitos dos recursos naturais. Eles s se tornam compreensveis quando as variveis socioculturais passam a ser realmente levadas em conta nas anlises. Dessa forma, um dos maiores desafios que tm sido enfrentados pelos gestores do patrimnio natural e cultural consiste na transformao de litgios em oportunidades de aprendizagem voltadas para a cooperao. Isto exige uma compreenso mais profunda dos vrios condicionantes dos processos de degradao, e a elaborao de estratgias alternativas e flexveis, sempre afinadas com o reconhecimento das incertezas que cercam a compreenso da dinmica dos sistemas socioecolgicos. De acordo com Ferreira (2004), o debate sobre o tema tem sido polarizado por duas abordagens:
a) os conflitos so inerentes a qualquer sistema social, funcionando como propulsores das mudanas; sendo o consenso apenas uma contingncia, no h possibilidade de resoluo definitiva de qualquer conflito e; b) os conflitos so distrbios na ordem de sistemas sociais

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que solicitam esforos para o desenvolvimento de estratgias para transform-los e mitig-los (2002, p. 52).

Com base no pressuposto segundo o qual os conflitos so intrnsecos vida em sociedade, as situaes de conflitos socioambientais carregam em si potencialidades positivas, propulsoras de mudanas rumo reorganizao dos arranjos de tomada de deciso. No entanto, o acirramento dos conflitos pode conduzir a situaes extremas, comprometendo os esforos de monitoramento de resilincia ecossistmica e institucional (Oakerson,1992). Deste ponto de vista, a ausncia de conflitos explcitos no indica necessariamente uma situao de adaptao bem-sucedida; pelo contrrio, pode exprimir uma situao de desinformao relativamente aos indicadores de crise socioecolgica em todos os nveis de organizao territorial ou simplesmente um processo de excluso sistemtica das populaes locais dos processos de tomada de deciso, ou seja, situaes de conflito implcito (Ascerlad, 1992, apud Buckles e Rusnak, 2000).

5 Conflitos em reas protegidas


Historicamente, a criao de reas protegidas tem dado margem a um longo processo de formao e disseminao de situaes de conflito, seja pela excluso do acesso aos bens e servios ambientais nela contidos, ou seja pela expulso das populaes residentes aps o decreto de instituio das reas. A anlise de um certo nmero de casos no contexto latino-americano permite associar o problema. Por um lado, hegemonia alcanada pelo estilo de desenvolvimento dominante. Por outro, transposio do modelo preservacionista oriundo dos EUA para o contexto dos pases do Hemisfrio Sul. O caso da Reserva Ecolgica Campesina de Chimalapas, em Oaxaca, Mxico, exemplar, pelo fato de revelar uma perspectiva de gerenciamento realizado pelas prprias populaes indgenas que habitam a rea, em parceria com a ONG Maderas del Pueblo. Este caso indica que solues criativas e produtivas podem emergir de problemas aparentemente insolveis e que o gerenciamento
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de conflitos envolve mais do que somente mediao, incluindo tambm a preocupao pela justia social e pela abertura de canais efetivos de organizao comunitria e negociao com o setor governamental e com o setor empresarial (Russell e Lassoie, 1996). A existncia da Reserva encontrava-se ameaada por problemas fundirios, por atividades de pecuria extensiva e por invases de terras, explicadas em grande medida pelas dificuldades de reconhecimento legal do regime de apropriao comunal prevalecente em toda a regio desde os anos 1960. O conflito foi deflagrado em Benito Juarez, em meados dos anos 1990, devido a um incndio na floresta comeado por um criador de gado, impedindo que os comuneros plantassem sua safra de milho no tempo apropriado. Diante da inrcia do governo em enfrentar a situao, as comunidades se mobilizaram por conta prpria para controlar o fogo. Ao mesmo tempo, realizavam aes de protesto, bloqueando a Rodovia Pan-Americana para pressionar o governo. Organizaram-se tambm para capturar os responsveis pelo incndio e negociar uma soluo no violenta para o caso. Essa ao contribuiu para o fortalecimento institucional da Reserva, mediante o empoderamento das lideranas locais. Em contraste com a experincia de outras reservas, em Chimalapas a autoridade governamental no ditou as regras para o gerenciamento dos recursos ambientais existentes no interior da Reserva. Procurou atuar apenas como um dos vrios atores sociais envolvidos na fixao dos limites da Reserva e provendo legitimidade aos acordos estabelecidos na dinmica das negociaes. Como observam Buckles e Rusnack (2000), as mudanas sociais dependem, em ltima instncia, da participao dos grupos dominantes na busca de soluo para a marginalizao, a desigualdade e o manejo inadequado da dinmica dos sistemas socioecolgicos. Um caminho vivel
[...] consiste em aumentar a capacidade dos grupos marginalizados de usar seu poder com eficincia para fazer com que os manifestadamente poderosos participem em uma negociao real. Este o caminho que pe prova os limites dos mtodos de manejo dos recursos naturais em colaborao e mostra porque to difcil uma colaborao autntica (Buckles e Rusnak, 2000). (Traduo nossa)

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Muitas vezes, como ocorreu na Reserva de Chimalapas, os momentos de crise exigem uma tomada de posio mais incisiva, para que os grupos que esto no poder possam intervir positivamente, e at mesmo atuar na correo das distores evidenciadas nas discusses. Entretanto, apesar de a ecloso do conflito ter possibilitado a organizao e o empoderamento das populaes tradicionais na Reserva, Russel e Lassoie (1996) destacam que o processo de co-gerenciamento desses conflitos foi fundamental para a reconciliao dos interesses diferenciados que estavam em pauta. A transformao de conflito em processo de cooperao pode ser elucidada tambm a partir da anlise do caso do Parque Nacional de Cahuita, na Costa Rica (Weitzner e Borrs, 2000). A reao criativa e inovadora da comunidade ao aumento de 1.000% da taxa de visitao ao Parque para turistas estrangeiros o que de fato inviabilizaria a atividade turstica foi decisiva. Assim, no ano de 1994, a comunidade passou a se organizar e ocupou o Parque de forma pacfica, formando a seguir um Comit de Luta para conduzir as negociaes com o Ministrio do Meio Ambiente e Energia. As comunidades reivindicavam o controle de toda a rea, bem como uma compensao pelo fato de suas terras terem sido expropriadas. O acordo de cooperao permitiu a criao de um Comit de Servios, que se transformou posteriormente num Comit de Manejo. Reconhecido legalmente por meio de um decreto do Poder Executivo no ano de 1995, este comit assumiu parcialmente a responsabilidade administrativa pelo manejo cooperativo do Parque:
Estas conquistas abriram o caminho para o desenvolvimento do regime de co-manejo, com profundas implicaes para a forma mediante a qual so administrados os parques na Costa Rica. A experincia sugere que, mesmo que nem sempre seja possvel alcanar um consenso, uma postura mais includente, transparente e eficaz do governo pode ajudar os grupos em conflito a balizar melhor certas diferenas, encontrar um ponto de confluncia e melhorar as tomadas de deciso fundamentais que afetam sua subsistncia (Buckles e Rusnak, 2000). (Traduo nossa)

De maneira similar, os habitantes das Ilhas Galpagos, no Equador, recorreram estrategicamente a ameaas de violncia
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visando a chamar a ateno do governo e de organizaes internacionais para os problemas gerados pelo decreto de criao do Parque Nacional Galpagos em 1959, e da Reserva Marinha em 1986. Alm disso, os protestos tiveram como alvo o plano de manejo da Reserva, o qual foi aprovado sem a prvia negociao com a comunidade de pescadores locais, os principais usurios dos recursos marinhos e, por isto, os maiores prejudicados pela mudana do regime de livre acesso para outro de acesso restrito. Segundo Oviedo (2000), o desequilbrio de poder entre os distintos grupos de interesse uma varivel fundamental para entendermos a distribuio desigual entre os custos e benefcios no manejo dos recursos comuns, e o conseqente agravamento dos conflitos em Galpagos. Ali, a zonificao da reserva marinha mediante a emisso de um decreto do poder executivo, sem o apoio de uma lei, gerou diversos conflitos entre os grupos envolvidos. Configurou-se assim uma complexa rede de interesses relacionados ao uso de recursos comuns nesta Unidade de Conservao. Contudo, os principais desentendimentos ocorreram entre os pescadores locais e as autoridades da UC, devido a progressivas restries ao acesso daqueles aos recursos pesqueiros desde 1990, sem a implementao de polticas alternativas que pudessem compensar os danos causados ao setor pesqueiro artesanal. Os pescadores recusaram-se a cumprir as normas, e, com isto, a pesca ilegal se converteu no maior problema da regio. Diante disso, em 1995, a populao local, alijada dos processos decisrios e sobrecarregada com os altos custos do modelo preservacionista de manejo dos recursos comuns, mobilizou-se para um tipo de protesto que inclua a ameaa de seqestro de turistas e de incndios em certas reas do parque. Esse momento de conflito social intenso foi importante na medida em que gerou um ambiente favorvel a mudanas do modelo de gesto at ento implementado pelos grupos mais poderosos e deflagrou um processo de flexibilizao das negociaes que estavam em curso. A partir de ento, as autoridades do parque e da agncia de conservao decidiram abrir-se ao dilogo, visando a superar os conflitos por meio de um processo participativo destinado a revisar o plano de manejo da reserva marinha. Assim, o principal resultado do processo consistiu na reforma jurdica e

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Finalmente, no territrio brasileiro podemos observar tambm inmeras situaes de conflito decorrentes das disputas em torno do acesso e dos usos de recursos comuns. Uma avaliao do caso da Reserva Biolgica Marinha do Arvoredo, localizada na poro central do litoral de Santa Catarina, revelou a ecloso de vrios tipos de conflitos no s de natureza tcnico-cientfica, mas tambm social, poltica e cultural. Considerando-se a intensidade das atividades pesqueiras na regio, bem como as prticas de turismo e mergulho esportivo, a criao da Reserva, por meio de um decreto presidencial emitido em 1990, gerou imediatamente desentendimentos entre pescadores artesanais, amadores e industriais, operadoras de mergulho, empreendedores do turismo e o rgo gestor da Unidade de Conservao (Vivacqua, 2005). A anlise do sistema de gesto desta Reserva Biolgica indica que os conflitos socioambientais ali existentes tm assumido contornos extremamente assimtricos. Por um lado, percebese a influncia que a constante presso da indstria do turismo subaqutico tem exercido nas negociaes sobre o uso dos recursos ambientais; e, por outro, o setor pesqueiro artesanal, que, apesar das conquistas obtidas mais recentemente na construo do plano de manejo, apresenta reivindicaes imbudas de pouca legitimidade perante os olhos dos tomadores de deciso. Assim, os conflitos vivenciados pelos pescadores traduziram-se em algumas aes individuais e fragmentadas. Trata-se de uma experincia na qual as interaes entre os atores so ainda relativamente superficiais. A ausncia de uma ao organizada independente, ou seja, de um embate mais direto que possibilite o empoderamento dessas comunidades e a intensificao do seu poder de barganha poltica, tem limitado o potencial transformador contido nas situaes de conflito socioambiental. Segundo Vivacqua (2005), o processo de criao e implantao da Reserva Biolgica Marinha do Arvoredo expressa, de maneira exemplar, os obstculos que cercam a maturao dos sistemas de gesto de recursos naturais de uso comum num pas onde ainda prevalece o modelo burocrtico-preservacionista apesar da
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poltica expressa na preparao, negociao e implementao da Lei de Regime Especial da Provncia de Galpagos (Oviedo, 2000).

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existncia de uma legislao ambiental extremamente favorvel. Neste modelo, as variveis sociais e culturais tm sido sistematicamente colocadas em segundo plano. Os desvios caracterizam-se sobretudo pela incipiente participao das populaes locais nos processos decisrios e pela ausncia de diagnsticos baseados no dilogo entre o conhecimento cientfico e o conhecimento ecolgico tradicional. Predomina o conhecimento dos peritos, e pouco se sabe a respeito das prticas tradicionais de manejo dos recursos marinhos na rea da Reserva e em sua zona de amortecimento. Por outro lado, a importncia da temtica relacionada aos conflitos envolvendo os recursos de uso comum comea a ser mais bem percebida pelos pesquisadores brasileiros. Vrios estudos tm focalizado os conflitos como uma categoria explicativa da mudana social. Um exemplo expressivo pode ser encontrado no trabalho de Ferreira (2004). Nele so analisados os casos de litgio constatados nas reas protegidas do Vale do Ribeira, em So Paulo, onde foram implantadas trs categorias de UCs: uma estao ecolgica, um parque estadual e uma rea de proteo ambiental. Neste caso, foram levados em conta os nveis de ao nacional, regional e local das arenas de disputa, favorecendo a compreenso das conexes institucionais transescalares. O estudo dos conflitos socioambientais locais que no leva em conta essas dimenses acaba por reproduzir as limitaes dos enfoques reducionistas de anlise. Tais enfoques concentram-se na anlise de dimenses inerentes a objetos isolados, ao invs de privilegiar a anlise das inter-relaes dos vrios elementos que esto em jogo. Descaracteriza-se assim, de antemo, a natureza complexa dos problemas socioambientais. Estudos realizados no Chile por Ormeo e Saavedra (1995), integrantes do Observatrio Latino-Americano de Conflitos Ambientais, revelam as contradies do estilo de desenvolvimento adotado pelo pas, tributrio da viso de mundo materialista-consumista. Os autores definem conflito ambiental nos seguintes termos: [...] a incompatibilidade de interesses que aflora a propsito da preveno ou reparao de um dano ambiental (1995, p.12) . Na opinio dos autores, trs atores sociais devem ser levados em conta na anlise de conflitos

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socioecolgicos: os geradores de danos ambientais, os atores receptores e os atores reguladores. Dessa perspectiva, a ecloso e o desenvolvimento de conflitos no Chile apresentam algumas caractersticas dignas de registro. Os conflitos envolvem atividades que, em algum momento, se manifestam como incompatveis; os atores envolvidos as percebem como uma ameaa para sua subsistncia e qualidade de vida. Outro elemento relevante diz respeito distribuio do poder de barganha poltica entre os envolvidos. A poltica de incentivos fiscais adotada pelo governo chileno para atrair investimentos estrangeiros vigente desde a poca do regime militar promoveu um estilo de desenvolvimento predatrio do ponto de vista socioecolgico. Assim, os empresrios estrangeiros encontraram no pas um contexto extremamente favorvel implantao de seus empreendimentos: terrenos fiscais vendidos a preos irrisrios, cobertos por florestas primrias. nesse contexto que, em meados da dcada de 1990, emerge o conflito entre a empresa norte-americana Trillium Corporation, voltada para a explorao de recursos florestais, o filantropo Douglas Tompkins tambm norte-americano e autor do projeto de criao do Parque Pumaln e o prprio governo chileno. Nesse caso, a posio do governo quanto realizao dos dois projetos, de natureza bem distinta, pode ser considerada contraditria. Apesar de a empresa apresentar antecedentes de ao predatria sobre os bosques norte-americanos, e levando-se em conta a importncia geopoltica da regio onde o projeto deveria ser implantado, o governo parecia disposto a apoiar a iniciativa da empresa. Por outro lado, todas as presses do governo estavam direcionadas ao projeto do Parque Pumaln, que tinha como objetivo proteger bosques temperados que representam apenas 0,2% da superfcie do planeta dos quais 60% esto localizados no Chile. As aes do governo demonstravam desconfiana em relao ao projeto. Com o intuito de inviabilizar a concretizao do parque, foram mobilizadas no debate vrias linhas de argumentao desde argumentos de natureza geopoltica a argumentos de cunho moral. A citao abaixo expressa com nitidez este ponto:
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Muitos tm comentado inclusive alguns ministros que, se o projeto de Tompkins fosse de explorao florestal, no teria despertado a inquietao dos setores que hoje o atacam; alm disso, o mais provvel que contaria com o beneplcito do governo e a simpatia dos detratores do projeto atual [....]. Finalmente fica claro que estamos diante de um conflito iniciado por tomadas de posio poltica que respondem a interesses econmicos especficos, e que refletem uma viso de desenvolvimento e de usos possveis de recursos naturais [...]. (Ormeo e Saavedra,1995, p. 41) (Traduo nossa)

At o trmino da pesquisa, os impasses no haviam sido superados. Contudo, apesar dos possveis prejuzos que um conflito desse tipo pode ocasionar, ele deveria ser assumido como um vetor de fortalecimento e aperfeioamento dos mecanismos de regulao exigidos num regime democrtico-participativo. Para tanto, a mobilizao das comunidades afetadas, em parceria com as autoridades responsveis pela aplicao das normas legais, representou um ponto de referncia essencial. Em sntese, os estudos de caso mencionados acima ajudam-nos a corroborar a hiptese de que a simples existncia de regras e normas no garante um padro de comportamento favorvel resoluo de conflitos relacionados ao uso de recursos de uso comum. Se elaboradas de maneira autoritria, excluindo os usurios dos recursos, bem como a populao interessada, essas regras tendem a agravar as dissidncias. No entanto, mesmo com a ampliao dos espaos de participao, as negociaes tendem a ser desiguais, privilegiando os interesses dos grupos mais poderosos em detrimento das comunidades locais. Por isso, muitas vezes se torna necessria a intensificao dos conflitos por meio de aes de protestos, pressionando as autoridades e conferindo maior visibilidade ao conflito. Espera-se disso uma distribuio mais eqitativa das foras em jogo e um ambiente mais propcio a transformaes dos padres de interao e, conseqentemente, das normas que regulamentam o manejo dos recursos naturais.

6 Consideraes finais
As dificuldades de equacionamento de conflitos socioambientais em reas protegidas tm indicado a necessidade de se 158
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rever o modelo de gesto dos recursos naturais adotado pelas agncias governamentais em nosso pas. Para tanto, impe-se o desenvolvimento de pesquisas que tenham como foco a gesto de conflitos. O enfoque patrimonial oferece subsdios importantes para a construo de um sistema de gesto norteado pela busca de solues negociadas, mediadas por um ideal-regulativo que privilegia a transmisso intergeracional de um patrimnio comum a todos os atores sociais envolvidos. As pesquisas sobre conflitos socioambientais em reas protegidas tm revelado que os custos sociais e ecolgicos da criao de Unidades de Conservao de uso indireto levam muitas comunidades locais a burlar as leis e desrespeitar as regras estabelecidas pelos sistemas de gesto. Nesse sentido, os estudos de caso apresentados neste artigo apontam que a ecloso de conflitos se deve, em grande medida, ao estabelecimento de normas carentes de legitimidade, que colocam em risco a sobrevivncia das comunidades de usurios diretos dos recursos ambientais, inviabilizando o manejo sustentvel de tais recursos. No entanto, se, por um lado o acirramento desses conflitos pode vir a gerar perdas irreparveis em mdio e longo prazos, por outro, eles tm se mostrado fundamentais para promover oportunidades de colocar em cena atores sociais locais historicamente marginalizados dos processos decisrios. Desse modo, a dinmica do sistema de gesto em Unidades de Conservao exige das comunidades locais uma participao intensa e sustentada nas negociaes. Mas o processo de ampliao da participao desenvolve-se geralmente em ritmo lento. Na melhor das hipteses, deve refletir o fortalecimento progressivo do potencial de autonomia das populaes locais a capacidade desses grupos de identificar seus prprios problemas e propor solues de forma soberana, transcendendo a sndrome da dominaodependncia nas tomadas de deciso (Dupuy, 1980; Sachs, 1986). Do ponto de vista patrimonial, no decorrer das negociaes, em diferentes nveis, a estratgia de conhecimento pluralista, fortalecendo o dilogo criativo entre o conhecimento cientfico e o conhecimento ecolgico tradicional, gerado por atores em situao. Contudo, esta no uma tarefa fcil e
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necessita estar claramente contemplada j nas fases iniciais das negociaes (Ollagnon, 1997). Muitas vezes, as assimetrias de poder que permeiam as relaes entre os diversos grupos tm bloqueado a colaborao nos processos decisrios e, assim, ofuscado o potencial transformador que todo conflito socioambiental carrega em si. Da a importncia da presena de mediadores patrimoniais legtimos, capazes de mobilizar adequadamente a diversidade de valores e interesses em nome da transmisso intergeracional de um patrimnio comum. Nesse sentido, torna-se fundamental o desenvolvimento de pesquisas focalizando a problemtica da legitimidade dos representantes de cada grupo envolvido nos conflitos socioambientais. Pesquisas dessa natureza so importantes na medida em que podem auxiliar os prprios grupos envolvidos a escolher melhor seus representantes e mediadores, facilitando assim o desenho compartilhado de estratgias cada vez mais cooperativas de ao.

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