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Panorama social de Amrica Latina 2010

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Captulo IV

Economa generacional, sistemas de transferencias y desigualdad en Amrica Latina

A. La economa generacional
En el marco de la reproduccin intergeneracional de brechas a lo largo de la vida, en el presente captulo se analizan las diferencias que se observan entre distintas generaciones. Para ello se examina cmo se destinan las transferencias pblicas y privadas hacia las dos puntas del tiempo: los nios y jvenes, y los adultos mayores. En este marco se presentan, para un conjunto de pases de la regin, los anlisis basados en las cuentas nacionales de transferencias, que permiten comparar el carcter generacional de dichas transferencias entre pases de Amrica Latina y pases desarrollados.

Para analizar cmo se puede lograr una mayor igualdad en Amrica Latina y el Caribe es fundamental contar con un enfoque que tenga en cuenta las distintas generaciones y el ciclo de vida, como el que se privilegia en esta edicin del Panorama social. Esto es especialmente significativo si consideramos que la regin atraviesa por un perodo de transformaciones demogrficas muy marcadas, con importantes repercusiones en la estructura por edad de la poblacin que se manifiestan, sobre todo, en un aumento de la proporcin de adultos y personas mayores.

Se plantean grandes cambios en los pesos relativos de los segmentos de la poblacin potencialmente activos (adultos) y potencialmente dependientes (nios, jvenes y personas mayores), y, por tanto, en la composicin de las inversiones en desarrollo de capacidades (educacin) y del consumo en materia de salud, proteccin social y cuidado de las personas dependientes. En esta regin caracterizada por marcados niveles de desigualdad (CEPAL, 2010a), los mecanismos pblicos y privados de financiamiento y atencin de las necesidades

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y el consumo de las personas dependientes tienen, entre otras, fuertes implicancias en materia de generaciones, gnero y geografa. Todo ello concurre en la transmisin intergeneracional de la pobreza y puede exacerbarse con tendencias como el envejecimiento de la poblacin. As, por ejemplo, si este envejecimiento implica una mayor proporcin de transferencias pblicas hacia la poblacin de ms edad, dados los crecientes costos en materia de salud y pensiones de ese grupo etario, esto puede mermar las transferencias hacia grupos ms jvenes que no son autnomos en cuanto a la generacin de ingresos y que requieren de la inversin, ya sea pblica o privada, para desarrollar sus capacidades. Esta es una ecuacin de difcil resolucin, abordada en los captulos anteriores en lo que se requiere a las etapas infantiles y juveniles del ciclo de vida, y que en este captulo se encara desde una dimensin clave: la del financiamiento del consumo, a travs de transferencias pblicas o privadas, en los distintos grupos de edad. A lo largo de la vida existen dos perodos importantes de dependencia econmica en que el consumo excede la produccin laboral: uno al principio y otro al final. Este ciclo de vida econmico se repite en todas las economas modernas. Tanto los nios como las personas mayores presentan necesidades de consumo que van desde las ms bsicas, como alimento, vestimenta y vivienda, hasta las ms complejas, como la educacin en el caso de los nios y el cuidado de la salud en el de las personas mayores. Aunque con algunas variaciones, gran parte de las necesidades de consumo de las personas que integran estos dos grupos etarios se satisfacen a travs de importantes flujos de recursos econmicos provenientes de la poblacin en edad de trabajar. Algunos de estos flujos son directos, como cuando los padres proveen lo necesario a sus hijos, y otros son ms indirectos, como en el caso de las transferencias mediadas por los gobiernos, las organizaciones filantrpicas y otras instituciones econmicas y sociales. Existen otras situaciones todava ms complejas, como las que se originan a partir de ahorros sobre el ingreso laboral que ms tarde se convierten, por medio de inversiones directas o de instituciones financieras, en flujos econmicos necesarios para la mantencin en las edades avanzadas. El conjunto de todos estos flujos constituye la economa generacional. En todas las sociedades, los flujos intergeneracionales ya sean pblicos o privados no solo tienden a ser considerables, sino que adems suelen tener un impacto importante sobre la igualdad o desigualdad social y el crecimiento econmico. El mayor o menor desarrollo de una generacin especfica de jvenes depende, en gran medida, de los recursos que reciba de las generaciones

de mayor edad, sobre todo en trminos de educacin y salud. A su vez, el bienestar de los mayores depende, entre otros factores, de sus ahorros previos, del apoyo familiar y de los programas sociales financiados por las generaciones actuales de contribuyentes. El crecimiento econmico est muy relacionado con la acumulacin de capital, que tiene dos finalidades: proporcionar apoyo en las edades avanzadas y transmitir riqueza a las generaciones futuras. Debido a que el consumo relativo de las personas vara significativamente a lo largo del ciclo de vida, las transferencias intergeneracionales no son neutrales con respecto a la edad, y, por lo tanto, los cambios en la estructura de edad suelen tener un impacto importante en los flujos de recursos entre las generaciones. Por ejemplo, durante la transicin demogrfica hay un perodo en que la fuerza de trabajo crece ms rpidamente que la poblacin dependiente de ella, no solo debido a la cada de la fecundidad, sino tambin a la creciente participacin de la mujer en el mercado laboral1. De mantenerse constantes otros factores, esta situacin produce un bono demogrfico caracterizado por una liberacin de recursos que pueden utilizarse para incrementar el bienestar de la familia o invertir en el desarrollo de capacidades y capital fsico con el fin de promover el crecimiento y el desarrollo econmico a largo plazo (Bloom y Williamson, 1998; Bloom, Canning y Sevilla, 2003)2. Con el tiempo, y a consecuencia de un perodo sostenido de baja fecundidad, empieza a disminuir el ritmo de crecimiento de la poblacin en edad laboral, al tiempo que se acelera el crecimiento de la poblacin adulta mayor debido, en parte, a la reduccin de la mortalidad en edades ms avanzadas. En la medida en que la poblacin envejece, aumenta considerablemente la carga que enfrentan las familias y los gobiernos en materia de prestacin de cuidados de salud y pensiones de las personas mayores. Si bien la mayora de los
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La transicin demogrfica supone el pasaje de una sociedad predominantemente rural y agrcola, con altos niveles de fecundidad y mortalidad, a otra mayormente urbana e industrial, con bajos niveles de fecundidad y mortalidad. Tanto en este captulo como en el de gasto social se hace referencia al bono demogrfico. Se trata de una fase de la transicin demogrfica en que la poblacin productiva aumenta en proporcin a la poblacin dependiente, gracias a la incidencia de edades tempranas en la poblacin total, al claro aumento de la poblacin en edad de trabajar y al incremento todava incipiente de la poblacin envejecida. Tal es la situacin en la mayora de los pases de Amrica Latina, aunque con algunas diferencias en cuanto al momento de comienzo y finalizacin del perodo de bono demogrfico. La fecha de trmino ocurre cuando el peso relativo de la poblacin envejecida aumenta de manera tal que vuelve a perderse la proporcin claramente favorable de poblacin productiva sobre poblacin dependiente.

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pases de Amrica Latina transita actualmente por el perodo favorable de bono demogrfico, muchos debern enfrentar muy pronto los desafos del envejecimiento de la poblacin, como lo vienen haciendo hace ya algn tiempo los pases desarrollados (Saad, Miller y Martinez, 2009; Saad y otros, 2009; CEPAL/CELADE, 2008; CEPAL, 2008c; Rosero y Robles, 2008; Meja, Vlez y Garca, 2010). El proceso por el que cambia la direccin de los flujos intergeneracionales, con una cuota cada vez ms alta dirigida a las personas mayores, no transcurre necesariamente de manera suave ni conduce al progreso econmico o a la equidad generacional. La rapidez e intensidad del cambio pone en tela de juicio prcticas hasta el momento incuestionables, sistemas polticos arraigados y sistemas econmicos obsoletos y poco flexibles. En Amrica Latina los problemas tienden a agrandarse en la medida en que es probable que un importante nmero de pases experimente el intenso proceso de envejecimiento poblacional con niveles relativamente bajos de desarrollo, lo que, adems de bajos niveles de ingreso, supone la existencia de instituciones polticas y financieras que, si bien en las sociedades industriales han jugado un papel crucial en el envejecimiento, en estos casos estn relativamente poco desarrolladas. Adems, la mayora de los pases de Amrica Latina todava presenta una distribucin sumamente desigual del ingreso y es muy probable que la poblacin envejezca en presencia de niveles an elevados y persistentes de desigualdad. En este contexto, el conocimiento integral de la economa generacional contribuye a disear y evaluar de manera ms adecuada las polticas pblicas necesarias para enfrentar los desafos del envejecimiento, ms an cuando se puede contar con la experiencia de los pases que vienen respondiendo a estos retos desde hace ms tiempo. Claro est que las transferencias intergeneracionales ayudan a mejorar el bienestar socioeconmico de subgrupos especficos de la poblacin. En muchos casos, constituyen sustitutos para la acumulacin de riqueza a lo largo del ciclo de vida, mientras que en otros pueden afectar la decisin de tener hijos, con importantes consecuencias en los niveles de fecundidad. La equidad financiera entre distintas generaciones est muy determinada por el desarrollo histrico y los futuros cambios en los sistemas de transferencias privadas y pblicas. En general, la manera en que las transferencias pblicas se encuentran estructuradas refleja el nfasis que cada sociedad confiere al desarrollo de capacidades frente al consumo. A pesar de las importantes implicaciones de las transferencias intergeneracionales para el crecimiento

econmico y la superacin de la desigualdad y la pobreza, el conjunto de las reasignaciones entre grupos de edad no ha sido analizado de manera exhaustiva. En general, se han estudiado los diferentes aspectos de la economa generacional ms bien de manera aislada. En este sentido, el sistema de las cuentas nacionales de transferencias proporciona el primer enfoque integral para medir la totalidad de los flujos econmicos agregados entre las edades y a travs del tiempo (vase el recuadro IV.1). Las cuentas incluyen flujos relativos a acumulacin de capital y a transferencias, y distinguen las mediadas por las instituciones pblicas de las que tienen lugar en el mbito privado. Adems, estiman todos los flujos agregados de conformidad con el Sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas. La estimacin se basa, en gran medida, en el anlisis de las encuestas de hogares sobre ingresos, gastos, activos, fuerza de trabajo y transferencias, adems de registros administrativos detallados disponibles en diferentes organismos gubernamentales. Si bien las cuentas nacionales de transferencias no estn exentas de limitaciones (vase el recuadroIV.2), el sistema se asienta sobre la slida base que le otorga el amplio espectro de investigaciones realizadas en el campo de las transferencias intergeneracionales. Tras el trabajo pionero de Samuelson (1958) y Willis (1988), Lee y sus colaboradores elaboraron un marco terico de transferencias que ha sido aplicado en diversos contextos (Bommier y Lee, 2003; Lee, 1994a y 1994b). Al mismo tiempo, se ha desarrollado la contabilidad generacional, utilizada en diversos pases para proyectar las cuentas del sector pblico hacia el futuro (Auerbach, Gokhale y Kotlikoff, 1991; Auerbach, Kotlikoff y Leibfritz, 1999), y se han logrado importantes avances en el modelado de las transferencias privadas y familiares (Altonji, Hayashi y Kotlikoff, 2000; Frankenberg, Lillard y Willis, 2002; Lillard y Willis, 1997; McGarry y Schoeni, 1997). Las transferencias familiares juegan un papel particularmente importante, ya que en el caso de los nios constituyen, de manera casi universal, la principal fuente de recursos y las dirigidas a las personas mayores suelen tener un profundo efecto sobre la equidad intergeneracional (Mason y Miller, 2000). Vale la pena resaltar que los avances en los modelos de asignacin de recursos en los hogares han sido de vital importancia para la estimacin de las transferencias intergeneracionales dentro del hogar, su interaccin con los sistemas de transferencia alternativos y el anlisis de cmo el envejecimiento de la poblacin afecta este sistema (Bourguignon, 1999; Bourguignon y Chiappori, 1992; Deaton, 1997; Lazear y Michael, 1988, Mason y otros, 2009).

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Recuadro IV.1 EL SISTEMA DE LAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS

El sistema de las cuentas nacionales de transferencias fue creado en virtud de un proyecto internacional liderado por los profesores Ronald Lee, de la Universidad de California en Berkeley, y Andrew Mason, del Centro Este-Oeste de Estudios sobre Poblacin y Desarrollo. El proyecto comenz en 2004 con tres pases (el Brasil, Chile y los Estados Unidos), adems de la provincia china de Taiwn, y hoy cuenta con ms de 30 pases participantes de todos los continentes. Estos pases presentan diferencias en cuanto a la configuracin demogrfica, el nivel de desarrollo, los sistemas de apoyo a las personas mayores, los medios para invertir en el desarrollo de capacidades de los nios y jvenes, y el patrn de ahorro. La comparacin entre las cuentas de estos pases subraya estas diferencias y deslinda las implicaciones econmicas del envejecimiento demogrfico en distintos arreglos institucionales.

A travs del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin, la CEPAL coordina desde 2007 el proyecto regional para Amrica Latina y el Caribe de las cuentas nacionales de transferencias, como parte del proyecto global. Este proyecto regional cuenta con el apoyo financiero del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) del Canad y de la Universidad de California en Berkeleya. Recientemente finaliz la primera fase con la participacin de cinco pases (el Brasil, Chile, Costa Rica, Mxico y el Uruguay) y se inici la segunda etapa, en la que se incorporaron tres nuevos pases (la Argentina, Colombia y Jamaica)b. En el presente estudio se utilizan los datos de cuentas nacionales de transferencias disponibles para 22 economas, conforme el listado que se presenta a continuacin, donde se indica la sigla con que cada pas se identifica en los grficos y el ao a que se refieren las estimaciones:

Pas Alemania Austria Brasil Chile China Costa Rica Eslovenia Espaa Estados Unidos Filipinas Finlandia Hungra India Indonesia Japn Kenya Mxico Nigeria Repblica de Corea Suecia Tailandia Uruguay

Sigla DEU AUT BRA CHL CHN CRI SVN ESP USA PHL FIN HUN IND IDN JPN KEN MEX NGA KOR SWE THA URY

Ao 2003 2000 1996, 2003 1997, 2007 2002 2004 2004 2000 2003 1999 2004 2005 2004 2005 2004 1994 2004 2004 2000 2003 2004 2006

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin del Proyecto de cuentas nacionales de transferencias [en lnea] http://www.ntaccounts.org/. a Intergenerational Transfers, Population Aging and Social Protection in Latin America, proyecto, N 104231 [en lnea] http://www.idrc.ca. b Proyecto sobre transferencias intergeneracionales, envejecimiento de la poblacin y proteccin social en Amrica Latina [en lnea] http://www.cepal.cl/celade/proyecto_ transferencias.

Recuadro IV.2 PROBLEMAS METODOLGICOS DE LAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS

Aunque el sistema de cuentas nacionales de transferencias ofrece un marco conceptual y metodolgico bastante comprehensivo para examinar la manera en que los recursos econmicos se asignan a las diferentes edades y generaciones, sus estimaciones empricas estn sujetas a supuestos implcitos que podran tener un efecto sobre las conclusiones que de ellas se obtienen. Asimismo, las diferencias en la disponibilidad y calidad de los datos de los pases podran afectar la comparabilidad de los anlisis. Teniendo en cuenta todo esto, es necesario explicitar algunos problemas metodolgicos. El primero es que el sistema de cuentas nacionales de transferencias usa una matriz fija de perfiles econmicos por edad. Esto significa que al estimar las relaciones entre variables econmicas y demogrficas no se toman en cuenta los cambios en el comportamiento econmico debido a variaciones demogrficas exgenas, como en la fecundidad o la mortalidad (Shultz 2009). Un ejemplo claro de esta limitacin metodolgica es la no incorporacin de cambios en las transferencias familiares a los hijos (por ejemplo, la educacin y la salud) debido a reducciones en el tamao de la familia o a incrementos en la expectativa de vida. Sin embargo, y aunque

es deseable que las cuentas nacionales de transferencias utilicen una matriz de perfiles por edad ms flexible que incluya efectos endgenos, la evidencia muestra que los efectos de composicin puros, capturados en el marco del sistema de cuentas nacionales de transferencias, son demasiado importantes como para no ser considerados. El segundo problema es que las cuentas utilizan los flujos medios entre grupos de edad para estimar la forma en que se asignan los recursos durante el ciclo de vida. Sin embargo, en sociedades con altos niveles de desigualdad, como las de Amrica Latina, los flujos medios pueden ocultar diferencias sustanciales en los distintos grupos socioeconmicos. Recientemente, algunos pases participantes en el proyecto de cuentas nacionales de transferencias (incluidos el Brasil, Chile, Sudfrica y el Uruguay) empezaron a elaborar estimaciones que s toman en cuenta el nivel socioeconmico (vase la seccin C de este captulo). Un problema metodolgico adicional se refiere a cmo incorporar los efectos de la movilidad social en las estimaciones de las transferencias inter e intrageneraciones. Un tercer problema radica en que las cuentas no consideran las transferencias en tiempo y, por lo tanto, no incluyen en

su sistema contable actividades que no son remuneradas y que a menudo suelen sustituir otras formas de flujos econmicos. Dado que las mujeres, en general, aportan menos al hogar en trminos monetarios, pero ocupan una importante parte de su tiempo en el cuidado de nios y personas mayores, es probable que las estimaciones de transferencias por gnero estn sesgadas. Actualmente, un grupo de investigadores del proyecto se encuentra trabajando en este tema y el principal problema metodolgico que enfrentan es cmo identificar e imputar un costo a las actividades no remuneradas a travs de encuestas de manera que sean comparables a nivel internacional (los datos de transferencias en tiempo no estn disponibles en todos los pases). Por ltimo, la falta de informacin adecuada impide que la mayora de los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias puedan contar con series temporales ms extensas de las cuentas, lo que sera necesario para construir la verdadera experiencia de las cohortes. Las estimaciones actuales utilizan cohortes sintticas, lo que podra suponer la existencia de perfiles por edad sesgados si los eventos examinados variasen entre cohortes.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin de los estudios de cuentas nacionales de transferencias.

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De modo que con el apoyo de un marco conceptual slido y bien definido, la existencia de un amplio cuerpo analtico y la creciente disponibilidad de encuestas de hogares, se ha logrado estimar un conjunto completo de cuentas nacionales de transferencias para un grupo significativo de pases (vase el recuadro IV.1). En el presente captulo se utiliza esta informacin con el objeto de analizar el papel de las transferencias intergeneracionales pblicas y privadas en algunos contextos latinoamericanos, en particular con respeto a sus efectos sobre la desigualdad, y el posible impacto que tendrn los cambios demogrficos en curso sobre estas transferencias en el futuro prximo. La informacin que aqu se provee resulta clave para dar proyeccin a lo expuesto en los dos captulos precedentes con relacin al gasto social en educacin (vale decir, sobre generaciones jvenes actuales) y a la capacidad de la poltica pblica para sostener en el largo plazo una inversin destinada a reducir las brechas y aumentar los logros en los sistemas educacionales.

El resto de este captulo est organizado en cuatro secciones. Tras esta introduccin, en la seccin B se presenta una comparacin internacional de las cuentas nacionales de transferencias y se destacan las peculiaridades de los pases de Amrica Latina en trminos del ciclo de vida econmico, del consumo y el ingreso laboral por edad, y de las transferencias pblicas y privadas. En la seccin C se analiza la manera en que las transferencias pblicas ayudan a satisfacer el consumo de los nios y de las personas mayores de diferentes subgrupos socioeconmicos en el Brasil y Chile, con el fin de evaluar el impacto de estas transferencias en la reduccin de la desigualdad en cada uno de los pases. Por ltimo, en la seccin D se renen las principales conclusiones derivadas de los apartados anteriores y se ofrecen algunas recomendaciones generales sobre el uso de las cuentas nacionales de transferencias como herramienta para orientar las polticas pblicas, adems de algunas recomendaciones especficas de polticas pblicas basadas en los resultados de este estudio.

B. Las cuentas nacionales de transferencias: Amrica Latina en el contexto internacional


Los perfiles de consumo por edad varan significativamente entre los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias. En los pases de ingreso medio, hay muy poca variacin en el consumo durante la vida adulta, mientras que el consumo de los nios es algo menor que el del adulto medio. En los pases de ingreso alto, el consumo de los nios es relativamente ms elevado en comparacin con los pases de ingreso medio, y se observa un aumento de los niveles de consumo conforme avanza la edad. Esto se debe, por una parte, a la menor inversin en educacin en los pases de ingreso medio, y por la otra, a la mayor cobertura de los sistemas de pensiones pblicas y al gasto ms elevado en la atencin de salud a edades ms avanzadas en los pases de ingreso alto. Corroborando los resultados observados en el caso del consumo, los pases de Amrica Latina presentan niveles relativamente bajos de inversin pblica en nios y jvenes.

1.

El ciclo de vida econmico


intercalada entre dos etapas de dependencia o de dficit, en que el consumo supera el ingreso laboral. Las etapas de dficit implican flujos masivos de recursos econmicos

En las sociedades contemporneas, el ciclo de vida econmico se caracteriza por tres etapas: una etapa de supervit, en que el ingreso laboral excede el consumo,

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desde las personas en edad de trabajar hacia las personas dependientes. Estos flujos entre edades y generaciones a travs de la familia, del Estado y de los mercados financieros definen la economa generacional. Debido a la disminucin del tamao de la familia y el aumento de la longevidad, actualmente se est produciendo un marcado cambio en la estructura por edad de la poblacin en Amrica Latina, con un profundo impacto en los flujos intergeneracionales y, por ende, en el crecimiento econmico y la desigualdad en la regin, incluido el bienestar econmico de los nios y las personas mayores. Mientras que el patrn general del ciclo de vida econmico descrito en el grfico IV.1 se observa en todos los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias, existen algunas diferencias importantes que merecen una investigacin ms detallada. En este sentido, es conveniente comenzar por examinar las caractersticas generales de los dos componentes principales del ciclo de vida econmico: el consumo y el ingreso laboral.
Grfico IV.1 PASES PARTICIPANTES EN EL PROYECTO GLOBAL SOBRE LAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS: INGRESO LABORAL MEDIO Y CONSUMO MEDIO PER CPITA EN RELACIN CON EL INGRESO LABORAL PER CPITA ENTRE LAS EDADES DE 30 Y 49 AOS, ALREDEDOR DE 2000 a (En porcentajes)
Porcentaje del ingreso laboral per cpita en las edades de 30 a 49 aos
120 100 80 60 40 20 0

(Tung, 2011). En el caso del consumo privado, si bien en la mayora de los pases las curvas tienen la forma clsica con una sola cspide, donde el consumo aumenta con la edad, alcanza un mximo y despus disminuye, en otros las curvas presentan mltiples cspides a diferentes edades. En lo que respecta al consumo pblico, aunque los programas pblicos estn usualmente dirigidos a los jvenes y las personas mayores, su importancia relativa suele variar segn el tamao de la economa y los tipos de arreglos institucionales disponibles. En el grfico IV.2 se muestra el consumo per cpita por edad en relacin con el ingreso laboral per cpita entre las edades de 30 y 49 aos para los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias distribuidos en dos grupos: los de ingreso alto y los de ingreso medio (segn clasificacin utilizada por el Banco Mundial)3. Para los pases de ingreso medio, el consumo relativo comienza con 0,43 al nacer, alcanza el valor 1 en torno a los 20 aos y se mantiene aproximadamente en ese nivel hasta el final de la vida, observndose muy poca variacin en el consumo durante la vida adulta. Como era de esperar, el consumo de un nio es algo menor que el de un adulto medio.
Grfico IV.2 PASES PARTICIPANTES EN EL PROYECTO GLOBAL SOBRE LAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS: CONSUMO PER CPITA POR EDAD EN PASES DE INGRESO MEDIO Y ALTO EN RELACIN CON EL INGRESO LABORAL PER CPITA ENTRE LAS EDADES DE 30 Y 49 AOS, ALREDEDOR DE 2000 a (En porcentajes)
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Porcentaje del ingreso laboral per cpita en las edades de 30 a 49 aos

140 120 100 80 60 40 20 0 0 10 20 30 40 50 Edad 60 70 80 90

10

20

30

40 50 Edad

60

70

80

90

Ingreso laboral per cpita

Consumo per cpita

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Ronald Lee y Andrew Mason, National Transfer Accounts Version 1.0, Berkeley, Centro sobre la Economa y Demografa del Envejecimiento, Universidad de California/Centro Este-Oeste de Estudios sobre Poblacin y Desarrollo, octubre de 2010. a Se usa el promedio simple de 22 pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias: Amrica Latina (el Brasil, Chile, Costa Rica, Mxico y el Uruguay); Asia (China, las Filipinas, la India, Indonesia, el Japn, la provincia china de Taiwn, la Repblica de Corea y Tailandia); frica (Kenya y Nigeria); Europa (Alemania, Austria, Eslovenia, Espaa, Finlandia, Hungra y Suecia); Estados Unidos. El consumo per cpita incluye el consumo privado y pblico. El ingreso laboral per cpita incluye los beneficios marginales y los ingresos por cuenta propia.

Ingreso alto

Ingreso medio

a) El perfil de consumo por edad El perfil de consumo per cpita incluye tanto el consumo privado como el pblico (las transferencias en especie del sector pblico). Entre los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias se observa una gran variedad de perfiles de consumo, tanto en trminos de forma como de altura relativa de las curvas

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Ronald Lee y Andrew Mason, National Transfer Accounts Version 1.0, Berkeley, Centro sobre la Economa y Demografa del Envejecimiento, Universidad de California/Centro Este-Oeste de Estudios sobre Poblacin y Desarrollo, octubre de 2010. a El consumo per cpita en economas de ingreso medio es el promedio simple del Brasil, Chile, China, Costa Rica, las Filipinas, la India, Indonesia, Mxico, Tailandia y el Uruguay. El consumo per cpita en economas de ingreso alto es el promedio simple de Alemania, Austria, Eslovenia, Espaa, los Estados Unidos, Finlandia, Hungra, el Japn, la Repblica de Corea y Suecia.

Los pases de ingreso medio son los que en 2009 tenan un PIB per cpita de entre 996 y 12.195 dlares, mientras que los de ingreso alto son los que tienen un PIB per cpita superior a 12.195 dlares. Entre los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias, los de ingreso alto corresponden a los de Europa, los Estados Unidos, el Japn, la provincia china de Taiwn y la Repblica de Corea. Los dems son de ingreso medio.

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El patrn de consumo de los pases de ingreso alto difiere en al menos dos aspectos importantes del de los pases de ingreso medio. En primer lugar, el consumo de los nios es relativamente ms elevado, ya que en los primeros 15 aos de vida, el consumo relativo en los pases de ingreso alto es entre un 15% y un 33% superior al del grupo de ingreso medio. Esto se debe, en gran parte, a la inversin de los pases en el desarrollo de capacidades. De acuerdo con la hiptesis de Becker sobre la compensacin cantidad-calidad de la fecundidad (Becker, Murphy y Tamura, 1990), menores niveles de fecundidad implican relaciones de dependencia del hogar ms reducidas y, por lo tanto, mayores inversiones privadas por nio4. Lee y Mason (2009) encontraron una correlacin negativa entre los niveles de fecundidad y la inversin en el desarrollo de capacidades por nio en los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias, lo que puede ayudar a explicar las diferencias descritas en el grfico IV.2. Sin embargo, la mayor inversin en desarrollo de capacidades que se observa en las economas de ingresos ms altos se debe, en gran medida, al papel protagnico del Estado en esta cuestin. Segn datos del proyecto de cuentas nacionales de transferencias, por ejemplo, la proporcin de consumo pblico en el consumo total de los nios en Europa es un 62% mayor que en Amrica Latina. Un segundo hallazgo que surge del grfico IV.2 es el aumento de los niveles de consumo a edades ms avanzadas en los pases de altos ingresos. A los 85 aos, por ejemplo, el consumo en este conjunto de pases es alrededor de un 25% ms alto que a los 45 aos. Este patrn difiere de manera significativa del observado para el grupo de pases de ingreso medio, donde el consumo es razonablemente estable a lo largo de la vida adulta. Dos factores explican esta diferencia: a) las pensiones pblicas son casi universales en los pases de altos ingresos y constituyen una parte significativa de los recursos utilizados para el consumo de las personas mayores, y b) el gasto pblico y privado en la atencin de salud a edades ms avanzadas suele ser mucho mayor en las economas ms ricas que en las de ingreso medio. Por ejemplo, segn datos del proyecto de cuentas nacionales de transferencias, el gasto medio per cpita en salud a los 80 aos en los pases de ingreso alto (aproximadamente un 20% del PIB por trabajador) es casi el triple del gasto relativo observado en los pases de ingreso medio (alrededor de un 7% del PIB por trabajador). Varios son los factores que pueden explicar esta diferencia en el cuidado de la salud. En primer lugar, se han registrado cambios en los procedimientos mdicos respecto de una serie de enfermedades crnicas, como el cncer,
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La relacin de dependencia es la que se establece en los hogares entre las personas en edades econmicamente dependientes (nios y adultos mayores) y las personas en edad de trabajar.

las enfermedades cardacas y la diabetes, con tratamientos cada vez ms agresivos y costosos. En segundo trmino, gran parte de la atencin de largo plazo que reciben los adultos mayores en los pases de ingreso medio la brindan los miembros de la familia en los hogares (y, por lo tanto, no se contabiliza monetariamente), mientras que en los pases de ingreso alto este cuidado es proporcionado por instituciones o trabajadores a domicilio (y contabilizado financieramente). La expectativa de aumento de los gastos de salud en las edades avanzadas amplifica el impacto del envejecimiento demogrfico sobre los gastos de atencin mdica. En un estudio reciente, el CELADEDivisin de Poblacin de la CEPAL prev que la combinacin de una creciente proporcin de personas mayores en la poblacin con una creciente intensidad de consumo de salud por parte de las personas mayores podra provocar profundos cambios en la oferta de servicios de los sistemas de salud en la regin, con un aumento significativo del gasto de atencin mdica (que podra llegar a ms de tres puntos porcentuales del PIB en 2040 en la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico y Panam (CEPAL/CELADE, 2010)). De hecho, algunas proyecciones indican que la carga fiscal para financiar la atencin de salud probablemente ser mayor que la necesaria para financiar las pensiones en varios pases de la regin (Miller, Mason y Holz, 2009). Si bien gran parte del debate pblico en Amrica Latina se ha centrado en las pensiones, estos estudios sealan la necesidad urgente de incluir el financiamiento pblico de la salud en la discusin. En el grfico IV.2 se muestran claramente las diferencias entre los dos grupos de pases con respecto al consumo de los nios y adultos mayores. Los resultados son an ms sorprendentes cuando se compara directamente el consumo per cpita en estos dos grupos de la poblacin. En el grfico IV.3, donde se distribuyen los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias que cuentan con datos disponibles de acuerdo con el consumo per cpita en las edades de 0 a 19 aos y de 65 aos y ms (en relacin con el consumo per cpita entre las edades de 20 a 64 aos), el Brasil, Chile, Costa Rica y Mxico se destacan por sus bajos niveles de consumo entre los nios y jvenes (valores a la izquierda de la mediana), como un reflejo de los bajos niveles de inversin en desarrollo de capacidades en Amrica Latina en general. Asimismo, esta situacin refleja la concentracin de la pobreza entre los nios en estas sociedades, lo que tambin podra explicar, en parte, los niveles relativamente bajos de consumo observados entre los nios de Alemania y los Estados Unidos, que se ubican cerca del Brasil en el grfico IV.3. Por otra parte, siguiendo el patrn descrito en el grfico IV.2, en la mayora de los pases de Amrica Latina el consumo relativo de las personas mayores es

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proporcional al consumo de los adultos (valor prximo a 1 en el grfico IV.3). En el caso del Brasil, sin embargo, llama la atencin que el consumo relativo es casi el doble para las personas mayores en comparacin con los nios y jvenes. De hecho, solo tres pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias tienen niveles ms elevados que el Brasil en trminos de consumo de las personas mayores: Estados Unidos, Japn y Suecia. En todos ellos, este mayor consumo se debe, en gran parte, a los generosos gastos del sector pblico en la atencin de salud de las personas mayores.
Grfico IV.3 PASES PARTICIPANTES EN EL PROYECTO GLOBAL SOBRE LAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS: CONSUMO PER CPITA DE LAS PERSONAS MAYORES Y JVENES RESPECTO DEL CONSUMO PER CPITA DE LOS ADULTOS DE ENTRE 20 Y 64 AOS, ALREDEDOR DE 2000 a (En porcentajes)
Consumo per cpita de las personas de 65 aos y ms

150 140 130 120 110 100 90 80 50 60


NGA USA BRA JPN SWE

DEU IND CRI PHL KEN CHL MEX IDN HUN FIN AUT URY ESP CHN THA KOR

SVN

transferencias, el ingreso laboral representa la suma de los salarios, los beneficios complementarios y una parte de los ingresos por cuenta propia. En el grficoIV.4 se muestra el perfil del ingreso laboral medio por edad para los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias en relacin con el ingreso laboral per cpita en las edades de 30 a 49 aos. Como se podra esperar, la curva tiene forma de campana, es decir, aumenta gradualmente con la edad, alcanza un nivel mximo en torno a las edades de 35 a 55 aos y disminuye a medida que avanza la edad. Sin embargo, existen variaciones importantes de un pas a otro, conforme ha sido ampliamente ilustrado en la literatura econmica. Entre las fuerzas responsables de estas diferencias se incluyen los cambios en la productividad individual por edad, las preferencias con respecto al consumo y al ocio, y factores institucionales, como la existencia de programas pblicos de pensiones y el compromiso de cada sociedad con la educacin. Otros factores, como la discriminacin por edad y sexo en el mercado de trabajo, tambin podran afectar las tasas de actividad y los salarios de manera diferenciada entre los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias.
Grfico IV.4 PASES PARTICIPANTES EN EL PROYECTO GLOBAL SOBRE LAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS: INGRESO LABORAL MEDIO PER CPITA POR EDAD EN RELACIN CON EL INGRESO LABORAL PER CPITA EN LAS EDADES DE 30 A 49 AOS, ALREDEDOR DE 2000 a (En porcentajes)
Porcentaje del ingreso laboral per cpita en las edades de 30 a 49 aos

70

80

90

100

110

Consumo per cpita de las personas de 0 a 19 aos Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Ronald Lee y Andrew Mason, National Transfer Accounts Version 1.0, Berkeley, Centro sobre la Economa y Demografa del Envejecimiento, Universidad de California/Centro Este-Oeste de Estudios sobre Poblacin y Desarrollo, octubre de 2010. a El consumo per cpita incluye el consumo privado y pblico. La lnea punteada marca la mediana de la variable en cada eje.

120 100 80 60 40 20 0 0 10 20 30 40 50 Edad 60 70 80 90

En la parte derecha del grfico IV.3, China y la Repblica de Corea se destacan con altos niveles de consumo entre los nios y jvenes, lo que confirma su compromiso con la educacin. Al mismo tiempo, el consumo per cpita relativamente bajo en las edades de 65 aos y ms estara reflejando la ausencia de sistemas ms generales de pensiones y de programas pblicos de atencin mdica, y, en consecuencia, la gran dependencia del consumo de las personas mayores de las transferencias familiares. De hecho, los niveles de cohabitacin entre personas mayores e hijos adultos suelen ser bastante elevados en estas sociedades. Esto tambin podra deberse a la prctica comn de prestacin de atencin mdica a domicilio por parte de miembros de la familia a las personas mayores que, como se seal anteriormente, actualmente no se contabiliza en el sistema de cuentas nacionales de transferencias. b) El perfil por edad del ingreso laboral Como ya se mencion, el ciclo de vida econmico est definido por los patrones de edad del consumo y del ingreso laboral. En el marco del sistema de cuentas nacionales de

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Ronald Lee y Andrew Mason, National Transfer Accounts Version 1.0, Berkeley, Centro sobre la Economa y Demografa del Envejecimiento, Universidad de California/Centro Este-Oeste de Estudios sobre Poblacin y Desarrollo, octubre de 2010. a El ingreso laboral per cpita incluye otros beneficios laborales y los ingresos de trabajadores por cuenta propia. Se usa el promedio simple de 22 pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias: Amrica Latina (el Brasil, Chile, Costa Rica, Mxico y el Uruguay); Asia (China, las Filipinas, la India, Indonesia, el Japn, la Repblica de Corea y Tailandia); frica (Kenya y Nigeria); Europa (Alemania, Austria, Eslovenia, Espaa, Finlandia, Hungra y Suecia); Estados Unidos.

Aunque el anlisis de los perfiles por edad del ingreso laboral en los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias no muestre un patrn regional evidente, s se observa una variacin regional importante con respecto a las edades tpicas de entrada y salida del mercado de trabajo. Con el fin de ilustrar estas diferencias, primero se estimaron las edades modales en que la varianza del ingreso laboral es mayor entre los pases considerados,

Panorama social de Amrica Latina 2010

185

es decir, 21 y 57 aos. A continuacin se calcul para cada pas el ingreso laboral en estas dos edades modales con respecto al ingreso laboral en las edades de 30 a 49 aos. Los resultados aparecen en el grfico IV.5. En la medida en que el ingreso laboral per cpita se calcula dividiendo el total de los ingresos laborales en un determinado grupo de edad por la poblacin total de ese grupo, este indicador estara reflejando no solo los ingresos laborales por trabajador, sino tambin las tasas de actividad por edad. Al dividir el grfico IV.5 en cuatro cuadrantes de acuerdo con la mediana de los ingresos laborales per cpita a las edades de 21 y 57 aos entre los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias, se observa que la mayora de los pases de ingreso alto se encuentra en el cuadrante superior izquierdo, es decir que se caracterizan por bajos ingresos a la edad de 21 aos y altos ingresos a la edad de 57 aos. Esto refleja, por una parte, la prolongacin del perodo de educacin de los jvenes, y por otra, la mayor permanencia de los adultos en el mercado laboral, probablemente debido al aumento gradual de la edad mnima de jubilacin. Cuatro pases el Brasil, Eslovenia, Espaa y Kenya llaman la atencin por los ingresos relativos bajos tanto a los 21 como a los 57 aos. El caso del Brasil es particularmente emblemtico por tratarse de un pas donde se han observado mejoras graduales en el sistema pblico educativo, lo que ha resultado en una mayor permanencia de nios y jvenes en la escuela, al tiempo que se ha instrumentado un generoso sistema de pensiones pblicas. Los dems pases de Amrica Latina no presentan un patrn distintivo, ya que la mayora se agrupa en torno a los valores medios de los ingresos laborales (vase el grfico IV.5).
Grfico IV.5 PASES PARTICIPANTES EN EL PROYECTO GLOBAL SOBRE LAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS: INGRESO LABORAL PER CPITA EN LAS EDADES DE 21 Y 57 AOS EN RELACIN CON EL INGRESO LABORAL PER CPITA EN LAS EDADES DE 30 A 49 AOS, ALREDEDOR DE 2000 a (En porcentajes)
120
Ingreso laboral per cpita a los 57 aos

Una interrogante relacionada con este tema se refiere al tiempo que dura la independencia econmica a lo largo del ciclo de vida, es decir, la extensin del perodo en que el ingreso laboral excede el consumo. Para analizar este punto, en el grfico IV.6 se presentan las edades iniciales y finales de la independencia econmica en varios pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias5. Los resultados revelan que la duracin media de la independencia econmica para la muestra de estos pases es de tan solo 32 aos. Es interesante notar que, excepto en el caso del Uruguay, los pases de Amrica Latina son los que presentan los perodos ms cortos de independencia econmica, variando de unos 20 aos en el Brasil y Mxico a 28 aos en Chile y Costa Rica. Varios factores de carcter microeconmico contribuyen para la configuracin de estos patrones, como los altos niveles de desigualdad de ingresos y las tasas relativamente bajas de participacin laboral femenina en los pases de Amrica Latina en comparacin con otros pases participantes del proyecto de cuentas nacionales de transferencias. Sin embargo, esta situacin refleja principalmente los altos niveles agregados de consumo en relacin con los ingresos laborales, como consecuencia tanto de los bajos niveles de ahorro (como en el caso del Brasil) como de la dependencia de los recursos naturales para financiar el consumo corriente (como en el caso del petrleo en Mxico y del cobre en Chile) (Tung, 2011).
Grfico IV.6 PASES PARTICIPANTES EN EL PROYECTO GLOBAL SOBRE LAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS: DURACIN DE LA INDEPENDENCIA ECONMICA, ALREDEDOR DE 2000 a (En aos)
Mxico (16) Brasil (21) Costa Rica (28) Chile (28) India (29) Nigeria (30) Eslovenia (31) Alemania (31) Media (31,7) Tailandia (32) Rep. de Corea (32) Indonesia (32) Filipinas (33) Espaa (33) Estados Unidos (34) Japn (34) Hungra (34) Finlandia (34) Kenya (35) Austria (36) China (38) Uruguay (38) Suecia (38)

33 32 27 26 29 32 25 27 26,3 26 24 27 27 26 26 26 25 26 24 21 22 24 25

48 52 54 53 57 55 57 56,9 57 55 58 59 58 59 59 58 59 58 56 59 61 62 61

110 100 90 80 70 60 50 40 30 0

NGA JPN USA HUN SWE

INDFIN URY PHL DEU MEX CRI ESP CHL THAIDN CHN BRA SVN KEN KOR AUT

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

Edad

10

20

30

40

50

60

70

Ingreso laboral per cpita a los 21 aos

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Ronald Lee y Andrew Mason, National Transfer Accounts Version 1.0, Berkeley, Centro sobre la Economa y Demografa del Envejecimiento, Universidad de California/Centro Este-Oeste de Estudios sobre Poblacin y Desarrollo, octubre de 2010. a La lnea punteada marca la mediana de la variable en cada eje.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Ronald Lee y Andrew Mason, National Transfer Accounts Version 1.0, Berkeley, Centro sobre la Economa y Demografa del Envejecimiento, Universidad de California/Centro Este-Oeste de Estudios sobre Poblacin y Desarrollo, octubre de 2010. a La independencia econmica se define como el perodo en que los ingresos laborales exceden el consumo. Los pases se ordenan por duracin de menor a mayor (valores entre parntesis al lado de la sigla). En el grfico se muestra la edad de inicio y de trmino de la independencia.
5

Los resultados se encuentran ordenados por pases de arriba hacia de abajo, de acuerdo con la magnitud del perodo de independencia econmica.

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2.

Financiamiento del consumo a lo largo del ciclo de vida: las transferencias intergeneracionales
de los nios y jvenes, y significativamente mayores entre las personas mayores. Los altos niveles de beneficios netos per cpita entre los nios y las personas mayores resultan de la conjuncin de niveles ms altos de prestaciones y ms bajos de tributacin.
Grfico IV.7 PASES PARTICIPANTES EN EL PROYECTO GLOBAL SOBRE LAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS: TRANSFERENCIAS PBLICAS NETAS MEDIAS PER CPITA POR EDAD RESPECTO DEL INGRESO LABORAL PER CPITA EN LAS EDADES DE 30 A 49 AOS, ALREDEDOR DE 2000 a (En porcentajes)
40
Porcentaje del ingreso laboral per cpita en las edades de 30 a 49 aos

Normalmente, una fraccin importante de la vida transcurre en circunstancias de dependencia econmica y, por tanto, deben existir otras fuentes de apoyo, adems del ingreso laboral, para ayudar a satisfacer las necesidades de consumo durante el ciclo de vida. En el marco del sistema de cuentas nacionales de transferencias se identifican tres mecanismos principales de reasignaciones entre grupos de edades y de generaciones: las transferencias pblicas, las transferencias familiares y las reasignaciones basadas en activos. En el grfico IV.7 se presentan las transferencias pblicas netas, es decir, la diferencia entre los beneficios recibidos y los impuestos pagados, como porcentaje del ingreso laboral per cpita en las edades de 30 a 49 aos, para 19 pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias. Durante el perodo que comprende las edades de trabajar, cuando las personas alcanzan el supervit ms alto de su ciclo de vida y, por lo tanto, tienen mayor capacidad de pagar impuestos y de contribuir al sector pblico, las transferencias pblicas netas son negativas. En general, los impuestos son bajos en el caso de las personas mayores, ms bajos en el caso de los nios y jvenes, y considerablemente ms altos en el caso de los adultos en edad de trabajar. Esto resulta del nivel de impuestos que se aplica a las diferentes actividades econmicas. Una fuerte dependencia de los impuestos sobre los ingresos laborales genera un aumento del flujo de transferencias pblicas desde los adultos en edad de trabajar, mientras que los mayores impuestos sobre la propiedad tienden a aumentar los flujos de transferencias pblicas desde los adultos mayores. Los impuestos sobre el consumo, por su parte, tienden a extenderse de forma ms equitativa entre los diferentes grupos de edad. En la medida en que la combinacin de fuentes de ingresos difiere de un pas a otro, tambin difieren los flujos de transferencias pblicas entre los distintos grupos de edad. No obstante, el patrn general indica que las transferencias pblicas provienen principalmente de la poblacin en edad de trabajar. Los nios y los adultos mayores suelen ser beneficiarios netos de las transferencias pblicas. En general, la salud es la principal fuente de estas transferencias en los menores de 5 aos y entre los 5 y los 15 aos la educacin pblica se convierte en su principal componente. Respecto de las personas mayores, como se podra esperar, la seguridad social y la salud responden por la casi totalidad de las transferencias pblicas. Por lo general, los beneficios son ms bajos en las edades laborales, ms grandes en el caso

30 20 10 0 -10 -20 -30

22

59

90

Edad
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Ronald Lee y Andrew Mason, National Transfer Accounts Version 1.0, Berkeley, Centro sobre la Economa y Demografa del Envejecimiento, Universidad de California/Centro Este-Oeste de Estudios sobre Poblacin y Desarrollo, octubre de 2010. a Las transferencias pblicas netas per cpita se calculan como la diferencia entre los beneficios recibidos del gobierno y los impuestos pagados. Se expresan como porcentaje del ingreso laboral per cpita en las edades de 30 a 49 aos en sus respectivos pases. Se usa el promedio simple de 22 pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias: Amrica Latina (el Brasil, Chile, Costa Rica, Mxico y el Uruguay); Asia (China, las Filipinas, la India, Indonesia, el Japn, la Repblica de Corea y Tailandia); frica (Kenya y Nigeria); Europa (Alemania, Austria, Eslovenia, Espaa, Finlandia, Hungra y Suecia); Estados Unidos.

Una vez analizado el patrn tpico de las transferencias netas sobre la base del promedio simple entre los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias, el siguiente paso fue examinar el impacto de las polticas de impuestos y gasto pblico de cada gobierno sobre los beneficios per cpita recibidos por los nios y jvenes de entre 0 y 19 aos en comparacin con los percibidos por las personas mayores (de 65 aos y ms). Como se muestra en el grfico IV.8, entre los pases existe una gran diversidad a este respecto. En el caso de los nios y jvenes, las transferencias netas per cpita recibidas en relacin con el ingreso laboral per cpita de los adultos de entre 30 y 49 aos varan desde el 6% en China hasta el 29% en Finlandia. Del

Panorama social de Amrica Latina 2010

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mismo modo, en el caso de las personas mayores, esta variacin va del -2% en Tailandia lo que indica que los adultos mayores pagan ms impuestos de lo que reciben en beneficios a un 87% en el Brasil, donde se ha implementado un amplio programa de pensiones que incluye las pensiones no contributivas.
Grfico IV.8 PASES PARTICIPANTES EN EL PROYECTO GLOBAL SOBRE LAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS: TRANSFERENCIAS PBLICAS NETAS PER CPITA DIRIGIDAS A JVENES (0 A 19 AOS) Y PERSONAS MAYORES (65 AOS Y MS) RESPECTO DEL INGRESO LABORAL PER CPITA EN LAS EDADES DE 30 A 49 AOS, ALREDEDOR DE 2000 a (En porcentajes)
30 25 Por joven (0 a 19 aos) 20 15 10 5 0 -10
KOR MEX URY CHN CRI CHL BRA USA ESP THA IDN PHL JPN FIN HUN SWE SVN DEU AUT

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Por persona mayor (65 aos y ms) Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Ronald Lee y Andrew Mason, National Transfer Accounts Version 1.0, Berkeley, Centro sobre la Economa y Demografa del Envejecimiento, Universidad de California/Centro Este-Oeste de Estudios sobre Poblacin y Desarrollo, octubre de 2010. a Las transferencias pblicas netas per cpita se calculan como la diferencia entre los beneficios recibidos del gobierno y los impuestos pagados, y se expresan como porcentaje del ingreso laboral per cpita en las edades de 30 a 49 aos en sus respectivos pases. La lnea punteada marca la mediana de la variable en cada eje.

Corroborando los resultados observados en el caso del consumo, los pases de Amrica Latina muestran niveles relativamente bajos de inversin pblica en nios y jvenes. En el Brasil, Chile y Costa Rica, estas bajas inversiones en nios y jvenes se combinan con altos niveles de transferencias pblicas a las personas mayores. En este sentido, el Brasil representa un ejemplo extremo de sistema de transferencias pblicas inclinado hacia las edades ms avanzadas, debido al gran volumen de pensiones destinado a las personas mayores (alrededor del 12% del PIB). En ese pas, la transferencia pblica neta media a nios y jvenes representa una novena parte de la que se concede, en promedio, a los adultos mayores. De acuerdo con el grfico IV.8, la relacin entre las transferencias pblicas netas por adulto mayor y por nios y jvenes es mucho ms equilibrada en los pases de ingresos altos que en Amrica Latina. Los gobiernos de Europa, los Estados Unidos y el Japn gastan en las personas mayores (como porcentaje de los ingresos del trabajo) aproximadamente la misma cantidad que los

pases de Amrica Latina, pero invierten el doble en los nios y jvenes. Al examinar estos resultados, es necesario tener en cuenta que la muestra de pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias para Amrica Latina excluye a los ms pobres de la regin, donde el sector pblico desempea un papel menor en el apoyo al consumo tanto de los nios y jvenes como de las personas mayores. Como patrn general, en el grfico IV.8 se muestra una fuerte correlacin positiva entre las transferencias pblicas dirigidas a los jvenes y las que tienen como destinatarios a los adultos mayores. La correlacin simple entre ambas es de 0,55 y aumenta a 0,73 si se excluye el valor atpico del Brasil. Esta evidencia, de carcter transversal, es consistente con el enfoque que considera la accin gubernamental como el resultado de la cooperacin entre las generaciones y, en general, coincide con las ideas de Becker y Murphy (1988), segn las cuales las generaciones cooperan a travs del sector pblico para hacer frente a los bajos niveles de seguridad de ingresos en las edades avanzadas y asegurar la necesaria inversin en educacin en la juventud. Los pases de Amrica Latina, sin embargo, representan claras excepciones respecto de este patrn. Mientras que en la mayora de los pases asiticos las transferencias pblicas netas son relativamente bajas tanto entre los jvenes como entre los adultos mayores, y en el Japn y la mayora de los pases europeos son relativamente altas, en la mayor parte de los pases de Amrica Latina estas transferencias son significativamente ms bajas entre los jvenes en comparacin con las personas mayores. Segn lo sugerido por Turra y Queiroz (2005), estos desequilibrios observados en los pases latinoamericanos pueden tener ms que ver con los altos niveles de desigualdad de ingresos que con el poder poltico de los adultos mayores. En el grfico IV.9, que ampla el anlisis presentado en el grfico IV.8 mediante la inclusin de todas las fuentes de apoyo disponibles durante el ciclo de vida econmico, se observa claramente que las transferencias familiares representan la principal fuente de apoyo para el consumo de los nios y jvenes en los pases y territorios de Asia, con la excepcin del Japn (entre un 68% y un 79%). Lo mismo ocurre en los pases de Amrica Latina (entre un 68% y un 77%), aunque en este caso una dependencia excesiva de las transferencias familiares puede ser ms perjudicial para el bienestar de los nios y jvenes que en Asia, teniendo en cuenta los niveles ms altos de desigualdad de ingresos entre las familias latinoamericanas. En Europa, los Estados Unidos y el Japn, las transferencias familiares son relativamente menos importantes (del 39% al 63%) debido a las inversiones ms significativas del sector pblico, como se ha subrayado anteriormente.

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Grfico IV.9 PASES PARTICIPANTES EN EL PROYECTO GLOBAL SOBRE LAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS: FUENTES DE APOYO PARA LOS JVENES (DE 0 A 19 AOS) RESPECTO DEL CONSUMO PER CPITA, ALREDEDOR DE 2000 (En porcentajes)
Hungra Indonesia China 80 70 60 50 Brasil 40 30 20 Filipinas 10 0 10 Uruguay Eslovenia Estados Unidos Suecia Japn Finlandia

Mxico

Alemania

Costa Rica

Austria Chile Tailandia Rep. de Corea Espaa

Pblico Familia

Trabajo Activos

por otra parte, representan una porcin importante del consumo en algunos pases, sobre todo de Asia, como Tailandia (30%). Sin embargo, en la mayora de los pases participantes en el proyecto se observan transferencias familiares netas hacia abajo, es decir desde las personas mayores hacia los miembros ms jvenes. Este es un patrn particularmente fuerte en el Brasil (-31%), Mxico (-19%) y el Uruguay (-11%). De hecho, un aspecto que merece atencin en el grfico IV.10 es el valor negativo de las transferencias privadas netas en los pases donde las transferencias pblicas juegan un papel importante en el consumo de las personas mayores, como Austria, el Brasil, Costa Rica, Espaa, los Estados Unidos, Suecia y el Uruguay. A primera vista, estos resultados podran sugerir la existencia de un efecto sustitucin entre las transferencias del sector pblico y el apoyo familiar a las personas de edad avanzada en los pases de altos ingresos y Amrica Latina. Sin embargo, la correlacin negativa que se observa entre las transferencias netas de los sectores pblico y privado en el caso de las personas mayores es bastante dbil entre los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias (r = -0,22, sin incluir los valores atpicos del Brasil).
Grfico IV.10 PASES PARTICIPANTES EN EL PROYECTO GLOBAL SOBRELAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS: FUENTES DE APOYO PARA LAS PERSONAS MAYORES (65 AOS Y MS) RESPECTO DEL CONSUMO PER CPITA, ALREDEDOR DE 2000 (En porcentajes)
Hungra 100 80 Filipinas 60 40 Indonesia 0 -20 Mxico -40 Alemania 20 Eslovenia Brasil

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Ronald Lee y Andrew Mason, National Transfer Accounts Version 1.0, Berkeley, Centro sobre la Economa y Demografa del Envejecimiento, Universidad de California/Centro Este-Oeste de Estudios sobre Poblacin y Desarrollo, octubre de 2010.

En muchas economas, las personas mayores siguen trabajando hasta edades bien avanzadas y los ingresos laborales constituyen una fuente importante de apoyo para sus necesidades de consumo, como en el caso de las Filipinas (39%) e Indonesia (44%). Por el contrario, en pases europeos como Alemania y Austria, los ingresos laborales de las personas mayores representan una fraccin muy pequea del consumo (del 2% al 3%). Los pases latinoamericanos se encuentran entre estos extremos. Como porcentaje del consumo, el ingreso laboral en estos pases oscila de un mnimo del 18% en el Brasil a un mximo del 26% en Mxico. Las transferencias pblicas netas representan la principal fuente de apoyo para las personas mayores tanto en Europa (del 59% al 94%) como en Amrica Latina (del 41% al 62%), sin consideracin a Mxico. Una excepcin en la muestra de pases de Amrica Latina participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias es Mxico, donde el ingreso de los activos, en particular de los activos de propiedad estatal, representa la principal fuente de apoyo para las personas mayores (66%). El uso de los activos para el consumo en las edades avanzadas vara considerablemente entre los pases participantes en el proyecto, de un mnimo del 2% en Hungra a un mximo del 81% en Indonesia. Las transferencias familiares,

Tailandia

Austria

Rep. de Corea

Chile

Estados Unidos Uruguay Costa Rica Japn

Espaa

Pblico Familia

Trabajo Activos

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Ronald Lee y Andrew Mason, National Transfer Accounts Version 1.0, Berkeley, Centro sobre la Economa y Demografa del Envejecimiento, Universidad de California/Centro Este-Oeste de Estudios sobre Poblacin y Desarrollo, octubre de 2010.

Panorama social de Amrica Latina 2010

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3.

El impacto fiscal del envejecimiento de la poblacin


contrario, en los pases donde las transferencias pblicas a los nios son relativamente ms importantes, el cambio demogrfico podra implicar un alivio fiscal. En el cuadroIV.1 se ilustra la orientacin de las transferencias pblicas netas con respecto a los grupos de edad en diversos pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias a travs de los valores agregados y per cpita de las transferencias dirigidas a las personas mayores en relacin con los nios y jvenes.

Sobre la base de los patrones de edad de las transferencias intergeneracionales, en particular de las transferencias pblicas, cabe analizar qu implicaciones podran tener los cambios demogrficos en trminos de riesgos fiscales en las diferentes regiones del mundo. Es probable que el envejecimiento de la poblacin reduzca la relacin de apoyo, es decir, la relacin entre los contribuyentes netos y los beneficiarios netos, en los pases donde prevalecen las transferencias pblicas a las personas mayores. Por el

Cuadro IV.1 PASES PARTICIPANTES EN EL PROYECTO GLOBAL SOBRE LAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS: ORIENTACIN ETARIA DE LAS TRANSFERENCIAS PBLICAS, ALREDEDOR DE 2000 Razn entre el total de las transferencias pblicas netas recibidas por los adultos mayores y las que reciben los jvenes Alemania Suecia Austria Japn Hungra Espaa Eslovenia Uruguay Finlandia Brasil Chile China Estados Unidos Costa Rica Repblica de Corea Mxico Indonesia Filipinas Tailandia 2,56 2,38 2,32 1,67 1,65 1,62 1,58 1,39 1,34 1,21 0,79 0,73 0,63 0,55 0,26 0,23 0,01 -0,01 -0,03 Razn entre la poblacin de adultos mayores y la de jvenes 0,88 0,72 0,67 1,02 0,73 0,79 0,73 0,42 0,67 0,13 0,20 0,23 0,44 0,15 0,25 0,12 0,15 0,07 0,21 Razn entre las transferencias pblicas netas per cpita recibidas por los adultos mayores y las que reciben los jvenes 2,91 3,33 3,48 1,65 2,26 2,05 2,16 3,29 1,99 9,53 3,93 3,11 1,42 3,67 1,07 1,90 0,08 -0,09 -0,16

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Ronald Lee y Andrew Mason, National Transfer Accounts Version 1.0, Berkeley, Centro sobre la Economa y Demografa del Envejecimiento, Universidad de California/Centro Este-Oeste de Estudios sobre Poblacin y Desarrollo, octubre de 2010; Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, Estimaciones y proyecciones de poblacin 2008 y Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2008 Revision, Nueva York, 2008.

Los resultados del cuadro IV.1 reflejan de una manera general los obtenidos en los anlisis precedentes. Como se mencion anteriormente, en los pases de Amrica Latina participantes del proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias la inversin pblica es relativamente baja en los nios y jvenes, mientras que las transferencias pblicas hacia los adultos mayores son relativamente elevadas. Por lo tanto, no es de extraar que el valor de las transferencias pblicas netas a los

ancianos respecto de los jvenes en todos los pases de Amrica Latina sea mayor que 1, en particular en los casos del Brasil (9,53), Chile (3,99) y Costa Rica (3,90), donde estos valores son los mayores de todos los pases participantes en el proyecto. Dado que las poblaciones de los pases latinoamericanos an no se encuentran en etapas muy avanzadas del proceso de envejecimiento, este patrn de transferencias pblicas cargado hacia las personas mayores se ve mitigado por una estructura de

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edades todava relativamente joven. Como consecuencia, el promedio agregado de las transferencias pblicas netas a los adultos mayores en relacin con los jvenes en los pases latinoamericanos (0,77) es significativamente menor que en Europa y el Japn (1,84). No obstante, a medida que los pases de Amrica Latina avanzan en la transicin demogrfica, y en ausencia de cambios importantes en el patrn de transferencias por edad, se podra esperar que, en trminos agregados, estos pases gasten relativamente ms que los pases desarrollados en las personas mayores. El impacto fiscal de los cambios en la estructura por edad de la poblacin a lo largo de la transicin demogrfica se desprende del hecho de que las personas mayores y los nios y jvenes son receptores netos de beneficios pblicos, mientras que los adultos en edad de trabajar son contribuyentes netos (vase el grfico IV.7). En las etapas iniciales del envejecimiento de la poblacin, durante el perodo del bono demogrfico, la poblacin en edad de trabajar crece ms rpidamente que la poblacin joven. Estos cambios demogrficos conducen a una reduccin de la carga fiscal sobre los gobiernos. En los sistemas federales, como los del Brasil y los Estados Unidos, esta reduccin se siente de manera ms notable en los gobiernos estatales y locales, que tradicionalmente representan la principal fuente de financiamiento para la educacin pblica. Este aflojamiento de las cargas fiscales no implica necesariamente una reduccin real de los impuestos. De hecho, en muchos pases, el financiamiento de la educacin pblica se mantuvo e incluso aument, lo que permiti ampliar tanto la cobertura como la inversin por estudiante. Conforme los pases siguen avanzando en la transicin demogrfica, el perodo del bono demogrfico llega a su fin y la poblacin adulta mayor comienza a crecer ms rpidamente que la poblacin en edad de trabajar. De ah en adelante, los gobiernos pasan a enfrentar dcadas de aumento continuo de las presiones fiscales debido al envejecimiento de la poblacin. Los perfiles de edad de las transferencias pblicas pueden utilizarse como una primera aproximacin para evaluar las presiones fiscales mediante el clculo de la relacin de apoyo fiscal, definida como la relacin entre impuestos y beneficios agregados. En ausencia de reasignaciones gubernamentales basadas en activos, como por ejemplo prstamos y pago de la deuda, esta relacin debera ser igual a 1, con un total agregado de impuestos igual al total agregado de prestaciones de beneficios. Conforme la poblacin envejece, la relacin de apoyo fiscal se reduce en la medida en que disminuye el nmero de contribuyentes en relacin con el de beneficiarios de transferencias pblicas. En este sentido, los cambios en la relacin de apoyo fiscal indican, en trminos relativos,

cunto se debera aumentar los impuestos o reducir las prestaciones para volver a la posicin fiscal inicial. En el cuadro IV.2 se presentan los cambios en la relacin de apoyo fiscal a lo largo de un perodo de 100 aos (1950-2050) para un grupo seleccionado de pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias. Las estimaciones se basan en los perfiles de edad de los flujos de transferencias pblicas observados en cada pas alrededor de 2005, aplicados a las estimaciones y proyecciones de la poblacin por edad desde 1950 hasta 2050. Se considera 2010 como ao de referencia y los pases se clasifican en el cuadro de acuerdo con la magnitud del ajuste fiscal necesario para 2050 como resultado del envejecimiento de la estructura por edades de la poblacin. Entre los pases participantes en el proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias, en el Brasil es donde se prev el impacto fiscal ms fuerte asociado al envejecimiento de la poblacin. Combinado con las polticas actuales de impuestos y beneficios, el envejecimiento de la poblacin en este pas llevara una reduccin del 31% en la relacin de apoyo fiscal para 2050. Esto significa un corte del 31% en las transferencias de beneficios antes de 2050 o, alternativamente, un aumento del 45% en los impuestos, o una combinacin de ambos. Sin embargo, el Brasil no se encuentra solo en esta situacin de crecientes presiones fiscales. En Europa, la disminucin en la relacin de apoyo fiscal hasta 2050 vara del 14% en Suecia al 28% en Eslovenia. En los otros pases de Amrica Latina, la disminucin va del 10% en el Uruguay al 28% en Chile. En los Estados Unidos se prev que la relacin de apoyo fiscal disminuya en un 11% en 2050, es decir un poco menos que en Suecia y un poco ms que en el Uruguay. En Asia, los tres pases donde se prev un impacto fiscal ms severo son el Japn (con un descenso del 26% en la relacin de apoyo fiscal), China y la Repblica de Corea (con reducciones del orden del 20%). Estas cifras ponen de manifiesto el hecho de que el envejecimiento de la poblacin es un fenmeno mundial que no se limita a los pases desarrollados. Por lo tanto, no debera sorprender que algunos de los efectos fiscales ms graves del envejecimiento se produzcan fuera de Europa. En este sentido, un aspecto importante a tomar en cuenta en varios de estos pases es que no solo la relacin de apoyo fiscal tiende a deteriorarse rpidamente en el futuro, sino que esta disminucin tambin representa una ruptura brusca respecto de las dcadas pasadas, cuando la relacin de apoyo fiscal se mantena estable o incluso aumentaba. Tal es el caso del Brasil, Chile, China, Eslovenia, Espaa, los Estados Unidos y la Repblica de Corea, que alcanzan el punto de mnima presin fiscal en la primera dcada del siglo XXI y a partir de all comienzan

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a enfrentar presiones fiscales crecientes asociadas a los cambios demogrficos (vase el cuadro IV.2). Por otra parte, existe un grupo de pases que presenta un aumento en la relacin de apoyo fiscal, lo que refleja el hecho de

que con sus actuales polticas de impuestos y gastos, las personas mayores son contribuyentes netos o suponen costos fiscales apenas moderados. Este es el caso de las Filipinas, Indonesia y Tailandia.

Cuadro IV.2 PASES PARTICIPANTES EN EL PROYECTO GLOBAL SOBRE LAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS: RELACIN DE APOYO FISCAL, 1950-2050 Relacin de apoyo fiscal Pas 1950 Brasil Chile Eslovenia Espaa Austria Japn Alemania Costa Rica Hungra China Repblica de Corea Finlandia Mxico Suecia Estados Unidos Uruguay Tailandia Indonesia Filipinas 1,00 0,94 1,01 0,94 1,08 0,91 1,11 0,89 1,06 0,93 0,76 1,08 0,85 1,15 0,99 1,08 0,66 0,79 0,87 2010 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2020 0,94 0,93 0,91 0,96 0,93 0,92 0,94 0,97 0,97 0,94 0,97 0,92 1,02 0,96 0,96 1,00 1,04 1,06 1,06 2030 0,86 0,83 0,81 0,87 0,83 0,87 0,84 0,91 0,93 0,87 0,89 0,87 0,99 0,90 0,92 0,98 1,04 1,10 1,11 2050 0,69 0,72 0,72 0,73 0,74 0,74 0,75 0,76 0,77 0,80 0,80 0,83 0,86 0,86 0,89 0,90 1,04 1,08 1,16 Ao 2000 2004 2002 2010 1950 1976 1950 2012 1950 2007 2008 1991 2019 1950 2006 1959 2039 2033 2050 Relacin de apoyo fiscal 1,02 1,01 1,04 1,00 1,08 1,15 1,11 1,00 1,06 1,00 1,00 1,11 1,02 1,15 1,00 1,09 1,04 1,10 1,16 Perodo de demografa ms favorable

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Ronald Lee y Andrew Mason, National Transfer Accounts Version 1.0, Berkeley, Centro sobre la Economa y Demografa del Envejecimiento, Universidad de California/Centro Este-Oeste de Estudios sobre Poblacin y Desarrollo, octubre de 2010; Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, Estimaciones y proyecciones de poblacin 2008 y Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2008 Revision, Nueva York, 2008.

La magnitud y la direccin de los efectos demogrficos sobre los riesgos fiscales dependen de cmo cambien las polticas pblicas en el futuro. En lugar de confiar en las relaciones de apoyo fiscal, los datos de las cuentas nacionales de transferencias pueden combinarse fcilmente con supuestos ms realistas sobre futuros cambios en las polticas de beneficios pblicos a fin de producir proyecciones fiscales de mediano y largo plazo para los gobiernos. En algunas proyecciones elaboradas para pases latinoamericanos (por ejemplo, Miller, Mason, y Holz, 2009, para diez pases; Miller y Castanheira, 2010, para el Brasil) se muestra que el impacto fiscal del envejecimiento de la poblacin en la regin ser similar al de Europa. Todas estas proyecciones fiscales se basan en supuestos acerca de cambios futuros en las polticas pblicas. En la medida en que aumentan las presiones

fiscales en los pases donde la orientacin etaria de las transferencias pblicas netas es hacia arriba, se podra esperar respuestas por parte de la sociedad que apuntaran a la reforma de los programas de pensiones y de cuidados de la salud, as como a una mayor inversin hacia abajo en el desarrollo de capacidades, a fin de impulsar el crecimiento econmico y promover la igualdad. Por otra parte, en pases en que actualmente prevalecen las transferencias pblicas a los nios, como Indonesia y algunos pases de Amrica Latina que an no forman parte del proyecto global sobre las cuentas nacionales de transferencias, el envejecimiento de la poblacin, aunado a los cambios en la estructura familiar, podra forzar la futura implementacin de programas de asistencia pblica para personas mayores, invirtiendo la orientacin etaria de las transferencias pblicas netas y, por ende, aumentando la presin fiscal sobre los gobiernos.

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C. Transferencias pblicas por edad y nivel de educacin en el Brasil y Chile


Al explorar los casos del Brasil y Chile, se observa que las transferencias pblicas son proporcionalmente ms elevadas hacia los adultos mayores y las de las familias son el componente principal de transferencias hacia nios y jvenes. Este sesgo se da en todos los niveles socioeconmicos, pero es significativamente mayor en el nivel ms alto. En general, se observa una mayor progresividad absoluta del gasto pblico en el caso de los nios, que va disminuyendo a medida que aumenta la edad, hasta tornarse regresiva, con ms beneficios entre los grupos de mayor nivel socioeconmico. Pese a la participacin del sector pblico, la inversin total en educacin es bastante desigual en los diferentes grupos socioeconmicos, sobre todo por las enormes brechas de gastos en educacin entre familias de altos y de bajos ingresos.

1.

Transferencias pblicas y desigualdad

En los ltimos aos, el papel del gobierno en la asignacin de recursos a los distintos subgrupos de la poblacin ha sido motivo de cuantiosos anlisis empricos y tericos. Ante las fallas del mercado, las intervenciones del gobierno son necesarias para asegurar igualdad y redistribucin del ingreso, para la provisin de seguros contra ciertos tipos de riesgos y para la generacin de bienes pblicos. En gran medida, las mltiples funciones y objetivos del gobierno son complementarios. Por ejemplo, las polticas para el combate de la pobreza pueden llevar a una mejor distribucin del ingreso. Pero las acciones del gobierno estn sujetas a informacin imperfecta, lo que podra generar inesperados efectos adversos. Adems, los encargados de formular las polticas podran privilegiar intereses privados, lo que podra no coincidir con los principios del inters pblico. Para entender el papel del gobierno es esencial comprender la incidencia de las transferencias pblicas en los distintos grupos de la poblacin. Como se ha mostrado extensamente en la seccin B, la incidencia de las transferencias pblicas por grupos de edad no es ms

un territorio inexplorado debido a los recientes esfuerzos de investigacin, principalmente asociados al desarrollo del proyecto de cuentas nacionales de transferencias. Al mismo tiempo, los investigadores estn cada vez ms interesados en asuntos asociados a las transferencias pblicas ligadas a los ingresos (Barros y otros, 2006; Breceda, Rigolini y Saavedra, 2009; Lindert, Skouflas y Shapiro, 2006). Las cuentas nacionales de transferencias responden a preguntas sobre los efectos fiscales del envejecimiento y la equidad intergeneracional, pero no proveen de mucha informacin acerca de las diferencias entre los distintos grupos socioeconmicos y los efectos del envejecimiento sobre su bienestar. Por estas razones, el CELADEDivisin de Poblacin de la CEPAL est trabajando para expandir el marco analtico de estas cuentas, a fin de medir los flujos de recursos entre grupos no solo de edad, sino tambin socioeconmicos. En esta seccin se presentan los resultados preliminares de este ejercicio en el Brasil y Chile. Amrica Latina presenta un contexto interesante para la elaboracin de asociaciones entre las transferencias

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intergeneracionales, el envejecimiento de la poblacin y la desigualdad social, que todava no han sido completamente examinadas. Comparada con otras regiones emergentes, se distingue por tener un sector pblico relativamente grande y una poblacin que envejece rpidamente, adems de una de las distribuciones de ingreso ms desiguales del mundo. Existe un gran nmero de investigaciones acerca de los determinantes de la desigualdad de ingresos y de la pobreza en Amrica Latina. Por ejemplo, en un cuidadoso estudio elaborado para el Brasil, Barros y otros (2006) examinan los determinantes de la rpida disminucin de la desigualdad en los ltimos aos. De acuerdo con los autores, cerca de la mitad del importante cambio registrado en el coeficiente de Gini entre 2001 y 2004 (de 0,593 a 0,569) se debe a las mejoras en los programas de seguridad social dirigidos a los ms pobres, en especial a la puesta en marcha de programas de transferencias condicionadas de dinero y a la disminucin de la diferencia en los niveles de educacin entre los trabajadores. Esto sugiere que, en el largo plazo, una mayor inversin en el desarrollo de capacidades que promueva la igualdad de oportunidades entre los trabajadores, adems de una mayor progresividad de los impuestos y del gasto pblico, podra tener un impacto positivo sobre la distribucin del ingreso a una escala an ms significativa. En otro estudio realizado para el Brasil, Wajnman y Turra (2010) utilizan modelos de microsimulacin para examinar la desigualdad en un perodo mucho ms largo de tiempo (1983-2008). Los autores estiman que los cambios en la proporcin de adultos en los hogares debidos a las transiciones de la fecundidad y de la mortalidad, as como a las variaciones en los arreglos residenciales han contribuido significativamente (cerca de un 22%) al mejoramiento de la distribucin del ingreso en el perodo observado. Durante estas ltimas dos dcadas y media, los efectos de las polticas sociales destinadas a las transferencias de ingreso, como la seguridad social y, particularmente, las transferencias de dinero focalizadas en los ms pobres, como el programa Bolsa Familia, han dominado los efectos demogrficos. De hecho, actualmente existen muchos estudios en el Brasil y otros pases de Amrica Latina donde se resalta la importancia de las transferencias pblicas, sobre todo de los beneficios de la seguridad social, para la reduccin de la pobreza en ciertos grupos de edad. Muchos de estos estudios utilizan anlisis hipotticos para comparar las tasas de pobreza con o sin beneficios pblicos. Por ejemplo, mediante el empleo de datos de hogares para 2005, Turra, Marri y Wajnman (2008) muestran que la incidencia de la pobreza entre personas de 60 aos y ms en el Brasil aumentara de aproximadamente un 4% al 64% entre los hombres y del 16% al 83% en el caso de las mujeres, si no se consideraran los ingresos por pensiones. Por su parte,

Cotlear y Tornarolli (2009) comparan tasas de pobreza con y sin pensiones para dos grandes grupos de edad (60 aos y ms y menos de 15 aos) en varios pases de Amrica Latina. En opinin de los autores, la Argentina, el Brasil, Chile y el Uruguay son los pases en donde las pensiones tienen ms impacto sobre la pobreza entre las personas mayores. Por otra parte, las transferencias pblicas solo tienen un impacto menor sobre los niveles de pobreza en Colombia, Mxico y el Paraguay. Los efectos tienden a ser mayores en las zonas rurales, donde las pensiones no contributivas cumplen un papel preponderante en el ingreso del hogar. En un documento ms reciente, Turra y Rocha (2010) utilizan un modelo del tipo edad-perodo-cohorte para diferenciar los efectos asociados a cambios histricos (efectos de cohorte) y a cambios contemporneos (efectos del perodo) sobre las tasas de pobreza entre los nios y los adultos mayores en el Brasil. Los resultados sugieren dos historias diferentes acerca de cmo ocurren las reducciones de pobreza entre estos dos grupos de edad dependientes. En los ms grandes dominan los efectos de perodo, probablemente asociados a la expansin de los beneficios sociales (pensiones pblicas), lo que coincide con las estimaciones de las cuentas nacionales de transferencias presentadas anteriormente. En los nios, los efectos de largo plazo que se relacionan con cambios graduales en las historias de vida de las cohortes, como cambios en la educacin de los padres y en la relacin de soporte del hogar, han jugado un papel preponderante durante gran parte del perodo de observacin, lo que explica por qu la reduccin de la pobreza ha sido ms lenta entre los jvenes. En la dcada de 2000, los efectos de perodo aceleraron el proceso de reduccin de la pobreza, lo que coincide con los aumentos en el salario mnimo real y el desarrollo y la expansin del programa Bolsa Familia. En un amplio estudio donde se comparan 12 pases de Amrica Latina, Ros (2009) usa datos de corte transversal para estimar la importancia relativa de los cambios en la tasa de dependencia demogrfica, la desigualdad de ingresos, los niveles de gasto pblico social y el crecimiento econmico en las recientes reducciones de las tasas de pobreza. Los resultados muestran que, en promedio, las reducciones de la tasa de dependencia demogrfica tienen un impacto positivo mucho mayor que otras dimensiones sobre los niveles de pobreza. Sin embargo, es probable que la reduccin de la pobreza y de la desigualdad de ingreso resultante de hogares ms pequeos (con bajas proporciones de nios dependientes) sea ms importante en etapas tempranas de la transicin demogrfica. En los pases en que la fecundidad ya descendi a niveles bajos no hay mucho espacio para efectos directos adicionales de la transicin demogrfica. Desafortunadamente, Ros (2009) no distingue los efectos del gasto social de las

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otras variables independientes por edad o cohorte, por lo que los resultados del anlisis no son comparables con los de otros estudios al respecto (por ejemplo, Turra y Rocha, 2010). A pesar del creciente inters entre los investigadores por temas concernientes a las transferencias pblicas por edad o ingreso, en pocos estudios se examina el papel de las transferencias intergeneracionales simultneamente por edad y nivel socioeconmico, aunque las investigaciones en esta rea han ido aumentando. Por ejemplo, Turra y Queiroz (2005) analizaron los sistemas de transferencias intergeneracionales en el Brasil por nivel socioeconmico y encontraron patrones diferentes para las transferencias pblicas y privadas en distintos subgrupos definidos de acuerdo con el nivel de educacin del jefe de hogar. El anlisis mostr que el consumo de los nios de familias de niveles socioeconmicos ms altos depende principalmente de transferencias privadas, mientras que el consumo de los nios de familias de niveles socioeconmicos ms bajos depende ms bien de las transferencias pblicas, sobre todo en educacin. En contraste con estos hallazgos, son las transferencias pblicas, principalmente la seguridad social y los beneficios del sistema de salud, las que brindan mayor financiamiento al consumo de los mayores, independientemente de su nivel socioeconmico.

Turra, Holz y Cotlear (2009) observaron la incidencia del gasto pblico en grupos quinquenales de edad y por quintiles de ingreso para los distintos sectores sociales del Brasil y Chile, y encontraron interesantes regularidades en la progresividad absoluta (gasto social por grupos socioeconmicos) por sectores en ambos pases. En su investigacin se muestra que la incidencia del gasto pblico es neutral en el caso de la educacin, ligeramente progresiva en el caso de la salud (favorece a los quintiles de bajos ingresos) y muy regresiva en el caso de las pensiones pblicas (favorece a los quintiles de mayores ingresos). Esto ltimo indica la existencia de una fuerte correlacin entre el gasto orientado a los adultos mayores y el dirigido a los ricos en el Brasil y Chile, lo que es compatible con la idea de que, aunque todas las personas mayores reciben algo del sector pblico, sigue existiendo una importante desigualdad en la distribucin de los recursos en estas edades. En lo que resta de esta seccin se discute la incidencia del gasto pblico por grupos de edad y nivel socioeconmico en el Brasil y Chile, y se exploran los resultados por composicin sectorial (seguridad social, educacin y salud). El anlisis complementa la literatura existente al considerar conjuntamente el gasto social y los impuestos, adems de presentar un anlisis comparativo entre dos pases de Amrica Latina.

2.

Transferencias pblicas por edad y nivel educativo


no est disponible de manera ms amplia, por lo que los resultados de esta seccin se restringen a los casos del Brasil y Chile. En el grfico IV.11 se muestra la distribucin de la poblacin por edad y nivel de educacin del jefe de hogar en el Brasil y Chile. La gran transformacin ocurrida en estas sociedades es evidente. Alrededor de un 30% de los adultos mayores del Brasil vive en hogares en donde el jefe de hogar no tiene educacin formal. Sin embargo, entre los nios brasileos esta proporcin se reduce al 15%. En Chile, el 60% de los adultos mayores vive en hogares en donde el jefe de hogar tiene menos de 8 aos de educacin formal, pero menos del 35% de los nios chilenos vive en este tipo de hogares. A medida que la poblacin en estas sociedades envejece, la distribucin de los trabajadores por nivel de educacin, y eventualmente tambin de las personas mayores, registrar marcados cambios hacia niveles ms altos de educacin, con profundas consecuencias econmicas y sociales.

En la seccin B se clasific la poblacin en grupos de acuerdo con la edad y se examinaron los recursos que fluyen entre grupos de edad utilizando datos del proyecto de cuentas nacionales de transferencias. En la presente seccin se extiende la metodologa de las cuentas nacionales de transferencias para estimar los flujos de recursos entre grupos socioeconmicos, dividiendo la poblacin por edad y por el nivel de educacin del jefe de hogar, de modo de poder analizar las transferencias provenientes del sector pblico entre estos grupos6. Se combinan microdatos de encuestas de hogares con registros administrativos para estimar los perfiles per cpita por edad de las transferencias pblicas en cada nivel socioeconmico (vase una explicacin de la metodologa en el recuadro IV.3). Desafortunadamente, este tipo de estimaciones en el proyecto de cuentas nacionales de transferencias an
6

Los grupos de educacin considerados fueron: a) sin educacin formal, b) de 1 a 8 aos de estudio, c) de 9 a 15 aos de estudio y d) 16 aos o ms de estudio.

Panorama social de Amrica Latina 2010

195

Grfico IV.11 POBLACIN POR EDAD Y NIVEL DE EDUCACIN DEL JEFE DE HOGAR (En porcentajes)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

A. Brasil, 2003

16 aos o ms de estudio. En Chile, esta diferencia es an mayor, equivalente a un dcimo de lo que consume una persona en hogares cuyo jefe tiene ms educacin formal. Estas grandes diferencias persisten a lo largo de todo el ciclo de vida, lo que subraya la importancia de la educacin sobre las oportunidades que se ofrecen a las personas.
Grfico IV.12 CONSUMO PER CPITA ANUAL POR EDAD Y NIVEL DE EDUCACIN DEL JEFE DE HOGAR RESPECTO DEL CONSUMO PER CPITA DEL GRUPO CON MAYOR NIVEL DE EDUCACIN a (En porcentajes)
100 90

A. Brasil, 2003

10-14

15-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

50-54

55-59

0-4

5-9

60-64

65-69

70-74

75-79

80-84

85+

80 70 60 50 40 30 20 10 0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 60-64 65+ 65+ 0

Edad 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

B. Chile, 2006

Edad 100 90
25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 10-14 15-19 20-24 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85+ 0-4 5-9

B. Chile, 2006

80 70 60 50 40 30 20 10

0 aos

1 a 8 aos

Edad 9 a 15 aos

16 aos y ms

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamiento de datos de la Encuesta Nacional de Hogares (PNAD), 2003, en el caso del Brasil, y de la Encuesta de Calidad de Vida de los Hogares, 2006, en el caso de Chile.

Mientras que la desigualdad en estas sociedades ha sido bien documentada a travs de medidas como las tasas de pobreza e ingreso, a partir de los datos de las cuentas nacionales de transferencias es posible observar esta desigualdad en el consumo per cpita a lo largo del ciclo de vida. En el grfico IV.12 se muestra el consumo per cpita anual por edad y nivel de educacin del jefe de hogar en el Brasil y Chile con relacin al consumo del grupo con el ms alto nivel de educacin (las personas con 16 aos o ms de estudio). En ambos pases, las personas que viven en hogares en que el jefe tiene entre 9 y 15 aos de estudio consumen, en promedio, menos de la mitad (del 40% al 50%) de lo que consumen los individuos en hogares con un jefe con al menos 16 aos de estudio. Las diferencias son an ms importantes cuando los niveles de educacin son ms bajos. En el Brasil, los que viven en hogares con un jefe sin educacin formal consumen la quinta parte de lo que consumen los que viven en hogares con un jefe con

0-4

5-9

10-14

15-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

50-54

Edad 0 aos 1 a 8 aos 9 a 15 aos 16 aos y ms Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamiento de datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares (POF), 2006/2007, en el caso del Brasil, y de la Encuesta de Presupuesto y Gasto (EPG), 2006/2007, en el caso de Chile. a El consumo privado per cpita incluye el consumo en salud, educacin, bienes duraderos y otros.

Para saber qu papel juegan las transferencias pblicas en este patrn desigual del consumo durante el ciclo de vida es necesario examinar los beneficios recibidos y los impuestos pagados por edad y nivel de educacin. El anlisis comienza mediante el examen de la incidencia absoluta del gasto pblico por edad y nivel de educacin. Los resultados para el Brasil y Chile se presentan en el grfico IV.13. Como se detall en la seccin B, las transferencias pblicas para los adultos mayores son cuantiosas en ambos pases, pero sobre todo en

55-59

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el Brasil. En los cuatro grupos de educacin considerados, los adultos mayores son los que reciben los beneficios ms elevados. Por ejemplo, en el grupo de menor nivel educacional, los beneficios per cpita en las edades de 80 a 84 aos en el Brasil son cinco veces mayores que los recibidos en las edades de 10 a 14 aos. Este sesgo hacia un mayor gasto pblico dirigido a los adultos mayores es significativamente mayor en el grupo con ms alto nivel de educacin, donde los beneficios per cpita en las edades de 80 a 84 aos son 45 veces ms grandes que para las edades de 10 a 14 aos. Los resultados en Chile muestran que en el grupo con nivel de educacin ms bajo la relacin representa tres veces ms beneficios para los adultos mayores que para los jvenes. Al igual que en el caso del Brasil, la diferencia tiende a aumentar con el nivel socioeconmico y llega a ser 15 veces mayor para el grupo con el nivel de educacin ms alto.
Grfico IV.13 BENEFICIOS PBLICOS SOCIALES PER CPITA POR EDAD Y NIVEL DE EDUCACIN DEL JEFE DE HOGAR a A. Brasil, 2003 (en miles de reales)

40 35 30 25 20 15 10 5 0-4 10-14 20-24

30-34

40-44

50-54

60-64

70-74

Edad

7 6 5 4 3 2 1 0-4 10-14 20-24

B. Chile, 2006 (en millones de pesos)

30-34

40-44

50-54

60-64

70-74

Edad 0 aos 1 a 8 aos 9 a 15 aos 16 aos y ms

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamiento de datos de la Encuesta Nacional de Hogares (PNAD), 2003, en el caso del Brasil, y de la Encuesta de Calidad de Vida de los Hogares, 2006, en el caso de Chile. a Los beneficios pblicos sociales per cpita incluyen el gasto pblico en educacin, salud y pensiones.

80-84

80-84

Sobre la base de esta misma informacin, se pudo examinar cmo se distribuye el gasto en cada edad entre los grupos educacionales. En el grfico IV.14 se muestra el gasto pblico per cpita por edad y grupo educacional relativo al grupo de mayor nivel de educacin. La progresividad absoluta es mayor entre los nios en ambos pases. En el Brasil, el monto per cpita del gasto pblico en los nios asociados al nivel educacional ms bajo es de 3,5 a 4,5 veces mayor que el gasto pblico en los nios asociados al nivel educacional ms alto. En Chile las diferencias son menores, pero an son importantes, ya que varan de 1,5 a 2,4 veces. A medida que aumenta el nivel educacional, disminuye la progresividad absoluta y, eventualmente, el gasto pblico se vuelve regresivo, con ms beneficios entre los grupos de mayor nivel educativo. En el Brasil, el punto de inflexin en que el gasto se vuelve regresivo es a partir de los 45 aos. Entre los 80 y los 84 aos los beneficios en relacin con el grupo de mayor escolaridad son de 0,26 en el grupo de menor nivel educacional y cerca de 0,60 en el grupo de segundo mayor nivel educacional. En Chile el punto de inflexin ocurre un poco ms tarde, entre los 50 y los 54 aos, y, en general, el gasto pblico en las edades avanzadas es menos regresivo que en el Brasil (las relaciones en Chile en las edades de 80 a 84 aos varan de 0,42 a 0,71). Claramente, cuando se considera el ciclo de vida en su conjunto, el nivel educativo que se adquiere durante la infancia y la juventud resulta determinante en la participacin que se tendr del gasto pblico en edades posteriores. No es solo un problema de distribucin regresiva en educacin universitaria durante el perodo etario correspondiente. Esta regresividad se expresa con ms fuerza ms tarde en la vida de las personas, sobre todo porque el mayor nivel educativo adquirido en la juventud determina el mayor acceso a la seguridad social a lo largo de la vida laboral y, con ello, la concentracin de mayores retornos de la seguridad social en edades ms avanzadas. As, cuando en el captulo III observamos la alta incidencia de la seguridad social en el gasto pblico social, esta no solo implica el suministro de mayores recursos a la poblacin de ms edad, sino a aquella que goz de ms educacin en edades ms tempranas. Asimismo, como se vio en el captulo II, existe una fuerte correlacin entre el nivel socioeconmico de los hogares y los logros educativos de los hijos. Se consagra as un crculo vicioso de desigualdades a lo largo de todo el ciclo de vida, en la medida en que los nios y jvenes ms pobres son los que tendrn menos educacin, obtendrn empleos de menor remuneracin y con mayor grado de informalidad, y accedern al final de sus vidas a una proporcin menor de los retornos de seguridad social.

Panorama social de Amrica Latina 2010

197

Grfico IV.14 BENEFICIOS PBLICOS SOCIALES PER CPITA POR EDAD Y NIVEL DE EDUCACIN DEL JEFE DE HOGAR RESPECTO DEL BENEFICIO PER CPITA RECIBIDO POR EL GRUPO CON MAYOR NIVEL DE EDUCACIN a
10,0

Grfico IV.15 BENEFICIOS PBLICOS EN EDUCACIN PER CPITA POR EDAD Y NIVEL DE EDUCACIN DEL JEFE DE HOGAR RESPECTO DEL BENEFICIO PER CPITA RECIBIDO POR EL GRUPO CON MAYOR NIVEL DE EDUCACIN a
10,0

A. Brasil, 2003

A. Brasil, 2003

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Edad

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B. Chile, 2006

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B. Chile, 2006

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Edad 1 a 8 aos 9 a 15 aos

0,1 0 aos 1 a 8 aos

Edad 9 a 15 aos 16 aos y ms

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamiento de datos de la Encuesta Nacional de Hogares (PNAD), 2003, en el caso del Brasil, y de la Encuesta de Calidad de Vida de los Hogares, 2006, en el caso de Chile. a Los beneficios pblicos sociales per cpita incluyen el gasto pblico en educacin, salud y pensiones.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamiento de datos de la Encuesta Nacional de Hogares (PNAD), 2003, en el caso del Brasil, y de la Encuesta de Calidad de Vida de los Hogares, 2006, en el caso de Chile. a Los beneficios pblicos en educacin per cpita incluyen el gasto pblico en niveles preescolar , primario, secundario y terciario.

Qu explica estas diferencias? Para lograr una visin ms completa, se distinguen las transferencias pblicas recibidas por cada grupo educacional y de edad en tres reas: educacin, salud y seguridad social. En el grficoIV.15 se muestran los beneficios pblicos en educacin per cpita por edad y grupo educacional con relacin al grupo de mayor nivel educacional. En el Brasil, entre los 5 y los 14 aos, los individuos del nivel educacional ms bajo reciben de 2,5 a 4 veces ms transferencias pblicas en educacin que los del grupo educacional ms alto, un patrn que ya ha sido descrito (vase, Turra y Queiroz, 2005). Sin embargo, existe un punto de inflexin en las edades de 15 a 19 aos, cuando la incidencia del gasto pblico per cpita en el grupo ms rico se vuelve mayor. Un patrn muy similar se observa en Chile. Este patrn se debe a que los nios de nivel socioeconmico ms bajo suelen depender de la educacin pblica en los niveles primario y secundario, mientras

que los de nivel socioeconmico ms alto en general asisten a escuelas primarias y secundarias privadas. Los niveles de inversin en educacin para estos nios son bastante mayores en etapas tempranas del ciclo de vida. No resulta sorprendente, entonces, que estos tengan una probabilidad ms alta de entrar a universidades pblicas, debido a que estas seleccionan a sus estudiantes en base a exmenes competitivos. Por otra parte, los gobiernos invierten grandes cantidades de recursos en las universidades pblicas. En el Brasil, por ejemplo, el gasto pblico por alumno en la universidad es 14 veces ms alto que en la educacin bsica. A pesar de la alta participacin del sector pblico en la educacin, la inversin en educacin (pblica y privada) en los diferentes grupos educacionales es bastante desigual. En el grfico IV.16 se muestra la inversin educativa total en un nio en el Brasil y Chile para los cuatro grupos educacionales. En los dos pases,

30-34

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la inversin media en la educacin de los nios en el nivel socioeconmico ms alto equivale a ms del doble de la inversin media en la educacin de los nios en el segundo nivel socioeconmico, y al triple de la inversin media en la educacin de los nios de los niveles socioeconmicos ms bajos. Es probable que estas grandes diferencias en la inversin en educacin sean un fuerte determinante de la desigualdad a lo largo de la vida de estos nios y hagan que se perpeten los altos niveles de desigualdad observados en estas sociedades.
Grfico IV.16 INVERSIN EDUCATIVA TOTAL EN UN NIO POR NIVEL DE EDUCACIN DEL JEFE DE HOGAR a A. Brasil, 2003 (en reales de 2003)
80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 0 aos 1 a 8 aos 9 a 15 aos 16 aos y ms 32 32 46 100

nios y las personas mayores del grupo de menor nivel de educacin dependen principalmente del sistema pblico de salud y los beneficios per cpita son siempre mayores para los grupos de menor educacin. Es necesaria cierta precaucin en estas estimaciones ya que no diferencian los costos de acuerdo con el tipo de atencin mdica. De hecho, las personas en los niveles ms altos de educacin suelen demandar tratamientos del sector pblico de salud ms caros que los que demandan los grupos de nivel educacional ms bajo, lo que implica que el sistema podra ser menos progresivo que lo observado. En Chile, el sistema pblico de salud aparece como menos progresivo que en el Brasil. Incluso, en las edades ms avanzadas (85 aos y ms), las personas del grupo educacional ms alto reciben ms en beneficios de la salud pblica que cualquier otro grupo.
Grfico IV.17 BENEFICIOS PBLICOS EN SALUD PER CPITA POR EDAD Y NIVEL DE EDUCACIN DEL JEFE DE HOGAR RESPECTO DEL BENEFICIO PER CPITA RECIBIDO POR EL GRUPO CON MAYOR NIVEL DE EDUCACIN a
10,0

A. Brasil, 2003

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35 000 000 30 000 000 25 000 000 20 000 000 15 000 000 10 000 000 5 000 000 0 0 aos 1 a 8 aos Privada 9 a 15 aos Pblica 48 34 33

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Edad

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B. Chile, 2006

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Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamiento de datos de la Encuesta Nacional de Hogares (PNAD), 2003, y la Encuesta de Presupuestos Familiares (POF), 2006/2007, en el caso del Brasil, y de la Encuesta de Calidad de Vida de los Hogares, 2006, y la Encuesta de Presupuesto y Gasto (EPG) 2006/2007, en el caso de Chile. a El gasto en educacin per cpita total incluye el gasto pblico y privado en niveles preescolar, primario, secundario y terciario. 0,1

Con respecto a la progresividad del gasto pblico en salud, las conclusiones son distintas (vase el grficoIV.17). Mientras que en la educacin pblica existe un claro punto de inflexin hacia un sistema ms regresivo en las edades adultas, los gastos en el sistema pblico de salud son progresivos en casi todas las edades. En el Brasil, los

Edad 0 aos 1 a 8 aos 9 a 15 aos 16 aos y ms

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamiento de datos de la Encuesta Nacional de Hogares (PNAD), 2003, en el caso del Brasil, y de la Encuesta de Calidad de Vida de los Hogares, 2006, en el caso de Chile. a Los beneficios pblicos en salud per cpita incluyen el gasto pblico en servicios de salud hospitalarios y no hospitalarios.

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B. Chile, 2006 (en pesos de 2006)

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Por ltimo, en el grfico IV.18 se muestra un contraste en el gasto pblico per cpita en seguridad social entre los distintos grupos educacionales. La generosidad del sistema de pensiones de reparto en el Brasil, particularmente en relacin con los grupos de mayor nivel educacional, es la responsable de que las transferencias pblicas sean ms elevadas, no solo entre los de mayor edad, sino tambin entre los ms ricos. Estas diferencias pueden explicarse por mayores ingresos laborales durante la vida laboral un factor determinante de los beneficios de los individuos con altos niveles de educacin, adems de la alta proporcin de profesionales que trabajan en el sector pblico y pertenecen a este grupo (y, por lo tanto, reciben una tasa de remplazo cercana al 100%). En Chile, los beneficios de la seguridad social en las edades mayores tambin son regresivos, aunque de una manera menos evidente que en el Brasil. Con el tiempo, se espera una disminucin significativa de las pensiones pblicas para el grupo de mayor nivel de educacin, en la medida en que los trabajadores de este grupo educacional se jubilen bajo el sistema de las administradoras de fondos de pensiones (AFP), que operan mediante cuentas individuales de previsin. En edades ms jvenes (por debajo de los 50 aos), los beneficios de pensiones se vuelven ms progresivos, sobre todo en el caso de Chile. Probablemente, esto se deba a una mayor tasa de beneficios no previsionales recibidos por los grupos de menor nivel educacional.

Grfico IV.18 BENEFICIOS PBLICOS EN PENSIONES PER CPITA POR EDAD Y NIVEL DE EDUCACIN DEL JEFE DE HOGAR RESPECTO DEL BENEFICIO PER CPITA RECIBIDO POR EL GRUPO CON MAYOR NIVEL DE EDUCACIN a
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B. Chile, 2006

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0,1 0 aos 1 a 8 aos

Edad 9 a 15 aos 16 aos y ms

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamiento de datos de la Encuesta Nacional de Hogares (PNAD), 2003, en el caso del Brasil, y de la Encuesta de Calidad de vida de los Hogares, 2006, en el caso de Chile. a El gasto pblico en pensiones per cpita incluye pensiones contributivas y no contributivas de todas las instituciones del sector pblico (incluidas las fuerzas armadas).

3.

Transferencias pblicas netas e impuestos


la edad de 19 aos. Esto se debe a que la mayora de los impuestos en estas edades provienen de impuestos al consumo. En las edades ms avanzadas se observa una pronunciada cada en la tasa de impuesto en todos los grupos educacionales en los dos pases, lo que contrasta con los incrementos del gasto social en esas edades. Por lo tanto, el fuerte impacto fiscal neto de los adultos mayores es un producto tanto del incremento de los beneficios pblicos como de la reduccin de las tasas de impuestos. En el Brasil y Chile, los adultos son los responsables de pagar la mayor parte de los impuestos. Entre los adultos, los grupos con altos niveles de educacin pagan tasas de

El siguiente anlisis se centra en la incidencia de los impuestos y, en particular, en la capacidad de cada grupo etario y socioeconmico de contribuir al total de impuestos recaudados por el gobierno. Aunque, en general, la capacidad relativa de pagar impuestos se mide en relacin con los ingresos, en el presente anlisis se estiman los impuestos en relacin con el consumo privado, dado que esto permite una medida ms adecuada de la capacidad en edades donde el ingreso es cercano a 0, como en la niez. En el grfico IV.19 se muestra que no existen grandes diferencias en las tasas de impuestos (como porcentaje del consumo privado) por nivel socioeconmico hasta

85+

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impuestos significativamente mayores que los grupos con niveles de educacin bajos debido, ms que nada, a los impuestos por concepto de ingresos laborales y de capital. Por ejemplo, en las edades de 60 a 64 aos, el grupo con nivel de educacin ms alto en el Brasil paga, en trminos relativos, tres veces ms que el grupo de menor nivel educativo. En Chile tambin existen marcadas diferencias, aunque estas parecen menos importantes para los grupos intermedios de educacin debido al bajo peso relativo de los impuestos al ingreso en el total de impuestos que pagan.
Grfico IV.19 TASA DE IMPUESTO CON RESPECTO AL CONSUMO PER CPITA a (En porcentajes)

A. Brasil, 2003
180 160 140 120 100 80 60 40 20
60-64 40-44 80-84 50-54 30-34 20-24 70-74 10-14 0-4

de educacin es recibidor neto de transferencias pblicas en todas las edades, es decir que recibe ms beneficios en comparacin con los impuestos que paga. El gasto social es financiado en ambos pases por los adultos en edad laboral de los grupos con mayor nivel educativo mediante el pago de impuestos netos. A medida que la transicin hacia mayores niveles educativos contine en estos pases, la distribucin de la poblacin en edad de trabajar tender hacia niveles de educacin ms altos. Lo mismo ocurrir en relacin con la poblacin adulta mayor, conforme las nuevas cohortes ms educadas envejezcan. El impacto fiscal de este cambio es fcilmente visible en los datos. De mantenerse la actual estructura de impuestos y beneficios, el cambio educacional en la poblacin en edad laboral tender a impulsar la recaudacin de impuestos, mientras que el cambio educacional en los ms viejos tender a incrementar el pago de beneficios sociales.
Grfico IV.20 TRANSFERENCIAS PBLICAS NETAS PER CPITA POR EDAD Y NIVEL DE EDUCACIN DEL JEFE DE HOGAR a A. Brasil, 2003 (en reales de 2003)

35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 -5 000

Edad 120 100 80 60 40 20 0

B. Chile, 2006

-10 000 -15 000 0-4 10-14 20-24 30-34 40-44 50-54 60-64 70-74 80-84

Edad

6 000 000 4 000 000 2 000 000

B. Chile, 2006 (en pesos de 2006)

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0 -2 000 000 -4 000 000 -6 000 000


0-4 10-14 20-24 30-34 40-44 50-54 60-64 70-74 80-84

Edad

0 aos

1 a 8 aos

9 a 15 aos

16 aos y ms

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamiento de datos de la Encuesta Nacional de Hogares (PNAD), 2003 y Encuesta de Presupuestos Familiares (POF), 2006/2007, en el caso del Brasil, y de la Encuesta de Calidad de Vida de los hogares, 2006 y Encuesta de Presupuesto y Gasto (EPG), 2006/2007, en el caso de Chile. a Los impuestos totales incluyen impuestos a la renta, al capital y al consumo. La tasa de impuesto es el resultado de la divisin de los impuestos totales per cpita por el consumo per cpita en cada edad.

Edad 0 aos 1 a 8 aos 9 a 15 aos 16 aos y ms

Para entender el impacto fiscal en los diferentes grupos socioeconmicos, en el grfico IV.20 se comparan las transferencias netas (los beneficios pblicos recibidos menos los impuestos pagados) por edad y nivel de educacin del jefe de hogar. En los dos pases, el grupo con menor nivel

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamiento de datos de la Encuesta Nacional de Hogares (PNAD), 2003 y Encuesta de Presupuestos Familiares (POF), 2006/2007, en el caso del Brasil, y de la Encuesta de Calidad de Vida en los hogares, 2006 y Encuesta de Presupuesto y Gasto (EPG), 2006/2007, en el caso de Chile. a Las transferencias pblicas netas per cpita se calculan como la diferencia entre los beneficios recibidos del gobierno y los impuestos pagados.

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201

D. Conclusiones
La revisin internacional de la economa generacional presentada en las secciones anteriores ha sealado varias caractersticas particulares de las economas de Amrica Latina. Una de las ms notables se refiere al bajo nivel de consumo entre los nios y jvenes, asociado a los bajos niveles de inversin pblica en estos grupos de la poblacin. El anlisis mostr que en las economas de ingresos ms altos, el Estado juega un papel fundamental en la prestacin de apoyo a los nios y jvenes, y las transferencias pblicas corresponden a casi la mitad del consumo en estos grupos de edad. El apoyo se da, principalmente, en la forma de educacin pblica. Por supuesto, este puede no ser el nico camino posible hacia los altos niveles de inversin que se necesitan en las economas modernas. En muchos pases asiticos, la educacin es, en gran medida, financiada por las familias, con niveles relativamente bajos de participacin gubernamental. Pero esta va de desarrollo parece abierta nicamente a las economas con niveles bajos de desigualdad de ingresos, en donde una amplia clase media est en condiciones de financiar una educacin de calidad para sus hijos.

En el caso de Amrica Latina, los altos niveles de desigualdad que todava persisten en las sociedades requieren una participacin destacada de los gobiernos, en el sentido de asegurar la inversin adecuada para el desarrollo de los jvenes. Tal inversin, como se seala en este estudio, debera considerar no solo aspectos relacionados con la educacin formal, sino tambin el espectro completo del desarrollo de los nios y jvenes, incluidas las inversiones en las familias para suministrar el entorno propicio para este desarrollo. Invertir en educacin no solo puede contribuir a reducir la desigualdad, sino que ayuda a prepararse para el rpido envejecimiento de la poblacin que se avecina. De hecho, en un estudio reciente, Lee y Mason (2009) hallaron que las inversiones en educacin pueden compensar los efectos econmicos negativos del envejecimiento de la poblacin. Parece evidente que la inaccin de los gobiernos de la regin en el presente tendr importantes consecuencias a largo plazo, cuando

se debern enfrentar las crecientes presiones fiscales y econmicas del envejecimiento de la poblacin en un contexto de fuerte desigualdad social. Las cuentas nacionales de transferencias representan una herramienta especialmente til para aportar al debate de polticas pblicas y aumentar la capacidad de actuar de los gobiernos. Estas cuentas proporcionan, por ejemplo, una medida global y coherente del importante y cada vez ms significativo papel que desempean los gobiernos en la prestacin de apoyo econmico a los jvenes y a las personas mayores. Tambin permiten a los gobiernos monitorear el alcance de las acciones de sus polticas, contabilizando el impacto de todos los impuestos y programas de gasto pblico. Asimismo, les proporcionan una visin integral de las funciones desempeadas por otros agentes econmicos (mercado financiero, familia, sociedad civil) en la prestacin de apoyo a los jvenes y adultos mayores. Por otra parte, el hecho de que el proyecto de cuentas nacionales de transferencias rena

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Recuadro IV.3 NOTAS METODOLGICAS RESPECTO DE LA ESTIMACIN DE LAS CUENTAS NACIONALES DE TRANSFERENCIAS POR GRUPOS DE EDAD Y SOCIOECONMICOS

El nivel socioeconmico de las personas se mide por el nivel de educacin del jefe de hogar. Esta medida est muy relacionada con el nivel socioeconmico general del hogar y se prefiere a otros indicadores (como el ingreso o la riqueza) debido a que ofrece una mejor comparabilidad entre grupos de edad. El nivel de educacin se clasifica en cuatro categoras: sin educacin formal, de 1 a 8 aos de educacin, de 9 a 15 aos de educacin y de 16 aos o ms de educacin. Dado que es necesario contar con un nmero relativamente alto de observaciones para evitar errores estocsticos en las estimaciones, se calculan los flujos econmicos por grupos de edad de cinco aos. En el caso del Brasil se utilizan dos encuestas de hogares: Encuesta Nacional de Hogares (PNAD) correspondiente a 2003 y Encuesta de Presupuestos Familiares (POF) para el bienio 20022003. La PNAD se aplica todos los aos (excepto en los que se realiza el censo) desde finales de la dcada de 1970 y contiene un conjunto amplio y comparable de variables demogrficas y econmicas. En 2003, en la PNAD se entrevistaron 384.834 individuos en 133.255 hogares. La muestra es representativa de la poblacin a nivel nacional, excepto para la poblacin que vive en zonas rurales en los estados del norte del pas. La POF es una encuesta de presupuestos de los hogares que se ha aplicado en 1987-1998, 1995-1996, 2002-2003 y 2008-2009. La POF de 2002-2003 incluye datos de una muestra representativa de la poblacin total compuesta por 48.470 hogares, entrevistados en un perodo de 12 meses. En Chile se combinan datos de dos encuestas de hogares: Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN) de 2007 y Encuesta de Presupuesto y Gasto (EPG) 2006/2007. La CASEN es una encuesta representativa a nivel nacional que se aplica cada dos aos desde 1985, incluye un completo grupo de variables socioeconmicas y se utiliza para producir estimaciones de pobreza y desigualdad en el pas. La muestra para 2007 fue de 268.673 individuos en 73.720 hogares. La EPG es una encuesta de presupuestos de los hogares que se realiza cada diez aos,

desde 1987, en las principales capitales regionales del pas. Adems de la informacin de las encuestas de hogares se utilizan datos administrativos de los dos pases, lo que permite obtener los valores agregados para impuestos totales y gasto pblico en salud, educacin y seguridad social. El gasto pblico en salud se asigna sobre la base de las tasas de utilizacin por edad y nivel socioeconmico obtenidas de las encuestas PNAD (Brasil) y CASEN (Chile). La PNAD permite observar a los individuos que informan haber utilizado servicios mdicos hospitalarios y no hospitalarios provistos por el sector pblico durante el perodo de referencia. Se asume que los usuarios generan el mismo costo per cpita dentro de cada tipo de atencin. En consecuencia, se utiliza informacin administrativa del Ministerio de Salud para dividir el gasto pblico total en estas dos grandes categoras. En Chile, se estiman las tasas de utilizacin por tipo de atencin (hospitalizacin, ciruga y dems) y por modalidad (sin pago y con copago). Posteriormente, se imputa el costo medio correspondiente a cada tipo de atencin utilizando datos administrativos. En el Brasil y Chile, la estimacin del gasto pblico en educacin se basa en las tasas de matrcula por edad y nivel socioeconmico para nios y adultos en la PNAD y la CASEN informan que estn matriculados en escuelas pblicas. Para asignar los gastos de acuerdo con la informacin administrativa se toma en cuenta la variacin en los costos por estudiante por nivel de educacin y la distribucin de los estudiantes entre niveles. Los perfiles de pensiones por edad y nivel socioeconmico se estiman sobre la base de las informaciones de la PNAD y la CASEN en cuanto a los montos recibidos en beneficios durante el perodo de referencia. Desafortunadamente, en ninguno de los dos pases es posible distinguir entre tipos de beneficios (por ejemplo, sobrevivencia y beneficios por vejez), ni tampoco entre sistemas de seguridad social (sistema general de pensiones y sistema para funcionarios pblicos). Para controlar las discrepancias entre la suma ponderada de los beneficios y el costo real de estos programas, se ajusta la informacin de manera de reproducir los valores agregados oficiales.

La estimacin de los perfiles de impuestos por edad y nivel socioeconmico sigue una serie de pasos. En primer lugar, se clasifican los impuestos de acuerdo con el concepto al que se refieren. Entonces, en el caso del Brasil se asume que i) los impuestos sobre los salarios e ingresos recaen sobre los ingresos laborales imponibles y se estiman aplicando la tasa 2003 a la informacin sobre ingresos laborales (PNAD); ii) los impuestos sobre las ganancias recaen sobre los ingresos de capital, estimados utilizando datos sobre dueos de activos (POF); iii) los impuestos sobre la produccin y el consumo recaen sobre el consumo privado, que se estima por medio de datos individuales y por hogar de consumo privado (POF); iv) los impuestos sobre la propiedad recaen sobre las propiedades afectas a impuestos estimadas a partir de informacin sobre tenencia de vehculos y casas (POF), y v) otros impuestos recaen sobre el ingreso laboral afecto a impuestos. Las contribuciones para la seguridad social se estiman en forma directa de la PNAD. La metodologa para el caso de Chile es bsicamente la misma, aunque se realizaron algunos cambios para captar las especificidades del sistema impositivo chileno y la disponibilidad de datos. En consecuencia, se asume que: i) los impuestos al capital recaen sobre una combinacin de informacin de empresarios y dueos de activos (CASEN); ii) otros impuestos a la produccin recaen sobre los ingresos laborales y de capital estimados a partir de informacin de encuestas (CASEN); iii) los impuestos locales se estiman a partir de informacin de empresarios y dueos de activos (por ejemplo, inmuebles) (CASEN); iv) los impuestos sobre el consumo se estiman por medio de informacin individual y de hogares sobre consumo privado (EPG), y v) los impuestos sobre los salarios, las pensiones y las contribuciones sociales recaen sobre los trabajadores formales y los beneficiarios de la seguridad social pblica. Sobre la base de las clasificaciones indicadas, y utilizando los valores agregados provenientes de informacin administrativa, se ajustaron los perfiles de impuestos por edad y nivel socioeconmico al agregado oficial para cada tipo de impuesto.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin de los estudios de cuentas nacionales de transferencias.

Panorama social de Amrica Latina 2010

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a un grupo diverso de pases permite el intercambio internacional de experiencias en trminos, por ejemplo, de polticas pblicas y sus repercusiones en el bienestar de los jvenes y adultos mayores. Las cuentas nacionales de transferencias tambin representan una herramienta flexible en la medida en que permiten la adicin de otras dimensiones sociales clave, adems de la edad. Tal es el caso, por ejemplo, de la metodologa que se est desarrollando actualmente para la medicin de la economa generacional por nivel socioeconmico. En la seccin C de este captulo se pudo apreciar la utilidad de este enfoque en el caso del Brasil y Chile. Aunque el grado de desigualdad en estas sociedades es bien conocido, las cuentas nacionales de transferencias muestran esta realidad bajo una nueva ptica y ponen de relieve las grandes diferencias en trminos de consumo e inversiones en la educacin de los jvenes y las consecuencias de largo plazo de la baja inversin en el desarrollo de capacidades. Por ltimo, vale la pena resaltar que las cuentas nacionales de transferencias proporcionan la base para las proyecciones fiscales de largo plazo de los gobiernos. De una manera general, estas proyecciones anticipan

las importantes transformaciones econmicas que se generarn a partir del lento pero inexorable avance de diversas fuerzas sociales, como el envejecimiento de la poblacin, la transicin epidemiolgica o los cambios en los niveles educativos7. La importancia de las proyecciones de largo plazo para los gobiernos se asienta en por lo menos dos aspectos clave. El primero es que las opciones polticas con mayor grado de retorno (como la inversin en educacin pblica) suelen requerir de un tiempo relativamente largo entre la implementacin y la consolidacin de los resultados. En general, los enfoques basados fundamentalmente en polticas de corto plazo estn ms sujetos a la toma de decisiones equivocadas o menos efectivas, ya que tienden a desconocer el alcance completo de las inversiones de ms largo aliento, como las orientadas a incrementar el desarrollo de capacidades. El segundo aspecto clave es que un enfoque de largo plazo promueve una dinmica de cambios o correcciones marginales que no solo son polticamente ms factibles de implementar, sino que evitan la imposicin de una carga injusta para cualquier generacin en particular y permiten transiciones suaves en las polticas fiscales y de gasto pblico.

La transicin epidemiolgica se refiere a un cambio debido, en gran parte, al envejecimiento de la poblacin, en que las enfermedades de carcter agudo, ms comunes entre los nios, dan lugar a las enfermedades de carcter crnico-degenerativo, ms comunes entre las personas mayores, como principales causas de morbilidad y mortalidad. Vase CEPAL/CELADE (2010) para obtener ms detalles.