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O'Donnell - Disonancias
Teora democrtica y poltica comparada 1.1 Una nota personal Basado en las grandes esperanzas que suscit la terminacin de varios tipos de dominacin autoritaria, emprend el estudio de los nuevos regmenes que haban surgido. Al comienzo de estas actividades part de dos premisas. La primera es que existe un corpus suficientemente claro y consistente de teora democrtica. La segunda es que este corpus solo exige modificaciones menores para ser utilizado como herramienta en el estudio de las nuevas democracias. El problema es que me persuad de que ambas premisas son errneas, lo que me priv de la lente con la que poda dedicarme al estudio de las nuevas democracias. Una teora adecuada de la democracia debe especificar las condiciones histricas de surgimiento de los distintos tipos de casos. La teora democrtica debe abordar complicadas cuestiones de filosofa poltica y de teora moral. Una teora de la democracia debe incluir diversos aspectos de teora del derecho. 1.2 Introduccin Calificar un caso como democrtico tiene consecuencias morales en la medida que en la mayor parte del mundo hay consenso en cuanto a que la democracia es la forma de gobierno preferible. Hay gran confusin y discrepancias sobre la definicin de democracia. Un motivo de confusin es que la teora democrtica no es el ancla conceptual que se presume. Argumento que las actuales teoras de la democracia necesitan ser revisadas desde un punto de vista analtico, histrico-conceptual y jurdico. 1.3 La nota al pie de Schumpeter Schumpeter ofrece su clebre definicin del mtodo democrtico: el arreglo institucional para arribar a decisiones mediante el cual los individuos adquieren el poder de decisin mediante la lucha competitiva por sus votos. El tipo de competencia por el liderazgo de la democracia es una libre, es en procura de votos libres. Schumpeter no excluye otras formas menos competitivas de asegurarse el liderazgo para no quedar con un ideal totalmente carente de realismo. Para que haya un mtodo democrtico deben existir ciertas libertades vigentes para todos. La funcin primordial del electorado es la de generan un gobierno y la de poder derribarlo. Schumpeter enumera ciertas condiciones para el xito del mtodo democrtico. No hay duda de que Schumpeter tiene una concepcin elitista de la democracia ya que, segn l, una vez que han elegido a alguien, la accin poltica ya no es cosa del electorado sino de este ltimo. Segn Przeworski, la democracia es un sistema en el que hay competencia regulada. Un rgimen slo es democrtico si se le permite a la oposicin competir, ganar y asumir cargos. Giovanni Sartori centra su atencin no tanto en las elecciones como en un sistema de gobierno mayoritario limitado por los derechos de las minoras. Las

definiciones anteriores se centran en ciertas condiciones enunciadas como libertades o garantas necesarias para la existencia de elecciones limpias. Todas coinciden en incluir estos dos elementos. Hay otras definiciones que pretenden ser realistas pero no califican como tales porque enuncian caractersticas que no se encuentran en ninguna democracia existente. 1.4 Elecciones limpias Llamo elecciones limpias a las que son competitivas, libres, igualitarias, decisivas e incluyentes, y en las que pueden votar los que gozan de ciudadana poltica. Segn Przeworski, esto significa que los gobernantes pueden perderlas y deben acatar el resultado. Primera digresin comparativa Se presume una vez realizadas las elecciones y declarados los ganadores, stos ocuparan sus cargos y gobiernan con la autoridad y durante el perodo que prescribe la constitucin. Pero no siempre sucede as. En muchos casos, las elecciones no son decisivas. 1.5 Los componentes de un rgimen democrtico, o poliarqua o democracia poltica Ninguna de las definiciones realistas aclara si las condiciones que proponen son necesarias o suficientes o si simplemente aumentan la probabilidad de que haya elecciones limpias. Las elecciones a las que se refieren estas definiciones son institucionalizadas. Cuando es as, ellas son un central componente del rgimen, ya que son el nico medio de acceso a los principales puestos de gobierno. 1.6 Una primera mirada a las libertades polticas Deben existir ciertas libertades o garantas concomitantes a las elecciones que continen vigentes entre una y otra eleccin. El efecto combinado de las libertades no garantiza plenamente que las elecciones sean limpias, pero genera buenas probabilidades. Las libertades polticas son resultado de una evaluacin emprica acerca del impacto de diversas libertades en la probabilidad de que las elecciones sean limpias. ste es uno de los motivos de que no exista acuerdo general acerca de cules seran esas libertades polticas. Uno de los problemas es el lmite en cada una de estas libertades. La libertad de asociacin no incluye, por ejemplo, crear organizaciones con fines terroristas. Es intuitivamente evidente que la ausencia de algunas de estas libertades (expresin, asociacin o movimiento) suprime la posibilidad de que haya elecciones limpias. El acceso a esas libertades genera la posibilidad de utilizarlas como bases de proteccin y potenciacin para el logro de la ampliacin de otras libertades. Confo en haber dejado en claro que un rgimen democrtico es extremadamente importante por s mismo. Dicho rgimen puede rotularse simplemente una democracia. 1.7 Una apuesta institucionalizada Cada votante tiene adems el derecho de ser elegido en posiciones gubernamentales. Lo importante del derecho al sufragio y a ocupar cargos electivos es que define un agente. Esta asignacin es universalista: esos derechos corresponden a todos los adultos. El sistema legal de la democracia concibe a todos los individuos como igualmente capaces de ejercitar esos derechos y hacerse cargo de las obligaciones correspondientes. Vista

desde este ngulo, la democracia es el resultado de una apuesta institucionalizada. El sistema legal asigna a cada individuo ciertos derechos y obligaciones. Los individuos no los eligen. La democracia poltica es el nico rgimen resultante de una apuesta institucionalizada, universalista e incluyente. Podemos llegar a dos conclusiones. La primera, referente a la ciudadana poltica, consiste en la asignacin legal y el disfrute de los derechos y libertades que antes mencion. La otra, referente al estado, tiene dos sentidos. Uno es el del estado como entidad territorial que encuadra a los titulares de los derechos y obligaciones. El segundo sentido es el del estado como un sistema legal que promulga y respalda la asignacin universalista e incluyente de esos derechos y obligaciones. 1.8 Agencia y derechos La adopcin de la apuesta democrtica que concede derechos polticos universalistas es reciente. Sus orgenes nos remontan a la violenta resistencia de sectores privilegiados que se oponan a la extensin de los derechos polticos de otros. Tpicamente, el argumento se basaba en que esos sectores carecan de autonoma y de responsabilidad. Un agente es alguien dotado de razn prctica, o sea que cuenta con suficiente capacidad intelectual y motivacional para tomar decisiones que son razonables en funcin de su situacin y sus metas. Esta capacidad hace del sujeto un agente moral, considerndolo responsable de sus opciones y de las consecuencias directas de las mismas. 1.9 La construccin legal y prepoltica de la agencia La presuncin de agencia es otro hecho institucionalizado. Es un concepto promulgado y sustentado por el sistema legal. sta presuncin constituye a cada individuo como un sujeto jurdico, un portador de derechos subjetivos. La ley se refiere a las nicas entidades verdaderamente existentes, los individuos. El objeto y la finalidad de la ley es el individuo. Si eventualmente se obtiene como resultado un buen orden social, esto es un producto colateral. El proceso de construccin jurdica de la agencia individual no fue ni lineal ni pacfico. Se despleg con otro proceso: el surgimiento y desarrollo del capitalismo. El trabajador de las relaciones capitalistas es un precoz sujeto jurdico, portador de escasos derechos. Los estados y el capitalismo generaron mercados territorialmente delimitados, con lo que tambin as contribuyeron a generar una densa trama de derechos subjetivos. No eran stos los derechos polticos de la apuesta democrtica. Eran derechos civiles, correspondientes a actividades sociales y econmicas privadas. Fue en su carcter de defensores de sta clase de derechos que los liberales lograron la aprobacin de constituciones que institucionalizaron por primera vez la apuesta democrtica. La democracia poltica contempornea acepta la apuesta incluyente y sus implicaciones mayoritarias pero, mediante sus resguardos liberales, amortigua sus riesgos. Segunda digresin comparativa Aunque en muchas nuevas democracias polticas se llevan a cabo elecciones limpias y tanto las elecciones como la apuesta universalista estn institucionalizadas, en ellas existe escasa efectividad de los derechos civiles. En no pocos pases, cuando se adopt la apuesta incluyente an no se haban implantado muchas salvaguardias liberales. Los privilegiados vieron en la extensin de la apuesta una seria amenaza, con lo que a

menudo desencadenaron una dinmica de represin. 1.10 La ciudadana poltica y sus correlatos La ciudadana poltica es una condicin legalmente definida. La ciudadana poltica es pblica. Significa que es el resultado de leyes que deben cumplir exigencias cuidadosamente explicitadas en cuanto a su publicidad y que los derechos y obligaciones que se asignan a cada individuo implican un sistema de reconocimiento mutuo de todos los individuos. Otra de las cuestiones planteadas por la idea de agencia se refiere a las opciones disponibles para cada individuo. Surge entonces una serie de criterios legislativos y de jurisprudencias para que los agentes se relacionen entre s como tales, sin que haya desigualdad. La cuestin de la agencia con respecto a las opciones se ramifica con el surgimiento y desarrollo de la legislacin social. Tercera digresin comparativa Muchos pases importaron sistemas legales fundados en concepciones universalistas de la agencia individual y sus consecuentes derechos subjetivos. Es probable que el funcionamiento de estos regmenes sea significativamente diferente que en los pases originarios. 1.11 Libertades polticas? Es difcil imaginar que las libertades de expresin y asociacin puedan estar vigentes en el mbito de la poltica, pero sean groseramente reprimidas en otras esferas de la vida social. Las libertades polticas se diluyen en un conjunto ms amplio de las libertades civiles. 1.12 Sobre el estado y su dimensin legal El estado incluye el sistema legal, que promulga reglas de diverso tipo y normalmente las respalda con su supremaca de coercin. El sistema legal sostiene la apuesta democrtica. En la medida que esto ocurre, el estado incluye en s mismo una dimensin muy importante de democraticidad. Asimismo, no hay en el estado ningn poder que pueda declararse por encima del sistema legal. Otro aspecto de un sistema legal es su efectividad, vale decir el grado en que efectivamente ordena las relaciones sociales. 1.13 Una mirada al contexto social La libertad de informacin es un rasgo general beneficioso de la sociedad. Es relevante en prcticamente todos los espacios sociales. sta libertad, para ser efectiva, presupone tanto un contexto social que sea razonablemente pluralista y tolerante como un sistema legal que la respalde. Cuarta digresin comparativa En no pocos casos la geografa de los pases incluye algunas desigualdades sociales. La pobreza material y legal es la condicin de buena parte de la poblacin de democracias viejas y nuevas. Por esto mismo, queda por investigar en qu medida y en qu condiciones los pobres y los discriminados pueden usar las libertades polticas de un rgimen democrtico como plataforma de proteccin de sus derechos civiles y sociales. 1.15 Hacia futuras indagaciones

La cuestin de qu opciones realmente habilitan la agencia es indecidible. Sobre qu base podramos trazar una firme y clara lnea a partir de la cual sera posible afirmar que la agencia tiene condiciones reales y efectivas de existir para cada uno? En sntesis, todas las dimensiones de la democracia se conectan entre s y con la cuestin de la agencia. 1.16 Coda Durante estas exploraciones descubrimos la concepcin del ser humano como un agente. Las poliarquas y la (in)efectividad de la ley en Amrica Latina 5.1 Introduccin Las dudas y objeciones con respecto a la condicin democrtica surgen de la justificada indignacin que produce la lamentable situacin de los derechos bsicos de los pobres y vulnerables. Esas mismas dudas reflejan la vaguedad de los significados atribuidos al trmino democracia. 5.2 Poliarqua o democracia poltica El pas X es una democracia poltica o una poliarqua. Sin embargo, la pobreza es muy extendida, y las desigualdades son profundas. Schumpeter estara de acuerdo en que, pese a las caractersticas socioeconmicas de X, este pas es democrtico. Otros autores ven la democracia como un atributo sistmico, dependiente de la existencia de un grado importante de igualdad socioeconmica. La definicin que equipara a la democracia con un grado sustantivo de justicia o de igualdad social, sin embargo, no es til analticamente. Si en el pas X la pobreza extrema es una condicin muy extendida, sus ciudadanos estn privados de facto de la posibilidad de ejercer su agencia, debido a que no tienen tiempo o los recursos necesarios para ejercerla. Entonces parece equivocado afirmar que la democracia no tiene nada que ver con semejantes impedimentos socialmente determinados. sta es una cuestin importante, pero no la tratar aqu. 5.3 Derechos formales El anlisis anterior implica que existe una dimensin intermedia entre el rgimen poltico y las caractersticas socioeconmicas. Sostengo que este nivel intermedio consiste en el grado de efectividad de la ley. Cualquiera que sea la ley, sta debe ser igualmente aplicada por las instituciones estatales que correspondan. La igualdad de todos ante la ley es la expectativa inscripta en esta clase de igualdad. Los derechos y obligaciones formales son un subconjunto de los derechos y obligaciones asignados a la persona legal. 5.4 Un breve repaso de la evolucin y la secuencia de los derechos Hubo ciertos perodos que marcaron un avance claro en la equidad social y la democratizacin, pero esto hizo que disminuyera el universalismo legal de las etapas precedentes. La expansin por medio de la regulacin legal de situaciones sociales nuevas, hasta entonces informalmente reguladas, y la densificacin de la ley, ha sido producto de la emergencia de estados decididos a ordenar las relaciones sociales sobre su territorio. En la mayora de los pases latinoamericanos contemporneos, la extensin de los derechos civiles a todos los adultos es incompleta, y ms an la de los sociales. 5.5 Amrica Latina

El de la poliarqua X, es tambin un pas donde existen los rudimentos del estado de bienestar. Lo que acabo de describir se aplica a todas las poliarquas contemporneas de Amrica Latina. Aqu existen enormes brechas en la efectividad de la legalidad estatal. Esas falencias son las que describir a continuacin. Las falencias en la ley vigente: pese al progreso realizado recientemente, an existen leyes y regulaciones administrativas discriminatorias. Aplicacin de la ley: los privilegiados utilizan diversas maneras para, por medio de conexiones, eximirse del acatamiento de la ley. Relaciones entre burocracias y ciudadanos comunes: sta es la otra cara de la luna para los privilegiados, que para evitar la burocracia montan elaboradas estrategias y redes de relaciones. Acceso al poder judicial y a un proceso justo: en Amrica Latina la justicia es demasiado distante, cara y lenta para que los desfavorecidos intenten acceder a ella. Ilegalidad pura y simple: en muchos pases de Amrica Latina el alcance del estado legal es limitado. Las leyes formalmente vigentes son aplicadas de modo intermitente y diferencial. sta ley segmentada est sumergida en la ley informal decretada por poderes privatizados. Se trata de sistemas subnacionales de poder. Es difcil no concluir que las circunstancias que acabo de describir deben afectar profundamente el funcionamiento real de estas poliarquas. Algunas de esas regiones funcionan, en verdad, de un modo que no es democrtico. Estos problemas han tendido a intensificarse, en vez de mejorar, durante las actuales poliarquas. 5.6 Acerca del estado de derecho La aplicacin adecuada de la ley es obligacin de la autoridad competente. El concepto de imperio de la ley y el de estado de derecho no son sinnimos. El sistema legal es un aspecto del orden social global. Cuando se lo concibe como un aspecto de la teora de la democracia, el estado debe ser visto no slo como una caracterstica genrica del sistema legal y del desempeo de los tribunales. Esto implica que haga respetar las libertades y garantas polticas de la poliarqua y que todos los agentes estn sujetos a controles adecuados y establecidos por ley sobre la adecuacin de sus actos. ste es un estado democrtico de derecho. 5.7 Desigualdades, estado y derechos liberales Una justificacin adecuada del estado de derecho debe basarse en la igualdad. sta est en peligro dado que hoy en da las reformas legal y judicial estn fuertemente orientadas hacia los intereses de los sectores dominantes. Esto tiende a producir un desarrollo dualista del sistema de justicia. En sociedades que son profundamente desiguales, stas tendencias bien pueden reforzar la exclusin de muchos. La democracia es tambin un modo particular de relacin entre el estado y los ciudadanos, y entre los ciudadanos mismos, bajo un tipo de legalidad que sostiene la ciudadana civil y una red de controles. La vigencia de una ciudadana relativamente plena ayuda a generar patrones de desigualdad que son menos agudos. Las enormes distancias sociales que conlleva la desigualdad profunda favorecen diversos patrones de relaciones autoritarias en los contractos entre los privilegiados y el resto. Una consecuencia enorme es la dificultad de los primeros para reconocer a los segundos como agentes igualmente autnomos y responsables. Junto con las libertades polticas de la poliarqua, los derechos civiles son el principal apoyo para el pluralismo y la diversidad de la sociedad. Los impulsos democratizantes

ms promisorios pueden provenir de luchas por la extensin de la ciudadana civil. 5.8 Observaciones finales Los temas del estado deben ser considerados como una parte tan central de la problemtica de la democracia como lo que es el estudio de su rgimen. El logro de una democracia que incluya una plena legalidad democrtica es una necesidad urgente e importante. El hecho de que las luchas hacia este objetivo puedan fundarse en las libertades polticas de la poliarqua seala el potencial de este tipo de rgimen, an cuando est daado.