You are on page 1of 11

FACULDADE BRASIL NORTE - FABRAN

TUTELA CONSTITUCIONAL DAS LIBERDADES: AÇÃO POPULAR

MACAPÁ 2012 DEMIS RILKER DE JESUS CARDOSO

TUTELA CONSTITUCIONAL DAS LIBERDADES: AÇÃO POPULAR Trabalho apresentado à Faculdade Brasil Norte – FABRAN como requisito avaliativo da disciplina Direitos Fundamentais. MACAPÁ 2012 AÇÃO POPULAR Conceito . do curso de Bacharel em Ciências Jurídicas. sob orientação do Prof. Jorge Anaice.

plebiscitos e referendos.O art. p. dos agentes administrativos e de terceiros citados como réus na ação. reconhecendo-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli. permite-se ao povo. na presente hipótese. juntamente com o direito de sufrágio. diretamente. e ainda a iniciativa popular de lei e o direito de organização e participação de partidos políticos. a ação popular também tem natureza condenatória. No conceito de Meirelles (1997. o direito de promover a defesa de tais interesses. Natureza Jurídica Como bem revela o art. 22 da Lei nº 4. mandado de segurança. pela qual. Ademais. ação popular é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos . 5º. entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos. com base no princípio da legalidade dos atos administrativos e no conceito de que a res pública (República) é patrimônio do povo. ao lado das principais ações constitucionais (habeas corpus. mandado de injunção). A ação popular poderá ser utilizada de forma preventiva (ajuizarnento da ação antes da consumação dos efeitos lesivos) ou repressiva (ajuizamento da ação buscando o ressarcimento do dano causado). 1º e 14). os . Finalidade A ação popular. a ação popular tem natureza específica. da Constituição Federal. em virtude da possibilidade da imediata condenação dos administradores. ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. ou seja. da Constituição Federal proclama que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe. Sob outro prisma. porquanto enseja a anulação dos atos administrativos lesivos ao patrimônio público. a finalidade da ação popular é a defesa de interesses difusos. a ação popular reside no rol das ações constitucionais. porquanto está prevista no art. trata-se de ação civil de natureza constitutiva. arts. inciso LXXIII. habeas data. direito de voto em eleições. Em primeiro lugar.717. LXXIII. de 1965. exercer a função fiscalizatória do Poder Público. estadual e municipal. Assim sendo. ou de suas autarquias. 5º.ilegais e lesivos do patrimônio federal. constituem formas de exercício da soberania popular (CF. à moralidade administrativa. 87).ou a estes equiparados .

ed. a ação popular também segue o disposto na Lei nº 4.1 Trata-se.. v. Direito processual civil brasileiro. 2 De acordo. no mesmo processo. na doutrina: “O ato lesivo não é praticado contra o indivíduo. § 4º. LXXIII). ou seja.014 e 6.quais são condenados desde logo. 14. a intangibilidade do patrimônio público e a integridade da moralidade administrativa (CF. Daí a dupla natureza da ação. 1996. a ele concorreram” (GRECO FILHO. da Constituição Federal de 1988. em favor da entidade. portanto. ao mesmo tempo. com as modificações provenientes das Leis nºs 6. na doutrina: “Pela ação popular. . constitutiva e condenatória” (DI PIETRO. ou seja.717. 5º. mista. 2. que é. de 1965. III. inciso LXXIII. 7.513. de 1973 e 1977. 5º. da Lei nº 4. 323). responsabilizando todos aqueles que. Direito Administrativo.437. obrigatoriamente lesivo ao patrimônio público. em razão das naturezas constitutiva e condenatória. respectivamente. Requisito objetivo refere-se à natureza do ato ou da omissão do Poder Público a ser impugnado. p.717. 531). 17. não se exige o esgotamento de todos os meios administrativos e jurídicos de prevenção ou repressão aos atos ilegais ou imorais e lesivos ao patrimônio público para seu ajuizamento. o que se pleiteia do órgão jurisdicional é: 1. administradores ou não. art. bem como na Lei nº 8. de 1992. seja por imoralidade. que deve ser.. p. 2005. mas contra o patrimônio da entidade pública de que o agente administrativo participa. objetivando a ação de reparação do dano. Maria Sylvia Zanella. ao ressarcimento dos cofres públicos. ed. Vicente. sem contudo configurar-se a ultima ratio.2 Fundamentação Legal A ação popular está consagrada no art. de ação com natureza eclética. a anulação do ato lesivo. Além das linhas mestras consagradas no preceito constitucional de regência. em função de seu amplo espectro de atuação jurídicoprocessual. conforme art. 1 Em sentido semelhante. a condenação dos responsáveis ao pagamento de perdas e danos ou à restituição de bens ou valores. Requisitos São dois os requisitos para o ajuizamento da ação popular: • Requisito subjetivo: somente tem legitimidade para a propositura da ação popular o cidadão. • Objeto O objeto da ação popular é o combate ao ato ilegal ou imoral e lesivo ao patrimônio público. seja por ilegalidade. Conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal. a ação popular é destinada "a preservar.

seja o brasileiro nato ou naturalizado. Dessa forma. A comprovação da legitimidade será feita com a juntada do título de eleitor (brasileiros) ou do certificado de equiparação e gozo dos direitos civis e políticos e título de eleitor (português equiparado). em seu art. mas sim interesses da comunidade. para ser atacado pela via popular e declarado ilegítimo e lesivo ao patrimônio público. Ainda em relação ao objeto. 369) tal ação é um instrumento de defesa dos interesses da coletividade. A legitimação do cidadão é ampla. age como substituto processual. pois defende em juízo. um interesse difuso. apesar de definir exemplificativamente os atos com presunção legal de ilegitimidade e lesividade. Legitimação ativa Somente o cidadão. 15). tendo o direito de ajuizar a ação popular. que apenas estabelece regras de conduta para sua aplicação. se assim o for. pois como ensina Meirelles (1986. o português equiparado. inclusive aquele entre 16 e 18 anos. O beneficiário direto e imediato desta ação não é o autor. Hely Lopes Meirelles (1986. 4º. p. Em tais casos. p.717/65. ou não.717/65). titular do direito subjetivo ao governo honesto. 369) aponta que hoje é ponto pacífico na doutrina e na jurisprudência que não cabe ação popular para invalidar lei em tese. à comunidade a que diga respeito o litígio. abstrata. possuem legitimação constitucional para a propositura da ação popular. ilegalidade do objeto. ou seja. pois esse pressuposto não está na lei e nem se assenta em razoáveis fundamentos. e ainda. utilizável por qualquer de seus membros. tal qual o direito de voto. inexistência dos motivos. no caso do cidadão menor de 18 anos. é o povo. não excluiu dessa possibilidade todos os atos que contenham vício de forma. art. no gozo de seus direitos políticos. mesmo que o litígio se verifique em comarca onde ele não possua domicílio eleitoral. O cidadão . art.A Lei da Ação Popular (Lei nº 4. não poderão ingressar em juízo os estrangeiros. Ressalte-se que. as pessoas jurídicas e aqueles que tiverem suspensos ou declarados perdidos seus direitos políticos (CF. a norma geral. se a privação for posterior ao ajuizamento da ação popular. é necessário que a lei renda ensejo a algum ato concreto de execução. sendo irrelevante que o cidadão pertença. em nome próprio. passíveis. desvio de finalidade ou tenham sido praticados por autoridade incompetente (Lei nº 4. pertencente à coletividade. Por ela não se amparam direitos individuais próprios. de ação popular. por tratar-se de um direito político. A jurisprudência e a doutrina majoritária entendem que o cidadão. autor da ação popular. 1º). não será obstáculo para seu prosseguimento. portanto. não há necessidade de assistência. Porém.

inclusive das empresas públicas e das sociedades de economia mista. 127. como também. enquanto instituição. para quem a ação popular consiste num instituto de democracia direta. poderá ingressar em juizo. tiverem dado oportunidade à lesão. Há de se discordar dessa posição. porém como parte pública autônoma é incumbido de zelar pela regularidade do processo e de promover a responsabilização civil e criminal dos responsáveis pelo ato ilegal e lesivo ao patrimônio público. p. § 1º). 281). tanto da Administração direta quanto da indireta. em seu art. Canotilho e Moreira (1993. por omissos. ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou firmado o contrato impugnado. por direito próprio. ou privadas. num alargamento da legitimidade processual activa a todos os cidadãos.participação na vida política do Estado e fiscalização da gerência do patrimônio público -. em relação ao mérito. funcionários ou administradores que houverem autorizado. 1º e 14). independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa”. Legitimação passiva Os sujeitos passivos da ação popular são diversos. pois a ação popular. prevendo a Lei nº 4. e. em nome próprio e na defesa de seu próprio direito . “a acção popular traduz-se. que em face de expressa previsão constitucional teve sua legitimação ordinária ampliada. Assim entende Silva (1968. prelecionam que. fá-lo em nome próprio. enquanto instrumento de exercício da soberania popular (CF. por definição. 6º. Competência . § 2º. no uso de uma prerrogativa cívica que a Constituição Federal lhe outorga. com total independência funcional (CF. art. que é o de sua participação na vida política do Estado.promove em nome da coletividade. fiscalizando a gestão do patrimônio público. a fim de que esta se conforme com os princípios da legalidade e da moralidade. não possui legitimação para o ingresso de ação popular. 195).717/65. na defesa de direito próprio. que a intenta. e mais as autoridades. pertence ao cidadão. ou que. a obrigatoriedade de citação das pessoas jurídicas públicas. aprovado. em análise ao mesmo instituto previsto na Constituição da República Portuguesa. em nome das quais foi praticado o ato a ser anulado. manifestando-se. O Ministério Público. arts. e o cidadão. os beneficiários diretos do me smo ato ou contrato.

O Tribunal de Justiça de São Paulo manteve a sentença de primeira instância. não há previsão na Constituição de 1988. Alegou também que houve cerceamento de defesa porque foi negado ao Estado o direito de produzir prova pericial. em mandado de segurança. ministro Castro Meira. individualmente. mesmo que propostas em face do Congresso Nacional. concluiu pela legitimidade da ação.A competência para processar e julgar a ação popular será determinada pela origem do ato a ser anulado. que negou Recurso Especial da Fazenda de São Paulo. sujeita à constatação pericial e com valor a ser apurado na execução. aplicando-se as normais regras constitucionais e legais de competência. maior de 16 anos. de Ministros de Estado ou do próprio Presidente da República. que acolheu a ação e admitiu o pagamento de indenização. entre outros. A Fazenda de São Paulo argumentou ser vedado ao cidadão. por meio de Ação Popular. O entendimento é da 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça. Poder Postulatório Qualquer cidadão pode. O Recurso Especial contra essa decisão chegou ao STJ através de um Agravo de Instrumento. O relator do caso. propor Ação Popular contra atos administrativos capazes de causar danos ao meio ambiente. A Ação Popular foi ajuizada por um cidadão contra o Estado de São Paulo. Importante ressaltar que seguindo uma tradição de nosso direito constitucional. estão sob sua jurisdição. O que se exige é que o autor seja cidadão brasileiro. para o processo e julgamento de ações populares. Ele queria que o Estado fosse condenado a deixar de lançar esgoto in natura ou com potencial poluente produzido pela Penitenciária Estadual de Presidente Bernardes no córrego Guarucaia. de competência originária do Supremo Tribunal Federal. destacou que o inciso LXXIII do artigo 5º da Constituição Federal é claro ao afirmar que qualquer cidadão é parte legítima para propor Ação Popular tendente a anular ato lesivo ao patrimônio público e ao meio ambiente. Proteção de Direitos . Também foi pedida indenização pelos danos causados aos recursos hídricos em benefício do Fundo Especial de Recuperação dos Interesses Difusos Lesados. Por isso. ou das demais autoridades que. tentar impedir a administração de fazer ou deixar de fazer algum ato. no exercício de seus direitos cívicos e políticos. O órgão tentava suspender uma Ação Popular contra o Estado com a alegação de falta de interesse de agir dos autores.

visando a tutela de interesses coletivos. 524). mas sim interesses da comunidade. 1995. coisa do povo ( publicum. O qualificativo popular prende-se a isto: defesa da coisa pública. moral. quando a ação popular é julgada improcedente. 26. condenação dos responsáveis e beneficiários em perdas e danos. produção de efeitos de coisa julgada erga omnes. “Contudo. bem como honorários advocatícios. a ação popular é só admissível quando busca a proteção do patrimônio público em geral. ed. José Afonso da. Informações pertinentes Natureza da decisão A natureza da decisão na ação popular é desconstitut iva-condenatória. Se a ação popular for julgada 3 Em sentido conforme. p. p. Ela há de visar a defesa de direito ou interesse público.Embora possa ser proposta por um só cidadão. ainda que o autor possa ter algum interesse individual subjacente.. mandado de injunção e habeas data. Curso de direito constitucional positivo. Também. é o povo. Direito administrativo. . 88). • Por outro lado. condenação dos réus às custas e despesas com a ação. no mesmo sentido. de populum)”. ação civil pública. não de interesse pessoal”. para se analisarem seus efeitos. 16. histórico. utilizável por qualquer de seus membros. O beneficiário direto e imediato desta ação não é o autor.. turístico. “No entanto. p. Hely Lopes. O cidadão a promove em nome da coletividade. prevalecem as duas características básicas: o fato de que sua titularidade cabe a qualquer cidadão e o de que este age na defesa do interesse público e não de interesse individual” (DI PIETRO. Mandado de segurança. cultural. 1996. Por ela não se amparam direitos individuais próprios. no uso de uma prerrogativa cívica que a Constituição da República lhe outorga” (MEIRELLES. ação popular. Maria Sylvia Zanella. ed. na doutrina: SILVA. ambiental. ainda na doutrina: “É um instrumento de defesa dos interesses da coletividade. 7. 462-463: “O que lhe dá conotação essencial é a natureza impessoal do interesse defendido por meio dela: interesse da coletividade. Por conseguinte. Sentença e coisa julgada As consequências da procedência da ação popular são: • • • invalidade do ato impugnado. natural. porquanto são coletivos os bens tutelados pela ação: patrimônio público econômico. titular do direito subjetivo ao governo honesto. estético e paisagístico. ed. ela se manifesta como uma garantia coletiva na medida em que o autor popular invoca a atividade jurisdicional. por meio dela. de populicum. visando tanto à anulação do ato impugnado quanto à condenação dos responsáveis e beneficiários em perdas e danos.. na defesa da coisa pública. 2006. deve-se perquirir a razão da improcedência. a ação popular tem como e scopo a defesa da coletividade3.

Em ambas as hipóteses de improcedência. isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. art. Na verdade. por prevalecer o interesse público de defesa da legalidade e da moralidade administrativas. Por fim. salvo comprovada má-fé. Ação popular e ação civil pública O cotejo analítico dos preceitos constitucionais e das leis de regência da ação popular e da ação civil pública revela a existência de grande semelhança em relação ao objeto da proteção de ambas as ações constitucionais. Ademais. permanecendo válido o ato. da Constituição Federal. com objetivos político-partidários de desmoralização dos adversários políticos. a sentença produzirá efeitos de coisa julgada erga omnes. ficará o autor. 5º.717. as quais não podem ser produzidas no mandado de segurança. Enquanto a ação popular é exclusiva do cidadão. a ação popular prevalece em relação ao mandado de segurança. se a improcedência decorrer de deficiência probatória. apesar da manutenção da validade do ato impugnado. inciso LXIX. em busca da verdade real. Daí a inadequação do mandado de segurança diante de hipótese própria de ação popular. Porém. até mesmo a produção de provas testemunhal e pericial (cf. enquanto o mandado de segurança é apto à defesa de direitos individuais. por entidade da administração indireta e até mesmo por . de 1965). A ratio dessa previsão constitucional é impedir a utilização eleitoreira da ação popular. Ação popular e ação de mandado de segurança Como ação específica do cidadão contra os atos administrativos lesivos ao patrimônio público. por pessoa jurídica de direito público. ou contrários à moralidade administrativa. a decisão de mérito não terá eficácia de coisa julgada erga omnes. havendo possibilidade de ajuizamento de nova ação popular com o mesmo objeto e fundamento. da Lei nº 4. 7º. a ação civil pública pode ser movida pelo Ministério Público. como bem assentou o Supremo Tribunal Federal no Enunciado nº 101: “O mandado de segurança não substitui a ação popular”. pela Defensoria Pública. a ação popular só tem como escopo a defesa de direitos transindividuais. levianamente. porquanto a ação popular segue o procedimento ordinário e enseja dilação probatória. inciso V. ação cujo campo de incidência é obtido por exclusão. as principais diferenças residem na legitimidade ativa e na legitimidade passiva.improcedente por ser infundada. as ações têm ritos distintos. cuja celeridade do procedimento pressupõe prévia prova documental juntada já com a petição inicial. coletivos. à vista do art.

Estudada a legitimidade ativa ad causam em prol de todos os cidadãos. ou seja. está demonstrada a legitimidade ativa do autor da ação popular. art. de direito público ou privado.717. § 3º. que seja nacional. os brasileiros que não são eleitores e as pessoas jurídicas (tanto de direito privado quanto de direito público) não têm legitimidade ativa para a ação popular. Ação popular corretiva e preventiva A ação popular pode ser proposta por qualquer cidadão. os estrangeiros. não tem legitimidade ativa para ajuizar ação popular. 1º da Lei nº 7. natural ou jurídica. ou seja. 36 do Código de Processo Civil). observada a prevenção prevista no § 3º do art. a ação popular é movida contra a pessoa jurídica lesada. 1º.347. porquanto o inciso LXXIII do art. como bem autoriza o art. Não basta. de 1965). Em contraposição. porquanto incide a regra do § 2º do art. ao contrário do que ocorre com o mandado de segurança. da Lei nº 4. a qual é alcançada quando o nacional realiza o alistamento eleitoral e passa a ser cidadão. partido político. No tocante à última.associação civil constituída há pelo menos um ano. o qual é inadmissível quando for cabível ação popular. de 1965. Daí a necessidade de a petição inicial da ação popular ser instruída com prova documental atinente ao regular alistamento perante a Justiça Eleitoral. Considera-se cidadão o nacional com direitos políticos. a qual pode ser movida na pendência de ação popular. Comprovada a cidadania por meio do título eleitoral ou da respectiva certidão proveniente da Justiça Eleitoral (art. Quanto ao polo passivo. bem assim contra os beneficiados pela lesão ao patrimônio público. razão pela qual o cidadão-autor deve ser representado em juízo por advogado legalmente . o brasileiro eleitor. Em contraposição. a ação civil pública tem como alvo qualquer pessoa. cujas finalidades institucionais sejam transindividuais. os respectivos administradores e agentes administrativos. de 1985.717. Por fim. 5º da Lei nº 4. 5º da Constituição de 1988 exige mais do que a nacionalidade. merece ser prestigiado o Verbete nº 365 da Súmula do Supremo Tribunal Federal: “Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular”. a cidadania. No que tange à vedação às pessoas jurídicas em geral. Não importa se a nacionalidade é originária (brasileiro nato) ou adquirida (brasileiro naturalizado). o mesmo não ocorre com a ação civil pública. 12 da Constituição Federal. mediante o título eleitoral ou a respectiva certidão. é preciso examinar a capacidade processual e a capacidade postulatória. Por ser pessoa jurídica. o advogado tem capacidade postulatória (cf. entretanto.

na qualidade de cidadão. a ação popular está sujeita a prazo de cinco anos.habilitado (cf. Por força do art. ter legitimidade ativa ad causam para. de 1965. a condenatória). 21: “A ação prevista nesta Lei prescreve em 5 (cinco) anos”. art. 22 da Lei nº 4. ajuizar ação popular. de 1965. mas não a capacidade processual. é possível afirmar que o prazo é prescricional. carece ele da capacidade processual. 4º. apesar de o eleitor relativamente incapaz (ou seja. inciso I. quando pode postular em causa própria. 22 da Lei nº 4. de 1965). Prazo: cinco anos Por força do art.717. 7º e 8º do Código de Processo Civil também alcançam a ação popular. Em virtude da natureza predominante da ação (qual seja.717.717. raciocínio que é confirmado pela literalidade do art. 21 da Lei nº 4. Por fim. com mais de 16 anos e menos de 18 anos). devidamente alistado perante a Justiça Eleitoral. do Código Civil. combinados com o art. salvo quando o próprio cidadão-autor também for advogado. conforme se extrai dos arts. Daí a conclusão: o cidadão menor de 18 anos tem legitimidade ativa ad causam. os arts. razão pela qual necessita da assistência dos pais para ingressar com a ação popular. 7º e 8º do Código de Processo Civil. .