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A APLICAO DE PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL EM

GOVERNOS LOCAIS: POSSIBILIDADES E LIMITES


OS casos de Santo Andr e So Jos dos Campos
Banca examinadora
Prot. Orientadora: Regina Silvia V. M. Pacheco
Prof. Carlos Cesar Bertero
Prof. Peter Spink
FUNDAO GETLIO VARGAS
ESCOL DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO
MIRIAM BELCHIOR
A APLICAO DE PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL EM
GOVERNOS LOCAIS: POSSIBILIDADES E LIMITES
OS casos de Santo Andr e So Jos dos Campos
Disserao apresentada ao Curso de Ps
Graduao da FGVlEAESP
rea de Concentrao: Poltica Urbana
requisito para obteno do ttulo de mestre
em Administrao.
Orientadora: Prot. Regina Slvia V. M. Pacheco
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BELCHIOR, Miriam. A aplicco do Planejamento Estratgico Situacional em
governos locais: Possibilidades e limites - os casos de Santo Andr e So Jos dos
Campos. So Paulo: EAESP/FGV, 1999. 102p. (Dissertaao de Metrado
apresentada ao Curso de Ps-Graduao da EAESP/FG, rea de Concentrao:
Poltica Urbana)
Resumo: Trata dos limites e potencialidades da aplicao, no nvel local, de uma
metodologia de planejamento que busca equacionar o processo de deciso,
programao, acompanhamento e controle de aes - o Planejamento Estratgico
Situacional, mtodo desenvolvido originalmente para governos centrais, pelo
economista chileno Carlos Matus. Aponta esses limites e possibilidades a partir da
reflexo sobre as experincias dos municpios de Santo Andr (gesto 1989-1992) e
So Jos dos Campos (gesto 1993-1996), ambas no estado de So Paulo.
Palavras Chaves: Planejamento Estratgico - Poder Local - Reforma do Estado -
Governabilidade - Santo Andr - So Jos dos Campos - Prefeitura
SUMRIO
I. APRESENTAO 1
11. OS DilEMAS DA ADMINISTRAO PBLICA E O PLANEJAMENTO 7
11.1 A Superao da Crise Fiscal 10
11.2. A Refonna da Administao Pblica 11
11. 3 O Contole Social
19
11.4 A Reforma do Estado e o Planejamento 22
111. O PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAl 27
111.1. O mtodo: conceitos e ferraments 34
IV. AS EXPERINCIAS DE APLICAO DO PLANEJAMENTO
ESTRATGICO SITUACIONAl EM NVEL lOCAL 43
IV.1 Santo Andr - Caracterizao Geral do Municipio 47
IV.2 Santo Andr - A Gesto 1989-1992 e o Planejamento Estatgico Situacional 50
IV.3 So Jos dos Campos - Caracterizao Geral do Municpio 57
IV.4 So Jos dos Campos - A Gesto 1993-1996 e o Planejamento Estatgico
Situacional 59
V. LIMITES E POSSIBILIDADES DA APLICAO DO PLANEJAMENTO
ESTRATGICO SITUACIONAl 64
V.1 A Adoo do Planejamento Estatgico Situacional 68
V.2 O Planejamento Estatgico Situacional. as prioridades de governo e a coeso da
ui n
V.3 O Comportamento das reas-Meio e das reas-Fim 74
V.4 A amplitude da utilizao do Planejamento Estatgico Situacional 75
V.5 O Equilbrio do Tringulo de Governo 76
V.6 A Sala de Situaes 78
V.7 Os Agentes de Planejamento 82
V.8 A Participao Popular e o Planejamento Estratgico Situacional 84
V.9. Avaliao global dos resultdos da aplicao da metodologia 85
VI. Concluses
ANEXO 1- LISTA DOS ENTREVISTADOS
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
89
94
96
Aos meus meninos, Doria e Carlos Al bero
Agradecimentos
Aos vinte entrevistados de Santo Andr e So Jos dos Campos, que
contri buram de maneira fundamental para a realizao desse trabalho.
minha orientadora, Profa. Regina Pacheco, pela pacincia, confiana e
incentivo permanente.
Aos meus companheiros de Sala de Situaes, Maurcio (o Xangola),
Marilza e Poletto por todos os momentos, duros e agradveis, que
passamos juntos.
minha equipe na Secretaria de Admi ni strao de Santo Andr pelo apoio
e pacincia sempre, mas especialmente no perodo de produo dessa
disserao.
Ao Doria, Graa, Valter, Remisson, Rogrio, Mrcia, Thais e Isngela que
muito me ajudaram quando o tempo j era finito.
I. Apresentao
A crise econmica mun- dial profunda que ocorre a partir da dcada de 70
e a progressiva integrao mundial dos mercados e dos sistemas
produtivos geraram a grande crise do Estado, cujo enfraquecimento
revelou-se tanto no que se refere di sponibilidade de recursos sua
disposio, como tambm em relao sua capacidade de proteger a
economia nacional da competio interacional. crise econmica
soma-se a crise de legitimidade do Estado, oriunda tanto de sua
incapacidade de dar conta das demandas dos cidados quanto do
progressivo distanciamento entre aqueles e a mquina pblica.
Essa mudana brutal de contexto gerou, num primeiro momento, um
fortssimo questionamento do Estado, segui do por um movimento de sua
reconstruo, em outras bases. Dessa maneira, colocou-se para o setor
pblico a necessidade de enfrentar essas circunstncias em vrias
frentes. Por um lado, enfrentando a crise fiscal e, por outro, lutando para
recuperar sua legitimidade, atravs da reformulao de seu padro de
relao com a sociedade e da recuperao de sua capacidade gerenci al .
No que se refere recuperao da capacidade gerencial do Estado surge
a proposta de um novo modelo de administrao - denominado
paradigma ps-burocrtico, que se caracteriza por trs elementos
principais: orientao da ao do Estado para o cidado, com nfase no
controle de resultados; valorizao do corpo funcional (empowenenf e
moderizao dos si stemas de apoio gesto pblica. Nessa ltima
linha, so propostos um conjunto grande de medidas, pare considervel
delas consistindo na adoo de mtodos de gesto empresarial. A
recuperao da cultura de planejamento uma dessas medidas.
nesse contexto que esse estudo se desenvolve, tendo por objetivo
analisar os l i mites e potencialidades da apl icao, no nvel local, de uma
metodologia de planejamento que busca equacionar o processo de
deciso, programao, acompanhamento e controle de aes. Analisar
se- a implementao, no mbito municipal, do Planejamento Estratgico
Situacional - mtodo desenvolvido originalmente para govemos centrai s,
pelo economista chileno Carlos Matus.
A escolha do tema deveu-se basicamente a dois fatores: sua
pertinncia no mbito da di scusso sobre Refora do Estado, em
particular da reforma da admi ni strao pbl ica e ao meu interesse
pessoal nessa reflexo, visto que vivi a experincia de aplicao dessa
metodologia.
A anlise far-se- a parir da reflexo sobre as expenencias dos
municpios de Santo Andr (gesto 1 989-1 992) e So Jos dos Campos
(gesto 1 993-1 996), ambas no estado de So Paulo. Os municpios
foram selecionados, porque adotaram o Pl anejamento Estratgico
Situacional como mtodo de planejamento municipal e pelo acesso
faci litado que dispunha dado que participei das duas experincias seja
di retamente, caso de Santo Andr, ou i ndi retamente como consultora,
caso de So Jos dos Campos.
i mporante lembrar que existem muitos mtodos para planejamento,
controle e avaliao de aes. No entanto, no est no mbito desse
estudo avaliar o mtodo do Planejamento Estratgico Situacional em si
nem o de compar-lo com outros existentes, mas sim de avaliar os
2
resultados de sua apl icao no nvel local , a partir das experi ncias
mencionadas.
A di ssertao orientou-se a parir de um leque de questes sobre al guns
dos elementos constitutivos do processo de implementao do
Planejamento Estratgi co Situacional. O mais geral deles referia-se aos
possveis resultados da apl i cao dessa metodologia, vi sto ela ter sido
originalmente desenvolvida para o nvel central e os estudos de caso
referirem-se ao mbito local , onde foi introduzida uma adequao do
mtodo.
Essa questo mais geral desdobrava-se em vrias outras. A primeira
delas referia-se s motivaes que origi naram a deciso de adotar um
mtodo de planejamento govemamental e porque o Planejamento
Estratgico Situacional foi escolhido. Uma segunda questo imporante
aludia ao papel que o processo de implementao do mtodo
desempenhou no sentido de estabelecer as prioridades do govero. A
terceira dizia respeito a se haveria di ferena entre o comporamento das
reas-meio e o das reas-fim frente a introduo dessa nova metodol ogi a
de pl anejamento. Uma quara questo di zi a respeito a se o Planejamento
Estratgico Situacional foi incorporado pela hierarqui a ou ficou apenas
como instrumento geral do govero.
Havia ainda um bloco de questes relacionadas s dificuldades de
implementao da metodologia em si , dada sua alta complexidade,
mesmo considerando todas as adequaes realizadas para a sua
3
apl i cao em mbito local: o tratamento do Tringulo de Govern0
1
, ou
seja, se na prtica foi possvel tratar de maneira equi l i brada os seus trs
vrtices (programa de govero, capacidade de govero e goverabi l idade
do si stema); a eficcia do mecanismo de Sala de Situaes - organismo
responsvel por fazer o monitoramento geral do plano; a perinncia da
figura do agente de planejamento das reas e, como uma ltima questo
a considerar o papel que a metodologia pode cumprir quanto ao controle
social sobre o poder local; isto , se o Planejamento Estratgico
Situacional pode cumprir funo de apoio ao processo de participao
popular.
Dessa forma, o presente estudo tentar identificar, considerando as
especificidades dos dois municpios anal isados, os diversos elementos
de sucesso e fracasso na apl icao da metodologia desenvolvida por
Carlos Matus.
A realizao da monografia baseou-se no estudo bi bl iogrfico, na
pesquisa de documentos concerentes ao tema e na realizao de
entrevistas
2
com alguns dos parici pantes do processo de impl ementao
do Planejamento Estratgico Situacional nos dois municpios.
A escolha dos entrevistados seguiu o critrio de obter diferentes vises
do processo. Dessa forma, foram entrevistadas, em cada municpio,
pessoas perencentes a sete grupos, a saber: tomadores de deciso,
secretrios de rea-fim, secretrios de rea-meio, agentes de
Conceito utili zado no Planejamento Estratgico Situacional, que consiste no equacionamento
simultneo de trs macrovariveis que s condicionam mutuamente: o programa de govemo,
a govemabilidade do sistema e a capacidade govemo.
Ver lista dos entrevistados no Anexo I
4
pl anejamento das reas, membros da Sala de Situaes, responsveis
pelas i ni ci ativas de paricipao popular e consultores que auxil iaram na
i mplementao do processo. As entrevistas basearam-se num
questionrio estruturado para dar conta dos diferentes aspectos a serem
analisados, tais como, caracterizao do govemo municipal, hi strico do
processo, questionamentos especficos sobre elementos da apl i cao do
mtodo e balano geral dos resultados. Esses aspectos foram
selecionados a partir das questes iniciais que moveram essa pesquisa.
Todas as entrevistas foram realizadas a partir desse questionrio bsico,
sendo que um ou mais aspectos dele foram enfocados com maior
profundi dade de acordo com o grupo ao qual o entrevistado perencia.
o resultado desse estudo se desenvolve em seis captulos. O primeiro
consiste nessa apresentao onde so comentados aspectos gerais do
trabalho, seus objetivos e a metodologia util izada. No segundo est
al i nhavada a di scusso que se trava em tomo do papel do Estado e dos
di lemas que a administrao pblica vem enfrentando nos dias de hoje,
incluindo sucintamente o papel do planejamento nesse contexto. O
terceiro captulo apresenta os principais fundamentos do Planejamento
Estratgico Situacional, cuja apli cao ser discutida nos dois captulos
seguintes. O quarto captulo descreve o histrico e as condies dentro
das quai s se desenvolveu a implementao do mtodo nos municpios de
Santo Andr e So Jos dos Campos. O quinto captulo analisa as
di versas questes que moveram esse estudo, luz das entrevistas
realizadas, a partir do que tentou-se estabelecer os l imites e sucessos da
util izao desse mtodo de planejamento nas experincias analisadas.
No ltimo, as concluses, aricula-se brevemente os resultados, l i mites e
possibilidades das experincias com a temtica da reforma do Estado,
5
bem como, aponta-se um aspecto relacionado ao tema objeto desse
trabalho que no foram abordados por estarem fora dos li mites
estabelecidos para o seu desenvolvimento, mas que poderiam ser fruto
de uma anlise complementar a ele.
6
11. Os Dilemas da Administrao Pblica e o Planejamento
o perodo do ps-guerra at a dcada de 70 caracterizou-se pelo
permanente crescimento econmico tanto nos pases capitalistas
desenvolvidos como tambm no interior do bloco socialista e em parte
dos pases do Terceiro Mundo. A parir da dcada de 70, sobretudo a
parir da crise do petrleo, tem incio uma grande crise econmica
mundial, que coloca em questo o antigo modelo de intereno estatal
que sustentava a hegemonia do Estado de Bem Estar, ascendendo a
partir da as propostas liberais relegadas, at aquele momento, a um
segundo plano.
Ao lado da crise econmica, o desenvolvimento tecnolgico da segunda
metade do sculo e a progressiva integrao mundial dos mercados e
dos sistemas produtivos lanaram as bases da gl obal izao, que
impuseram uma presso adicional aos estados nacionais, que perderam
pare considervel de sua capacidade de estabelecer as polticas
macroeconmicas e de isolar sua economia da competio interacional
(BRESSER PEREI RA, 1 997, p. 1 4). Dessa forma, o enfraquecimento do
Estado no se deu apenas pela reduo dos recursos sua disposio,
mas tambm pela perda de parte de seu poder.
As expl icaes respeito da natureza da crise do modelo do welfare
state so muito variadas e dependentes do core ideolgico do qual
provm, isto , do posicionamento a respeito sobre o papel do Estado na
economia. Entre os progressistas, prevalece a idia de que se trata de
um processo de adaptao do modelo s novas circunstncias do mundo
modero, enquanto os conservadores apostam na derrocada completa do
modelo (DRAIBE e HENRIQUE, 1 988, primeira parte).
7
Dessa maneira, a dcada de 80 foi foremente marcada pelo debate
sobre o papel do Estado, especialmente sobre o seu tamanho. assim
que, do ponto de vista dos neoliberais, prevalecia a idia de Estado
mnimo a quem caberia apenas garantir os direitos de propriedade e
reservava ao mercado a total coordenao da economia. Como
conseqncia, o receiturio neoli beral compunha-se de um conjunto de
elementos para restringir o Estado, para o ajuste fiscal e para as
refonas orientadas para o mercado. No entanto, a parir das primeiras
iniciativas nessa direo ''firmou-se consenso majoritrio, foralecido pela
anl ise emprica do desempenho dos pases industrializados, no sentido
de que a soluo real dos problemas estava na busca de novas formas
de compatibi l idade entre a esfera do mercado e a esfera do Estado"
(ABRANCHES, 1 991 , p.57), ou como salienta Przeworski ( 1 998, p. 43),
"mesmo na ausncia de suas tradicionais 'falhas', a idia de que os
mercados so eficientes, parece estar mora ou, no mnimo, moribunda".
Dessa fona, de maneira geral, finnou-se a viso de que nem a lgica
pura do mercado nem a lgica estatal conseguem dar conta sozinhas do
problema.
E assim constituiu-se uma viso hegemnica de que no se tratava
unicamente de redefinir o grau de intereno do Estado na economia,
mas sim de refonar o Estado atravs de uma srie de aes para que
"este possa, num novo ciclo, voltar a complementar e corrigi r
efetivamente as falhas de mercado, ainda que mantendo um perfil mais
modesto do que aquele prevalecente no ciclo anterior" (BRESSER
PEREI RA, 1 997, p. 1 7), ou ai nda "para dar poder ao Estado para fazer o
8
que deve fazer e o impeam de fazer o que no deve fazer"
(PRZEWORSKI, 1 998, p.39).
A despeito das diferentes vises a respeito do grau da intereno
estatal, houve, no entanto, al guns pontos de anlise comuns entre as
diferentes concepes a respeito das causas essenciais da crise. O
primeiro deles diz respeito ao carter financei ro-fiscal dela, ou seja,
incapacidade de financiamento do Estado, pois os gastos pblicos
cresceram muito mais rapidamente que os meios para financi-los. Em
segundo lugar, estrutura burocratizada e centralizada do Estado, que se
demonstrava ineficiente e incapaz de atender com qualidade as
demandas dos cidados. Por ltimo, trata-se de uma crise de
legitimidade, de questionamento do modelo de relao entre o Estado e a
sociedade, devido ao progressivo distanciamento entre a mquina
pblica e o cidado.
Diante disso, a Reforma do Estado deveria enfrentar as trs dimenses -
econmica, administrativa e poltica - assinaladas acima: a superao da
crise fiscal , a reforma da admi ni strao pbl i ca e a reformulao do
padro de relao entre Estado e sociedade. Vale obserar que tanto
Crozier ( 1 992, p. 1 2) quanto Abrucio (1 998, p. 1 78) apontam que cada pas
que se disps a faz-l o adotou respostas diferentes em funo de fatores
polticos, econmicos, culturai s e organizacionais diferenciados.
Cabe tambm considerar que no mbito da Amrica Latina h um
elemento a mais a ser levado em conta, qual seja, a necessidade de
consolidao do processo de redemocratizao que se desenvolve
9
tambm a parir da dcada de 80 e que coloca desafios adicionais
Reforma do Estado.
11.1 A Superao da Crise Fiscal
As medidas geralmente apl i cadas de superao da crise fiscal so
usual mente atribudas s idias neoliberais. Isso se deve a que as
primeiras medidas de Reforma do Estado adotadas ainda na dcada de
80 se concentraram na reduo do gasto pbl i c0
3
e tambm ao fato de
que aquela corrente propunha a reduo do tamanho do Estado. No
entanto, rapidamente "tomou-se claro [ . & . ] que o ajuste fiscal no era
proposta de cunho ideolgico, mas condio necessria para qualquer
govemo fore e efetivo" (BRESSER PEREIRA, 1 998, p. 32).
A funo da reforma fiscal seria ento a de contri bui r para sinal izar uma
mudana estrutural no tratamento das contas pbl icas de forma a reduzir
o dficit pbl ico crescente. Nessa di reo, h um conjunto de medidas
que foram adotadas e que, em geral , se sustentam em dois pi l ares: a
reduo do gasto pblico e o aumento da arrecadao tributria.
Em relao ao primeiro deles, foram adotadas medidas de reduo do
tamanho e do custo do setor pbl ico, especialmente no que se refere ao
quadro de pessoal , atravs de programas de privatizao, terceirizao e
outros. Alm disso, por sua relevncia, foi necessrio se debruar sobre
alguns temas especficos como o si stema previdencirio e o de sade,
Isso ocoreu na Gr-Bretanha, no Canad, na Austrlia, na Nova Zelndia, no Japo e nos
Estados Unidos, cmo salienta Bresser Pereira (1 998, p. 31).
10
tendo como conseqncia em alguns pases, nesse ltimo caso, a
transferncia desses serios ao setor pblico no-estatal.
o segundo pilar consistiu na adoo de aes para aumentar a
paricipao da receita pblica no PIS. Dessa maneira, investiu-se na
melhoria da mquina arrecadadora estatal de forma a evitar a evaso e a
eliso fiscal, reduziu-se ou el i minou-se subsdios existentes, di mi nuiu-se
a absoro dos custos de extemalidades do processo de
desenvolvimento, em benefcio de setores sociais j capazes de
intemal iz-Ios e, eventualmente tambm procedeu-se uma reforma
5tributria para, entre outros, tomar a participao dos i mpostos di retos
mai s i mportante do que os indiretos no conjunto da receita para di mi nui r
aqueles i mpostos que incidissem di retamente sobre a produo e at
mesmo, em alguns casos, para aumentar a carga tributria gl obal .
11.2. A Reforma da Administrao Pblica
No final da dcada de 70 e no comeo de 80, o cidado comum cada vez
mais expressava seu descontentamento em relao burocracia estatal ,
depositando, em oposio, grande confiana nos modelos privados de
gesto. Dessa maneira, o segundo grande bloco de ao de Refora do
Estado o enfrentamento da sua cada vez mais clara incapacidade de
atender s demandas dos cidados, seja na quantidade ou na qualidade
dos serios prestados.
Esse bloco de ao voltado dimenso administrativa da crise, ao
problema de capacidade gerencial do Estado, comumente denominado
1 1
de reforma admini strativa. Como salienta Spi nk ( 1 998, p. 1 48), esse
conceito tem mudado muito atravs dos tempos. Cabe ento esclarecer
que nesse estudo se adotar a concepo de que reforma admi ni strativa
so os "esforos que tm por fito induzir mudanas fundamentais nos
sistemas de administrao pblica, atravs de reformas de todo o
sistema ou, pelo menos, de medidas que visem melhoria de um ou
mais de seus elementos-chave, como estruturas administrativas, pessoal
e processos" (Conferncia das Naes Uni das, Brighton, 1 971 , apud
SPI NK, 1 998, p. 1 48). Dessa forma, adota-se aqui uma concepo que se
distingue da Reforma do Estado, que a engloba, e que tambm se
diferencia da moderizao administrativa, que decorrncia del a.
As chamadas reformas de primeira gerao, realizadas ai nda na dcada
de 80, centraram poucos esforos nessa di reo e os esforos realizados
concentraram-se em tentar introduzir mtodos gerenciais privados no
mbito pbl ico, com o objetivo de tom-lo mais eficiente. Somente na
dcada de 90 que a necessidade estatal de ganhar capacidade
gerencial ganha importncia no mbito da Reforma do Estado, quando "a
funo de uma admi nistrao pblica eficiente passa a ter valor
estratgi co" (BRESSER PEREIRA, 1 998, p.24).
o cere da proposta de reforma administrativa adotada nos pases
desenvolvidos se concentrou na reformulao completa do paradigma
hegemnico de organizao do Estado, fundado no conceito weberiano
de burocracia . Como sabi do, no final do sculo XI X, surge o modelo
burocrtico em oposio ao modelo patrimonial ista de administrao do
Estado. O surgi mento do capitalismo e a evoluo da noo de di reitos -
civis e polticos, colocaram em questo a no separao entre o
1 2
patrimnio pblico e o privado, que caracterizavam a forma de
administrar at ento. assim que esse novo paradi gma de
administrao, juntamente com a democracia, se constituiu como o
principal instrumento para proteger o patrimnio pblico contra a
apropriao privada do Estado.
o paradigma burocrtico consiste no exerccio das atividades de gesto
pblica por um quadro administrativo composto por funcionrios
obedecendo somente s obrigaes objetivas do seu cargo, que se
expressam mediante normas e processos intemos; so selecionados e
contratados conforme sua qual ificao profissional ; so remunerados
com salrios fixos estabelecidos segundo sua posio na hierarqui a, a
responsabilidade do seu cargo e as qual ificaes de que dispem; tm a
perspectiva de carreira compreendendo a progresso por tempo de
servio, por eficincia ou ambas e esto submetidos a um sistema
homogneo de disciplina e de control e do servio. Esse modelo
consolidou-se foremente durante a primeira metade do sculo X,
passando a ser utilizado tanto na rea pblica quanto no setor privado.
Os primrdios do questionamento ao paradi gma burocrtico remontam
dcada de 60, quando, especialmente no setor privado mas tambm na
rea pblica, comeam a surgir as primeiras crticas a el e. O modelo,
caracterizado por procedimentos racionais e inflexvei s baseados no
cumprimento i mpessoal das normas, j no consegue mai s dar conta das
novas funes colocadas ao Estado, a parir de uma drstica
transformao de contexto. A grande nfase dada aos controles tomou a
administrao pbl i ca pesada e amarrada formalidade tcnica e
processual . A estrutura hierrquica rgida e verticalizada no propicia a
1 3
criatividade nem o compromisso com os resultados da prestao de
serios aos cidados. O comporamento dos funcionrios polarizado
pelo cumprimento das normas e rituais intemos em detrimento do
benefcio proporcionado sociedade
Alm disso, o papel mais importante a ser cumprido pela administrao
burocrtica progressivamente deixou de se verificar, pois como salienta
Bresser Pereira (1 998, p.27) "se, nos pases desenvolvidos, os di reitos
civis e sociais estavam razoavelmente protegidos, os di reitos pblicos
no estavam [ . . . ) O nepotismo e a corrupo mai s visveis foram
controlados, mas surgi ram novas modalidades de apropriao privada".
Essa caracerstica ainda mais fore no mbito dos pases em
desenvolvimento, especialmente na Amrica Latina, que no
conseguiram consolidar burocracias weberianas e so altamente
permeveis lgica das relaes pessoais referidas ao patrimonialismo,
configurando assim "uma burocracia pbl i ca que combina, de forma
perversa, ri gidez nos procedimentos com fisiologia nos comporamentos"
(DANI EL, 1 996, p.3).
Esse movimento de questionamento se acentua nas duas dcadas
seguintes culminando numa proposta de novo modelo, denominado
paradigma ps-burocrtico ou administrao pblica gerencial; que
procura dar conta de tomar o Estado eficiente. No entanto, no se trata
de um nico modelo, pois como assinala Abrucio (1 998, p. 1 74), "percebe
se que uma srie de medidas vm sendo tomadas em prol da
constituio de um modelo ps-burocrtico, mas este no
completamente coerente e, ademais, no h uma nica vi a adotada em
todas as naes".
1 4
A despeito das variaes em tomo do modelo apontado acima, h trs
aspectos que conformam o ncleo bsico do que tem se denominado
admi ni strao pblica gerenci al : orientao da ao do Estado para o
cidado, com nfase no controle dos resultados; valorizao da
burocracia (empowerent e modemizao dos sistemas de apoio
gesto pblica.
Talvez o elemento mais importante apresentado pelo novo paradigma
seja o de deixar de ser auto-referente e passar a ser focado nas
demandas do cidado, conforme obsera Barzelay ( 1 992, p. 8) em sua
defesa da necessidade de romper a viso burocrtica. E a forma de
avaliar se o Estado est orientado, de fato, para a prestao de servios
ao cidado a burocracia deixar de se preocupar com controles prvios
dos procedimentos e se concentrar no controle dos resultados da ao
estatal , atravs de indicadores de desempenho.
Um segundo elemento relevante o papel que se resera aos
funcionrios pbl icos nesse novo modelo. Diferentemente do paradigma
burocrtico onde o funcionrio no precisava inovar nem enfrentar
desafios, pois bastava cumprir normas e procedimentos, no novo modelo
se prope o empowerent, ou seja, os funcionrios merecem um certo
grau de confiana, de forma que eles possam entender e apl i car normas,
identificar e resolver problemas e tenham i ni ciativa e criatividade para
aperfeioar continuamente os processos. (Barelay, 1 992, p. 1 18).
Sobre esses indicdores Gaetani (1998, p. 1 01) observa que "nem todas as reas de
atividade do setor pblic possuem caracterstics que as tomam passveis de mensurao,
mas a maioria mensurvel. Isso significa que comparaes (intemacionais, inter-regionais,
ao longo do temp, etc.) podem ser feitas, bm como o estabelecimento e a cntratao de
metas".
1 5
o estmulo criatividade e i niciativa dos funcionrios pbl icos requer,
portanto, um processo de fortalecimento e aumento da autonomia da
burocracia. Em primeiro lugar, necessrio valorizar seu trabalho atravs
de sua parici pao na formulao e na gesto das polticas pbl i cas,
garantindo-se, com isso, seu compromisso em relao aos resultados a
serem alcanados. Em segundo lugar, preciso priorizar a capacitao
dos seridores construi ndo "uma base geral cientfica e cultural sl i da,
um conhecimento mi nucioso da realidade nacional e seu contexto, um
atualizado e pertinente aparelhamento tecnolgico, atitudes favorveis s
mudanas e inovaes, bem como valores nacionais e sociais"
(KLlKSBERG, 1992, p.80). Essa capacitao, por outro lado, precisa
estar orientada para romper com a excessiva especi al i zao que toma o
seridor responsvel apenas pela repetio mecnica de tarefas, levando
subutil izao de suas capacidades, e tom-lo capaz de desempenhar
mltiplas funes. Um outro elemento refere-se necessidade de
profissionalizao, ou seja, estabelecer, num prazo compatvel , uma
"poltica salarial [ . . 4 ] que guarde comparabilidade com aquela praticada
no mercado para funes similares, descontadas as vantagens [ . . . ] tais
como estabilidade plena" e "um sistema de careira profissionalizada [ . . . ]
baseado na progresso funcional por mrito, no trei namento e na reviso
de vantagens [ . . . ] social mente injustificveis" (ABRANCHES, 1 991, p. 74).
assim que o que parecia inici almente uma i nteno de acabar com o
corpo burocrtico, na verdade se constitui na percepo de que ele o
principal agente de real izao das mudanas.
5
Como bem observa Abrcio (1998, p.193), "aps a instalao das mudanas, sero
necessros sridores pblicos que manejem o novo arcabouo de regras - o que parece
bvio, mas na prtica de vrios pases no tem sido.
16
Por ltimo, no que se refere ao desenho de modemos sistemas de apoio
gesto pblica, h um amplo leque de medidas que podem ser citadas,
boa parte delas baseadas em abordagens da admi ni strao do setor
privado.
6
Esse redesenho tem por objetivo reconstrui r a capacidade
analtica do Estado, atravs do aprimoramento da tomada de decises -
minorando a feudalizao da administrao pblica, do resgate da cultura
de planejamento, da transformao do oramento pblico num
instrumento gerencial, vinculado ao planejamento e viabilizador do
controle social e da mudana das estruturas organizacionais, tomando
as leves, flexveis, descentralizadas, horizontais e com menor nmero de
nveis hierrquicos, podendo at mesmo ser temporrias. (KLlKSBERG,
1 992, cap.7 ; FERREI RA, 1 996, p.26 e ALBUQUERQUE, 1 991 , p.26).
Cabe, por fim, em relao a esse ponto, apresentar doi s conjuntos de
obseraes relativos aos limites dessa nova proposta de paradigma de
administrao.
Por um lado, Abrucio (1 998) menciona cinco di lemas desse novo
paradigma. O primeiro deles di z respeito relao entre a reforma
administrativa e o processo poltico, que indica a necessidade de
construo de uma estratgia de consenso junto aos atores envolvidos no
processo, e enfatiza a i mportncia de doi s deles: os funcionrios pblicos
e a populao. Um segundo dilema refere-se tenso existente entre a
lgica fiscl - que se concentra no quanto se gasta, atuando no curo
prazo - e a lgica gerencial - que pretende tomar mai s eficiente a ao
da burocracia, agi ndo no mdio e longo prazos. Uma outra questo
Como prope Albuquerque (1 991, p. 24), "a adoo de mtodos moderos de gesto
empresaral na administrao pblic".
1 7
aponta para a separao entre a formulao e a implementao das
polticas pblicas gerada pelo novo formato organizacional, que
estabelece distino entre quem concebe as polticas (os Mi nistrios, por
exemplo) e quem as executa (as agncias executivas), pois os primeiros
nem sempre tm a experincia concreta e os ltimos tm que executar
uma poltica muitas vezes sem saber porque e sem possibilidade de
repassar sua experincia para quem formula. O quarto di lema di z
respeito, talvez, mai s polmica medida adotada pela administrao
pbl i ca gerencial - a descentralizao, valorizada por permitir uma maior
eficincia e participao na gesto dos servios pblicos e
responsabilizada por, em geral, aumentar as desigualdades regionais e
tambm fragmentar a prestao do servio pblico.
?
Por ultimo, Abrucio
ainda salienta que, "o principal desafio do modelo ps"burocrtico [ e + { ]
defi ni r que tipo de Estado deve ser construdo para o sculo XI ",
especialmente para os pases em desenvolvimento que no lograram
"resolver seus graves problemas sociais [ . . . ], mas que para isso tero que
ingressar num novo estgio admini strativo, sem terem de fato construdo
um Estado completamente modemo".
Por outro, Spink (1 998) lana dvidas sobre a forma de construo e
hegemonizao do novo paradigma. Para ele, a construo das
propostas mais recentes de reforma administrativa na Amrica Latina
ocorreu de maneira equivocada, vi sto que baseada, fundamentalmente,
no acrscimo de novos elementos sem se questionar a eficcia daqueles
Melo (1996, p.78) aponta os efeitos perversos da descentralizao: transferncias de
recitas pblicas sem responsabilidades de gerao de novas; indefinio e ambigidade
quanto definio de competncias entre esferas de govemo; burocracias locais de baixa
qualifico; perda de cpacidade regulatria e de fonnulao de polticas por parte do
govemo central; descentralizao fiscl com importante transferncia de impostos, que
minorou a cpaCidade do govemo central levar a cabo polticas de estabilizao e refonnas
fiscais; porosidade do govemo local em relao s elites, acanretando maior corrupo e
clientelismo e, por fim, fragmentao institucional.
1 8
assumidos nas propostas anteriores; ou seja, o insucesso visto sempre
como fruto da ausncia de um novo aspecto anteriormente negl i genciado
e no por ineficcia do proposto at ento.
8
Alm disso, o autor identifica
uma progressiva homogeneizao da proposta de reforma administrativa
da dcada de 30 aos dias de hoje. Em funo disso, ele se pergunta
sobre o quanto essa tradio de narrativas desvinculadas dos
acontecimentos sociais e polticos gera "um processo de auto-censura
que, involuntariamente, tem l i mitado o alcance da di scusso" (SPI NK,
1 998, p. 1 66) gerando tal uniformizao de propostas e , ao mesmo tempo
responde, que "certamente, o passado tem muito a ensinar ao futuro a
esse respeito" (SPINK, 1 998, p. 1 68).
11. 3 O Controle Social
Como j apontado anteriormente, as reformas de primeira gerao
concentraram-se inicialmente nos aspectos econmicos e,
secundariamente, nos administrativos. Esses ltimos ganharam grande
impulso durante a dcada de 90. Somente mais recentemente se tem
enfatizado a dimenso poltica do redesenho do Estado.
o descrdito do cidado em relao ao Estado tem origem na sua
ineficincia na prestao de serios, como indicado anteriormente, mas
tambm advm do aumento do distanciamento entre ele e a sociedade.
Esse distanciamento, que acentua a perda de legitimidade do setor
"A tendncia de construir modelos dominantes de refora baseados [ ... ] numa espiral de
complexidade sempre crescente, sem dar espao para uma anlise crtica das abordagens
anteriores de refora [ .. a] deve lanar dvidas sobre a atual safra de idias de refora,
indepndentemente de seu mrito individual" (SPINK, 1998,p.165)
19
pbl ico, se configura pela baixa sintonia entre as demandas dos cidados
e a capacidade do Estado de estabelecer e implementar metas
coletivas.
9
Essa incapacidade gerada pelo comportamento auto-referido da
burocracia, que acredita ser possvel i mplementar escolhas pblicas
imunes s presses dos interesses particulares. No entanto, a prtica
indica que, despeito dessa viso de que o Estado pode sobrepor-se s
presses, tem prevalecido a "definio das metas pelas prprias elites
estatai s ou por um crculo de especialistas, situados em instncias
enclausuradas, dissociadas da esfera onde se manifestam os interesses,
sobretudo aqueles mais dispersos e menos organizados, em posio de
franca desvantagem em relao aos demais" (DI NI Z, 1 996, p. 1 4). Esse
enfoque provoca, por um lado, uma expresso desigual dos diversos
interesses de rent-seeking e, por outro, di mi nui a capacidade do Estado
de gerar adeso e garantir sustentabil idade s suas decises.
Dessa maneira, o que est em questo a necessidade de reformulao
do padro de ariculao entre Estado e sociedade, assegurando maior
responsabil izao (accountabit daquele. necessrio, em primeiro
lugar, perseguir uma melhor capacidade de intermediao dos interesses
e, tambm, tomar o Estado mais legitimo e democrtico, atravs do
apereioamento da democracia representativa e da consolidao do
controle social, a parir de mecanismos de parici pao di reta (BRESSER
PEREIRA, 1 997, p. 1 9) .
Vale salientar o obserado por Diniz (1996, p.1 4) no que se refere necessidade de
recuprar a noo de interesse pblico: "a ao estatal, ao ser dissociada de alguma noo de
bem comum e da garantia da preservao de algum grau de responsabilidade pblica na
tomada de decises, prde leitimidade".
20
Esses objetivos remetem aos problemas de controle dos interesses
privados pelo Estado, do cidado sobre seus representantes e desses
sobre a burocracia. Como sustenta Przeworski (1 998, p.44), a parir do
paradigma agente-principal, o problema como induzir os diversos
atores individuais a agirem de forma compatvel com os interesses da
coletividade.
No que se refere ento necessidade de que o Estado seja mais
eficiente na administrao do jogo de interesses, seria necessrio o
apereioamento dos meios de interlocuo e de administrao desse
jogo; "atravs da criao de oportunidades e incentivos introduzidos por
novos arranjos institucionais" seria "possvel conduzir a formao e o
modo de atuao dos grupos na di reo almejada [ . . . ) 0 que exige uma
estratgi a del i berada de ao" (DI NIZ, 1 996, p. 1 3).
Em se tratando de controle social, preconiza-se a adoo de prticas de
gesto pblica que envolvam a participao conjunta de govemos e de
atores sociais relevantes (DANI EL, 1 996, p. 9). Tais prticas devem
compreender a transparncia total da maneira de atuar da administrao
e o estabelecimento de programas e canais de participao da sociedade
civil de forma a resgatar a esfera pbl ica como instrumento de
expresso da cidadania e frum de aprendizado social.
No entanto necessrio compreender que essa nova relao Estado
sociedade tem natureza dual, exigindo esforos das duas pares. Pel o
lado do Estado, h pel o menos trs aspectos a considerar: accountabii
10
Vale a pena lembrar, em relao a essas prticas, experincias brasileiras recentes citadas
por Diniz (1 997, p.26): as cmaras setoriais no mbito federal e o ormento paricipativo em
nvel local.
21
poltica, burocrtica e legal. O primeiro aspecto refere-se constituio
de um lder poltico atravs de processo eleitoral legtimo e com tempo
l i mitado de mandato. Do ponto de vista burocrtico, requer a performance
efetiva do govemo e dos funcionrios nas suas relaes com o pblico,
sendo central para tal , a transparncia nas aes, atravs da prestao
de contas. Por fim, como pr-requisito para as duas anteriores, requer um
sistema judicial objetivo e de confiana. Do lado da sociedade civil,
depende da sua habilidade para paricipar nas decises adotadas pelo
Estado. Isso i mpl ica em acesso informao para uma ao mais efetiva
no processo de deciso. Para tanto, ao lado dos requerimentos de
acesso, necessrio dar poderes a esses grupos. (HALFANI et al l i ,
1 993).
11.4 A Reforma do Estado e o Planejamento
As dcadas de 60 e 70, assim como trouxeram os primeiros
questionamentos ao welare state e ao modelo burocrtico. de
administrao, tambm foram um momento de crtica ao planejamento.
At meados da dcada de 60, prevalecia a concepo de que o
planejamento era uma tcnica neutra, sendo seu papel "apresentar com
objetiva imparcialidade, as di stintas solues, o que cada uma delas
requer e seus provveis efeitos" (CEPAL, EI pensamiento de l a CEPAL,
1 969, p. 1 1 5 apud 10R, 1 998, p.45).
A parir de ento comea a ocorrer um questionamento sobre o
formalismo, a neutralidade e a efetividade do planejamento. Di scute-se a
22
necessidade de os planos se tomarem operativos e i nstrumentos de
coordenao de aes. Alm disso, di scute-se a concepo de
separao entre tcnica e poltica e critica-se o distanciamento exi stente
entre forulao do plano e sua implementao.
No setor privado surge, na metade da dcada de 60, a proposta de
planejamento estratgico empresari al , que tambm procura responder s
crticas ao planejamento naquele mbito. Naquele momento, a nova
proposta encarada como "o melhor modo de inventar e i mpl ementar
estratgias que aumentariam a competitividade [ . . . 1 e resolveriam a
separao entre o pensar e o fazer" (MI NTZBERG, 1 994B, p. 1 07).
Como j assinalado anteriormente, o mbito da dimenso admi ni strativa
da Reforma do Estado - a reforma administrativa se estrutura em trs
grandes eixos, entre eles o da modemizao dos sistemas de apoio
gesto pblica. Tambm se salientou naquele momento que parcela das
medidas sugeridas eram instrumentos de gesto empresariai s. O
pl anejamento sugerido tanto como si mplesmente mecanismo de
aprimoramento tomada de deciso (KLlKSBERG, 1 992, p.79); quanto,
mais explicitamente, como adoo de mtodos gerenci ai s do setor
privado
1 1
.
No entanto, as recomendaes em relao adoo desse i nstrumento
de apoio gesto carregam parte dos questionamentos que o
planejamento vinha sofrendo anteriormente. Motta (1 987, item 5. 1 ) , por
exemplo, ao defender a necessidade do planejamento, enfatiza a
Velloso (1991, p. 1 08) observa que 'conquanto a administrao pblica jamais possa, nem
deva, funcionar em bases estritamente empresariais, existem mtodos modemos de gesto
empresarial que devem ser trazidos para o setor pblic, como . . . a idia do planejamento
estratgiC, que nenhuma empresa ou gesto moema dispnsa'.
23
imporncia de integrar as fases de formulao e implementao do
plano. J Kliksberg ( 1 992, p.67) considera que "se impe [ . . . ]
transformaes importantes nos esquemas tradicionais de pl anificao
[ q . q] dando nfase, entre outros aspectos, [ . ] adequao a conjuntura e
o uso da via paricipativa". Ferreira ( 1 996, p.27) considera que
necessrio deixar de lado "aquela velha lgica determi nista e linear, [ . . . ]
quase imutvel ", para dar "lugar a um processo mais dinmico e gil ,
baseado na adoo de uma postura estratgica [ . . . ] O mtodo, se
preciso, o 'planefazendo"'. Os dois ltimos autores citam o economista
chileno Carlos Matus como autor de uma concepo altemativa de
planejamento que se enquadraria nesses requisitos.
A dcada de 90 apresenta, em relao ao planejamento, movimentos
diferentes no setor pblico e no privado. No primeiro, o planejamento
permanece procurando seu lugar; enquanto que, no segundo reaparecem
os questionamentos, agora em relao ao laureado planejamento
estratgico.
Henr Mintzberg, ex-presidente da Strategic Management Societ, em
seu livro The rse and fali of strategic planning defende que o
planejamento estratgico tem sido usado, na verdade, como
programao estratgica, ou seja, para formalizar as consequncias das
estratgias que j tenham sido desenvolvidas. Para o autor, o processo
de planejamento estratgico no capaz de produzir estratgia, pois el e
se baseia na anlise
12
; enquanto o pensamento estratgico, em
Confollle Mintzberg (1994b, p.106), planejamento estrutura-se em 'dividir uma meta ou
conjunto de intenes em passos, fOllalizando esses passos de fOla que eles pssam ser
implementados quase automaticamente e articulando as conseqncias antecipadas ou
resultados de cada passo'.
24
contraste, um processo de sntese, de aprendizagem informal que
produz perspectivas e combinaes novas, envolvendo intuio e
criatividade. Dessa maneira, "estratgia no consequncia do
pl anejamento, mas o oposto: ela o ponto de partida" (MI NTZBERG,
1 994A, p.333).
A elaborao de estratgia um processo extremamente complexo, que
envolve os elementos mais sofisticados, sutis e, s vezes, subconscientes do
pensamento humano [ . . . ] Uma estratgia pode ser deliberada. Ela pode refletir
as intenes especficas da direo superior de uma organizao; [ . . . ]
estratgias podem ser desenvolvidas inadvertidamente, independente das
intenes conscientes da direo superior e frequentemente atravs de um
processo de aprendizagem. (MINTZBERG, 1 994B, p. 1 1 1).
As trs dcadas de util izao do planejamento estratgico na rea
empresarial geraram duas lies, conforme o ex-presidente da Strategic
Management Societ primeiro que gerentes tm que se encarregar
di retamente do processo de definio de estratgi a e, segundo, que eles
nunca podero encarregar-se completamente de sua formalizao. Em
consequncia disso, ele prope que as organizaes transformem o
trabalho do planejamento convencional, pois "estratgias no podem ser
criadas por anlise, mas seu desenvolvimento pode ser auxiliado por
ela" (MINTZBERG, 1 994B, p. 1 1 2).
Essa proposta de transformao tri l haria doi s caminhos. Por um lado, o
planejamento estratgico convencional deveria ser encarado como
programao estratgica, papel que ele tem efetivamente
desempenhado. Logo, a definio de estratgi a sairia de seu mbito. Por
outro, os planejadores sairiam do processo de definio da estratgi a,
Do original 'stralegy i s an immensely complex process, , which involves lhe most
sophisticaled, subtle, and, aI limes, subcnscious elemenls of human Ihinking. [ . . . ) A stralegy
can be deliberale. II can realize lhe specifc inlenlions of senior managemenl [ ... ) stralegies can
develope inadverently, wilhout lhe conscious inlenlion of senior managemenl, ofen Ihrough
a process of leaming
25
mas teriam uma responsabilidade importante nesse processo, atravs de
trs funes: garantir as anlises formais que o pensamento estratgico
requer; agi r como catalizadores, incentivando os gerentes a pensar sobre
o futuro de forma criativa e, por fim, como "caadores" de estratgia,
buscando dentro e fora da organizao novas altemativas para os
gerentes.(MI NTZBERG, 1 994A, cap.6)
Como veremos adiante, os municpios em questo adotaram o
Planejamento Estratgico Situacional como um instrumento gerencial
para melhorar sua eficcia, poranto aderindo a esse movimento mais
geral de foralecimento do Estado. Os resultados al canados com a
institui o dessa metodologia sero discutidos em relao essa adeso
e aos questionamentos que o planejamento vem sofrendo nos ltimos
tempos.
26
111. O Planejamento Estratgico Situacional
Carlos Matus teve uma prolongada carreira, desde o final da dcada de
50, na rea econmico-financeira da administrao pblica chilena, tendo
ocupado, entre outros, o cargo de Ministro da Economia e Presidente do
Banco Central no govemo Al lende. Exilado na Venezuela, trabalhou como
assessor da ONU no PNUD (Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento) e no I LPES (I nstituto Latino-Americano de
Planificacin Econmica y Social), em tarefas de sua especialidade como
planejador.
Foi docente e pesquisador da CEPAL, mais especificamente do I LPES,
onde, durante a segunda metade da dcada de 60, participou ativamente
do debate sobre o formalismo, a neutralidade e a efetividade do
planejamento, que lhe servi u, no mdio prazo, de ponto de partida para o
desenvolvimento de seu prprio mtodo.
Em 1 972, ai nda como membro do govemo Allende, Matus publ ica
Estrategia y Plan, re-el aborao de um documento de 1 968, onde
incorpora e aprofunda a discusso sobre al guns dos pressupostos nos
quais descansava a concepo latino-americana de planejamento ate
aquele momento, tais como, a neutralidade, a racionalidade, a
formal izao i nstitucional, entre outros. O que o moveu nessa di reo foi,
segundo seu prprio depoimento, uma contradio progressiva entre sua
formao de economista e sua experincia de mais de dez anos no
campo do planejamento (MATUS, 1 972, p. x).
27
A contribuio mais i mportante desse trabalho, no entanto, a introduo
da di menso estratgica do planejamento. A pergunta que orientou essa
reflexo de Matus era " possvel um pl anejamento onde as tcnicas
econmicas e as tcnicas de investigao pol tica se estruturem em uma
nova sntese metodolgica que, ao mesmo tempo, ampl i a seu universo
de ao a faa mais eficaz como mtodo de govemo?" (MATUS, 1 972,
p. 5).
14
Sua inteno no era a de separar a estratgia do planejamento nem de
a conceber como substituta daquele, mas sim como elo complementar ao
processo. Em decorrncia dessa funo complementar, el e j propunha
ento no uma mera agregao do novo conceito, mas uma reviso dos
outros componentes de um plano para conformar um sistema coerente.
Dessa forma, ele lana as razes do Planejamento Estratgico
Situacional:
Um re-exame dos pressupostos [ . . . ] e uma posio mais modesta frente as
aspiraes de controlar o processo social at determinados objetivos. Ainda
que parea paradoxal, essa maior modstia traz consigo a necessidade de
aplicar mtodos muito mais complexos para peritir a sntese entre o poltico
e o econmico. Essa concluso no deve ser considerada desalentadora,
mas sim um desafio para abord-Ia com mtodos mais eficzes" (MA TUS,
15
1 972, p.6).
a parir dessa reflexo no mbito da CEPAL, da sua experincia na
administrao pblica chilena ou do seu trabalho como consultor em
Do original 'Es possible una planificacin donde las tcnicas econmicas y las tcnicas de
investigacin pltic se estrcurem e una nueva sntesis metodolgic que, ai mismo tiempo
que amplie su universo de accin, la haga ms eficz como mtodo de gobiemo?".
Do original 'un reexamem de los supuestos [ . . . ] y de una posicin ms moesta frente a las
aspiraciones de controlar el proceso social hacia objetivos determinados. Aunque parezca
paradjico, esta mayor modestia tre cnsigo la necessidade de aplicar mtodos mucho ms
complejos para permijir la sntesis entre lo poltico y lo econmico. Esta conclusin em modo
alguno deb considerar-se desalentadora, antes bien ms parece un desafio para abordara
com mtodos ms eficazes".
28
vrios pases da Amrica Latina, que Matus constri ento a sua
proposta de planejamento em oposio ao que ele denomina de
planejamento tradicional.
/
Para el e "o Planejamento Estratgico Situacional um mtodo e uma
teoria de Planejamento Estratgico Publico [ . . . ] Foi concebido para servir
aos diri gentes polticos, no govemo ou na oposio. Seus temas so os
problemas pblicos e tambm apl i cvel a qualquer rgo cujo centro do
jogo no seja exclusivamente o mercado, mas o jogo poltico, econmico
e social" (HUERTAS, 1 997, p.22). Para Matus, o planejamento um
processo tcnico-poltico resultante do jogo de atores em i nterao,
conflito, cooperao e al i anas, os quais tm suas prprias estratgi as e
sua particular viso da realidade. O planejamento , deste modo, uma
atividade de cunho nitidamente poltico.
O pl anejamento tradicional ou normativo, como tambm o denomina
Matus, aquele em que se combi nariam cinco elementos fundamentais.
O primeiro deles que esse modelo s reconhece um ator - o govemo do
Estado - e assume que todos os demais agentes tem condutas
predizveis, ou seja, estabelece uma relao entre o sujeito que pl aneja e
um sistema planejado, na qual no h sujeitos capazes de i ntererir.
Dessa maneira, s h uma explicao da realidade que, por
conseqncia, a nica verdadeira. O segundo elemento refere-se a que
o poder no considerado como um recurso escasso, pois no existe o
outro que se ope ativamente. Em terceiro lugar, tanto o di agnstico
quanto o plano em si no so frutos de uma anlise do comportamento
social , mas so concebidos, fundamentalmente, a parir da anl i se
econmica. O quarto el emento aponta a predominncia da viso tcnica
29
sobre a viso estratgica, ou seja, um claro distanciamento entre o
tcnico e o pol tico na elaborao do plano - pl aneja a rea de
planejamento. Por fim, esse modelo se baseia na possibilidade de
predizer o futuro com certa exatido ou calcular um risco probabilstico
previamente. Dessa forma, esse modelo se configura de maneira
determi nstica criando uma completa incapacidade de lidar com a
i ncereza e as surpresas.
/
Em oposio ao modelo tradicional, Matus constri seu prprio modelo
como um jogo semi-controlado, onde outros atores tambm participam
com objetivos cooperativos e conflitivos. A parir dessa concepo bsica
ele tenta dar conta, uma a uma, das insuficincias que ele aponta no
modelo normativo. Em primeiro lugar, ao reconhecer a existncia de
outros atores que no tem comportamento predizvel, ele reconhece
tambm a existncia de mais do que uma expl icao, que, por
conseguinte, implica em que no h uma nica apreciao da realidade.
Pel a mesma razo, o segundo elemento fica automaticamente
considerado, visto que se h outros atores a considerar o recurso 'poder'
passa a ser escasso. Em relao ao tercei ro elemento, o Planejamento
Estratgico Situacional considera a complexidade do si stema soci al ,
poranto a anlise econmica no a preponderante na explicao da
real i dade e na elaborao do plano. O quaro elemento tambm levado
em conta por essa concepo na medida em que propugna como
essencial anal isar a viabilidade poltica do plano, portanto integrar o
tcnico e o poltico no mbito do planejamento, que tem a mxima
matusiana ' planeja quem govera'. Por fim, esse modelo no se prope
a "adivinhar ou predizer o futuro [ . . . ] visa, isso si m, a preparao para que
se tente criar o futuro, com imaginao, a partir das possibil idades que
30
sejamos capazes de imaginar e descobrir" (entrevista de Matus a
HUERTAS, 1 997, p. 1 5) . Dessa forma, ao considerar a ao dos
diferentes atores e a complexidade do si stema soci al , planeja-se com
grande margem de incerteza. O planejamento configura-se ento como
uma aposta contra as i ncertezas!
Essa contraposio do Planejamento Estratgico Situacional em relao
ao planejamento tradicional se rebate em quatro mbitos diferentes do
planejamento: como explicar a realidade, como conceber o plano, como
tomar o plano vivel e como agir de forma pl anejada.
No que se refere expl icao da real i dade, Matus ope os conceitos de
di agnstico e anlise situacional. Para ele, o pl anejamento normativo ao
considerar que h um goverante e um sistema goverado, produz uma
expl icao que ni ca e verdadeira para todos envolvidos. Nesse
modelo, o planejador deve ser objetivo e cientfico para descobrir a
verdade - o di agnstico, a parir da qual ele deve construi r um plano para
mud-Ia. No Planejamento Estratgico Situacional o que h um jogo
entre vrios atores e a explicao uma leitura dos dados e informaes
objetivos que expressam a realidade, a parir dos quais cada ator formula
a sua prpria i nterpretao, baseada em seus interesses e objetivos - a
anlise situacional.
16
Cabe sal ientar que Matus no subestima o papel do
diagnstico em si, mas o toma como uma matria prima, que um
determinado ator social processa para formul ar sua prpria anlise
situacional.
1
Em sua entrevista a Huertas (1997, p.31), Matus cita, como exemplo, a situao que
envolve um chefe de narcotrfico e o diretor da DE (Drug Enforcement Agency dos Estados
Unidos): "a palavra narcotrfco expressa para um deles, uma atividade ilegtima; para o outro
expressa um negcio. A palavra inteligncia, para o narcotraficnte significa 'capacidade para
obter informao sobre os planos da DE'; para a DE, significa o contrrio."
31
Essa di stino entre os dois conceitos leva a algumas conseqncias. Se
a anlise situacional, necessrio determinar qual o ator o sujeito da
expl icao, enquanto no modelo normativo isso no era necessrio.
Outra i mpl icao a de que no h explicaes falsas ou verdadeiras,
mas apenas expl icaes diferentes a partir da viso dos diferentes atores
que esto no jogo social. Dessa forma, passa a ser necessrio diferenciar
as explicaes de forma a identificar como "joga" cada um dos atores
envolvidos, para que quem est pl anejando possa "jogar" bem.
1 7
No que di z respeito a como conceber o plano, a diferena de abordagem
entre os modelos profunda. Segundo Matus, o planejamento normativo
determi nista, pois assume que possvel predizer ou tratar como
constante o comporamento de todas as variveis que no controla, que
so muitas no campo pol tico-social. Para el e, ao analisar os fracassos
dos planos normativos, em geral se aponta uma srie de fatos que
ocorreram margem das predies utilizadas durante sua el aborao.
Essas variveis aparecem para explicar porque as metas no foram
cumpri das, mas num novo plano elas voltam a ser tratadas como
constantes. O Planejamento Estratgico Situacional se contrape a isso
ao considerar que o planejamento se d sob incereza dura, ou seja, com
Mais uma vez vale a pena lembrar outro exemplo apresentado por Matus em sua entrevista
a Huertas (1 997, p.32), "na guerra das Malvinas o general Guallieri raciocina: 'As Malvinas
valem muito para Argentina e valem pouco para a Inglaterra. A Inglatera portanto no ir
guerra por um objetivo de baixo valor; apenas protestar e pressionar'. O general estima o
valor das ilhas a partir de sua prpria perspectiva e a partir da prspectiva inglesa, assumindo
que a pergunta seja a mesma nos dois csos, com duas respstas diferentes possveis: valor
alto e valor baixo. Para Mararet Tatcher [ . . . J no est em jogo o valor das Malvinas, mas o
valor de elas serem invadidas por um pas sul-americno; de deixar sem resposta essa
agresso. E o valor - muito alio - de criar-se um precedente para outras situaes [ . . . J Tatcher
focliza sua ateno no valor do precedente, enquanto Gualtieri concentra-se no valor das
ilhas. Guallieri atribui a Tatcher a sua prpria explicao e comete um ero fatal: no
establece diferena entre as explices".
32
variveis que esto fora do controle do ator que pl aneja. Logo, o plano
deve considerar essas variveis como no predizvei s, trabalhando, si m,
com cenrios mveis a seu respeito. Em conseqncia, necessrio
estabelecer um plano correspondente a cada cenrio, para enfrentar as
surpresas desse si stema complexo dentro do qual se planeja.
No que se refere a como tomar o plano vivel, a crtica sobre o
planejamento normativo se concentra no fato de que esse modelo ignora
esse aspecto, na medida em que o reduz a uma consulta poltica entre a
equipe tcnica de planejamento e a di reo poltica do govemo. Do ponto
de vista de Matus, essa consulta no cumpre o papel de interao entre o
tcnico e o poltico - para ele duas peas de um mesmo quebra-cabea -
da o modelo tradicional carecer de anlise de viabi l i dade poltica e isso
reforar sua i mpraticabi l i dade . Do lado do Pl anejamento Estratgico
Situacional, a lgica de um plano de ao que considera "mltiplos
recursos escassos e mltiplos critrios de eficincia e eficcia, dentre
eles o de eficcia poltica [ . . . ] nesse sentido, um plano integral que se
situa na cabea do dirigente, no dos tcnicos." (Matus em entrevista a
HUERTAS, 1 997, p.70)
Por fim, quanto aos argumentos relativos ao mbito de como agir de
forma planejada, o problema apontado que no momento da ao esto
em luta dois movimentos: o domnio do plano sobre a improvisao e o
domnio da i mprovisao sobre o plano. Em funo de suas deficincias
em relao realidade, para Matus, no modelo tradicional o
planejamento se dissocia da ao, isto , como o controle do
desempenho no balizado pelo plano, os dirigentes no utilizam o
planejamento como i nstrumento de trabalho. Alm disso, como os
33
processos de gesto pblica so muito deficientes, predominam as
emergncias e no as imporncias. Como decorrncia, "planeja-se o que
no se faz e faz o que no se planeja" (Matus em entrevista a HUERTAS,
1 997, p. 1 05), poranto predomina a improvisao. Na proposta do
Planejamento Estratgico Situacional, o plano o resultado de uma
mediao entre o conhecimento e a ao, ou seja, os trs mbitos
anteriormente tratados so passos de acumulao de conhecimento para
agir. Desse ponto de vista, o planejamento s se completa na ao, e,
nesse momento em que o plano testado, necessrio ter mecanismos
que permitam adapt-lo com agilidade para fazer frente s surpresas que
surgem durante a implantao do plano.
111.1 . O mtodo: concei tos e ferramentas
o Planejamento Estratgico Situacional baseia-se no conceito de
Tringulo de Govemo, pois de acordo com Matus, a are de goverar
impl ica equacionar simultaneamente trs macrovariveis que se
condicionam mutuamente: o programa de govero, a capacidade de
govero e a goverabilidade do si stem

(
Programa de Govemo
Capacidade de Govero Govemabilidade do Sistema
3
o programa de govemo refere-se ao contedo dos projetos de ao que
um ator se prope a realizar para alcanar seus objetivos. Ficam no
mbito desse vrice questes como os valores que o condi ci onam; a
seleo dos problemas que se pretende equacionar ou mi norar; a
maturao, o timing e o impacto dos projetos, entre outras.
A govemabi l i dade do sistema corresponde relao entre as variveis
que o ator controla e as que escapam do seu controle, ou seja, quanto
mais variveis decisivas um ator controla maior sua l iberdade de ao e,
em conseqncia, a govemabi l i dade do si stema. Por essa razo, um
mesmo sistema pode ter goverabil i dade diferente dependendo do ator
que planej a, em funo da proporo de variveis que ele seja capaz de
controlar.
A capacidade de govemo consiste no conjunto de tcnicas, mtodos e
habi l idades de um govemante e sua equipe de govemo para conduzir o
processo rumo aos objetivos declarados.
Em sntese'o programa de govero corresponde ao conjunto de
propostas de ao, a goverabilidade do sistema refere-se
possibilidade de ao e a capacidade de govero realizao e controle
das aes.
,
Os trs vrtices do Tringulo de Govero so interdependentes. A
goverabilidade dependente da complexidade do programa de govero,
pois quanto mais ambicioso esse for menos govervel ser o si stema e
vice-versa. El a tambm depende da capacidade de govero do ator, j
que o sistema ser mais govervel quanto mai s alta for a capacidade.
35
Essa ltima mais restritiva quando um govemo procura realizar
projetos de transformao social muito exigentes, pois as tcnicas e
habilidades precisam ser compatvei s com a complexidade do que se
pretende fazer. Uma baixa capacidade de govero, com uma alta
goverabi li daqe do sistema, causada pela desorganizao das foras
sociais opositoras, permite um programa de govero pouco conflitivo e
pouco renovador, mas suficientemente eficaz para manter a estabi l i dade
do sistema. Alm disso, imporante ressaltar que o conceito de
Tringulo de Govero di nmico, porque a cada mudana situaciona,1 a
relao entre os trs vrtices pode se alterar.
/onsiderando a interdependncia entre os trs vrices do Tringulo de
Govemo e sua condio situacional , Matus considera que para se atingir
os objetivos gerais do govemo necessrio goverar com a melhor
util izao desses elementos. Logo, fundamental o equilbrio entre os
trs vrtices e isto aponta para a necessidade de estabelecer um plano
que permita compati bi l izar as propostas de ao (programa de govero)
com a possi bi lidade de ao (goverabilidade do si stema) e a gerao e
Z
o controle dessas aes (capacidade de govero).
Como proposto por Matus, o Planejamento Estratgico Situacional se
compe de quatro momentos: explicativo, normativo, estratgico e ttico
operacional . Essa estruturao vem, mais uma vez, se contrapor idia
de seqncia de etapas
18
l ineares e estanques que, segundo o autor,
caracterizaria o planejamento normativo. Dessa forma, para ele, os
momentos esto em permanente interao, pois conformam uma cadeia
Diagnstico; fonnulao do plano; aprovao; execuo; controle e avaliao.
3
contnua, sem comeo nem fim e sem uma seqncia l i near
estabelecida
19
.
EXPLICATIVO
Foi, , tende a ser
TTICO - OPERACIONAL
NORMATIVO
Faer
Deve ser

_
!
ESTRATGICO
Deve ser e pde ser
Como j se fez referncia anteriormente nesse captulo, no
Planejamento Estratgico Situacional o plano a resultante entre o
conheci mento e a ao. Nos momentos explicativo, normativo e
estratgico trata-se de acumular conhecimento para agi r no momento
ttico-operacional.
No Momento Expl icativo busca-se compreender a realidade i dentifi cando
os problemas que os atores que atuam no jogo declaram - corresponde
ao foi, , tende a ser. Nesse momento os problemas so selecionados e
precisados com rigor atravs de um fluxograma situacional
2
, a partir do
Cada momento, se dominante, aricula os outros, como apoio a seu clculo; repetem-se
constantemente, porm, com distinto contedo, tempo e situao; nunca esgotam sua tarefa,
sempre se regressa a eles; em uma data concreta os problemas do plano se encontram em
distintos momentos dominantes e, por fim, cada momento requer ferramentas metodolgicas
pariculares.(MATUS, 1 993, p. 301 )
Fluxograma situacional uma tcnica de explicao grfica do problema, " um modelo
diferenciador e relacionador de causas e das causas com os fatos que s quer explicar [ ... J
Para diferenciar, o fluxograma descreve e classifica; e para relacionar, estabelece conexes
causais e conexes de sentido [ . . . J O fluxograma uma ferramenta de anlise situacional e,
portanto, a primeira distino que essa tcnica estabelece a identidade do ator que explica".
(entrevista de Matus a HUERTAS, 1 997, p.39)
37
qual se selecionam os ns crticos
21
para atacar os problemas
selecionados. O momento explicativo no cessa nunca, pois como a
realidade muda necessrio atualizar permanentemente a expl icao do
probl ema. Isso no significa que o exerccio de explicao exija o mesmo
num momento inicial e num subsequente apereioamento.
o segundo momento de acumulao de conhecimento o normativo, que
consiste em desenhar o plano num contexto de forte incerteza -
corresponde ao deve ser . A partir dos ns crticos escolhidos no
momento anterior, faz-se o desenho prvio das operaes
2
capazes de
atac-los e produzir resultados que nos aproximem das metas, o
chamado pl ano direcional. Em seguida, necessrio anal isar a
consistncia desse plano pelo exame de dois aspectos: por um lado, da
eficcia das operaes para atingir a situao-objetivo e, por outro, o
balano entre os recursos requeridos para o seu desenvolvimento e os
disponveis. Para tanto necessrio analisar as variveis que afetam o
plano e, para aquelas que no se control a, construir, atravs da tcnica
de jogos, os cenrios
23
possveis de seu comportamento a partir dos
quais se constri a rvore de apostas
24
Da mesma forma que no
momento expl icativo, possvel , a qualquer momento, voltar ao
normativo para rever o plano di recional ou a rvore de apostas.
21
Ns crticos so causas determinantes do problema e que se caracterizam, por um lado, por
terem alto i mpacto na descrio do problema e, por outro, por serem cntros prtiCS de ao.
Operaes so os meios para enfrentar os problemas selecionados e se caracterizam por
utilizar e combinar variveis sob o controle do ator, empreando recursos (plticos,
econmicos, de conhecimento, etc.) capazes de gerar um produto que obtenha resultado no
enfrentamento do problema. (IPE, sld, p. 59)
Cenrio o "contexto em que o plano pode s desenvolver [ . . 1 expressa as condies que o
ator no pode escolher e o que este faria s elas ocorressem". (IPE, sld, p.4)
24
rore de apostas o conjunto de planos de contingncia relacionados a cda cenrio.
38
o Momento Estratgico trata de examinar a viabilidade poltica do plano
e do processo de construo de viabilidade poltica para as operaes
no viveis definidas no momento anterior, ariculando o deve ser com o
pode ser. No basta di spor de um bom desenho normativo do plano.
Necessita-se, al m disso, de uma boa estratgia para lidar com os outros
jogadores e com as circunstncias que rodeiam o jogo soci al , pensar
estratgias para fazer vivel o plano. Assim, o plano di recional definido
no momento normativo sofre o processo de anlise estratgica, ou seja,
precisam-se quais so os atores envolvidos com o plano e monta-se a
matriz de afinidades e de motivaes
25
, identificam-se os recursos que
so crticos para a viabil izao do plano, constri-se a matriz de peso
dos atores
26
e encerra-se com o clculo estratgico
27
. Em suma,
identificam-se os interesses e valores que os atores sociais relevantes
conferem s operaes do plano e as possveis al ianas e oposies
com a finalidade de traar a estratgia que ser adotada para vi abi l izar o
plano. A partir disso, u possvel obter um plano direcional que no seja
apenas eficaz para alcanar a situao-objetivo, mas que tambm seja
vivel do ponto de vista pol tico, econmico e institucional-organizativo"
(MATUS, 1 992, p4 1 38).
Matriz onde se procura identificar o apoio, a rejeio e a indiferena dos diversos atores
envolvidos com o plano.
2
Cada ator dispe de poder (potencialidade que emana das regras do jogo). peso (amplitude
de sua capacidade de ao) e presso (fora que pretende apliCar em determinada situao).
A matriz de peso dos atores um instrumento para avaliar o poder, o peso e a presso de
cda ator envolvido cm o plano. (IPE, s/d, p.92)
27
Anlise das possveis trajetrias de construo de viabilidade. onde s considera o contexto
do joo e a estratia dos diversos atores. a partir da qual s establece a estratgia do ator
que planeja em relao aos demais atores envolvidos e a varvel onde s concentrar o
esforo de mudana (pr exemplo. na relao de foras, nos interesses dos atores
envolvidos, nos valores que os atores envolvidos atribuem aos problemas e operaes ou por
mudanas no contexto do joo. (IPE, s/d, p.9)
39
o Momento Ttico Operacional refere-se ao atuar com o supore do
plano: "tem a finalidade de criar um processo contnuo entre os trs
momentos anteriores e a ao di ria " e "trata tambm de recalcular o
plano e de aprimor-lo de acordo com as circunstncias do momento da
ao" (Matus em entrevista a HUERTAS, 1 997, p. 1 04). Esse momento
talvez seja o mais complexo de todos e, por essa razo, requer
mecanismos especficos de di reo estratgica, como Matus a denomina,
que lhe garanta eficincia. A di reo estratgica, na proposta do autor, se
subdivide em cinco mecanismos bsicos: a gerncia por operaes, o
oramento por programas, a petio e prestao de contas, o
planejamento de conjuntura e a sala de situaes. Esses mecanismos se
reforam mutuamente e suas fronteiras so imprecisas, porm tm uma
especificidade que os i dentifica enquanto tal.
O Planejamento Estratgi co Situacional estabelece como princpio bsico
que um plano se expresse integralmente em operaes, projetos de ao
e mdulos operacionais
28
. Dessa maneira, possvel utilizar o plano
como um instrumento de organizao para a ao, a parir da qual os
mecanismos de di reo estratgica apontados por Matus podem se
desenvolver.
Seria possvel , dessa fora, realizar a gerncia por operaes, ou seja,
implementar uma admi ni strao por objetivos, descentralizando a
execuo do plano, mediante a definio de responsabilidades precisas
dos rgos encarregados de execut-los. Alia-se a esse mecanismo de
gerenciamento o de oramento por programas, que formaliza a definio
2
Mdulos operacionais so conjuntos de operaes organizados pr temas, reas, etc.
40
de recursos oramentrios aos mdulos operacionais do plano. Esses
dois mecanismos so fundamentais para a efetivao do terceiro -
petio e prestao de contas, que estabelece, antes da definio dos
responsveis e do desenvolvimento das mdulos operaci onais, os
procedi mentos e critrios de avaliao que se exigiro na prestao de
contas aos nveis hierrquicos superiores. Esse ltimo mecanismo
permite acumular informao sobre os resultados da gesto.
Complementarmente a esses trs necessrio ainda o mecanismo de
pl anejamento da conjuntura, que tem como tarefa principal fazer, mais
estritamente, a mediao entre o plano e a ao - fazer o clculo
situacional de sntese. Ou seja, assessorar o processo decisrio, por um
lado, filtrando as roti nas e problemas secundrios garantindo assim a
predominncia das imporncias sobre as urgncias na agenda do
dirigente e, por outro, ajustando o plano (estratgia) conjuntura de ao
(ttica) que se apresenta. o centro da di reo estratgica do di a a di a.
Por fi m, o mecanismo de sala de situaes, tem o papel de
instrumentalizar e dar suporte s decises do dirigente sob extrema
presso de tempo e alta tenso situacional. Para tanto, deve faz-lo em
tempo eficaz, al i mentando a seguir os demais mecanismos. Dado o
volume de problemas que poderiam ser tratados, a nfase de atuao da
sala de situaes se concentrar em um nmero de problemas muito
pequeno e de alta i mportncia, que podem gerar situaes de grave
tenso.
Para Matus, enfim, uma nova concepo de planejamento exige uma
mudana radical nas concepes tradicionais, pois uma nova viso deve
41
ir alm da anlise econmica, dando conta de todo contexo social e
poltico; deve adotar tecnologias compatveis com a velocidade da
mudana das situaes reais; deve enfrentar o problema da incereza
dentro da qual se desenvolve o planejamento e deve montar um sistema
de anlise e acompanhamento do plano que apoie a tomada de decises
na conjuntura da sua implantao.
Cabe sal ientar que, do ponto de vista do autor, esse movimento de
renovao se, por um lado, equaciona muitos dos problemas velhos, por
outro, gera uma srie de novos, como por exemplo: como tomar mais
rigorosa a anlise de viabilidade poltica? como aricular o debate da
equipe de estrategistas e da equipe tcnica? com que cincia social seria
possvel abordar o problema de planejar a totalidade social? etc.
(MATUS, 1 997, p. 567)
42
IV. As Experincias de Apl icao do Planejamento
Estratgico Situacional em Nvel Local
o mtodo proposto por Carlos Matu, conforme se depreende do captulo
anterior, implica em uma srie de detalhamentos que permitem percorrer
os quatro momentos do Planejamento Estratgico Situacional , com o
objetivo de alcanar o equilbrio do Tringulo de Govero. A
complexidade i mpl cita corresponde s necessidades de planej amento de
goveros centrais.
Como ento aplicar tal metodologia em outras circunstncias que no as
originalmente propostas ? O prprio Matus responde:
H alguns mtodos mais simples de planejamento muito mais teis [ . . . ) para
tratar de problemas parciais, nos quais os problemas so menos complexos e
menos inter-relacionados. Dentre esses, poderia citar o Marco Lgico usado
pelo PNUD para processar [ . . . ) as solicitaes de cooperao tcnica; o
ZOPP, que a verso alem do Marco Lgico [ . . . ) e o MAPP, que uma
criao da Fundao Altadir, que dirijo. So mtodos que podem ser usados
em casos que o Planejamento Estratgico Situacional toma-se
excessivamente complexo, dada a natureza dos problemas a serem
enfrentados, ou porque seja limitada a capacidade para planejar do rgo ao
qual cbe enfrentar os problemas. Usar o Planejamento Estratgico
Situacional, por exemplo, num posto de sade, seria absurdo. Mtodos mais
simples como o ZOPP e o MAPP so, nesse caso, mais adequados e
suficientemente potentes. Quando se trata de alta diro contudo, at agora,
o Planejamento Estrtgico Situacional no encontrou concorntes sua
altura.
29
(MATUS, 1 997, p.36)
/
Mas essa resposta parece ai nda no responder pergunta de como
apl i car o mtodo no mbito local , vi sto que, se por um lado trata-se de
uma situao cl aramente menos complexa que de um govero central ,
por outro, trata-se de pl anejamento para a alta direo. E, sendo assim,
os mtodos mais simples apontados acima no seriam adequados.
Grfo meu.
43
Matus, fazendo uma conferncia para a equipe do Mi ni strio da Sade da
Venezuela, em 1 984, afirma que :
Cada mbito problemtico requer um desenho particular da planificao
situacional. Vocs tero de desenhar seu prprio mtodo particular dentro do
mtodo geral estabelecido. Nesse trabalho enfrentaro muitos problemas de
adaptao e de criao metodolgica que vocs mesmos tero de resolver,
caso a caso, para que esta reforma seja operativa. (MATUS, 1 992, p. 1 23)
Foi seguindo, ento, essas recomendaes, que as experincias dos doi s
municpios, que constituem a base dessa pesquisa, construram um
caminho prprio dentro do caminho mai s geral desenhado por el e. O
desenho bsico da apl icao do Planejamento Estratgico Situacional ,
que ser analisado nesse estudo, fruto da primeira apl i cao do
mtodo no mbito local de que tenho conheci mento - do govero de
Santo Andr, na gesto 1 989-1 992 . . A parir da reflexo sobre essa
experinci a, a equipe de Santo Andr props um desenho bsico de
apl i cao da metodologia, que foi utilizada, em suas l i nhas gerais, em
alguns outros municpios, como So Jos dos Campos, Ribeiro Pi res e
Jaboticabal , em So Paulo; Volta Redonda e Angra dos Reis, no Rio de
Janeiro; Itabuna na Bahia e, de forma incipi ente, em Londrina, no Paran
e em Natal , no Rio Grande do Nore).
Essa desenho bsico tinha como objetivo equili brar o Tringulo de
Govero, elaborando um plano de ao e uma di reo estratgica para
sua realizao, procurando evitar que as emergncias se sobrepusessem
s imporncias. Esse processo bsico pode ser desconstrudo, para
efeitos de exposio, em trs grandes etapas: construo do Tringulo de
Govero, detal hamento de problemas e projetos para elaborao do
plano para equil ibrar o Tringul o de Governo; e implantao da Sal a de
Situaes e dos mecanismos de controle de aes. (BELCHI OR e
MI NDRI SZ, 1 994, p. 27-28).
44
A primeira dessas etapas a realizao de um Seminrio da equipe de
govero para construi r o Tringulo de Govemo, estabelecer prioridades
inici ais - de projetos a realizar e de problemas a serem enfrentados - e
fazer um pacto em tomo do processo.
A partir desse ponto, seria necessrio aprofundar as prioridades
estabelecidas para construi r um plano que equilibre o Tringul o de
Govero, isto , que compati bi l ize os seus trs vrtices. Como se
salientou no captulo anterior, o plano a resultante entre o conhecimento
e a ao. Essa, poranto, a fase do conhecimento - dos momentos
explicativo, normativo e estratgico. Assim, se props a instituio de um
grupo-tarefa, com representantes das reas da administrao di reta e
indi reta, para executar - utilizando pare do ferramental preconizado por
Matus para cada um desses momentos - os aprofundamentos rel ativos
aos problemas de capacidade e de governabilidade, bem como do
detalhamento dos projetos. Aos componentes desse grupo-tarefa
denominou-se Agentes de Pl anejamento, que deveriam ter um perfil
tcnico-poltico, ou seja, deveriam ter bom conhecimento tcnico e ao
mesmo tempo desempenhar um papel-chave na conduo das aes de
sua rea.
A partir do resultado desse aprofundame
n
to dos problemas e do
detalhamento dos projetos seria possvel, equipe dirigente, tomar as
decises que conformaro o pl ano que ela pretende implementar; ou
seja, o plano capaz de equi l i brar o Tringulo de Govero. Com isso,
encerra-se a fase do conhecimento e seria necessrio enfrentar a fase da
ao - o momento ttico-operaci onal .
45
Nesse momento, como proposto por Matus, necessrio construi r um
sistema de di reo estratgica composto por cinco mecanismos: a
gerncia por operaes, o oramento por programas, a petio e
prestao de contas, o planejamento de conjuntura e a sala de situaes.
Considerando que criar estruturas especficas para cada um desses
mecanismos seria excessivo no mbito local, props-se, como soluo
altemativa, a concentrao dessas funes num nico organismo,
denominado Sala de Situaes.
A abordagem proposta ento para esse organismo foi a de que ele
tivesse atribui es de organizar um si stema que permitisse a coleta
constante de i nformaes sobre os diversos projetos e operaes do
plano; de centralizar as informaes e controlar as operaes e projetos
passo a passo, detectando eventuais problemas em sua execuo e de
criar alternativas e provocar tomadas de deciso rpidas, nos casos em
que se i dentificasse quaisquer desvios que comprometessem a execuo
de projetos e operaes. Para isso, a Sal a de Situaes deveria contar
com o apoio dos Agentes de Planejamento, que seriam os responsvei s,
em cada rea, pela implementao das operaes de ataque aos ns
crticos dos problemas e pelo acompanhamento e controle da execuo
dos projetos. (BELCHI OR e MI NDRI SZ, 1 994, cap.5)
Dessa maneira, a Sala de Situaes centralizaria informaes sobre
projetos e operaes, porm no se envolveria di retamente com o
processo de execuo deles. Por isso, seria o espao apropriado para
que os i nteressados das diversas reas se dirigissem para tomar
decises complexas sempre que algum fato ou ausncia de decises
46
colocassem em risco a realizao de um projeto ou operao nos prazos
e escopo previstos. Ela deveria constituir-se por uma estrutura fixa
formada por um grupo pequeno de pessoas e, devido ao seu carter
estratgico, deveria ter vinculao di reta com o Chefe do Executivo.
A seguir sero apresentados uma caracterizao geral dos municpios e
um hi strico suscinto da i mplentao do Pl anejamento Estratgi co
Situacional em cada uma das duas cidades, que devero servir de pano
de fundo para a anlise das vrias questes que originaram esse estudo,
que se far no prximo captulo.
IV.1 Santo Andr - Caracterizao Geral do Muni cpio
Santo Andr, municpio de 625 mi l habitantes, faz parte da regio do
ABC, que compe a parte sudeste da Grande So Paul o, distando cerca
de 20 Km da capital . Ocupa uma rea de 1 79 km
2
, sendo que 54% dela
dentro da rea de proteo de mananci ai s. A cidade di spe de boa infra
estrutura urbana: 97,3% da populao abastecida pel a rede de gua;
90,6% dispe de rede de esgoto; 99,4% atendida pela coleta de lixo;
82% das vias da cidade, incluindo as da rea de mananciais, so
pavimentadas e 75% dos domiclios tm l i nha telefnica. H 6,5% de
analfabetos e o nmero mdio de anos de estudo da popul ao de 7, 1
anos. No que se refere ao atendi mento sade, h um total de 1 . 329
leitos hospitalares, dos quais 1 50 so pblicos e 40 uni dades bsicas de
sade pbl i cas. (SEADE, 1 996).
47
A cidade foi fundada em 1 553, mas j em 1 560 o povoado foi transferido
para So Paulo e s foi retomado no final do sculo passado. O
ressurgimento de Santo Andr no sculo XIX ocorre em funo de doi s
fatores simultneos: por um lado, pela localizao de uma parada de
trens da So Paulo Rai/way e, por outro, pela grande disponi bi l idade de
terrenos com baixos custos, comparativamente a So Paulo. Essa
conjuntura resultou na progressiva instalao de i ndstrias no eixo da via
frrea.
At o comeo da dcada de 30 predominava a indstria txti l , mas ai nda
na dcada anterior se fixaram as primeiras multinacionais (Rhodia e
Pi rel l i ). Durante essa dcada instalam-se os moinhos (Fanucchi e
Santista) , as primeiras empresas metalrgicas (Laminao Nacional de
Metais) e outras indstrias de pore (Firestone e Companhia Brasi l ei ra de
Cartuchos, por exemplo). O ps-guerra consolida na cidade os setores
qumi co e metalrgico, em funo da entrada de grande nmero de
empresas de peso relacionadas a eles: Eletrocloro, Sul Amrica de
Metais, Cofap, El evadores Otis e Refinaria Unio. A dcada de 60
conforma um i mportante plo petroqumico com a expanso da
Petroqumi ca Unio e a chegada, entre muitas outras, da Poliolefi nas.
Durante a dcada seguinte, constituiu-se um centro comercial e de
servios importante, que atrai consumidores de toda regio (MI NDRI SZ,
1 981 , cap.2). A partir da dcada de 80, Santo Andr comea a perder
parte de seu parque industrial instalado, acompanhando o movimento de
desindustrializao da Grande So Paulo em di reo ao interior e, num
momento posterior, para fora do Estado. No entanto, com a instalao de
Trecho ferrovirio que liga Santos a Jundia, inaugurado em 1 867, responsvel pelo
escoamento da produo agrcola para exportao e das matrias primas desembarcadas no
porto santista.
48
I
moderos centros de compras, o setor tercirio consoli da-se ai nda mais
como plo de atrao regi onal , atingindo inclusive consumidores da zona
leste paulistana.
A tradi o sindical, que uma das marcas registradas do ABC e tambm
de Santo Andr, tem suas razes no comeo do sculo. Desde 1 908 so
criadas, no municpio, ligas de carter predomi nantemente anarqui sta e,
em 1 91 9, ocorrem grandes mani festaes operrias, que culminam na
morte de um trabalhador. A dcada de 30 v nascer o Sindicato dos
Metalrgicos e a de 40 o dos Qumi cos. O movimento sindical da cidade
paricipa ativamente da constituio do novo si ndicalismo brasi lei ro,
capitaneada pelos metalrgicos de So Berardo do Campo do fi nal da
dcada de 70 e incio da seguinte. (MI NDRI SZ, 1 981 , cap. 2 )
Do ponto de vista poltico, a cidade elegeu um prefeito e 1 3 vereadores
comunistas (40% das cadeiras poca) em 1 947 que, no entanto, no
chegaram a tomar posse. A cidade se caracteriza por uma tradicional
pol arizao entre duas foras pol ticas - uma mais conservadora e outra
mais progressista, que se revezam na conduo da administrao
municipal. Essa circunstncia reflete, por um l ado, a existncia de uma
classe mdia consolidada - constituda at a dcada de 70,
fundamentalmente, por i mi grantes e seus descendentes - e, por outro, os
trabalhadores do setor industrial instalado na regi o, com forte tradio
de luta - formado i nici almente por grande nmero de mineiros e, em
seguida, por nordestinos atrados pela oportunidade de emprego na
regio.
49
Os resultados eleitorai s das ltimas trs dcadas indicam essa
polarizao. Durante a dcada de 70 e at meados da seguinte, Arena e
MDS se di gl adi am, com vitria de uns e outros. Assim em 1 974 se elege
um prefeito da ARENA, em 78 do MDS e em 82, de novo, ARENA, mas
que, em funo da reforma paridria, candidatou-se pelo PTS. Na
eleio de 1 982, o PT, em sua primeira di sputa eleitoral , aparece com
fora, ficando em segundo lugar com 26% dos votos, pouco atrs do
vencedor que al canou 32%. Alm disso, elege 6 dos 19 vereadores da
Cmara Muni ci pal As trs di sputas municipais seguintes opem
permanentemente PTS e PT com os outros partidos se aliando a eles ou
desempenhando papel lateral no processo eleitoral - juntos alcanaram,
no mximo, 6% dos votos em cada uma das eleies. assim que o PT
vence em 88 (49,6% dos votos), perde em 92 (41 % dos votos para PTS,
vencedor no primeiro turno) e volta a ganhar em 1 996 (52% dos votos, no
primeiro tumo).
IV.2 Santo Andr - A Gesto 1989-1992 e o Pl anejamento Estratgico
Situacional
Em 1 988 o engenheiro Celso Daniel do PT eleito prefeito de Santo
Andr com 1 73.962 votos (49,6% do total de votantes). Foram eleitos
nove vereadores do PT para a Cmara Muni ci pal , de um total de vinte e
uma cadeiras, e o partido ficou com a presidncia O prefeito eleito era
oriundo de faml i a tradicional da cidade, um dos fundadores do partido na
cidade, professor de economia e mestre em admi ni strao pblica pela
Fundao Getl i o Vargas. Seu perfil diferenciado em relao aos
50
candi datos tradicionais do PT, juntamente com a fora do partido na
cidade, contri bui u decisivamente para a vitria eleitoral .
Em 1 989, o Prefeito e sua equipe de governo, que participavam pela
primeira vez da conduo de um govero muni ci pal , encontraram uma
mquina pbl ica sucateada e esvaziada, produto da continuada falta de
investimento em recursos humanos e equi pamentos nos govemos
anteriores. Essa situao era ainda mais grave tendo em vi sta que o novo
govero muni ci pal , fiel s orientaes parti drias, pretendia i nverter
prioridades deixando de concentrar os gastos em grandes obras, para
di spers-los em pequenas intervenes localizadas e na ampli ao dos
serios prestados populao, que exigiam um melhor aparelhamento
da mquina administrativa.
31
Desde ento, os novos administradores
procuraram i nverer esse quadro atravs de medidas como: reformulao
da estrutura de secretarias, i mplantao de um novo Plano de Cargos e
Salrios, realizao de concurso pblico para contratao de novos
funcionri os, i mplementao de sistema de capacitao profi ssional do
funcionalismo, aquisio de veculos e equipamentos, entre outras.
32
Na metade do primeiro ano de governo, a equipe j percebia as
dificuldades advindas da falta de mecanismos de controle intero, que
permitissem um trabalho de acompanhamento das atividades
Em documento intemo da Prefeitura Municipal de Santo Andr Daniel (1989-8, p. 33)
afra que, "inverer prioridades no uso de recursos da Prefeitura em Santo Andr significa,
antes de mais nada, deixar de priorizar grandes obras (notadamente no sistema virio),
passando a gastar mais em infra-estrutura bsica, pequenas obras, ampliao e melhoria da
qualidade de servios pblicos e habitao."
Em relao a isso Daniel (1989, p.33) obsera que "para tanto, faz-se necessrio o
(re)aparelhamento da mquina administrativa, deixada esvaziada pelos govemos dos ltimos
anos. Tanto por meio da absoro de mo de obra (e valorizao da existente) quanto atravs
da aquisio de material peranente (investimento em mquinas, equipamentos e
instalaes).'
S1
desenvol vi das pelas diferentes reas. Essa aval iao foi consolidada,
pela primeira vez, num seminrio interno em outubro daquele ano,
quando foram identificados alguns 'gargalos' que dificultavam a ao das
reas. Al gumas i ni ciativas para tentar reverer as l i mitaes que se j ulgou
mais importantes naquele momento foram encaminhadas, mas a questo
da coordenao das aes de governo no estava entre elas.
Em maro de 1 990, foi realizado um seminrio i nterno para traar as
metas e di retrizes operacionais que orientariam o mandato nos trs anos
seguintes e para identificar as l i mitaes existentes para atingi-Ias.
Foram apontadas nove grandes l i mitaes: val ores da equipe
desesti mul am definies claras de responsabi l i dade; processos
obsoletos; poltica de comuni cao desarti cul ada; incipincia na
operacional izao da poltica de participao popular; estrutura e
organizao inadequada; cultura conseradora da mquina pbl ica;
gerenciamento sem foco para objetivos; planejamento desi ntegrado e
informal e poltica de recursos humanos defasada em relao s
necessidades. (Prefeitura Municipal de Santo Andr, 1 990, p. 1 7)
Para cada uma dessas l i mitaes estabeleceu-se um conjunto de aes
para enfrent-Ias. No caso do planejamento desi ntegrado e informal ,
pretendia-se:
Construir equipes de planejamento nas reas, integradas entre si, para
priorizar as aes da PMSA, considerando a capacidade, efeitos estratgicos,
impacto poltico e relao com o atendimento do dbito social. Promover
reunies com as vrias reas visando conscientiz-Ias sobre a importncia
para a PMSA do Plano Diretor como mecanismo de apropriao da cidade
pelo seu usurio. Elaborar e implementar sistema de controle e execuo de
programas. (Prefeitura Municipal de Santo Andr, 1 990, p.27)
52
Como se depreende do exposto, pretendia-se atacar dois e no apenas
um problema: por um lado, i ndi ca-se a falta de coordenao de aes
globais do govemo municipal mas , por outro, o que est em questo a
necessidade de elaborar o Plano Di retor do municpio, relacionado ao
planejamento urbano. Essa confuso contaminou o incio do trabalho do
grupo-tarefa responsvel por encaminhar essa questo.
3
Superada essa confuso i ni ci al , o grupo se debruou sobre a tarefa de
buscar um mtodo de planejamento de aes que se adequasse s
particularidades da administrao local, que pudesse ser compartilhado
pela equipe de govemo como um todo e que fosse compatvel com os
processos de parici pao popular implementados pelo govemo, como o
Oramento Participativo. Vrios caminhos altemativos foram seguidos,
desde experincias da i ni ciativa privada, como as da Rhodia - empresa
com sede no municpio, como sistemas tradicionalmente utilizados no
setor pbl ico. Nenhuma das metodologias oferecidas satisfez, fazendo
com que o assunto ficasse pendente por cerca de trs meses.
A necessidade de preparar o processo de di scusso pblica do
Oramento para 1 991 fez com que essa preocupao voltasse pauta do
govemo. Isso se deveu ao fato de que, at aquele momento, obras e
Na entrevista com Meire Beraldo, consultora de re-organizao administrativa da Prefeitura
poca, ela diz "o grpo de trabalho ficou girando em crculos o tempo inteiro, porque o grupo
formado [ . + + ] , fundamentalmente, pela equipe da Coordenadoria de Planejamento, quando ia
discutir a concepo de planejamento integrado [ . . . ] misturava planejamento urbano com
planejamento das aes de govemo e no saia nunca disso [ ... ] At que conseguimos separar
as coisas e percebemos I . . . ] que o problema estava no planejamento das aes de governo e
este era o nosso foco e ns precisvamos encontrar uma metodologia, alguma coisa que
desse a luz .. .
53
servios incorporados ao oramento a partir do processo de Oramento
Participativo do ano anterior tinham avanado muito pouco.
3
Novos contatos foram feitos e entre eles surgiu, pela primeira vez, a
proposta de Planejamento Estratgico Situacional, sugerido por Walter
Barel l i
3
. No entanto, apenas um contato posterior com um outro
entusiasta da proposta - Ademar Sato, do IPEA, levou a equipe
responsvel pela definio - entre eles o Prefeito - a considerar que essa
metodologia se adequava s necessidades da administrao. Dessa
maneira, resolveu-se adot-Ia e contratou-se consultoria para
implement-la.
3
O processo de impl ementao do Pl anejamento Estratgi co Situacional
na Prefeitura de Santo Andr pode ser divi di do em cinco grandes
momentos: o primeiro seminrio da equi pe de govemo sobre o tema; o
trabalho de detalhamento do Tringulo de Govemo; o primeiro equilbri o
do Tringulo de Govemo; a montagem da Sala de Situaes e os
sucessivos ajustes aps o equilbrio i ni ci al .
Em setembro de 1 990, realizou-se a primeira atividade da equipe de
govemo util izando a metodologia, onde, al m da construo do Tringulo
Maurcio Mindrisz, membro da Sala de Situaes, comenta em sua entrevista que "j tinha
se passado uma boa parte do tempo de govemo e a preocupao era que as aes de fato
no aconteciam. No s as do Oramento Participativo, mas as priordades no aconteciam.
Era esse o sentimento."
Economista, poca professor da UNICAMP, posteriormente foi Ministro do Trabal ho.
Atualmente Secretrio do Trabalho do Estado de So Paulo.
Na entrevista com Maurcio Mi ndrisz ele afirma: "nos pareceu, naquele momento, que era
um instrumento que casava com os nossos objetivos. O que nos entusiasmou [ . . . 1 foi
ceramente a viso apresentada quanto necessidade do equilbrio do Tringulo de Govero
[ = . =1 , acho que isso nos indicou que esse era o modelo".
54
de Govemo, pactuou-se as condies para a implantao do
Planejamento Estratgico Situacional na Prefeitura. A mais imporante
delas foi a escolha dos agentes de pl anejamento das reas, que ficariam
trs meses afastados de suas funes para se dedicar ao detalhamento
do Tringulo de Govemo. A negociao entre o Prefeito e seus
secretrios foi rdua, pois o primeiro fez questo de discutir
pessoalmente o tema com cada secretrio, para evitar a i ndi cao de
pessoas inadequadas para cumprir a funo.
37
Durante os trs ltimos meses de 1 990, o grupo de agentes de
pl anejamento escol hi do foi treinado na metodologia e realizou os
levantamentos relativos ao programa e capacidade de govemo. Aps o
treinamento, o grupo foi dividido em dois e cada um desenvolveu
atividades diferentes. Um grupo detalhou os principais problemas de
capacidade
3
apontados pela equipe de govemo no primeiro seminrio, e
indicou as aes para resolv-los. O outro grupo analisou todos os
projetos remanescentes de 1 989 e 1 990 e os previstos para 1 991 . Esse
trabalho resultou no desenho claro da difcil situao da admi ni strao
municipal
39
, mas ao mesmo tempo com as i nformaes necessrias para
Maurcio Mindriz em entrevista observa que "se colocava uma grande importncia para os
agentes de planejamento e portanto para o perfil deles[ . . . ], o cara que vai ser o agente de
planejamento tem que ser exatamente aquele cara que o secretrio no abre mo, o cara
que fala por ele na secretaria [ . . . ] Ns fizemos uma lista vendo secretaria por secretaria quem
seria com esse perfil e era atribuio do Celso dizer que o cara era esse e que ele ia ficar fora
da secretaria."
Os problemas selecionados foram: lentido do processo de licitao; defcincia na
manuteno e distribuio de veculos; poltica de RH deficiente; i ncapacidade do
Departamento de Obras realizar as obras previstas; demora e inadequao dos pareceres
jurdicos e falia de poltica de comunicao. (Prefeitura Municipal de Santo Andr, 1 992,
p.1 26)
"S no final de 1 990 ficou patente que at ento todas as secretarias e departamentos
haviam sonhado muito alio. E se organizado insuficientemente. Ficou patente, tambm a falia
de uma pauta de programas e aes prioritrias. Isso decorria tanto de um programa de
govemo excessivamente abrangente em relao ao tempo de mandato quanto da dificuldade
do grupo dirigente em definir prioridades claras. Superestimou-se a capacidade do govemo
55
a tomada de deciso, que permitiu ao primeiro escalo fazer o equi l brio
i nicial do Tringulo de Govemo da Prefeitura Municipal de Santo Andr
em dezembro daquele ano.
40
Em janeiro de 1 991 , foi constituda a Sala de Situaes, subordinada
di retamente ao Gabinete do Prefeito, com a transferncia de quatro
agentes de planejamento, original mente das secretarias. Sua funo era
de i mplementar os mecanismos de controle de aes do governo, sejam
aquelas relativas execuo dos projetos priorizados, sejam aquelas
relativas ao enfrentamento dos principais problemas de capacidade.
Todo o esforo para conseguir fazer o primeiro equilbrio do Tringulo de
Govero foi rapidamente perdido por uma mudana na conjuntura das
receitas municipais. Essa mudana foi provocada por dois fatores: o
primeiro deles, o da acelerao da recesso econmica e, o segundo, a
superestimao das receitas financeiras previstas.
41
Durante todo ano de
(tcnica, organizativa, oramentria e poltica), o que a incompati bilizava com o programa de
govemo. No final de dezembro, o secretariado foi reunido, tomou conhecimento da
inviabilidade do programa previsto, da falta de recursos para efetiv-lo e aprovou, ento, a
deflagrao de um processo de rediscusso do oramento de 1991" (Prefeitura Municipal de
Santo Andr, 1 992, p. 1 36)
'"
Na entrevista, Celso Daniel - obsera que foi preciso que "essas pessoas (agentes de
planejamento) se transformassem numa equipe, num time, que dividiu tarefas no sentido de
levantar com mais clareza I . . . J questes dos trs vrices. Foi um trabalho muito interessante,
pois em funo dele [ . . . J que ns tivemos condies de propor depois o equil ibrio do
Tringulo de Govemo. impossvel fazer o equi l ibrio do Tringulo de Govemo com uma caixa
preta; ou seja, sem a gente ter conhecimento de quais eram, afinal de contas, [ ... J as restries
mais importantes em termos de capacidade de govemo e quais eram os projetos prioritrios
[ . . . J alm do trabalho que foi feito no mbito da govemabilidade."
"Havia um plano de trabalho, havia uma estrutura de acompanhamento e controle; 1 991
parecia ser o ano em que todo o esforo organizativo, de planejamento, de capacitao, daria
seus primeiros grandes frutos. [ . . . J As coisas no ocorreram assim. Em 1 991 a capacidade
econmico-fi nanceira reduziu-se drasticamente com a queda acentuada nas receitas
municipais. As transferncias do ICMS foram muito menores que as previstas no oramento,
em decorrncia da recesso. E provocaram cumulativamente uma reduo nas receitas
financeiras j superestimadas na preparao do oramento. Com isso, [ . . . J tiveram de
concentrar seus esforos numa reviso completa do plano de trabalho para o ano, para
56
91 e 92, foram sendo feitos ajustes no programa de governo e nas aes
de aumento de capacidade, de forma a manter equi l i brado o Tringulo de
Govemo. Paralel amente a esse esforo permanente de adequao, a
Sal a de Situaes adotou mecanismos de controle de projetos e aes,
que permitiram acompanhar o desenvolvimento dos projetos priorizados
pela equipe de governo.
IV.3 So Jos dos Campos -Caracterizao Geral do Muni cpio
So Jos dos Campos, centro regional do Vale do Paraba, a nordeste do
estado de So Paulo, tem uma popul ao de 504 mi l habitantes, rea de
1 . 1 42 Km
2
e local iza-se a aproximadamente 90 km da capital paulista. A
cidade di spe de boa infra-estrutura urbana: 95,7% da populao
abastecida pela rede de gua; 87, 5% di spe de rede de esgoto; e 98,5%
atendida pela coleta de lixo. H 7, 1 % de analfabetos e o nmero mdio
de anos de estudo da populao de 7, 5 anos. No que se refere ao
atendimento sade, h um total de 590 l eitos hospitalares, dos quais 20
so pbl i cos; e 41 unidades bsicas de sade pblicas.(SEADE, 1 996).
A cidade di spe de infra-estrutura urbana adequada, o quarto
municpio paulista em arrecadao do I CMS e o qui nto municpio do
Brasil em consumo de energia eltrica. Considera-se que o municpio foi
fundado 1 767, com o nome de So Jos do Paraba e. em 1 864 foi
elevado categoria de cidade, mas s passaria a chamar-se So Jos
dos Campos em 1 871 . (MEDEI ROS e PERI LO, 1 990, p. 37)
redefinir a pauta de projetos e adequla s novas condies oramentrias." (Prefeitura
Municipal de Santo Andr, 1 992, p. 1 37)
57
Do ponto de vista econmico, So Jos dos Campos passou por vrias
fases. At a dcada de 30 predominou a monocultura do caf; substituda
pela pecuria e pelos servios de tisiologia, entre a dcada de 20 e 50.
ciclo industrial se consolidou a parir de ento; poi s, at 1 945, a cidade
possua apenas empresas industriais nos ramos de cermica e txtil
(Tecelagem Parahyba). Em 1 946, comeou a funcionar a primeira grande
fbrica fora desses ramos, a Rhodia Qumica. Durante a dcada
seguinte, com a inaugurao da rodovia Presidente Dutra, se instalaram
principal mente empresas multinacionais de mdio ou grande pore, como
Johnson&Johnson, Ericsson, Kanebo e General Motors. Na dcada de
60, comearam a se fixar as empresas nacionais que mais tarde
comporiam os parques aeronutico e blico, como Avibras e Embraer.
Assim como no caso de Santo Andr, aqui tambm os fatores de atrao
do setor industrial foram terrenos relativamente baratos e a boa
acessibilidade proporcionada pela Via Dutra, ao longo da qual se
i nstalaram a maioria das empresas. Tambm se repete em So Jos dos
Campos a constituio de um centro comercial e de servios que polariza
os municpios no seu entomo. (MEDEIROS e PERI LO, 1 990, p.37)
Do ponto de vi sta poltico, tradicionalmente, a classe mdia e os setores
conservadores da cidade sempre di spuseram de uma influncia decisiva
na poltica local. Do ponto de vi sta poltico-paridrio, sempre se
debateram dois grupos: um mai s conserador representado pelos
partidos identificados como de di reita (PDS e PT8, por exemplo) e, outro,
de centro-esquerda, representado pelo MD8 at 1 988 e, em seguida,
pelo PSD8 para onde vo essas l i deranas.
58
So Jos dos Campos passou por um longo perodo de descontinuidade
administrativa, no apenas pela altemncia dos grupos em cada eleio,
mas, principalmente, porque durante dez anos a cidade teve cinco
prefeitos. Em 1 982 o MOS faz o prefeito, mas esse se elege deputado
federal em 86 e o vice assume e govema por 9 meses antes de falecer,
assume ento o Presidente da Cmara (MOS). Em 1 988 o PTS elege o
novo prefeito, que tenta se eleger deputado federal em 90, assumindo o
vice que era do PRN. Em 1 992 uma surpresa, a disputa entre os doi s
grupos tradicionais ganha um membro novo, pois o PT ganha a eleio
num segundo tu mo muito di sputado - vence com uma diferena de
apenas 0,09% do total dos votos; e em 1 996 vence o PSOS, com uma
votao folgada no segundo tumo (57% do total dos votos).
IV.4 So Jos dos Campos A Gesto 1 993-1996 e o Planejamento
Estratgico Situacional
A supremacia das duas foras tradicionais na poltica local foi
interrompida com a surpreendente eleio de Angela Guadagnin , do PT,
em 88. Essa vitria foi muito apertada ( 1 .994 votos de diferena em
relao ao segundo colocado) e uma grande surpresa mas refletiu o
descontentamento da sociedade, cansada dos reflexos de a cada dois
anos ter um prefeito novo.
42
Luiz Jacometti, membro da Sala de Situaes, em sua entrevista, afinma que "a sociedade
estava num momento de necessidade de mudana e isso dava em todas as pesquisas. J
estava cansado de desgovemo e [ . . . ] de a cada dois anos um prefeito novo [. 1 Para a cidade
era um momento de mudana e isso foi muito bem aproveitado pelo PT [ . . . ] e,
surpreendentemente, ns fomos em primeiro lugar para o segundo tumo. [ + + . ] E no segundo
tumo houve, claro, a unio de todas as foras de direita [ . . . ] e se tivesse mais qui nze dias
para a eleio ns perderamos."
59
Outro fator importante para a vitria foi o perfil da candidata: uma mdica,
ligada aos movimentos da igreja catlica, que consegui u neutral izar as
restries usualmente apresentadas aos candidatos daquele partido.
4
No
entanto, apesar de vencer a eleio a Prefeito, o PT repete seu
desempenho, historicamente apenas mediano, na eleio Cmara de
Vereadores - elegendo quatro vereadores numa bancada de 21 cadeiras.
Sendo assim, o govero teve que lidar, durante todo o mandato, com uma
Cmara Municipal e uma el ite local majoritariamente de oposio - os
quatro pedidos de impeachment da Prefeita demonstram essa
dificuldade. A Prefeita e sua equipe de govero parici pavam pela
primeira vez da conduo de um govero municipal.
No primeiro semestre de 1 994, segundo ano de govero, o di agnstico
da situao da Prefeitura era difuso, no havia uma clareza geral da
equipe de governo sobre onde estavam os problemas mai s importantes.
No entanto, o govero municipal j tinha sentido as dificuldades relativas
governabi l i dade, seja com a Cmara Municipal onde j tramitava o
primeiro pedido de impeachment, seja com o descontentamento
partidrio, ou mesmo i nteramente, visto que houve a sada, si multnea,
de quatro dos onze secretrios ainda no primeiro ano de governo, que
provocou uma completa reacomodao intera. A par disso, a
administrao tambm no conseguia dar conta de realizar seus
projetos.
4
Como observa Maurcio Mi ndrisz, consultor de Planejamento Estratgico Situacional na
Prefeitura poca, 'a vitria da Angela no a vitria do PT, a vitria da Angela apoiada
por imporantes setores catlicos da cidade. Ela tem uma imagem super favorvel na cidade,
mdica, pediatra, simptica. [ . . . ] Os pedidos de impeachmenl vieram da rejeio da cidade ao
PT que estava l, no Angela [ . . . ] ao medo de que o PT dominasse a cidade, no da
Angela."
Como salienta Luiz Jacometti em sua entrevista "A Prefeitura estava num momento muito
ruim, a avaliao da opinio pblica era de mais do que 50% de ruim e pssimo [ . . . ] e dentro
60
A Prefeita j tinha tido acesso metodologia do Pl anejamento
Estratgico Situacional no incio de seu mandato e, por recomendaes
partidrias que diziam que esse era um bom instrumento de
admi nistrao, a equipe de govero resolveu adot-lo em junho de 1 994,
quando realizou-se a primeira atividade utilizando essa metodologia.
Nesse seminrio, al m de construi r o Tringulo de Govero, escolheram
se as marcas
45
que o govero pretendia perseguir durante o mandato e
priorizaram-se os principais problemas
46
de capacidade e de
govemabilidade.
Ponto seguinte no processo foi a constituio do grupo de agentes de
planejament0
47
, que deveriam, aps treinamento na metodologia, realizar
o detalhamento de projetos e problemas. No entanto, no mesmo
momento em que se deflagrou a i mpl antao do Planejamento
Estratgico Situacional , tambm tinha se iniciado o processo de
Oramento Participativo para o ano seguinte, que culminaria na pea
oramentria que iri a para a Cmara Muni ci pal. Por essa razo, optou-se
do govemo existiam vrias posies e ele no conseguia implementar projetos, por exemplo,
seis reforas de escola que eram necessrias, que eram meta do primeiro ano de govemo.
I ... ] A apareceu o Planejamento Estratgico Situacional."
As marcas escolhidas foram: retomar as obras do anel virio (conhecido como viaduto
Kanebo) e do Hospital Municipal que permaneceram paralisadas durante vrias
administraes; gua para todos; mel horia do transporte coletivo; melhor atendimento
criana e ao adolescente e mel horia do atendimento de sade.
Os problemas priorizados foram: reforma administrativa no concluda; dificuldades com
pessoal; lentido/inadequao no processo de compras; a prefeitura no tem conseguido
executar obras nos prazos previstos; i ncapacidade de mostrar nossas aes; falta de unidade
da equipe de govemo; falta de integrao entre as secretarias e falta de sustentao poltica
do govemo. (Prefeitura Municipal de So Jos dos Campos , 1 994, p.5)
Segundo Luiz Jacometti, "cada secretario fez uma indicao a partir de um critrio que
combinava a questo poltica e a tcnica; tinha que ser uma pessoa essencial para ele,
tecnicamente boa e com uma relao de confiana com o govero. O critrio foi obedecido 60-
70%."
61
por priorizar o detalhamento dos projetos e postergar o trabalho sobre os
problemas de capacidade e de govemabi l idade.
Esse trabalho de detalhamento foi muito intenso e durou cerca de trs
meses, gerando um processo de discusso intema no govemo muni ci pal
que, para muitos, constituiu-se no verdadeiro processo de elaborao do
programa de govemo.
4
Alm desse fator de construo de uma proposta
gl obal , esse trabalho trouxe tona uma si tuao muito grave, visto que
se percebeu que o conjunto de projetos apresentados estava muito alm
da capacidade de realizao da admi ni strao.
4
Em funo dessa
situao procedeu-se o primeiro equi l bri o, no do Tringulo de Govemo,
uma vez que no se trataram os problemas de capacidade e de
govemabilidade, mas entre programa de govemo e capacidade
econmica.
5
Ato contnuo, implantou-se a Sal a de Situaes junto ao Gabi nete da
Prefeita, com quatro dos agentes de pl anejamento que ti nham a
responsabilidade de fazer o acompanhamento dos projetos priorizados e
dar apoio ao processo de detalhamento dos problemas, que seriam
realizados por grupos-tarefa compostos por secretrios. As operaes
oriundas do trabalho desses grupos-tarefa provocaram alguns ajustes no
Para Maurcio Mindrisz "na prtica foi nesse processo que se fez o programa de govemo
de So Jos dos Campos"
Os agentes de planejamento analisaram 731 projetos, que somados equivaliam a dez
oramentos da prefeitura.
Segundo Luiz Jacometti, "nesse processo de detalhamento, primeiro verificou-se se aquilo
que era apontado realmente como projeto era projeto. A chegou-se concluso que muitos
dos que estavam l no eram projetos e a partir desse momento j foram automaticamente
descartado. Mas ainda restaram cerca de 300 [ . . . ] Em seguida houve a peneira de priorizao,
a ficaram 77 projetos que foram os iniciais que comeamos a acompanhar."
62
equi l brio inicialmente realizado, completando assim o equi l brio inicial do
Tringulo de Govemo.
5
1
Na vi rada de 1 994 para 1 995, a Sala de
Situaes i mplantou um sistema de acompanhamento de projetos, que foi
sendo aperfei oado e demonstrou-se bastante eficiente.
52
Cabe observar que havia uma certa ambigidade em relao real
subordinao da Sala de Situaes, dada sua relao muito prxima com
a Secretaria de Govemo. Essa ambigidade viria a afetar o trabalho da
Sal a de Situaes, mas essa questo ser abordada com mais
profundidade no prximo captul o.
No i nci o do ltimo ano de governo foi necessrio fazer uma grande
reviso nos projetos, porque recursos que a Caixa Econmica Federal
deveria repassar ao municpio relativos a projetos j aprovados
atrasaram, com isso o fluxo de desembolso dos recursos prprios do
muni cpi o ficou comprometido. Houve ento uma discusso extensa
sobre como equacionar a situao e, optou-se, apesar do i mpacto
eleitoral , pela paralisao de projetos imporantes do govemo por quatro
meses.
53
Jacomelli esclarece que "depois do processamento dos problemas, mexeu-se um pouco na
estrutura oramentria que havia sido fechada anteriormente."
Rosana Infante, membro da Sala de Situaes, afirma em entrevista que, "ns fizemos [ + . . ]
um sistema de acompanhamento e fomos evoluindo, medida que a gente sentiu
necessidade, fizemos uma planilha e depois fomos avanando. A gente mantinha isso a toda,
se a prefeita chamasse agora, agora tinha as ltimas inforaes, era quase que diariamente
nas coisas mais importantes. [ . . ] A princpio era uma coisa bem caseira, [ . . . ] a comeamos a
elaborar planilhas, [ + . ] O dia a dia deu isso para gente, ns constrmos dada a necessidade
que sentamos."
Rosana Infante lembra que "no ltimo ano, tinha que ter vindo um recurso da Caixa
Econmica Federal que era contrapartida e esse recurso no saa. Isso deu um apero total e
comeou-se a por dinheiro da prefeitura e comeou a comprometer."
63
V. Limites e Possibilidades da Aplicao do Planejamento
Estratgico Situacional
Como j assinalado na apresentao, o objetivo desse estudo o de
identificar os l i mites e possi bi l idades da apl icao do Planejamento
Estratgico Situacional em govemos locai s; ou seja, um balano dos
resultados da apl icao dessa metodologia, a partir da reconstituio das
experincias dos dois municpios.
Para faz-lo foi necessrio debruar-se no apenas sobre a avaliao
gl obal da experincia de cada municpio; mas, especialmente, sobre um
conjunto de questes relativas ao processo de i mpl antao do mtodo.
Para cada uma das questes consideradas relevantes havia hi pteses
firmadas antes da real i zao das entrevistas, que se confirmaram ou no.
As questes e respectivas hi pteses ini ciais sero apresentadas nessa
introduo e sero discutidas mais adiante, com base nas entrevistas
realizadas.
A primeira dessas questes orientadoras referia-se s motivaes que
originaram a deciso de adotar o Planejamento Estratgico Situacional
como mtodo de pl anejamento governamental . A apreciao i ni ci al a
esse respeito considerava que a motivao principal se fundava numa
crise de realizao, ou seja, na dificuldade que os goveros tinham de
concretizar as aes de govero previamente defi ni das. Dessa maneira,
considerava-se que o motor para adoo do mtodo teria sido a
identificao de deficincias na capacidade tcnico-administrativa, que
i mpl i cavam na dificuldade de al canar resultados. Al m di sso,
considerava-se tambm que as deficincias relativas capacidade
64
financeira e govemabi l idade, apesar de existirem, no eram percebidas
pela equipe de governo e que elas somente foram notadas no decorrer
do processo.
Uma segunda questo imporante aludia ao papel que o processo de
i mplementao de Planejamento Estratgico Situacional pode
desempenhar no que se refere a estabelecer as prioridades do govero e
o conseqente coesionamento ou diviso da equipe de govero em
funo di sso. Partiu-se da hi ptese de que o mtodo capaz de conduzir
o processo de deciso de um govero local em tomo de suas prioridades
e de gerar o coesionamento da equipe de govero em tomo desses
objetivos comuns.
Outra questo dizia respeito a se haveria diferena entre o
comportamento das reas-meio e o das reas-fim frente nova
metodologia de planejamento. Considerava-se i ni ci al mente que todas
teriam em comum o desconforto em relao mudana organizacional
i mposta pela nova metodologia, que se baseia no control e de resultados.
Uma quarta questo dizia respeito a se o Pl anejamento Estratgico
Situacional foi incorporado pela hierarquia ou ficou apenas como
i nstrumento geral do govemo. A hi ptese, nesse caso, era de que ele se
constituiu apenas como instrumento geral de govero, ficando restrito ao
planejamento dos projetos prioritrios; isto , a hierarquia no o
i ncorporou como instrumento gerencial.
65
Em relao mai s propriamente ao processo de i mplantao da
metodologia em si , havia um bloco de trs questes: o equi l brio do
Tringulo de Govemo, a Sala de Situaes e os agentes de planejamento
Em relao ao Tringulo de Govero a questo era se possvel tratar
de maneira equi l i brada os seus trs vrices (programa de governo,
capacidade de govero e goverabilidade do si stema) ou se, na prtica,
esse equilbrio de tratamento no se verifica, priorizando-se al gum deles.
Partiu-se do pressuposto de que, na prtica, centram-se os esforos nos
vrtices de programa de govero e capacidade de govero em
detrimento do vrice de goverabi l idade do si stema.
Em relao Sal a de Situaes explorou-se tanto a melhor convenincia
sobre a sua localizao formal na estrutura administrativa, quanto as
dificuldades para o desempenho de suas atribuies. Quanto primeira
questo, considerava-se de antemo que a Sala de Situaes deveria
vincular-se di retamente ao Chefe do Executivo e no a uma secretaria
qualquer. Em relao ao seu desempenho, tinha-se a hi ptese de que as
funes a ela atribudas geravam uma tenso com as demai s reas e um
risco de ela i ncorporar funes para al m de suas atri buies estritas.
No que di zi a respeito figura do agente de planejamento das reas, a
inteno era anal i sar se esse mecanismo d, ou no, eficincia ao
processo. Para tanto, di scutiu-se, por um lado, se necessrio contar
com essa figura em todas as reas, independententemente de seu
tamanho e complexidade de aes a desenvolver; e, por outro, se h
alguma especificidade no perfil necessrio para o desempenho dessa
funo. A hi ptese i ni ci al a esse respeito era muito clara em relao ao
peril do agente de pl anejamento, qual seja a de que ele precisaria ter
66
bom conhecimento tcnico e ao mesmo tempo desempenhar um papel
chave na conduo das aes de sua rea. Em relao eficcia do
si stema de agentes de pl anejamento, no entanto, considerava-se que o
mecanismo tinha deixado a desejar em funo de vrios fatores como,
por exemplo, as outras tarefas desempenhadas por eles nas reas; a
autonomizao da Sala de Situaes em relao a eles e o perfil pouco
adequado de parte deles. Essa presuno de insuficincia indicava que
talvez fosse o caso de substituir esse mecanismo por um outro mais
eficiente.
Uma ltima questo a considerar era o papel que a metodologia pode
cumprir quanto ao controle social sobre o poder local; isto , se o
Planejamento Estratgico Situacional pode cumprir funo de apoio ao
processo de participao popular. Considerava-se inicialmente, em
relao a isso, que a metodologia poderia ser um i nstrumento
fundamental para o processo de participao popular, em especial no
que se refere ao Oramento Participativo, por duas razes: por um lado,
porque ela permitiria ao govero si stematizar as informaes para dar
maior transparncia ao processo e, ao mesmo tempo, dar segurana em
relao aos compromissos que se pode firmar com a comunidade e, por
outro, porque o acompanhamento de projetos proporcionado pelo
Pl anejamento Estratgico Situacional pode ser a base para a prestao
de contas comunidade, em relao s reivindicaes incorporadas ao
oramento.
67
V.1 A Adoo do Planejamento Estratgico Situacional
No hi strico das experincias apresentado no captulo anterior j se intui
o que levou cada um dos municpi os a adotar o Planejamento Estratgico
Situacional como instrumento de governo.
No caso de Santo Andr, tratava-se claramente de uma crise de
realizao, ou seja, incapacidade tcnica e administrativa de concretizar
os projetos de governo. Nas entrevistas realizadas todos apontam isso
como o motor do processo, sal ientando que no havia problema no que
se referia capacidade econmica.
o ex-prefeito Celso Daniel, por exempl o, afirma:
"A percepo muito fore no prmeiro ano de govemo que ns tnhamos
capacidade de investimento e no conseguamos gastar [ . . . 1 Ns tnhamos
propostas de ao e no conseguamos, porque tnhamos problemas de
consecuo dessas atividades aqui na prefeitura. [ . . . ] Ns fomos
paulatinamente tomando conscincia de que o nosso estilo de govemo
implicava uma quantidade muito maior de projetos [ . . . 1 do que apenas um
nmero pequeno de grandes obras e que isso estrangulou uma parte da
nossa capacidade tcnico-administrativa. "
o Secretrio de Obras e Servios Urbanos, Gi l son Lameira, se lembra:
"Foi num contexto de crise de realizao, aps a elaborao da pea
oramentria chegou-se concluso que se tinha um programa enorme para
cumprir e se tinha a percepo de limitao em termos de realizao. [ . . . 1 Por
outro lado, se apontou que o terceiro ano era estratgico para o govemo. A
foi uma aritmtica simples, se olhou pr trs, se olhou pr frente e se
percebeu que no se teria instrumentos para tocar isso."
Vale ai nda citar Lus Carlos Afonso, Assistente-Tcnico da Secretaria de
Finanas:
"O nosso problema era muito mais a capacidade de executar, da a
necessidade de se fazer o planejamento, porque ns tnhamos a capacidade
financeira. [ . . . ] At porque no ano anterior, em 89, sobrou dinheiro, porque
68
uma srie de coisas que se tinha planejado fazer no se fez, no por falta de
recursos mas por falta de capacidade de execuo."
imporante sal ientar que durante o processo de detalhamento dos
projetos e dos problemas identificou-se que a capacidade econmica era
sim uma l i mitao, que estava apenas obscurecida pelo brilho dos
problemas tcnicos-administrativos. Identificou-se nessa fase que tanto
as previses de receita estavam superestimadas54, quanto o
detalhamento dos projetos demonstrou que a necessidade de recursos
econmicos para desenvolv-los era muito superior55 ao previsto
inicialmente.
J em So Jos dos Campos o motor do processo mais difuso, pois os
entrevistados tenderam a apresentar todos os vrices do Tringulo de
Governo como os motores principais, com uma preponderncia da
govemabi l i dade do sistema, visto que no mesmo perodo da adoo do
Pl anejamento Estratgico Situacional ini ciava-se o primeiro processo de
impeachment da Prefeita.
o ex-Secretrio de Governo, Luiz Antni o Tararan afi rma:
"Naquela ocasio tnhamos um problema de goverabilidade, de undade
poltca do govero, era necessrio produzir um cero equilbrio no govero
que sofreu muito com as dificuldades que enfrentou [ . . . ] do ponto de vista de
oposio da Cmara, de setores da cidade e de dentro do parido. Mas no s
Celso Daniel obsera em sua entrevista, "houve uma superestimao da receita esperada,
ns cometemos um erro grave porque nesse vrtice de capacidade de govemo ns demos
muito mais nfase capacidade tcnica-administrativa do que capacidade financeira, ns
superestimamos nossa capacidade financeira, buscamos portanto equacionar a capacidade
tcnico-admini strativa e acredito que tenhamos sido bem sucedidos nessas iniciativas; 1- & . ] o
oposto aconteceu com a capacidade financeira, ns subestimamos as dificuldades
financeiras.
Segundo Maurcio Mindrisz, "como no se tinha limite de recursos as pessoas voavam, o
prdiO novo para a Guarda Municipal estava previsto com 5 mil m
2
, com auditrio, piscina e
canil e ns nem tnhamos cachorros, [ . & & ] previa-se para as unidades bsicas de sade 1 .200
m
2
,I
69
de govemabilidade, precisava dar uma atuao mais consistente para a
atuao do govemo, que era muito dispersa."
A ex-Secretria de Administrao, Mrcia Fonseca, lembra:
"Ns tnhamos uma quantidade grande de projetos, mas ns no tnhamos os
projetos que eram fundamentais para o govemo, para ter uma continuidade,
para ter uma unidade do govemo [ . . . ] se atirava para todos os lados e no se
concentrava no que era fundamental . "
o ex-agente de pl anejamento da Secretaria de Pl anejamento, Joo
Roberto Moraes considera:
"
ficamos no meio do caminho entre capacidade de govemo e
govemabilidade."
Assim como em Santo Andr, durante o processo de detalhamento dos
projetos e problemas evidenciou-se um aspecto que no estava claro no
comeo do processo; nesse caso, a falta de um programa de govero.
5
Pode-se depreender do exposto at aqui que, o que parece mover um
govero municipal na di reo de adotar um mtodo de planejamento no
uma questo especfica - a incapacidade tcni co-admi ni strativa, como
se supunha i ni cialmente nesse estudo. A partir dos dois municpios
analisados, possvel supor que uma admini strao local se move nessa
di reo em funo das preocupaes mais imediatas que ela consegue
identificar - nos casos, a capacidade tcnico-admi ni strativa em Santo
Andr e especialmente a governabi li dade em So Jos dos Campos; e
s no decorrer do processo que elas se do conta do quadro mais geral
dentro do qual esto trabalhando.
56 Luiz Jacometti afirma em sua entrevista que "durante o processo do Planejamento
Estratgico Situacional identificou-se que no havia um plano de govemo. O plano de governo
foi concebido durante o processo, que se acreditava ter, mas no se ti nha. "
70
Durante as entrevistas tambm tentou-se buscar qual havia sido o
diferencial do Planejamento Estratgico Situacional, em relao a outros
mtodos de planejamento, que atraiu essas equi pes de govemo.
Sobre isso, os dois ex-prefeitos afirmam:
"O que atraiu foi a questo da govemabilidade, porque ns tivemos na cidade
uma oposio muito grande, ns tnhamos dificuldade at de estar
goverando com as outras foras, at da prpria coligao, sem falar na
Cmara, que era uma oposio muito grande." ( Angela Guadagnin)
"O Planejamento Estratgico Situacional, naquele momento foi a alterativa
mais adequada aos nossos objetivos [ . . . ), ou seja, ele combinava um mtodo
de planejamento de ao concreta, explicitao de projetos, definio de
prioridades e estabelecimento de sistemtica de controle com a participao
direta dos tomadores de deciso - o primeiro escalo. [ . . . ) Mas, muito
importante, levava em conta as questes envolvidas pelo fato de que h um
conjunto de outros tomadores de deciso, na sociedade ou no campo poltico,
que interferem sobre as decises tomadas pela administrao." (Celso Daniel)
Assim, tudo leva crer que a incorporao da governabi lidade do si stema
ao Planejamento Estratgi co Situacional foi o fator diferenciador que
levou adoo dessa metodologia nas duas cidades.
V.2 O Planej amento Estratgico Situacional, as prioridades de
governo e a coeso da equipe
H unanimidade entre os entrevistados dos dois municpios que o
processo de implantao da metodologia bastante eficaz para defi nir as
prioridades de govero. Essa capacidade de conduzir a equipe de
govemo na di reo de objetivos comuns, na di reo de pensar o governo
como um todo, bastante ressaltada nas entrevistas. Seja em Santo
Andr,
"O primeiro seminrio foi a primeira vez que a gente conseguiu organizar uma
viso geral de govero em seus diferentes aspectos.[ . . . ) Eu me lembro que a
gente comentava depois que o legal era que realmente tudo que apareceu l
71
todos j sabamos, mas a organcidade dessa compreenso o salto de
qualidade" (Antonio Carlos Granado, ex-Secretrio de Planejamento)
"O Planejamento Estratgico Situacional forou a definio das prioridades, a
partir de uma concepo comum, de um referencial comum" (Teresa Santos,
ex-Secretria de Govero)
seja em So Jos dos Campos,
"S foi possvel definir prioridades de govero com o planejamento." (Rosana
Infante)
Quanto ao papel que essa definio de prioridades jogou em relao
coeso ou diviso da equipe de govemo, h uma tendncia entre os
entrevistados de considerar que o processo leva ao coesionamento, mas
a fora desse movimento foi bastante diferenciada entre os dois
municpios.
No caso de Santo Andr, os entrevistados consideram que a coeso foi
uma consequncia bastante pronunciada.
O processo de planejamento estratgico contribuiu incomensuravelmente mais
para coesionar a equipe do que para abrir fissuras, porque ele justamente
criou espaos comuns, coletivos, em que as definies gerais eram
estabelecidas. Ele criou condies muito mais propcias para o processo de
negociao, de entendimento mtuo sobre as propostas de ao das
diferentes reas e facilitou o processo de deciso. [ . . . ] Os conflitos teriam se
acirrado muito mais se no tivssemos tido o processo de planejamento, pois
eles se dariam de maneira intransparente, de maneira desordenada e,
poranto, criando um caldo de cultura muito mais propcio guerra de uma
rea contra a outra." (Celso Daniel)
"O Planejamento Estratgico Situacional estabeleceu unidade na equipe,
inclusive nos momentos de maior crise." (Lus Carlos Afonso)
J no caso de So Jos dos Campos as aval i aes so conflitantes,
"No houve guerra nem houve coeso. As pessoas no brigavam, mas
coeso eu acho que muito forte. [ . . . ] Era assim "perdi meu projeto porque
mandaram eu perder, mas eu no abri mo dele em nenhum momento'" (Joo
Roberto Moraes)
72
"Do meu ponto de vista ele faz a coeso da equipe, mesmo que seja uma
coeso onde 'eu estou contra a minha vontade' ela acaba acontecendo,
porque voc posto frente a frente com as outras pessoas e voc tem que se
posicionar, por exemplo, se toma-se a deciso de escolher uma marca de
govero, apesar de um ou outro estar contrariado, se toma a deciso
junto."(Luiz Jacometti)
"Eu acho que as marcas coesionaram a equipe, a despeito das disputas
interas. [ + . +1 A equipe toda estava coesionada em tomo de garantir que os
projetos das marcas se realizassem."(Maurcio Mindrisz)
H algumas condies prvias que podem influir no grau de coeso de
uma equipe de governo. O primeiro deles di z respeito ao critrio de
composio da equipe, se o critrio de escolha for a composio das
foras polticas que apoiaram o governante eleito, ganha-se em
goverabilidade mas os seus membros guardam um cero grau de
autonomia poltica, que pode dificultar a coeso; enquanto que se o
goverante os escolheu fundamentalmente a partir de critrios de
capacidade e confiana, essa autonomia se reduz, podendo favorecer a
coeso. Um segundo el emento refere-se forma de conduo da equipe
pelo governante, pois se um lder tem como prtica conduzir sua equipe
para o consenso i ni bi ndo os confrontos, isso tende a facilitar a construo
da equipe como tal; enquanto que se ele prefere conduzir a
admi ni strao deixando que os vrios membros se di gl adi em, isso
dificulta a coeso. A existncia de um programa de governo claro,
tambm pode facilitar o coesionamento, j sua ausncia pode favorecer a
di sputa interna.
Apesar do presente estudo no ter como objetivo di scutir essas pr
condies, essa discusso apareceu tanto num municpio como no outro.
A fora da coeso em Santo Andr parece ter se sustentado por
73
condies prvias mais favorveis
57
. Por outro lado, a relativa fragilidade
da coeso em So Jos dos Campos parece fruto de condies prvias
menos adequadas
5
. Cabe adicionar que essa coeso intema incipiente
em So Jos dos Campos teve grande reflexo na atuao da Sala de
Situaes e na continuidade do processo de planejamento, mas esses
reflexos sero discutidos no item respectivo.
possvel concluir ento que o Planejamento Estratgico Situacional
joga um i mportante papel de coesionamento da equipe de govemo; no
entanto, ele no consegue se sobrepor a outros fatores que tambm
concorrem para a coeso de uma equipe de govero.
V.3 O Comporamento das

reas-Meio e das

reas-Fim
As entrevistas realizadas confirmam a hi ptese de desconforto geral das
reas em ter que prestar contas de suas atividades, mas no indicam que
houve diferena si gnificativa entre o comportamento das reas-meio e o
das reas-fim.
"As pessoas ficaram assustadas, comearam a correr atrs, e no incidiu de
forma diferente nas reas-meio ou nas reas-fim."(Joo Roberto Moraes)
"
Antonio Carlos Granado salienta que 'havia uma caracterstica daquele mandato de que a
composio do govemo conseguiu fugir da discussao federativa, do ponto de vista politico de
contemplar as diferentes foras [ . . . ] com isso se conseguiu criar um pacto de govemo que
sedimentava a equipe de govemo como equipe, [ . . . ] a gente conseguiu atravessar o mandato
anterior inteiro como equipe. A regra dos govemos por a de ser uma federao absoluta e
cada um cuida da sua parte [ . . . ] isso nos deu uma vantagem inegvel na implantao do
Planejamento Estratgico Situacional." Ao mesmo tempo, Gilson Lameira diz "a postura do
Celso de conduzir as coisas atravs de consenso progressivo, tambm ajudava muito."
"O govemo vinha de uma crise de mudana de grande parte dos secretrios, [ . . . ] a disputa
poltica esteve presente desde sempre, cada um com uma estratgia diferente, a desconfiana
perpassava todas as aes de govemo.[ . . . ] A Angela uma pessoa agradabilissima,
simptica, mas ela preferia no arbitrar as disputas." (Maurcio Mindrisz, consultor)
74
o aspecto subl inhado foremente pelos entrevistados, em relao ao
comportamento das reas, foi que o processo quebrou a lgica de que os
problemas so sempre de responsabil idade do outro e consolidou a viso
de que a soluo era tarefa de todos.
"As reas-meio eram bodes expiatrios e o processo mostrou que as coisas
no eram bem assim, [ . . ) por outro lado, como os seridores dessas reas
so os mais conservadores, o processo forou-os a se defrontar com as
responsabilidades de atender bem aos demais." (Lus Carlos Afonso)
"O Planejamento Estratgico Situacional explicitou as limitaes das reas-fim
e das reas-meio, equilibrou-se o entendimento." (Celso Daniel)
V.4 A amplitude da utilizao do Planejamento Estratgico
Situacional
o levantamento com os entrevistados confirma claramente a hi ptese de
que a utilizao da metodologia se restringiu ao mbito mais geral do
governo, apenas aos projetos prioritrios, sendo muito pouco util izada at
mesmo em nvel de secretaria.
"Na nossa gesto no conseguimos fazer descer na hierarquia, ns at
inclumos um mdulo de Planejamento Estratgico Situacional no Programa
de Desenvolvimento Gerencial, que era ministrado pelos prprios agentes de
planejamento, mas no foi incorporado pela mquina." (Marilza Padialli,
membro da Sala de Situaes de Santo Andr)
"Ns no incorporamos, porque tivemos falta de tempo [ . . . ) , foram s dois
anos e era um instrumento que ns estvamos descobrindo tambm" (Lus
Carlos Afonso)
"Em algumas poucas secretarias ele at desceu um pouco, [ . . . ] mas a maioria
ficou somente nos projetos, [ . . . ) No houve uma preocupao do govero em
fazer a incorporao desse instrumento pela mquina, a preocupao bsica
era a execuo do programa de govero, no havia a preocupao de passar
esse conhecimento. " (Luiz Jacometti)
75
V.S o Equilbrio do Tringulo de Governo
Em relao ao equi l brio do Tringulo de Governo houve total
concordncia entre os entrevistados em apontar que o equi lbrio se
concentrou nos vrices de capacidade e de programa de governo,
deixando de lado o vrtice de goverabi l i dade do sistemao
Em Santo Andr os entrevistados apontam que simplesmente no se deu
ateno a essa questo:
"Ns demoramos demais para entender a importncia do vrtice de
goverabilidade. Rigorosamente eu acho que ns no entendemos o tempo
todo [ ... ] Eu acho que o consultor que nos acompanhou tem responsabilidade
grande nisso, porque ele nunca apontou isso como importante [o . . ] por isso
no trabalhamos a contento."(Antonio Carlos Granado)
"Quando o Tringulo de Govero foi construdo pela primeira vez no havia
problemas de goverabilidade do sistema s de capacidade de governo, mas
a aconteceram vrias coisas ao mesmo tempo, todas problemas ligados
goverabilidade do sistema: rompimento do vice, perda da presidncia da
Cmara, crise do IPTU, s prejuzos. [o . . ] e ns no fizemos a reviso desse
vrtice, tudo continuou como se nada houvesse acontecido." (Maurcio
Mindrisz)
Em So Jos dos Campos eles afirmam que del i beradamente se deixou
essa questo de lado,
"O trabalho cotidiano da sala no tinha muito a ver com a pare de
goverabilidade. A sala comeou a se distanciar da pare poltica e isso trouxe
consequncias ao final do govemo. A sala trabalhou capacidade e no
goverabilidadeo [o . . ] Ns chegamos num momento do govero onde a
questo da goverabilidade era crucial. A Sala de Situaes teve a
oportunidade de alertar sobre isso e em alguns momentos houve alguma
anlise de atores, algumas questes pontuais, mas na prtica essa parte foi
sendo abandonada e deixada de lado at o momento que se chegou e foi dito
sala, vocs no acompanham mais goverabilidade. Foi uma deciso. Ficou
com a prefeita e seu grupo poltico e no final o govero no teve pera para
trabalhar com firmeza a parte de goverabilidade." (Luiz Jacometti)
"No tem Tringulo de Govero, pois a goverabilidade do sistema e a
capacidade de governo foram abandonas em favor do acompanhamento de
76
projetos, [ . . . ] eles foram avisados permanentemente da importncia de tratar o
conjunto, mas foi uma opo de govemo no mexer." (Maurcio Mindrisz)
Parece incongruente que esses governos tenham adotado o
Planejamento Estratgi co Situacional como metodologi a, justamente
porque ele i ncorpora a questo da governabilidade e ao mesmo tempo
tenham deixado de l ado esse aspecto na sua implementao. Durante as
entrevistas os interlocutores assumiram que deixaram isso de lado, mas
apontaram algumas dificul dades para lidar com esse vrtice.
"Os problemas de govemabilidade do sistema tendem a oscilar mais do que
os de capacidade de govemo, [ . . . ] porque quer queira quer no queira as
descontinuidades quando existem so menos pronunciadas na capacidade,
no nvel da goverabilidade do sistema elas so muito rpidas e muito
pronunciadas, de forma que preciso se dar conta das peculiaridades desse
vrtice. Alm disso, acompanhar govemabilidade exige uma aptido de
qualidade diferente, no aptido de natureza tcnica [ . . . ] No caso da
goverabilidade as aptides so de qualidade inteiramente diferente, elas tem
que ser aptides mais voltadas ao jogo poltico, da interlocuo com a
sociedade [ . . . ] as qualidades requerdas so diferentes. Se no se tem
pessoas com essas aptides disposio, e elas no so fceis de achar,
ento tratar das questes de govemabilidade do sistema se torna um pouco
mais difcil. preciso separar quem acompanha projetos e quem acompanha
govemabilidade" (Celso Daniel)
"Eu no participei de discusses que tratassem de goverabilidade [ . . . ] Eu
tenho a impresso que saudvel para o processo que um certo nvel da
discusso de govero se d no coletivo, porque no coletivo se discutiu
basicamente programa e capacidade de govemo e apenas se ventilaram as
questes de goverabilidade [ . . . ] necessrio ter um frum especfico, mas
salutar para o encami nhamento da sustentao da govemabilidade uma
melhor percepo dessas dificuldades por todos. Como isso se d eu no
saberia dizer, porque ns no vivemos isso." (Gilson Lameira)
Dessa maneira, a concluso a que se chega a de que esses governos
municipais no consegui ram de fato equil i brar as trs macrovariveis do
Tringulo de Govero. Na concluso desse trabalho retomarei a essa
dificuldade.
77
V.6 A Sala de Situaes
A primeira questo anal isada foi qual deveria ser a melhor localizao da
Sala de Situaes na estrutura administrativa. No h, entre os ouvidos,
nenhuma dvida a esse respeito: ela deve estar l i gada di retamente ao
Gabi nete do Prefeito.
"Ela tem que ficar no Gabinete do Prefeito, no pode estar em nenhuma
Secretaria, pois ela precisa ter autonomia e peso poltico para conduzir seus
trabal hos." (Luiz Carlos Afonso)
" no Gabinete do Prefeito que ela tem que estar, se for fora de l melhor
no ter" (Maurcio Mi ndrisz)
"A Sala tem que ser vista como a voz do Prefeito, pois se no for percebida
como tal ela no consegue se impor."(Celso Daniel)
o desempenho da Sal a de Situaes a questo mais polmica entre os
entrevistados, pois ao mesmo tempo que todos a consideram importante,
todos colocam tambm uma srie de restries forma como ela atuou
nas experincias estudadas. Para uma melhor anlise dessa polmica
necessrio apresentar os dois casos de maneira separada, para depois
di scutir quais so os requi sitos que a Sala de Situaes deveria cumprir
para sua atuao.
Em Santo Andr a Sal a de Situaes ganhou um peso muito grande e
acabou por assumir tanto funes operacionais que deveriam ser de
responsabi lidade de outros rgos, quanto tarefas de assessoria politica
que no eram de sua responsabi l idade; e, polarizada por outras tarefas,
deixou de desempenhar parte de suas prprias atri bui es, como por
exemplo: no consegui u se relacionar com os agentes de planejamento,
no estabeleceu um si stema abrangente de controle de aes, atuando
apenas no controle de projetos mais i mportantes, deixou de propor a
78
reviso do Tringulo de Govemo, no se debruou sobre
governabilidade, etc.
"Deixou de manter a estrutura da Sala de Situaes do ponto de vista como
estava pensado, abandonou a rede de agentes de planejamento, deixou de
cuidar da goverabilidade. [ . . . ] A gente enquanto equipe, no funcionamento
intero da sala, a gente comeou ruito bem, a gente sentava junto discutia e
encaminhava, mas depois cada um assumiu uma coisa e da mesma maneira
que a gente no conseguiu manter a rede de agentes de planejamento, a
gente tambm acabou no conseguindo manter a sala unida at para poder
pensar o conjunto. [ . . . ] A gente ficou com funo muito operacional, enquanto
a gente devia ter funo estratgica, a gente cuidou de coisas que no tinha
que cuidar e a no teve tempo para o que era mportante. Alm do que, era
tudo muito novo, a gente estava aprendendo." (Marilza Padialli)
"A Sala de Situaes extrapolou suas funes ao assumir tarefas que no
deveria ter assumido, por exemplo opinar sobre a realizao do viaduto 1 8 do
Forte, ela extrapolou em relao ao status que tinha. [ . . . ] Alm disso, ela se
mediocrizou assumindo tarefas de acompanhamento que no eram dela,
controles de hora-extra, viagens, xerox, material permanente, etc. [ . . . ) . E ns
deixamos de fazer goverabilidade, reviso do Tringulo de Govero e
acompanhamento de projetos. " (Maurcio Mindrsz)
"

s vezes parecia que a Sala de Situaes estava acima do bem e do mal.


Acho que faltou uma postura de trabalho de parceria na poca [ . . . ] Havia
precariedade das informaes, e elas so fundamentais no planejamento, do
acompanhamento de projetos, algumas informaes que eu acho que a gente
deveria dar ao Prefeito e no conseguia dar." (Lus Cartos Afonso)
Apesar de todas as crticas que a Sal a de Situaes sofreu e os desvios
de atri buies, prevaleceu entre os entrevistados a viso de que el a
cumpriu uma de suas funes, talvez a mais i mportante delas, que foi a
de garantir que as aes defi ni das de fato se concretizassem. Alm
disso, alguns subli nharam a inexperincia da equipe da sala para l i dar
com a metodologia nova, pressionada que estava pelo tempo exguo at
o final do mandato.
"Por um lado, houve prejuzo para a Sala de Situaes pela maneira como
parte importante do secretariado passou a encar-Ia como uma espcie de
algoz das reas, exatamente porque ela era vista como a responsvel pela
operao concreta dos cortes, em funo da necessidade de equilbrio do
Tringulo de Governo. Por outro lado, a Sala de Situaes e esse Processo
de planejamento [ . . . ) tiveram um papel absolutamente crucial para o conjunto
do govero, porque permitiram tomar decises fundamentais ainda em tempo
delas serem tomadas, decises de cortes, de deixar de fazer coisas para as
79
quais no teramos dinheiro se ns tivssemos mantido, fatalmente teramos
chegado a um certo momento em 91 ou 92, que seramos obrigados a
paralisar uma parte importante das iniciativas, sem a possibilidade de termin
las, e assim teramos terminado a admin strao com um conjunto de
iniciativas inacabadas, portanto um resultado muito mais modesto da
implementao das aes do govero."(Celso Daniel)
" muito dfcil no ultrapassar limites quando as coisas tem que acontecer. De
repente, isso s tem soluo como processo, ou seja, se preservar o conceto,
mesmo que a prtica em vrios momentos atropele, voc aposta na mudana.
" (Antonio Carlos Granado)
" o fio da navalha, [ . . . ] at onde vai a intereno e at onde no vai ?

s
vezes voc tem que entrar na rea, mas importante fazer com o interlocutor
certo."(Lus Carlos Afonso)
O papel fundamental da Sala de Situaes foi garantir o programa de
govero no que fosse possvel e foi isso que ns fizemos." (Maurcio Mindrisz)
No caso de So Jos dos Campos, os problemas relativos ao que a Sala
de Situaes deixou de realizar so de natureza si mi lar: no revisou
Tringulo de Govemo, deixou de se preocupar com a govemabi l idade do
sistema, tratou lateralmente as questes de capacidade, etc. No entanto,
no que se referiu a extrapolar suas funes, alm de assumir atividades
das reas, apontado um problema de natureza diferente, qual seja, o de
que a sala foi utilizada politicamente por um dos di versos grupos que
compunham o govemo. Essa util izao provocou reflexos negativos para
a conduo dos trabalhos do Planejamento Estratgico Situacional .
"O Planejamento Estratgico Situa cio na I comeou com uma grande
desconfiana de que quem estava puxando o processo queria ter mais poder
- a Secretaria de Govero. Ele surge como instrumento de disputa de poder.
A Sala de Situaes era vista como 'bunker' da Secretaria de Govero [ e e . ] A
quem estava junto com a secretaria apoiava e os outros no.

medida que o
secretrio foi enfraquecendo o planejamento foi ficando mais forte; quando a
Sala de Situaes passa a ter um papel tcnico operacional de suporte ela
passa a ser respeitada." (Maurcio Mi ndrisz)
"No incio ela cumpriu o papel e era respeitada, quando ela desviou o objetivo
dela e agiu mais politicamente [ . + . ] um caminho poltico prprio, da Secretaria
de Govero, ela perdeu a confiana dos secretrios, porque eles foram de
alguma maneira prejudicados no processo por essa ao paralela da sala. Da
tem um segundo momento em que os membros da sala tiveram um grande
trabalho no sentido de reconstruir a confiabilidade da sala, [ e e & ] demonstrando
80
que estavam conduzindo o planejamento junto com a Prefeita." (Mrcia
Fonseca)
"Foi definido que a Sala de Situaes estaria ligada ao Gabinete da Prefeita,
mas na verdade ela estava ligada ao Secretrio de Govemo e isso era claro
para todo mundo." (Nydia Natali, poca agente de planejamento e depois
Diretora de Comunicao).
"A Sala de Situaes alm de acompanhar os projetos, praticamente fez o
gerenciamento das obras, negociando coisas di retamente com as empresas
contratadas, se sobrepondo tarefa das reas". (Joo Roberto Rocha)
Da mesma maneira que em Santo Andr, apesar das crticas ferozes
atuao da Sal a de Situaes, el a acaba tendo um papel imporante,
nesse municpio especial mente pelo si stema de acompanhamento de
projetos implementado.
"Mas esses problemas no eram defeito do planejamento. mas da forma de
implantao dele A Sala de Situaes fez um trabalho muito legal de
acompanhamento de projetos, ela monitorava todos os passos, fazia vistoria,
etc. , sempre que eu precisava de informaes sobre os projetos elas estavam
disponiveis." (Angela Guadagnin)
"Mesmo com esses problemas, a Sala de Situaes foi muito i mportante para
o govemo municipal, porque ns conseguimos colocar na rua as nossas
propostas. " (Jos Luiz Gonalves, ex-Secretrio de Transportes)
A partir da reflexo sobre as experi ncias, as pessoas indicaram al guns
requisitos para o funcionamento da Sal a de Situaes de forma que ela
possa alcanar seus objetivos sem causar os problemas apontados.
"Sala de Situaes e Planejamento Estratgico Situacional so instrumentos
de govemo, se algum se apodera desse instrumento para fazer sua disputa
causa uma reao [ . . . ) e inviabiliza o govemo como um todo [ . . . ) Se isso
acontecer ela no consegue comandar, porque os comandados se rebelam e
a no h comando e precisa ter interveno do Prefeito." (Jos Luiz
Gonalves)
" necessrio ter cuidado em escolher quem vai para Sala de Situaes para
conduzir o processo de planejamento, as pessoas precisam estar sintonizadas
com o Prefeito e precisam apostar no govemo como um todo e no nos seus
prprios interesses." (Marcia Fonseca)
81
"Se a Sala de Situaes se mistura com as instncias de tomada de deciso
ela provoca mais problemas do que resolve. [ . . . ] Extrapolar o papel de
assessoria e ir para o processo de tomada de deciso, substituir uma rea em
certas coisas que ela deveria ter feito e no fez, gera uma resistncia forte
Sala de Situaes, porque ela passa a ser vi sta como um instrumento de
intereno." (Antonio Carlos Granado)
Considerando a hi ptese relativa ao desempenho da Sala de Situaes,
a despeito das razes di ferentes que provocaram problemas na
conduo dos trabalhos da sala, ficou patente que o cumprimento de
suas atri buies exige uma conduo muito firme para consegui r
alcanar seu i ntento, mas ao mesmo tempo muito cuidadosa para no
ultrapassar l i mites que acabaro por inviabil iz-Ia. As experincias
analisadas no alcanaram esse intento, mas seus condutores apontam
possi bi l idades nessa di reo.
V.7 Os Agentes de Pl anejamento
A avaliao geral em tomo dessa questo, tanto num municpio como no
outro, que houve um desempenho desigual de rea para rea. Essa
diferena atribuda a vrios fatores: perfil dos agentes de pl anejamento,
suas atri buies internas rea de origem, a progressiva autonomizao
da Sala de Situaes em relao a eles, etc.
"Os agentes de planejamento trabalharam durante trs meses juntos no
detalhamento dos projetos e problemas, foi um trabalho intenso que tornou o
grupo muito forte, mas com a volta para as reas, houve disperso do grupo
[ . . . ] Os agentes de planejamento voltaram para a rea sem saber direito o que
fazer enquanto tais e a foram absoridos por suas tarefas na rea. [ . . . ] e a
em vez de atuar em conjunto com a Sala de Situaes, apoiando-a, eles
passam a se somar ao lobby da sua rea."(Marilza Padialli)
"No primeiro momento a participao foi muito intensa, mas quando voltamos
para a rea a relao se esvaiu. Eu ficava sabendo dos encaminhamentos da
sala pelo meu secretrio [ . . . ] Eu voltei empolgado para aplicar na secretaria e
o pessoal l me recebeu com muita expectativa, mas a Sala de Situaes no
conseguiu dar conta de acompanhar mais de perto, e ns no desenvolvemos
82
totalmente o papel de agentes de planejamento, ou seja, termos informao
da nossa rea, fazer acompanhamento e encaminhar os problemas para a
sal a. [ . . . ) A Sala de Situaes saiu de panacia para vil" (Alberto Sousa, ex
agente de planejamento da Secretaria de Educao, Cultura e Espores)
"Peguei o bonde andando, pois a agente de planejamento foi para a Sala de
Situaes e eu fui escolhido para o lugar dela. [ . . . ) Acabei virando um
facilitador das coisas da secretaria para as reas-fim, para sair no prazo
estabelecido, me senti til. [ . . . ] A relao com a sala era boa, mas era
'cumpra-se' e eu fazia". (Srgio Bacci, ex-agente de planejamento da
Secretaria de Administrao)
"O papel do agente de planejamento de ponte da rea com a Sala de
Situaes, o de aricular o trabalho. [ . . . ] se ele no o porta-voz
credenciado da rea ele no cumpre o papel." (Teresa Santos)
"Os agentes de planejamento funcionaram na primeira fase, no detalhamento
dos projetos, depois foi pouco usado, parte das informaes para o sistema
de acompanhamento de projetos vinha por outras pessoas." (Rosana Infante)
"Teve secretaria que mandou o melhor quadro e teve outras que mandaram
algum que estava encostado, esses s trabalharam um pouco no comeo."
(Angela Guadagnin)
Ao discutir como equacionar esse di stanci amento do papel ori gi nal , os
entrevistados remeteram a dois elementos i mportantes: o peril dos
agentes de planejamento e a real necessidade desse mecanismo.
"Toda rea tem que ter agente de planejamento, que precisa estar envolvido
com a tarefa para acompanhar o que relevante, precisa ter uma viso global
de govemo, ser criativo, aberto para o novo, no pode ser corporativista, [ . . . ]
precisa ser capaz de trabalhar em equipe.[ . . +) necessrio ter um sistema de
acompanhamento de projetos e aes simples mas capaz de identificar os
problemas na execuo e com mecanismo de relao intema na secretaria
que permita a coleta de informaes. " (Marilza Padialli)
"Acho que o agente de planejamento pode funcionar. [ . . . ] voc precisa de
alguma coisa que cumpra o papel de Sala de Situaes dentro de cada rea.
[ . . . ] Em estruturas complexas a Sala de Situaes precisa ter um p em todas
as reas-chave, pelo menos. Precisa ter agentes de planejamento em todas
as reas ? De repente no, tem coisas que por ser mais simples podem ser
representadas de outra forma, com controles mais simples. [ . . . ] Mas em muitos
casos voc precisa fazer ajustes permanentes ai voc precisa de algum, e
esse algum o agente de planejamento. Voc precisa ter algum dentro da
rea que seja solidrio com esse processo. " (Antonio Carlos Granado)
" essencial ter agentes de planejamento em algumas reas, especialmente
as grandes reas sejam meio ou fim, seno as aes no acontecem. [ . . . ] Mas
83
o perfil fundamental: preciso ter viso crtica dos seus prprios projetos,
flexibilidade para vi sualizar alterativas, confiana poltica, no pOde ser
resistente mudana.' (Luiz Jacometti)
A hi ptese original se compati bil iza com a viso apresentada pelos
entrevistados, no que se refere necessidade de um perfil pr
determinado para os ocupantes dessa funo. Por outro lado, a despeito
das insuficincias do mecanismo nas experincias analisadas, aponta-se
para a necessidade de manuteno dessa figura para servir de elo entre
as reas e a conduo central do processo - a Sala de Situaes. No
entanto, aponta-se tambm para a necessidade de repensar a forma de
funcionamento desse mecanismo para que ele de fato possa
desempenhar seu papel.
V.S A Paricipao Popular e o Planej amento Estratgico Si tuacional
As hi pteses iniciais a respeito do papel que o Planejamento Estratgico
Situacional poderia cumprir para apoiar o processo de partici pao
popular, em especial o Oramento Partici pativo, foram confirmadas pelas
entrevistas dos dois municpios.
"A partir do momento que se assume o compromisso de discutir com a
populao, voc assume um compromisso a mais de prestar contas do
dinheiro que gastou, no que gastou [ . . . 1 e se no tiver planejamento para isso
fica muito mais difcil para o Oramento Participativo [ . . . 1 Alm disso, voc
pode se comprometer com coisas que voc no teria condies de fazer e
com o planejamento que voc vai ter dimensionada a tua capacidade [ . . . 1 O
Planejamento Estratgico Situacional fundamental para o govero, se alm
disso o govero ainda opta por fazer Oramento Participativo tora mais
importante ainda." (Luis Carlos Afonso)
" muito diferente fazer o Oramento Participativo com ou sem o
Planejamento Estratgico Situacional, porque com ele o govero tem uma
proposta para apresentar populao. Alm disso, com o planejamento so
definidos objetivos, prazos e responsveis, [ . . . 1 as secretarias se
comprometem e isso fundamental para a prestao de contas do Oramento
Participativo. Com o planejamento possvel ter mais dados, com o govero
incorporando necessidades da populao e a populao conhecendo os
84
limites do govemo municipal." (Armindo BolI, responsvel pela poltica de
participao popular em So Jos dos Campos).
"Acho fundamental que se tenha Planejamento Estratgico Situacional
quando se pretende trabalhar seramente com Oramento Participativo [ . . . ] O
que aconteceu no primeiro Oramento Participativo quando no tinha
planejamento que a Prefeitura se comprometeu com um oramento trs
vezes maior do que era a sua capacidade de realizar tcnica e
financeiramente e essa herana ns carregamos durante todo o govemo e
parte dela ns no conseguimos cumprir [ . . . ] Se ele for um instrumento
utilizado antes ele facilitaria muito [ . . . ] Alm disso a partir do momento da
tomada de deciso entra o acompanhamento e isso garante ao grupo que
trabalha diretamente com a populao dar retomo do andamento dos
projetos, isso ajuda na relao e o planejamento tem condies de
proporcionar isso." (Luiz Jacometti)
Considerando essas afirmaes possvel i nferir que, se, por um lado, o
Planejamento Estratgico Situacional no uma condio sem a qual o
processo de definio conjunta de prioridades com a populao no
possa ser desenvolvido; por outro, ele um instrume
n
to que pode, em
primeiro lugar, garantir transparncia ao processo, visto que permite ter
informaes i mporantes a serem compartilhadas com a comunidade e,
em segundo lugar, por facilitar a prestao de contas popul ao
atravs do acompanhamento de projetos.
V.9. Avaliao global dos resultados da aplicao da metodologia
Como j assinalado na introduo desse captulo a anlise se concentrou
em questes relativas ao processo de apl icao do Pl anejamento
Estratgico Situacional em goveros locais, para identificar seus l i mites e
possi bi l i dades. No entanto, no possvel ignorar a avali ao global
sobre a experincia de cada municpio.
o tom geral da avaliao nos dois municpios de que, se o
Planejamento Estratgi co Situacional no tivesse sido adotado, o
85
govero municipal no teria consegui do concretizar o conjunto de aes,
que lhes garantiu uma aval iao popular bastante positiva.
5
"Sem o Planejamento poderamos ter acordado depois, mas deixaramos
muita coisa pelo meio, muito mais do que j tivemos que deixar." (Marilza
Padialli)
"Se no tivssemos o Planejamento Estratgico Situacional obras i mportantes
no teriam sado, pois mesmo com ele foi difcil." (Lus Carlos Afonso)
"Sem o Planejamento Estratgico Situacional no teria acontecido a gesto, o
que deu visibi lidade gesto foram as obras e servios previstos no
planejamento, teria sido uma gesto, alm de conturbada, o termo pesado
mas cabe, seria medocre." (Joo Roberto Rocha)
"No teria o anel virio, no sei se teria aquele Hospital Municipal, no teria as
creches e a Angela no tera o respeito que ela tem hoje, que a marca de ter
investido na cidade. " (Rosa na I nfante).
Dentro dessa avaliao mais gl obal , os entrevistados destacaram os
principais elementos positivos do processo, quais sejam, a possibilidade
de definir prioridades e o rumo que o governo tomou em funo delas; a
concretizao dos projetos; a possibi l idade de ver o governo como um
todo; a introduo de si stema de acompanhamento de projetos; melhor
embasamento para encaminhar as discusses do Oramento Participativo, etc.
"O processo permitiu ao govero, que tinha pouca experincia, definir
prioridades, com todas as dificuldades do processo, num esforo de discusso
coletiva e como essa definio se concretizaram aes." (Teresa Santos)
"Antes do planejamento no tinha prioridade, ele deu esse norte. " (Alberto de
Sousa)
"O imporante foi ter estabelecido marcas como orientadoras das reas, para
evitar a fragmentao. [ . . . 1 A grande contribuio foi ter um mtodo que
tomasse aproprivel com mais clareza o processo coletivo de hierarquizao. "
(Gilson Lameira)
"O Planejamento Estratgico Situacional um instrumento auxiliar para a
tomada de decises estratgicas, no conheo outro instrumento to fore
Como enfatiza Luiz Jacometti, pouco antes da adoo do Planejamento Estratgico
Situacional em So Jos dos Campos a avaliao da opinio pblica era de uma reprovao
de 50% (ruim e pssimo) e uma aprovao de 1 5% (timo e bom); enquanto que, ao final do
mandato, pesquisa Datafolha indicava uma aprovao de 44% e uma reprovao de 1 4%. Em
Santo Andr, o govemo municipal saiu com uma avaliao semelhante.
86
para isso. [ . . . ] Alm disso, ele permite o conhecimento do govero atravs do
Tringulo de Govero, levando a equipe a pensar o govero como um todo."
(Antonio Carlos Granado)
"O mtodo permite que a equipe de govero defina para onde ir e estrutura o
govero para isso, [ . . . ] a equipe pensa isso em conjunto e ganha coeso e
rumo." (Marilza Padialli)
"Sinaliza para o conjunto o rumo, o que o govero quer e porque fazer
determinadas coisas, [ . . . ] consegue perceber falhas para equacion-Ias."
(Rosana Infante)
"O processo permite uma viso crtica e clara do desempenho das reas."
(Luiz Jacometti)
"O mtodo define, clareia e organiza, dando viso de conjunto para as aes
do govero. [ . . . ] Prepara para discutir com a sociedade civil e permite dar
visibilidade s aes do govero." (Joo Roberto Rocha)
"O Oramento Participativo teria tido muito mais dificuldades para se realizar,
o Planejamento Estratgico Situacional deu mais segurana." (Armindo BoII)
"Deu unidade s aes do govero, foi um instrumento de racionalizao da
ao, deu muito mais flego para enfrentar os problemas." (Luiz Antonio
Tararan)
A avaliao permitiu tambm realizar um balano dos elementos
negativos mais imporantes do processo: dificuldade de trabalhar com o
conceito de govemabilidade; a no reviso do Tringul o de Govemo;
super-poderes ou desvios da Sala de Situaes; si stema limitado de
acompanhamento de projetos; di sperso dos agentes de planejamento,
entre outros.
"No ter consolidado um sistema de acompanhamento de projetos que
independesse do peso da Sala de Situaes, [ . . . ] funes operacionais
assumidas desnecessariamente; fracasso em relao ao trato do vrice
goverabilidade do sistema [ . . . ] So deficincias da implantao do mtodo,
no reflexos diretos do Planejamento Estratgico Situacional . " (Maurcio
Mindrisz)
"Assimilao desigual do conjunto do secretariado, a Sala de Situaes dando
o ritmo das decises, mtodo no muito bem adaptado." (Teresa Santos)
"Sub-utilizao dos agentes de planejamento em relao ao que eles foram
treinados, torando-se tarefeiros e sem funo de planejamento de suas
reas." (Joo Roberto Rocha)
87
"Serviu muito para enfrentar dificuldades, mas no para potencializar as
aes, [ . . . ] tem que descer na hierarquia." (Luiz Antonio Tararan)
Alm disso, o grupo de entrevistados apontou uma srie de pr
condies para a adoo da metodologia: determinao da equipe de
governo para apl icao do mtodo; conduo diferenciada da Sala de
Situaes; boa seleo e mecanismo de relao com os agentes de
planejamento.
" importante estar atento composio da equipe da Sala de Situaes,
para que ela trabalhe para o conjunto do govero, o Prefeito e a equipe
dirigente precisa apostar no trabalho." (Luiz Jacometti)
"Um Prefeito s deve adotar a metodologia se for para tomar uma atitude,
seno melhor no fazer, porque se toma frustrante e se perde a
credibilidade da ferramenta." (Rosana Infante)
"Garantir que o replanejamento seja realizado pelo conjunto e no apenas
pelo Prefeito e Sala de Situaes. " (Luis Carlos Afonso)
" necessrio ter predisposio coletiva da equipe para a adoo do mtodo e
incorporar a deciso coletiva como norma." (Antonio Carlos Granado)
"O Prefeito precisa ter clareza sobre o que significa o Planejamento
Estratgico Situacional - significa o trabalho conjunto, compartilhar decises e
gerenciar crises. [ 4 . ] necessrio repensar o papel dos agentes de
planejamento e sua relao com a Sala de Situaes " (Marilza Padialli)
88
VI. Concluses
A partir da anlise dos resultados globais e do desdobramento das
questes especficas relacionadas apl icao do Planejamento
Estratgico Situacional nas duas experincias estudadas, podemos
consi derar que, na verdade, no foi apl icado de fato o ncleo central da
proposta do mtodo proposto por Carlos Matus. Com isso no se quer
dizer que as adaptaes ao mtodo foram inadequadas, mas sim que
dois conceitos estruturantes da proposta no foram i mplementados: o de
equi l brio das trs macro-variveis do Tringulo de Governo e o de
anlise situacional .
Considerando-se que as prticas analisadas foram pioneiras e adotadas
por equipes di rigentes que estavam em sua primeira experincia
administrativa, era de se esperar l i mites na apl i cao do mtodo.
Certamente a util izao contnua do Planejamento Estratgico Situacional
daria maturidade ao processo, podendo consol i dar um modelo de
apl i cao da metodologia para o mbito local, e as refl exes dos
condutores do processo apontam caminhos para o apereioamento da
lgica de implantao do mtodo.
Essas sugestes de apereioamento da adaptao do mtodo passam
por questes tanto de carter prvio adoo dele quanto sua
apl i cao propriamente dita. Pelo lado das condies prvias,
necessrio sal ientar a importncia de que a adoo do Planejamento
Estratgico Situacional seja acompanhada de predisposio do conjunto
da equipe de govero para incorporar a deciso coletiva como norma,
sem a qual o sucesso da empreitada pode ser comprometido. Entre as
sugestes relativas ao processo de i mplantao propriamente preciso
89
subl inhar trs delas: a necessidade de ampliar a utilizao do mtodo
para dentro das reas, de forma que ele seja incorporado como
i nstrumento gerencial ; a necessidade de desenhar melhor o
funci onamento da Sala de Si tuaes para que se evitem os problemas
i dentificados nas duas experi ncias e ela possa cumprir com eficcia
suas funes; e a redefinio do papel dos agentes de planejamento e
da relao deles, como elo das reas no processo, com a Sal a de
Situaes.
o pioneirismo da experincia, no entanto, no redime as experincias
estudadas do fato de que deixaram de aplicar dois elementos fundantes
da metodologia, especialmente no que se refere sua diferenciao do
que Matus denomina planejamento tradicional.
As experincias estudadas no conseguiram fazer a reviso peridica do
Tringulo de Govemo, abriram mo, dessa maneira, do talvez mai s caro
conceito apresentado por Matus - a anlise situacional. Esse abandono
da lgica situacional provocou prejuzos ao plano global desses
govemos, na medida em que novas situaes colocadas no mbito dos
trs vrtices do Tringulo de Governo foram relegadas a um, quando
mui to, segundo plano. E entre elas as relacionadas govemabil idade
foram as mais sentidas.
Alm di sso, o vrtice govemabi l i dade do si stema foi completamente
deixado de lado, o equil brio do Tringulo de Govemo concentrou-se
exclusivamente em compati bi l izar o programa e a capacidade de
govemo. Esse descuramento da govemabilidade do si stema parece
inconsistente com a relevncia desse conceito, manifestada pelos
90
condutores do processo, dentro do Planejamento Estratgico Situacional,
como elemento diferenciador de outras propostas de planejamento.
Essa inconsistncia remete para as obseraes de Mi ntzberg
apresentadas no final do captulo 1 1 , ou seja, ser que possvel
compati bi l i zar as atividades de planejamento com as de defi nio de
estratgi a ?
Fao aqui , ento, um paralelo entre a defi nio de estratgi a, como
apontada por Mintzberg (1 994A) para o caso empresari al , e o
enfrentamento da questo de governabilidade dentro da rea pblica.
Ser que possvel compati bi l izar as funes de programao de aes
com a discusso de goverabil idade?
Para isso, vale a pena retomar a di stino que aquele autor faz entre
programao estratgica e pensamento estratgico:
Planejamento estrutura-se em dividir uma meta ou conjunto de intenes em
passos, formalizando esses passos de forma que eles possam ser
implementados quase automaticamente e ariculando as conseqncias
antecipadas ou resultados de cada passo. [ . . . ] A elaborao de estratgia
um processo extremamente complexo, que envolve os elementos mais
sofisticados, sutis e, s vezes, subconscientes do pensamento humano [ . . . ]
Uma estratgia pode ser deliberada. Ela pode refletir as intenes especficas
da direo superior de uma organizao; [ . . . ] estratgias podem ser
desenvolvidas inadvertidamente, independente das intenes conscientes da
direo superior e frequentemente atravs de um processo de aprendizagem.
(MINTZBERG, 1 994A, p. 1 1 1).
A necessidade apontada por Mi ntzberg de separar essas duas atividades,
mantendo-as no entanto relacionadas, parece condizente com o i ndi cado
pelo ex-prefeito Celso Daniel para o enfrentamento da questo de
govemabi li dade. Mai s uma vez, vale a pena relembrar sua observao:
"Os problemas de goverabilidade do sistema tendem a oscilar mais do que
os de capacidade de govero, [ . . . ] de forma que preciso se dar conta das
91
peculiaridades desse vrtice. Alm disso, acompanhar govemabilidade exige
uma aptido de qualidade diferente, no aptido de natureza tcnica [ . . . ) No
caso da govemabilidade as aptides so de qualidade inteiramente diferente,
elas tem que ser aptides mais voltadas ao jogo poltico, da interocuo com
a sociedade [ . . . ) as qualidades requeridas so diferentes. Se no se tem
pessoas com essas aptides disposio, e elas no so fceis de achar,
ento tratar das questes de govemabilidade do sistema se toma um pouco
mais difcil. preciso separar quem acompanha projetos e quem acompanha
govemabilidade." (Celso Daniel)
A despeito de que as experincias examinadas ficaram longe da
concepo de planejamento proposto por Matus, h inegveis sucessos
no que se refere i nstituio de mecanismos de deciso, programao,
acompanhamento e controle de aes, que permitiram que esses
govemos locais al canassem maior eficincia na prestao de servios
populao e no gasto dos recursos pblicos.
Desse ponto de vista, pode-se considerar que essa i ni ciativa deu a sua
parcela de contri buio para a reforma do Estado como um todo e, em
particular para a reforma da administrao pblica, na medida em que
caminhou no sentido de instituir um mecanismo de moderizao da
gesto pblica al i ado a um sistema de controle de resultados; vi sto que a
instituio do Planejamento Estratgico Situacional gerou a necessidade
que as reas-fim expli citassem melhor seus projetos e cumprissem os
cronogramas previstos; e, que as reas-meio respondessem com mais
agili dade s necessidades do conjunto da admi ni strao.
Alm disso, nessa mesma direo, se o Pl anejamento Estratgico
Situacional enquanto tal no decisivo para a efetivao do controle
social, ele ferramenta i mporante de apoio a iniciativas que buscam
esse objetivo, como o Oramento Participativo.
92
Para finalizar gostaria de deixar pendente uma questo que, no estava
no campo de discusso desse estudo, mas muito intrigou essa
pesquisadora. Os dois govemos municipais terminaram seu mandato
com uma avaliao bastante boa em relao a municpios de pore
semelhante ou maior, os seus condutores se elegeram deputados
federais com expressiva votao dois anos aps encerrarem seus
mandatos (Celso Daniel em 1 994 e Angela Guadagnin, em 1 998) e, o
primeiro foi reconduzido Prefeitura de Santo Andr com mais de 60%
dos votos em 1 996, enquanto a segunda conta com grande inteno de
voto para as eleies municipais de 2000. No entanto, apesar desses
indicadores bastante positivos, ambos no fizeram sucessor. Qual ser o
. papel que a dificuldade de encaminhar as questes relativas
govemabil idade desempenhou em relao a isso? Mas essa pergunta
est no mbito da cincia poltica, quem sabe algum outro pesquisador
se debrue sobre ela.
93
ANEXO I - LISTA DOS ENTREVISTADOS
SANTO ANDR
.:. CELSO DANIEL Prefeito Muni ci pal
.:. ANTONIO CARLOS LOPES GRANADO Secretrio de
Planejamento
.:. TERESA SANTOS Secretria de Govero e responsvel pela
poltica de paricipao popular
.:. GILSON LAMEIRA DE LIMA Secretrio de Obras e Servios
Urbanos
.:. Lus CARLOS FERNANDES AFONSO Assistente do
Secretrio de Fi nanas
.:. MAURCIO MINDRISZ Membro da Sal a de Situaes
.:. MARILZA RODRIGUES PADIALLI Membro da Sal a de
Situaes
.:. ALBERTO ALVES DE SOUZA Agente de planejamento da
Secretaria de Educao, Cultura e Esportes
.:. SRGIO HERMES MARTELLO BACCI Agente de
planejamento da Secretaria de Admi nistrao
.:. MEIRE BERALDO Consultora em re-estruturao
organizacional
SO JOS DOS CAMPOS
.:. ANGELA GUADAGNIN Prefeita Municipal
.:. LUIZ ANTONIO TARARAN Secretrio de Administrao e de
Govero
.:. MARCIA TEREZINHA PEREIRA FONSECA Chefe de
Gabi nete e Secretria de Admi ni strao
.:. NYDIA GIORGIO NATALI- Agente de planejamento e Di retora
do Departamento de Comunicao
.:. JOS LUIZ GONALVES- Secretrio de Transportes
.:. LUIZ JACOMETI PINHEIRO Membro da Sala de Situaes
.:. ROSANA INFANTE Membro da Sal a de Situaes
94
.:. ARMINDO BOLL Responsvel pela poltica de partici pao
popular
.:. JOO ROBERTO ROCHA MORAES Agente de pl anejamento
da Secretaria de Planejamento
.:. MAURCIO MINDRISZ Consultor em Pl anejamento
Estratgico Situacional
95
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