Note Transparence Vie Publique

Transparence de la vie publique

L’instauration d’une République exemplaire est l’un des principaux engagements du quinquennat. Dans cette perspective, le Président de l’Assemblée nationale a, dès son élection, pris de nombreuses mesures visant à renforcer la transparence et l’exemplarité au sein de l’Assemblée nationale : - nomination en octobre 2012 d’un déontologue auquel l’intégralité des 577 députés ont, pour la première fois dans l’histoire de la Ve République, transmis une déclaration d’intérêts, venant compléter leur déclaration de patrimoine et leur déclaration d’activités ; - répartition équitable de la réserve parlementaire et publication de l’usage qui en est fait par les députés ; - mission sur la question des représentants d’intérêts confiée par le Bureau au Vice-Président, Christophe Sirugue ; - certification des comptes de l’Assemblée nationale par la Cour des comptes ; - stabilisation en valeur du budget de l’Assemblée sur toute la durée de la législature ; - baisse de 10% de l’IRFM perçue par les députés. Le gouvernement a, de son côté, présenté à l’occasion du Conseil des ministres du 13 mars 2013, une communication relative à la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique. Les récents aveux de l’ancien Ministre du Budget, Jérôme Cahuzac, ont donné une actualité toute particulière à ces questions. Ils ont profondément choqué les citoyens ainsi que l’ensemble de la classe politique. Ce scandale a révélé les faiblesses de nos mécanismes de prévention et de contrôle. Si de nombreux enseignements doivent être tirés de cette affaire, il convient en revanche d’éviter deux écueils . D’une part, légiférer dans la précipitation afin de répondre à l’émotion provoquée par ce scandale. C’était la logique du dernier quinquennat, cela ne peut être la nôtre aujourd’hui. Nous devons, à l’inverse, fixer de nouvelles règles déontologiques de façon sereine et réfléchie. D’autre part, confondre intrusion généralisée et d’exemplarité des élus prévention, de contrôle transparence absolue est contrôle de la probité des parlementaires et malsaine dans leur vie privée. Si le devoir doit être réaffirmé, si les mécanismes de et de sanction doivent être renforcés, la un mythe. Elle ne sera suffisante ni pour éviter

l’apparition de nouveaux scandales ni pour garantir la probité de tous les acteurs publics. Et, loin de rétablir le lien de confiance entre les citoyens et leurs élus, elle risque de nourrir la suspicion et d’affaiblir la légitimité des élus de la Nation.

Pour renforcer la confiance des citoyens dans leurs représentants, nous devons éviter l’adoption de toute mesure démagogique, mais inscrire dans le droit une véritable morale politique, assise sur des mécanismes efficaces de prévention, de contrôle et de sanction. Les propositions présentées ci-dessous répondent à ces exigences.

1. Déclarations de patrimoine En l’état actuel du droit, les députés sortants et entrants doivent déposer une déclaration de leur situation patrimoniale. La Commission pour la transparence financière de la vie politique est chargée de vérifier au regard de ces déclarations l’évolution du patrimoine des élus. L’affaire Cahuzac a révélé l’inefficacité de ce mécanisme de contrôle. La Commission qui ne travaille que sur la foi des déclarations des dirigeants politiques, n’a en effet ni les moyens, ni le pouvoir d'enquêter sur la véracité des déclarations produites. Face à cette situation, l’adoption de quelques mesures fortes et efficaces s’impose. D’autres devront être écartées. a) Publier les déclarations de patrimoine : une mesure inefficace contre la corruption et dangereuse pour la démocratie Comme le prouve l’affaire Cahuzac, la publication de la déclaration de patrimoine est parfaitement inefficace pour prévenir toute tentative de fraude. D’une part, il est constant qu’un fraudeur ne va pas déclarer le patrimoine qu’il a toujours tenté de cacher aux autorités. D’autre part, tout individu qui souhaiterait ne pas publier une partie de son patrimoine, pourrait se contenter de transférer certains actifs aux membres de sa famille. Pour instaurer un mécanisme véritablement efficace, il serait donc indispensable qu’il s’applique non seulement aux élus, mais aussi à leurs conjoints, à leurs ascendants et descendants. En cas contraire, il serait purement et simplement cosmétique.

Or le fait de publier le patrimoine des parents ou du conjoint d’un élu n’est pas sans soulever de graves questions en matière de respect de la vie privée. Enfin, loin de prévenir toute dérive, la publication des déclarations de patrimoine alimentera les dérives populistes et les tentatives de déstabilisation des élus (classement des plus gros patrimoines…). Notons que contrairement à une fausse idée qui circule depuis quelques jours – et qui repose sur une confusion entre déclaration de patrimoine et déclaration d’intérêts – les déclarations de patrimoine ne sont pas rendues publiques dans les principales démocraties européennes (Allemagne, Espagne, Royaume-Uni). Quant aux députés européens, ils ne remplissent pas de déclaration de patrimoine mais une simple déclaration d’intérêts. b) Mettre en place une Haute autorité de la transparence de la vie publique disposant de véritables pouvoirs de contrôle et de vérification On ne peut que se féliciter du projet de mise en place d’une Haute autorité de la transparence de la vie publique absorbant la Commission pour la transparence financière de la vie politique et disposant de véritables pouvoirs. Il est indispensable que cette future autorité administrative indépendante puisse disposer des pouvoirs nécessaires à la vérification des déclarations qui lui sont transmises. Et qu’elle puisse, à cette fin, recourir aux moyens de l’administration fiscale. c) Alourdir les peines d’inéligibilité Sans aller jusqu’à l’inéligibilité à vie - qui suppose une révision de la Constitution et qui soulève de nombreuses questions juridiques - les peines d’inéligibilité actuellement prévues pourraient être doublées. Ce renforcement des sanctions aurait notamment vocation à s’appliquer aux cas de non transmission des déclarations de patrimoine ainsi qu’aux cas d’omission de déclaration ou de déclaration mensongère.

2. Déclarations d’activités et d’intérêts Les parlementaires sont soumis, en application de l’article LO. 151-2 du code électoral, à l’obligation d’établir une déclaration d’activités

permettant de vérifier qu’ils ne se trouvent pas dans l’un des cas d’incompatibilité prévus par le code électoral. Chaque Assemblée a complété ce dispositif légal par la mise en place d’une déclaration d’intérêts permettant d’identifier les situations susceptibles de faire naître des conflits d’intérêts. Il est proposé de donner à ces déclarations d’intérêts, qui seraient fusionnées avec les déclarations d’activités, un fondement légal. Ces déclarations seraient communiquées à la Haute autorité de la transparence de la vie publique via le déontologue de l’Assemblée nationale. Compte tenu de leur nature et de leur objet, elles seraient par ailleurs rendues publiques, comme c’est le cas dans la plupart des pays européens. Il convient, évidemment, d’instaurer des sanctions en cas d’omission ou de déclaration mensongère dans les déclarations d’activités et d’intérêts des parlementaires. Ainsi seraient ainsi mises en œuvre l’intégralité des préconisations de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique. S’agissant du déontologue de l’Assemblée nationale, ses fonctions devraient être garanties par la loi. Celui-ci pourrait utilement travailler en réseau avec la Haute Autorité. Enfin, la loi pourrait prévoir l’obligation pour les députés de déclarer au déontologue de l’Assemblée nationale tout cadeau ou présent (voyages…) excédant un certain montant.

3. Incompatibilités Ce serait une grave erreur d’interdire aux députés l’exercice d’une autre activité professionnelle. D’une part, parce que la généralisation de l’incompatibilité affaiblirait la représentativité de l’Assemblée nationale en favorisant un peu plus encore la sur-représentation des agents du secteur public au sein de celle-ci. D’autre part, parce qu’il convient de ne pas assimiler les fonctions de député à une profession au sein de laquelle on ferait carrière. Comme le montre la note jointe (Droit comparé en matière d’incompatibilités parlementaires), ni l’Allemagne, ni l’Espagne, ni la Grande-Bretagne, ni l’Italie n’ont posé un principe général d’incompatibilité du mandat parlementaire avec l’exercice d’une autre activité professionnelle. Pour prendre un seul exemple – si décrié

en France, dans tous ces pays, le cumul avec la profession d’avocat est autorisé. La compatibilité doit être la règle, l’incompatibilité l’exception . Notre droit électoral est d’ores et déjà l’un des plus complets sur la question des inéligibilités et des incompatibilités (cf. art. LO. 132 et suivants). Pour renforcer ce dispositif de prévention des conflits d’intérêts, il est proposé de suivre les préconisations de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique , à savoir : modifier la rédaction de l’article LO. 146 du code électoral pour que l’incompatibilité du mandat parlementaire avec les fonctions de direction de certaines entreprises privées soit étendue aux fonctions de direction exercées dans les sociétés mères ; modifier l’article LO. 146-1 du code électoral afin d’aligner le régime de l’exercice de l’activité d’avocat sur le régime applicable aux autres activités de conseil : un parlementaire ne pourrait plus accéder à la profession d’avocat en cours de mandat.

4. Représentants d’intérêts Le 18 juillet 2012, le Bureau de l’Assemblée nationale a chargé un VicePrésident, Christophe Sirugue, d’une mission sur les représentants d’intérêts.

Christophe Sirugue a formulé 14 propositions qui ont été présentées au Bureau le 14 février 2013 (cf. annexe). Certaines de ces propositions nécessitent un travail d’instruction complémentaire mais toutes seront mises en œuvre. Ces propositions visent, en premier lieu, à renforcer les obligations déclaratives imposées aux représentants d’intérêts (formulaire d’inscription précisant les intérêts représentés, le chiffre d’affaires ou les sources de financement, le nombre de salariés, etc…) et à revoir leurs conditions d’accès à l’Assemblée nationale (badge, interdiction d’accès à la salle des quatre colonnes et la salle des pas perdus, etc…). Elles visent, par ailleurs, à renforcer la transparence dans les relations entre les députés et les représentants d’intérêts . Ainsi, les députés seront invités à rendre publiques les réunions avec les

représentants d’intérêts dans les salles de l’Assemblée en communiquant les noms des participants et le thème de la rencontre.

5. Collaborateurs parlementaires Il sera demandé aux collaborateurs parlementaires, ainsi qu’aux conseillers du Président de l’Assemblée nationale et des groupes parlementaires, de remplir une déclaration d’intérêts et d’activités . Ces déclarations seront transmises au déontologue de l’Assemblée nationale. Un code de déontologie sera également mis en place pour les collaborateurs parlementaires. Ce code définira clairement les activités non compatibles avec les fonctions de collaborateur de député. Dans ce cadre, le cumul de la fonction de collaborateur parlementaire avec des activités de lobbying sera interdit.

ANNEXE 1 PROPOSITIONS DU RAPPORT SIRUGUE

Les 14 mesures : 1- renforcer les obligations déclaratives imposées aux représentants d’intérêts ; 2- faire de l’inscription sur le registre une inscription de droit, dès lors que l’ensemble des rubriques est dûment renseigné ; 3- rendre publiques les informations délivrées par les représentants d’intérêts lors de l’inscription ; 4- revoir les conditions d’accès des représentants d’intérêts à l’Assemblée nationale, en attribuant, sur présentation d’une carte spécifique, un badge d’accès pour une journée et un motif déterminé ; 5- modifier l’article 26 de l’Instruction générale du Bureau en supprimant la possibilité pour les représentants d’intérêts d’accéder à la salle des quatre colonnes et la salle des pas perdus ; 6- prévoir, dans le Règlement de l’Assemblée nationale, l’obligation de publier la liste des auditions et des personnes entendues par le député dans les rapports parlementaires, ainsi qu’une mention explicite lorsqu’aucune audition n’a été conduite ; 7- distinguer, dans la liste des auditions, les représentants d’intérêts inscrits sur le registre et respectant en conséquence la charte de déontologie ; 8- étudier la mise en place d’alertes pour les représentants d’intérêts inscrits sur le registre, dès lors qu’ils ont déclaré être intéressés par un secteur particulier ; 9- étudier la possibilité de mettre en ligne les contributions des représentants d’intérêts sur un projet ou une proposition de loi, pour les seuls représentants d’intérêts inscrits sur le registre ; 10- inviter les députés à rendre publiques les réunions avec les représentants d’intérêts dans les salles de l’Assemblée en mentionnant les noms et le thème de la rencontre dans le Feuilleton ; 11- compléter le code de déontologie des représentants d’intérêts afin d’interdire les colloques à l’Assemblée nationale assortissant le droit d’intervention à une participation financière ;

12- rendre obligatoire, pour les sociétés de relations publiques, la présence de leur client lors d’un rendez-vous avec un député ; 13- restreindre les conditions d’octroi des badges des collaborateurs bénévoles 14- confier à la Déontologue une mission sur la mise en place d’un code de déontologie pour les collaborateurs parlementaires et les fonctionnaires ; 15- mener une réflexion sur l’exercice de la profession d’avocat par les parlementaires.

ANNEXE 2 DROIT COMPARE EN MATIERE D’INCOMPATIBILITES PARLEMENTAIRES

I – BUNDESTAG ALLEMAND

1. Incompatibilités du mandat parlementaire avec les fonctions publiques non électives Le mandat de député du Bundestag allemand est incompatible avec l’exercice d’une activité de fonctionnaire, de juge ou de militaire ainsi que celle d’agent contractuel de la fonction publique. L’incompatibilité inclut les fonctionnaires dans des collectivités locales, que ce soit des fonctions électives, telles que les maires des grandes villes ( Oberbürgermeister) et les présidents de communautés de communes, ou les fonctions administratives, telles que les directeurs généraux des services municipaux et les directeurs généraux des services des communautés de communes. Les professeurs de l’enseignement supérieur peuvent en revanche exercer une activité de recherche et d’enseignement et diriger des travaux de doctorat et de post-doctorat durant leur mandat au Bundestag ; leur rémunération ne peut cependant pas dépasser 25 % des indemnités parlementaires.

2. Compatibilité entre le mandat parlementaire et les activités exercées au sein d’établissements publics nationaux Les activités exercées au sein d’établissements publics ou d’entreprises publiques sont compatibles avec le mandat.

3. Compatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions exercées dans des entreprises privées Les activités exercées au sein d’entreprises privées (sociétés personnes, sociétés par actions) sont compatibles avec le mandat. de

4. Compatibilité entre le mandat parlementaire et l’exercice de fonctions de consultant La fonction de conseiller d’une entreprise privée ou publique est compatible avec le mandat.

5. Exercice de la profession d’avocat

Un membre du Bundestag peut exercer la profession d’avocat sans restriction durant son mandat. Néanmoins, quand il s’agit de représenter la République fédérale d’Allemagne ou, à l’inverse, de plaider contre l’Etat, le député doit en informer le Président du Bundestag si les honoraires en jeu dépassent un seuil fixé par le Président.

6. Contrôle du régime des incompatibilités Les activités incompatibles avec le mandat cessent de plein droit pendant l’exercice du mandat.

II – CONGRÈS DES DÉPUTÉS ESPAGNOL

1. Fonctions publiques non électives Nul ne peut être parlementaire et occuper un emploi dans la fonction publique, à l’exception de la collaboration en tant que professeur d’université dans des activités d’enseignement et de recherche.

2. Activités au sein d’établissements publics nationaux Il est interdit à un parlementaire d’être président, conseiller, administrateur, directeur général ou gérant d’une entreprise publique ou d’une entreprise dans laquelle l’Etat est majoritaire, de manière directe ou indirecte.

3. Activités privées Le cumul des mandats parlementaires avec les activités privées suivantes est interdit : o o o o Activités de conseil ou de gestion dans des entreprises publiques, au sein des communautés autonomes et des communes, Activité donnant lieu à rémunération pour un contrat public, Participation supérieure à 10 % dans une entreprise faisant appel aux fonds publics, Activités de direction dans des sociétés de crédits ou d’assurance faisant appel aux fonds publics.

4. Activités de conseil La prestation de services de conseil auprès d’une communauté autonome, d’une commune ou d’une entreprise publique est interdite.

5. Avocat Il n’existe pas d’incompatibilité entre le mandat parlementaire et la profession d’avocat. En cas de doute, la Commission du Statut des députés tranche.

6. Contrôle du régime des incompatibilités Les parlementaires doivent déclarer leurs activités auprès du Congrès des députés ; ces déclarations sont publiques. L’article 19 du Règlement du Congrès des députés impose aux parlementaires de respecter les règles relatives aux incompatibilités. La Commission du Statut des députés est chargée de veiller au respect du Règlement.

III – CHAMBRE DES COMMUNES BRITANNIQUE

En vertu d’une loi de 1975 ( House of Commons Disqualification Act ), les membres de la Chambre des Communes ne peuvent pas être fonctionnaires, membres des forces armées, ni occuper toute une série de fonctions dans les organismes du secteur public. Lorsqu’un député a une activité de consultant, que ce soit pour un organisme privé ou public, il doit signaler cette activité dans le Registre des Intérêts des Membres de la Chambre ( Register of Members Interest), mais cette activité n’est pas incompatible avec son mandat. Lorsqu’un député se trouve dans un cas d’incompatibilité parce qu’il entre en fonctions dans un office public, cette information est publiée dans le Journal de la Chambre et une élection est organisée dans sa circonscription pour le remplacer. Les membres doivent déclarer leurs occupations extérieures au Parlement selon dix catégories d’activités. Ces déclarations sont rendues publiques. Le Registre est publié sur le site Internet du Parlement

IV – PARLEMENT ITALIEN

1. Incompatibilités du mandat parlementaire avec les fonctions publiques non électives

L’article 98, alinéa 2 de la Constitution dispose que « les agents publics sont au service exclusif de la Nation. S’ils sont membres du Parlement, ils ne peuvent obtenir d’avancement qu’à l’ancienneté ». L’article 68 du décret législatif n° 165/2001 prévoit que les employés de l’administration publique qui sont élus au Parlement national, au Parlement européen ou aux conseils régionaux doivent être placés en congé sans appointements pour la durée de leur mandat. La période de congé conditionne le calcul de l’ancienneté, de la pension et des charges sociales.

2. Compatibilité entre le mandat parlementaire et les activités exercées au sein d’établissements publics nationaux Le mandat parlementaire est incompatible avec toute fonction ou poste de toute nature dans un organisme public ou privé, soit qu’il s’agisse d’une charge obtenue par nomination ou par désignation du Gouvernement, soit qu’il s’agisse d’une charge obtenue par nomination d’un organisme administratif de l’Etat. En outre, ne peut assumer la charge de membre du Parlement l’administrateur, le président, le liquidateur ou le vérificateur, le directeur général et le conseiller juridique mis à disposition de manière permanente des associations ou des entités qui gèrent les services de toute nature au nom de l’Etat ou de l’administration, ou auxquelles l’Etat contribue de manière habituelle. La législation spéciale détermine également plusieurs cas d’incompatibilités avec le mandat parlementaire. A titre d’exemple, le décret législative n° 502 du 30 décembre 1992 dispose que le mandat parlementaire est incompatible avec la fonction de directeur général ou de directeur général de l’Autorité sanitaire locale.

3. Compatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions exercées dans des entreprises privées Sont incompatibles avec le mandat parlementaire les fonctions de directeur, de président, de liquidateur, de commissaire aux comptes, d’auditeur, de directeur général et de conseiller juridique mis à disposition de manière permanente dans les banques ou dans les sociétés par action qui ont pour but prédominant l’exercice d’activités financières, à l’exception des établissements de crédit coopératif.

4. Compatibilité entre le mandat parlementaire et l’exercice de fonctions de consultant Le mandat parlementaire est incompatible avec l’exercice des fonctions de conseiller juridique ou administratif de nature permanente dans les groupes ou les entités qui gèrent des services de toute nature pour le compte de l’Etat ou

dans des banques ou des sociétés par action qui ont pour but principal l’exercice d’activités financières. L’activité de consultant dans des entreprises financières ou économiques est également incompatible lorsque celles-ci ont des relations d’affaires ou des litiges avec l’Etat. Le décret législatif n° 30 du 10 février 2005 (code de la propriété industrielle) prévoit par ailleurs l’incompatibilité avec le mandat parlementaire de l’exercice de la fonction de conseiller de la propriété industrielle.

5. Exercice de la profession d’avocat Actuellement, il n’existe aucune règle interdisant à un parlementaire d’exercer la profession d’avocat. Comme cela a déjà été indiqué ci-dessus, la fourniture d’assistance ou de conseils juridiques aux sociétés qui exercent une activité à caractère financier ou économique est interdite s’agissant de leurs relations d’affaires ou de litiges avec l’Etat.

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