I - Introduccin Las asociaciones pblico privadas han tenido un renacimiento en las ultimas dcadas y se han convertido en icono de la administracin

publica moderna. Dada la diversidad y complejidad de estos consorcios, no hay una definicin estricta sobre estas alianzas, pero en pocas palabras estamos hablando de un convenio de cooperacin institucional entre el sector pblico y el sector privado. Las asociaciones pblico privadas varan mucho de pas a pas, de estado a estado, de las regiones rurales a las regiones urbanas, inclusive del sector especfico sobre el cual versa. En nuestro estudio nos avocaremos a estudiar todo lo relativo a las asociaciones pblico privadas con un enfoque al tema de la infraestructura por lo cual empezaremos por dar un breve panorama de la situacin actual de la infraestructura en Mxico y en el mundo. En Mxico, durante el sexenio de caldern ha habido grandes cambios en materia de infraestructura. La inversin del pas se quintuplico en aos, en el 2006 la inversin en infraestructura era de aproximadamente de diez mil millones de dlares al ao 1. Actualmente la inversin en infraestructura se estima en cincuenta mil millones de dlares. 2 Segn Leopoldo Sols M., entre los proyectos para hacer de nuestra economa, una de clase mundial y salir del subdesarrollo, se comprenden 109 obras, de las cuales destacan 9 parques industriales, 3 refineras, 3 corredores logsticos, 3 aeropuertos, 3 hidroelctricas, 10 proyectos tursticos y ms de 19 carreteras. Del total de infraestructura, 26 concentraran el 80% de la inversin requerida, y 10 de ellos corresponderan a obras que debe realizar la empresa PEMEX, la Comisin Federal de Electricidad, la Secretaria de Comunicaciones y Transportes y la Comisin Nacional del Agua. Sin embargo, estos proyectos importantes dependen del ejercicio de recursos pblicos que no estn disponibles. Esta situacin se explica porque las finanzas pblicas estn sujetas al agregado de una pesada carga endeudamiento externo, de obligaciones financieras derivadas del FOBAPROA, actualmente el IPAB (que asciende a 14.5 por ciento del PIB, a pagarse a los prximos treinta aos), los crecientes pasivos laborales de jubilaciones y pensiones del sector publico pendientes a reformar (10 FOBAPROAS juntos), y sobre todo a una baja recaudacin tributaria
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La infraestructura ha cobrado suma importancia en la agenda de los gobiernos de los Estados durante los ltimos dos dcadas, dada la correlacin que existe entre esta y los ndices de crecimiento y de desarrollo de un pas.
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Peridico reforma. Peligra megaproyecto de obras. Buscan invertir y no los dejan Mxico, Lunes 24 de Abril del 2006

Redaccin Obras. Mxico, 50,000 mdd para infraestructura, Mxico, Viernes, 17 de junio de 2011

Sols M., Leopoldo. La infraestructura en Mxico y competitividad en Mxico: Desde la perspectiva del cambio tecnolgico y la globalizacin. 2006. Mxico: Instituto de Investigaciones Econmicas Lucas Alamn.

Muchos de los servicios de infraestructura siguen siendo manejados por el Estado en muchos pases, sin embargo, es notoria la tendencia a nivel mundial de permitir la inversin privada en la mayora de ellos. Desde la dcada de los noventa las empresas pblicas se han ido privatizando y/o han sido sometidas a algn esquema de participacin privada, empleando una variedad de mtodos, y que han sido adecuados para cada economa en particular, entre los que destacan las concesiones, el esquema de pagars en economas en transicin, las inversiones de riesgo (joint ventures) y la venta directa. Dentro de esta tendencia podemos encontrar varios patrones relativos a nuestro estudio. Por ejemplo, que la apertura a la inversin privada dentro de los pases ms desarrollados, tiende a ser mayor que en los pases en desarrollo o subdesarrollados. Segn lo propuesto por Antonio Estache, un promedio de 20-25% del porcentaje de inversin en infraestructura corresponde al sector privado en los pases ms desarrollados. En frica, este porcentaje con esfuerzos se acerca al 10%.
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Como resultado de las dificultades presupuestarias, y la presin que tienen las economas de los pases por expandirse y mejorar los servicios pblicos y la infraestructura en general, los gobiernos de estos pases han optado por promover la intervencin del capital privado, para as poder financiar sus objetivos y obtener un uso ptimo de sus recursos a travs de estas asociaciones. La infraestructura es un concepto sumamente complejo y amplio, por lo que trataremos de limitar el objetivo de nuestro estudio, que ser con un enfoque a lo que se le conoce como infraestructura econmica (carreteras, puentes, telecomunicaciones, energa, etc.), aislndolo de lo que es considerado como infraestructura social (hospitales, escuelas, prisiones, etc.). En esta investigacin plantearemos los distintos esquemas, caractersticas y efectos de las asociaciones pblico privadas que se manejan, as como los resultados de su implementacin obtenidos en distintos pases. Trataremos de hacer un breve anlisis sobre los esquemas fiscales, las instituciones, y las regulaciones que tienen Europa, Asia y Amrica Latina, pero haciendo un enfoque especial a la situacin actual por la que est pasando Mxico. Abordaremos el tema tratando de mantener una postura imparcial, respecto al tema, ya que a pesar de la notoria tendencia mundial de adoptar estas asociaciones, muchos pases, se han tornado renuentes a la implementacin de estas o no les han brindado la atencin que merecen, ya sea por un rgido conservadurismo poltico, as como, por no tener la facultad o la posibilidad de desarrollar esquemas viables para el desarrollo de las asociaciones pblico privadas. Tambin existen en la prctica, pases que debido a la carencia de un marco regulatorio, dbiles instituciones, altos mrgenes de corrupcin o falta de previsin fiscal han conllevado al fracaso de estas.

Kessdies, Ioannis. Reforming Infrastructure: Privatization, regulation and competition. The World Bank/Oxford Press. 2004

En los albores de un nuevo siglo, las asociaciones pblico privadas, no deben ser consideradas como panaceas. No es un antdoto absoluto para solucionar los problemas relativos a la infraestructura en el mundo, ni mucho menos. Pero estas, ciertamente, pueden erigirse como mecanismos prcticos para menoscabar los dficits de infraestructura mediante el financiamiento, y convertirse en verdaderas herramientas para impulsar el desarrollo social de muchos pases, siempre y cuando se conduzca inteligentemente la implementacin de estas, teniendo un panorama amplio sobre todo lo que conllevan, y manteniendo polticas que no permitan el abuso del sector privado.

Qu es una Asociacin Pblico Privada? No existe una definicin universal para definir lo que en verdad es una Asociacin Publico Privada debido a que estas difieren en muchos matices, atendiendo al tiempo en el que se iniciaron, marco jurdico del pas en el que se desarrollen, mecanismos mediante el cual se implement etc. Sin embargo, lo que encontramos en comn en todos los pases donde encontramos este tipo de asociaciones, es la existencia de ciertos elementos que fijaran la esencia de estos. El primer elemento, es la figura de una entidad que representa al Estado, y otra figura u otras figuras que representan a la empresa o empresas que representan al sector privado. Ambas figuras convergen en un fin, que es lo que da origen a las Asociaciones Pblico Privadas y que generalmente es satisfacer una necesidad que anteriormente estaba delegada al sector pblico. Las Asociaciones Publico Privadas son definidas por Darrin Grimsey como los acuerdos donde el sector privado participa o provee apoyo para el suministro de infraestructura con el sector pblico y que tienen como resultado un contrato donde el sector privado proporciona un servicio de infraestructura pblica.5 Otra definicin es la que nos brinda Vickram Cuttaree: es un proceso de adquisicin para proveer servicios o de proporcionar activos mediante la cooperacin del sector pblico con el sector privado.6 Es interesante tambin mencionar cual es la perspectiva propuesta por el presidente en su iniciativa de ley donde se expide la Ley de Asociaciones Publico Privadas, donde el las define en el artculo segundo de la siguiente manera: los proyectos de asociacin pblico-privada implican cualquier esquema en el que instancias del sector pblico y del sector privado establecen una relacin contractual de largo plazo, para la prestacin de uno o varios servicios al sector pblico o al usuario final y en la que, para la prestacin de los mismos, se requiere de infraestructura, ya sea desarrollada total o parcialmente por el sector privado, o provista por el sector pblico. 7 Es tal el dilema por no poder definir lo que es una Asociacin Publico Privada que incluso el Fondo Monetario Internacional reconoce expresamente que no existe uniformidad de criterio en cuanto a que constituye y que no una Asociacin Publico Privadas y cita una definicin de Asociacin Publico Privada de la Comisin Europea: la transferencia al sector privado de proyectos de inversin que tradicionalmente han sido ejecutados o financiados por el sector

Grimsey, Darrin. Public Private Partnerships: The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance. Edward Elgar: UK. 2004. 6 Cuttaree, Vickram. Public-Private Partnerships in Europe and Central Asia: Designing Crisis-Resilient Strategies and Bankable Projects. The World Bank: USA. 2011 7 Iniciativa de Decreto por el que se expide la Ley de Asociaciones Publico Privadas y se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley de Obras Publicas y Servicios relacionados con las mismas, Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Publico, Ley de Expropiacin, Ley Agraria, Ley General de Bienes Nacionales y Cdigo de Procedimientos Civiles. 2009

publico. Destacando que, adems de la ejecucin y el financiamiento privado, las APP presentan dos caractersticas importantes: Un mayor nfasis en la provisin del servicio y en su financiamiento por parte del sector privado; y, Una transferencia significativa de riesgos al sector privado.

En su obra, Adoracin M. Navarro nos habla un poco sobre la definicin de una Asociacin Publico Privada: Esta precisin resulta de fundamental importancia para comprender el verdadero sentido y alcance que guarda el concepto de Asociacin Publico Privada en su sentido estricto, que de hecho es el mayormente utilizado y el que ha despertado un renovado inters en el desarrollo de esquemas de Asociaciones Publico Privadas en todo el mundo. Es esencial entender que a lo que caracteriza a una APP es precisamente la transferencia significativa a la entidad privada de los riesgos inherentes al proyecto y de que existe un mayor nfasis en los resultados que aporta esa entidad privada y en que el financiamiento o una parte importante del mismo quede a cargo de esa entidad privada.
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Otras de las caractersticas que encontramos en estas Asociaciones Publico Privadas, y que Darrin Grimsey identifica como generalidades son las siguientes: Las entidades pblicas definen los servicios que sern brindados, estableciendo para ello un periodo largo de explotacin que regularmente oscila entre los quince y treinta aos. Adems del tiempo, este tambin debe encargarse de dejar un rendimiento especfico como meta y adems, establecer un criterio de expectativas claro que le ayude a darle seguimiento, pero sin ser demasiado estricto respecto su entrega directa. La administracin publica no realizara pago alguno hasta que el objeto este terminado y funcionando, en caso de que sea as, y los servicios no cumplan con los estndares predeterminados, los pagos posteriores a la entrega pueden ser disminuidos. El riesgo de diseo, en funcin de la eleccin del tipo de activos necesitados para brindar los servicios pactados para cumplir con estndar, se deja al arbitrio del sector privado, estableciendo que dichos activos son propiedad y estarn al dominio del dicho sector. El sector publico no brindara ningn recurso durante la fase de construccin, y el costo de los riesgos generados por demoras, o incumplimiento con alguna clusula y sern responsabilidad del sector privado.

Navarro, Adoration M.. The Treatment of Public-Private Partnership Assets in the GFSM 2001 Framework. August 2005

El sector pblico delega al sector privado el control de los activos y de los recursos necesarios para que este provea el servicio pactado, en medida que el sector privado absorbe los riesgos y recibe los beneficios de la propiedad de este. 9

Las asociaciones publico privadas tienen entre uno de sus principales objetivos generar al sector privado la obligacin de financiar el proyecto, as como, la absorcin de los riesgos de construccin y operacin del mismo. Esto permite a la administracin publica, mejorar la planificacin de la inversin y disminuir la presin presupuestaria requerida para el desarrollo de proyectos de gran alcance. Teniendo una mejor comprensin de lo que es una Asociacin Publico Privada, ahora procederemos a hacer un breve anlisis de algunos de los ms relevantes tipos de Asociaciones Pblicos Privadas.

Tipos de Asociaciones Publico Privadas

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Grimsey, Darrin. Public Private Partnerships: The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance. Edward Elgar: UK. 2004.

Grosso modo podemos hacer una clasificacin atendiendo los distintos mecanismos que utilizan estas Asociaciones, enfocndonos a las acciones especificas que estas realizan en cada etapa de estas. Estas acciones pueden ser realizadas de manera conjunta o de manera individual. En primer lugar tenemos las hiptesis en que el Estado transfiere la propiedad de la tierra o alguna instalacin que est en su dominio al sector privado. Esta transferencia puede ser a titulo oneroso o gratuito. Existe tambin la hiptesis en que el sector privado construye, amplia, modifica o renueva alguna instalacin de infraestructura. Tambin encontramos la situacin en que el sector pblico establece claramente los mrgenes explotacin de servicios de la instalacin de infraestructura que le sea asignado al sector privado. Estos servicios son provistos por la inversin privada usando las instalaciones que pertenecen al Estado por un tiempo definido, esto, de manera perfectamente regulada por el Estado con sus respectivas restricciones y con un control sobre los precios de estos. Al final, el sector privado transfiere de nuevo el dominio al Estado, ya sea de manera gratuita o puede exigir un pago, segn sea convenido por las partes. En su obra, Darrin Grimsey nos explica concisamente cada uno de ellos, de la siguiente manera: o BOT (Build Operate Transfer). En estos contratos el sector privado es el que se encarga del financiamiento, diseo, construccin y operacin del proyecto. El control y la propiedad formal del proyecto posteriormente sern transferidos al sector pblico. o BOO (Build Own Operate) En estos contratos, el control y la propiedad del proyecto se mantienen en el sector privado. En estos contratos, el sector privado da financiamiento construye, opera y mantiene la propiedad de la obra de manera perpetua. o Arrendamiento Financiero. Aqu parte del riesgo es trasladado al sector privado. En estos casos, por ejemplo, encontramos a Francia, que utiliza un modelo llamado affermage que son acuerdos mediante los cuales se otorga una concesin por medio de un contrato de arrendamiento sobre una instalacin. Es decir, el diseo, mantenimiento, y operacin corrern a cargo del arrendatario pero el financiamiento de la obra corre a cargo del Estado

Joint ventures.

En estos casos convergen ambos sectores en el financiamiento, propiedad, mantenimiento y operacin de la obra. Los trminos son definidos de manera contractual. o Operation or Management Contract. En estos contratos, el sector privado esta involucrado de manera parcial, por ejemplo, es el que brinda el servicio o controla la operacin. Estos contratos permiten que el sector privado provea servicios de infraestructura por periodos especficos de tiempo. La vida promedio de uno de estos contratos estriba entre los cinco y los diez aos. o Acuerdos de cooperacin. Estos contratos son los ms informales entre las entidades gubernamentales y el sector privado. Esta modalidad es usada en muchos pases, sobre todo en materia de vivienda pblica, donde la administracin publica ofrece incentivos fiscales u ofrece mltiples beneficios al sector privado para la construccin de vivienda pblica. En Corea del Sur y muchos otros pases se les permite la produccin de energa al sector privado, para posteriormente poder ser vendida al Estado. En Costa Rica el gobierno crea y mantiene los parques nacionales, mientras el sector privado se encarga de desarrollar programas de ecoturismo, as como, del financiamiento de las campaas publicitarias de los mismos.10 Existen un sin numero mas de estas asociaciones, las PPS (Proyectos de Prestacin de Servicios), los BOOT (Build, Own, Operate, Transfer), los DCMF (Design, Construct, Manage, Finance), LROT (Lease, Renovate, Operate, Transfer) y cuantas combinaciones nos alcancen con estos reiterados trminos. Durante el transcurso de la investigacin haremos referencia a los ya mencionados y trataremos de dar una concisa explicacin sobre los que no han sido explicados.

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Grimsey, Darrin. Public Private Partnerships: The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance. Edward Elgar: UK. 2004.