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SRIE PENSANDO O DIREITO


N 45 - verso publicao

Democracia e Integrao Regional Internalizao das normas do MERCOSUL Convocao 001/2011 Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo (IRI/ USP), em parceria com o Nucleo de Estudos de Politica Comparada e Relacoes Internacionais da Universidade Federal de Pernambuco (NEPI/UFPE) Coordenao Deisy de Freitas Lima Ventura Janina Onuki Marcelo de Almeida Medeiros Equipe Camila Bibiana Freitas Baraldi Clarissa Franzoi Dri Elaini Cristina Gonzaga da Silva Jnia Maria Lopes Saldanha Alexandre Capelo Silva Maria Eduarda Paiva Meira de Oliveira Maria Isabel Meunier Ferraz Rebecca Ceravolo Oliveira Tiago Megale

Secretaria de Assuntos Legislativos


BRASIL

Ministrio da Justia

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CONVOCAO 001/2011 SRIE PENSANDO O DIREITO

SECRETARIA DE ASSUNTOS LEGISLATIVOS DO MINISTRIO DA JUSTIA (SAL/MJ)

Marivaldo de Castro Pereira (Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia; Diretor Nacional de Projeto BRA/07/004) Gabriel de Carvalho Sampaio (Secretrio de Assuntos Legislativos Substituto do Ministrio da Justia) Priscila Specie (Chefe de Gabinete da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia Gerente de Projeto BRA/07/004)

ATUARAM NO MONITORAMENTO DESTE VOLUME: Bruna Martins dos Santos Izidoro Eduardo Americano do Brasil Silvana Nunes da Silva EQUIPE ADMINISTRATIVA Ewandjoecy Francisco de Arajo Maria Cristina Leite

PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD) Diego Augusto Diehl (Consultor Acadmico) rica Massimo Machado (Oficial de Programa) Lilia Maria Chuff Souto (Assistente de Programa)

INSTITUIES PARCEIRAS DESTE VOLUME: Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica

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DIAGRAMAO: Andr Luiz Dias Leal Gabrielle Vieira da Silva Geovani Taveira IMPRESSO: AGBRASIL Comrcio e Servios Grficos Ltda

VENTURA, Deisy. ONUKI, Janina. MEDEIROS, Marcelo et alli. Internalizao das normas do MERCOSUL. Srie Pensando o Direito, vol. 45. Braslia: Ministrio da Justia, 2012. 98 p. ISSN 2175-5760

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CARTA DE APRESENTAO INSTITUCIONAL


No marco dos cinco anos do Projeto Pensando o Direito, a Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL/MJ) traz a pblico novas pesquisas sobre temas de grande impacto pblico e social, buscando contribuir para a construo de um sistema normativo mais prximo da realidade e das necessidades da populao brasileira. Esta publicao consolida os resultados das pesquisas realizadas pelas instituies selecionadas na Convocao 001/2011. A cada lanamento de novas pesquisas, a SAL renova sua aposta no sucesso do Projeto, lanado em 2007 com o objetivo de qualificar e democratizar o processo de elaborao legislativa. Com essa iniciativa, a SAL inovou sua poltica legislativa ao abrir espaos para a sociedade participar do processo de discusso e aprimoramento do ordenamento normativo do pas. Isso tem sido feito, entre outras formas, pelo fortalecimento do dilogo com o campo acadmico a partir da formao de grupos multidisciplinares que desenvolvem pesquisas de escopo emprico, como esta aqui apresentada. A incluso do conhecimento jurdico de ponta no debate pblico tem estimulado tanto a academia a produzir e conhecer mais sobre o processo legislativo, quanto qualificado o trabalho da SAL e de seus parceiros. Essa forma de conduzir o debate sobre as leis contribui para o fortalecimento de uma poltica legislativa democrtica, permitindo a produo plural e qualificada de argumentos utilizados nos espaos pblicos, sobretudo perante o Congresso Nacional, o governo e a opinio pblica. O Projeto Pensando o Direito consolidou, desse modo, um novo modelo de participao social para a Administrao Pblica. Por essa razo, em abril de 2011, o projeto foi premiado pela 15 edio do Concurso de Inovao na Gesto Pblica Federal da Escola Nacional de Administrao Publica (ENAP). Para ampliar a democratizao do processo de elaborao legislativa, os resultados das pesquisas promovidas pelo Projeto so incorporados sempre que possvel na forma de novos projetos de lei, de sugestes para o aperfeioamento de propostas em discusso, de orientao para o posicionamento da SAL e dos diversos rgos da Administrao Pblica sobre os grandes temas discutidos no processo de elaborao normativa. Ademais, a publicizao das pesquisas por meio da Srie Pensando o Direito permite a promoo de debates com o campo acadmico e com a sociedade em geral, demonstrando compromisso com a transparncia e a disseminao das informaes produzidas.

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O presente caderno configura-se como a verso resumida de extensa pesquisa, disponvel em sua verso integral no sitio eletrnico da SAL/MJ (http://www.mj.gov.br/ sal), somando-se assim a mais de 40 publicaes que contribuem para um conhecimento mais profundo sobre assuntos de grande relevncia para a sociedade brasileira e para a Administrao Pblica. Braslia, dezembro de 2012.

Marivaldo de Castro Pereira Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia

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APRESENTAO DA PESQUISA
Criado em 1991, o Mercado Comum do Sul, MERCOSUL, produziu, em duas dcadas, 2.468 normas (1991-2011). Muito se escreveu, no Brasil, sobre o direito do MERCOSUL. No entanto, pouco se estudou o modo pelo qual ocorre, de fato, a internalizao destas normas no direito brasileiro. Por isto, felicitamos a Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e o PNUD pela incluso deste tema na Srie Pensando o Direito, que constitui, por sua qualidade e ousadia, um grande marco da pesquisa jurdica no Brasil. Graas a este projeto de pesquisa, o Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo encontrou, no Nucleo de Estudos de Politica Comparada e Relacoes Internacionais da Universidade Federal de Pernambuco, o parceiro ideal para analisar a incorporao das normas do MERCOSUL sob o enfoque da democracia e da integrao regional. Multidisciplinar (Cincia Poltica, Direito e Relaes Internacionais), a equipe compreendeu, para alm da parceria USP/UFPE, professoras convidadas das universidades federais de Santa Maria e de Santa Catarina. Destaca-se, ainda, a participao de 3 alunos de graduao da USP e 2 de ps-graduao da UFPE. Valendo-se de diferentes tcnicas de pesquisa emprica e terica mtodos quantitativos, questionrios, reviso de literatura, estudos de caso e comparativos , este trabalho oferece sociedade um retrato da situao das normas do MERCOSUL em nosso pas, alm de sugestes para que sua internalizao seja mais eficiente e legtima. A pesquisa permitiu, ainda, trazer ao Brasil uma das maiores autoridades mundiais em estudos comparados e internacionalizao do Direito: a professora emrita do Collge de France, Mireille Delmas-Marty, que dialogou gentil e diretamente com a equipe. Ademais, em trs eventos pblicos, dois deles transmitidos ao vivo pela internet, desfrutamos da interlocuo de grandes especialistas em integrao regional. Finalmente, esperamos que esta pesquisa contribua para a disseminao do necessrio debate acadmico, governamental, parlamentar e social sobre o MERCOSUL.

Deisy de Freitas Lima Ventura Janina Onuki Marcelo de Almeida Medeiros Coordenadores da Pesquisa

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AGRADECIMENTOS
A equipe agradece a valiosa contribuio pesquisa de Adriana Dreyzin de Klor, Alberto do Amaral Jr., Alejandro Daniel Perotti, Claudia Madies, Dr. Rosinha, Kai Lehman, Kathia Martin-Chenut, Marcus Maurer de Salles, Maria Antonieta Del Tedesco Lins, Maria Hermnia Tavares de Almeida, Matheus Soldi Hardt, Michelle Ratton Sanchez-Badin, Mireille Delmas-Marty, Paul Bouchet, Pedro de Abreu Dallari, Renata lvares Gaspar, Ricardo Sennes, Rossana Rocha Reis, Sergio Andrs Madera, Sueli Gandolfi Dallari, Tarciso Dal Maso Jardim e Umberto Celli. Somos gratos, ainda, Fundao de Apoio Universidade de So Paulo (FUSP), especialmente ao seu Diretor, Antnio Marcos de Aguirra Massola; s autoridades governamentais e aos autores sociais que responderam a entrevistas e questionrios; a Diego Diehl, Consultor do PNUD; aos servidores da Sub-Chefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil, da SAL/MJ e do IRI/USP.

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Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo (IRI/USP) em parceria com o Nucleo de Estudos de Politica Comparada e Relacoes Internacionais da Universidade Federal de Pernambuco (NEPI/UFPE)

DEMOCRACIA E INTEGRAO REGIONAL INTERNALIZAO DAS NORMAS DO MERCOSUL

Relatorio de Pesquisa apresentado ao Ministerio da Justica/ PNUD, no projeto Pensando o Direito, Referencia PRODOC BRA 07/004

SO PAULO 2012

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SUMRIO
I. INTRODUO 15
1.1. Delimitao do problema e objetivos 15 1.2. Metodologia 17 1.3. Enfoque e marco terico 18 1.4. Assincronia e policronia 20

II. PROCESSO LEGISLATIVO DO MERCOSUL 22


2.1. Estrutura institucional 23 2.2. Procedimento de consulta prvia para aprovao de normas 2.3. Fico jurdica da vigncia simultnea de normas 30 2.4. Noo de prazo razovel estabelecida por laudo arbitral 31 27

III. ACESSO INFORMAO SOBRE A VIGNCIA DAS NORMAS DO MERCOSUL 35 IV. ANLISE QUANTITATIVA E SETORIAL 38
4.1. Normas depositadas junto ao governo do Paraguai A) Introduo 38 B) Metodologia 39 C) Anlise dos dados 39 D) Concluso 43 4.2. Resolues do Grupo Mercado Comum 43 A) Introduo 43 B) Breve descrio da base de dados 44 C) Evoluo das Resolues no mbito do GMC 44 D) Resolues do GMC por Sub-grupos de Trabalho 46 E) Concluso 49 4.3. Normas econmicas 49 A) Metodologia 49 B) Meios de incorporao das normas econmicas 50 C) Regionalizao das polticas pblicas 53 4.4. Normas sobre migraes e trnsito de pessoas 55 38

V. OPINIO DOS ATORES GOVERNAMENTAIS

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5.1. Critrios utilizados para decidir se deve ou no haver internalizao de uma norma do MERCOSUL no ordenamento jurdico brasileiro 63 5.2. Critrios utilizados para escolha do instrumento de internalizao na ordem

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brasileira 66 5.3. Aplicao do mecanismo de consulta prvia previsto pela Deciso CMC 20/02 68 5.4. Identificao das normas do MERCOSUL quando de sua publicao e existncia de compilaes de normas 70 5.5. Dificuldades encontradas pelas autoridades brasileiras para incorporao de normas do MERCOSUL 70

VI. DEMOCRACIA E PARTICIPAO SOCIAL 74


6.1. Debate parlamentar 74 A) Parlamento brasileiro 74 B) Parlamento do MERCOSUL (PARLASUL) 6.2. Participao social 80 A) No MERCOSUL 80 B) No Brasil 81 78

VII. SUSPENSO DO PARAGUAI E ADESO DA VENEZUELA 85 VIII. PRINCIPAIS CONCLUSES E SUGESTES 90

8.1. Centralizao do controle de internalizao das normas do MERCOSUL 90 8.2. Coordenao interministerial para unificao dos critrios relativos s modalidades de internalizao de normas 91 8.3. Definio de prazos para internalizao de normas por via administrativa 79 8.4. Publicidade e acesso informao 92 8.5. Transparncia e abertura do processo de reforma institucional do MERCOSUL 93 8.6. Aperfeioamento do Programa MERCOSUL Social e Participativo 94 8.7. Mecanismo de consulta entre CMC e PARLASUL 94

IX. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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TABELAS E GRFICOS
Figura n.1 - Critrios de dispensa de incorporao de normas Figura n.2 - Processos de interao entre sistemas normativos Figura n.3 - Estrutura institucional do MERCOSUL Figura n.4 - Tipologia dos rgos dependentes do GMC, segundo a Dec.CMC n.12/12 Figura n.5 - Trmite nos foros de negociao (desprovidos de poder decisrio) Figura n.6 - Trmite nos rgos decisrios (CMC, GMC e CCM) Figura n.7 - Processo Legislativo do SGT-11 Sade Figura n.8 - Sistema de vigncia simultnea do direito do MERCOSUL, segundo o Protocolo de Ouro Preto Tabela n.1 - Dados agregados por pas Grfico n.1 - Dados agregados por pas Tabela n.2 - Srie histrica agregada por pas Grfico n.2 - Srie histrica agregada por pas Tabela n.3 - Depsito por categoria temtica Grfico n.3 - Depsito por categoria temtica Tabela n.4 - Exigncia de incorporao Grfico n.4 - Evoluo das Resolues por ano Grfico n.5 - Evoluo das incorporaes Grfico n.6 - Diferena de tempo entre ano de assinatura e ano de incorporao 36 Tabela n.5 - Compromissos assumidos por sub-grupo de trabalho Tabela n.6 - Exigncia de incorporao por sub-grupo de trabalho Grfico n.7 - Decises do CMC Grfico n.8 - Resolues do GMC Grfico n.9 - Diretrizes da CCM Tabela n.7 - Meios de incorporao dos atos mercosulinos econmicos Tabela n.8 - Temas tratados por normas econmicas no-tarifrias Tabela n.9 - Meios de incorporao das normas econmicas no exclusivamente tarifrias Tabela n.10 - Decises CMC sobre migraes e trnsito de pessoas Tabela n.11 - Resolues GMC sobre migraes e trnsito de pessoas Tabela n.12 - Acordos interministeriais vigentes sobre migraes e trnsito de pessoas Figura n.9 - Tipologia das normas do MERCOSUL para fins de internalizao Tabela n.13 - Normas que necessitam incorporao, por Estado Parte (1991-2010) Figura n.10 - Duplo filtro da Casa Civil Figura n.11 - Prtica de internalizao com a aprovao do Poder Legislativo brasileiro Figura n.12 - Funes do PARLASUL Figura n.13 - Procedimento de consulta entre CMC e PARLASUL sobre normas que requerem aprovao legislativa

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I. INTRODUO
Este texto e uma versao reduzida e simplificada do relatorio de pesquisa sobre as modalidades de internalizao das normas do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) no ordenamento jurdico brasileiro, com o intuito de formular sugestes para o seu aperfeioamento.

1.1. Delimitao do problema e objetivos


Nas ltimas dcadas, o vertiginoso desenvolvimento das normas internacionais transformou sua incorporao s ordens jurdicas nacionais em um grande desafio para os governos democrticos. Fruto da crescente interdependncia entre os Estados, o fenmeno conhecido como internacionalizao do direito ocorre em diversas dimenses (multilaterais, regionais, bilaterais e transnacionais). Ele compreende, alm das fontes de direito clssicas, novos tipos de normatividade. Em todos os pases do mundo, a inflao de instrumentos normativos, cujos contedos e graus de coercibilidade so profundamente heterogneos, gera inmeras dificuldades para os operadores do direito, contribuindo para o aumento da insegurana jurdica dos atores sociais e econmicos. O Brasil, com sua crescente insero internacional, por certo no escapa a este fenmeno. Segundo a Diviso de Atos Institucionais do Ministrio das Relaes Exteriores, apenas nos ltimos 5 anos (entre janeiro de 2007 e 27 de agosto de 2012), o Brasil assinou 1.794 novos tratados internacionais, dos quais 205 so multilaterais. No resta dvida, portanto, quanto ao vulto do problema da internalizao de normas internacionais no Brasil. Em estudo de referncia sobre o tema, o Ministro Rodrigo Gabsch, sustenta a dificuldade de distinguir-se de maneira peremptria, numa escala estatisticamente significativa, uma demora intencional provocada por questes polticas, de um atraso involuntrio, de natureza processual. A integrao regional faz parte desta nova realidade. Criado pelo Tratado de Assuno, em 26 de maro de 1991, o MERCOSUL foi inicialmente concebido como um mercado comum. Segundo o artigo 1 do tratado fundador, este mercado comum implicaria, entre outras medidas, a livre circulao de bens, servios e fatores produtivos entre os pases, o estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoo de uma poltica comercial comum em relao a terceiros Estados; a coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre os Estados Partes e o compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislaes, nas reas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integrao.

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Ainda muito distante da realizao destes objetivos, o MERCOSUL conta atualmente com 5 Estados-membros: Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela; e 5 Estados Associados: Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e Peru. Depois de uma longa letargia, o tema da integrao regional retornou s manchetes, devido suspenso da participao do Paraguai nas reunies das instituies do MERCOSUL, e concretizao da plena adeso da Venezuela ao bloco. Embora unanimente definido pela literatura especializada como no mais do que uma unio aduaneira imperfeita, entre 1991 e 2011 o MERCOSUL produziu 2.468 normas, que concernem os mais variados campos da vida econmica e social. Muito alm da poltica comercial, h normas sobre cultura, educao, gnero, meio-ambiente, migraes, trabalho e sade, entre outras reas. Registre-se que a expresso norma encontra-se na verso em portugus dos principais textos oficiais do Mercosul, referindo indiscriminadamente tanto um contedo normativo como o instrumento jurdico que o veicula. Tambm importante sublinhar que as normas emanadas dos rgos do Mercosul possuem carter obrigatrio para os Estados-membros e devem, quando necessrio, ser incorporadas aos ordenamentos jurdicos nacionais, por meio dos procedimentos previstos pela legislao de cada Estado Parte e conforme as disposies do Protocolo de Ouro Preto (Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre a Estrutura Institucional do Mercosul, de 17 de dezembro de 1994). A supra citada expresso quando necessrio, que figura no artigo 42 do Protocolo de Ouro Preto, tem sido interpretada de modo a permitir duas formas de dispensa de incorporao. Primeiramente, de forma coletiva, pela adoo de uma clusula expressa no corpo da norma, devida sua natureza interna corporis. Em segundo lugar, de forma individual, quando um Estado Parte entende que j existe norma nacional correspondente em seu ordenamento, bastando que o seu governo informe sobre dita existncia Secretaria do MERCOSUL, como esclarece a Deciso CMC n.23/00.
Figura n.1 - Critrios de dispensa de incorporao de normas

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De modo geral, pode se dizer que, quando o Estado brasileiro considera necessria a internalizao, ela ocorre por meio de 3 procedimentos: Modo padrao de internalizacao de atos internacionais ao ordenamento jurdico brasileiro - o Poder Executivo encaminha ao Congresso Nacional para apreciacao, e, sendo aprovado, retorna ao Poder Executivo para ratificao, promulgao e publicao; Internalizacao por simples Decreto executorio da Presidencia da Republica; Publicacao direta pelos Ministerios ou outros rgos do Poder Executivo envolvidos na negociao da norma. Porm, ha normas que escapam a quaisquer destes procedimentos, no sendo sequer publicadas em meios oficiais. Em geral, a nomenclatura atribuda ao ato internacional e o principal criterio que enseja a diferenciacao do procedimento de internalizacao, porem nao e o unico, e nem se aplica a todos os casos. Assim, de acordo com a Convocatria 01/2011 do Projeto Pensando o Direito, o objetivo desta pesquisa investigar e construir bases estatsticas sobre os critrios efetivamente utilizados na identificao dos procedimentos utilizados pelos diferentes rgos do governo federal para a internalizao das normas do MERCOSUL, de maneira a esclarecer, dentre outros pontos, a eficincia do atual modelo normativo de incorporao em termos de tempo e de efetiva aplicao. Alm disso, a pesquisa procurou verificar de que forma a internalizao dos atos de integrao do MERCOSUL aponta efetivamente para a tendncia de regionalizao das polticas pblicas nacionais e a institucionalizao, no Brasil, das decises coletivas regionais.

1.2. Metodologia
A fim de atender os referidos objetivos, a equipe recorreu aos seguintes utenslios metodolgicos: - reviso da literatura sobre integrao regional, em particular sobre democracia, direito e participao social, a fim de situar a pesquisa no debate acadmico contemporneo; - pesquisa emprica, por meio da construo de um banco de dados sobre as normas do MERCOSUL, da consulta a fontes primrias (atas e outros documentos), da realizao de entrevistas ou aplicao de questionrios junto a atores governamentais que participam do processo de internalizao de normas, parlamentares e assessores legislativos, alm de atores sociais; - estudos de casos, com o acompanhamento detalhado do rito de internalizao de 13 decretos selecionados pela equipe, o estudo de setores especficos de regulao (normas econmicas e normas sobre migraes), alm da anlise de alguns processos judiciais que resultaram na aplicao, no Brasil, de normas ou laudos arbitrais do MERCOSUL; - estudos comparados, tanto entre as formas de internalizao de normas utilizadas nos demais Estados do MERCOSUL, como entre as formas de incorporao de outras normas internacionais no Brasil.

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Tendo o relatrio final alcanado centenas de pginas e uma dezena de anexos, a presente sntese reflete apenas uma parcela dos seus resultados. Considerando que o tema pouco e superficialmente debatido no pas, optou-se pela exposio didtica do processo pelo qual se elabora as normas do MERCOSUL, e pela apresentao dos resultados da pesquisa emprica, em especial da base de dados e das entrevistas, por entendermos que so imprescindveis para a fundamentao das sugestes formuladas. A descrio detalhada da metodologia adotada e dos resultados obtidos encontram-se na verso completa do Relatrio Final, disponvel no portal do Projeto Pensando o Direito.

1.3. Enfoque e marco terico


O debate sobre a internalizao das normas do MERCOSUL nada tem a ver com eventuais restries soberania brasileira, tampouco com o atual estgio de integrao deste bloco. O sistema decisrio baseado no consenso com a presena de todos os Estados Partes garante que nenhuma norma seja adotada sem o expresso consentimento dos seus membros. Ademais, o Brasil o lder inconteste do MERCOSUL. Por outro lado, menos de 1 a cada 10 normas do MERCOSUL so submetidas pelo Poder Executivo ao Parlamento brasileiro. Isto significa que os ndices de incorporao de normas dependem, em mais de 90% dos casos, exclusivamente do desempenho do Poder Executivo ptrio. Esta realidade torna incuos, no mbito desta pesquisa, os velhos debates sobre monismo e dualismo, ou sobre intergovernamentalidade e supranacionalidade. O Brasil um Estado dualista (cuja ordem jurdica exige a internalizao das normas internacionais para que sejam vigentes, em alguns casos com prvia aprovao parlamentar) que participa de uma organizao regional puramente intergovernamental. Nem o dualismo, nem a intergovernamentalidade explicam ou justificam a desordem em que se encontra a internalizao das normas do MERCOSUL no Brasil. Tornar este processo mais eficiente no requer a adoo de graus de supranacionalidade. Ao contrrio, o acrscimo de eficincia fortaleceria a soberania brasileira, resultando provavelmente na reduo do nmero de normas, mas no aumento da transparncia e do controle quanto sua aplicao no Brasil. As abordagens formalistas, que reduzem o MERCOSUL ao direito internacional pblico geral, tampouco nos interessaram. Primeiramente, elas so equivocadas do ponto de vista tcnico, eis que o direito do MERCOSUL configura, desde o seu nascimento, o que a Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas define como um regime especial

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(com regras e dinmica institucional prprias), dotado de um direito originrio e de um direito derivado. Em segundo lugar, consideramos que o formalismo no explica, e ainda menos resolve, os problemas suscitados pela internalizao das normas do MERCOSUL em relao ao seu necessrio enquadramento ao regime democrtico brasileiro. Preferimos enfocar os processos de integrao regional como partes do fenmeno da internacionalizao do Direito. Trata-se de um cenrio complexo de interao entre ordens jurdicas de diversas esferas, caracterizado por um extenso e profundo pluralismo que, em muitos aspectos, apresenta a desordem normativa como sua principal caracterstica. Para Mireille Delmas-Marty, a internacionalizao do direito resultado de duas evolues paralelas e complexas: de um lado, a globalizao econmica; de outro, a universalizao dos direitos humanos. Note-se que h uma clara distino entre o tempo do universalismo, que avana de modo extremamente lento e de maneira descontnua, e o tempo da globalizao, que avana de modo acelerado e permanente. Os processos de interao entre distintas ordens e sistemas jurdicos podem ser classificados em 3 grandes grupos, do menos ao mais profundo.
Figura n.2 Processos de interao entre sistemas normativos

A interao normativa mundial pode expressar-se em mbitos regionais, como o caso do MERCOSUL, ou em espaos de carter universal. Neste sentido, afirmaram-se historicamente os regimes jurdicos especiais, com funcionalidades distintas, aglutinados em torno de critrios geogrficos (como os blocos regionais) ou materiais - tais como o direito do comrcio internacional (Organizao Mundial do Comrcio), o direito internacional do trabalho (Organizao Internacional do Trabalho), o direito internacional sanitrio

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(Organizao Mundial da Sade), etc. comum que ocorram atritos ou mesmo contradies entre diferentes regimes internacionais. No entanto, eles no podem ser resolvidos por recursos extremos. Se verdade que uma separao absoluta entre ordens jurdicas seria apenas formal, sem correspondncia numa realidade de interaes normativas intensas, tambm preciso considerar que, no outro extremo, a simples fuso entre ordens jurdicas no desejvel por desrespeitar as particularidades de cada sistema jurdico. De acordo com Marcelo Neves, as ordens estatais, internacionais, supranacionais, transnacionais e locais, consideradas como tipos especficos, so incapazes de oferecer, isoladamente, respostas complexamente adequadas para os problemas normativos da sociedade mundial. Os modelos de constitucionalismo internacional, supranacional ou transnacional, como alternativas fragilidade do constitucionalismo estatal para enfrentar os graves problemas da sociedade mundial, levam a perspectivas parciais e unilaterais, no oferecendo, quando considerados isoladamente, solues adequadas para os problemas constitucionais do presente. Ainda segundo Neves, no se pode excluir conflitos ou colises insanveis entre ordens jurdicas, nem se pode eliminar definitivamente a pretenso imperial de uma das ordens envolvidas em face das outras: nacionalismo, internacionalismo, supranacionalismo, transnacionalismo e localismo so avessos ao aprendizado recproco. O problema como solucionar essas disputas sem a imposio top down na relao entre ordens. (...) no cabe falar de uma estrutura hierrquica entre ordens: a incorporao recproca de contedos implica uma releitura de sentido luz da ordem receptora.

1.4. Assincronia e policronia


Quanto ao ritmo das transformaes das relaes globais, dois fenmenos contemporneos devem ser considerados: a assincronia e a policronia. A assincronia decorre da pluralidade de escalas temporais em distintos espaos (transnacional, nacional, regional e/ou internacional), gerando diferentes ritmos de incorporao e implementao de direitos. Esta diferena de ritmo aleatria e opaca, ensejando um pluralismo desordenado, que potencializa as tenses e os conflitos entre os diferentes regimes jurdicos. Alm disso, a desordem das interaes normativas dificulta qualquer tipo de controle democrtico do direito vigente. J a policronia atribui uma conotao positiva s diferenas de velocidade na evoluo dos processos de interao normativa, quando so previstas de antemo e tomam em conta os nveis de desenvolvimento de cada espao normativo. O estabelecimento de um enquadramento jurdico que respeite as margens nacionais de apreciao possibilita a existncia de um pluralismo ordenado.

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Como demonstraremos a seguir, o estudo do processo de incorporao das normas do MERCOSUL ordem brasileira revelou a existncia do fenmeno de assincronia. As sugestes aqui formuladas encaminham-se no sentido de promover a policronia, a fim de que nossas margens nacionais de apreciao sejam conhecidas, debatidas, redimensionadas e implementadas de modo coerente. Assim, no negativo que existam prazos diferenciados, e eventualmente longos, para a entrada em vigor de normas regionais. Mas h desordem quando as diferenas no ritmo de internalizao das normas so aleatrias, opacas, desprovidas de justificativa plausvel e/ou resultam em violaes de obrigaes assumidas voluntariamente pelos Estados. Logo, do estabelecimento prvio e transparente de prazos, assim como de sua motivao e de seu cumprimento, depende a segurana jurdica do processo de integrao regional. Por conseguinte, o problema da internalizao de normas do MERCOSUL no Brasil tem incio no seio das instituies do bloco que as elaboram.

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II. O PROCESSO LEGISLATIVO DO MERCOSUL


O direito originrio do MERCOSUL compe-se: - do Tratado de Assuno (de 26 de maro de 1991), - do Protocolo de Ouro Preto Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre a Estrutura Institucional do MERCOSUL (de 17 de dezembro de 1994), - do Protocolo de Olivos para a soluo de controvrsias no MERCOSUL (de 18 de fevereiro de 2002) e - do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL - PARLASUL (de 9 de dezembro de 2005). Chama-se direito originrio de uma organizao internacional o tratado ou o conjunto de convenes lato sensu que instituem a organizao, que determinam sua funo (essencial definio e ao alcance de sua personalidade jurdica), criam sua estrutura institucional e regulam seu processo de tomada de decises. De regra, o direito originrio produzido em conferncias intergovernamentais clssicas. Foi o caso do Tratado de Assuno e do Protocolo de Ouro Preto. J o Protocolo de Olivos e o Protocolo constitutivo do PARLASUL foram aprovados por Decises do Conselho do Mercado Comum, rgo superior do MERCOSUL. O direito derivado do MERCOSUL composto por: - Decises do Conselho Mercado Comum (inclusive as que aprovam Acordos provenientes das Reunies de Ministros ou Reunies Especializadas), - Resolues do Grupo Mercado Comum e - Diretivas da Comisso de Comrcio do MERCOSUL. Chama-se direito derivado de uma organizao internacional o resultado de seu processo de tomada de decises, ou seja, as normas produzidas no mbito de sua estrutura institucional. Note-se que a tipologia normativa estipulada pelo j citado Protocolo de Ouro Preto limita-se a atribuir a denominao da norma conforme seu rgo de origem, sem especificar uma hierarquia entre ditas normas. De acordo com o artigo 37 do mesmo Protocolo, as decises dos rgos do MERCOSUL sero tomadas por consenso e com a presena de todos os Estados Partes. Este sistema de tomada de decises caracteriza um intergovernamentalismo puro; ou seja, no existe

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transferncia de competncias estatais aos rgos regionais. Todos os foros do bloco so presididos, em princpio, pelo Estado que detm a Presidncia Pro Tempore (PPT) do MERCOSUL (rodzio semestral por ordem alfabtica). No momento (segundo semestre de 2012), o Brasil exerce a PPT.

2.1. A estrutura institucional do MERCOSUL


O MERCOSUL possui 3 rgos dotados de poder decisrio (CMC, GMC e CCM). Os rgos desprovidos de poder decisrio so chamados de rgos dependentes. Cada rgo dependente vinculado a um rgo decisrio do MERCOSUL, a quem reporta sua produo normativa, ainda em estado de projeto de norma. Segundo a Secretaria do MERCOSUL (no Protocolo de Ouro Preto ainda designada Administrativa, denominao que foi alterada pela Deciso CMC 30/02) que um rgo auxiliar, desprovido de poder decisrio, sediado em Montevidu, Uruguai o atual quadro orgnico do bloco o seguinte.
Figura n.3

(pginas 24 e 25)) O referido quadro no contempla o nmero total de foros de negociao, eis que muitos sub-grupos, reunies e grupos ad hoc subdividem-se em comisses, foros ou outras unidades com as mais diversas denominaes. Algumas destas sub-divises so criadas mas no so extintas, pelo que o calendrio oficial de reunies, mantido pela PPT de turno, a nica maneira de conhecer os foros efetivamente ativos (supondo que todas as reunies so informadas PPT). Estimamos que o MERCOSUL possua cerca de duas centenas de foros de negociao (entre rgos auxiliares, tcnicos e consultivos). Mas importante frisar que o seu direito derivado produz-se exclusivamente no mbito do Conselho Mercado Comum (CMC), do Grupo Mercado Comum (GMC) e da Comisso de Comrcio (CCM), que so os nicos rgos dotados de poder decisrio, conforme o artigo 2 do Protocolo de Ouro Preto. Salvo a CCM, que se rene periodicamente em Montevidu, as demais reunies ocorrem no Estado que exerce a PPT. Apenas os Acordos provenientes das Reunies de Ministros podem turbar ligeiramente o absoluto predomnio dos rgos decisrios, na medida em que o Conselho dificilmente deixa de homologar uma norma que j mereceu a aprovao, e inclusive a assinatura formal, dos Ministros dos Estados-membros. Neste caso, a funo do Conselho parece

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ser homologatria. Considerando que o maior nmero de normas do MERCOSUL provm do GMC (1.447 Resolues, logo, 58,63% do total), sua reorganizao de grande importncia. Neste sentido, em norma recente (Deciso CMC n.12/12), o Conselho reconheceu no somente a proliferao de foros ligados ao GMC, como suas dvidas em relao aos critrios para criao de cada rgo dependente. Na referida norma, o CMC sustenta a necessidade de ordenar a estrutura atual dependente do GMC e estabelecer critrios gerais que orientem a criao de futuros rgos compreendidos em sua rbita. Para tanto, estabelece uma tipologia dos rgos dependentes do GMC.
Figura n.4 - Tipologia dos rgos dependentes do GMC, segundo a Deciso CMC n.12/12

Como costuma ocorrer com as normas do MERCOSUL, o texto da Deciso CMC n.12/12 impreciso. Podemos deduzir, menos pela norma, e mais pela evoluo histrica dos foros do GMC, que os SGTs dedicam-se s negociaes necessrias constituio do mercado comum e de sua gesto, ou trabalhando temas claramente comerciais, ou trabalhando outros temas sob a perspectiva do livre comrcio por exemplo, normas sobre sade que visam circulao de mercadorias. J as REs abrangem um espectro temtico mais amplo, por vezes voltado integrao poltica. o caso da Reunio Especializada da Mulher (REM), que trata de questes de gnero, em princpio desvinculadas dos temas necessrios constituio de um mercado comum. Segundo o artigo 8 da mesma Deciso CMC n.12/12, os Subgrupos de Trabalho, as Reunies Especializadas e os Grupos Ad Hoc podero contar com uma estrutura interna prpria, integrada por Comisses e Subcomisses. Assim, a Deciso n.12/12 no evita a proliferao de foros negociadores. Ao contrrio, pretende regul-la.

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A observao da Figura n.2 permite constatar, igualmente, que h um acavalamento de competncias entre rgos dependentes do CMC e do GMC. Voltando ao exemplo da sade, SGT-11 e Reunio de Ministros da Sade so rgos distintos consagrados mesma temtica. O mesmo ocorre com o meio ambiente, o trabalho, etc. A multiplicidade de foros para tratamento dos mesmos temas seguramente um elemento adicional de assincronia das normas do MERCOSUL.

2.2. Procedimento de consulta prvia para aprovao de normas


A incorporao das normas do MERCOSUL nos ordenamentos jurdicos nacionais h muito tempo constitui uma preocupao dos Estados. Na histria do bloco, a norma que melhor reflete esta preocupao a Deciso CMC n.20/02, sobre o Aperfeioamento do sistema de incorporao da normativa MERCOSUL ao ordenamento jurdico dos Estados Partes. Por meio desta norma, instalou-se um complexo procedimento de consulta prvia aos rgos competentes nacionais, a fim de evitar a aprovao de uma norma que no tem condies de ser incorporada em algum(ns) Estado(s). O mecanismo de controle chega a prever que o Estado estime um prazo e indique a modalidade de incorporao de cada norma, antes mesmo de sua aprovao no plano regional. De forma resumida, pode-se representar o processo legislativo do MERCOSUL, segundo a Deciso CMC n.20/02, pelas duas figuras seguintes.
Figura n.5 Trmite nos foros de negociao (desprovidos de poder decisrio)

Figura n.6 Trmite nos rgos decisrios (CMC, GMC e CCM)

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A depender do rgo, porm, pode haver tanto o maior detalhamento do rito para elaborao e aprovao de normas, como o respeito parcial ou a simples indiferena s regras gerais que acabamos de descrever. Esta dificuldade relatada por algumas das autoridades que foram entrevistadas por nossa equipe, como demonstraremos no item 5. Um exemplo de rito detalhado o do Sub-Grupo de Trabalho n.11 Sade, que possui uma metodologia de trabalho, pblica (disponvel na internet) e atualizada periodicamente. Tal metodologia pode ser representada pelo fluxograma seguinte, elaborado com base em informao oficial do Ministrio da Sade.

Figura n.7 Processo legislativo do SGT-11 Sade

A Deciso CMC n.20/02 cria, ainda, a obrigao de publicar as normas do MERCOSUL em seu texto integral, conforme seu artigo 7. Este dispositivo de grande importncia porque evita a transposio incorreta dos contedos normativos, alm de facilitar a busca da norma em questo nas bases de dados disponveis. Surpreendentemente, a Deciso CMC n.20/02 possui a clusula de dispensa de incorporao na ordem jurdica brasileira. Por se tratar de norma sobre processo legislativo,

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gerando direitos e obrigaes externa corporis, evidente que deveria ser incorporada s ordens internas. Em 2004, a Deciso CMC n.22/04 complementou o processo legislativo do MERCOSUL com dispositivos especficos sobre a internalizao de normas do bloco que no requerem aprovao parlamentar. Diferentemente da Deciso CMC n.20/02, seu artigo 4 determina a sua incorporao s ordens nacionais. J o artigo 1 determina que tal internalizao deveria ocorrer noventa dias aps a sua adoo, em 7 de julho de 2004. No entanto, o Brasil jamais a incorporou, acumulando atualmente mais de 8 anos de atraso. Temos aqui um claro exemplo de assincronia: trata-se de duas normas sobre o mesmo tema (processo legislativo), uma delas (a originria) com dispensa de incorporao, a outra (complementar) que requer incorporao, mas no foi incorporada. A Deciso CMC n.22/04 determina, em seu artigo 2, que todas as Normas MERCOSUL devero incluir a data de sua entrada em vigor. Depois de reiterar a necessidade de aplicao do mecanismo de consultas criado pela Deciso CMC n.20/02, a 22/04 acrescenta:

Uma vez aprovadas pelos rgos do MERCOSUL e recebida, pelo Ministrio das Relaes Exteriores, a cpia certificada pela Secretaria do MERCOSUL, as Normas MERCOSUL devero ser publicadas nos respectivos dirios oficiais, de acordo com os procedimentos internos de cada Estado Parte, quarenta (40) dias antes da data nela prevista para sua entrada em vigor.
A publicao das Normas MERCOSUL nos dirios oficiais implicar sua incorporao ordem jurdica nacional, conforme o Artigo 40 do Protocolo de Ouro Preto.

Para efeitos da publicidade das Normas MERCOSUL, cada Estado Parte tomar as medidas necessrias para criar uma seo ou ttulo especial em seu respectivo dirio oficial.
As Normas MERCOSUL compreendidas no presente procedimento tornaro sem efeito, a partir de sua entrada em vigor, as normas nacionais em contrrio, de igual ou menor hierarquia, de acordo com os procedimentos internos de cada Estado Parte. Isto significa que, segundo o direito do MERCOSUL, a criao de uma seo prpria no Dirio Oficial para as normas do bloco j obrigatria, o que infelizmente no ocorre no Brasil. Por outro lado, outra obrigao instituda pela norma em tela, que a de publicar a norma no Dirio Oficial ptrio, quarenta dias antes da data de sua entrada em vigor, prevista pela prpria norma a ser incorporada, constitui um dos maiores problemas do direito do MERCOSUL, que a fico jurdica a respeito da vigncia simultnea da suas normas.

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2.3. Fico jurdica da vigncia simultnea de normas


O MERCOSUL possui um sistema prprio de vigncia de normas, mais complexo do que o direito internacional pblico ordinrio (inclusive o de inspirao dualista). De acordo com o Protocolo de Ouro Preto, uma vez incorporada a cada ordem nacional de acordo com os sistemas prprios de internalizao de normas de cada Estado, a regra proveniente do MERCOSUL depende de um sistema complexo de notificao, a cargo da Secretaria do MERCOSUL: Artigo 40 - A fim de garantir a vigncia simultnea nos Estados Partes das normas emanadas dos orgos do MERCOSUL previstos no Artigo 2 deste Protocolo [CMC, GMC e CCM], dever ser observado o seguinte procedimento: i) Uma vez aprovada a norma, os Estados Partes adotaro as medidas necessrias para a sua incorporao ao ordenamento jurdico nacional e comunicaro as mesmas Secretaria Administrativa do MERCOSUL; ii) Quando todos os Estados Partes tiverem informado sua incorporao aos respectivos ordenamentos jurdicos internos, a Secretaria Administrativa do MERCOSUL comunicar o fato a cada Estado Parte; iii) As normas entraro em vigor simultaneamente nos Estados Partes 30 dias aps a data da comunicao efetuada pela Secretaria Administrativa do MERCOSUL, nos termos do item anterior. Com esse objetivo, os Estados Partes, dentro do prazo acima, daro publicidade do incio da vigncia das referidas normas por intermdio de seus respectivos dirios oficiais.
Figura n.8 Sistema de vigncia simultnea do direito do MERCOSUL, segundo o Protocolo de Ouro Preto

Contudo, importante ressaltar que o Brasil, na realidade, no se filia ao sistema

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criado pelo artigo 40 do Protocolo de Ouro Preto, que mostra-se incompatvel com a prtica brasileira de incorporao de normas internacionais ordem jurdica ptria. fato que no Brasil, salvo disposio expressa, as normas do MERCOSUL entram em vigor no momento em que se completa sua internalizao, sem que sua vigncia seja condicionada a notificaes posteriores. Exceo deve ser mencionada em relao aos Acordos provenientes das Reunies de Ministros, para os quais parece haver alguma coordenao no sentido de promulg-los apenas quando estiverem vigentes internacionalmente (ou seja, quando todos os Estados tiverem ratificado ou quando atingido o nmero de ratificaes previsto pela prpria norma). Segundo Alejandro Perotti, o mesmo fenmeno ocorre nos demais Estados-membros do MERCOSUL, salvo, e apenas para uma parte das normas, no caso da Argentina. Isto significa que o grau de vigncia das normas do MERCOSUL nos Estados Partes heterogneo. corriqueiro que uma norma importante, inclusive em matria comercial, encontre-se em vigor num Estado e no no outro. Por outro lado, identificamos problemas de acesso informao sobre o direito do MERCOSUL, em ao menos duas dimenses. A primeira se encontra na fase de elaborao das normas, quanto ao conhecimento do que est sendo negociado no mbito do bloco. Segundo a Resoluo GMC n.08/05, os projetos de normas e os anexos s atas das reunies possuem carter pblico, salvo quando um Estado Parte estime necessrio atribuir-lhe carter reservado. Os documentos de carter reservado so de acesso exclusivo aos delegados dos Estados Partes. Basta, portanto, que um Estado solicite a reserva para que o documento deixe de ser acessvel ao pblico. Sequer necessria a motivao de tal pedido. A anlise das atas das reunies dos foros do MERCOSUL indica uma larga utilizao do mecanismo da reserva. A segunda dimenso, que tem ainda maior relevncia para esta pesquisa, a ausncia de transparncia quanto vigncia das normas do MERCOSUL nos Estados-membros, que ser tratada parte.

2.4. Noo de prazo razovel estabelecida por laudo arbitral


O sistema de soluo de controvrsias do MERCOSUL, criado pelo Protocolo de Braslia (de 1991, modificado pelo Protocolo de Olivos, em 2002) j teve ocasio de debruar-se sobre o problema da internalizao das normas do bloco. Trata-se do Laudo do Tribunal Arbitral Ad Hoc do MERCOSUL constitudo para decidir sobre a controvrsia apresentada pela Repblica Argentina Repblica Federativa do Brasil sobre Obstculos entrada de produtos fitossanitrios argentinos no mercado brasileiro. No incorporao das Resolues GMC N 48/96, 87/96, 149/96, 156/96 e 71/98, o que impede sua entrada em vigncia no

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MERCOSUL, de 19 de abril de 2002, conhecido como Laudo n.7. Deste tribunal arbitral ad hoc fez parte, como rbitro brasileiro, o Professor Guido Fernando Silva Soares.
O fulcro da controvrsia foi justamente a demora na incorporao das normas que a ela do nome. Naquela ocasio, o tribunal ad hoc estabeleceu a noo de prazo razovel para incorporao de normas do MERCOSUL. Segundo o tribunal ad hoc, o Brasil alegou que no existe um limite temporal para que os Estados Partes cumpram a obrigao de incorporar a norma do MERCOSUL a seus respectivos ordenamentos jurdicos internos: luz do disposto no artigo 38 do Protocolo de Ouro Preto, a nica obrigao, em matria de incorporao, reside em adotar todas as medidas necessrias para assegurar a vigncia interna da normativa aprovada pelos rgos do MERCOSUL, sem qualquer meno existncia de um limite temporal para esse fim, cabendo legislao de cada Estado Parte a definio de prazos e procedimentos para incorporao dessas normas, nos termos do artigo 42 do Protocolo de Ouro Preto (Escrito de Resposta, p.49). Diante da argumentao brasileira, o Tribunal entendeu que a incorporao desta normativa ao Direito interno brasileiro no depende de um fato externo ao prprio Estado obrigado nem vontade de um terceiro. So os rgos competentes da Repblica Federativa do Brasil que, de acordo com sua legislao interna, tm a atribuio de cumprir a incorporao da norma comunitria. Como consequncia, a conduta devida pela Repblica Federativa do Brasil no consiste em tomar as medidas necessrias para assegurar a vigncia mas em incorporar internamente a norma acordada [grifo nosso]. O Tribunal ad hoc reconhece que a incorporao pelos Estados Partes das normas acordadas no mbito do GMC requer o desenvolvimento de um processo de anlise e harmonizao com a ordem jurdica interna de cada Estado pelos rgos competentes desse mesmo Estado. Neste sentido, os Estados Partes tm autonomia para fixar, de comum acordo, no rgo comunitrio cuja vontade formam unanimemente, os prazos que entendem razoveis para o cumprimento da obrigao de incorporao. Mas os rbitros discrepam da parte reclamada quando entende que se trata de uma obrigao sem prazo, cujo cumprimento fica subordinado vontade e ao livre critrio do obrigado. Segundo o tribunal, no existem no Direito obrigaes sem prazo, cuja exigibilidade seja deixada vontade do obrigado. O Tribunal aplica, a seguir, o princpio de pacta sunt servanda, que impe o cumprimento dos compromissos assumidos, situao que contradiz o ato de sustentar o livre arbtrio do devedor de cumprir ou no, ou de cumprir no momento em que, segundo seu interesse, considerar oportuno ou conveniente. Afirma, ainda, o Tribunal: No mecanismo estabelecido no POP, a incorporao prvia das Resolues sob anlise pelos Estados Partes do MERCOSUL requisito indispensvel para a vigncia simultnea das disposies acordadas. Significa dizer que a demora

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na incorporao normativa pela Repblica Federativa do Brasil, obsta a colocao em funcionamento do Sistema entre todos os Estados Partes [grifo nosso]. O Tribunal considera igualmente que a existncia de uma obrigao carente em absoluto de prazo, e cujo cumprimento est, portanto, submetido vontade dos Estados Partes, violenta os princpios de pacta sunt servanda e razoabilidade, assim como a noo intrnseca de obrigao jurdica. Por conseguinte, na ausncia de prazos expressos para o cumprimento da obrigao de incorporao estabelecida nos artigos 38 e 40 do POP, impe-se ao intrprete a tarefa de completar a lacuna normativa e delimit-la, preenchendo com um contedo o conceito jurdico indeterminado de prazo razovel. O conceito jurdico indeterminado de prazo razovel deve ser preenchido em cada caso, delimitando o prazo que razoavelmente o Estado Parte poderia ter levado para incorporar efetivamente a seu direito interno a normativa objeto da obrigao. Quanto s normas analisadas, todos os Estados Partes, exceto o Brasil, haviam cumprido a obrigao de incorporao das normas em tela. Consoante os rbitros, no parece razovel um adiamento de quase seis anos incorporao devida. Mesmo quando possa existir uma demora razovel, produto da importncia do assunto e da complexidade da elaborao e do ditado das normas, o prazo utilizado pela Repblica Federativa do Brasil resulta excessivo, superando o standard jurdico da razoabilidade proposto, mxime se for levado em conta que os restantes Estados Partes incorporaram as mesmas normas na metade ou na tera parte do tempo transcorrido no caso brasileiro. Assim, configurou-se o descumprimento por parte da Repblica Federativa do Brasil da obrigao estabelecida nos artigos 38 e 40 do POP [grifo nosso]. Por fim, o Tribunal decidiu que o Brasil deveria, em um prazo mximo de 120 dias contados a partir da data de notificao do laudo, incorporar a seu ordenamento jurdico interno as Resolues litigiosas. imprescindvel ter em conta o Laudo n.7 quando se discute a internalizao das normas regionais, sobretudo quando se pondera a importncia que o Supremo Tribunal Federal atribuiu a um laudo arbitral do MERCOSUL, em recente deciso. A propsito, a verso completa do Relatrio desta pesquisa dedica um captulo aplicao judicial do direito do MERCOSUL. Os casos que foram estudados pela equipe revelam o contraste entre a deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) no chamado caso dos pneus (Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental n.101, de 24 de junho de 2009) e as decises tomadas em outros casos estudados pela equipe, quais sejam: Recurso Extraordinrio N. 475393 (caso do arroz), de 9 de fevereiro de 2011; Extradio N. 974 Repblica Argentina (caso Cordero), de 6 de agosto de 2009; Carta Rogatria N. 8.279 Repblica Argentina (caso Porto de Belm), de 29 de junho de 1998; e Reclamao N.717/RS (Caso Livramento/Rivera), de 30 de dezembro de 1997. No caso dos pneus, um laudo arbitral do MERCOSUL favorvel ao comrcio prevalece

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sobre normas ambientais e sanitrias nacionais, sem que a constitucionalidade de seu contedo seja examinada. Todavia, nos demais casos estudados, o STF sequer cogita um rito de incorporao diferenciado para o direito que emana do feixe de normas constitudo a partir do Tratado de Assuno, perfeitamente incorporado ordem ptria. Diferentemente do caso dos pneus, no qual invocado o artigo 4 da Constituio Federal, nos demais casos estudados o dispositivo constitucional que propugna uma comunidade latino-americana de naes no mencionado. Em um destes casos, o STF considera inexistente uma norma do MERCOSUL que foi aprovada pelo Congresso Nacional, teve seu instrumento de ratificao depositado pelo Poder Executivo, mas no havia sido promulgada por Decreto e publicada no Dirio Oficial da Unio (caso Porto de Belm). Para Alberto do Amaral Jr., nada justifica o comportamento da Suprema Corte do pas em reclamar a presena de formalidade que o texto da Constituio no estabelece para a validade do tratado entre ns. Isto porque a Constituio Federal no avaliza a prtica de que o decreto de promulgao editado pelo Presidente da Repblica requisito necessrio para que o tratado aprovado pelo Congresso adquira validade no Brasil. O tratado e o decreto do Executivo no figuram no mbito do processo legislativo regulado pelo artigo 59 da Constituio. O decreto legislativo, por essa razo, suficiente para promover o ingresso do tratado no direito ptrio.

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III. ACESSO INFORMAO SOBRE A VIGNCIA DAS NORMAS DO MERCOSUL


A informao oficial sobre estado de incorporao das normas nos Estados Partes do MERCOSUL de carter reservado. Com efeito, ainda que a vigncia simultnea prevista pelo Protocolo de Ouro Preto constitua uma fico jurdica, o mecanismo do artigo 40 garante ao menos que a Secretaria do MERCOSUL seja capaz de informar o estado de vigncia de uma norma em cada Estado Parte. Mas esta informao acessvel apenas aos Estados Partes. As atribuies da Secretaria do MERCOSUL nesta matria so as seguintes: acompanhar o processo de incorporao das normas do MERCOSUL ao ordenamento jurdico dos Estados Partes; registrar as notificaes dos Estados Partes relativas incorporao das normas do MERCOSUL aos ordenamentos jurdicos nacionais; comunicar aos Estados Partes a concluso do processo de incorporao das normas do MERCOSUL ao ordenamento jurdico de todos os pases membros; manter atualizadas as listas com o estado de incorporao das normas do MERCOSUL nos Estados Partes; e reunir as normas nacionais por meio das quais os Estados Partes incorporaram as normas do MERCOSUL a seus respectivos ordenamentos jurdicos nacionais. O instrumento que sistematiza a informao fornecida pelos Estados Partes a Lista (ou Quadro) de Incorporao da Normativa MERCOSUL, mantido pela Secretaria do MERCOSUL. Este documento no constitui um ato normativo novo, nem veicula informao que no seja pblica nos Estados-membros. A informao pblica, mas encontra-se pulverizada em duas dcadas de dirios oficiais. Trata-se apenas de um tecnicamente singelo instrumento, que compila informaes fornecidas pelos Estados Partes Secretaria do MERCOSUL, como determina o Protocolo de Ouro Preto, reiterado por inmeras regras do bloco, como, por exemplo, a Deciso CMC 23/00. O resultado da confidencialidade desta Lista que, atualmente, o cidado brasileiro tem acesso ao contedo das normas do MERCOSUL, por meio de diversas bases de dados disponveis, mas no sabe se esta norma est vigente no Brasil e nos outros pases, tampouco desde quando ou de que forma entrou em vigor. Registre-se que o cidado dispunha de informao pblica apenas sobre a vigncia de 131 normas do MERCOSUL (portanto, 5,3% delas), veiculada pelo Ministrio das Relaes Exteriores do Paraguai at junho de 2012. Isto ocorreu porque o Paraguai depositrio do Tratado de Assuno e dos Protocolos e Acordos que o modificam. Desde que o Paraguai

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foi suspenso, por fora da Deciso CMC n.26/12, a Secretaria do MERCOSUL registrou o depsito de 6 normas (4 Acordos e 2 Protocolos) - entre junho e novembro de 2012. As normas depositadas coincidem, de modo geral, com aquelas que so internalizadas por meio de tramitao parlamentar, ou seja, as que so encaminhadas ao Congresso Nacional para aprovao. Em sua maioria, trata-se de Protocolos ou Acordos produzidos no mbito das Reunies de Ministros ou Especializadas, que foram aprovadas pelo CMC sob a forma de Decises. Em relao 94,7% das normas do MERCOSUL, no entanto, a cidadania no dispe de informao sistematizada. Trata-se de um srio bice capacidade do cidado de invocar uma norma em juzo ou diante da Administrao Pblica, no Estado em que reside ou em outro Estado do bloco no qual mantenha relaes jurdicas. A nica alternativa de obteno de tais informaes, hoje, a consulta pontual aos dirios oficiais nacionais. No entanto, tal consulta dificultada pelo fato de que o cidado no dispe de informao precisa sobre que norma nacional est procurando: ele conhece apenas a do MERCOSUL, e no sabe, em princpio, se est procurando uma lei ou um ato normativo, ou qual ato normativo de que rgo e de qual data. Uma viso global do processo de incorporao de normas do MERCOSUL, por sua vez, fica totalmente impossibilitada. Tal esforo, ademais, injustificvel quando se sabe que a Secretaria do MERCOSUL, rgo pblico internacional, financiado por recursos dos oramentos dos Estados Partes, mantm profissionalmente o servio de informao sobre a incorporao de normas do MERCOSUL. Por tudo isto, salta aos olhos a incompatibilidade do carter confidencial do Quadro em questo com as Constituies nacionais, em particular a Constituio Federal brasileira, em seu artigo 5 XXXIII: todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. evidente que a vigncia de uma norma do MERCOSUL no matria sigilosa imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. Tambm o artigo 37 da Constituio Federal obriga a Administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios a obedecer ao princpio da publicidade. Para Celso Antnio Bandeira de Mello, O princpio da publicidade impe a transparncia na atividade administrativa exatamente para que os administrados possam conferir se est sendo bem ou mal conduzida. (...) Consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparncia em seus comportamentos. No pode haver em um Estado Democrtico de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1, pargrafo nico, da Constituio), ocultamento aos administrados dos assuntos

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que a todos interessam, e muito menos em relao aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida. Um dos mritos da presente pesquisa o de tornar pblica, como anexo verso completa do Relatrio, a parte brasileira do quadro de incorporao de normas mantido pela Secretaria do MERCOSUL, relativa ao perodo de 1991 a 2011. Infelizmente, no foi possvel obter as informaes junto aos demais Estados, o que impossibilitou o estudo comparativo sobre a internalizao de 94,7% das normas do MERCOSUL.

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IV. ANLISE QUANTITATIVA E SETORIAL


A equipe elaborou duas bases de dados. Uma delas concerne lista de incorporao das normas depositadas junto ao governo do Paraguai, disponvel no site da chancelaria paraguaia at junho do corrente ano. Esta primeira base de dados diferencia-se da segunda por duas razes: os dados disponveis referiam-se aos quatro Estados, o que permitiu o estudo comparativo do desempenho na incorporao de normas (4.1); alm disso, como j foi mencionado, as normas depositadas junto ao governo do Paraguai representam um tipo especfico de normas, que, via de regra, mereceram aprovao parlamentar. Quando tivemos acesso lista completa de incorporao das normas do MERCOSUL no Brasil, seis meses aps o incio da pesquisa, geramos uma nova base de dados. Comeamos por analisar as Resolues do GMC, que constituem a maioria das normas do bloco (4.2). A seguir, foi analisada especialmente a incorporao das normas de carter econmico (4.3). Por fim, a ttulo de exemplo, foi estudada a incorporao de um importante conjunto de normas de natureza no econmica, que o das migraes e do trfico de pessoas (4.4). Adiantamos que os mtodos quantitativos no permitiram discernir os critrios utilizados por cada rgo do Poder Executivo para definir o procedimento de incorporao na ordem brasileira.

4.1. Normas depositadas junto ao governo do Paraguai


A) Introduo O objetivo desta parte fazer uma balano da internalizao das normas do MERCOSUL que foram depositadas junto ao governo do Paraguai pelos membros plenos do bloco, ao longo do perodo 1991-2011. Estas 131 normas so oficialmente designadas pelo Estado depositrio como tratados, acordos e protocolos, e representam 5,3% do universo total de normas do MERCOSUL. Estima-se, ainda, que se tratem das normas do MERCOSUL que requerem aprovao parlamentar para sua vigncia. Os pases associados foram retirados da anlise pela inexistncia de eventos (internalizao) que justifiquem sua incluso. A anlise, que ter sempre uma perspectiva comparada, foca fundamentalmente o tempo de depsito do instrumento de ratificao. Prestigiou-se assim a ltima instncia de ratificao do acordo, que marca a definitiva internalizao do acordo internacional. A evoluo sobre o tempo de tramitao de leis internacionais nos legislativos nacionais sero objetos de anlises futuras.

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Esta parte do relatrio est dividida em trs partes principais. A primeira parte apresenta dados sintticos sobre a evoluo da internalizao dos acordos. A segunda parte apresenta a srie histrica discriminada por pas. A terceira e ltima parte apresenta os dados discriminados por categorias, tendo sido definidas ao todo sete categorias substantivas de acordo. B) Metodologia Para a anlise dos dados foi organizada uma base com os dados disponveis online no site do Ministrio das Relaes Exteriores do Paraguai [consulta em 16.01.2011, hoje disponvel no site da Secretaria do Mercosul]. O site disponibilizava a situao dos acordos por pas (incluindo os membros associados Bolvia, Chile, Venezuela embora no tenham entrado na nossa amostra), indicando para quais pases determinado acordo se encontra ratificado. Os dados esto atualizados at o final de 2011. Os dados foram compilados numa base em excel. Foram examinados ao todo 304 acordos que tramitaram simultaneamente nos quatros legislativos nacionais ao longo dos 20 anos contidos no perodo de anlise. Esses acordos foram triados de forma a manter na anlise somente aqueles nos quais ao menos um dos pases efetivamente depositou o instrumento de ratificao do acordo. Com base neste critrio a nossa amostra passou para 82 acordos, ou seja, cerca de 27% da amostra original. Cada um dos acordos foi padronizado pelo percentual do tempo de depsito. Fundamentalmente o percentual do tempo de depsito expresso da seguinte forma: Td=(aa-ac)/te, onde td o tempo de depsito, aa o ano de depsito, ac o ano de criao do acordo e te o tempo de existncia do acordo. Quando o pas deposita o instrumento de ratificao no mesmo ano de criao do acordo o Td=0, posto que aa=ac. Se o pas no tivesse depositado o acordo at o momento da anlise, td=1, posto que aa-ac=te. Assim a nossa varivel principal, tempo percentual do depsito do acordo, assume valores que variam entre 0 e 1. C) Anlise dos dados O tempo percentual mdio total de depsito dos acordos foi de 0,5553. Portanto em mdia os pases levam pouco mais de 50% do tempo de existncia do acordo para depositar o instrumento de ratificao do acordo. Conforme se pode ver na tabela/grfico 1, Argentina e Paraguai esto abaixo desta mdia geral e Brasil e Uruguai acima da mdia geral. No extremo do espectro de tempo esto os dois pases scios menores do MERCOSUL. De um lado est o Paraguai que o pas com menor tempo mdio de ratificao dos acordos. No lado oposto est o Uruguai, que tende a ter um tempo mdio mais dilatado. Os desvios-padres so relativamente homogneos para todos os pases. Cerca de 1/3 dos acordos no foram, at o presente momento, depositados pelos pases.

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Em termos absolutos isso significa algo entre 25 e 30 acordos. A exceo, mais uma vez, o Paraguai cuja taxa de acordos no depositados de apenas 22%.
Tabela n.1 - Dados agregados por pas ARGENTINA Mdia Desvio-Padro Nmero de acordos no depositados 0,517 0,371 25 BRASIL 0,560 0,358 29 0,354 PARAGUAI 0,527 0,377 29 0,220 URUGUAI 0,617 0,338 30 0,366

Percentual de acordos no depositados 0,305


Grfico n.1 - Dados agregados por pas

A srie histrica dos dados, conforme expressa na tabela/grfico 2, mostra que o efeito de discriminao oscila de perodo em perodo. Existem perodos em que h nitidez sobre a diferena em tempos mdios de adeso e outros tende a haver uma convergncia entre os pases. O exemplo mais bem acabado a primeira fase (os primeiros cinco anos) do MERCOSUL. Fica clara, neste perodo, a tendncia a uma ratificao mais clere do Paraguai e, no sentido contrrio, uma adeso mais lenta do Uruguai. Argentina e Brasil tm trajetrias similares neste perodo. No ltimo ano de anlise h tambm uma tendncia discrepncia entre os pases. Neste caso, contudo, os pases com tendncia incorporao mais clere so Argentina e Uruguai. Argentina ainda mais rpido do que o Paraguai. Brasil e Paraguai tiveram uma

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tendncia oposta.
Tabela n.2 - Srie histrica agregada por pas ANO 1991 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total ARGENTINA 0,024 0,2 0,25 0,3923 0,3442 0,5866 0,4714 0,5003 0,7668 0,3185 0,5455 0,8335 0,5833 0,6964 0,6667 0,8 0 0,5176 BRASIL 0,024 0,2 0,2685 0,451 0,2295 0,6 0,3 0,8463 0,3832 0,591 0,3909 0,8335 0,8056 0,8214 0,7223 0,8 1 0,5597 PARAGUAI 0,024 0,15 0,0652 0,1177 0,115 0,6666 0,4998 0,8653 0,7 0,182 0,6182 0,611 0,7639 0,4109 0,7778 0,7 0,9167 0,5267 URUGUAI 0,0475 0,35 0,4262 0,2547 0,323 0,6266 0,3002 1 0,85 0,6365 0,7 0,778 0,75 0,732 0,5833 0,85 0,6667 0,6174


Grfico n.2 - Srie histrica agregada por pas

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A tabela/grfico 3 mostra que as diferenas entre os pases so tambm em relao s categorias temticas dos tratados. Com relao varincia por temas, possvel classificar o comportamento dos pases do MERCOSUL em trs grupos. O grupo de maior varincia constitudo pelos temas de Direito Penal e Cooperao. No lado oposto esto os grupos de Comrcio/Investimento e Educao. Neste caso os pases tendem a ter comportamentos similares. No grupo intermedirio esto migrao/trnsito entre os Estados, estrutura do bloco e questes processuais. No caso do tema do direito penal, os pases menos propensos adeso so Brasil e Uruguai. O mesmo acontece em comrcio/investimentos, estrutura do bloco e educao. Uma clara inverso ocorre apenas para o caso de migrao/trnsito, para os quais Argentina e Paraguai so os mais refratrios. No quesito cooperao, o pas mais gil, do ponto de vista do depsito dos acordos, a Argentina, e o mais lento o Uruguai. Neste quesito Brasil e Uruguai tm posies muito similares.
Tabela n.3 - Depsito por categoria temtica Categorias 1. Comrcio e Investimento 2. Cooperao 3. Direito Penal 4. Educao 5. Estrutura do bloco 6. Processo 7. Migrao transito Total Argentina ,6019 ,4900 ,5532 ,3889 ,4678 ,2564 ,7256 ,5176 Brasil ,6931 ,5369 ,8500 ,4585 ,5175 ,4334 ,5230 ,5597 Paraguai ,5849 ,5714 ,4842 ,4110 ,3981 ,3520 ,6993 ,5267 Uruguai ,7046 ,7113 ,8214 ,4832 ,5964 ,3907 ,6314 ,6174

Grfico n.3 - Depsito por categoria temtica

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D) Concluso Esta parte do relatrio focou a anlise no ato do depsito, por parte dos Poderes Executivos nacionais, dos acordos tramitados no mbito do MERCOSUL. A anlise mostrou que os membros plenos do acordo diferem tanto no que tange cadncia de ratificao dos acordos quanto no que tange s categorias substantivas dos acordos. Pde-se observar, neste sentido, que o porte no o fator determinante principal explicativa da tendncia de ratificao dos tratados. Os pases que depositam mais tardiamente os tratados so Uruguai e Brasil. O caso extremo o Uruguai. Ou seja, um pas de grande porte e um pas de pequeno porte so os dois mais cautelosos. As distines permanecem tambm do ponto de vista temtico. Os pases tendem a internalizar mais rapidamente os temas de educao e de processo. No sentido contrrio, os pases tendem a internalizar mais lentamente os temas de direito penal, comrcio e migrao. Esta investigao pode ser completada em duas direes. Em primeiro lugar devese investir em uma compreenso mais sistemtica sobre outros nveis de tramitao, que v alm do depsito das ratificaes. Interessa, por exemplo, saber qual o tempo de tramitao no seio dos Poderes Legislativos nacionais. Modelos analticos que incluam o tipo de foras polticas dos pases e grau de dependncia comercial intra-bloco tambm podero ser explorados em pesquisas futuras.

4.2. Resolues do GMC


A) Introduo Esta parte do relatrio visa fazer um balano das resolues do Grupo de Mercado Comum (GMC) do MERCOSUL ao longo dos 21 de existncia do acordo, de 1991 at 2011. Estas Resolues so internalizadas, de regra, por meio de atos administrativos do Poder Executivo. O relatrio toma por base um banco de dados estruturado especificamente para este fim, com as informaes fornecidas pelo Ministrio de Relaes Exteriores (MRE), retiradas da coluna brasileira do quadro de incorporao de normas mantido pela Secretaria do MERCOSUL. A opo por realizar anlise das normas do GMC deve-se a duas razes: primeiramente, as normas analisadas no item 4.1 so essencialmente as oriundas do CMC, pelo que no seria necessrio repetir sua anlise; em segundo lugar, o GMC a instncia que agrega o maior volume de informaes. O relatrio est dividido em duas partes principais. A primeira parte dedicada a

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descrever a dinmica de incorporaes de normas do GMC. Trata-se de examinar tambm a exigncia de incorporao de normas. A segunda parte procura apresentar um quadro desta dinmica tomando por base os subgrupos de trabalho especficos do GMC. Procurase, neste ponto, apreender em quais temas, do ponto de vista substantivo, o MERCOSUL mais dinmico no que tange dinmica de incorporao de normas. B) Breve descrio da base de dados A base foi estruturada na forma de uma srie histrica de resolues do GMC ao longo do perodo de 1991 a 2011. No cmputo geral foram notificadas 1.447 resolues, de acordo com o documento do MRE. Deste universo de resolues notificadas, foram extradas da anlise 65 resolues por falta de informaes mnimas, restando um total de 1382 resolues efetivamente examinadas. Alm da data das resolues, o banco contm cinco outras variveis principais. So elas: os subgrupos de trabalho do GMC, a necessidade de incorporao das normas (varivel dicotmica), a data de incorporao das normas, a data de publicao das normas em Dirio Oficial da Unio (DOU) e a tramitao no mbito da Camex. Conforme se pode observar na tabela 1, abaixo, um contingente discretamente majoritrio (55%) das resolues do GMC carecia de exigncia de incorporao no plano domstico. 45% das resolues examinadas no tinham exigncia de incorporao ou no havia informaes disponveis para anlise.

Tabela n.4 - Exigncia de incorporao FREQUNCIA Exige Incorporao Total 760 1382 No Exige ou No tem informao 622 PERCENTUAL 55,0 45,0 100,0 PERCENTUAL VLIDO 55,0 45,0 100,0 PERCENTAL ACUMULADO 55,0 100,0

C) Evoluo das resolues no mbito do GMC Conforme se pode verificar no grfico 1, abaixo, a evoluo do nmero absoluto de resolues no perodo examinado tem padres razoavelmente bem definidos ao longo dos 21 anos examinados. Nos trs ciclos de governo (Collor/Itamar Franco; 2 governos FHC e 2 governos Lula), a tendncia de resolues foi de ampliao no incio do perodo seguida de uma queda na transio de governo. Os patamares so similares nos trs perodos. A exceo digna de nota foi o ano de 1996, quando um houve um pico de resolues do GMC muito acima dos padres tradicionais.

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Grfico n.4 - Evoluo das resolues por ano

O grau de incorporao no plano nacional das resolues do GMC, por seu turno, tem alteraes significativas ao longo dos trs ciclos governamentais. Observa-se, pelo grfico 2, abaixo, que o grau vai gradativamente ampliando de patamar. O auge de incorporaes se d em 2006, durante o segundo mandato do governo Lula. O governo inicia com patamares abaixo dos governos anteriores mas, como tem sido a tendncia observada, d sinais de ampliao de incorporaes na transio de 2010 e 2011.
Grfico n.5 - Evoluo das incorporaes

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Outro dado importante para anlise diz respeito evoluo da velocidade de incorporao ao longo dos anos. A velocidade de incorporao, conforme anteriormente esclarecido, diz respeito ao lapso de tempo entre a criao da resoluo e a incorporao no plano domstico. Observa-se que este lapso de tempo de incorporao das resolues vem diminuindo gradativamente.
Grfico n.6 - Diferena de tempo entre ano de assinatura e ano de incorporao

Cabe registrar que, nos estudos comparativos do desempenho do Brasil na internalizao de normas de outras organizaes internacionais, que figura na verso completa do relatrio final de pesquisa, a melhor performance encontrada foi a de incorporao das Resolues do Conselho de Segurana da ONU: em mdia, 90% delas foram incorporadas ordem brasileira, por meio de Decretos, quando transcorridos 4 meses ou menos de sua adoo. Na verso integral do Relatrio, podem ser encontrados os estudos comparativos completos, incluindo normas da OIT, da OMS e da UNASUL.

D) Resolues do GMC por Sub-grupos de Trabalho O dinamismo das resolues varia significativamente conforme o subgrupo de trabalho do GMC. Conforme se verifica na tabela 2, o SGT 3 (Regulamentos tcnicos) o mais dinmico do ponto de vista de incorporao de normas. Regulamentos tcnicos seguido do subgrupo 2 (Agricultura) e do subgrupo 11 (Sade) em termos de dinamismo de incorporao. Meio Ambiente (SGT 6) e Assuntos Trabalhistas, Emprego e Seguridade (SGT 10) destacam-se pelo baixo dinamismo em termos de incorporao das normas.

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Tabela n.5 - Compromissos assumidos por sub-grupo de trabalho Frequncia SGT1 SGT2 SGT3* SGT4 SGT5 SGT6 SGT7 SGT8* SGT10 SGT11* Outros Total 78 37 363 17 14 5 13 244 9 147 455 1382 % 5,6 2,7 26,3 1,2 1,0 ,4 ,9 17,7 ,7 10,6 32,9 100,0 % vlido 5,6 2,7 26,3 1,2 1,0 ,4 ,9 17,7 ,7 10,6 32,9 100,0 % acumulado 5,6 8,3 34,6 35,8 36,8 37,2 38,1 55,8 56,4 67,1 100,0

O SGT 3 (Regulamentos Tcnicos) destaca-se tambm do ponto de vista da exigncia de incorporao de normas. Pouco mais de 21% das resolues desse grupo exigem incorporao domstica. Neste quesito, o SGT3 seguido do subgrupo 8 (Agricultura).

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Tabela n.6 - Exigncia de incorporao por sub-grupo de trabalho No Exige ou No tem informao 26 4,2% -2,1 11 1,8% -1,9 200 32,2% 4,5 8 1,3% ,2 5 0,8% -,7 3 0,5% ,7 2 0,3% -2,2 177 28,5% 9,5 0 0,0% -2,7 89 14,3% 4,0 101 16,2% -11,9 622 100,0% 1382 100,0% 455 32,9% 147 10,6% 9 0,7% 244 17,7% 13 0,9% 5 0,4% 14 1,0% 17 1,2% 363 26,3% 37 2,7%

Exige Incoporao nmero SG1 % Res. ajustado nmero SG2 % Res. ajustado nmero SG3 % Res. ajustado nmero SG4 % Res. ajustado nmero SG5 % Res. ajustado nmero SG6 GrupoRec SG7 % Res. ajustado nmero % Res. ajustado nmero SG8 % Res. ajustado nmero SG10 % Res. ajustado nmero SG11 % Res. ajustado nmero Outros % Res. ajustado Nmero % 52 6,8% 2,1 26 3,4% 1,9 163 21,4% -4,5 9 1,2% -,2 9 1,2% ,7 2 0,3% -,7 11 1,4% 2,2 67 8,8% -9,5 9 1,2% 2,7 58 7,6% -4,0 354 46,6% 11,9 760 100,0%

Total 78 5,6%

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E) Concluso Examinou-se a dinmica das resolues do GMC ao longo de 21 anos, em trs dimenses: em nmeros absolutos de resolues, em termos de velocidade de incorporao no mbito domstico e em termos substantivos (por subgrupo de trabalho). A nica dimenso pouco variante ao longo do perodo examinado diz respeito ao nmero absoluto de resolues; 1996 foi, por assim dizer, um ponto fora da curva. A dinmica de incorporao de normas diferencia-se, contudo, no que tange velocidade e substncia. Gradativamente o tempo de incorporao das resolues vem caindo ao longo dos governos. O governo atual comeou com patamares baixos e carece de acompanhamento para saber se seguir a tendncia dos governos anteriores. Do ponto vista substantivo, levando-se em considerao os grupos de trabalho no GMC, o MERCOSUL mais dinmico nos assuntos tcnicos, em agricultura e sade.

4.3. Normas econmicas


A) Metodologia No que se refere ao universo de normas analisadas, foram selecionadas as Decises do CMC, as Resolues do GMC e as Diretrizes da CCM, editadas at dezembro de 2010. Em seguida, dentre as normas filtradas nesse diapaso temporal, apenas as normas consideradas econmicas foram selecionadas. Foram consideradas econmicas as decises, resolues e diretrizes editadas que tratassem de questes tarifrias ou relativas regulao do mercado. O primeiro conjunto, referente a normas econmicas tarifrias (T), compreendeu os atos que tratavam de tarifas (para aumento, manuteno e ou estabelecimento de excees) e competncias relacionadas a tarifas (para negociao com outros blocos e criao de grupos de negociao intra-bloco), de forma que foram, por sua vez, reclassificadas em diretamente tarifrias e indiretamente tarifrias. O segundo conjunto compreendeu normas que tratavam de regulao do mercado, mas no relativos exclusivamente a questes tarifrias (NT). Nesse sentido, foram includas normas relacionadas a servios, propriedade intelectual, direito concorrencial e defesa comercial (conjuntamente), investimentos, mecanismos de soluo de controvrsia e finanas do bloco. Foi constatada a existncia de um terceiro conjunto de normas que compreendia normas tarifrias e no exclusivamente tarifrias, estas foram identificadas de forma especfica em contraposio s demais (TNT). Desta forma, as diretrizes que tratam de ditames de classificao tarifria (como a Diretriz 02/2000), a questes pontuais no mbito tarifrio por razes de abastecimento (como a Diretriz 06/2004) e de adequao NCM (como a Diretriz 18/2007) foram todas consideradas normas econmicas tarifrias. Por sua vez, a Deciso 13/1997, referente ao Protocolo de Montevidu sobre o comrcio de servios do MERCOSUL, a Resoluo 25/1992,

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que trata da Comisso de propriedade intelectual, a Deciso 11/1993, que estabelece o Protocolo de Colnia para a promoo recproca de investimentos no MERCOSUL, a Deciso 3/1998, relativa ao Acordo sobre arbitragem comercial do MERCOSUL e a Deciso 66/2000, que trata de uma Defesa comercial comum para o bloco foram classificadas como normas econmicas no tarifrias. Por fim, o terceiro conjunto de normas abrange, por exemplo, os atos relativos a medidas de defesa comercial. Os meios de incorporao foram classificados, nesta pesquisa, de acordo com as seguintes categorias: No requerem incorporao (NRI); No requerem incorporao pelo ordenamento jurdico brasileiro (BRNI); Incorporada por Decreto presidencial (DEC); Incorporada por Ato Administrativo de nvel ministerial ou infra-ministerial (AAdm): incluem os atos incorporados por meio de Resolues e Portarias ministeriais, atos do Banco Central do Brasil (BACEN), entre outros; e No incorporadas (NI): alm dos atos para os quais no h indicao de norma que os tenha incorporado, inclui tambm aqueles para os quais se requer informao adicional. O ltimo critrio de classificao das normas analisadas consistiu no perodo de tempo entre a edio da norma no mbito do MERCOSUL e a edio da norma informada pelo governo brasileiro como instrumento de incorporao. Nesse sentido, foram considerados os seguintes perodos: 0-1: de incorporao imediata at um ano da edio do ato; 1-2: de um ano a dois; 3-4; 5-6; 7-8; e 9-10. B) Meios de incorporao de normas econmicas Os grficos a seguir ilustram a distribuio de normas, de acordo com o tema tratado em comparao com o total de normas editadas no mbito de cada rgo analisado, quais sejam, o CMC, o GMC e a CCM.

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Grfico n.7 - Decises do CMC

Grfico n.8 - Resolues do GMC

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Grfico n.9 - Diretrizes da CCM

Os grficos acima evidenciam que, mesmo apesar da natureza preponderantemente econmica da integrao no MERCOSUL, nos principais rgos de tomada de deciso, o CMC e o GMC, as normas econmicas, compreendidas as tarifrias, no exclusivamente tarifrias e as que congregam ambas as caractersticas, representam percentual pequeno do nmero total de normas editadas. O contrrio acontece no mbito da CCM, mas isto se deve justamente competncia especfica do rgo de acordo com o Art. 16 do CCM, velar pela aplicao dos instrumentos de poltica comercial comum acordados pelos Estados Partes para o funcionamento da unio aduaneira, bem como acompanhar e revisar os temas e matrias relacionados com as polticas comerciais comuns, com o comrcio intra-MERCOSUL e com terceiros pases. Por sua vez, a tabela a seguir indica a distribuio dos meios de incorporao das normas do MERCOSUL (Decises do CMC, Resolues do GMC e Diretrizes da CCM), conforme sua temtica (T, NT e TNT). Tabela n.7 - Meios de incorporao das normas econmicas do MERCOSUL
PARTICI- NRI PAO NO TOTAL Decises T NT TNT Resolues T NT TNT 28,36% 60,45% 11,19% 66,44% 32,21% 1,34% 39,47% 65,43% 0% 1,01% 75% 50% BNRI DECRETO AADM NI

7,89% 4,95% 0% 2,02% 8,33% 0

18,42% 22,22% 53,33% 28,29% 4,17% 50%

26,32% 1,23% 6,67% 67,68% 12,5% 0%

7,9%. 6,17% 40% 1% 0% 0%

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Diretrizes

T NT

92,44% 5,23% 2,33%

5,66% 44,45% 0%

16,98% 11,11% 0%

0,63% 11,11% 75%

67,3% 0% 0%

9,43% 33,33% 25%

O primeiro aspecto relevante do quadro acima o elevado nmero de normas que no requerem incorporao em virtude das normas do bloco. No caso das Decises relativas a temas no exclusivamente tarifrios, por exemplo, 65,43% do conjunto de normas identificadas no requeria incorporao pelos Estados partes. Cumpre destacar que as normas que no requerem incorporao pelo conjunto dos pases do bloco no se confundem com as normas que no requerem incorporao luz do ordenamento jurdico brasileiro. No segundo caso, trata-se da deciso unilateral do governo brasileiro, em geral, associada pr-existncia de legislao interna que contemple o contedo normativo em questo. Note-se que se um Estado Parte do MERCOSUL considerar desnecessria a incorporao, conforme seu ordenamento jurdico interno, de qualquer modo obrigatria a informao da existncia desta norma especfica que o pas considera equivalente, conforme o artigo 11 da Deciso CMC n.20/02. possvel concluir que a nomenclatura dada ao ato internacional no o principal critrio que enseja a diferenciao do procedimento de internalizao. Salvo no que se refere incorporao das diretrizes, que foram incorporadas majoritamente por atos administrativos de nvel ministerial ou infraministerial, e as normas de natureza econmica (T, NT e TNT) que foram incorporadas tanto por Decretos presidenciais quanto por atos administrativos adotados pelos Ministrios. Ressaltamos que nenhuma das normas analisadas na Tabela n.22 foi submetida aprovao do Poder Legislativo. C) Regionalizao das polticas pblicas No que se refere questo de saber se atos de integrao do MERCOSUL apontam efetivamente para a tendncia de regionalizao das polticas pblicas nacionais e a institucionalizao no Brasil das decises coletivas regionais, investigou-se o tipo de matria tratada pelos atos do bloco analisados. Embora a princpio tal questo possa ser abordada tambm da perspectiva das normas econmicas tarifrias, a questo fica mais evidente em relao aos temas tratados pelas normas econmicas no exclusivamente tarifrias. Buscou-se identificar se temas como servios, propriedade intelectual, concorrncia e defesa comercial, investimentos e soluo de controvrsias foram regulados pelas normas do bloco de forma a aprofundar o processo de integrao econmica, com o fortalecimento de tais temas em nvel regional. O quadro a seguir identifica o levantamento realizado:

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Tabela n.8 - Temas tratados por normas econmicas no-tarifrias NORMA Servios Propriedade Intelectual Direito concorrencial Investimento Soluo de controvrsias Defesa comercial Comrcio intra-bloco e extra-bloco Restries e especificidades comerciais Cooperao e coordenao Normas sanitrias e relativas sade Apoio s empresas do bloco Finanas do bloco Total DECISO 7 0 8 5 2 10 28 16 10 5 6 4 124 RESOLUO 4 1 2 0 0 1 21 12 4 6 3 6 82 DIRETRIZ 0 0 2 0 1 5 2 6 0 0 1 0 17

Interessante notar a diversidade de temas ambiciosos destas normas, em especial, as referentes ao direito concorrencial e defesa comercial, reputados espinhosos no plano interno. Tais normas, contudo, so justamente as que encontram maior problema em sua incorporao no ordenamento jurdico brasileiro. De forma complementar, observa-se que tais normas foram editadas, principalmente, por meio de Decises do CMC, que em diversos casos estabelecem objetivos de negociao, em lugar de decises concretas sobre os temas. Tal caracterstica justifica, em parte, a grande proporo dessas normas que possuem clusula de dispensa de incorporao. De fato, conforme os dados especficos indicados na Tabela 1 acima e reproduzidos na tabela abaixo, nota-se que 65% das Decises dessa natureza no requeriam incorporao com amparo no direito do bloco. Por sua vez, 75% das Resolues e 44% das Diretrizes no requeriam incorporao com esse fundamento.
Tabela n.9 - Meios de incorporao das normas econmicas no exclusivamente tarifrias NRI Decises Resolues Diretrizes 65,43% 75% 44,45% BNRI 4,95% 8,33% 11,11% DECRETO 22,22% 4,17% 11,11% AADM 1,23% 12,5% 0% NI 6,17% 0% 33,33%

Com isso, embora haja efetivamente uma incluso de temas no exclusivamente tarifrios e diretamente relacionados a polticas pblicas nacionais, como o caso de direito concorrencial e de normas sanitrias, o tratamento dispensado a esses temas requer anlise qualitativa detalhada, posto que, muitas vezes, no criam obrigaes especficas

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positivas para os Estados partes. Destacamos que as normas econmicas no exclusivamente tarifrias demoram mais para ser incorporadas do que as normas tarifrias, em geral incorporadas em apenas alguns meses, seno dias. Por exemplo, a Deciso CMC 59/07, emitida em 17 de dezembro de 2007, foi incorporada no Brasil por meio da Resoluo CAMEX n. 71/2007, de 20 de dezembro de 2007. A verso completa do relatrio compreende, alm de detalhes desta pesquisa, a anlise da Lista de Excees Tarifa Externa Comum (LETEC).

4.4. Normas sobre migraes e trnsito de pessoas


Nesta seo sero analisadas a produo e a incorporao de normas em matria de migraes e trnsito de pessoas no MERCOSUL. Foram selecionadas normas que facilitam o trnsito e a residncia de nacionais do MERCOSUL, diminuindo requisitos ou facilitando os trmites; que definam a atuao conjunta para a garantia de direitos de nacionais dos pases do MERCOSUL residentes em Estados terceiros; e que enfrentem o problema do trfico de pessoas. Excluiu-se matrias conexas como as trabalhistas e de seguridade social. Para a escolha do perodo de tempo considerou-se o advento do Acordo de Residncia do MERCOSUL, em 2002, por se tratar da norma mais importante da rea. A anlise no se pretende exaustiva, apesar de terem sido buscadas todas as Decises, Resolues e Acordo da RMI entre os anos de 2002 e 2012. Esta ressalva importante para que se entenda que eventual lacuna pode existir, mas no compromete a anlise, que retira suas concluses no apenas da anlise quantitativa, mas da tendncia apresentada pelos dados tratados. Optamos por elencar, a seguir, as normas analisadas porque existem diversas compilaes de normas migratrias e de trnsito do MERCOSUL disponveis na internet, mas todas elas incompletas ou desatualizadas.
Tabela n.10 - Decises CMC sobre migraes e trnsito de pessoas ANO 2011 N. 21 TTULO Adhesin De La Repblica Del Ecuador Al Acuerdo Sobre Residencia Para Nacionales De Los Estados Partes Del Mercosur, Bolivia Y Chile Acuerdo Modificatorio Del Anexo Del Acuerdo Sobre Documentos De Viaje De Los Estados Partes Del Mercosur Y Estados Asociados INCORPORAO BRASIL VIGNCIA (DADOS DE 2011)

No h necessidade, No est vigente. Demas a informao pende da incorporao do no clara. Equador.

2011

14

No h necessidade, Vigente. No momento mas a informao da assinatura (art. 2 do no clara. Acordo)

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2011

04

Adhesin De La Repblica Del Per Al Acuerdo Sobre Residencia Para Nacionales De Los Estados Partes Del Mercosur, Bolivia Y Chile

No h necessidade, Vigente. Incorporada pelo mas a informao Peru em seu ordenano clara. mento interno em abril de 2011, e vigente desde 28 de junho de 2011, data da aprovao da ata de adeso pelo CMC. No necessita ser incorporada (art. 8 da Deciso). Deve ser incorporada Vigente.

2010

64

Estatuto de la Ciudadana del MERCOSUL Plan de Accin Patente Mercosur Acuerdo para la implementacin de bases de datos compartidas de nios y adolescentes en situacin de vulnerabilidad del Mercosur y Estados Asociados

2010 2008

53 26

No est vigente. Brasil no incorporou.

No necessita ser No est vigente. (Fonte: incorporada (art. Site MJ) 4 da Deciso). O Acordo deve ser Brasil no incorporou. incorporado . (Fonte: Site MJ) No est vigente. Brasil no incorporou.

2008

25

Acuerdo entre los Estados Deve ser incorpoPartes del Mercosur y Estados rada. Asociados sobre cooperacin regional para la proteccin de los derechos de nios, nias y adolescentes en situacin de vulnerabilidad. Derogacin de la Normativa Necessita ser incorMercosur Relativa al Sistema porada apenas pela de Intercambio de Informacin Argentina (art. 4). de Seguridad del Mercosur (SISME) Acuerdo sobre documentos de viaje de los Estados Partes del Mercosur y Estados Asociados

2008

19

Informao no disponvel.

2008

18

No necessita (art. 4 Entra em vigor no moda Deciso) mento da assinatura (art. 8 do Acordo). No necessita incorporao em nenhum Estado. (Fonte: Site MJ e MRE) Informao no disponvel.

2007

45

Derogacin de la NormaNecessita ser incortiva MERCOSUR Relativa al porada apenas pela Sistema de Intercambio de Argentina. Informacin de Seguridad del MERCOSUR (SISME) Decisiones 21/99, 25/99 e 18/00 em razo da aprovao da Dec. 34/04 Reunin Especializada de enti- No necessita ser dades gubernamentales para incorporada. nacionales residentes en el exterior

2007

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Vigente.

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2007

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Acordos emanados da XXI Reunio de Ministros do Interior (1 Acuerdo para el intercambio de informacin a travs del SISME y la formalizacin de su reglementacin; 2 Acuerdo para la aprobecin de los operativos coordinados previstos para el segundo semestre de 2007). Acuerdo sobre gratuidad de visados para estudiantes y docentes de los Estados Partes del Mercosur

A deciso no necessita ser incorporada (art. 3). O Acordo entre em vigor na data da assinatura (art. 5) devendo ser tomadas as medidas necessrias implementao. No necessita ser incorporada (art. 3 da Deciso). O acordo deve ser ratificado (art. 4) No necessita ser incorporada (art. 4) Deciso no necesita ser incorporada (art. 4). O Acordo deve ser ratificado (art. 5)

Apesar da previso do Acordo, na Lista fornecida pelo MRE consta apenas a palavra CONSULTAR.

2006

21

Vigncia: informao no disponvel. Brasil Decreto Legislativo n 993, de 2009. No consta Decreto Presidencial. Vigente

2006

12

Campaa de informacin y prevencin del delito de trata de personas Acuerdo para la concesin de un plazo de noventa (90) dias a los turistas nacionales de los Estados Partes del Mercosur y Estados Asociados

2006

10

Vigncia: informao no disponvel. Brasil Decreto Legislativo n 648, de 2009. No consta Decreto Presidencial. No est vigente. Brasil no ratificou.

2005

13

Protocolo sobre traslado de personas sujetas a regmenes especiales

Deciso no necessita ser incorporada (art. 4). O Acordo deve ser ratificado (art. 8) No h disposio a respeito da incorporao.

2004

38

Documento de viaje provisrio Mercosur

No est vigente no MERCOSUL (Fonte: Site FEM) Na lista oficial disponibilizada pelo MRE consta apenas: CONSULTAR. No est vigente no MERCOSUL (Fonte: Site FEM) Brasil no ratificou os acordos.

2004

37

Proyectos de Acuerdos contra el trafico ilcito de migrantes, entre los Estados Partes del Mercosur, la Republica de Bolivia y la Republica de Chile. Acordo 10/03 - Trfico Ilcito de Migrantes entre os Estados Partes do MERCOSUL, Bolvia e Chile. Acordo 9/03 - Trfico Ilcito de Migrantes entre os Estados Partes do MERCOSUL

Deciso no necessita ser incorporada (art. 3). Os Acordos devem ser ratificados (art. 12)

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2004

36

Sistema de Informacin de Se- Deciso no necesguridad del Mercosur (SISME) sita ser incorporada [nuevo diseo operacional] (art. 3). Mecanismo para el ejercicio profesional temporario Deciso deve ser incorporada (art. 4)

Vigente.

2003

25

Vigncia: informao no disponvel. Brasil Decreto Legislativo n 347, de 2008

2003

16

Acuerdo para la creacin de la Visa Mercosur

A presente deciso entrar em vigor segundo o disposto no art. 10 do Anexo. Deve ser ratificado (art. 10). Possibilidade de aplicao bilateral. A deciso no necessita ser incorporada. Os acordos devem ser incorporados.

No est vigente no MERCOSUL (Fonte: Site FEM) Brasil Decreto Legislativo n 346, de 2008

2002

28

Acuerdos Emanados de la XXI Reunin de Ministros del Interior del Mercosur, de la Repblica de Bolvia y de la Repblica de Chile Acuerdo n 11/02 Regularizacin Migratoria Interna de Ciudadanos del Mercosur; Acuerdo n 12/02 Regularizacin Migratoria Interna de Ciudadanos del Mercosur, Bolivia y Chile; Acuerdo n 13/02 Residencia para nacionales de los Estados Partes del Mercosur; Acuerdo n 14/02 Residencia para nacionales de los Estados Partes del Mercosur, Bolivia y Chile.

Acordos de residncia vigentes (decretos n 6964 e 6975, de 2009). Na norma brasileira no se faz meno Deciso CMC 28/02. Acordo 11/02 - Aprovado no Brasil pelo Decreto Legislativo n 928, de 15/09/2005 (Fonte: Site MJ e MRE) Acordo 12/02 - Aprovado no Brasil pelo Decreto Legislativo n 923, de 15/9/2005 (Fonte: Site MJ e MRE) Acordo 13/02 - Aprovado no Brasil pelo Decreto Legislativo n 210, de 20/5/2004(Fonte: Site MJ e MRE) Acordo 14/02 - Aprovado no Brasil pelo Decreto Legislativo n 925, de 15/9/2005 (Fonte: Site MJ e MRE)

Tabela n.11 - Resolues GMC sobre migraes e trnsito de pessoas


ANO 2011 N. 38 TTULO Cronograma para la Implementacin de la Patente Mercosur Cronograma para la Implementacin de la Patente Mercosur INCORPORAO BRASIL No necessita (art. 2) VIGNCIA Vigente

2011

14

No necessita (art. 2)

Vigente

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2009

20

Lista e regulamento administrativo dos organismos coordenadores na rea de controle integrado (Revogao da Res. 03/95) Documentos de cada Estado Parte que habilitam o Trnsito de Pessoas no MERCOSUL (Revogao da Resoluo n 75/96)

Deve ser incorporada at 01.01.2010.

No est vigente. Brasil no incorporou.

2008

31

Necessita ser incorporada somente ao ordenamento jurdico argentino antes de 30.11.2008.

No est vigente. (Mas a Deciso CMC 18/08 que a substitui j est vigente). Informao no disponvel a respeito da incorporao da Argentina. Vigente. No Brasil incorporada atravs da Portaria do Ministrio da Sade N 2.659, de 11 de novembro de 2008

2008

21

Declarao de Sade do Viajante no MERCOSUL (Revogao da Res. GMC n 09/03)

Deve ser incorporada at 20.12.08

Tabela n.12 - Acordos interministeriais vigentes sobre migraes e trnsito de pessoas ANO 2006 N. 03 TTULO Acordo para a Concesso de um Prazo de 90 dias aos Turistas Nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL e Estados Associados INCORPORAO VIGNCIA

No necessita incorpo- Vigente rao

2006

02

Acordo sobre Procedi- No necessita incorpo- Vigente mento para Verificao rao da Documentao de Entrada e Sada de Menores entre os Estados Parte do MERCOSUL e Associados. Plano de ao para a No necessita incorpo- Vigente luta contra o trfico rao. de pessoas entre os estados parte do MERCOSUL e os estados associados Mas no Brasil, a Portaria MJ n 2167, de 2006, o implementa.

2006

01

Reunir as informaes sobre as normas pertinentes a uma matria e sobre a sua

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vigncia no tarefa fcil. Os temas migratrios so de competncia, em grande parte, dos Ministrios de Interior no mbito nacional e naturalmente passaram a ser discutidos na Reunio destes Ministros no MERCOSUL. Em 1997, foi realizada a primeira reunio de Ministros do Interior (RMI) do MERCOSUL, rgo ligado ao Conselho Mercado Comum (CMC), no qual o Brasil representado por seu Ministrio da Justia. Em 2004, ocorreu a primeira reunio do Foro Especializado Migratrio (FEM), subordinado RMI. no mbito da FEM, que, majoritariamente, as questes referentes a trnsito e migrao so discutidas no MERCOSUL. A maior parte das normas nele negociadas aprovada sob a forma de Deciso do CMC. O contedo destas Decises percorre um amplo espectro que vai desde a aprovao de acordos de grande importncia poltica at a aprovao de campanhas, criao de reunies, definio de documentos de viagem aceitos. O tema dos documentos de viagem, por exemplo, havia sido regulado atravs de Resoluo do GMC n.75/96, que foi revogada pela Resoluo GMC n.31/08) por fora da Deciso CMC 18/08. Assim, parece no haver clara diviso de competncia normativa entre o GMC e o CMC. A grande disparidade no contedo das Decises do CMC tambm pode ser explicada por razes institucionais. O principal Frum de debate do tema o FEM, que est submetido RMI, por sua vez submetida ao CMC, que adota Decises. Como as Reunies de Ministros encaminham seus projetos ao CMC, resulta que a maior parte das normas neste mbito sejam Decises, independentemente da relevncia do seu contedo. Alm disso, a forma de apresentao e a redao das Decises dificulta o seu acompanhamento. H Decises que aprovam mais de um acordo da RMI, como a n.28/02; h tambm Decises que aprovam meros projetos de acordos, como a n.37/04. Com relao vigncia e necessidade de incorporao, os textos das Decises so completamente dspares. Quando as decises aprovam outros documentos como acordos ou atas, a falta de clareza aumenta. A maior parte das decises que aprova acordos afirma explicitamente que a incorporao das mesmas dispensada, e que os acordos em questo entraro em vigor conforme suas prprias previses. A Deciso n.16/03, no entanto, afirma que ela entrar em vigor segundo o art. 10 do Acordo, o qual requer a ratificao. Em certos casos, no h necessidade de incorporao nem da deciso nem do instrumento aprovado, como as Decises n.04 e n.21/11 que tratam da adeso de Estados Associados a acordos j ratificados. Esta informao, no entanto, no est clara no texto da Deciso e deve ser extrada de outras normas que tambm foram subscritas pelos Estados Associados. Tantas imprecises, somadas ao desconhecimento sobre o funcionamento do MERCOSUL que acomete a populao em geral, mas tambm vrios rgos do Estado brasileiro, pode gerar srios problemas de aplicao das normas. A verso completa do Relatrio analisa, por exemplo, o caso do Acordo sobre Residncia para nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL, Bolvia e Chile, que est vigente para o Peru desde 28 de junho de 2011, data da Deciso n 04/11 e da Ata de adeso ao Acordo. Apesar disso, at o ms de fevereiro de 2012, ele no estava sendo aplicado pelo Brasil

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em relao aos cidados peruanos, devido interpretao restritiva da Polcia Federal. As Resolues do GMC em matria de trnsito e migraes, por sua vez, so poucas. Em geral, tratam de matrias tcnicas e comum que no necessitem ser incorporadas, ou que sejam incorporadas por atos administrativos normativos. Entre as cinco resolues localizadas nesta matria, duas necessitam incorporao. Uma delas foi incorporada por Portaria do Ministro da Sade e a outra no teve sua incorporao detectada. Note-se tambm que a maior parte das Resolues, diferentemente das Decises, prev uma data para a incorporao. As Decises, que so o instrumento normativo mais utilizado nos temas de migrao e trnsito, por sua vez, no costumam prever uma data para incorporao, o que no retira seu carter obrigatrio, conforme prev o Protocolo de Ouro Preto (art. 42 POP). No caso das migraes, muitas normas so, em verdade, acordos internacionais que necessitam ser ratificados pelos Parlamentos nacionais antes de entrar em vigor, de modo que o dficit democrtico preocupao menor. J o tempo de internalizao tende a ser maior. O contrrio tambm acontece: h acordos que so implementados pelos pases antes mesmo que sejam aprovados atravs de uma norma do MERCOSUL. Assim, alguns Acordos da RMI, mesmo no aprovados por um dos rgos decisrios do MERCOSUL, esto vigentes. Na maioria das vezes isso ocorre quando os Estados consideram que a matria em questo dispensa a incorporao. Neste caso, os Acordos vigem no como norma do MERCOSUL, mas como Acordo Interministerial, o que tambm pode suscitar embates jurdicos, uma vez que tecnicamente no fariam parte do ordenamento jurdico do MERCOSUL. No plano substantivo, o tratamento das migraes no MERCOSUL trouxe avanos notveis na regulao desta rea. Em 2009 entraram em vigor o Acordo de Residncia para nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL e o Acordo de Residncia para nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL, Bolvia e Chile, que exigem para os nacionais destes pases somente a apresentao de um documento de identificao; certificado e declarao de ausncia de antecedentes criminais e pagamento de taxas (art. 4) para a obteno da residncia temporria de 2 anos. Alm da reduo dos documentos exigidos, o imigrante tem a possibilidade de fazer o requerimento tanto em uma representao consular do Brasil no seu pas de origem quanto diretamente autoridade migratria brasileira quando j presente no territrio nacional. Neste ltimo caso, o pedido de residncia possvel independentemente da condio migratria do requente quando entrou no pas, e haver iseno de multas ou outras sanes administrativas. Os documentos administrativos no necessitam ser traduzidos em razo do Acordo sobre Dispensa de Traduo de Documentos Administrativos para Efeitos de Imigrao entre os Estados Partes do MERCOSUL, a Repblica da Bolvia e a Repblica do Chile. Aps dois anos a residncia temporria poder ser transformada em permanente mediante a comprovao da posse de meios de subsistncia lcitos (art. 5, d). Alm disso, os beneficirios do Acordo de Residncia do MERCOSUL durante os dois

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anos de residncia provisria podem registrar suas empresas, ou registrar-se como empresrios individuais. Esta possibilidade est prevista na Instruo Normativa n. 111 de 1 de fevereiro de 2010 do Departamento Nacional de Registro do Comrcio do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (DNRC-MDIC). Em dezembro de 2010, a Deciso 64 do Conselho do Mercado Comum estabeleceu um plano de ao para a conformao progressiva de um Estatuto de Cidadania do MERCOSUL, o qual dever ser implementado nos prximos dez anos. Seus objetivos gerais so: a) implementao de uma poltica de livre circulao de pessoas na regio; b) igualdade de direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econmicas para os nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL; c) igualdade de condies para acesso ao trabalho, sade e educao. Para o alcance destes objetivos o plano de ao prev a adoo de medidas em onze Captulos: i) circulao de pessoas; ii) fronteiras; iii) identificao; iv) documentao e cooperao consular; v) trabalho e emprego; vi) previdncia social; vii) educao; viii) transporte; ix) comunicaes; x) defesa do consumidor; xi) direitos polticos. Trata-se de um documento muito recente, de efetivao incerta, e cujos desdobramentos devem ser aguardados. O acompanhamento deste desenvolvimento, no entanto, seria facilitado se houvesse maior transparncia, organizao e participao social no processo de produo normativa do MERCOSUL.

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V. OPINIO DOS ATORES GOVERNAMENTAIS


A equipe produziu informaes por meio de questionrios enviados a autoridades governamentais que participam do processo de elaborao e/ou incorporao de normas do MERCOSUL no ordenamento brasileiro. Foram elaborados 4 modelos de questionrios, com ligeiras alteraes adaptadas funo de cada autoridade no processo de incorporao de normas. Os questionrios foram enviados a 30 agentes pblicos, sendo 6 deles recomendados pela SAL/MJ e seus parceiros, e outros 24 encontrados no diretrio brasileiro de autoridades do MERCOSUL. Apenas 6 autoridades responderam ao questionrio (20% do total das consultadas), sendo 3 delas indicadas pela SAL/MJ e por seus parceiros (o que equivale a 50% do total das entrevistas recomendadas). Isto indica um predomnio de respostas recomendadas no resultado da primeira pesquisa emprica. Foram 5 as autoridades que responderam ao Questionrio 1 (dirigido aos negociadores de normas); uma delas, a Casa Civil, respondeu o Questionrio 3, elaborado especialmente para este rgo. Os questionrios permitiram identificar uma diversidade significativa de percepes sobre a internalizao, a depender do rgo em questo, como revela a compilao das respostas que apresentamos a seguir.

5.1. Critrios utilizados para decidir se deve ou no haver internalizao de uma norma do MERCOSUL no ordenamento jurdico brasileiro
Segundo a Coordenao Nacional da Sade no MERCOSUL do Ministrio da Sade (doravante designada CNS/MS), a partir do momento que os pases identificam a necessidade de harmonizar um tema e a relevncia da colocao em vigncia, se cria a necessidade de incorporao para que ela seja aplicvel. Para a Assessoria Internacional do Ministrio do Trabalho e Emprego (doravante referida como AI/MTE), em geral as normas do MERCOSUL devem ser todas incorporadas ao ordenamento jurdico dos pases que o conformam, salvo quando haja deciso do Parlamento de um determinado pas contrrio internalizao. A Secretaria Executiva da Cmara de Comrcio Exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (a seguir designada CAMEX) esclarece que providencia a internalizao de normas do MERCOSUL relativas a alteraes, temporrias ou definitivas, da Tarifa Externa Comum TEC, bem como a alteraes da Nomenclatura Comum do

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MERCOSUL NCM. Limita-se a referir que no prprio texto da normativa expressa a necessidade de internalizao, bem como o prazo para sua realizao, que rigorosamente cumprido. J a Assessoria Internacional da Agncia Nacional de Telecomunicaes (doravante referida como AI/ANATEL) indica dois critrios. Primeiro, a aferio da existncia do suporte ftico do artigo 49 da Constituio Federal, isto , se h encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. No havendo, o segundo critrio a aplicao da Deciso CMC n.23/00, especialmente as alneas a e b do seu art. 5. A AI/ANATEL acrescenta: Entende-se que o GMC e/ou o CMC seriam as instncias mais apropriadas para propor em ltima instncia no MERCOSUL a necessidade de internalizao de uma norma MERCOSUL. A Diviso de Assuntos Polticos, Institucionais, Jurdicos e Sociais do MERCOSUL do Ministrio das Relaes Exteriores (doravante referida como DMS/MRE) refere igualmente o art. 5 da Deciso CMC n. 23/00, acrescentando que as normas elaboradas no Subgrupo de Trabalho N 2 Aspectos Institucionais (SGT-2), dada a prpria natureza do subgrupo, esto includas, de modo geral, na primeira hiptese. As respostas a esta primeira questo confirmam a seguinte tipologia. Figura n.9 - Tipologia das normas do MERCOSUL para fins de internalizao

No caso das normas C, a deciso de dispensar a incorporao de uma regra s ordens internas coletiva (portanto, tomada por consenso, com a presena de todos os Estados Partes). Tal deciso representada pela clusula expressa prevista no art. 5 da Deciso 23/00, que figura ao final de cada norma. O uso desta faculdade recorrente. Constatamos que 352 Resolues do GMC (24% do total) contm a clusula de dispensa de incorporao da norma pelos Estados Partes.

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Quando uma norma no contm essa clusula, a deciso quanto necessidade ou o modo de incorporao de uma norma do MERCOSUL pertence a cada Estado Parte, conforme sua Constituio e/ou sua prtica oficial. Nas informaes recebidas pela equipe em 22 de dezembro de 2011, provenientes da Diviso de Coordenaco Econmica e Assuntos Comerciais do MERCOSUL (DMC) do MRE, chama a ateno o elevado nmero de normas que, segundo os Estados Partes, no necessitam de incorporao. A DMC/MRE ofereceu apenas os nmeros de normas incorporadas por cada Estado e por ano, com algumas inconsistncias quanto ao nmero total de normas. Embora limitados para efeitos deste estudo, os dados permitem constatar que h uma grande discrepncia no processo de tomada de deciso dos Estados quanto necessidade ou no de incorporao das Diretivas da Comisso de Comrcio do MERCOSUL, variando de 163 normas consideradas de necessria incorporao para o Brasil a 79 para o Uruguai ou seja, o Uruguai considera necessrio incorporar menos da metade das normas assim classificadas pelo Brasil, como revela a tabela a seguir. Tabela n.13 - Normas que necessitam incorporao, por Estado Parte (1991-2010)
PERCENTUAL NMERO DE DE NORMAS QUE NORMAS QUE NECESSITARIAM NECESSITARIAM DE INCORPOINCORPORAO RAO 219 219 219 219 900 900 903 903 119 163 85 79 31,97% 31,97% 31,97% 31,97% 62,67% 62,67% 62,49% 62,49% 37,42% 51,25% 26,72% 24,84%

TIPO DE NORMA

NMERO TOTAL DE NORMAS

ESTADO

Decises Conselho Mercado Comum (CMC) Resolues Grupo Mercado Comum (GMC)

Argentina Brasil 685 Paraguai Uruguai 1.436 1.436 1.445 1.445 Argentina Brasil Paraguai Uruguai Argentina 318 Brasil Paraguai Uruguai

Diretivas Comisso de Comrcio (CCM)

A impossibilidade de identificar de quais normas se trata impede que se tente compreender quais so as razes pelas quais sua incorporao pode ser necessria em um ou mais Estados, mas no em outro(s).

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5.2. Critrios utilizados para escolha do instrumento de internalizao na ordem brasileira


Para a CNS/MS, as normas do MERCOSUL podem ser incorporadas atravs de Portaria Ministerial do rgo afeto ao tema; quando o tema envolve vrios Ministrios atravs de Portaria Interministerial e quando envolvem recursos, necessitam de aprovao do Congresso Nacional. E ainda no caso de normas que no esto previstas no art. 40 do Protocolo de Ouro Preto necessrio uma nova protocolizao na ALADI (Associao Latino americana de Integrao) para que seja feita incorporao pelos pases. Antes de prosseguir, parece importante recordar algumas das caractersticas dos atos normativos do Poder Executivo no direito brasileiro: nem todos possuem significao precisa o caso da Portaria, que, por vezes, veicula regras gerais e abstratas, e, em outras, traz decises concretas e individuais; como expresso da vontade da Administrao Pblica, so revogveis ou modificveis a qualquer tempo; so de hierarquia inferior lei ordinria, o que pode ser decisivo em caso de conflitos de normas; esto sujeitas ao controle, tanto interno (administrativo) como externo (sobretudo, judicial). A AI/MTE, por sua vez, informa que o tipo de ato normativo que desencadeie a internalizao de norma do MERCOSUL ser decidido conforme proposta da instncia tcnica que acompanhe o processo de internalizao da norma, desde que validado pelo rgo de acompanhamento jurdico (Consultorias Jurdicas dos rgos e AGU). Segundo a DMS/MRE, que se ateve ao trabalho do SGT-2, pela natureza dos assuntos ali tratados (institucionais), a pergunta no se aplica quele subgrupo. A CAMEX informa que As alteraes tarifrias e da NCM so de competncia da Cmara de comrcio Exterior - CAMEX (vide incisos XIV e XIX do art. 2 do Decreto no 4.732, de 10 de junho de 2003), que publica suas normativas sempre por Resolues CAMEX. A AI/ANATEL diferencia o tema de Assuntos Postais e o de Telecomunicaes e Radiodifuso. No primeiro, as incorporaes do Poder Executivo tm sido realizadas por meio de instrumento normativo da competncia do Exmo. Sr. Ministro de Estado das Comunicaes, normalmente em nvel de Portarias. No segundo, o procedimento atualmente aplicado a Instruo Normativa do Grupo de Coordenao das Comisses Brasileiras de Comunicao (GC-CBC) intitulada Sistemtica para a Aprovao de Propostas de Resolues MERCOSUL (ver texto integral no Anexo 1 deste Relatrio). A sistemtica descrita pela AI/ANATEL bastante detalhada quanto funo de cada um dos atores. No entanto, no esclarece os critrios de escolha do ato

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de internalizao da norma mercosulina. A resposta ao Questionrio n.3, enviado Casa Civil, torna ainda mais evidente a necessidade de aprofundamento desta questo. Com efeito, a Casa Civil no negocia normas: a ela compete examinar, por meio de sua Subchefia para Assuntos Jurdicos, a constitucionalidade e a legalidade das propostas de projeto de ato normativo (Projetos de Mensagem ao Congresso Nacional, de Decreto de Promulgao e de Decreto de Execuo) e, por meio de sua Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais, seu mrito, oportunidade e convenincia poltica, nos termos dos Decretos nos 5.135, de 7 de julho de 2004, e 4.176, de 28 de maro de 2002. Uma vez aprovados os pareceres emitidos pela SAJ e pela SAG, a proposta submetida anlise e assinatura da Presidenta da Repblica. Isto significa que quando os rgos negociadores optam por uma modalidade de incorporao que dependa de um Decreto Presidencial (de promulgao, de matria j submetida ao Congresso Nacional; ou de execuo, de matria que no merecer apreciao parlamentar) ou do envio ao Congresso Nacional (por meio de Mensagem), eles dependem assim de um duplo filtro da Casa Civil. Figura n.10 Duplo filtro da Casa Civil

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Claro est, igualmente, que, quando optam por outro tipo de ato (Portarias, Resolues, etc.), os negociadores evitam o duplo filtro da Casa Civil: A Subchefia para Assuntos Jurdicos responsvel pela anlise jurdica dos atos internacionais submetidos assinatura da Presidenta da Repblica e quando da sua assinatura, responsvel por sua publicidade a partir da sua divulgao no Portal da Legislao da Presidncia da Repblica, pgina da internet por ela administrada. Os atos administrativos dos diferentes Ministrios e rgos governamentais a serem publicados so encaminhados diretamente Imprensa Nacional, sem passar pela anlise jurdica da Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil.

5.3. Aplicao do mecanismo de consulta prvia previsto pela Deciso CMC 20/02
A AI/MRE declara sempre utilizar o mecanismo de consultas, que ajuda a aplainar possveis problemas tcnicos/jurdicos, facilitando a incorporao futura da norma. A CAMEX informa que no que tange as normativas MERCOSUL relativas a alteraes tarifrias e da NCM no utilizado o referido mecanismo. A CMS/MS sempre o utiliza, opinando que o problema no atraso da incorporao no a Consulta Pblica, porque ela tem um prazo que pode ser de at 60 dias, publicado no

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Dirio Oficial da Unio. O problema do atraso de incorporao a falta de comprometimento dos Estados Partes em cumprir os prazos. Em relao compatibilidade dos projetos de norma com os ordenamentos jurdicos nacionais, considera que o problema est relacionado com a falta de controle interno dos representantes dos rgos que negociam ou consensuam as normas. Esta compatibilidade deve ser investigada em etapa anterior ao consenso do tema. Consoante a DMS/MRE, a Deciso 20/02 no se aplica s normas do SGT-2, uma vez que no necessitam ser incorporadas. Ela observa, porm, que sua aplicao poderia evitar alguns problemas verificados no Brasil, que acabam dificultando a vigncia das normas no bloco. A AI/ANATEL informa que o mecanismo sempre utilizado. Em relao celeridade da incorporao de normas, o setor de Assuntos Postais considera que o prazo necessrio e razovel, enquanto o setor de Telecomunicaes e Radiodifuso observa que o prazo necessrio e razovel, na maioria das vezes. Quanto compatibilidade dos projetos de norma com os ordenamentos jurdicos nacionais, o setor de Assuntos Postais ressalta que A elaborao dos projetos de normas, por parte da CTAP (Comisso Temtica de Assuntos Postais do SGT-1), procura levar em considerao os aspectos delineados pelo ordenamento jurdico nacional, a fim de evitar, sempre que possvel, a necessidade de mudanas nas legislaes nacionais existentes. Contudo, havendo a necessidade de alterao na lei, necessrio que a Comisso Temtica leve em conta o tempo de tramitao dos processos legislativos em seus respectivos Poderes. Para o setor de Telecomunicaes e Radiodifuso, o desenvolvimento de projetos de normas MERCOSUL tem se concentrado em instrumentos regulatrios que podem ser incorporados regulamentao nacional dos Estados Partes por meio de Resolues geridas pelos rgos reguladores do setor de telecomunicaes. Entretanto, verifica-se que o processo regulatrio assimtrico entre os pases. Um exemplo desta assimetria a necessidade de consulta pblica. Todo instrumento regulatrio antes de ser aprovado pelo Conselho Diretor da Anatel deve ser submetido a Consulta Pblica. Este procedimento no obrigao em todos os Estados Partes. Esta assimetria algo que dificulta consideravelmente o processo regulatrio no MERCOSUL no mbito do SGT-1. Quanto s sugestes para aperfeioamento, o setor de telecomunicaes da AI/ANATEL sugere o desenvolvimento de um mecanismo de consulta pblica internacional conjunta MERCOSUL que contemple contribuies originadas pela sociedade em cada um dos Estados Partes, as quais devessem ser analisadas (simultaneamente) pelos reguladores dos Estados Partes, e serviriam como um passo prvio elevao do instrumento ao Grupo Mercado Comum. Sem este instrumento a assimetria permanece, sendo extremamente prejudicial a todo o processo.

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J CMS/MS prope Conscientizar os fruns da importncia de verificar as legislaes nacionais antes do consenso de uma norma MERCOSUL, que pode ser atravs de Seminrios, Congressos e outros, bem como criar mecanismos que obriguem os pases a incorporar a norma depois de harmonizada e aprovada pelo rgo decisrio.

5.4. Identificao das normas do MERCOSUL quando de sua publicao e existncia de compilaes de normas
Segundo a AI/MTE, a identificao sempre feita, na ementa ou no artigo primeiro do ato executivo ou Lei. Informa que h uma compilao de normas na cartilha Como Trabalhar nos Pases do MERCOSUL efetuada no mbito do Subgrupo de Trabalho n 10. Conforme a DMS/MRE, a identificao ocorre por vezes: Na grande maioria dos casos, o ato que incorpora uma norma do MERCOSUL a identifica como tal. No caso das normas incorporadas por atos administrativos, a identificao ocorre por meno, no incio do texto, norma do MERCOSUL. Nem sempre, porm, a referncia realizada de maneira clara. No caso das normas incorporadas por Decreto, tambm h referncia norma do MERCOSUL no texto do Decreto. A DMS/MRE observa, ainda, que dentre as dificuldades mais comuns decorrem da no-observncia do artigo 7 da Dec. CMC N 20/02, que estabelece a obrigatoriedade de incorporao das normas emanadas dos rgos decisrios do bloco aos ordenamentos jurdicos nacionais em seu texto integral a partir de 30 de maio de 2003. Ademais, indica que no existe compilao de normas relativa ao foro do qual participa. Quanto CSM/MS, a identificao ocorre sempre, tanto no caput do texto, como durante o texto e no final, porque a normativa sai publicada, em anexo, no Dirio Oficial da Unio no momento da incorporao, ou seja, quando sai publicada a Portaria de incorporao. H compilao na Secretaria do MERCOSUL, bem como na Coordenao Nacional de Sade do MERCOSUL/AISA, e temos uma revista que fazemos atualizao semestral ou anual. Acrescenta que todas as normas aprovadas pelo MERCOSUL esto disponveis no stio da Secretaria do MERCOSUL e tambm no portal do Ministrio da Sade. A CAMEX, por sua vez, sempre identifica as normas oriundas do MERCOSUL, na ementa e no prembulo da Resoluo CAMEX, mas indica a ausncia de compilaes.

5.5. Dificuldades encontradas pelas autoridades brasileiras para incorporao de normas do MERCOSUL
De modo geral, a DMS/MRE considera que O processo de incorporao das normas do MERCOSUL ao ordenamento jurdico nacional fragmentado entre os diversos ministrios e rgos do governo federal que participam do processo de produo normativa no mbito

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do MERCOSUL. Essa intensa participao reflete a opo dos Estados Partes por resguardar a natureza intergovernamental do processo de integrao. Eventuais medidas tomadas para tornar mais eficiente o processo de incorporao das normas do MERCOSUL devem levar em conta esse importante aspecto poltico. Porm, a equipe no conseguiu identificar a relao lgica entre fragmentao do processo de incorporao de normas e a intergovernamentalidade. A eficincia no processo de incorporao de normas atributo eminentemente estatal e assunto intergovernamental por excelncia. As normas conhecidas como supranacionais dispensam qualquer tipo de incorporao s ordens internas, e so ditas de aplicabilidade imediata (sem mediao por qualquer instrumento). A DMS/MRE acrescenta que A inexistncia, no Brasil, de uma instncia centralizadora do processo de incorporao de normativas do MERCOSUL dificulta seu acompanhamento, tornando-o mais suscetvel falhas. A prpria Deciso 20/02, artigo 14, trata da questo (A fim de conferir maior celeridade ao processo de incorporao, os Estados Partes procuraro, de acordo com suas respectivas legislaes internas, centralizar em um nico rgo interno o processamento dos trmites necessrios incorporao das normas MERCOSUL que possam ser incorporadas por via administrativa). H casos, ainda, em que a incorporao realizada de forma correta, mas a entrada em vigncia prejudicada pela falta de comunicao entre os rgos do Executivo competentes pela incorporao e o MRE. A este ltimo cabe, na funo de Coordenao Nacional do GMC, enviar notificao SM informando que uma norma do MERCOSUL foi incorporada ao ordenamento jurdico nacional. Os problemas acima referidos recaem sobre as normas que no necessitam de aprovao parlamentar. J a dificuldade apontada pela AI/MTE a demora na apreciao da norma pelo Parlamento. Para a CMS/MS, depois que a norma consensuada pelos Estados Partes, no Brasil no temos muita dificuldade em incorpor-la, porque quando chega-se a um consenso, os fruns pertinentes j fizeram as consultas internas e acordaram de forma que no suplantem nenhuma lei ou norma interna do pas, pertinente quele tema. Esta foi uma recomendao do GMC (Grupo Mercado Comum), de que os fruns somente acordassem uma normativa depois que houvesse segurana de que esta norma no fosse contrria s leis internas de cada pas, de forma a no tirar a soberania nacional dos pases. No obstante, destaca dois pontos posteriores ao consenso para elaborao das normas: Um deles o cumprimento dos prazos pelos Estados Partes, que dificilmente incorporam a Resoluo ao mesmo tempo, fato que no permite que uma norma seja MERCOSUL. O outro se refere s normas sanitrias e fitossanitrias que necessitam de reviso e dificilmente os pases acordam em faz-lo, fato este que prejudica o Brasil maior interessado, que tem um Sistema de Vigilncia Sanitria e fitossanitrios j bastante eficaz. J para a AI/ANATEL, quanto aos Assuntos Postais, a dificuldade seria a tramitao

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interna, durante o prazo de consultas. No que tange s Telecomunicaes e Radiodifuso, a estrutura da Agncia orientada a servios dificulta e impacta a tramitao interna, que se torna demorada e burocrtica. O procedimental antigo. A CAMEX considera, por sua vez, que as normas incorporadas ao ordenamento jurdico por Resolues no enfrentam dificuldades. Quanto Casa Civil, algumas das principais dificuldades na anlise de propostas de internalizao de atos internacionais apontadas foram as seguintes: (i) Necessidade de aprovao parlamentar: a anlise jurdica de propostas de internalizao de algumas normas do MERCOSUL por meio de Decreto de Execuo suscitam dvidas quanto necessidade de aprovao parlamentar, quando constatada a possibilidade de implicar em compromissos gravosos ao pas, mesmo que indiretamente. Havendo dvidas com relao fundamentao do tipo de ato encaminhado, os Ministrios responsveis pela matria so consultados para confirmar o encaminhamento. (ii) Fundamentao em normas anteriores no internalizadas: algumas normas emanadas dos rgos do MERCOSUL, encaminhadas para internalizao, se fundamentam em normas anteriores que, no entanto, no foram internalizadas ao ordenamento jurdico mediante ato da Presidenta da Repblica. A ausncia de internalizao muitas vezes se explica por artigo constante na prpria norma, segundo o qual ela no necessita ser incorporada ao ordenamento jurdico dos Estados Partes, nos termos do art. 42 do Protocolo de Ouro Preto, por regulamentar aspectos da organizao ou funcionamento do MERCOSUL. A ausncia de internalizao de algumas dessas normas pode, entretanto, causar insegurana jurdica, uma vez que a internalizao das novas regras pode causar confuso a respeito do que est em vigor. Ademais, muitas vezes as novas normas a serem internalizadas criam estruturas que recebero contribuies financeiras dos Estados Partes e, sem a instituio e reconhecimento de tais instncias no ordenamento jurdico brasileiro, parece no haver base legal para envio de propostas de pagamento das respectivas contribuies aprovao parlamentar. (iii) Falta de conhecimento imediato sobre normas no internalizadas: diante do cenrio descrito no item (ii) acima, surgem dvidas em relao ao universo de normas emanadas pelos rgos do MERCOSUL que deixam de ser submetidas ao processo de internalizao tradicional, por trazerem tal dispositivo que dispensa sua incorporao. H duvidas quanto aos critrios utilizados para a deciso a respeito da necessidade ou dispensa da incorporao de normas do MERCOSUL. Ou seja, se normas que trazem o dispositivo que dispensa sua incorporao ao ordenamento jurdico dos Estados Partes no poderiam estar na prtica criando, direta ou indiretamente, compromissos gravosos para o Brasil. (iv) Internalizao por meio de atos descentralizados: quanto s normas do MERCOSUL internalizadas por meio de atos prprios dos demais rgos da administrao pblica

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federal, como, por exemplo, Portarias de Ministrios e Resolues de Agncias, h dvidas sobre os critrios na adoo de tais procedimentos. (v) Questionada sobre as matrias que suscitam maior dificuldade, respondeu a Casa Civil: Muitas normas do MERCOSUL, sobretudo as normas de natureza econmica, que dispem sobre regimes de origem, listas de exceo e preferncias alfandegrias, costumam suscitar dvidas se implicariam compromisso gravoso para o pas e se, por essa razo, deveriam ser enviadas ao Congresso Nacional. Entende-se que a dinmica comercial do bloco requer celeridade na incorporao normativa; essa necessidade, porm, deve ser compatibilizada com os procedimentos internos para a legitimao de atos normativos.

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VI. DEMOCRACIA E PARTICIPAO SOCIAL


A ampla reviso de literatura empreendida pela equipe demonstrou o quanto complexo tratar do tema da democracia no mbito dos processos de integrao regional. Em nossa sntese, optamos por simplesmente mencionar, de modo objetivo, duas dimenses que poderiam contribuir para o aperfeioamento do processo de internalizao das normas do MERCOSUL, ao torn-lo mais transparente e legtimo. So eles o debate parlamentar (6.1) e a participao social (6.2).

6.1. Debate parlamentar


A) Parlamento brasileiro No universo dos 79 decretos presidenciais promulgados pelo Brasil entre 2005-2011, a equipe selecionou e estudou detalhadamente o trmite de 13 casos, analisando seu tempo de tramitao; a eventual interveno de comisses parlamentares; a atuao da Representao Brasileira da extinta Comisso Parlamentar Conjunta ou do atual Parlamento do MERCOSUL; a eventual adoo de medidas relacionadas aplicabilidade da norma; a eventual alterao de contedos da redao original da norma no nvel domstico. A descrio detalhada da metodologia e dos resultados da pesquisa encontram-se na verso integral do Relatrio. Resumidamente, mencionamos que, da amostra selecionada, de treze normativas analisadas, dez foram incorporadas aps aprovao no Congresso Nacional, uma delas, inclusive, contrariando sua prpria previso de vigncia imediata. Trs tiveram a dispensa de aprovao do Legislativo, concluindo seu processo de incorporao apenas com a interferncia do Executivo: o Decreto n 5.738/2006, aprovando a regulamentao da Deciso do Conselho Mercado Comum (CMC) sobre Eliminao da Dupla Cobrana e Distribuio de Renda Aduaneira; o Decreto n 6.870/2009, que internaliza uma srie de Decises CMC, uma Resoluo do Grupo Mercado Comum e Diretrizes da Comisso de Comrcio do MERCOSUL em prtica de incorporao em bloco de regulamentaes aduaneiras por decreto do Executivo adotada em diversas ocasies; e o Decreto n 7.362/2010, dispondo sobre o Regulamento do Fundo para a Convergncia Estrutural do MERCOSUL. Em todos os casos, afirma-se seguir, na internalizao por decreto do executivo, o artigo 84, inciso IV da Constituio de 1988, segundo o qual competncia privativa do Presidente da Repblica sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo; bem como o princpio de obrigatoriedade das decises do Conselho Mercado Comum. Entretanto, os demais decretos examinados so, tambm, oriundos de decises do CMC e, assim mesmo, exigiram a aprovao do

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Congresso Nacional para se fazerem internalizar. No caso das normas promulgadas com coatuao legislativa, argumenta-se pela exigncia dessa interveno ante a potencialidade da norma instituir novos encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, nos termos do artigo 49 da Constituio brasileira. No obstante, essa condio tem contornos fluidos, desenhado pelo Ministrio das Relaes Exteriores segundo parmetros pouco claros. O Decreto n 6.964/2009, dispondo sobre a residncia para nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL, ou o Decreto n 6.729/2009, promulgando o protocolo de integrao educativa e reconhecimento de certificados e estudos, por exemplo, no parecem engendrar compromissos mais gravosos ao patrimnio nacional do que normativas regendo questes aduaneiras e potencialmente resultando em uma menor arrecadao para o Tesouro brasileiro. Trata-se de normas que, mais que instituirem novos encargos, discutem novas questes, que no teriam sido previamente abordadas pelo arcabouo normativo do MERCOSUL. Nesse contexto, demandariam maior respaldo no que atine a sua legitimidade. De fato, a incorporao das normas do MERCOSUL ao ordenamento brasileiro por meio da aprovao do Congresso Nacional gera potencialmente o benefcio da legitimidade, pois traz norma o balizamento de um segundo Poder, formado por representantes dos cidados. Ademais, o procedimento legislativo implica em maiores discusses sobre a norma em territrio nacional, no apenas no pleno das duas Casas, mas tambm em comisses em subsecretarias especficas, o que auxiliaria a atenuar a distncia existente entre os cidados e questes decididas na burocracia regional. Nesses termos, a anlise dos casos selecionados sugere a seguinte praxis de internalizao com participao do Congresso Nacional:

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Figura n.11 - Prtica de internalizao com aprovao do Poder Legislativo brasileiro

Por outro lado, contudo, o tempo que leva um tal mtodo de incorporao no apenas imprevisvel, mas tambm, como demonstrado na anlise emprica, efetivamente lento. Assim, a escolha do decreto executivo como meio de internalizao normativa parece atender a anseios de eficincia quando a regra a ser incorporada versa sobre questo j tratada pela legislao regional internalizada, remetendo-se a legitimidade da primeira ltima, e o decreto executivo garante sua fiel execuo, nos termos do art. 84, IV da CF/88. Efetivamente, o Decreto n 5.738/2006 teve seu processo de internalizao completado em 04 meses e o Decreto n 7.362/2010, em 3 meses, enquanto nos casos analisados que exigiram aprovao pelo Congresso Nacional, decorreu-se uma mdia de 6 anos entre a aprovao da deciso no CMC e a promulgao do Decreto Presidencial. Com o transcorrer deste tempo, as normas aprovadas podem tornar-se obsoletas e sua entrada em vigor pode no ter a eficcia esperada na resoluo de entraves comunitrios. Anexos e protocolos adicionais que necessitam de atualizao tendem, ademais, a retardar o processo de

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incorporao, muitas vezes suspenso at que se complete o do anexo. Um dos fatores que afetam o tempo de incorporao a existncia de tempos ociosos na Cmara, como por exemplo entre o recebimento da mensagem do Executivo e o encaminhamento para a Representao Brasileira na Comisso Parlamentar Conjunta do MERCOSUL. Trata-se de perodo ocioso ao qual corresponde apenas o trabalho burocrtico da remessa entre os rgos, uma vez que a Cmara s discute a normativa aps recebimento de parecer de representante brasileiro na CPC. No obstante, embora o lapso de tempo normal para execuo dessa tarefa seja de algumas semanas, determinadas normas esperaram meses para serem remetidas, observando-se o caso extremo do Decreto n 7.225/2010, que levou 1 ano. Embora usualmente tramitem em regime de prioridade, na Cmara dos Deputados que as normas do MERCOSUL costumam passar o mais longo perodo de tempo, dividido entre discusses na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, e em outras comisses sobre temas especficos, bem como no perodo de espera da votao. Assim, nos dez decretos que analisamos, o tempo mdio transcorrido entre o recebimento do parecer da Representao Brasileira na CPC ou no PARLASUL e a aprovao na Cmara foi de 5 anos e 9 meses. O Senado, por outro lado, se mostra uma casa legislativa muito mais clere, sustentando uma mdia entre os mesmos casos de 3 meses. Entretanto, no apenas o Congresso Nacional o ator que traz retardos desnecessrios ao desenrolar do processo de incorporao normativa. O Executivo tambm provoca tais efeitos em diversas ocasies, como por exemplo quando realiza o envio ao Congresso Nacional de dupla mensagem com o mesmo contedo material e distintas exposies de motivos do Ministrio das Relaes Exteriores, como no caso do Decreto n 5.518/2005. A mdia de tempo entre a aprovao regional da normativa e a mensagem do Executivo para o Congresso de pouco menos de 1 ano, havendo extremos como o do Decreto n 6480/ 2008, em que se levou 2 anos e 6 meses. Ora, levando-se em conta que o Executivo o ator responsvel pela discusso e aprovao da norma no nvel regional, parece difcil de entender a necessidade de tanto tempo para envio de mensagem encaminhando-a para o Legislativo. Outrossim, o lapso de tempo entre a aprovao do decreto legislativo e sua converso em decreto presidencial de modo a dar incio vigncia domstica costuma ser demasiadamente longo, sendo a mdia dos casos em anlise de 2 anos e 8 meses. Em muitos dos casos, porm, a larga durao resulta no de negligncia do Executivo, mas do mecanismo de vigncia simultnea, o qual suspende a possibilidade de promulgao do decreto presidencial at a aprovao da norma em outros pases membros ou associados de modo a cumprir as suas prprias exigncias para obter eficcia internacional. A despeito disso, verificam-se ocasies em que o depsito da norma da Secretaria do MERCOSUL efetuado muito tempo depois da promulgao do decreto legislativo (alcanando 1 ano e

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10 meses no caso do decreto n 6729/ 2009), assim como de longo perodo transcorrido entre a vigncia internacional da norma e a promulgao do decreto presidencial (1 ano e 2 meses no caso do decreto n 5518/ 2005). Em tais casos, a falta de celeridade do Executivo contribuiu decisivamente para o retardamento da incorporao da norma. Por ltimo, a prpria tcnica legislativa regional pode favorecer a exigncia de maiores perodos para incorporao. Por exemplo, verifica-se a realizao de um duplo trabalho quando da incluso dos Estados Associados no acordo e no protocolo produzidos. No Brasil, normas sobre a mesma matria acabam por passar duas vezes pelo crivo do Congresso Nacional, o que prejudica a eficincia da Administrao Pblica como no caso dos Decretos n 6.679/2008 e 6.086/2007 sobre a justia gratuita e a assistncia judiciria gratuita.
B) Parlamento do MERCOSUL (PARLASUL)

Apresentado como um dos grandes avanos do MERCOSUL no governo Lula, o PARLASUL ainda se encontra em fase de consolidao. Segundo o seu Protocolo Constitutivo, trata-se de um rgo meramente consultivo, desprovido de poderes decisrios. As funes do PARLASUL podem ser representadas pela seguinte figura.
Figura n.12 - Funes do PARLASUL

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Na realidade, a cada reunio de cpula, o CMC toma nota das recomendaes e dos projetos de lei enviados pelo PARLASUL, o que desprovido de consequncias prticas. Ademais, o CMC no tem o hbito de enviar seus projetos para apreciao do PARLASUL. Assim, apesar do aumento da produo normativa do PARLASUL entre 2007 e 2010 (sete projetos de lei, dois pr-projetos, trs pareceres e 56 recomendaes), ele no consegue superar os limites impostos pelos poderes executivos. Por outro lado, as solicitaes de informao do PARLASUL ao CMC nunca foram respondidas, mesmo se o Protocolo Constitutivo estabelecer um prazo mximo de seis meses. Da mesma forma, o oramento da Secretaria do MERCOSUL nunca foi enviado para anlise dos parlamentares. Ademais do informe semestral da Presidncia Pro-tempore, a nica faceta da funo de controle que tem um efeito concreto o convite de autoridades do MERCOSUL ou de pases membros para discutir as polticas do bloco. O peso poltico do PARLASUL reserva, no entanto, um grande potencial, cujo desenvolvimento depende de quatro condies: a implementao do sufrgio universal, a representao proporcional, a organizao dos grupos polticos e a realizao de concurso pblico internacional para contratao de funcionrios, todas j previstas em seu Protocolo constitutivo. No entanto, para efeitos desta pesquisa, o potencial mais importante, ainda adormecido, reside no mecanismo de consulta entre o CMC e o PARLASUR, previsto no artigo 4 do Protocolo, que pode ser assim representado.
Figura n.13 Procedimento de consulta entre CMC e PARLASUL sobre normas que requerem aprovao legislativa

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A consulta ao PARLASUL por parte do CMC, do GMC ou da CCM poderia melhorar consideravelmente o nvel de dilogo e de confiana mtua entre os rgos do MERCOSUL, alm de criar o hbito do trabalho em conjunto. Ela implicaria o envolvimento dos congressos nacionais, chamados a dar sua opinio sobre o tema consultando setores da sociedade civil e promovendo um debate pblico na esfera domstica. Isso elevaria o nvel de democracia no bloco e tambm provocaria a criao de canais de comunicao estveis entre o PARLASUL e os congressos nacionais, especialmente importantes aps o sufrgio universal. O dilogo entre o PARLASUL e os congressos nacionais, decorrente da formulao do parecer, permitiria o acompanhamento constante dos acordos do MERCOSUL por parte dos parlamentares nacionais, que poderiam atuar durante o processo negociador, e no apenas quando a norma j est pronta para aprovao. Isso diminuiria consideravelmente a sensao de amarra dos congressistas ao aprovar esses acordos internacionais e, assim, eventuais resistncias e atrasos no momento da aprovao. Por fim, o parecer favorvel do PARLASUL acarretaria em uma tramitao acelerada da norma nos congressos nacionais, que tem no mximo seis meses para aprovar o texto.

6.2. Participao social


A) No MERCOSUL Nas reunies dos rgos do MERCOSUL, de modo geral, a sociedade s participa quando convidada. O convite deve partir das delegaes nacionais. No havendo sistemtica pblica e geral de participao, o modo de tomar conhecimento da participao no-estatal em reunies do MERCOSUL a verificao da lista de presena de cada ata de cada reunio. Em estudo de referncia sobre o tema, Michelle Ratton Sanchez-Badin constatou que: Os mecanismos para a participao direta no MERCOSUL tm carter marginal, concentrando-se no nvel executivo e pontual, no nvel tcnico do processo de deciso do bloco. Fundamentalmente, esses mecanismos so admitidos, de maneira expressa, no Foro Consultivo Econmico e Social (FCES), nas reunies preparatrias dos Subgrupos de Trabalho (SGTs) e nas respectivas Comisses, vinculados ao GMC; e, por analogia, nas Reunies Especializadas e nos Grupos Ad Hoc (grifo nosso). Segundo Ratton, O FCES representa os setores econmicos e sociais de cada um dos Estados-membros (Artigo 28 do POP) do MERCOSUL e pode se manifestar perante o GMC por meio de Recomendaes. (...) o nico mecanismo resguardado para a participao direta e exclusiva de outros atores que no aqueles que compem a burocracia estatal. A participao no FCES est, contudo, limitada a 36 representantes dos setores econmicos e sociais, sendo reservada a quota de 9 integrantes para cada Estado-membro (sem obrigatoriedade de preenchimento das nove cadeiras por cada um). Em um primeiro momento, foram registrados, como representantes dos setores econmicos e sociais no frum, predominantemente, representantes de associaes empresariais de carter

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nacional (seja industrial, seja agrcola) e centrais sindicais. As organizaes presentes nas reunies do FCES foram selecionados pela Seo Nacional de cada um dos Estadosmembros, segundo suas particularidades internas (Artigo 3, 1 do Regulamento Interno do FCES). Paralisado por suas contradies internas, o FCES tem escassa importncia no processo decisrio do MERCOSUL. Segundo Luiz Estrella Faria e Felipe Pieiro, o rgo ainda hoje no dispe de recursos financeiros prprios, sendo os participantes obrigados a custear os trabalhos; suas Recomendaes continuam tendo um encaminhamento obscuro, constando somente como anexo em algumas atas. Ainda conforme Ratton, a anlise das atas de reunies disponveis revela que participaram, at hoje, nas reunies dos foros do MERCOSUL sobretudo empresas isoladas, associaes de empresas e confederaes da indstria e da agricultura, e, marginalmente, algumas representaes sindicais. Esse diagnstico coincide com aquele exposto sobre a organizao das Sees Nacionais do FCES e a suposta influncia do histrico da aplicao do conceito de setor privado no seu funcionamento. B) No Brasil Em 6 de outubro de 2008, por meio do Decreto N. 6594, o Brasil instituiu o Programa MERCOSUL Social e Participativo, com o objetivo de promover a interlocuo entre o Governo Federal e as organizaes da sociedade civil sobre as polticas pblicas para o MERCOSUL. O programa desenvolvido no mbito da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e do Ministrio das Relaes Exteriores Para saber o que os atores sociais pensam sobre a participao nas negociaes do MERCOSUL, enviamos questionrios a 6 entidades que dele fazem parte. As questes versaram sobre o Programa MERCOSUL Social e Participativo (mecanismo brasileiro de participao) e as Cpulas Sociais do MERCOSUL (mecanismo regional). Destacamos que nem as cpulas presidenciais, nem as cpulas sociais, possuem competncias em matria normativa. No entanto, elas costumam ser apontadas como espaos de encontro entre entidades sociais e as autoridades, permitindo que se faa presso nos bastidores das cpulas em favor ou contra a aprovao de certas normas. Recebemos somente 3 respostas. Em troca da absoluta franqueza, oferecemos a proteo identidade dos entrevistados. As respostas integrais aos questionrios encontram-se no Anexo 1. Para o Entrevistado 1 (E1), que participa do programa desde o seu incio, o Programa MERCOSUL Social e Participativo (PMSP ou MSP) cumpre sua finalidade de divulgar as polticas, prioridades, propostas em negociao e outras iniciativas do Governo brasileiro relacionadas ao MERCOSUL (art. 2.1 do Decreto N.6594 de 06/1/2008). Ele conta que

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o Programa organiza reunies para informar as principais pautas de negociao em preparao das Cpulas Sociais, mas acrescenta deixa muito a desejar; este ano, por exemplo, somente houve uma reunio com todos os participantes. Para o Entrevistado 2 (E2), A grande questo que as informaes so sobre temas que o governo traz como seus pontos da agenda. O PMSP est melhorando agora que a sociedade civil est propondo pontos para pauta das reunies. J o Entrevistado 3 (E3) acredita que O MSP pode cumprir sua finalidades se as organizaes que o compem tiverem uma agenda clara sobre o que querem e onde querem influir no processo do MERCOSUL. O governo (Secretaria-Geral) tem se mostrado aberto s demandas, tem at mesmo cobrado uma agenda social comum. Governo s informa se provocado. No podemos esperar que as informaes nos sejam dadas sem uma demanda. E1 considera que o Programa cumpre igualmente a funo de fomentar discusses no campo poltico, social, cultural, econmico, financeiro e comercial que envolvam aspectos relacionados ao MERCOSUL (art. 2.2). Acrescenta que no mbito das Cpulas a diviso por grupos de trabalho permitem uma ampla discusso dos principais temas regionais. No entanto, esse trabalho no tem continuidade, os participantes s ficam sabendo dos temas uma semana antes e no participam da metodologia das cpulas. Esse problema se d, pois a metodologia construda pelo pas receptor e no em conjunto. Outro complicador o fato de nunca se ter certeza de datas para as cpulas o que torna impossvel uma organizao prvia dos movimentos sociais. No Brasil, a Cpula recebe um gs, pois o governo brasileiro incentiva a participao social; no Paraguai, comea a enfraquecer e quando chega na Argentina, nem se pode falar que existe cpula social do MERCOSUL. Geralmente ela acontece no meio do mato ou das montanhas, e de preferncia sem o mnimo de possibilidade de qualquer incidncia sobre a Cpula Presidencial. Para E2, Temos tido interessantes discusses, mas como boa parte dos integrantes fazem parte de grupos polticos similares, s vezes no h muito contraditrio nas discusses. E3 ressalta que Em alguns campos, o econmico e o financeiro, falta aprofundar as questes. H, digamos, uma desequilbrio entre os temas colocados em discusso. Por fim, quanto finalidade de encaminhar propostas e sugestes que lograrem consenso, no mbito das discusses realizadas com as organizaes da sociedade civil, ao CMC e ao GMC (art.2.3), E1 considera que no foi alcanada. Argumenta: Instncias que no dialogam, a Cpula no existe na estrutura oficial do MERCOSUL. uma tentativa de trazer o social para dentro do MERCOSUL, embora os presidentes do MERCOSUL tenham mostrado sensibilidade para o social no se pode dizer o mesmo dos membros CMC. preciso dar maior poder de deciso ao parlamento do MERCOSUL, alis, e dar possibilidade ao povo de escolher seus representantes nesta instncia que ainda fruto de conchavos no Brasil. Consoante E2, a grande falha do PMSP a continuidade (follow up) de seus encaminhamentos. Ele acaba sendo um espao para nos informarmos e sermos ouvidos

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pelo governo, mas no fica claro como aquilo que sai da reunio usado nas negociaes, se que so levadas adiante. No entanto, E3 cr que Os representantes do governo no MSP tm honrado seus compromissos e levado as posies que so consensuadas nas reunies. Ele no exemplificou sua afirmao. Perguntados sobre os critrios para escolha das organizaes que participam do programa, responderam: No sei a fundo, mas precisa ter atuao nacional, ter um trabalho relevante em um setor especfico da sociedade (E1); At onde sei, no h critrios claros. Os integrantes da sociedade civil esto discutindo como melhorar a representatividade dos movimentos e temas na composio. Mas o gerenciamento dos membros, entrada/sada, fica a cargo da Secretaria Geral da Presidncia e j tivemos surpresas do tipo s alguns integrantes serem convidados para uma determinada reunio (E2). E3 explicou melhor esta questo: Atualmente, participam do MSP 30 organizaes. Antes eram cerca de 50 organizaes, mas muitas no compareciam nas reunies ou compareciam de forma intercalada. O governo resolveu, at para diminuir os custos das reunies, convocar somente as organizaes que tem uma presena constante. Essa deciso foi questionada, mas o governo insistiu que no podia bancar organizaes que a cada reunio envia um representante diferente. Como no foi possvel acertar uma agenda comum entre todas as organizaes e o governo, foi formado um Grupo Focal para se reunir com maior frequencia com o governo. Quanto ao acompanhamento da agenda de negociao do MERCOSUL pelas organizaes sociais, relatam: o Itamaraty no costuma passar a agenda completa, por exemplo, no se dialogou no Conselho do MERCOSUL sobre a sada do Paraguai do Bloco, a questo dos Haitianos e outros temas importantes como das negociaes com a Unio Europeia (E1); o PMSP vinha se focando muito nas iniciativas no campo social e menos das negociaes que tero impacto no social (E2); h pouca demanda por parte das organizaes sobre a agenda de negociao. A nica que surge na agenda anegociao MERCOSUL-Unio Europia (E3). Questionados sobre a influncia social sobre o processo de elaborao de normas do MERCOSUL, E1 respondeu que a presso popular sempre ajuda, embora no se tenha visto resultado que esteja diretamente relacionado ao Programa, acordos como o de Livre Residncia foram bastante discutidos no mbito das reunies; para E2, ele teria at potencial, mas ainda no chegou nesse ponto. J E3 considera que No h nenhuma informao sobre a elaborao de normas do MERCOSUL. No me recordo de nenhuma solicitao neste sentido. Esta resposta curiosa porque o mesmo Entrevistado ponderou que o governo leva adiante os temas propostos pelo PMSP. Mas, sendo o MERCOSUL eminentemente legicntrico (expressa-se por meio da adoo de normas) de que forma o governo levaria adiante uma demanda, seno pela adoo ou modificao de normas?

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Segundo E1, para que possibilitasse a influncia social sobre o processo de internalizaro das normas do MERCOSUL na ordem brasileira, o Programa precisaria potencializar algumas iniciativas que foram importantes e que esto paradas atualmente, como as escolas de fronteiras, a Turma da Mnica do MERCOSUL entre outros. O MERCOSUL ainda continua sendo importante s nos Estados do Sul, precisa ser apresentado ao resto do pas, acredito que com a entrada da Venezuela se comece a internalizar tambm no norte do pas. E2 acrescenta: ainda no, e precisa mudar bastante seu mtodo de trabalho para que isso acontea. Complementa E3: Parece-me que esta preocupao, infelizmente, no est na agenda do MSP. Poucas organizaes tm conhecimento das normas j internalizadas. Quanto ao acesso informao e transparncia sobre as decises do MERCOSUL, o E1 pondera que H um esforo em manter as entidades informadas, mas o programa no meu entendimento depende da circulao de informao de diversos rgos regionais ou dos MREs e estes no esto acostumados a informar. Por isso instncias como o Instituto Social do MERCOSUL e o Instituto de Direitos Humanos so fundamentais para canalizar estas informaes e trabalhar com a sociedade civil, com apoio do programa. Segundo E2, o acesso Ruim, recebemos a agenda com pouco tempo de antecedncia. Depois de muitas reclamaes, est se tentando melhorar com a criao do Grupo Focal e com a pratica de as prprias organizaes apresentarem pautas para as prximas reunies. Ademais, no h um grande fluxo de informao entre as reunies por parte dos rgos de governo, o que nos deixaria mais informados. E3 registrou que Toda solicitao realizada no deixou de ser atendida. Mas, elas so poucas. Por fim, em relao ao papel das cpulas sociais na elaborao ou internalizao de normas, E1 declarou que Ajudam, pois alm de se ter a oportunidade de reunir organizaes de diferentes pases praticamente o nico momento em que se tem espao na mdia. E3 sentenciou: As Cpulas, em geral, no tem este objetivo. um momento em que as sociedades civis e governos dialogam politicamente sobre os temas previamente colocados. Por exemplo, nos temas selecionados para a Cpula no Brasil no h nenhum que trate desta questo. Os temas so, em geral, scio-polticos como educao, sade, agricultura familiar, pequenas e mdias empresas, mulheres, integrao regional, etc.. A resposta especialmente interessante, porque o MERCOSUL j produziu centenas de normas sobre os temas mencionados pelo Entrevistado.

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VII. SUSPENSO DO PARAGUAI E ADESO DA VENEZUELA


Um ano depois da criao do MERCOSUL, em 1992, o Paraguai adotou uma nova Constituio que consagra o regime democrtico e representativo, e protege os direitos humanos e as liberdades pblicas. O seu artigo 138 trata da hiptese de um golpe de Estado. As ltimas linhas impressionam: autoriza-se os cidados a resistir a ditos usurpadores, por todos os meios ao seu alcance. Os Estados estrangeiros que, por qualquer circunstncia, se relacionem com tais usurpadores, no podero invocar nenhum pacto, tratado nem acordo assinado ou autorizado pelo governo usurpador, para exigi-lo posteriormente como obrigao ou compromisso da Repblica do Paraguai. O MERCOSUL deve ao Paraguai a concepo do Protocolo de Ushuaia. Foi por receio de uma recada autoritria em territrio paraguaio que os quatro scios instituram uma clusula democrtica dentro do bloco. Com efeito, o texto seguiu-se a uma tentativa de golpe de Estado ocorrida em Assuno, em abril de 1996. O principal golpista daquela poca, Lino Oviedo, est diretamente envolvido na conjuntura poltica atual do Paraguai. Depois de perodos de priso e exlio no Brasil, Oviedo fundou um partido poltico fortemente atuante (Unio Nacional de Cidados ticos, UNACE). A literatura sobre o tema clara no sentido de que Argentina e o Brasil, apoiados na poca pelos Estados Unidos, frustraram o golpe de Oviedo. No entanto, naquela poca, a ingerncia dos vizinhos foi consensualmente percebida como benfazeja. Apesar do retorno democracia, o Partido Colorado manteve-se no poder por 61 anos, at 2008, quando a Aliana Patritica para a Mudana (APC) venceu as eleies com cerca de 41% dos votos, fazendo de Fernando Lugo o novo Presidente do Paraguai. Elegeu-se vice-presidente na chapa vitoriosa Federico Franco, do Partido Liberal (PLRA), que desde o incio do governo demarcou-se do Presidente, mantendo um ntido comportamento oposicionista. O governo de Fernando Lugo resistiu durante mais de 3 anos no somente a uma ferrenha oposio interna, mas a um Parlamento hostil. Desde sua posse, a possibilidade de sua destituio era aventada no como atributo de accountability do sistema poltico, mas como elemento banal do jogo poltico. Entre 21 e 22 de junho de 2012, a Cmara dos Deputados e o Senado paraguaios conduziram o processo de juzo poltico do Presidente Lugo, que teve, ao total, 18 horas para preparao de sua defesa, com direito a duas horas de exposio oral. Segundo Miguel Angel Perito, o pano de fundo do golpe parlamentar constitui-se dos seguintes elementos:

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Distribuio desigual da terra (1% dos estabelecimentos rurais abarcam 77% da terra) e situao irregular dos registros de propriedade de terra sobre uma extenso de hectares, chamados de terras mal havidas, estando quase 8 milhes de hectares sob a propriedade ou posse de estrangeiros; Economia dependente do clima; Debilidade crnica do Estado; Clientelismo, desprestgio da classe poltica e corrupo endmica; Dvida social acumulada. Ainda para Perito, as razes para a destituio de um Presidente no ltimo ano de seu mandato, e 9 meses antes das eleies presidenciais, deve-se, entre outros fatores, ao desejo de apropriao do aparato estatal para a campanha eleitorial, a necessidade de combater a ascenso crescente de setores progressistas no cenrio poltico e a resposta influncia dos Estados Unidos no pas, a qual Lugo era pouco afeito. Do ponto de vista estritamente jurdico, o que existe em matria de impedimento ou destituio do Presidente da Repblica um artigo da Constituio, o n.225, disposio nica da Seo VI, intitulada do juzo poltico. Segundo o artigo 225, El Presidente de la Repblica, el Vicepresidente, los ministros del Poder Ejecutivo, los ministros de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal General del Estado, el Defensor del Pueblo, el Contralor General de la Repblica, el Subcontralor y los integrantes del Tribunal Superior de Justicia Electoral, slo podrn ser sometidos a juicio poltico por mal desempeo de sus funciones, por delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos o por delitos comunes. La acusacin ser formulada por la Cmara de Diputados, por mayora de dos tercios. Corresponder a la Cmara de Senadores, por mayora absoluta de dos tercios, juzgar en juicio pblico a los acusados por la Cmara de Diputados y, en caso, declararlos culpables, al slo efecto de separarlos de sus cargos. En los casos de supuesta comisin de delitos, se pasarn los antecedentes a la justicia ordinria. O artigo 17 da mesma Constituio assegura que no processo penal, ou em qualquer outro do qual possa derivar pena ou sano, toda pessoa tem direito a: ...no ser condenada sem juzo prvio fundado em lei anterior ao processo, nem ser julgada por tribunais especiais; ... sem ter a comunicao prvia e detalhada da imputao, assim como dispor de cpias, meios e prazos indispensveis para a preparao de sua defesa em livre comunicao; ... que oferea, pratique e impugne provas. Alm de clara violao ao artigo 17 da Constituio, nota-se que o juzo poltico baseiase num dispositivo, o do artigo 225, que visa a um conjunto heterogneo de agentes pblicos, do Presidente da Repblica a juzes eleitorais, passando pelo Defensor do Povo. Tal constatao parece indicar que o escopo da norma a fiscalizao dos demais Poderes pelo Poder Legislativo. No se trata, visivelmente, de um mecanismo transposto dos regimes parlamentares de governo, que permite por ser o Chefe de Governo um par em relao aos parlamentares a derrubada do governo por mera divergncia poltica. Neste ponto, chamamos a ateno para o fato de que, no parlamentarismo, o mesmo sufrgio

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universal informa todo o sistema de governo. No o caso do regime presidencial, em que a votao para o Poder Executivo e para o Poder Legislativo obedece a dinmicas polticas muito diferentes, alm de juridicamente independentes. O suporte ftico para juzo poltico, compreende 3 categorias: mau desempenho de suas funes, delitos cometidos no exerccio do cargo e delitos comuns. O artigo no define o que seria um mau desempenho das funes mencionadas, e jamais foi regulamentado. Importante ressaltar que conhecimentos jurdicos rudimentares so suficientes para discernir a ilegalidade absoluta da situao em que um sujeito qualquer seja privado de seus direitos, mormente o exerccio da Presidncia da Repblica, sem prvia lei que defina a hiptese legal de tal privao, assim como o correpondente procedimento. Neste diapaso, no se pode imaginar que a expresso mau desempenho tenha o mesmo sentido quando se trata do Presidente da Repblica ou de um juiz eleitoral. Ausente tal definio, a aplicao do dispositivo por si s arbitrria. A comparao com o Brasil pode iluminar a leitura jurdica do episdio. Segundo os artigos 85 e 86 da Constituio Federal, o Presidente s pode ser destitudo quando praticar um crime de responsabilidade. Apesar do grau de detalhe da Constituio Federal em seus dispositivos especialmente endereados ao Presidente da Repblica, na nica oportunidade em que foi aplicada, o processo diante do Senado Federal por crime de responsabilidade fez-se acompanhar de intensa atividade do STF, a quem o acusado, poca Presidente Fernando Collor de Mello, recorreu sucessivas vezes. O processo de julgamento por crime de responsabilidade foi precedido de uma Comisso Parlamentar de Inqurito. O processo foi admitido em 29 de setembro de 1992 pela Cmara dos Deputados. Em 2 de outubro o processo chegou ao Senado Federal, que emitiu julgamento final em 29 de dezembro do mesmo ano. Em resposta ruptura da ordem constitucional praticada pelo Senado paraguaio, chamada de golpe parlamentar por numerosos atores, a participao do Paraguai foi suspensa das reunies do MERCOSUL, em 29 de junho de 2012. Naquela ocasio, foi curioso constatar o repentino interesse de atores da poltica brasileira pelo direito do MERCOSUL, a fim de caracterizar a ilegalidade da medida. A suspenso do Paraguai baseia-se no Protocolo de Ushuaia, de 1998, devidamente internalizado pelo destinatrio da medida. Segundo o Protocolo, Toda ruptura da ordem democrtica em um dos Estados Partes do presente Protocolo implicar a aplicao dos procedimentos previstos nos artigos seguintes (artigo 3). Conforme o artigo 4, No caso de ruptura da ordem democrtica em um Estado Parte do presente Protocolo, os demais Estados Partes promovero as consultas pertinentes entre si e com o Estado afetado. Acrescenta o artigo 5 que Quando as consultas mencionadas no artigo anterior resultarem infrutferas, os demais Estados Partes do presente Protocolo, no mbito especfico dos Acordos de Integrao vigentes entre eles, consideraro a natureza e o alcance das medidas a serem aplicadas, levando em conta a gravidade da situao existente. Tais medidas compreendero desde a suspenso do direito de participar nos

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diferentes rgos dos respectivos processos de integrao at a suspenso dos direitos e obrigaces resultantes destes processos. O argumento comumente utilizado para caracterizar a ilegalidade da suspenso do Paraguai a necessidade de consultas, que deveriam ter sido, a juzo de alguns, formais. Esta afirmao constitui mera opinio, eis que o Protocolo refere-se a consultas pertinentes. No entanto, de conhecimento pblico que os Chanceleres dos Estados do MERCOSUL e da UNASUL realizaram uma visita in loco e durante o evento, em que anteciparam a possibilidade de suspenso ao Vice-Presidente, ao Poder Legislativo e ao Poder Judicirio, em encontros amplamente cobertos pelos meios de comunicao (portanto contemplada vasta matria probatria). Ademais, considerando as manifestaes pblicas de todos os atores implicados, parece aventureira ideia de que consultas formais poderiam ter sido frutferas. Distoro ainda maior do direito internacional a afirmao de que a suspenso do Paraguai constitui ingerncia nos assuntos internos de outros Estados, proibida pelo clssico princpio da no-interveno. A aplicao de acordos internacionais que costumam ser chamados de clusulas democrticas ainda surpreendem os Estados, que parecem assin-los crendo que se trata de mera retrica. O Estado afirma um acordo deste tipo no exerccio de sua prpria soberania, para proteger seu prprio regime poltico e desencorajar a ruptura da ordem constitucional. A longo prazo, so o Paraguai e particularmente sua populao votante, os maiores beneficirios desta suspenso. Se a integrao do Cone Sul s foi possvel graas democracia, nada mais natural que ela seja condio de pertencimento ao bloco. No tem como prosperar, portanto, a dbil tese da ilegalidade da suspenso do Paraguai da participao nas reunies do MERCOSUL. Neste particular, cabe recordar que Tribunal Permanente de Reviso recusou a demanda apresentada pelo Paraguai a respeito do tema, em laudo emitido em Assuno, em 22 de julho de 2012. J a adeso da Venezuela ao MERCOSUL foi aprovada em 2005, inclusive pelo Paraguai, poca sob o governo de Nicanor Duarte, do Partido Colorado, que constitui a maioria do Parlamento paraguaio, o mesmo que rejeitou, recentemente e em definitivo, o Protocolo da Adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela ao MERCOSUL. Desde ento, a Venezuela desfruta de um estatuto jurdico sui generis no MERCOSUL, como direito a voz, mas no a voto, nas reunies do bloco. Portanto, a suspenso do Paraguai no permitiu a adeso da Venezuela, como se tem equivocadamente dito, mas apenas possibilitou a implementao plena de seu pertencimento, por meio da Deciso CMC n.27/12, de 30 de julho de 2007. A nosso juzo, o problema jurdico da incorporao da Venezuela no este. Segundo o artigo 3 do Protocolo de Adeso, A Repblica Bolivariana da Venezuela

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adotar o acervo normativo vigente do MERCOSUL, de forma gradual, no mais tardar em quatro anos contados a partir da data de entrada em vigncia do presente instrumento. O mesmo artigo estipula que um Grupo de Trabalho estabelecer o cronograma de adoo da referida normativa. E acrescenta As normas do MERCOSUL que, na data da entrada em vigor do presente instrumento, estiverem em trmite de incorporao, entraro em vigncia com a incorporao ao ordenamento jurdico interno dos Estados Partes originais do MERCOSUL. A adoo de tais normas por parte da Repblica Bolivariana da Venezuela realizar-se- nos termos do pargrafo anterior. J o artigo 4 estipula que No mais tardar em quatro anos contados a partir da data da entrada em vigncia do presente instrumento, a Repblica Bolivariana da Venezuela adotar a Nomenclatura Comum do MERCOSUL (NCM) e a Tarifa Externa Comum (TEC). Para esse fim, o Grupo de Trabalho (...) deste Protocolo estabelecer o cronograma de adoo da TEC contemplando as eventuais excees mesma, de acordo com as normas pertinentes do MERCOSUL. Em outras palavras, criam-se dois sistemas de vigncia, um geral, cujo fracasso j demonstramos, e outro para a Venezuela. Ainda mais grave: o artigo 2 determina que O mecanismo de soluo de controvrsias estabelecido no Protocolo de Olivos aplicarse- Repblica Bolivariana da Venezuela nas controvrsias relacionadas com as normas do MERCOSUL anteriores vigncia do presente Protocolo, medida que a Repblica Bolivariana da Venezuela adote progressivamente tais normas. Dito de outro modo, o sistema de soluo de controvrsias do MERCOSUL no servir como meio para exigir a incorporao do acervo normativo do bloco na Venezuela. Tais fatores podem aumentar a assincronia no mbito do MERCOSUL.

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VIII. PRINCIPAIS CONCLUSES E SUGESTES


Sem prejuzo do elenco mais amplo de resultados e sugestes apresentados na verso completa do Relatrio, pareceu-nos oportuno destacar as seguintes.

8.1. Centralizao do controle de internalizao das normas do MERCOSUL


Segundo o questionrio respondido pela DMS/MRE, a inexistncia, no Brasil, de uma instncia centralizadora do processo de incorporao de normativas do MERCOSUL dificulta seu acompanhamento, tornando-o mais suscetvel a falhas. A prpria Deciso 20/02, artigo 14, trata da questo. Referindo-se s normas que no necessitam de aprovao parlamentar, acrescenta que a aplicao da Deciso 20/02 poderia evitar alguns problemas verificados no Brasil, que acabam dificultando a vigncia das normas no bloco. Dentre essas dificuldades, as mais comuns decorrem da no-observncia do artigo 7 da Dec. CMC N 20/02, que estabelece a obrigatoriedade de incorporao das normas emanadas dos rgos decisrios do bloco aos ordenamentos jurdicos nacionais em seu texto integral a partir de 30 de maio de 2003. H casos, ainda, em que a incorporao realizada de forma correta, mas a entrada em vigncia prejudicada pela falta de comunicao entre os rgos do Executivo competentes pela incorporao e o MRE. A este ltimo cabe, na funo de Coordenao Nacional do GMC, enviar notificao SM informando que uma norma do MERCOSUL foi incorporada ao ordenamento jurdico nacional. Conclumos que a ausncia de controle centralizado compromete o conhecimento, at mesmo dentro do governo federal, sobre o estado de incorporao de certas normas, os gravames que ela pode implicar e os critrios para a adoo de uma ou de outra modalidade normativa, ou para a dispensa de incorporao. Isto significa que a transparncia pode ter efeitos diretos sobre a eficincia. Assim, sugerimos que o Brasil atribua Casa Civil a tarefa de concentrar a informao sobre o procedimento de incorporao de normas do MERCOSUL, eis que, conforme a Lei n.12.462/2011, tal rgo j possui tanto as competncias para coordenao e integrao do governo, como as de controle de legalidade e de mrito dos projetos de norma que so objeto de mensagem ou decreto presidencial. Com efeito, conforme o artigo 2 da referida lei, Casa Civil da Presidncia da Repblica compete: I - assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, especialmente: a) na coordenao e na integrao das aes do Governo; b) na verificao prvia da constitucionalidade e legalidade dos atos presidenciais; c) na anlise do mrito, da oportunidade e da compatibilidade das propostas, inclusive das matrias em tramitao no Congresso Nacional, com as diretrizes governamentais; d) na avaliao e monitoramento

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da ao governamental e da gesto dos rgos e entidades da administrao pblica federal; II - promover a publicao e a preservao dos atos oficiais. Com efeito, a concentrao desta atribuio em outro rgo acarretaria duplicidade de controles. Ademais, a Casa Civil encontra-se em posio estratgica no que concerne coordenao interministerial. Note-se que a ordem jurdica do MERCOSUL ultrapassa largamente a agenda e a cultura da poltica externa brasileira: a ampla maioria das normas do MERCOSUL que requerem internalizao concernem temas de poltica interna. No mesmo sentido, seria imprescindvel que uma norma interna determinasse a todos os rgos do governo o dever de informar tanto a internalizao de normas do MERCOSUL como os casos em que a norma a dispensa. O Brasil poderia, ainda, propor que uma norma do MERCOSUL torne obrigatria para todos os Estados a concentrao do procedimento de internalizao de normas do MERCOSUL em um s rgo do Estado (esta disposio j existe no plano regional, porm no em carter obrigatrio). Por outro lado, a Casa Civil deveria dispor de uma unidade especfica para tal funo, dotada de recursos humanos e materiais adequados.

8.2. Coordenao interministerial para unificao dos critrios relativos s modalidades de internalizao de normas
Sugerimos que uma discusso interministerial aprofundada consagre-se interpretao do artigo 49 da Constituio Federal, buscando definir com preciso o que deve ser considerado um compromisso gravoso no contexto do MERCOSUL. Nesta discusso, deve ser levado em considerao o fato de que grande parte das normas do bloco deriva do Tratado de Assuno. Em outras palavras, seria necessrio discutir o que representaria um novo gravame em relao s obrigaes assumidas no direito originrio do bloco. A mesma discusso interministerial aprofundada poderia consagrar-se tambm interpretao da norma relativa aos casos em que pode ser dispensada a incorporao de normas, por referir-se ao funcionamento das instituies do bloco. Com base em tal debate, uma norma nacional poderia definir quais contedos normativos devem ou no ser submetidos aprovao legislativa, e dispensam ou no internalizao na ordem brasileira. Este amadurecimento no seio do poder Executivo seria um importante elemento a favor da policronia.

8.3. Definio de prazos para internalizao de normas por via administrativa


O Brasil poderia propor, no mbito do MERCOSUL, a adoo de uma norma que

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defina um prazo mnimo geral para incorporao de normas que dispensam aprovao parlamentar, quando a prpria norma no o definir. Poderia ser estudada a adoo de um recurso tcnico que incentiva aos Estados ao cumprimento desta disposio, e evita os efeitos nocivos da assincronia junto aos atores econmicos e sociais. Um recurso possvel o efeito direto de uma norma (possibilidade de ser invocada diante das jurisdies nacionais e da Administrao Pblica) a partir do momento da expirao do referido prazo de internalizao. Independentemente da adoo desta norma no plano regional, uma lei brasileira poderia prever tais efeitos em mbito nacional.

8.4. Publicidade e acesso informao


Em conformidade sua ordem constitucional, o Brasil poderia propor aos seus scios, com ampla difuso desta proposta nos meios de comunicao da regio, a adoo imediata de uma norma regional que garanta a mxima publicidade da lista completa de incorporao de normas do MERCOSUL, a ser veiculada e periodicamente atualizada pela Secretaria do MERCOSUL, alm de periodicamente publicada nos dirios oficiais nacionais. Em conformidade Constituio Federal e, em particular, Lei n.12.527/2011, independentemente da adoo da norma regional anteriormente mencionada, poderia ser includo entre as competncias da Casa Civil o dever de garantir a publicidade da lista completa de incorporao de normas do MERCOSUL no Brasil. Ressalte-se que direito do cidado brasileiro saber se a vigncia de uma norma no Brasil encontra reciprocidade nas demais ordens, pelo que no da competncia dos demais Estados opinar sobre a difuso de tal lista em territrio brasileiro. Por outro lado, em cumprimento da Deciso CMC n.20/02, o Dirio Oficial da Unio finalmente deveria reservar seo especfica para publicao das normas oriundas do MERCOSUL, garantida a sua dupla publicao (que as normas sejam igualmente publicadas nas sees que correspondem aos seus temas). Quanto a este ponto, a DMS/MRE pondera: uma iniciativa simples e de grande impacto, sobretudo para efeitos de publicidade, seria a criao de uma sesso especial no Dirio Oficial da Unio para a publicao de normas do MERCOSUL incorporadas ao ordenamento jurdico brasileiro, conforme j previsto na Deciso 22/04. Tambm para a CNS/MS, o Dirio Oficial da Unio deveria ter um local especfico somente para MERCOSUL, onde fossem divulgadas todas as internalizaes e as Consultas Pblicas, assim as pessoas entrariam diretamente naquela pgina, no tendo que ficar procurando entre um Ministrio e outro o que saiu publicado sobre MERCOSUL.

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8.5. Transparncia e abertura do processo de reforma institucional do MERCOSUL


Quase secretamente, h um processo de reforma institucional em curso no MERCOSUL. O Grupo Ad Hoc de Alto Nvel sobre a reforma institucional (GANRI) do MERCOSUL, criado pela Deciso CMC n. 21/05, deveria elaborar um projeto completo de reforma antes de dezembro de 2006. A data para apresentao dos resultados do GANRI foi adiada para dezembro de 2007 (pela Deciso CMC n.29/06), e mais adiante para junho de 2009 (pela Deciso CMC n.56/07). A partir de 2007, perde-se o rastro deste Grupo nos documentos do MERCOSUL, ao menos nos que se encontram disponveis para acesso pblico. No foi encontrado relatrio do GANRI nas atas das reunies dos rgos decisrios, tampouco nos relatrios das PPTs. Em abril de 2010, uma Resoluo do GMC (n.06/10) retomou o tema da reforma institucional, criando a Reunio de Alto Nvel para a Anlise Institucional do MERCOSUL (RANAIM). Segundo esta resoluo, a RANAIM ter como funo assessorar o GMC atravs da anlise dos aspectos institucionais centrais do MERCOSUL e formular propostas tendentes ao aprofundamento do processo de integrao e ao fortalecimento de suas instituies, em especial sobre as seguintes matrias: a) estrutura orgnica do MERCOSUL, eventuais adaptaes, reformas, criao e/ou eliminao de rgos; b) aperfeioamento do sistema de soluo de controvrsias do MERCOSUL e fortalecimento de seus rgos institucionais; c) sistema normativo do MERCOSUL, incluindo o processo de elaborao, incorporao, vigncia, aplicao e reviso da normativa do MERCOSUL; e d) oramento do MERCOSUL. A RANAIM formada pelos Coordenadores Nacionais Alternos do GMC ou funcionrios de nvel equivalente dos Estados Partes, alm dos assessores governamentais que julgarem necessrios. Para o cumprimento de seus encargos, a RANAIM poder realizar consultas com os demais rgos e foros da estrutura institucional do MERCOSUL, bem como solicitar o apoio tcnico da Secretaria do MERCOSUL. Em dezembro de 2011, uma nova Resoluo do GMC (n.37/01) determinou linhas gerais para a reforma institucional do MERCOSUL, fixando, em particular, um cronograma de trabalho. Assim, a RANAIM deveria priorizar, em suas propostas, a reestruturao e funcionamento dos rgos decisrios do MERCOSUL e de seus foros subordinados, incluindo suas competncias; a anlise da possvel criao de novos rgos no mbito do MERCOSUL, levando em conta as prioridades do processo de integrao; a otimizao das funes da Secretaria do MERCOSUL e estabelecimento de novas funes; e a anlise e apresentao de uma proposta de oramento MERCOSUL. Quanto ao oramento, a Resoluo determina a cooperao entre a RANAIM e o Grupo de Assuntos Oramentrios (GAO).

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Em nosso entendimento, o processo de reforma institucional determinado pelas Resolues GMC n.06/10 e N.37/01 deveria incluir audincias pblicas aptas a garantir a ampla consulta aos diferentes rgos dos governos, ao PARLASUL, aos governos subnacionais e s organizaes sociais. Independentemente de deciso regional neste sentido, a proposta brasileira de reforma institucional do MERCOSUL pode ser objeto de audincias pblicas e amplo debate social. Por outro lado, as organizaes sociais poderiam elaborar, no mbito da reforma institucional, uma proposta de regulamento sobre a participao social, a transparncia e o acesso informao no mbito do MERCOSUL, com a participao do PARLASUL, do FCES e de outros foros de negociao que atualmente so dotados de mecanismos de participao social. Ademais, em conformidade Constituio Federal e, em particular, Lei n.12.527/2011, os documentos de trabalho da RANAIM, hoje classificados como reservados, deveriam tornar-se pblicos. Seria particularmente importante conhecer a proposta brasileira sobre a reforma institucional do MERCOSUL, assim como seus autores, as condies de sua elaborao, suas justificativas e uma avaliao da posio dos demais Estados a respeito de cada um de seus itens.

8.6. Aperfeioamento do Programa MERCOSUL Social e Participativo


Parece-nos fundamental, do ponto de vista da democracia, que o Brasil institucionalize e aperfeioe o Programa MERCOSUL Social e Participativo, com especial ateno difuso de informao sobre as negociaes em curso. Os atores sociais entrevistados no mbito desta pesquisa destacam a necessidade de receber a sua agenda completa e com antecedncia, alm de nela incluir as questes mais importantes que esto sobre a mesa de negociao, e no apenas iniciativas no campo social. O Entrevistado 2 destaca a necessidade de saber como os encaminhamentos do Programa so utilizados nas negociaes do MERCOSUL, e de melhorar a representatividade dos movimentos e temas na composio do foro. Indica ainda a necessidade de melhorar fluxo de informao por parte dos rgos de governo. Em conformidade ao esprito da Constituio Federal e, em particular, da Lei n.12.527/2011, deveriam ser publicados os projetos brasileiros de normas do MERCOSUL, ou ser justificada a sua no publicao.

8.7. Mecanismo de consulta entre CMC e PARLASUL


Conforme questionrio respondido pela DMS/MRE, para as normas que necessitam de aprovao parlamentar, poderia ser considerado um mecanismo facilitado de

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tramitao de normas MERCOSUL, com vistas a dar maior celeridade aprovao de normas. Esse procedimento prprio valeria no apenas para a tramitao no Congresso Nacional, mas tambm para a etapa anterior em que as Exposies de Motivos so examinadas pelo Executivo. A ideia seria valorizar o processo de integrao por meio de um tratamento diferenciado em relao aos demais atos internacionais. Tal tratamento refletiria a importncia estratgica da integrao para o Brasil (Artigo 4, pargrafo nico da Constituio Federal), o alto ndice de produo normativa do MERCOSUL e a natureza e contedo dessas normas. Consideramos que este procedimento especial poderia ser o mecanismo de consulta do CMC ao PARLASUL, que, j foi mencionado. No Brasil, esse mecanismo est regulado pela resoluo 1/2011 do Congresso Nacional e j pode ser aplicado. A utilizao desse mecanismo levaria automaticamente as normas regionais a chegarem nos congressos nacionais com um procedimento preferencial, o que pode contribuir para sua vigncia, eficcia e democracia. Entre os atores sociais, o Entrevistado 1 considera que preciso dar maior poder de deciso ao PARLASUL, alis, e dar possibilidade ao povo escolher seus representantes nesta instncia que ainda fruto de conchavos no Brasil. Acrescenta que A presso popular sobre elaborao de normas sempre ajuda. A fim de fortalecer o parlamento regional, para que ele possa cumprir este papel, seria, ainda, importante que a base parlamentar do governo federal impulsionasse a aprovao pelo Congresso Nacional da lei eleitoral brasileira relativa ao sufrgio universal para o PARLASUL, atualmente em tramitao.

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IX. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS


AMARAL JR., Alberto do. Curso de Direito Internacional Pblico, 3.ed., So Paulo: Atlas, 2012. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 29 ed. So Paulo: Malheiros, 2012. BRASIL, Ministrio da Sade. Metodologia de Trabalho para o SGT N. 11 Sade/ MERCOSUL. 2.ed. Braslia: Editora MS, 2005. DELMAS-MARTY, Mireille (dir.). Critique de lintgration normative. Paris: PUF, 2004. ___. Les forces imaginantes du droit Le relatif et luniversel, Paris: Seuil, 2004. ___. Les forces imaginantes du droit (II) - Le Pluralisme ordonn. Paris. Seuil, 2006. ___. Les forces imaginantes du droit (III) - La refondation des pouvoirs. Paris. Seuil, 2007. ___. Les forces imaginantes du droit (IV) Vers une communaut de valeurs ? Paris. Seuil, 2011 GABSCH, Rodrigo. Aprovao de tratados internacionais pelo Brasil: possveis opes para acelerar o seu processo. Braslia: FUNAG, 2010. KING, Gary; KEOHANE, Robert O.; VERBA, Sidney. Designing Social Inquiry: Scientific Inference in Qualitative Research. Princeton: Princeton University Press, 2004. NEVES, Marcelo. Transconstitucionalismo, So Paulo: Martins Fontes, 2009. ONU. Fragmentation of international law. Report of the Study Group of the International Law Commission. Finalized by Martti Koskenniemi. A/CN.4/L.682 13 Abril 2006. PERITO, Miguel Angel. Palestra ministrada em 29/08/2012 no Grupo de Anlise da Conjuntura Internacional da USP, GACINT. PEROTTI, Alejandro. Palestra ministrada em 16/11/2012 no Seminrio Direito internacional e efetivao do direito sade no MERCOSUL, na Universidade de So Paulo. SANCHEZ-BADIN, Michelle Ratton. possvel pensar em sociedade civil no MERCOSUL?, Cena Internacional 2007, vol. 9, n 1, p. 37-56. FARIA, Luiz Estrella; PIERO, Felipe. Participao democrtica no MERCOSUL: anlise do papel da comisso parlamentar conjunta e do frum consultivo econmico-social. Textos para discusso FEE n.82, Porto Alegre, 2010.

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MARCONI, Eva; LAKATOS, Marina, Tcnicas de pesquisa: planejamento e execuo de pesquisas, amostragens e tcnicas de pesquisas, elaborao, anlise e interpretao de dados. 6.ed. So Paulo: Atlas, 2006. SINGLY, Franois de, Le questionnaire. Srie lenqute et ses mthodes. 2.ed. Paris, Armand Colin, 2008.

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