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A Gesto Democrtica Municipal e o papel dos Conselhos em Passo Fundo

Janana Rigo Santin Eduardo Belisrio Finamore Resumo O artigo apresenta uma anlise do papel dos entes federativos na Constituio Federal de 1988, buscando explicitar as atribuies e competncias do Municpio, ente federativo mais prximo do cidado, e o novo modelo de gesto descentralizado e participativo advindo com a Magna Carta de 1988. So abordados os dispositivos legais positivados na Constituio Federal, Constituio Estadual do Rio Grande do Sul, Lei de Responsabilidade Fiscal e Estatuto da Cidade com vistas a comprovar a insero do princpio da participao no ordenamento jurdico brasileiro. E por fim o artigo aborda um importante instrumento de participao popular na formulao das polticas pblicas municipais: os Conselhos Municipais. Nesse sentido, a problemtica do artigo reside no papel dos Conselhos Municipais na definio das polticas pblicas municipais, analisando os motivos que justificam as dificuldades no reconhecimento do carter deliberativo de suas decises, j que a gesto democrtica da cidade est garantida pela lei, formalmente, mas preciso efetivamente concretiz-la no Municpio. Palavras-Chave: Conselhos Municipais, Municpio, Participao.

Este artigo tem como objetivo realar dois pontos fundamentais apontados pela Constituio Federal de 1988 e os relacionar realidade de Passo Fundo. Ele parte de uma apresentao feita no VI congresso da Unio das Associaes de Moradores de Passo Fundo (UAMPAF). O primeiro o papel dos entes federativos: Unio, Estados e Municpios. Em questo de planejamento, compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social (art. 21, inc. IX da CF). Por sua vez, remete autonomia estadual a instituio de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (art. 25, par. 3 da CF). Quanto aos Municpios, a Constituio de 1988 os fortaleceu elevando-os a ente federativo, conforme disposto em seu artigo 18. Na medida em que o pacto federativo consolida institucionalmente a autonomia municipal poltica, administrativa e financeira, por meio da eletividade de prefeitos e vereadores, o poder de

Doutora em Direito pela UFPR, Mestre em Direito pela UFSC, Advogada, Professora do Mestrado em Histria e da Faculdade de Direito da Universidade de Passo Fundo. janainars@upf.br.

Doutor em Economia, Professor da Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de Passo Fundo e presidente do COREDE Produo. finamore@upf.br.

2 editar sua Lei Orgnica prpria e da capacidade de auto-organizao, preservando as autonomias polticas e de gesto econmico-financeira. No entanto, a obrigao de planejamento a cargo dos municpios fica limitada questo urbana, sendo sua poltica urbana expressa atravs do plano diretor (art. 182 da Constituio Federal). Ou seja, a rigor, a Constituio Federal estabelece competncias distintas para os entes da federao, onde as normas gerais condizentes dinmica de organizao territorial referente rede de cidades e ao seu planejamento caberia Unio e aos Estados, deixando para os municpios a interveno no uso e ocupao do solo nas cidades. O raciocnio que se fecha na cidade leva a falta de perspectiva regional, nacional e territorial. Isto no quer dizer que o municpio fica impedido de elaborar um plano estratgico de desenvolvimento, apenas refora a obrigatoriedade de alguns municpios elaborarem planos diretores. Este ponto ser discutido mais adiante. Dentre as competncias atribudas constitucionalmente ao Municpio (art. 30) podem-se citar algumas que so: a possibilidade de criar e instituir tributos de sua competncia, o que denota a preocupao de supri-lo de meios para financiar os deveres a ele atribudos, sem necessitar esperar repasses de outro ente; legislar sobre assuntos de interesse local, o que, em outros termos, pode ser definido como apenas um bairro ou regio, no necessitando abranger todo espao territorial; organizar e manter servios locais e garantir adequado uso do solo urbano. Assim que a Constituio de 1988 buscou resgatar o princpio federalista e estruturou um sistema de repartio de competncias que tenta refazer o equilbrio das relaes entre poder central e os poderes estaduais e municipais .
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O segundo ponto desta anlise a adoo do regime federativo de democracia semi-direta. A Carta Constitucional Brasileira de 1988 estabelece, em seu artigo 1.o, que o Estado brasileiro um "Estado Democrtico de Direito", irradiando assim os valores democrticos sobre todo o ordenamento jurdico e sobre todos os elementos constitutivos estatais. Para atendimento do valor democrtico, Silva2 entende que o funcionamento do Estado brasileiro dever estar submetido vontade popular, observando que o termo cidadania precisa ser visto com maior amplitude que a mera possibilidade de o cidado ser titular de direitos polticos. A partir dessa viso, os participantes da vida do Estado devem ser reconhecidos como pessoas integradas a uma sociedade estatal, havendo uma conexo entre o conceito de soberania popular (art. 1.o, pargrafo nico)3, o exerccio dos direitos polticos (art. 14)4 e o conceito de dignidade da

SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo . 21.ed. So Paulo: Malheiros, 2002. p. Idem, p.104-105.

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3 pessoa humana (art. 1.o, III). Esses elementos sero aliados ao direito educao (art. 205) 5, consubstanciando-se em base e meta essencial do regime democrtico. Dessa forma, percebe-se que o Brasil elegeu o regime democrtico de Estado de direito, mediante uma democracia representativa, isto , as deliberaes coletivas so tomadas no de modo direto pelos integrantes da sociedade, mas por representantes eleitos para esta finalidade. Porm, tratou de institucionalizar formas de democracia participativa, a fim de que os cidados no apenas elegessem seus representantes, mas participassem pessoalmente de decises sobre o interesse da coletividade, visando com isso uma participao democrtica mais completa, capaz de ir alm do direito de votar e ser votado. Classifica-se, portanto, o Brasil como uma democracia semi-direta.6 Alm dos mecanismos de democracia participativa previstos no art. 14 da Constituio Federal (plebiscito, referendo, iniciativa popular), h outros dispositivos espalhados no texto constitucional, como os direitos fundamentais de acesso de todos informao administrativa (art. 5.o, XIV e XXXIII) e o direito de petio e de certido em reparties pblicas (art. 5. o, XXXIV). Mencionam-se ainda: a participao dos trabalhadores em colegiados de rgos pblicos em que se discutam seus interesses (art. 10); direito de fiscalizao pelos contribuintes das contas dos Municpios (art. 31, 3.o); possibilidade de, na forma da lei, haver a participao do usurio na administrao direta e indireta (art. 37, 3.o); direito de qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato denunciar irregularidades ou ilegalidade perante as Cortes de Contas (art. 74, 2.o); obrigatoriedade de o sistema de seguridade social observar o carter democrtico e descentralizado da administrao, numa gesto quadripartite (art. 194, VII). Por fim, observa-se a necessidade de uma gesto democrtica no campo da sade (arts. 197, 198, III e 227, 1.o); da assistncia social (art. 204, I); da educao (arts. 205 e 206, VI); da cultura (art. 216, 1.o); do meio ambiente (art. 225); da criana e do adolescente (art. 227, 1.o); do aproveitamento de recursos naturais em terras indgenas (art. 231, 3.o), sendo que aqui esto referidos alguns dos mais relevantes.
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Art. 1.o - A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo poltico. Pargrafo nico - Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. (grifo nosso)

Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e polo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular... Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. Para um estudo mais detalhado sobre democracia semidireta, ver BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 10.ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p.281-294.

4 J a Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, promulgada em 03 de outubro de 1989, tambm incorpora diversos mecanismos de participao da populao no processo de formao de polticas pblicas e define orientaes ou normas para o processo de desenvolvimento e planejamento regional, alm de manter aqueles j previstos obrigatoriamente na Constituio Federal. Ao trabalhar com o ttulo I Dos Princpios Fundamentais, em seu art. 1. o, a Constituio Estadual do Rio Grande do Sul adota os mesmos princpios fundamentais e direitos individuais, coletivos, sociais e polticos universalmente consagrados pela Magna Carta de 1988. J o seu art. 2.o dispe que a soberania popular ser exercida mediante sufrgio universal, voto direto, secreto e de igual valor e ainda mediante as manifestaes diretas do plebiscito, referendo e iniciativa popular (este, em particular, tratado na subseo IV do referido diploma legal, arts. 68 e segs.). Ao dispor sobre Administrao Pblica, em seu art. 19 a Carta Estadual elenca dentre os princpios a serem observados pela Administrao Pblica direta e indireta o princpio da participao. Salienta-se que aqui a carta estadual foi alm da Magna Carta de 1988, tornando explcito para a Administrao Pblica estadual e municipal o princpio da participao. E reafirma no inciso III do referido artigo que a Administrao organizar-se- visando aproximar os servios pblicos dos beneficirios ou destinatrios.7 Em continuidade aos dispositivos da Constituio Estadual que reafirmam o princpio da participao observa-se o art. 23, o qual possibilita a todos o acesso informao administrativa, repetindo dispositivos constitucionais. No art. 25 determina-se que as empresas sob controle estatal e fundaes pblicas devero ter na sua diretoria, no mnimo, um representante dos empregados. Ao tratar das funes e atribuies do Ministrio Pblico, a Carta Estadual rio-grandense, em seu art. 111, V incumbe ao parquet, nos termos de lei complementar, "receber peties, reclamaes e representaes de qualquer pessoa por desrespeito aos direitos assegurados na Constituio Federal, nesta Constituio e nas leis". No art. 126 possibilita-se a participao da sociedade civil atuante em Conselhos de Defesa e Segurana da Comunidade nos assuntos atinentes segurana pblica estadual, na forma da lei. Ao tratar sobre finanas pblicas, o art. 146 da Constituio Estadual do Rio Grande do Sul remete o assunto lei complementar, devendo esta observar os princpios constitucionais e de lei complementar federal. Aqui se relembram os dispositivos da Magna Carta de 1988 referentes participao popular, bem como os princpios e as regras dispostos na Lei Complementar
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Art. 19. A administrao pblica, direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado e dos municpios, visando promoo do bem pblico e preservao de servios comunidade e aos indivduos que a compe, observar os princpios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade, da legitimidade, da participao, da razoabilidade, da economicidade, da motivao e o seguinte: (...) III - a administrao pblica ser organizada de modo a aproximar os servios disponveis de seus beneficirios ou destinatrios; (...).."

5 n.o 101/2000, em especial o princpio da Transparncia (Lei de Responsabilidade Fiscal). Salientase positivao da participao popular na elaborao das peas oramentrias (art. 149, pargrafo 4.o da Constituio Estadual), assim dispondo: "os oramentos anuais, de execuo obrigatria, compatibilizados com o plano plurianual, elaborados com participao popular na forma da lei, e em conformidade com a lei de diretrizes oramentrias, sero os seguintes: (...)." E ainda h a possibilidade, pelo art. 150, pargrafo 6.o, de serem "apresentadas emendas populares aos projetos de lei do plano plurianual, de diretrizes oramentrias e do oramento anual, desde que firmadas por, no mnimo, quinhentos eleitores ou encaminhadas por duas entidades representativas da sociedade". Note-se no seguinte pargrafo 7.o a obrigatoriedade de plena divulgao cidadania das leis oramentrias, franqueando-as ao pblico trinta dias antes de sua submisso ao plenrio. No que tange poltica de desenvolvimento estadual e regional, a Constituio Estadual riograndense, em seu art. 167 determina que a definio das "diretrizes gerais, regionais e setoriais da poltica de desenvolvimento caber a rgo especfico, com representao paritria do Governo do Estado e da sociedade civil". Garantido pelo art. 168 o acesso aos cidados de informaes sobre "qualidade de vida, meio ambiente, condies de servios e atividades econmicas e sociais, bem como a participao popular no processo decisrio". No que tange poltica estadual de habitao, dever estar articulada com as comunidades organizadas (art. 173). J quanto segurana social o art. 190 dispe que "ser estimulada e valorizada a participao da populao, atravs de organizaes representativas, na integrao e controle da execuo das aes mencionadas neste artigo". A poltica de ensino dever embasar-se na democracia e no respeito aos direitos humanos (art. 196), primando pela gesto democrtica do ensino pblico (art. 197, VI). Dever ser instalado um Conselho Estadual de Educao (art. 207), com poderes consultivos, fiscalizadores, normativos e deliberativos, composto em grande parte por membros indicados pela comunidade escolar. As escolas pblicas devero estar disposio da comunidade e contaro com conselhos escolares constitudos pelos diretores da escola e por representantes da comunidade escolar. Os diretores sero eleitos pelo voto direto e uninominal da comunidade escolar (art. 213). No que tange cultura tambm haver um Conselho Estadual de Cultura para atingir a gesto democrtica da poltica cultural (art. 225), devendo ser composto por representantes das entidades culturais. J a poltica estadual de cincia e tecnologia estar destinada a rgo especfico criado por lei, o qual dever conter representao de segmentos da comunidade cientfica e dos cidados (art. 235). Para a comunicao social a carta estadual possibilita amplo acesso dos meios de comunicao social estatais aos partidos polticos, sindicatos, organizaes profissionais, comunitrias, culturais e ambientais defensoras dos direitos humanos e da liberdade de expresso e informao social (art. 239).

6 No que tange sade, o art. 242, IV determina que as aes e servios pblicos de sade devero observar a "participao, com poder decisrio, das entidades populares representativas dos usurios e trabalhadores da sade, na formulao, gesto, controle e fiscalizao das polticas de sade". Para a definio de polticas e programas de proteo da criana, adolescente e idoso possibilita-se a participao e entidades da sociedade civil (art. 260), destinando-se a coordenao, acompanhamento e fiscalizao de tais programas a conselhos comunitrios compostos tambm por segmentos da sociedade civil organizada (art. 260, pargrafo 1.o). A poltica de defesa do consumidor, por sua vez, dever ser planejada e executada pelo Poder Pblico, sempre com a "participao de entidades representativas do consumidor, de empresrios e trabalhadores" (art. 267). Por fim, ao tratar da poltica urbana, a Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, em seu art. 177, aponta a necessidade de participao das entidades comunitrias na formulao do Plano Diretor Municipal e das diretrizes gerais de ocupao do territrio Municipal:
Art. 177 - Os planos diretores, obrigatrios para as cidades com populao de mais de vinte mil habitantes e para todos os municpios integrantes da regio metropolitana e das aglomeraes urbanas, alm de contemplar os aspectos de interesse local e respeitar a vocao ecolgica, sero compatibilizados com as diretrizes do planejamento do desenvolvimento regional. (...) 5.o - Os Municpios asseguraro a participao das entidades comunitrias legalmente constitudas na definio do plano diretor e das diretrizes gerais de ocupao do territrio, bem como na elaborao e implementao dos planos, programas e projetos que lhe sejam concernentes.

O dispositivo legal supra destinado a atender ao mandamento da Constituio Federal de 1988, disposto no artigo 29, XII, o qual prev a efetiva participao das entidades locais no planejamento municipal:
Art. 29 - O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (...) XII - cooperao das associaes representativas no planejamento municipal;

Dessa forma, no planejamento dos municpios integrantes do Estado do Rio Grande do Sul exige-se, como elemento obrigatrio, a participao popular. Para tanto, no basta a mera publicidade dos atos administrativos dessa natureza, mas a efetiva assegurao da participao mediante audincias pblicas de entidades comunitrias legalmente constitudas para a elaborao

7 do plano diretor, diretrizes gerais de ocupao do territrio, bem como para a elaborao e execuo dos planos, programas e projetos a eles concernentes. Nessa feita, por todos os dispositivos acima elencados enfatiza-se a necessidade de observncia do princpio da participao tambm em mbito de Constituio Estadual, pelo menos no que tange ao Rio Grande do Sul. Trata-se de norma principiolgica e tambm de regra, positivada em cada situao concreta acima tratada, a qual para ser concretizada necessita da instituio dos Conselhos Municipais, como principal instncia deliberativa de congregao de esforos entre a sociedade civil e a sociedade poltica (sade, educao, cultura, direito do consumidor, proteo criana, adolescente, idoso, poltica de desenvolvimento estadual e regional etc.). A Constituio Estadual do Rio Grande do Sul deixa clara a importncia do planejamento participativo como instrumento necessrio para a busca do desenvolvimento econmico e social. Mais ainda, define em diferentes artigos a obrigatoriedade da participao da sociedade civil, da populao, seja ao estipular a criao de Conselhos Municipais, seja ao garantir a representao paritria entre governo e sociedade organizada nos diferentes conselhos. Na atividade de planejamento e administrao pblica, as formas de participao semi-diretas concretizam-se atravs dos Conselhos Municipais ou conselhos gestores de polticas, sejam eles setoriais, territoriais ou globais. Dessa forma, adotando-se as concluses de Allebrandt, a temtica dos COREDES e dos COMUDES vem tomando conta do espao poltico, econmico, social e at mesmo acadmico no Rio Grande do Sul nos ltimos 15 anos. Para o autor:
Verificamos que a Constituio do Estado do Rio Grande do Sul avana no sentido de explicitar a figura dos conselhos comunitrios e conselhos populares, alm de incorporar o carter deliberativo no caso do Conselho Estadual de Educao, garantindo-lhe tambm a autonomia administrativa e dotao oramentria prpria. Tambm, no caso do Conselho Estadual de Sade, a Constituio do Estado garante poder decisrio na formulao, gesto, controle e fiscalizao da poltica de sade. A prpria Constituio Estadual j institui diversos conselhos, como o caso do Conselho Estadual do Idoso e o Conselho Estadual da Criana e do Adolescente. Alm disso, define a participao como um dos princpios da administrao pblica direta e indireta, tanto para o nvel estadual como municipal. No que tange questo do desenvolvimento a Constituio do Estado, seguindo a Constituio Federal, deixa clara a importncia do planejamento como instrumento necessrio para a busca do desenvolvimento econmico e social. Mais ainda, define em diferentes artigos a obrigatoriedade da participao da sociedade civil, da populao, seja ao definir a criao de Conselhos Populares, seja ao garantir a representao paritria entre governo e sociedade organizada nos diferentes conselhos.8
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ALLEBRANDT, Srgio Luis. COREDES e COMUDES: uma nova experincia de planejamento do desenvolvimento local/regional no Rio Grande do Sul/Brasil. Disponvel em: http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/CLAD

Para um melhor esclarecimento a respeito dos Conselhos Municipais, Gohn afirma que estes visam mediar relaes e conferir maior interao entre governo e sociedade civil. Estas estruturas inserem-se na esfera pblica e tambm fazem parte da esfera poltica, j que integram os rgos pblicos vinculados ao Poder Executivo. So voltados discusso, deliberao e definio de polticas pblicas especficas, como o conselho de educao, sade, cultura, meio ambiente, consumidor, patrimnio histrico-cultural, etc. So compostos por representantes do poder pblico e da sociedade civil organizada que formulam em conjunto as polticas pblicas, em um processo de gesto descentralizada e participativa, alm de favorecerem o controle social sobre a gesto pblica, implicando uma maior cobrana de prestao de contas por parte dos rgos pblicos. Para a autora:
Os conselhos so instrumentos de determinados processos polticos e constituem inovaes institucionais na gesto de polticas sociais no Brasil. (...) Os conselhos, podero ser tanto instrumentos valiosos para a constituio de uma gesto democrtica e participativa, caracterizada por novos padres de interao entre governo e sociedade em torno de polticas setoriais, como podero ser tambm estruturas burocrticas formais e/ou simples elos de transmisso de polticas sociais elaboradas por cpulas, meras estruturas para transferncia de parcos recursos para a comunidade, tendo o nus de administr-los; ou ainda instrumentos de acomodao dos conflitos e de integrao dos indivduos em esquemas definidos previamente. Disso resulta que os conselhos so espaos com carter duplo: implicam, de um lado, a ampliao do espao pblico atuando como agentes de mediao dos conflitos remando, portanto, contra as tendncias das polticas neoliberais de suprimir os espaos de mediao dos conflitos; mas de outro lado, dependendo como so compostos, podero eliminar os efeitos do empowerment, do sentido de pertencer dos indivduos, e reafirmar antigas prticas herdeiras do fisiologismo. Como tal, carregam contradies e contrariedades. Tanto podem alavancar o processo de participao sociopoltica de grupos organizados, como estagnar o sentimento de pertencer de outros se monopolizados por indivduos que no representem, de fato, as comunidades que os indicaram/elegeram. Eles no substituem os movimentos de presso organizada de massas, ainda necessrios para que as prprias polticas pblicas ganhem agilidade. 9

Embora haja crticas na maneira impositiva do processo de criao dos conselhos, bem como da dinmica de seu funcionamento, isso no significa que estes espaos pblicos, uma vez existentes, no possam ser ocupados e dinamizados pela sociedade civil. Os conselhos municipais so espaos pblicos concebidos para possibilitar que os interesses coletivos da sociedade integrem a agenda pblica, participando efetivamente da gesto das polticas pblicas (formalizao, implementao e avaliao), constituindo-se assim em real espao de construo da cidadania. A Figura 1 mostra os entes municipais tanto da democracia representativa (poder executivo e poder legislativo) quanto da democracia participativa (conselho popular, conselhos municipais setoriais e conselho municipal de desenvolvimento) do municpio de Passo Fundo. Por meio da participao ativa da sociedade so formados vrios conselhos setoriais cuja origem deu-se por
%20XI/documentos/allebran.pdf. Acesso em: 12 abr. 2008.
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GOHN, Maria da Glria. Conselhos Gestores e Participao Sociopoltica. So Paulo: Cortez, 2001. p. 107-108.

9 iniciativas das trs esferas de estado: federal, estadual e municipal. Estes se relacionam com o poder pblico municipal participando da gesto das polticas pblicas com foco especfico de atuao. Dada a necessidade de um frum de discusso pblico-privado, com viso integral do processo de desenvolvimento dos municpios, o governo do estado do Rio Grande do Sul, em 2003, incentivou a criao dos COMUDEs (Conselhos Municipais de Desenvolvimento), cujos membros seriam todos os conselhos municipais setoriais existentes no municpio, alm do poder executivo e legislativo. No que tange ao aspecto histrico da criao dos COMUDEs, importantes as colocaes de Allebrandt,
Os conselhos municipais de desenvolvimento, mais conhecidos como Comudes, passaram a se constituir um lugar comum no Rio Grande do Sul a partir de 2003. A criao dos Comudes deu-se em tempo recorde no final daquele ano, por um motivo muito prtico: o atual governo estadual, juntamente com os Coredes e o Frum dos Coredes, entenderam que a existncia do Comude deveria passar a ser condio para os municpios participarem do PPP-Processo de Participao Popular, que veio a substituir o OP-Oramento Participativo, instrumento de gesto participativa do governo anterior. Em 2003 os municpios foram autorizados a participar do PPP atravs da constiuio de comisses provisrias. Para 2004, a exigncia era de institucionalizao dos Comudes. Este processo, se por um lado colocou no mapa gacho mais de 400 conselhos locais de desenvolvimento, por outro, j que processo de cima para baixo, em muitos casos faz com que os Comudes existam apenas no papel, sem atuao efetiva no cumprimento de sua real funo. Alm disso, a pressa na criao dos Comudes, fez com que a maioria dos municpios encaminhasse aos poderes legislativos locais projeto de lei que era uma cpia ipsis literis do chamado Kit Comudes, distribudo pelo Governo do Estado e pelo Frum dos Coredes como sugesto. Alis, este j foi um fator determinante na criao dos conselhos municipais gestores de polticas pblicas ao longo dos anos 90, quando a sua criao em grande medida se dava por imposio de legislao federal (como no caso das Leis Orgnicas da Sade e da Assistncia Social, como tambm no caso dos conselhos programticos como os relacionados fiscalizao dos recursos do Fundef na rea da educao). Mesmo recentemente, o Ministrio das Cidades coordenou um grande processo de conferncias municipais, regionais, estaduais e nacional, onde um dos objetivos era/ a criao de conselhos da cidade em todos os municpios brasileiros. Esta maneira impositiva no processo de criao dos conselhos tm sido analisada como nefasta ao processo de participao da sociedade na gesto pblica e nos processos de desenvolvimento local e regional. Isso no significa, por outro lado, que estes espaos pblicos, uma vez existentes, no possam ser ocupados e dinamizados pela sociedade civil. O problema, quando no h uma discusso ampla no processo de criao dos conselhos, que os mesmos tendem a se constituir em espao de cooptao e manipulao, em suma, em espao de retrica sobre a participao. Mas a idia dos Comudes no nasceu em 2003 com o novo governo, em funo do PPP. No incio de 2001, quando o Frum dos Coredes definia as diretrizes gerais de atuao para o ano que se iniciava, apontava para a necessidade de enfatizar o reforo junto s bases, dinamizando o trabalho das Comisses Setoriais e persistindo no esforo de implantao dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento, enraizando cada vez mais o trabalho dos Coredes junto s comunidades das regies. (Coredes-RS, 2002: 83) De fato, os Coredes j haviam percebido a necessidade da implantao de conselhos municipais de desenvolvimento, que se constituiriam no principal elo de ligao entre o nvel local e regional (municpio e Corede), j que o conselho

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municipal coordenaria o processo de discusso da dinmica do desenvolvimento no mbito municipal.10

No caso especfico de Passo Fundo, foi incorporado ao COMUDE o Conselho Popular (criado por lei municipal em 2002), responsvel pelo oramento participativo do municpio e organizado pela UAMPAF (Unio das Associaes de Moradores de Passo Fundo). Ainda na esfera do pensamento desenvolvimentista, foi criada em 1984, em Passo Fundo, uma agncia de desenvolvimento chamada CODEPAS (Companhia de Desenvolvimento de Passo Fundo) com o objetivo de promoo de desenvolvimento econmico e social do Municpio por meio da execuo de planos, projetos e obras de desenvolvimento econmico e social.

Figura 1: Entes municipais da democracia representativa e participativa do municpio de Passo Fundo. Pelas atribuies dadas ao COMUDE de Passo Fundo, criado pela Lei 4.092 de 2003, fica claro o seu papel na articulao da sociedade para a elaborao do Planejamento Estratgico de
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ALLEBRANDT, Srgio Luis. COREDES e COMUDES: uma nova experincia de planejamento do desenvolvimento local/regional no Rio Grande do Sul/Brasil. Disponvel em: http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/CLAD %20XI/documentos/allebran.pdf. Acesso em: 12 abr. 2008. (grifos do autor)

11 Desenvolvimento Municipal e na busca de recursos para a sua execuo. Especificamente suas atribuies so: I promover a participao de todos os segmentos da sociedade local, organizados ou no, na discusso dos problemas e na identificao das potencialidades, bem como na definio de polticas pblicas de investimentos e aes que visem o desenvolvimento econmico e social do Municpio; II identificar, discutir e eleger as prioridades municipais; III propor o Plano Estratgico de Desenvolvimento Municipal; IV promover e fortalecer a participao da sociedade civil na integrao regional; V realizar a interface com as atividades do COREDE (Conselho Regional de Desenvolvimento), buscando articulao com o Estado; VI constituir instncia de discusso e formulao de propostas para servirem como subsdios elaborao dos Planos Plurianuais, das Diretrizes Oramentrias e dos Oramentos Anuais, municipal e estadual, bem como articular polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento; VII acompanhar e fiscalizar a execuo das aes ou investimentos escolhidos no COMUDE e includos nos oramentos, municipal ou estadual. A Figura 2 mostra a estrutura do COMUDE de Passo Fundo em 2008. Foram identificados, com base nas leis municipais e em informaes do COMUDE, 27 conselhos setoriais. Os presidentes destes conselhos fazem parte do conselho de representantes do COMUDE, do qual sero escolhidos a diretoria executiva e o conselho fiscal. Alm dos presidentes dos conselhos setoriais, fazem parte do conselho de representantes, o presidente da UAMPAF, o prefeito municipal, o presidente da cmara de vereadores e dez representantes que formam o conselho popular. A diretoria executiva do COMUDE dever contar com a assessoria da Secretaria de Planejamento.

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Figura 2: Estrutura do COMUDE do municpio de Passo Fundo Lei 4092/2003 Assim, este grande conselho conta com a participao de 39 representantes diretos que contam com o apoio de aproximadamente 400 pessoas que do suporte aos movimentos sociais de Passo Fundo (conselheiros dos conselhos setoriais e presidentes de bairros). Estas so as chamadas foras vivas da sociedade. Dessa forma, a agenda contempornea do desenvolvimento exige a organizao da sociedade, com atitude pr-ativa, visando o fortalecimento da economia local; um novo papel das instituies, pblicas e privadas, com vistas governana territorial de maneira mais democrtica; a ampliao de aes de cooperao e parceria, a partir de prticas de co-gesto pblico-privada. A expectativa a ampliao da esfera de ao pblica, envolvendo as representaes do Estado, da sociedade organizada e do mercado. A importncia do papel dos governos locais no est na ao isolada e unilateral na coordenao e regulao do processo de desenvolvimento no nvel local. Ao contrrio, est na capacidade de gerar sinergias, ao cooperada com e entre os atores, portanto, de construir um ambiente no qual a gesto do desenvolvimento do territrio seja compartilhada.

13 Tendo em vista os inmeros problemas apresentados por gestes burocratizadas, afastadas dos cidados e das reais necessidades da comunidade e alheias a qualquer tipo de controle social, conjugados com a elevao do nvel de endividamento da administrao pblica brasileira, tanto em nvel interno quanto externo, constata-se a impossibilidade de enquadrar a administrao da mquina pblica brasileira apenas a um poder central. necessrio descentralizar, para que as decises sejam tomadas a partir de uma aproximao maior do gestor pblico com os problemas que devem inspirar suas escolhas e decises. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000) veio para coroar uma tendncia j presente no regime jurdico-administrativo brasileiro, em especial no que tange ao aspecto oramentrio e fiscal: o repensar na importncia dos princpios na estruturao de um Direito realmente comprometido com valores substantivos da conduta humana sem abandonar as conquistas dogmticas fator que fora esquecido e quase sepultado pelo positivismo jurdico. Assim, os princpios jurdicos presentes na gesto fiscal oramentria, "depois de garimpados na doutrina, de onde surgiram, e reconsiderados luz da epistemologia e da metodologia cientfica contemporneas, passaram ao direito posto, na condio de normas jurdicas, com maior amplitude significativa, mas nas mesmas condies formais das normas conceituais".11 A Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu grande destaque aos princpios garantidores de uma gesto eficiente, responsvel e participativa, atualizando aqueles estabelecidos na Magna Carta de 1988 e propondo novos princpios complementares que passaram a integrar o regime jurdico de Direito Administrativo, a fim de que todos estejam mais afinados com o princpio maior que orienta todo o esprito da nova Lei Complementar: o princpio da participao. Reconhece-se e positiva-se o princpio da participao inserido na Constituio Federal de 1988, complementando-o com tantos outros dispositivos que agora passam a integrar o regime jurdico-administrativo brasileiro. No basta apenas a publicidade dos atos do gestor pblico, mas necessria uma atitude positiva maior: a conduta administrativa transparente e a participao dos administrados nas decises sobre disposio e execuo oramentrias. Por privilegiar a transparncia como princpio norteador de uma gesto fiscal responsvel, possibilita-se um controle social mais eficaz da administrao pblica, passando a transparncia a ser configurada como "um dos elementos fundamentais para a manuteno do equilbrio das contas pblicas". Ao exigir dos gestores pblicos

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MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes do Direito Administrativo. 2.ed. Rio De Janeiro: Renovar, 2001. p. 299.

14 uma atuao sincera e clara a respeito da prestao de contas de seus mandatos, cria-se a possibilidade de acesso a informaes documentais detalhadas das respectivas gestes.12 De outra feita, importante ressaltar que o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) reserva um captulo inteiro (Captulo IV) para tratar da Gesto Democrtica da Cidade. Inicia-se com o art. 43, o qual estabelece que para garantir a gesto democrtica devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: rgos colegiados de poltica urbana; debates, audincias e consultas pblicas; conferncias sobre assuntos de interesse urbano; iniciativa popular de projetos de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. E, no artigo 44, que trata da gesto oramentria participativa, estabelece a necessria incluso da realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, sendo tais mecanismos condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. Por fim, o art. 45 prev que os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas devero incluir obrigatria e significativa participao popular e de associaes para garantir o controle direto de suas atividades e pleno exerccio da cidadania.
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A concretizao de tais diretrizes legais ser capaz de proporcionar um acesso da populao gesto municipal, a fim de que no somente participe da tomada das decises em mbito municipal, mas que tambm lhe seja possibilitado o controle da execuo das mesmas. Para Grazia

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ALVES, Benedito; GOMES Sebastio Edlson R; AFFONSO, Antnio Geraldo. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada e Anotada. 2.ed. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2001. p.119. Para um aprofundamento do estudo do Estatuto da Cidade e a Gesto Democrtica Municipal ver os seguintes artigos: SANTIN, J. R. ; MATTIA, R. Q. Direito Urbanstico e Estatuto das Cidades. Revista de Direito Imobilirio, v. 63, p. 330-342, 2007; SANTIN, J. R.; TONITO, Tiago. O Princpio da Transparncia e a Participao Popular na Administrao Pblica. Revista Brasileira de Direito Municipal, v. 8, p. 21-30, 2007; SANTIN, J. R. O Tratamento Histrico do Poder Local no Brasil e a Gesto Democrtica Municipal. Estudos Jurdicos (UNISINOS), v. 40, p. 72-78, 2007; SANTIN, J.R.; MATTIA, R. Q. Gesto Democrtica Municipal: novo paradigma para a Administrao Pblica. Revista do Direito (Santa Cruz do Sul), v. 27, p. 35-52, 2007; SANTIN, J. R. . O Princpio da Participao no Regime Jurdico-Administrativo Brasileiro. Revista Brasileira de Direito Constitucional, So Paulo-SP, v. 2, p. 42-72, 2006; SANTIN, J. R.; FLORES, Deborah Hartmann . A Evoluo Histrica do Municpio no Federalismo Brasileiro, o Poder Local e o Estatuto da Cidade. Justia do Direito (UPF), Passo Fundo-RS, v. 20, n. 1, p. 56-69, 2006; SANTIN, J. R. . O Municpio no Constitucionalismo Brasileiro e o Tratamento Histrico do Poder Local. Lex Editora S.A., So Paulo-SP, v. 1, p. 1-20, 2006; SANTIN, J. R. ; LEIDENS, L. V. . Plano Diretor: instrumento de efetivao da funo social da propriedade urbana e participao popular. Revista Brasileira de Direito Municipal, v. 20, p. 25-41, 2006; SANTIN, J.R.; GOMES, Daniela. A Funo Social da Propriedade Urbana e o Estatuto da Cidade. Histria. Debates e Tendncias (Passo Fundo), v. 6, p. 177-192, 2006; SANTIN, J. R.; RIBEIRO, Homero Cruz. Direito de Superfcie: instrumento para efetivar a funo social da propriedade luz do Estatuto da Cidade. Revista do Direito (Santa Cruz do Sul), Santa Cruz do Sul -RS, v. 21, p. 71-80, 2005; SANTIN, J. R. . A Gesto Democrtica Municipal no Estatuto da Cidade e a Teoria do Discurso Habermasiana. Revista da Faculdade de Direito. Universidade Federal do Paran, Curitiba-PR, v. 42, p. 121-131, 2005; GOMES, Daniela; SANTIN, J. R. Estatuto da Cidade: a funo social da propriedade urbana. Revista do Direito (Santa Cruz do Sul), v. 24, p. 127-143, 2005; SANTIN, J. R. O Estatuto da Cidade e a Gesto Democrtica Municipal. Interesse Pblico, Porto Alegre, v. 21, p. 220-229, 2003; SANTIN, J. R. SOLIMAN, Francisco. Cidadania: evoluo, caracterizao e novos desafios. Justia do direito, Passo Fundo, v. 17, n. 01, p. 114-130, 2003.

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o controle social e a participao da populao organizada so condies bsicas para a conquista de direitos, de novas polticas pblicas que incorporem os excludos e de novas referncias para as cidades. Por meio do exerccio do controle social do Poder Pblico as organizaes participam da gesto das cidades, da o nome de Gesto Democrtica da Cidade. 14

A verdade que a comunidade clama pelo real oferecimento de espaos abertos de participao, onde possa expor suas idias, reivindicando uma poltica mais voltada aos seus interesses prioritrios. No quer ser mera expectadora de decises centralizadas do rgo municipal, o qual executa planos antes, e s depois procura saber quando procura sobre a satisfao do povo. O gestores pblicos municipais acreditam conhecer todo seu espao de atuao, e que no necessrio a participao dos cidados para estabelecer quais as aes de maior urgncia. Mas essa realidade deve ser modificada, no somente por ser um clamo social, mas tambm por ser imposio legal. O oferecimento do espao de gesto cidadania organizada poder ocasionar uma melhor racionalizao de recursos por parte do poder pblico, o qual investir prioritariamente na problemtica central indicada pelos moradores do Municpio. No sero necessrios intermedirios para verificar-se das necessidades da populao. O Poder Pblico, atravs de seus tcnicos, ir orientar a comunidade na tomada de decises, esclarecendo sobre as possibilidades e limites da receita municipal, o que poder ser feito, qual a destinao oramentria para cada secretaria, etc. Assim, no somente a dotao oramentria, como tambm a fiscalizao da implementao desse oramento sero compartilhados com a comunidade. Tal procedimento favorecer, ainda, a fiscalizao social e o controle e definio da execuo das polticas pblicas, o que certamente obrigar o ente pblico a agir como maior transparncia. Os Conselhos Municipais mostram-se um novo paradigma de governana democrtica no trato com a coisa pblica em mbito local. Conforme aponta Gohn,
os conselhos gestores fazem parte de um novo modelo de desenvolvimento que est sendo implementado em todo o mundo da gesto publica estatal via parcerias com a sociedade civil organizada objetivando a formulao e o controle de polticas sociais. Em uma sociedade marcada por inmeros processos de excluso social e de baixos nveis de participao poltica do conjunto da populao, os conselhos assinalam para as possibilidades concretas de desenvolvimento de um espao pblico, que no se resume e no se confunde com o espao governamental/estatal. A possibilidade da sociedade civil intervir na gesto pblica, via parcerias com o Estado, representa a instaurao de um novo padro de interao entre governo e sociedade; novas arenas de intermediao e novos mecanismos decisrios implantados podero ter a capacidade de incorporar uma grande pluralidade de atores e de diferentes interesses. (p. 110)

Salienta-se, portanto, que uma das funes dos Conselhos Municipais a gesto oramentria participativa, prevista no captulo IV da Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), bem
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GRAZIA, Grazia de. Estatuto da Cidade: Uma Longa Histria com Vitrias e Derrotas. In: OSRIO, Letcia Marques (Org). Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: Novas Perspectivas para as Cidades Brasileiras. Porto Alegre: Sergio A. Fabris, 2002. p. 18.

16 como nos arts. 48 a 59 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Ou seja, alm de participar ativamente do processo de consulta popular do governo estadual, o COMUDE de Passo Fundo tambm responsvel pela gesto oramentria participativa em Passo Fundo, uma vez que o conselho popular membro de seu conselho de representantes. bom aqui realar que o primeiro conselho popular de Passo Fundo, com mandato de um ano, foi eleito por uma convocao do executivo municipal. Mas pelo fato dele ter sido incorporado ao COMUDE, atualmente esta atribuio ficou delegada sua diretoria executiva, que tem mandato de dois anos. A lei 3.873, de 2002, rege sobre a participao popular no municpio, cujo fluxograma de atuao apresentado na Figura 3. Quando manifestado o interesse de se realizar a gesto oramentria participativa em Passo Fundo, segundo a lei, o executivo municipal deve convocar assemblias preparatrias para explicar o processo populao. Essas assemblias so organizadas pelas associaes de moradores e coordenadas pela Secretaria de Planejamento por tcnicos divulgados em publicao. Em seguida so feitas plenrias regionais conforme o nmero de regies que se divide o municpio. Nestas plenrias so estabelecidas as metas prioritrias das regies atravs da participao direta da comunidade, e eleito o conselho popular, com mandato de um ano (no caso do primeiro conselho formado). De posse das metas regionais e dos critrios da participao popular na aprovao das metas, publicados pela secretaria de planejamento, o conselho popular delibera, em assemblia geral e define as obras e projetos que iro ao crivo da populao. Aps a votao com a participao universal de toda a populao de passofundense, selecionam-se as obras e projetos que sero encaminhados ao oramento municipal para aprovao do legislativo. O resultado ser publicado em edital de prestao de contas.

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Figura 3: Esquematizao do processo de participao popular do municpio de Passo Fundo Lei 3.873/2003 Com certeza, a qualidade das obras escolhidas pela populao ser melhor e de maior impacto se o COMUDE buscar envolver a populao na sua atribuio de identificar, discutir e eleger as prioridades municipais e de propor o plano de desenvolvimento municipal de modo contnuo e permanente. Mediante os mecanismos impostos pelo princpio da participao popular, presentes tanto na Constituio Federal de 1988 quanto na legislao infraconstitucional, em especial na Lei de Responsabilidade Fiscal, torna-se possvel gestes pblicas responsveis, eficientes, transparentes e participativas, desnudando-se assim o Estado, o seu funcionamento e organizao, para aps ganhar-se controle sobre ele. A populao deixar apenas de lamentar as ms administraes para participar ativamente do processo poltico, tornando-se co-responsvel por parte do destino das verbas pblicas. Perceber os limites das possibilidades do Poder Pblico e mesmo a relatividade de suas demandas, quando comparadas a outras mais prementes e necessrias, refletindo sobre a sua prpria posio e a posio de seu interesse no processo discursivo, a partir de sua interao com os demais. O que antes era reclamao passa a ter conotao e fora poltica, e o cidado sente-se inserido na estrutura administrativa, co-autor das polticas pblicas e dos

18 investimentos destinados ao espao em que se encontra inserido. Cobrar de seus representantes no s a correta destinao dos recursos, como tambm a correta obteno das receitas, porque boa administrao tambm combater a sonegao fiscal e os privilgios de poucos em detrimento de muitos. Outra funo importante do COMUDE diz respeito ao planejamento estratgico do municpio, que diferente de planejamento urbano. Ou seja, aqui cabe esclarecer que existe uma grande diferena entre Plano Diretor, responsvel pelo planejamento da poltica urbana e o Planejamento Estratgico de Desenvolvimento Municipal. Ambos so leis de responsabilidade do municpio (poder executivo e legislativo), sociedade civil e iniciativa privada. Porm, o processo de formulao do Plano Diretor de Passo Fundo de responsabilidade do Conselho Municipal de Desenvolvimento Integrado (CMDI) e o processo de elaborao do Planejamento Estratgico de Desenvolvimento Municipal de responsabilidade do COMUDE. Para ajudar neste entendimento abordam-se alguns pontos das atribuies e limites do Plano Diretor, de forma a dar subsdios para um debate. O Plano Diretor deve tratar de todos os problemas que sejam de competncia do municpio, estejam eles na zona rural ou urbana. Plano diretor nunca foi espao adequado para se inserir reivindicaes de obras da alada de outros nveis de governo. Nem o lugar adequado para se incluir estudos tcnicos que subsidiem tais reivindicaes. importante que o municpio esteja tecnicamente capacitado para desenvolver (ele prprio ou sob encomenda do setor privado) estudos tcnicos que fundamentem suas reivindicaes e presses polticas sobre outros nveis de Governo. Isso no quer dizer, entretanto, que tais estudos devam constar do plano diretor. Uma pergunta que se faz : aspectos sociais e econmicos devem constar em um Plano Diretor? O princpio fundamental mantm-se o mesmo. O que interessa saber se a soluo de uma determinada questo ou problema ou no da alada do municpio, e no se ela social ou econmica. Um municpio pode querer (e ter condies para isso) desenvolver um programa de criao de empregos ou de renda mnima. Note, entretanto, que o Plano Diretor dificilmente ser o lugar mais adequado para encaixar tal programa. Melhor seria desenvolver um programa especfico. O Plano Diretor moderno elegeu como objeto fundamental o espao urbano, sua produo, reproduo e consumo, ou seja, um plano diretor eminentemente fsico-territorial. Seus instrumentos fundamentais de aplicao, limitados aos da competncia municipal, podem ser de natureza urbanstica, tributria, ou jurdica, mas os objetivos so de natureza fsico-territorial. A terra urbana, a terra equipada e o desenvolvimento sustentvel, eis o grande objeto do plano diretor. verdade que no se pode compreender a cidade, desvinculada de sua regio (do pas e do mundo), e tambm verdade que as aes governamentais sobre determinada cidade devem ser

19 coordenadas, mas da no decorre que um plano diretor deva ter propostas de desenvolvimento regional como as de infra-estrutura, emprego, sade, desenvolvimento econmico, etc. Todas as questes que no devem constar num plano diretor so os pontos cruciais de um plano estratgico de desenvolvimento municipal que com certeza influencia e influenciado pelo plano diretor. Para finalizar, a figura 4, auto-explicativa, nos revela as perguntas que devemos responder para a elaborao de um plano de desenvolvimento municipal.

Figura 4: Tringulo interativo do planejamento estratgico participativo Bem se nota que normas positivas no faltam para legitimar a participao da populao nos decises que afetam suas vidas; mas o que se v a falta de eficcia das mesmas. Os motivos que levam a tal realidade so muitos, passando desde a falta de comprometimento do poder pblico, at a falta da cidadania das pessoas que integram a sociedade. Para Dowbor os problemas que assolam as cidades so de natureza poltica e no
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econmica. O produto do trabalho humano no Brasil, se melhor distribudo, seria suficiente para diminuir as desigualdades. Segundo ele, o poder pblico, mesmo sabendo da grande desigualdade e dos problemas sociais existentes no Brasil, insiste na implementao de grandes projetos, os quais exigem dispndios econmicos elevados - como o projeto de energia nuclear e a construo da
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DOWBOR, Ladislau. O que Poder Local. So Paulo: Brasiliense, 1994.

20 rodovia transamaznica mas fogem da necessidade social. Todos sabem que tais polticas s deram prejuzos. Para o autor, isso efeito de mecanismos de deciso tomadas distantes dos cidados. A Gesto Democrtica Municipal consiste em uma via de duas mos. De um lado, fundamental que o Poder Pblico mostre-se vinculado s proposies definidas pelos Conselhos Municipais, afinal lei federal preconiza seu carter deliberativo. Nas palavras de Gohn
o fato de as decises dos conselhos terem carter deliberativo no garante sua implementao efetiva, pois no h estruturas jurdicas que dem amparo legal e obriguem o Executivo a acatar as decises dos Conselhos (mormente nos casos em que essas decises venham a contrariar interesses dominantes). Outro ponto relevante em relao representatividade o de que um representante que atua em um conselho deve ter vnculos permanentes com a comunidade que o elegeu. 16

E de outro lado, imprescindvel a atuao da populao no sentido de exigir a efetividade das normas legais, atravs no somente do Judicirio, como tambm dos mecanismos de controle internos e externos da administrao pblica, nos quais se insere o controle social das decises administrativas. Mas no basta apenas criarem-se mecanismos formais. O direito positivado com a finalidade de se tornar efetivo no universo social. Mas, para tanto, necessrio que o Poder Pblico cumpra com os mandamentos legais que lhe so impostos, criando e concretizando possibilidades de uma gesto pblica democrtica em mbito municipal. E, por sua vez, necessria a participao da cidadania na gesto pblica municipal, a fim de no contentar-se, somente, a ser mero espectador, para tornar-se agente ativo no processo de administrao da coisa pblica. Participar no somente do processo decisrio das polticas pblicas, como tambm do processo de execuo das mesmas, exigindo a prestao de contas de seus representantes. Enfim, o processo de gesto democrtica na cidade somente ser possvel por meio da articulao entre Poder Pblico e cidados, atravs de mecanismos que devem ser implantados gradativamente e de forma organizada. preciso possibilitar que a tomada de decises seja feita por todos, com iguais oportunidades, o que ocasionar a racionalizao de recursos e a redescoberta da cidadania em cada um, levando a um maior comprometimento com o social. S assim ter-se- uma gesto democrtica participativa, de todos e para todos, construindo uma cidade mais humana e mais digna de se viver.

Referncias Bibliogrficas
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GOHN, Maria da Glria. Conselhos Gestores e Participao Sociopoltica. So Paulo: Cortez, 2001. p. 91.

21 ALLEBRANDT, Srgio Luis. COREDES e COMUDES: uma nova experincia de planejamento do desenvolvimento local/regional no Rio Grande do Sul/Brasil. Disponvel em: http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/CLAD %20XI/documentos/allebran.pdf. Acesso em: 12 abr. 2008. ALVES, Benedito; GOMES Sebastio Edlson R; AFFONSO, Antnio Geraldo. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada e Anotada. 2.ed. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2001. BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 10.ed. So Paulo: Malheiros, 2003. GOHN, Maria da Glria. Conselhos Gestores e Participao Sociopoltica. So Paulo: Cortez, 2001. GOMES, Daniela ; SANTIN, J. R. . Estatuto da Cidade: a funo social da propriedade urbana. Revista do Direito (Santa Cruz do Sul), v. 24, p. 127-143, 2005. GRAZIA, Grazia de. Estatuto da Cidade: Uma Longa Histria com Vitrias e Derrotas. In: OSRIO, Letcia Marques (Org). Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: Novas Perspectivas para as Cidades Brasileiras. Porto Alegre: Sergio A. Fabris, 2002. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes do Direito Administrativo. 2.ed. Rio De Janeiro: Renovar, 2001. SANTIN, Janana Rigo. A Gesto Democrtica Municipal no Estatuto da Cidade e a Teoria do Discurso Habermasiana. Revista da Faculdade de Direito. Universidade Federal do Paran, Curitiba-PR, v. 42, p. 121-131, 2005. _____. O Estatuto da Cidade e a Gesto Democrtica Municipal. Interesse Pblico, Porto Alegre, v. 21, p. 220-229, 2003. _____. O Municpio no Constitucionalismo Brasileiro e o Tratamento Histrico do Poder Local. Lex Editora S.A., So Paulo-SP, v. 1, p. 1-20, 2006. _____. Princpio da Participao no Regime Jurdico-Administrativo Brasileiro. Revista Brasileira de Direito Constitucional, So Paulo-SP, v. 2, p. 42-72, 2006 _____. O Tratamento Histrico do Poder Local no Brasil e a Gesto Democrtica Municipal. Estudos Jurdicos (UNISINOS), v. 40, p. 72-78, 2007. SANTIN, Janana Rigo; FLORES, Deborah Hartmann. A Evoluo Histrica do Municpio no Federalismo Brasileiro, o Poder Local e o Estatuto da Cidade. Justia do Direito (UPF), Passo Fundo-RS, v. 20, n. 1, p. 56-69, 2006. SANTIN, Janana Rigo; GOMES, Daniela. A Funo Social da Propriedade Urbana e o Estatuto da Cidade. Histria. Debates e Tendncias (Passo Fundo), v. 6, p. 177-192, 2006. SANTIN, Janana Rigo; LEIDENS, Letcia Virgnia. Plano Diretor: instrumento de efetivao da funo social da propriedade urbana e participao popular. Revista Brasileira de Direito Municipal, v. 20, p. 25-41, 2006. SANTIN, Janana Rigo; MATTIA, Ricardo Quinto. Direito Urbanstico e Estatuto das Cidades. Revista de Direito Imobilirio, v. 63, p. 330-342, 2007

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