COLOMBIA Y LA AGENDA AMBIENTAL INTERNACIONAL

Paula Caballero Gómez*

TENDENCIAS DE LA LEGISLACIÓN
INTERNACIONAL AMBIENTAL

A partir de 1972, año en el que se celebró la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, en Estocolmo, la problemática ambiental se inscribió en la agenda internacional de manera permanente. En general, se considera que la Declaración de Estocolmo es el fundamento del derecho internacional ambiental moderno1. Veinte años más tarde, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro y conocida más comúnmente como la "Cumbre de la Tierra", reafirmó la importancia de las cuestiones ambientales y aceleró el proceso de definición, elaboración e implementación de obligaciones y compromisos. Este evento tuvo un efecto catalizador en el desarrollo de la reglamentación internacional. La Cumbre de Río constituyó un importante logro para los países en vías de desarrollo, por cuanto reconoció y, en algunos casos privilegió, sus necesidades y derechos.
"Después de Río, las obligaciones de política ambiental. .. están explícitamente subordinadas a los dictados de su política de desarrollo económico"2.

En la Declaración de Río se reitera que los países ejercen soberanía sobre sus recursos naturales, y se acuerda el principio de 'responsabilidades comunes pero diferenciadas' como orientador de la dialéctica entre Norte y Sur. Adicionalmente, en Río se suscribieron los Convenios de Cambio Climático y de Diversidad Biológica, sin lugar a duda, dos de los instrumentos más importantes

jamás adoptados por la comunidad internacional para enfrentar los desafíos del "desarrollo sostenible". Sin embargo, los logros de Río, enmarcados en la Declaración, en efecto reflejan un compromiso frágil entre los intereses de los países del Norte y del Sur. Esta tensión inherente se evidencia hoy en la negociación de los instrumentos multilaterales. La diferenciación entre los compromisos y obligaciones de los países industrializados y de los países en vías en desarrollo, que quedó consagrada en algunos instrumentos como la Convención Marco de Cambio Climático y que fue principio organizador de la Cumbre de Río, se empieza a desdibujar. En las negociaciones, los países en desarrollo afirman que la definición de prioridades de desarrollo es decisión soberana, mientras que los países industrializados insisten en establecer parámetros para cualquier asistencia técnica o financiera que son en realidad elementos condicionantes. Adicionalmente, la posición de los países industrializados frente a la llamada "deuda ecológica" ha sufrido un cambio radical. Durante la Conferencia de Río se logró que éstos reconocieran que sus patrones de producción y consumo habían sido mayoritariamente responsables del actual deterioro ambiental, razón por la cual asumieron la obligación no solamente de modificar estos patrones sino de contribuir financieramente a un "desarrollo sostenible" en los países menos desarrollados. No obstante, hoy los países industrializados cuestionan esta obligación y argumentan que los patrones de producción de

* Investigadora, Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. 1 Marc Pallemaerts, "Unced and the Progressive Development of Law". In Greening International Law, Phillipe Sands, ed. (Londres: Earthscan Publications Ltd., 1993), p. 2. 2 Ibíd., p.6.

tales como declaraciones de principios. es imprescindible que el país disponga de la necesaria capacidad de análisis para la definición de posiciones. Según una experta. como cambio climático o agotamiento de la capa de ozono. Más aún. por lo tanto. Es indudable que los procesos de negociación multilaterales contribuirán a definir. En otras palabras. p. cuando no determinen. En razón a la multiplicidad y complejidad temática que caracteriza el escenario global ambiental. los compromisos de Río en términos de provisión de recursos financieros y tecnológicos no se aplican en este ámbito. un extenso y detallado compendio de las necesidades y retos de todos los aspectos de la conservación y del uso racional y sostenible de los recursos naturales renovables y no renovables. que en su mayoría representan elevados costos y con frecuencia una reorientación de prioridades nacionales. los mismos temas que cabría incluir dentro de la 'deuda ecológica hoy enfrentan crisis financiera debido a los recortes presupuéstales de las secretarías de los convenios y protocolos. los países desarrollados circunscriben su voluntad de cooperación hoy de por sí escasa a los temas que hoy aparecen en la agenda y que son de impacto global en primera instancia. contaminación urbana y descertificación entre otros. Sin embargo. Boyle. hoy se buscan modalidades alternativas de financiación. que exige un manejo a la vez integral y puntual. a medida que los países del llamado "Western Group and Others (WEOG)" avanzan hacia sociedades posindustriales. El objetivo del Grupo de los 77 y China en Río de lograr que los países industrializados comprometieran el 0. se evidencia una fuerte renuencia a financiar un desarrollo industrial más sostenible en los demás países. y que son prioritarios para los países del Sur. la financiación de proyectos a nivel regional y nacional a través del Fondo Mundial para el Medio Ambiente (Global Environmen-tal Facility. International Law and the Environment (Oxford: Clarendon Press. son objeto de concertación multilateral o regional o ya están enmarcados dentro de instrumentos jurídicamente vinculantes o de soft law3. Igualmente. la financiación de algunas obligaciones derivadas de instrumentos multilaterales podría implicar la desviación de recursos de otros proyectos nacionales.7% de su PIB al financiamiento del desarrollo sostenible en el resto del mundo nunca se hizo realidad. "el carácter general y ambiguo de sus requerimientos permite una gran discreción en lo relativo a su aplicación y le permite a los Estados asumir ciertas obligaciones que de otra manera tal vez no hubiesen aceptado". En muchos casos. códigos de conducta y esquemas metodológicos que no son de carácter coercitivo.países como China e India generan tales grados de contaminación que tornan insignificantes los esfuerzos realizados por ellos. Es decir. No obstante. CONSIDERACIONES DEL ÁMBITO INTERNACIONAL La creciente preocupación que se registra a nivel mundial frente a la degradación ambiental del planeta se ha traducido en un significativo incremento en el número de tratados y acuerdos mul- 3 El término soft law abarca mecanismos y acuerdos internacionales. Hoy todos los capítulos de Agenda 21. Este difícil panorama negociador se enmarca dentro de una agenda que actualmente es de las más dinámicas y ambiciosas a nivel internacional. [Patricia Birnie y Alan E. la identificación de áreas y tareas prioritarias que tendrán hondas implicaciones para todos los sectores no solamente gubernamentales sino de la sociedad civil. éstas simplemente buscan transferir al país la responsabilidad de generar los necesarios recursos financieros para cumplir con las obligaciones internacionales. prioridades y planes de desarrollo. se debe contar con un conocimiento de la trayectoria del país en cada tema a todos los niveles. A medida que aumentan los compromisos internacionales. En lo relativo a problemas más localizados del desarrollo sostenible. la actual agenda internacional no corresponde necesariamente a las prioridades de desarrollo de muchos países.] . los países más desarrollados afirman que son competencia exclusiva de cada país. tales como agua potable. 1992). por cuanto la comunidad internacional busca reglamentar en el más corto tiempo posible la mayor cantidad de variables y aspectos de la problemática ambiental. el pago de tasas retributivas y tasas de uso. Con creciente frecuencia. Dentro de los esquemas propuestos se encuentran principios como "quien contamina paga". 54. GEF) se ha visto reducida.

Se ha conceptuado acerca de la 'internacionalización de la implementación doméstica de las obligaciones ambientales internacionales'7. "Enforcing Environmental Security". The International Politics ofthe Environment (Oxford: Oxford University Press. El difícil manejo político y jurídico de la problemática ambiental radica. es previsible que esas mismas riquezas naturales generen mecanismos de veeduría. p. ibíd. Adicionalmente. 45. Según el Registro de Tratados del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente. 5 Birnie. International Law and the Environment. p. p. Es común reiterar que la agenda de este campo responde a las prioridades de los países industrializados antes que a aquella de los demás Estados. 114. en el carácter transfronterizo de los fenómenos naturales. 64. la imposición de calendarios y estándares y. Igualmente. (Bogotá: Tercer Mundo Editores. A su vez. como asuntos de preocupación común en los cuales la comunidad internacional tiene un interés legítimo5”. Las implicaciones de esta propensión a nivel internacional debe ser cuidadosamente calibrada en el momento de definir la política exterior en este campo. el espinoso asunto de los recursos naturales compartidos así como de la contaminación transfronteriza le asigna a la problemática ambiental un lugar destacado en la agenda de política exterior de un país con la geografía de Colombia. Resulta evidente que el manejo compar- 4 Hurrel. op. "International Environmental Law: Its Adequacy for Present and Future Needs". p. In The International Po-litics ofthe Environment. op. de los 152 tratados firmados hasta 1990. "Es la incongruencia entre las fronteras legales internacionales del sistema y las fronteras de las redes causales ecológicas que constituye el problema político de la interdependencia 8 internacional ecológica ”. así como un detenido seguimiento de sus implicaciones y evolución. . A pesar de la importancia que estos países le asignan al Principio 2 de la Declaración de Río. en un futuro. el desarrollo de la legislación ambiental internacional tiende a circunscribir la autonomía de los Estados en cuanto de ésta emanan reglamentos internacionales para un creciente número de actividades domésticas9. pero especialmente para los países en desarrollo. Esta tendencia. op. 9 Patricia Birnie. 10 Patricia Birnie. cit. 85.. Se presentan así mayores tensiones entre los objetivos ambientales universales y aquellos relativos a las prioridades de desarrollo de los países en vías de desarrollo. 6 Manuel Rodríguez. posiblemente sanciones directas o indirectas. El hecho de que Colombia se considere uno de los países de la megabiodiversidad. 10. p. 296. tiene hondas implicaciones para todos los Estados.. op... que muestra señales de aumentar en los años venideros. Los Estados ya no tienen la libertad de poner en riesgo áreas o recursos naturales compartidos sin tener en cuenta los intereses de otros"10. De mantenerse los actuales patrones de deterioro ambiental. Ediciones Uniandes. implica enormes responsabilidades a nivel nacional e internacional6. cit. 8 Martin List and Volker Rittberger. "Regime Theory and International Environmental Management". ello presupone un entendimiento integral de las cuestiones ambientales en el ámbito multilateral. que tiende a traducirse en una de fiducia. un total de 102 habían sido concertados durante los últimos veinte años4. postura que allana el camino hacia una necesaria mayor cooperación regional. 1992). así como en el diseño de los meca- nismos de ejecución internos. 7 Phillipe Sands. eds. Andrevv and Benedict Kingsbury. conceptos como el "bien interés común" y la aproximación ecosistémica al manejo ambiental empiezan a redefinir la relación entre Estado y recursos naturales. En efecto. "El concepto de soberanía permanente no ha evitado que el derecho internacional considere los asuntos relativos a la conservación dentro del territorio de un Estado. entre otros aspectos. su potencial hídrico en un planeta acosado por progresivas sequías hará que sus cuencas hidrográficas estén en la mira de la comunidad internacional. p. cit. p. Por ello. cit. En Medio ambiente y rela ciones internacionales. Ernesto Guhl y Juan Tokatlian. varias resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas han reconocido que la soberanía sobre los recursos compartidos no es ilimitada. 1992).tilaterales. "Medio ambiente y desarrollo en la nueva Constitución Política de Colombia". 104..

así como los beneficios y costos de la ejecución de compromisos. Las políticas nacionales. identifiquen oportunidades para privilegiar sus intereses. es cada vez más urgente que los países del denominado "Sur" tengan claridad acerca de los factores ordenadores a nivel multilateral. La especificidad geográfica de los problemas ambientales. cit. como quiera que ello fortalece la capacidad de negociación y ofrece oportunidades para captar recursos. La dinámica de la concertación en el plano ambiental igualmente refleja otro patrón que se gesta a nivel internacional: el fortalecimiento de las agendas regionales. op. especialmente de aquellos en desarrollo. La necesidad de cooperar y negociar una amplia gama de asuntos es una característica de los altos niveles de interdependencia11. . Bir-nie explica que: "En las dos décadas desde la Conferencia de Estocolmo. cit. op. y de los componentes sociales. que apenas empiezan a esbozar algunos de los elementos determinantes de la política exterior en el campo ambiental. 12 Patricia Birnie. así como articular las iniciativas regionales. que exceden la capacidad de la mayoría de los Estados. De las anteriores consideraciones. Para lograr esto. le urge al país. una cabal percepción de los principios.. apreciar y analizar las implicaciones y oportunidades que generan los desarrollos internacionales en el marco ambiental. se ha presentado un aumento apreciable no solamente en las medidas de protección ambiental en tanto tratados. el desarrollo de varios instrumentos internacionales se fundamenta en acuerdos regionales existentes. 24. como de los principios definidos a nivel multilateral que proporcionan un marco de acción así como posibilidades de acceso a recursos financieros y tecnológicos. una lúcida memoria institucional que permita entre derecho nacional e internacional12" . y puedan articular sus prioridades dentro de la agenda actual. y se prevé la implementación de programas y convenios multilaterales por medio de mecanismos regionales. económicas y sociales que se deben valer adicionalmente de una visión global tanto de los mecanismos y enfoques previstos por la comunidad internacional. y que contribuyen a delimitar los parámetros para la definición de prioridades internas de desarrollo. por consiguiente. viables y con capacidad de aglutinar intereses similares dependen de por lo menos dos factores. abarcan una gama tan amplia de problemas y cuestiones ambientales. de manera integral.. p. Adicionalmente. señala la necesidad de promover la definición de prioridades y programas a nivel regional. tanto financieros como tecnológicos. ya se vislumbra la clara necesidad de disponer de una óptica integral de los desarrollos políticos internacionales en este campo. 31. En la medida en que la agenda ambiental en el plano internacional continúa respondiendo a prioridades del Norte. lo cual incluye la identificación tanto de intereses como de los asuntos medulares de las negociaciones.tido de recursos y problemas implica un cuidadoso equilibrio entre consideraciones políticas. Segundo. International Law and the Environment. deben apoyar y apoyarse. "International Environmental Law: Its Adequacy for Present and Future Needs". tendencias y mecanismos que se derivan de las negociaciones multilaterales en los diversos foros ambientales. de nuevo es preciso contar con una perspectiva global de los procesos de concertación de los principales instrumentos internacionales en el campo ambiental. La capacidad del país de traducir sus intereses y prioridades nacionales en posiciones de negociación coherentes. los compromisos y obligaciones derivados. de implementarlos. In The International Politics of the Environment. culturales y económicos. o que están en proceso de negociación. p. en que las responsabilidades de generar recursos financieros recaen con mayor fuerza en las instancias nacionales en tanto que las fuentes de financiación internacional se tornan más restrictivas y la competencia por los escasos recursos aumenta. en la medida de lo posible. CONSIDERACIONES DEL ÁMBITO NACIONAL Gobierno: memoria institucional Los diversos instrumentos jurídicamente vinculantes o de soft law que se han adoptado recientemente. 11 Patricia Birnie. sino también en nuevos conceptos y principios legales que de manera creciente cuestionan las fronteras tradicionales entre derecho internacional 'público' y 'privado' y En la medida en que se multiplican los temas e instrumentos objeto de negociación a nivel internacional y. Primero.

se podrá impulsar en este campo únicamente en la medida en que el ciudadano disponga de una visión global de los problemas ambientales. En Medio ambiente y relaciones internacionales. medio ambiente y desarrollo". 59. de otra manera. cómo se han elaborado las posiciones nacionales. 18-20. con miras a fortalecer la concertación y coordinación entre naciones con intereses similares 13 a los de Colombia" . de que sólo en la medida en que la ciudadanía adquiera una mayor responsabilidad por el cuidado del ámbito natu- Gobierno: autoridades locales En razón al acelerado proceso de descentralización de la gestión ambiental que se deriva de la ley 99 de 1993 y de la propia Constitución Nacional de 1991. No obstante. OBrien.. pp. cómo se han articulado los intereses nacionales en los foros internacionales. sino también de la participación de la sociedad civil. que pueden minar el necesario consenso nacional. las instancias locales carecen de un marco de referencia global que les proporcione un contexto general y les permita entender el origen y la evolución de los procesos de los cuales se derivan obligaciones y responsabilidades. Ello implica que el avance hacia el objetivo del desarrollo sostenible requiere la activa participación de todas las instancias de la vida nacional. En Revista Europea de Estudios Latinoamericanos y del Caribe. en cuanto implica modificaciones en los patrones establecidos de consumo y producción incluye costos y sacrificios a corto y mediano plazo. op. 15 Según varios expertos. puede experimentar dificultades en el momento de defender e imponer sus prioridades y posiciones. el proceso de descentralización en Colombia es uno de los más radicales de América Latina14. la responsabilidad de implementar muchos compromisos internacionales recae en últimas sobre las autoridades locales. Sólo así es factible evaluar la participación del país en las negociaciones. pero también haciendo eco a la creciente convicción.p. elemento esencial para un país mediano como Colombia que. 14 Philip J.entender cómo se han identificado los intereses nacionales. "La participación ciudadana en materia ambiental es un concepto que se introdujo en la nueva Constitución. . "Política exterior colombiana. Adicionalmente. se afirma que la teoría del derecho natural se ha ampliado recientemente para incorporar derechos a un ambiente limpio y saludable (Birnie: International Politics ofthe Environment: 52). La democracia participativa. las tendencias y presiones derivadas de éstas. que se constituye en fundamento de la Carta Política de 1991. plazos o términos ayudaría en el 13Fernando Casas. regionales y globales. El desarrollo sostenible. y sus implicaciones para el país. su evolución en las negociaciones multilaterales. "Participation and Sustainable Development in Colombia". Según un estudioso. y considere que su participación y contribuciones constituyen parte integral de cualquier solución. Un conocimiento más detenido de los criterios e intereses que llevaron a la identificación de objetivos y a la definición de mecanismos. sino también el derecho a un ambiente sano 15. "Conviene diseñar una política exterior en este campo que contemple lo diverso y cambiante de las relaciones nacionales. diciembre de 1995. Se considera que es más factible lograr este consenso para si los diversos sectores domésticos tienen claridad acerca de los principios rectores de la cuestión ambiental. esto permitiría mantener una línea negociadora coherente y consistente a lo largo de años o administraciones. Consenso de la sociedad civil Cabe recordar que la Carta Política de 1991 consagra no solamente la democracia participativa. en consonancia con el objetivo de fortalecer la democracia participativa. sino en la consolidación de bloques de negociación. 251. Esta memoria se debe traducir en una crítica capacidad de ejercer liderazgo no solamente en la definición de la agenda internacional. Resulta fundamental que el ciudadano se sienta solidariamente comprometido con los propósitos y principios del desarrollo sostenible. a nivel nacional e internacional. y cuál ha sido la participación del país en estas negociaciones. momento de traducirlos a un ámbito de ejecución local. en la mayoría de los casos. Es evidente que el aprovechamiento racional de los recursos naturales y su conservación no solamente depende de la iniciativa y gestión estatal. a fin de optimizar y fortalecer su actuación. No.cit.

orientación esencial en razón a las complejas interacciones y los múltiples intereses que inciden en el manejo racional del ambiente. convenios. Asimismo. . bien sea global o regional. acuerdos. es imperativo que la academia se comprometa con el análisis y estudio de la problemática ambiental. y los procesos de reglamentación ambiental esenciales para el desarrollo sostenible del país se pueden llegar a considerar obstáculos arbitrarios e incluso inútiles. Ello proporciona la necesaria visión e instrumentos para actuar en un mundo regido por la interdependencia y la globalización. Una aproximación entre las actividades nacionales y regionales y las políticas y prioridades establecidas a nivel multilateral genera un mayor espacio de concertación.ral y sus recursos será posible su adecuado uso. que un paso imprescindible para lograr un posicionamiento consistente y racional en la esfera internacional es un adecuado conocimiento de los principios. este mayor entendimiento se tiene que traducir de manera adecuada para los diversos sectores y niveles que constituyen el país sociopolítico. En segundo lugar. proponer metas y trabajar conjuntamente para cumplirlas. tendría mayor incentivo para participar en la instrumentación del desarrollo sostenible. tendencias y mecanismos que se gestan a nivel multilateral. el sector productivo del país se empieza a ver obligado a responder a reglamentaciones ambientales. en las muchas instancias sin contar con una visión integral tanto de la problemática de este campo como de los beneficios que reporta. la actitud tiende a ser negativa. esta aproximación contribuiría a desvirtuar la percepción de que el desarrollo sostenible solamente implica gastos. Por consiguiente. así como los procesos de los que se derivan obligaciones y compromisos fundamentales. Igualmente. La misma complejidad y multiplicidad de los problemas y retos ambientales exigen un compromiso solidario que permita identificar necesidades. Adicionalmente. la compleja interacción entre las variables que ordenan las cuestiones ambientales debe conducir a estimular a las facultades y departamentos que aún no lo han hecho a explorar e investigar las implicaciones y tendencias de la esfera ecológica para su área de trabajo. Al poder acceder a este marco de referencia universal. elemento esencial para fomentar la democracia participati-va en el avance hacia el desarrollo sostenible. aprovechamiento y conservación"16. Finalmente. su colaboración se podría ver acentuada al entender los costos económicos y políticos que acarrea la inactividad en materia ambiental. Adicionalmente. p. el cual es de particular importancia para los países en vías de desarrollo. como quiera que es la única instancia en capacidad de darle el necesario seguimiento a las diversas cuestiones que serán definitivas para los programas y proyecciones de desarrollo del país. en el plano económico. mecanismos y reglamentaciones. Hoy se desaprovechan muchas fuentes de financiación por cuanto el Estado no tiene la capacidad de presentar proyectos que abarquen todas las posibilidades que ofrece el sector internacional. En primer lugar. CONCLUSIÓN Se reitera.. el sector productivo se vería más comprometido con procesos críticos para el desarrollo integral del país. 16 Manuel Rodríguez. Al disponer de un marco explicativo. a mediano y largo plazo. op. La academia está llamada a desempeñar un papel de liderazgo en la promoción y divulgación de información pertinente y en el impulso a la educación ambiental. el empresario posiblemente estaría más dispuesto a participar en la búsqueda de soluciones y a comprometerse con determinadas prioridades. Por su parte. debe impulsar los enfoques interdisciplinarios dentro de los centros universitarios. muchos procesos de negociación han desarrollado mecanismos que proveen información acerca de tecnologías y avances científicos de los cuales el sector privado se podría beneficiar. por lo tanto. cit. 297. Una aproximación más detenida a los procesos de negociación multilateral también le permitiría al sector privado conocer mecanismos instrumentados por la comunidad internacional para acceder a recursos tecnológicos y financieros. Es previsible que si el empresario pudiese entender el contexto internacional de donde en primera instancia han emanado las principales preocupaciones en torno a la degradación ecológica. al hacer más evidentes los beneficios. político y social.

sino. está destinada a desempeñar un papel destacado en el plano internacional en materia ambiental. obligada a responder por compromisos y obligaciones ajenos a sus prioridades. . por lo contrario. o si lo hace en vestidura de comodín. Colombia. La dialéctica que se viene desarrollando entre la agenda internacional y los programas de desarrollo nacionales no va a desaparecer. a acentuarse.De todo lo anterior se desprende la apremiante necesidad de que el país entienda íntegramente los diversos aspectos y matices de la problemática ambiental y se comprometa de manera solidaria con ellos. Lo que resta por ver es si participa se- gún parámetros definidos por sus intereses y necesidades. nación privilegiada en recursos naturales y con una ubicación geográfica estratégica.