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EL ESTADO DE CIUDADANA

TRANSFORMACIONES, LOGROS
Y DESAFOS DEL ESTADO EN
AMRICA LATINA EN EL SIGLO XXI
LVARO PINTO - NGEL FLISFISCH
(Coordinadores)
EL ESTADO DE CIUDADANA
TRANSFORMACIONES, LOGROS
Y DESAFOS DEL ESTADO EN
AMRICA LATINA EN EL SIGLO XXI
Sudamericana
Todos los derechos reservados.
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fotoqumico, electrnico, magntico, electroptico, por fotocopia
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IMPRESO EN LA ARGENTINA
Queda hecho el depsito
que previene la ley 11.723.
2011, Random House Mondadori S.A.
Humberto I 555, Buenos Aires.
2011, PNUD
www.megustaleer.com.ar
www.undp.org
ISBN 978-950-07-3681-7
Esta edicin de 5000 ejemplares se termin de imprimir en Printing Books S.A.,
Mario Bravo 835, Avellaneda, Bs. As., en el mes de octubre de 2011.
El Estado de Ciudadana : transformaciones, logros y
desafos del Estado en Amrica Latina en el siglo
XXI / coordinado por lvaro Pinto y ngel Flisfisch
- 1
a
ed. - Buenos Aires : Sudamericana, 2011.
368 p. ; 23x16 cm. -
ISBN 978-950-07-3681-7
1. Ensayo. I. Pinto, lvaro. II. Flisfisch, ngel. III.
Ttulo
CDD 864
ndice
u
Prlogo .......................................................................................... 11
Heraldo Muoz
Presentacin ................................................................................. 15
lvaro Pinto & ngel Flisfisch
Introduccin: Desigualdad, tensiones y Estado en el siglo XX
lvaro Pinto, ngel Flisfisch, Rodolfo Mariani & Juan Rial
1. Los Estados de donde venimos ........................................ 24
2. Modelos de Estados en la Regin ..................................... 31
3. Los desafos a ser enfrentados ........................................... 43
I. Transformaciones, logros y desafos:
Democracia, Ciudadana y Estado
lvaro Pinto & ngel Flisfisch
1. Introduccin: Democracia y el nuevo rol para el Estado ..... 47
2. Consolidacin democrtica y Democracia de Ciudadana . 53
3. La Ciudadana en sentido amplio ..................................... 61
4. El proceso de construccin de ciudadana en Amrica
Latina ................................................................................... 65
5. El Estado democrtico y dotado de capacidad ................ 74
7
6. Lo poltico y las demandas por ms inclusin social y
participacin ......................................................................... 84
7. Por el Estado de Ciudadana ............................................ 92
II. Ciudadana Poltica en Amrica Latina:
Qu es y cmo se fortalece?
George Gray, ngel Flisfisch, lvaro Pinto
& Luca Miranda (investigadora asociada)

1. Introduccin: Irrupcin ciudadana, clave de la
ciudadana poltica ............................................................ 101
2. La expansin de la Ciudadana Poltica: el contexto
institucional y los cambios institucionales a travs
de reformas ......................................................................... 111
i. Cambios en los sistemas de gobierno ..................... 112
ii. Reformas electorales ................................................. 115
iii. Refundaciones de Estados ........................................ 119
iv. Cambios que amplan derechos ciudadanos .......... 120
v. Modalidades de democracia directa y mecanismos
de inclusin poltica .................................................. 127
vi. Financiamiento poltico ............................................ 132
3. La expansin de la Ciudadana Poltica: el contexto
ciudadano ............................................................................ 136
4. La expansin de la Ciudadana Poltica: los tipos de
contextos nacionales .......................................................... 151
i. Contextos de significativa continuidad institucional . 154
ii. Expansin de la ciudadana poltica en contextos
refundacionales .......................................................... 171
iii. Defensa de derechos en contextos democrticos
bajo amenaza .............................................................. 178
5. Actores de la expansin ciudadana y mecanismos
de irrupcin ........................................................................ 185
i. Nuevos actores de la irrupcin ciudadana ............. 186
ii. Mecanismos de irrupcin ......................................... 190
6. Desafos de la expansin ciudadana ............................... 195
i. Primero, acompaar la expansin de ciudadana
poltica tendiendo ms puentes entre Estado y
ciudadano ................................................................... 196
8
ii. Segundo, empoderar a la ciudadana en funcin
de nuevos mandatos polticos: el ejercicio de
nuevos derechos ........................................................ 197
iii. Tercero, acercar expectativas a realidades entre
Estado y ciudadano ................................................... 198
III. Ciudadana Social en Amrica Latina:
Qu es, cmo se mide y cmo se fortalece?
lvaro Garca & Luca Miranda
1. Introduccin: Instituciones, factor decisivo para lograr
resultados en Ciudadana Social ...................................... 199
2. Definiciones bsicas sobre Ciudadana Social ................ 207
i. Qu es ciudadana social? .................................... 207
ii. Las constituciones nacionales y los derechos
econmicos y sociales .............................................. 212
iii. Derechos econmicos y sociales: cmo se
definen y cmo se garantizan? .............................. 214
3. Ciudadana Social en Amrica Latina: una evaluacin
del ejercicio de los derechos econmicos y sociales ...... 220
i. Un nuevo escenario regional: avanzar hacia una
democracia ciudadana requiere financiar ms
inversin social ........................................................ 220
ii. Hacia un ndice de Ciudadana Social (ICS) ....... 233
a) El derecho al trabajo y el empleo formal ......... 248
b) El derecho a un nivel de vida digno:
Evolucin en la incidencia de la pobreza ........ 251
c) El derecho de acceso a la salud ......................... 253
d) El derecho a un medio ambiente sano ............. 256
e) El derecho a la seguridad social (pensiones) .... 258
f) El derecho a la educacin .................................. 260
iii. Anlisis del ndice de Desarrollo Humano (IDH),
el ndice de Desarrollo de Gnero (IDG),
la equidad distributiva y su evolucin ................. 263
a) La perspectiva de Gnero (IDG) ....................... 273
4. Cmo se avanza en Ciudadana Social: lecciones
de la experiencia ............................................................... 276
9
i. Resultados de las Reformas analizadas en
Amrica Latina ........................................................ 277
ii. Cmo se define la garanta a los Derechos
Econmicos y Sociales: Instituciones para la
construccin de acuerdos y mayoras ................. 286
iii. Institucionalizar las garantas: lecciones de
la experiencia ........................................................... 302
iv. Cmo se ejecutan y controlan las garantas
a los Derechos Econmicos y Sociales:
renovacin de la institucionalidad pblica .......... 306
v. Cmo se financian las garantas a los Derechos
Econmicos y Sociales ........................................... 313
vi. Conclusiones ........................................................... 322
Anexo .................................................................................. 331
Eplogo .......................................................................................... 333
lvaro Pinto & ngel Flisfisch
Anexo metodolgico .................................................................. 339
ndice de Ciudadana Social (ICS) ......................................... 339
ndice con Capacidad Pas (ICSP) ......................................... 349
Test de esfuerzo ....................................................................... 350
Bibliografa ................................................................................... 355
10
Prlogo
u
HERALDO MUOZ
Subsecretario General de la ONU y Director Regional
para Amrica Latina y el Caribe del PNUD
E
l Estado est de regreso en el centro del debate poltico y en la
agenda gubernamental de Amrica Latina. En nuestra regin
se busca ms Estado, incluyendo ms y mejor gasto pblico. El
impacto comparativamente ms limitado de la crisis global en La-
tinoamrica se ha debido, en buena medida, a la regulacin estatal
de la banca y a la implementacin de polticas macroeconmicas
contracclicas.
En general, gobiernos de distinto signo poltico reafirman la
necesidad de un Estado activo, ya sea en la lucha contra la crimi-
nalidad y la inseguridad, o bien en el combate a la pobreza.
En el PNUD hemos estudiado el tema del Estado desde la
perspectiva de la gobernabilidad y el desarrollo humano. Hemos
realizado informes nacionales sobre la Estatalidad, y ahora, en el
presente libro, abordamos la situacin de la Ciudadana Social y
Poltica en Amrica Latina en la primera dcada del siglo XXI.
La regin ha entrado en una nueva fase, dejando atrs las
dcadas de hegemona de la consigna Estado mnimo-mercado
mximo, caracterstica del neo-liberalismo. De hecho, durante la
ltima dcada se ha creado en Amrica Latina un cierto consenso
sobre cuatro principios: i) el acceso equitativo a derechos socia-
les, en trminos de un universalismo efectivo aunque gradual; ii)
la solidaridad en el financiamiento de las polticas sociales; iii) la
11
efectividad en el fortalecimiento o renovacin de la instituciona-
lidad poltica y pblica; y, iv) la participacin y un mayor control
ciudadano.
Una mayora de los latinoamericanos percibe Democracia y
Estado como dos caras de la misma moneda. Los mismos resul-
tados de los procesos electorales as lo demuestran. Las elites po-
lticas electas reflejan esta percepcin y reciben el mandato para
impulsar polticas pblicas ms activas.
En Amrica Latina hay un mejor Estado, un Estado que equi-
libra la necesaria presencia del mercado, pero hoy en da existen
ms demandas sociales al Estado, ms aspiraciones de las clases
medias que requieren pensar en la bsqueda de pactos sociales
para enfrentar el futuro.
Emerge un concepto de Ciudadana Social que no slo se aso-
cia con bienestar material, sino tambin con dignidad humana,
justicia social y libertades positivas orientadas al desarrollo de las
personas.
La evidencia emprica otorga adems una slida base a la pro-
posicin de que es posible un Estado mucho ms protagnico en el
esfuerzo por expandir tanto la Ciudadana Social como la Poltica.
La evidencia tambin demuestra que el Estado en construccin no
es puramente un Estado asistencialista. Se vislumbra un Estado
de Ciudadana, en el marco de polticas e instituciones de carcter
estructural y con un fuerte componente de garantas a los derechos
ciudadanos.
Qu est pasando en materia social en la regin? Entre otros
aspectos destacan los siguientes:
La ampliacin de la cobertura de las polticas pblicas de
proteccin y activacin social, y de subsidios. Hay un ma-
yor gasto social sustentado por un incremento de la carga
tributaria, ms reasignacin de partidas.
Crecimiento de las transferencias condicionadas para la su-
peracin de la pobreza.
La implementacin de sistemas innovadores en cuanto a la
calidad y cobertura de la seguridad social, para la infancia,
la tercera edad y las mujeres.
El desarrollo de redes de seguridad para sectores impor-
tantes de la fuerza de trabajo.
El establecimiento y desarrollo de instituciones estatales y
pblicas de concertacin y dilogo social.
12
Por otra parte, en el mbito poltico en la regin se observan
las siguientes tendencias:
Experiencias participativas con avances para el desarrollo
de una cultura ciudadana en sentido amplio.
Cambios relevantes en el rol e imagen pblica del Estado,
en algunos aspectos revertiendo la dcada de hegemona
del pensamiento centrado en el mercado. La encuesta La-
tinobarmetro 2010 revela una demanda por ms Estado
para proveer seguridad, empleo, educacin y salud.
Activismo poltico, retorno del debate y la participacin
poltica, en tanto, paralelamente, contina la desconfian-
za y el desapego respecto de las instituciones polticas, los
partidos, y las modalidades de representacin tradicional.
Se asiste as a un retorno de lo poltico, conjuntamente con
una todava no resuelta crisis de legitimidad y desvalorizacin de
la poltica.
En este estudio sostenemos que un problema recurrente es
que cuanto mayores son los problemas de exclusin poltica y so-
cial, menores son las capacidades estatales para enfrentarlos.
Al respecto, hemos iniciado el desarrollo de una medida
cuantitativa innovadora, el ndice de Ciudadana Social (ICS), el cual
incluye mediciones respecto al acceso al empleo formal, salud,
educacin, medio ambiente sano y pobreza, que refleja una ima-
gen de progreso en la regin.
Si bien estamos en la etapa de verificacin y validacin, los
resultados obtenidos arrojan que todos los pases latinoamerica-
nos experimentaron un importante incremento en su ICS duran-
te el perodo analizado. La gran mayora de los pases presenta
un relativo mejor comportamiento en salud y educacin que en el
ejercicio del resto de los derechos.
En comparaciones internacionales, se constata que Amrica
Latina est relativamente mejor que sus pares de otras regiones
en desarrollo en materia de acceso a la educacin y salud, y ms
atrasada en materia de equidad y empleo formal. Empleo y equi-
dad dos variables relacionadas parece ser el reto de la regin,
especialmente en los pases con un menor ICS.
La histrica heterogeneidad estructural de la regin y la alta
informalidad del empleo estn en la raz de sus problemas de ciu-
dadana social e inequidad distributiva.
13
14
Enfrentar este problema, as como los otros de Ciudadana
Social, requiere seguir fortaleciendo en recursos y efectividad
las instituciones y polticas pblicas de la regin. Para ello es ne-
cesario un nuevo Contrato Social que permita hacer las reformas
institucionales requeridas para enfrentar con xito las nuevas pre-
siones sobre el Estado que genera la demanda por derechos socia-
les y econmicos garantizados.
Dicho Contrato Social debe tener como contenido bsico un
Pacto Fiscal y de Reforma del Estado; esto es, definir los recursos e
instituciones que aseguren efectividad y transparencia a las refor-
mas requeridas. Particularmente aquellas requeridas para aumen-
tar la cantidad y calidad de los empleos en la Regin.
Alcanzar dicho Contrato Social requiere construir una mayo-
ra social y poltica cuyo requisito indispensable es fortalecer la
voz de los actores que se beneficiarn de las reformas.
Respecto a la Ciudadana Poltica, constatamos que Amrica
Latina atraviesa por un proceso acelerado de expansin, tanto por
el ms efectivo ejercicio de derechos polticos existentes, como por
la generacin de nuevos derechos.
Pero, el proceso de expansin de Ciudadana Poltica no es,
sin embargo, lineal. Los datos sobre participacin electoral, per-
cepciones sobre democracia, actores e instituciones polticas mues-
tran una tensin subyacente: se constata que la poltica ha vuel-
to a la agenda pblica en Amrica Latina tanto por su impacto
instrumental en la redefinicin de polticas sociales y econmicas,
como por su valor intrnseco en la reconstruccin o revalorizacin
de la democracia; pero, persiste una profunda desconfianza so-
bre los actores e instituciones democrticos, fenmeno que se ma-
nifiesta desde la apata electoral o institucional, hasta la moviliza-
cin en las calles y/o el llamado a la refundacin de constituciones
polticas.
El anlisis del Estado que hacemos en este estudio nos lleva a
concluir que si queremos dar respuestas a los principales desafos
de la Democracia de Ciudadana es decir ampliar la Ciudadana
Social, mejorar la poltica y enfrentar la inseguridad ciudadana,
tendremos que construir un Estado de Ciudadana.
Un Estado de Derecho, y de derechos.
Nuestro estudio demuestra que los cimientos de este objeti-
vo un Estado de Ciudadana parecen estar ya establecidos.
Ahora resta construir sobre ellos.
15
Presentacin
u
E
ste estudio trata sobre el desarrollo de la ciudadana social y po-
ltica en Amrica Latina en la primera dcada del siglo XXI. Lo
analiza como el desafo central que tienen los Estados nacionales y
plurinacionales en la Regin. Obviamente parte de la ciudadana
civil como condicin bsica para ello y constata all problemas se-
rios, como es el de la seguridad ciudadana, en cuya situacin no se
ha registrado progreso sino un claro retroceso en algunos pases.
Como lo refleja el ttulo del estudio, constatamos que en Amrica
Latina sin embargo han tenido lugar transformaciones y se han
alcanzado importantes logros polticos y sociales. En materia de
democracia electoral, ordenamiento macroeconmico y capacidad
institucional, se han sentado las bases que han permitido a nues-
tros pases hacer frente a crisis econmicas como la actual. Se han
podido imprimir giros significativos respecto de la ampliacin de
la cobertura de las polticas pblicas de proteccin y activacin
social, as como innovar y avanzar en el desarrollo de experiencias
participativas, contribuyendo al progreso en el desarrollo de una
cultura ciudadana en sentido amplio. Estos cambios han ido de
la mano de un cambio en la imagen que tradicionalmente predo-
minaba en la Regin respecto al papel del Estado, reflejando una
progresiva demanda de mayor protagonismo del mismo por parte
de la ciudadana. Este estudio presenta un diagnstico pero tam-
bin recomendaciones de cmo lograr lo que llamamos un Estado
de Ciudadana.
Ms all de los progresos logrados perduran ciertos desa-
fos a los que deben hacer frente los Gobiernos de la Regin.
Estos desafos estn en directa relacin con los elevados niveles
16
de desigualdad registrados en el continente. Tal como se consta-
t en el segundo informe sobre la Democracia en Amrica Lati-
na (PNUD-OEA, Nuestra Democracia, 2010), para lograr un verda-
dero avance hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos es
necesario que los pases de la Regin cuenten con Estados capaces,
eficaces, incluyentes y por supuesto democrticos. En el estudio
que aqu presentamos partimos de la hiptesis de que existe una
retroalimentacin entre efectividad estatal ms recursos finan-
cieros, mejor calidad de recursos humanos, mejor institucionalidad
del sector pblico, mejor uso de recursos en general y expansin
de ciudadana social y poltica. As, se supone que mientras ms
democrtico es el Estado y mejor recoge los distintos tipos de pre-
ferencias legtimas (mayoritarias y minoritarias) y ms se basa en
la participacin y redes sociales, ms efectivo es. A la vez, mien-
tras ms efectivo es el Estado democrtico, ms probable es que
recoja bien los distintos tipos de preferencias legtimas existentes y
ms abierto est a la participacin y redes sociales.
De esta manera, hay dos nociones bsicas que orientan tanto
este estudio en general, como el anlisis emprico de casos que a lo
largo del mismo se llevan a cabo. Estas nociones bsicas y orienta-
doras son la ciudadana social y la ciudadana poltica. Como sea-
lamos, nuestro objetivo final es proporcionar conocimientos sobre
cmo aumentar y mejorar ambos tipos de ciudadana, con la ex-
pectativa de que esos conocimientos sean tiles para los gobiernos
y las sociedades nacionales en general en el proceso de desarrollo
social y poltico. Para los efectos del tratamiento posterior de estas
nociones y su aplicacin en las investigaciones empricas, creemos
que es til una elaboracin conceptual algo ms detallada de ellas,
en relacin con cmo se concibe un Estado de Ciudadana, demo-
crtico, capaz, eficaz e incluyente, para lo cual es importante expli-
citar, desde el punto de vista de este estudio, el modelo de Estado
posible y deseable al que se aspira desde el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD).
La ciudadana implica una aspiracin universalista, y por
consiguiente el Estado de Ciudadana necesariamente supone un
Estado cuya tarea es ampliar la ciudadana, es decir, ampliar lo
pblico, progresando sistemticamente hacia una universalizacin
de los derechos civiles, polticos y sociales. El desafo para el Esta-
do se puede resumir al menos en tres objetivos: a) universalizar los
derechos civiles: seguridad ciudadana para todos, recuperando la
seguridad; b) universalizar la ciudadana social, es decir, univer-
salizar el bienestar, tanto en su faz utilitaria como en cuanto digni-
dad humana (por medio del desarrollo de la ciudadana social); y
c) universalizar el acceso al poder que radica en el Estado, sea por
la va de la representacin, sea por formas complementarias de de-
mocracia directa, lo cual implica reconstruir la poltica.
Nuestro primer objetivo es identificar algunos de los casos
de polticas e iniciativas exitosas, mostrar las buenas prcticas que
posibilitaron el xito, destacar el contexto institucional y poltico
en que se desarrollaron y cmo ese contexto influy en el desarro-
llo de ellas. Ello nos permite ver cmo los resultados de esas pol-
ticas e iniciativas han efectivamente expandido los mbitos de la
ciudadana social y de la ciudadana poltica. Se trata de estudiar
y entender las lecciones de la experiencia que los casos exito-
sos brindan, extrayendo conocimientos generales y especficos que
puedan ser replicables en experiencias en otros pases.
El segundo objetivo es argumentar fundadamente cmo es
posible ampliar los horizontes de expansin de polticas, progra-
mas o iniciativas, por ejemplo, mostrando la necesidad de una ma-
yor inversin social, lo que requerira de una reforma tributaria.
Finalmente, se busca tambin elaborar una apreciacin general de
las debilidades y fortalezas presentes en grupos de pases en la
Regin, en la relacin entre ciudadana social y poltica, por una
parte, y las capacidades y efectividades estatales por la otra.
El estudio se inicia con una Introduccin, un relato que busca
describir los tipos de Estados predominantes en Amrica Latina en
la ltima mitad del siglo XX, incorporando el marco conceptual de
lo que es y ha sido el Estado en Amrica Latina. El Captulo I pone
al lector al corriente de las razones y necesidades de un estudio del
Estado en el contexto actual de Amrica Latina, presenta los resul-
tados principales que justifican el estudio as como los elementos
que requieren un mayor refuerzo y atencin. El Captulo II analiza
a partir de los casos de estudio seleccionados el desarrollo de la
ciudadana poltica en Amrica Latina, mientras que el Captulo III
se dedica a la ciudadana social. Ambos captulos siguen una me-
todologa similar, contienen datos estadsticos y proponen ndices
para poder medir ciudadana social y ciudadana poltica en trmi-
nos de la efectividad de los derechos sociales y polticos. En ambos
captulos se destacan las polticas pblicas que de manera concreta
y efectiva en los distintos pases de la regin han contribuido, o
de las cuales se espera que contribuyan, al desarrollo de la ciu-
17
dadana. El Eplogo contiene unas reflexiones de carcter poltico.
Finalmente se incluye un Anexo tcnico metodolgico que explica
la metodologa aplicada, as como las bases de datos utilizadas y
su evidencia emprica. La idea de este anexo es que sea de utilidad
para toda institucin que con intencin de autoevaluarse pueda
contar con las herramientas necesarias para identificar el camino a
seguir en el logro de ms y mejor Estado.
Este libro es el producto del trabajo de un equipo conforma-
do por:
lvaro Pinto (Pases Bajos, 1961): Director del proyecto.Es po-
litlogo formado en la Universidad de msterdam. Ha ocupado
los cargos de coordinador del rea de poltica internacional del
grupo parlamentario, secretario internacional y vicepresidente del
Partido Laborista Holands, ha sido miembro de la junta directiva
de diferentes organizaciones en el mbito de la cooperacin inter-
nacional, cofundador del Instituto Holands para la Democracia
Multipartidaria (NIMD), asesor en materia de democracia y par-
tidos polticos de la Organizacin para la Seguridad y la Coope-
racin en Europa (OSCE-ODHIR), periodista y autor de diversas
publicaciones sobre poltica internacional. Actualmente es coordi-
nador del rea de Gobernabilidad Democrtica de la Direccin Re-
gional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD.
ngel Flisfisch (Chile, 1941): Coordinador acadmico del pro-
yecto. Es abogado y politlogo (Universidad de Chile, Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), MA University
of Michigan), ha ocupado el cargo de Director FLACSO-CHILE.
En el gobierno de Chile se ha desempeado como asesor de pla-
nificacin estratgica, Subsecretario de la Secretara General de la
Presidencia, Subsecretario de Aviacin, Subsecretario de Marina y
embajador en Singapur. Es autor de numerosos artculos, contri-
buciones a libros, y autor y coautor de libros sobre teora poltica
y anlisis poltico.
George Gray Molina (Bolivia, 1968): Responsable del apartado
en materia de Ciudadana Poltica. Economista y politlogo boli-
viano formado en las universidades de Oxford, Harvard y Cornell.
Ha escrito sobre pobreza, desigualdad, desarrollo humano y pol-
ticas pblicas en Amrica Latina. Fue director del Instituto Alter-
18
nativo en La Paz-Bolivia; Global Leaders Fellow en las universida-
des de Princeton y Oxford; Coordinador del Informe de Desarrollo
Humano de PNUD-Bolivia, y Director de la Unidad de Polticas
Sociales y Econmicas (UDAPE) en el Ministerio de la Presidencia
de Bolivia. Actualmente es economista en jefe de la Direccin Re-
gional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD.
lvaro Garca (Chile, 1954): Responsable del apartado en mate-
ria de Ciudadana Social. Doctor en Economa por la Universidad
de Berkeley. Ex ministro de Economa, Energa y de la Presidencia
del Gobierno de Chile. Consultor Internacional en Gobernabilidad
y Desarrollo.
Luca Miranda (Argentina, 1980): Responsable del rea de inves-
tigacin del proyecto. Especialista en mtodos y tcnicas de anli-
sis por el Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS), Espaa. Ha
realizado estancias de investigacin en la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico (UNAM), Instituto de Estudios Polticos de
Pars (Science-Po Paris), entre otros. Es candidata a Doctor en Es-
tudios Latinoamericanos por la Universidad de Salamanca.
Rodolfo Mariani (Argentina, 1965): Responsable del anlisis his-
trico. Politlogo, investigador del CIEDAL, escuela de Poltica y
Gobierno, Universidad Nacional de San Martn. Fue coordinador
del proyecto sobre el estado del PNUD en 2008. Ha publicado di-
versos artculos y libros sobre poltica.
Juan Rial (Uruguay, 1943): Responsable del anlisis histrico.
Politlogo y asesor de organizaciones internacionales. Autor de
diversos artculos, informes y libros.
De gran valor fue la colaboracin brindada por las Oficinas
de Pas del PNUD, en particular la de Argentina bajo la direccin
de Martn Santiago, as como por los expertos y colaboradores
directos del proyecto: Marcela Ros por su anlisis de gnero,
Roberto Gargarella y Leonardo Filippini por su anlisis de las dis-
tintas Constituciones y reformas, Gerardo Munck por su asesora
metodolgica, los expertos en casos nacionales Leticia Patrucchi
y Gabriel Costantino para Argentina, Gonzalo Martner y lvaro
Erazo para Chile, Carlos Sojo para Costa Rica, Guillermo Ral
Asprilla Coronado para Colombia, William Pleitez para El Salvador,
19
20
Federico Vzquez para Mxico, Jos Ral Aparicio para Pana-
m, Line Bareiro, Mara Molinas, Carlos Rodrguez y Roberto
Kriskovich para Paraguay, Carmen Midaglia y Andrea Vigorito
para Uruguay.
Queremos reconocer el apoyo del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Comisin Econmica para
Amrica Latina (CEPAL) y de la Agencia Espaola de Coopera-
cin Internacional para el Desarrollo (AECID) al hacer posible este
proyecto.
Introduccin
Desigualdad, tensiones y Estado en el siglo XX
u
E
l presente libro se desarrolla en torno a cinco proposiciones
centrales. La primera es que en perspectiva histrica, la gran
mayora de los pases de Amrica Latina han experimentado rela-
tivamente tarde desarrollos sociales y polticos orientados por una
concepcin sustantiva de la democracia que fusiona los valores de
libertad e igualdad. Para esa concepcin, la democracia trasciende
su dimensin procesal, que si bien es una condicin necesaria de
su existencia, no agota su significado. La democracia es tambin la
persecucin de un estadio deseable de la sociedad caracterizado
por miembros que conjuntamente con gozar progresivamente de
mayores libertades, conviven en un contexto generalizado, y en el
ptimo universal, de igualdad de condiciones respecto de un con-
junto creciente de necesidades, oportunidades y bienes, materia-
les e ideales. La democracia implica una sociedad nacional que se
esfuerza por expandir el mbito de las libertades, y ello equivale
a acometer colectivamente procesos de redistribucin del poder,
pero a la vez supone la redistribucin de los componentes mate-
riales y culturales que constituyen la base de la vida humana. Lo
primero se sintetiza en la nocin de ciudadana poltica, lo segun-
do en la de ciudadana social.
La segunda proposicin se refiere al papel que ha jugado el
Estado en esas trayectorias histricas recientes, en cuanto agente
privilegiado de los cambios requeridos por el progreso hacia ma-
yor y mejor democracia, progreso sinnimo de procesos de expan-
sin tanto de ciudadana social como de ciudadana poltica. Segn
se sostiene en este libro, la proyeccin hacia el futuro, a partir de la
primera dcada del siglo actual, de sociedades nacionales crecien-
21
temente ms democrticas en lo poltico y en lo social, requiere no
slo de un vigoroso protagonismo estatal, sino al mismo tiempo
de la conformacin o construccin de una nueva forma de Estado,
denominado aqu como Estado de Ciudadana.
La tercera proposicin afirma que la dcada que acaba de fi-
nalizar es una suerte de lnea divisoria de aguas, que est impac-
tando histricamente en trminos de un muy probable cambio de
poca, en razn de un conjunto de fenmenos tanto domsticos o
endgenos a cada sociedad, como mundiales. En cierto sentido,
los pases viven una coyuntura que es crtica para sus futuros, si
bien no es posible an identificar con certeza los rumbos concretos
que sus historias adoptarn. Todo apunta a que estn quedando
atrs los aos de predominio de climas intelectuales y gestiones
gubernamentales de acentuado cuo neoliberal, abrindose as
espacios y oportunidades para una nueva asociacin entre pro-
tagonismo estatal y expansin de ciudadana social y ciudadana
poltica, oportunidades al mismo tiempo favorecidas por las trans-
formaciones que experimenta el contexto internacional global. No
obstante, no hay obviamente en esta materia determinismos que
garanticen unas trayectorias por sobre otras. Una vez ms, los des-
tinos nacionales estn sujetos a las opciones y decisiones colectivas
que se hagan. Este libro procura contribuir a dinamizar y estruc-
turar los debates necesarios sobre esas opciones y decisiones, con
una explcita toma de posiciones a favor de la profundizacin de la
ciudadana social y la ciudadana poltica.
En cuarto lugar, se asevera que los pases latinoamericanos
enfrentan los desafos que plantea el actual cambio de poca bajo
una clara tensin entre la envergadura histrica de esos desafos,
por una parte, y la dotacin de capacidades que caracterizan hoy a
sus Estados. Segn se argumentar en varios pasajes de este libro,
la situacin actual se caracteriza por una brecha importante entre
esas capacidades y las magnitudes de los desafos que se enfren-
tan. A la vez, esa brecha afecta negativamente la produccin efec-
tiva de resultados por las polticas estatales cuyos objetivos ataen
precisamente a la expansin de ciudadana social y ciudadana po-
ltica. Por su parte, la obtencin de resultados efectivos es crucial
tanto para la preservacin y aumento de la legitimidad democrti-
ca en general, como para la legitimidad especfica y efectividad de
las polticas en sus etapas siguientes. Hay una retroalimentacin
entre capacidades iniciales, resultados y capacidades posteriores,
22
que puede estar en el origen tanto de un crculo virtuoso como de
uno vicioso. Otra de las contribuciones principales que este libro
aspira a hacer es precisamente la de identificar y mostrar, a travs
del anlisis de casos nacionales, ejemplos de buenas prcticas y
lecciones de la experiencia que, respetando las particularidades de
los contextos nacionales, puedan replicarse y posibilitar el progre-
so en ambos tipos de ciudadana.
Finalmente, este libro se estructura a partir de la proposicin
de que es comn a los diversos contextos polticos nacionales en
Amrica Latina un cambio en las culturas polticas o sentidos co-
munes polticos masivos, cuya probable radicalidad legitimara
an el uso de una nocin como la de mutacin cultural, y que
este cambio est causando un desajuste importante entre las ar-
quitecturas poltico-institucionales ms clsicas, los sistemas de
incentivos que ellas implican, y el comportamiento de los agentes
polticos que ellas determinan, por un lado, y las subjetividades
polticas mayoritarias por el otro. En una gran diversidad de situa-
ciones nacionales, se observan fenmenos que se pueden interpre-
tar en trminos de un trnsito desde culturas o sentidos comunes
meramente demandantes o reivindicativos, a otros orientados ms
por exigencias que por demandas, en asociacin con necesidades
muchas veces hechas explcitas a travs de una autorrepresenta-
cin: la representacin por otros es sentida como insatisfactoria
e insuficiente, como asimismo los contextos institucionales en que
esa representacin por otros tiene lugar.
A ello se asocia tambin un sentimiento de desconfianza bas-
tante generalizado hacia los agentes polticos clsicos y los escena-
rios institucionales en que se desempean. La calidad de la demo-
cracia y la eficacia de la accin estatal requieren de soluciones que
posibiliten la superacin de estos desajustes o faltas de sincrona
entre poltica y sociedad. Por consiguiente, otro objetivo que ha
inspirado la elaboracin de este libro es la identificacin de leccio-
nes de la experiencia en esta materia, cuya cabal comprensin es
vital para avanzar hacia una sociedad que goce de ms democracia
y mejor democracia.
En Amrica Latina, ese avance hacia una sociedad ms de-
mocrtica va la expansin de la ciudadana social y la ciudadana
poltica supone hacerse cargo de la desigualdad como un rasgo se-
cular y permanente de las sociedades nacionales. Los conflictos en
torno a la democratizacin y las iniciativas en que ella se va con-
23
cretando han tenido tambin, de manera reiterada, el sentido de
enfrentamientos trabados en torno a desigualdades. Desde la se-
gunda mitad del siglo XIX, las historias de los desarrollos polticos
nacionales son crecientemente y en gran medida historias sobre
desigualdades y su superacin, obviamente en trminos de trayec-
torias zigzagueantes, que alcanzan cimas, mesetas y valles. Ello
proyecta una larga sombra hasta el presente, y por consiguiente
una cabal comprensin del sentido que cabe atribuir a la primera
dcada del siglo XXI se ve enriquecida por una mirada hacia el pa-
sado, incluyendo las duraciones ms largas. Es lo que se procura
hacer en lo que resta de esta Introduccin.
Los Estados de donde venimos
En la mayor parte de la Regin los procesos independentis-
tas datan de aproximadamente dos siglos atrs. Los Estados que
fueron productos de esos procesos nacieron en sociedades colonia-
les, fuertemente jerrquicas, con territorios vastos y casi siempre
poco poblados, sin instituciones econmicas y polticas fuertes y
extendidas, con una baja consolidacin de lo que se ha llamado un
Estado en forma y a partir de comunidades nacionales imaginadas
an por construir. En general, la insercin internacional de las na-
ciones de la regin tuvo lugar en la fase de desarrollo capitalista
que coincidi en el tiempo con la revolucin de los transportes,
caracterizndose por su naturaleza precaria y embrionaria.
El proceso de formacin de los Estados nacionales se concret
en trayectorias distintas, en cuyo origen est el juego de diversas
variables. De entre ellas, se pueden destacar la extensin territo-
rial, la ubicacin geogrfica de los pases, la dotacin de recursos
naturales, la herencia institucional colonial particular de cada caso,
la composicin de las sociedades, o la forma y el tiempo en que se
resolvieron los conflictos internos posteriores a la emancipacin
de las nacientes sociedades nacionales.
As, la extensin de los territorios tuvo un fuerte impacto en
la eficacia de los mecanismos centrales de control, su forma ins-
titucional, el tiempo que demand organizar la presencia estatal
y la consecuente difusin de una estandarizacin significativa de
las diversas modalidades de orden poltico, social y econmico en
una modalidad nica. Unido a ello, la posicin geogrfica de los
pases incidi en las posibilidades de insercin en los flujos inter-
24
nacionales de comercio, o en el aislamiento respecto de ellos, al
tiempo que la dotacin de recursos naturales favoreci en algunos
pases el crecimiento econmico, facilit la incorporacin de sus
economas a los nacientes mercados internacionales, y promovi
la apropiacin domstica de las ideas dominantes de los centros
mundiales de poder e irradiacin cultural.
El legado institucional impact de forma desigual en la re-
gin tanto por las diferencias que se originaron en los estilos de
administracin de las potencias coloniales, como por el lugar que
ocupaban los distintos territorios en la jerarqua espacial del pe-
rodo colonial. Hay diferencias ostensibles entre la trayectoria de
la independencia del Brasil de la Corona lusitana respecto de los
mismos procesos en los virreinatos y capitanas espaolas. A la
vez, al interior de los ltimos los legados coloniales parecen ser
ms persistentes en aquellos territorios que fueron el centro de los
virreinatos ms fuertes, en comparacin con los virreinatos ms
nuevos y menos arraigados o las Capitanas. La composicin de las
sociedades tambin jug un papel relevante en el proceso de cons-
truccin estatal. El poblamiento de la regin procedi de modo
disparejo, lo que en parte se explica por los diferentes grados de
desarrollo de las etnias originales. En efecto, el panorama regional
precolombino incluye desde la existencia de unidades polticas im-
periales a pueblos originarios cazadores-recolectores.
Otra variable importante en la determinacin de los tipos
de trayectorias que la regin exhibe en el proceso de construc-
cin estatal, es el tiempo que demoraron los pases en superar los
conflictos polticos posteriores a la independencia y constituir la
organizacin nacional
1
. Adicionalmente, la naturaleza de las pug-
nas entre fracciones de las elites dominantes que sucedieron a los
procesos de independencia y el tipo de resolucin que tuvieron,
poseyeron un efecto sobre el modo de organizacin de los pases.
Ella impact asimismo sobre las oportunidades, desafos y lmites
que tiempo despus enfrentaron las democracias en el siglo XX, y
sobre el tipo de conflictos que al interior de cada sociedad define
an hoy los ejes y lneas de fractura ms permanentes del campo
de lo poltico.
1. En tal sentido, ciertos autores sealan que es muy significativo que dos
de los estados democrticos ms consolidados de la regin, Costa Rica y Chile,
hayan sido de los primeros en organizarse nacionalmente. Ver Oszlak, Oscar
(2007: 44).
25
En el marco de esa gran diversidad de trayectorias, emerge
con fuerza un elemento comn: en general, los pases latinoame-
ricanos siempre se caracterizaron por la presencia de importantes
desigualdades en sus sociedades, en un contexto de heterogenei-
dad cultural, econmica y social. Ello explica que un factor pri-
mordial en la conformacin de esas trayectorias fue el tipo de tra-
tamiento del que fue objeto a la cuestin general de la desigualdad. A
la vez, la naturaleza de ese tratamiento dependi del contexto de
desarrollo poltico y estatal.
La construccin de una hegemona post independencia y la
consolidacin de un orden que, como se dijo, en algunos pases se
produjo ms rpidamente que en otros, se dio en el contexto de
la aspiracin por el progreso econmico, la conformacin de los
mercados nacientes, y la forma de insercin en la economa mun-
dial incentivada por las posibilidades de aprovechamiento de los
crecientes flujos del comercio internacional.
En la dinamizacin de esos procesos, el Estado jug un papel
central en la colocacin de los cimientos que promovieron la expan-
sin de las fuerzas productivas: infraestructura, transportes y siste-
ma legal. Tambin fue protagnico en la consolidacin de un modo
de regulacin que facilit la creciente participacin del capital ex-
tranjero y traslad los costos del progreso a las clases subalternas
mediante el control de la estructura impositiva y el manejo de las
aduanas
2
. Estas funciones desempeadas por los Estados tuvieron
dos tipos de consecuencias: por un lado, la reproduccin del sistema
de desigualdades heredado de la colonia, mediante su adaptacin
a las nuevas condiciones econmicas; por el otro, la emergencia y
evolucin de nuevas modalidades de organizacin econmica, de
naturaleza capitalista o moderna. El resultado global de la articu-
lacin histrica de estos procesos es la conformacin de una mo-
dalidad de organizacin de la sociedad caracterizada por un rasgo
permanente de heterogeneidad estructural, rasgo que continuar
presente hasta muy avanzado el siglo XX, y que subsiste an hoy
en varios pases. Esa heterogeneidad estructural es la que diferencia
los capitalismos latinoamericanos de los capitalismos desarrollados,
y la que impide, por ejemplo, tratar como equivalentes un prole-
tariado industrial propio de un capitalismo desarrollado de fines
del siglo XIX y las tres primeras dcadas del siglo XX, y el tipo de
2. Ibid: 47.
26
proletariado industrial dbil como actor social caracterstico de un
capitalismo latinoamericano durante ese mismo perodo.
Es en ese contexto que a partir de la segunda dcada del siglo
XIX entraron en tensin dos visiones profundamente antagnicas,
que ya haban alimentado los procesos de independencia. Por una
parte, la visin de la unificacin latinoamericana, la liberacin de
la regin de las potencias dominantes, el crecimiento hacia dentro
e integrado, y la distribucin de la tierra. Por otra, la de la frag-
mentacin en varios pases, el crecimiento hacia afuera alrededor
de los puertos y bases territoriales concentradas de asentamiento
de las elites, empujada y favorecida por las fuerzas mundiales do-
minantes. En esa pugna, por regla general se impuso el proyecto
de los sectores comerciales y terratenientes criollos vinculados a
los intereses extranjeros.
En un contexto de ese carcter, el sistema de desigualdades
y la heterogeneidad de las sociedades latinoamericanas no fueron
puestas en cuestin por la poltica en el siglo XIX y primera par-
te del siglo XX y, en consecuencia, persistieron y en ocasiones se
profundizaron en el marco de un patrn de desarrollo excluyente.
Es precisamente como consecuencia de la decadencia del consenso
elitista dominante y de cambios en la fractura social en que se asen-
taba ese sentido comn oligrquico, que presenta la desigualdad
como un fenmeno natural, que ste comienza a ser contestado.
El orden oligrquico entr en tensin y surgieron las primeras ex-
presiones de protesta social. En el caso de los pases que haban
recibido inmigracin europea, aunque no nicamente, esa contes-
tacin asumi la forma de emergencia de sindicatos, de huelgas,
de fuerzas de tendencia anarquista y socialista a los que se asocia-
ron medios de comunicacin obreros inspirados por relatos con un
sentido de contestacin, referidos a la vida pblica. As, a partir de
1870 empiezan a surgir movimientos obreros y de trabajadores ru-
rales, de sindicatos en la regin, sucedidos por huelgas, protestas
y enfrentamientos.
Se podra decir que estos fenmenos de contestacin reflejan
lo que sucede en esa misma poca en los pases europeos de capi-
talismo desarrollado, y por lo dems hay evidencia suficiente que
apunta en el sentido de que los fenmenos de contestacin lati-
noamericanos se explican por una suerte de irradiacin poltico-
cultural desde Europa, o sencillamente tienen un componente de
imitacin. No obstante, es necesario volver a subrayar que se trata
de realidades muy diferentes: los proletariados industriales euro-
27
28
Cuadro 1
Derecho electoral: expansin de ciudadana de acuerdo al ao de su introduccin*
1853
1952
1932
1925
1853/1836
1913
1861
1883
1865
1894
1821
1803
1928/99
Gran parte de las
elecciones de
presidente fueron
indirectas.
1870
1931
1865
1918
1894
Argenna
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Constucionalmente
establecido en 1949,
recogiendo una ley de
1947, efecvo en
1951
1952
1932
1949 (1934 nivel
municipal)
1957
1949/50
1924/29/57
1939
1945/65
1954
1953 Nivelnacional.
/Ejercido 1958
1957
1939/1945
1967
1945/56
1942
1934
1946
---
1952
1988
1925
---
1978
---
1965
---
---
---
1945
1979 (incluyendo
indgenas)
1955/79
---
1919
---
---
1912 para
hombres
---
1932
1925
1853
1925
1861
1950
1956
1894
---
1962
1939
1927
1931
1962
1918
1946
PAS HOMBRES MUJERES
DERECHO DE VOTO
PARA ANALFABETOS
VOTO SECRETO
29
Fuente: elaboracin propia en base a datos histricos de
los organismos electorales.
*Cuando hay ms de una fecha, ella indica un proceso
que puede comenzar con una disposicin legal que luego
pasa a ser constitucional o viceversa, o indica interrup-
ciones que determinaron una pausa en la aplicacin, o
la fecha en que se reinici. En algunos casos, la falta de
norma especfica seala que el proceso de expansin no
obedeci a una norma ad hoc. En ms de un caso, no hay
norma especfica respecto a los derechos de los analfa-
betos o de miembros de pueblos originarios, y por tanto
todo ciudadano es tratado igualitariamente sin preguntar-
se si es o no parte de un pueblo originario o si es o no
analfabeto. Varios pases establecen el voto obligatorio, y
aunque en algunos se establecen multas, no siempre se
hacen efectivas.
1912 (ms de 70 aos.
facultavo) Sancin. Multa
1956
1929 voto,
1932 inscripcin. Multas
Inscripcin voluntaria,
voto obligatorio, multas
Voto facultavo
1893/4 No hay sanciones
1945 Multas
1950/61 No hay sanciones
1946/65 No hay sanciones
1960 Obligacin de
inscribirse, no de votar.
Multas raramente aplicadas
1984 Obligacin de inscribirse,
no de votar. No hay sanciones
1928 Multas
1990 Multas
1980 Multas
1963 No hay sanciones
1918 efecvizado recin
en 1971 con multas
1958 Multas
---
---
Constucin de 2009 crea
circunscripciones indgenas.
Habr siete circunscripciones
de pueblos originarios
campesinos.
---
---
Constucin de 1991 crea
circunscripciones indgenas y
de negritudes.
---
La Constucin del 2008
prev la creacin
de circunscripciones
territoriales autnomas.
---
---
---
---
---
---
RAA Norte y Sur. Con Consejos
regionales propios, pero la
representacin
sigue el patrn nacional.
Circunscripcin Kuna desde
1915/53 con gobierno propio
pero sin representacin en
organismos nacionales.
---
---
---
VOTO OBLIGATORIO Y
SANCIONES
VOTO DE INDGENAS
30
peos son actores robustos, provistos de un arsenal de recursos que
les confieren un grado significativo de autonoma; los latinoame-
ricanos son actores sociales dbiles, que descansan fundamental-
mente en elites pequeas, cuyo recurso principal es su orientacin
ideolgica. En un lenguaje clsico, puede decirse que los primeros
estaban prximos a ser sujetos sociales, y en cambio los segundos
muy distantes de esa condicin.
En una cierta medida, se puede detectar una conciencia lati-
noamericana de esas diferencias entre el mundo capitalista europeo
y las realidades propias de la regin en el hecho de que hay lugares
donde comienzan a tomar cuerpo expresiones de pensamiento po-
ltico y social que se enrazan en versiones diferentes de la historio-
grafa oficial liberal-conservadora y revalorizan la idea de unidad
latinoamericana. Al mismo tiempo, la introduccin en la regin del
pensamiento socialista europeo, que comenz a modificar el clima
poltico-cultural prevaleciente, implic tambin como una de sus
consecuencias respuestas poltico-intelectuales y culturales orienta-
das a reivindicar las particularidades nacionales, acentuando el ca-
rcter nacional de las polticas de contestacin en Amrica Latina,
la condicin perifrica de los pases de la regin, y la pretensin de
autonoma con respecto a las potencias mundiales.
Pese a las debilidades anotadas, las tensiones y conflictos con-
tribuyeron a causar la erosin del consenso oligrquico. Sin embargo,
la debilidad de la base econmica, la heterogeneidad estructural
caracterstica de la organizacin econmica, y la heterogeneidad
cultural de las sociedades, no posibilitaron la conformacin de una
clase social en condiciones de disputar poder e imponer cambios
significativos a los sectores dominantes.
En general, los cambios que genera la erosin de la hegemo-
na oligrquica se concretaron en procesos gradualistas que perse-
guan una adaptacin a los tiempos de esa hegemona mediante la
introduccin de tmidas reformas de democratizacin, caracteriza-
das por un importante control oligrquico. En ese contexto, emer-
ge el tema del sufragio que nace asociado a conflictos al interior
de los sectores dominantes en torno a la redistribucin tanto del
poder poltico como de rentas fiscales y privilegios estatales. Pese
a ese origen y aunque todava la teora y prctica del sufragio lo
concibe excluyente, su introduccin en la agenda de las sociedades
est en el origen del proceso de expansin de derechos polticos y
contribuye a poner los cimientos para historias orientadas hacia la
construccin de un orden distinto, ms inclusivo. El Cuadro 1 pro-
31
porciona una visin a vuelo de pjaro de las historias del sufragio
en los pases de la regin. De esta manera, tanto las pugnas dis-
tributivas en torno al poder como los conflictos originados por el
problema de la inequidad social, comienzan a golpear las puertas
de la vida poltica y a cambiar la fisonoma de los Estados.
Modelos de Estados en la Regin
La cuestin de la desigualdad, sumergida y por regla gene-
ral invisible durante la dominacin oligrquica, se fusion con la
incipiente demanda por una democracia an muy restringida en
su realizacin, y encontr dos tipos de vas de expresin, que defi-
nieron los campos polticos en pugna: por una parte, la aspiracin
a conquistas sociales caracterstica de los sectores subordinados,
y por la otra, la idea de reformas que tornaran viable la continui-
dad de los rasgos centrales del orden preexistente y sus intereses
principales. Esta oposicin se concret en trayectorias diversas en
los pases de la regin, conformadas por acontecimientos cuya in-
tensidad fue muy variable. Lo que interesa destacar aqu es que las
transformaciones que se dieron en la primera parte del siglo XX
pusieron simultneamente sobre el tapete el tema de la inequidad,
la entronizacin de la idea democrtica, y la preocupacin por el
control y gobernabilidad de los cambios sociales y polticos.
As, al comenzar el siglo XX surge en algunos pases un esti-
lo de desarrollo que podra calificarse de preventivo, cuyo rasgo
principal fue procurar identificar e implementar polticas de tipo
asistencialistas que favorecieran una inclusin controlada con el
objeto de evitar o reducir la conflictividad social. Por otra parte, es
tambin en el contexto de esa articulacin crtica entre inequidad,
democracia y continuidad del orden establecido, que emergen los
alzamientos, amenazas y golpes militares en la regin, como una
realidad deshonrosa y traumtica que afectar hasta la actualidad
los alcances de la democracia y la forma y funciones del Estado en
la regin
3
.
3. Entre 1902 y 2002, se contabilizan 327 golpes de estado en la regin, con-
tando los que se estabilizaron como dictaduras por meses o aos y aquellos que
duraron pocos das, como fue el caso de los repetidos golpes de estado en Boli-
via. En pases como Paraguay, Nicaragua o Repblica Dominicana las dictaduras
militares se extendieron por dcadas. Guerrero, Modesto E. (2006) Memoria del
Golpe de Estado en Amrica Latina durante el Siglo XX. Archivos 30-3-06.
32
El perodo que va desde los aos posteriores a la crisis de 1930
hasta la novena dcada del siglo se caracteriza por el surgimiento
e implementacin de una nueva estrategia de desarrollo en varios
pases de la regin: la industrializacin mediante sustitucin de
importaciones (ISI). En un cierto sentido, se trata de una suerte
de respuesta reactiva, inducida por los rasgos que asume la eco-
noma mundial, particularmente a partir de la posguerra. Las va-
riables claves de esta estrategia o modelo, tambin conocido como
desarrollismo, radican en la proteccin de la industria naciente, la
promocin del ahorro domstico, el manejo estatal del crdito, y
un acentuado protagonismo del Estado como agente econmico
productivo. La idea central que la orienta es que el Estado es el
instrumento clave para cerrar las brechas de desarrollo que sepa-
ran a los pases latinoamericanos de los pases centrales, proceso
connotado por la nocin de desarrollo nacional. Una evaluacin
retrospectiva permite concluir que ella posibilit tasas elevadas de
crecimiento econmico durante varias dcadas.
Es as como las luchas por enfrentar la desigualdad como
rasgo estructural constitutivo de nuestras sociedades y las ten-
dencias de profundizacin de esa desigualdad como efecto de
las polticas excluyentes que durante largos perodos y recurrente-
mente caracterizaron a la regin han estado jalonadas por crisis
de diferente intensidad y golpes de Estado asociados a ellas, du-
rante la mayor parte del siglo XX.
La ISI posee un componente socioeconmico importante, a
veces hecho explcito en la retrica poltica o en las construcciones
terico-ideolgicas de la poca, pero en todo caso con un asidero
efectivo en la prctica: ella se basa en una alianza entre empre-
sarios, trabajadores, sectores medios y el propio aparato estatal.
De manera ms general, tanto la ISI como la idea de desarrollo
nacional implicaron un cambio significativo en las modalidades
de vinculacin entre Estado y sociedad. Migraciones internas, pro-
cesos de urbanizacin, expansin de los sectores medios, obras de
infraestructura, creacin de hospitales y escuelas, proteccin de
los trabajadores, reduccin de la pobreza y mejoras en la distribu-
cin del ingreso, fueron signos de un cambio de poca que marc
significativamente la cultura poltica de varios pases de la regin
hasta la actualidad.
Si bien en rigor Amrica Latina no desarroll formas de Es-
tado y sociedad asimilables a lo que en Europa, fundamentalmen-
te en el norte, se conoci como Welfare State, es en este perodo y
33
con un nfasis importante despus de la Segunda Guerra Mundial,
que en varios de los pases de la regin se impulsaron sistemas
de proteccin social a partir de la intervencin del Estado y en el
contexto de modelos nacionales de desarrollo. Como ya se seal,
a partir de las movilizaciones sociales que comienzan a tener lugar
desde la segunda mitad del siglo XIX y la erosin de la hegemona
oligrquica, se haba iniciado un proceso de expansin de dere-
chos polticos al que se asoci tambin el reconocimiento de algu-
nos derechos sociales, que en ocasiones pueden considerarse como
conquistas, como es por ejemplo el caso del derecho a la jornada
laboral de 8 horas en algunos pases, pero que por regla general
se trat ms bien de concesiones desde el Estado, que fueron tanto
mecanismos de control social como necesidades derivadas de los
nuevos patrones de desarrollo. Adicionalmente, puede destacarse
que la consabida distancia entre derechos legalmente establecidos
y la implementacin efectiva de las disposiciones legales que ca-
racteriza a la regin, probablemente encuentra en esas modalida-
des de origen de esos derechos una condicin que reforz notable-
mente esas prcticas.
Pero es a partir de la posguerra que ese movimiento hacia la
proteccin social cobra mayor impulso y aparece una clara inten-
cionalidad en trminos de promover una autonoma del Derecho
del Trabajo respecto del Derecho Civil. En el mismo sentido, cabe
consignar que en 1948 se aprob la Carta Interamericana de Ga-
rantas Sociales, simultneamente con la Carta Interamericana de
los Derechos y Deberes del Hombre, y tanto antes de esa fecha
como posteriormente se verific una ratificacin generalizada de
los convenios fundamentales de la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT) sobre normas internacionales del trabajo. El Cuadro
2 proporciona una visin sinttica de las trayectorias nacionales
de ratificacin de convenios sobre derechos laborales fundamen-
tales, la que permite apreciar la importante diversidad que las ca-
racteriza
4
.
4. Hacia la tercera dcada del siglo XX la mayora de los pases de la regin
contaban ya con cdigos o leyes del trabajo que establecan disposiciones genera-
les en temas como salario mnimo, descanso y vacaciones, ayuda familiar, estabi-
lidad y proteccin contra el despido arbitrario, proteccin especial para mujeres
y menores, y sistemas de salud y seguridad social.
34
Argenna
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
18:01:1960
04:01:1965
---
01:02:1999
16:11:1976
02:06:1960
29:05:1967
06:09:2006
13:02:1952
27:06:1956
01:04:1950
31:10:1967
03:06:1958
28:06:1962
02:03:1960
05-12-1956
18:03:1954
20:09:1982
24:09:1956
15:11:1973
18:11:1952
01:02:1999
16:11:1976
02:06:1960
28:05:1959
06:09:2006
13:02:1952
27:06:1956
---
31:10:1967
16:05:1966
21:03:1966
13:03:1964
22:09:1953
18:03:1954
19:12:1968
14:03:1950
31:05:2005
25:04:1957
31:05:1933
04:03:1969
02:06:1960
06:07:1954
15:06:1995
13:06:1989
21:02:1957
12:05:1934
12:04:1934
16:05:1966
28:08:1967
01:02:1960
05:12:1956
06:09:1995
20:11:1944
18:01:1960
11:06:1990
18:06:1965
01:02:1999
07:06:1963
04:05:1959
05:02:1962
18:11:1958
09:12:1959
04:08:1958
01:06:1959
31:10:1967
16:05:1966
16:05:1968
06:12:1960
23-06-1958
22:11:1968
16:11:1964
LIBERTAD SINDICAL Y
NEGOCIACIN COLECTIVA
ELIMINACIN DEL TRABAJO
FORZOSO U OBLIGATORIO
Conv. 87 Conv. 98 Conv. 29 Conv. 105
PAS
Cuadro 2.
Raticacin de Convenios sobre Derechos Fundamentales en Amrica Latina
Fuente: OIT/ILOLEX Base Datos sobre Normas Internacionales del Trabajo.
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ELIMINACIN DE LA DISCRIMINACIN
EN MATERIA DE EMPLEO U
OCUPACIN
ABOLICIN DEL TRABAJO INFANTIL
Conv. 100 Conv. 111 Conv. 138 Conv. 182
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En el contexto de las necesidades de la industrializacin im-
puestas por la ISI, la emergencia de organizaciones de trabajado-
res como actores sociales relevantes explica el surgimiento de una
institucionalidad de proteccin de derechos sociales y econmicos.
Ella cumpli las dos funciones ya sealadas: es tanto una respuesta
a los imperativos de la ISI, como un mecanismo de control social.
Hay que destacar que los sistemas de proteccin social que
se implementaron en los pases de la regin imitaron el modelo de
seguro social de tipo bismarckiano,y por consiguiente se apoyaron
en el empleo formal como viga maestra de su arquitectura, con co-
berturas que se financiaban en forma tripartita, con aportes de los
propios trabajadores, contribuciones de los empleadores y fondos
pblicos. Ese modelo de seguro social acab con las instituciones
de beneficencia que caracterizaron los perodos anteriores, las que
otorgaban asistencia ms o menos discrecional a los dbiles y des-
protegidos, e inaugur la etapa del Estado social latinoamericano.
En el modelo de seguridad social, que es caracterstico del Estado
de Bienestar europeo, la cobertura se centr en el ciudadano ms
que en el trabajador, el financiamiento recay principalmente en el
presupuesto pblico por la va de impuestos, y se desplegaron am-
plios sistemas de proteccin contra el desempleo. En cambio, en
Amrica Latina se produjo una extensin de beneficios asociados
al empleo formal, una condicin compartida por una minora de
la fuerza de trabajo asalariada, y casi inexistente respecto de la po-
blacin laboral agraria, y ello le rest significativamente la natura-
leza de una ampliacin universal de derechos y al sistema mismo
la de una institucionalidad orientada por la igualdad social
5
. Una
vez ms, se trata de una implantacin de un modelo originado en
una realidad social muy distante de las latinoamericanas, trasplan-
tado a sociedades que en esa poca an presentan rasgos esencia-
les de exclusin social.
El modelo latinoamericano descans en los presupuestos de
sostenibilidad del crecimiento econmico y de estabilidad en el tra-
bajo para quienes gozaban de empleos formales, y esos supuestos
fortalecieron una tendencia a la expansin de los beneficios socia-
les. Adicionalmente, en algunos pases se desarroll una institu-
5. Sin embargo, en algunos pases que haban recibido fuerte inmigracin
europea, como la Argentina, el seguro social se combin con instituciones y pol-
ticas pblicas en educacin y salud que tendieron a la universalidad y promovie-
ron un fuerte desarrollo social.
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cionalidad de tipo corporativo y asistencialista, que permiti a los
sindicatos y otras organizaciones fortalecerse como intermediarios
en el otorgamiento de las prestaciones de los beneficios sociales.
Complementariamente, en varios casos se implementaron polti-
cas asistencialistas para los pobres y los excluidos del mercado de
trabajo.
Tambin en varios casos, las reivindicaciones y demandas po-
pulares no siguieron la lgica de una clase obrera en ascenso, sino
que se fragmentaron en trminos de autnticas corporaciones de
profesiones, oficios y trabajos calificados, y a esa lgica se asoci
un patrn de negociacin desarticulado, incentivado por la imita-
cin de las conquistas sectoriales. Ese patrn de negociacin debi-
lit la conformacin de un sujeto social popular poderoso, promo-
viendo en cambio tanto la diferenciacin como la cercana con el
aparato estatal como palanca de conquistas sociales ms o menos
particularizadas. En trminos de la cercana al aparato estatal, ello
posibilit la conformacin de redes clientelares extensas, que for-
talecieron an ms la naturaleza corporativa del mundo laboral.
Durante este perodo de Estado social latinoamericano, en los
pases en que adquiri relevancia, se fortalecieron la educacin y
la salud pblicas, se consolid un derecho laboral ampliamente
tutelar, se desarrollaron sistemas de jubilaciones y pensiones, se
fortalecieron las clases medias, se despleg una infraestructura
cultural, deportiva y turstica vinculada a los trabajadores y sus
organizaciones, se redujo la pobreza y en algunos casos se verifi-
caron mejoras significativas en la participacin de los trabajadores
en la renta nacional.
Hay que subrayar una vez ms que hasta la segunda mitad
de la sexta dcada las realidades sociopolticas en los pases de la
regin difieren sustancialmente de las realidades capitalistas desa-
rrolladas que proporcionan los modelos que sirven de referencia y
en definitiva se trasplantan. Ya el modelo bismarckiano de seguridad
social haba sido el fruto de enfrentamientos y compromisos socia-
les entre actores relativamente equivalentes, compromisos que im-
plicaban la extraccin de concesiones importantes a las elites. Esa
condicin no se dio en pases de Amrica Latina hasta los aos se-
senta y setenta del siglo pasado, con el resultado de que pese a sus
limitaciones, la experiencia de Estado social latinoamericano aso-
ciado al ciclo de crecimiento econmico del desarrollismo a partir
de la posguerra y hasta la dcada del setenta, constituy el perodo
de mayor expansin de la ciudadana social y del nivel de vida de
38
amplias capas de la poblacin, al tiempo que marc significativa-
mente la cultura poltica de varios pases, como asimismo el tipo
de relacin entre Estado y sociedad que caracteriza a esas cultu-
ras. Hay que destacar tambin que es precisamente ese desarrollo
de actores populares con bases de poder significativas durante los
aos sesenta y setenta, lo que est en el origen de los golpes de Es-
tado que establecieron los Estados Burocrtico-Autoritarios.
Lo dicho no significa que las fases de proteccin, promocin y
distribucin de derechos sociales y econmicos hayan tenido lugar
en todos los pases de la regin, ni que se hayan desplegado de ma-
nera completa ni siquiera significativa en la mayora de los ca-
sos, y mucho menos an, que las formas institucionales que respal-
daron esos roles estatales, en los casos en que tuvieron lugar, hayan
sido siempre consonantes con elementales principios democrticos.
Por otra parte, tampoco se puede pasar por alto, que la memoria
colectiva de los pueblos latinoamericanos tambin reconoce inter-
venciones estatales que van en la direccin opuesta a la inclusin
social y al trato democrtico: el Estado ha sido tambin un concul-
cador eficaz de derechos incluidos los Derechos Humanos en
muchos pases de la regin y durante largos perodos de la historia
latinoamericana. De lo que se trata aqu, es de sealar que all don-
de aunque incompletos se dieron procesos de desarrollo ms o
menos inclusivos, el Estado jug un papel central a travs de dife-
rentes formas y recursos de fortalecimiento de derechos ciudada-
nos. El proceso de crecimiento e inclusin que con altas y bajas tuvo
lugar entre aproximadamente los aos treinta y setenta del siglo XX
produjo una transformacin de los indicadores de desarrollo. En
los aos setenta, descendi el porcentaje de personas en la pobreza
y hubo algunos indicios en unos pocos pases de que haba frenado
el empeoramiento de la distribucin del ingreso y de que, incluso,
se replegaba
6
. El Estado estuvo en el centro de ese proceso articu-
lando roles de proteccin, promocin y distribucin, que en buena
parte de la regin son constitutivos de una memoria colectiva que
asocia la expansin de derechos a un papel proactivo del Estado.
El desarrollismo asumi diferentes modalidades en diversos
pases de la regin. No obstante, hay elementos comunes. As, el
supuesto que el desarrollo econmico deba ser impulsado por la
elevacin del nivel educativo de la poblacin: el crecimiento eco-
6. Ver Thorp, Rosemary (1998: 295).
39
nmico implicaba desarrollo y para lograrlo era necesario educar
a sus habitantes. Por lo tanto, haba que invertir en la formacin
de capital humano para el desarrollo y de ese modo la educacin
deja de ser un gasto para convertirse en una inversin en recursos
humanos, y dado que los recursos son escasos haba que recurrir a
la planificacin.
La planificacin, como una tarea desempeada por una or-
ganizacin burocrtico-estatal profesional y tcnicamente especia-
lizada, fue un rasgo comn a todos los estados desarrollistas. De
acuerdo a los climas intelectuales prevalecientes en diversos pa-
ses europeos, el tipo de planificacin postulado como deseable era
una indicativa y no una planificacin imperativa. La finalidad pri-
mordial resida tanto en conformar una economa controlada en la
que se evitasen los problemas que se asociaban al funcionamiento
del libre mercado, como los ciclos recurrentes de desempleo, des-
igualdades sociales, desequilibrios externos, etc., como igualmente
una economa capaz de un desarrollo industrial autnomo. En ese
sentido, era entendida como un sinnimo de lo que hoy se conoce
como poltica industrial.
La efectividad que tuvieron esas actividades englobadas en
la nocin de planificacin es algo discutible. No obstante, se trat
de una retrica que impact importantemente en las maneras de
concebir al Estado y su actividad. De hecho, la idea de planificacin
y la creacin de instituciones estatales especializadas inspiradas
por esa idea fueron recogidas e implementadas por los Estados
burocrtico-autoritarios y dictaduras militares desde los aos se-
senta en adelante. Ms en general, abrieron el camino a esfuerzos
de modernizacin de la gestin estatal que se proyectan hasta hoy.
Finalmente, cabe sealar que las orientaciones de los intelec-
tuales, tecncratas y polticos que se constituyeron en agentes del
desarrollismo variaban segn el propsito ltimo que se supona
que guiaba el proceso de desarrollo. Para unos era un paso ms en
el camino hacia el socialismo, que parece haber sido el supuesto
de los intelectuales que acuaron la nocin de Estado de Compromi-
so, como una categora de naturaleza sociolgica que diera cuenta
del desarrollismo en trminos ms amplios; para otros, un modo
de ordenar la sociedad desde una visin corporativa y jerrquica
de la actividad socioeconmica; otros los que sostenan la nece-
sidad de la planificacin indicativa simplemente le otorgaban
un valor instrumental, un medio para racionalizar la economa de
mercado con el fin de promover crecimiento y desarrollo.
40
El Estado desarrollista, que en sus concreciones empricas es
una articulacin de sus rasgos propios con los que son caracters-
ticos de formas anteriores de Estado, alcanz su punto ms alto
en el perodo de la segunda posguerra, caracterizado por un ciclo
largo de crecimiento, que se extiende desde fines de la dcada del
cuarenta hasta los aos setenta del siglo XX. No obstante, en su
fase final mostr claros sntomas de agotamiento, que pusieron en
cuestionamiento su sustentabilidad en el tiempo. La insuficiencia
de demanda, la distribucin regresiva del ingreso, y en algunos
casos la estrechez de los mercados domsticos, generaron proble-
mas que fueron enfrentados en trminos de gestiones macroeco-
nmicas inadecuadas: polticas expansivas del gasto pblico y un
crecimiento del asistencialismo, al tiempo que las deudas externas
crecientes limitaban la capacidad de manejo fiscal, llevndolo a l-
mites crticos, o polticas monetarias expansivas que condujeron a
procesos inflacionarios e hiperinflacionarios sostenidos en el tiem-
po. En algunos casos, el agotamiento de la estrategia desarrollista
condujo a esfuerzos anticapitalistas por superarla va transiciones
hacia una organizacin econmica socialista
7
. No obstante, la ten-
dencia fue hacia iniciativas de control social, de carcter abierta-
mente autoritario, buscando reducir las demandas por la va de
la represin de las organizaciones que representaban los intereses
de sectores subalternos, como los sindicatos y otros movimientos
sociales populares, as como formaciones polticas que haban im-
pulsado la alianza del Estado con sectores populares. Sucesivos
golpes de estado llevaron a que la mayora de los pases desde la
primera mitad de la sptima dcada y toda la dcada de los aos
setenta tuviesen regmenes dictatoriales. Aunque en muchos casos
estas dictaduras trataron de mantener la intervencin estatal de la
economa y la regulacin de las relaciones entre sociedad y capi-
tal, poco a poco se fueron deslizando hacia un esquema neoliberal
de prescindencia del Estado y de polticas de privatizacin, que
coloc los cimientos del escenario que debieron enfrentar los re-
gmenes polticos democrticos de la tercera ola, productos de las
transiciones que se inician en los aos ochenta, como en general
los pases de la regin.
En efecto, en ntima asociacin con la oposicin entre aspira-
ciones a conquistas sociales reivindicadas por los sectores subordi-
7. El caso paradigmtico es el de Chile entre 1970 y 1973.
41
nados versus la continuidad del orden establecido surge una nue-
va modalidad de intervencin militar. Como regla general, aunque
ciertamente hay excepciones
8
, los golpes de Estado caractersticos
del siglo XX operaron como intervenciones cvico-militares fun-
cionales a los intereses dominantes, que interrumpieron el proce-
so poltico institucional, cancelando los mecanismos del rgimen
democrtico, buscando restablecer un orden social preexistente y
deteniendo el ascenso de sectores populares y sus demandas. Los
golpes de Estado han sido y son respuestas a crisis polticas diver-
sas por las que atraviesan las sociedades, poniendo en tensin el
orden existente.
9
Lo que cabe destacar en esas crisis es la ntima
relacin entre Estado y sociedad que se hace patente en el hecho
de que un orden social, al ser desafiado, desata los temores ms
primordiales de los sectores dominantes, as como de los sectores
sociales e instituciones como las Fuerzas Armadas, que se alinean
con aqullos para tratar de reinstaurar el orden y la normali-
dad. Hay quienes ven en estas intervenciones el origen de una
forma especfica del Estado en Amrica Latina, conceptualizada
por ODonnell como Estado Burocrtico Autoritario (EBA). Sus
orgenes estn en golpes de Estado y su especificidad radica en
que surge como enrgica reaccin de las clases dominantes frente
a un sector popular movilizado al que se pretende subordinar
10
.
En los aos ochenta, se registraban en la mayor parte de la
regin crisis econmicas que ponan en entredicho las capacidades
y roles del sector pblico. A los tradicionales problemas de econo-
mas sub-desarrollladas, poco industrializadas, dependientes y ex-
portadoras de materias primas, se les sumaban dficits del sector
pblico, procesos inflacionarios y la acumulacin de altas deudas
externas. Adems y vinculado a lo anterior, varios de los Estados
latinoamericanos presentaban burocracias excesivas, poco eficaces
y con baja capacidad y, en no pocos casos, con instituciones opacas
y reguladas a contrapelo de elementales principios democrticos.
8. Para citar slo dos casos al menos ambiguos en cuanto a su significado
socioeconmico, pinsese en Carlos Ibez del Campo en Chile hacia fines de la
tercera dcada y comienzos de la cuarta dcada , y en el Per, Velasco Alvarado
a fines de los aos sesenta y comienzos de los setenta.
9. ODonnell menciona cinco tipos de crisis: de inestabilidad poltica, de
rgimen, de expansin de la arena poltica, de acumulacin y de dominacin, y
dos variantes que tienen que ver con las formas en que esos diferentes tipos de
crisis se vinculan
10. Ver ODonnell, Guillermo (1982).
42
Por otro lado, a fines de los setenta imperaba una corriente
ideolgica fuertemente desfavorable al Estado y una visin de la
economa que propugnaba centralmente la eliminacin de las re-
gulaciones, la reduccin del gasto pblico, la baja de impuestos al
capital, la reduccin de costos laborales y el control monetario. El
crecimiento de la inflacin y las tasas de desempleo unidos a una
creciente incapacidad de los Estados por responder a demandas
laborales crecientes entre otros factores estaban detrs de esas
ideas.
Lo que importa sealar aqu es que ese fuerte movimiento
hacia al mercado, que en su versin radical plante una suerte de
demonizacin de todo tipo de intervencin del Estado, no oper
slo respecto del campo econmico. En efecto, se trat de un in-
tento de emancipar la economa de la poltica, con consecuencias
que ataen al modo de organizar los pases en su totalidad. En
ese sentido, en su connotacin ms poltica, el neoliberalismo en la
regin postula la aceptacin de la supremaca del mercado, de los
intereses de los grandes grupos econmicos y la subordinacin de
lo social a lo econmico. En esa concepcin, el mercado deja de ser
slo una forma de organizacin de la economa para convertirse
en el principio bsico de regulacin de la sociedad. No es extrao
entonces que el Estado se redujese, limitara sus intervenciones e
incluso que se lo desguazara y hasta demonizara, como smbolo de
lo perimido
11
. Por consiguiente, a principios de los aos ochenta
los pases de la regin enfrentan un contexto econmico restrictivo
y una atmsfera cultural crecientemente marcada por la centrali-
dad de los mercados.
Para el tema de este libro, este es un punto clave porque ata-
e a la mayor o menor capacidad de los Estados para expandir
los derechos de ciudadana que supone la democracia y para de-
mocratizar sus propias instituciones. Existe un amplio consenso
en la literatura acadmica acerca de la debilidad de los Estados
latinoamericanos para cohesionar socialmente, normalizar legal-
mente y democratizar sociedades con larga tradicin de pobreza y
desigualdad en las que un Estado ampliado y ms fuerte tendra
que jugar un papel fundamental
12
. Sin embargo, el desprestigio
que sufri el Estado y que se prolong hasta, al menos, finales de
11. Mariani, Rodolfo (2008: 89 y ss.)
12. Ver ODonnell, Guillermo (2010: 206).
43
la dcada de los noventa implic, en general, un deterioro adicio-
nal de las capacidades estatales, de los valores y de las condicio-
nes de posibilidad polticas que pueden sustentar un proceso de
expansin universal de derechos ciudadanos y una instituciona-
lizacin inclusiva. En un contexto de tasas de crecimiento muy
bajas, o incluso negativas, y elevadsimas tasas de inflacin, las
crisis econmicas jugaron a favor de la ideologa antiestatal
13
. As,
la magnitud de los desequilibrios abon el terreno para la difusin
hegemnica del discurso ortodoxo que pregonaba el desmantela-
miento del Estado. Es evidente que esa visin tuvo mejor acogida
en algunos pases que en otros y en algunos, incluso, lmites para
su despliegue, pero el contexto de marcados desequilibrios ma-
croeconmicos favoreci su instalacin.
Los desafos a ser enfrentados
En esas circunstancias antes descritas, la poltica perdi po-
tencia transformadora y relevancia para hacerse cargo de las de-
mandas que se alimentan de la inequidad. En ese marco, y unido a
factores internacionales como el colapso de los pases del rea so-
cialista y la evidencia de la poca que proclamaba la supremaca
histrica del capitalismo, en algunos sectores sobrevino una situa-
cin de desencanto al menos en los casos en los que el retorno a
la democracia haba provocado altas expectativas favorables que
facilit la difusin y la recepcin del discurso que atribuye al Esta-
do la causa central de los males latinoamericanos y se desvaloriz
la poltica democrtica como instrumento para cambiar relaciones
de poder y promover desarrollo incluyente.
La poltica se limit a impulsar reformas que facilitasen la
apertura y el funcionamiento de los mercados, el control de la
inflacin y la atraccin de ahorro externo, objetivos que explican
el extendido reclamo de autonoma para los bancos centrales. Si
bien se lograron algunos equilibrios macroeconmicos indispen-
13. En el mismo sentido, otros factores tales como, la precariedad de las
incipientes democracias, las amenazas de reversin de los logros polticos, el ac-
tivismo pblico o encubierto de sectores antidemocrticos, la fragilidad de los
acuerdos de paz en Centroamrica, . acabaron por limitar severamente las po-
sibilidades de promover estrategias alternativas de desarrollo que hubieren su-
puesto la necesidad de confrontar intereses con factores de poder relevantes en
cada sociedad (por entonces los aos ochenta se hablaba de posibilismo).
44
sables, la ausencia de una estrategia de desarrollo inclusiva, la
excesiva e infundada confianza en los mercados y, en ocasiones,
la aplicacin indiscriminada de polticas de privatizacin y des-
regulacin, reforzaron y profundizaron las brechas sociales his-
tricas en la regin.
El aumento generalizado de la desigualdad que se registra a
fines de los noventa es una consecuencia natural de esa ausencia
de una estrategia de desarrollo inclusiva y de la taxativa exclusin
del tema de la desigualdad de la agenda poltica dominante. La
pobreza s fue tema de la agenda, pero no la desigualdad. Y, al
menos, tan importante como ello, fue el desmantelamiento de pro-
tecciones sociales que, con insuficiencias y deficiencias, se haban
logrado construir a lo largo de dcadas. El derecho del trabajo fue
considerado un obstculo para las inversiones y fue afectado por
reformas de flexibilizacin de las relaciones laborales y por una
marcada exclusin de amplios segmentos del mercado de trabajo
que oper a favor de la precarizacin, informalidad y vulnerabili-
dad de los trabajadores. En los pases con tradicin sindical se ve-
rific una cada de las tasas de sindicalizacin y un debilitamiento
de la capacidad de negociacin en un contexto de correlacin de
fuerzas claramente desfavorable.
Los regmenes pblicos de jubilaciones y pensiones se priva-
tizaron, apuntando al saneamiento de los sistemas que atravesa-
ban por difciles situaciones, al mismo tiempo que a la creacin de
un mercado de capitales que favoreciera la expansin de los mer-
cados. Ms all de los dispares resultados alcanzados al cabo de
varios aos y en distintos pases, en general, estas reformas rom-
pieron total o parcialmente con el principio de solidaridad inter-
generacional sobre los cuales se apoyaban los regmenes anteriores
y contribuyeron a fortalecer el clima de poca de fuerte individua-
cin que caracteriz el perodo.
As, a pesar del crecimiento econmico que se registr en una
parte de los noventa y del aumento considerable del gasto social,
en general, pro cclico y focalizado, la proverbial ausencia de una
estrategia de desarrollo inclusiva, el debilitamiento de los estados
y la cancelacin de la poltica como instancia central de represen-
tacin y mediacin de intereses complejos y contradictorios, son
claves para comprender los magros resultados de la aplicacin de
las polticas ortodoxas en la mayora de los pases de la regin. El
deterioro de la dimensin social de la ciudadana, el aumento de
la desigualdad y el debilitamiento de la poltica con su secuela de
45
desencanto, desafeccin, desconfianza y crisis emergen como sal-
dos negativos de un perodo en el que, en muchos casos, la demo-
cracia qued reducida a su mnima expresin electoral.
En la ltima dcada del siglo XX, la gobernabilidad que pre-
domin estaba basada en dos pilares: la primaca del mercado,
la gran empresa privada y el capital financiero, y la democracia
electoral. El malestar que provocaba el estilo de desarrollo y los
magros resultados sociales, provocaron en muchos casos conflic-
tividad y estallidos sociales, y comenzaron a aparecer propuestas
alternativas. El pacto de gobernabilidad existente no poda mante-
nerse. Era difcil contestar el esquema econmico bsico, la econo-
ma de mercado, pero a la vez era imposible continuar excluyendo
de la agenda poltica la cuestin social. La politizacin de la des-
igualdad hizo crujir a partidos y sistemas de partidos. Poco a poco
se fueron creando movimientos de nuevo cuo, muchos de ellos
sin vocacin de permanencia, pero s muy efectivos en su accin.
Algunos lograron desestabilizar a las hegemonas precedentes y
condujeron a nuevas formas de hacer poltica. En ms de un caso
se basaron en la informalidad, no apuntaron a estructuras partida-
rias establecidas, sino a apoyar a lderes outsiders con un discurso
antisistmico. Amrica Latina se volvi ms diversa al entrar en el
nuevo siglo en cuanto a la estructura de sus regmenes polticos,
los estilos y las trayectorias de construccin de ciudadana. Pero
aparecieron tambin elementos comunes entre pases: una mayor
preocupacin general por reducir la desigualdad, por generar in-
clusin, por reconocer y valorar la diversidad cultural, por avan-
zar en la vinculacin e integracin de la regin y por recuperar la
poltica democrtica para promover el desarrollo y la democracia
de ciudadana.
En cierta medida el planteamiento que ha comenzado a orien-
tar la emergencia de un nuevo sentido comn en la regin se fun-
da en la recuperacin de la poltica como mbito de construccin
de destinos colectivos posibles, en el papel activo de los estados en
el desarrollo y la inclusin social, en la recuperacin de la idea de
Nacin, en la bsqueda de la integracin regional y en el reconoci-
miento de la diversidad y las potencialidades que habitan en ella.
Como se ha sealado, la idea de igualdad democrtica ha per-
meado a las sociedades latinoamericanas y ha politizado las dife-
rentes formas de exclusin. El nuevo clima de poca da cuenta de
esa apuesta inclusiva y es, en ese sentido, un triunfo de la demo-
46
cracia. Pero ese clima se solapa y convive en tensin con remanen-
tes culturales del perodo previo y entra en conflicto, por un lado,
con la persistencia de variados intereses, formas y estructuras de
desigualdad an vigentes en la regin y, por otro, con la estrechez
de las economas para incluir y los ritmos posibles de transforma-
cin en pases con extendida y aeja pobreza y desigualdad. En
consecuencia, la nueva centralidad estatal debe construirse en un
clima de amplios y diversos deseos de inclusin, fuertes pugnas de
poder y conflictos en torno a los valores y relatos que procuran le-
gitimar las vas posibles de desarrollo. Cementar esa complejidad
es el desafo central de los Estados para articular crecimiento eco-
nmico con la expansin de la ciudadana social y la ciudadana
poltica.
El nuevo siglo es tambin un nuevo tiempo poltico para la
regin. La preocupacin por la desigualdad y la pobreza vuelven
a estar en la escena poltica, pero ahora nutrida y resignificada
por la visibilidad que han adquirido las exclusiones e identidades
ancestrales. La equidad vuelve a adjetivar el tipo de crecimiento
deseable y la justicia social, el bienestar y la ciudadana recupe-
ran contenidos obliterados en el ideal del xito y el consumo de
los aos noventa. Lo social golpea nuevamente las puertas de lo
poltico, pero lo hace dando cuenta del tiempo transcurrido. No
se trata ya de volver a formas de Estado que han demostrado su
inviabilidad, ni de desconocer la importancia de los equilibrios, las
reglas de la economa y la existencia misma del mercado.
47
Captulo 1
Transformaciones, logros y desafos:
democracia, ciudadana y Estado
1. Introduccin: Democracia y el nuevo rol para el Estado
D
urante la primera dcada del siglo XXI Amrica Latina ha goza-
do de una relativa bonanza econmica, ha logrado consolidar
la democracia como rgimen poltico y ha desarrollado una serie
de iniciativas en polticas sociales logrando disminuir la pobreza.
La regin se ha caracterizado a la vez por un dramtico aumento
de la inseguridad ciudadana, el crimen y la tasa de homicidios. La
confianza en las instituciones polticas no ha aumentado significa-
tivamente en los pases donde se ha registrado progreso social, y
ha cado an ms en los otros.
La presencia del Estado ha sido una variable crucial, y ello
explica los aspectos altamente positivos que muestran las diversas
trayectorias nacionales durante esa primera dcada. Por otra parte,
son precisamente las reas donde su rol ha sido muy dbil las que
dan cuenta de los fenmenos negativos que afectan a los pases
de la regin. As, el Estado ha jugado un papel importante en el
mbito econmico, poltico y social, constituyndose en un agente
insustituible de los procesos de ampliacin de la ciudadana social
y poltica. En el polo opuesto, las deficiencias en cuanto a Estado
de Derecho e institucionalidad han causado o permitido en parte
de nuestra regin altos grados de corrupcin, de arbitrariedad y
abusos de poder, y la penetracin de la esfera pblica por la cri-
minalidad organizada, penetracin que limita e incluso amenaza
el ejercicio de la ciudadana civil. Estas dos imgenes de Amrica
Latina, si bien son generalizaciones, muestran dos caras reales de
nuestras sociedades.
48
Hay que destacar que los niveles de protagonismo estatal que
han caracterizado a esta ltima dcada han sido tambin, de modo
importante, respuestas a demandas ciudadanas, expresadas de
maneras diversas. A la vez, como lo muestra la evidencia emprica
que se presentar posteriormente en este captulo, ese protagonis-
mo tambin ha descansado en un apoyo ciudadano implcito ge-
neralizado. Este fenmeno es tanto una reaccin a la desproteccin
y desempeo negativo en el dominio de los derechos econmicos
y sociales que caracterizaron las ltimas dcadas del siglo XX la-
tinoamericano, como la expresin reiterada de unas orientaciones
altamente positivas hacia el Estado y su rol redistributivo que inte-
gran una cultura ciudadana fuertemente arraigada en los pases de
la regin, segn se rese en la Introduccin a este libro.
En trminos normativos, la imagen objetivo que orienta este
libro es la de un Estado al servicio de la ciudadana, un sector
pblico que garantice el ejercicio efectivo de los derechos civiles,
sociales, econmicos y polticos de ciudadanos y ciudadanas. El
progreso hacia esa situacin deseable requiere de ms y mejor ca-
pacidad estatal. A la vez, ese fortalecimiento de las capacidades es-
tatales debe sintonizarse con los cambios que han tenido lugar en
el ejercicio de la ciudadana. Hoy, ella se entiende no slo como la
titularidad de derechos y su ejercicio efectivo, sino tambin como
la participacin activa en la esfera pblica en trminos de los pro-
cesos de formacin y adopcin de decisiones, como asimismo en
los espacios de comunicacin e informacin que tanta influencia
tienen en estos procesos.
En trminos del desafo de cerrar esa brecha entre el nuevo
sentido que viene adquiriendo la ciudadana y su ejercicio, por una
parte, y la arquitectura institucional y su operacin por la otra, las
realidades contemporneas son deficitarias. Ese dficit tiene varias
causas. Una de ellas reside en la debilidad de las organizaciones
sociales, debilidad que a su vez se explica por la orientacin de
las polticas propias de la poca neoliberal precedente, los efectos
devastadores en el mbito de la organizacin y el tejido sociales
de las dictaduras militares que precedieron o fueron contempor-
neas con el perodo neoliberal, y en algunos casos en razn de una
relacin de dependencia respecto del Estado de la sociedad civil y
sus organizaciones durante el perodo de gobiernos desarrollistas.
Otra de esas causas hay que verla en el carcter acentuadamente
elitista tanto de los procesos de transicin como de consolidacin
democrtica.
49
La evidencia que arrojan los mltiples estudios sobre esos
procesos
1
indica que ellos han asumido primordialmente la for-
ma de pactos entre elites, y la lgica propia de este tipo de
acuerdos fundacionales tiende a privilegiar, de manera excluyen-
te, los agentes y organizaciones polticas, y la dimensin electoral
de los procesos. As, puede decirse que las transiciones a la demo-
cracia en Amrica Latina han sido fundamentalmente retornos a
la democracia poltico-electoral, obviamente necesaria en trminos
del progreso hacia la democracia, restando an una democratiza-
cin que incorpore a actores sociales y promueva, mediante ac-
ciones estatales proactivas, la estructuracin de un protagonis-
mo desde la sociedad civil, democratizacin que puede llamarse
democratizacin societaria. En el contexto de estas ideas, cabe afir-
mar que hoy en da una expansin democratizadora de la ciuda-
dana requiere de un nuevo contrato social, puntualizando eso
s que ese contrato social de nuevo cuo exige un carcter alta-
mente inclusivo, que lo diferencia de la idea clsica de un acuer-
do entre Capital y Trabajo, representados por sus organizaciones
igualmente clsicas.
De esta manera, la expansin cuantitativa y cualitativa de la
ciudadana social y poltica es uno de los desafos cruciales que
enfrentan contemporneamente los pases latinoamericanos. Los
progresos, estancamientos o retrocesos que se experimenten en
este mbito tendrn repercusiones ms que significativas en las
dimensiones ms bsicas de los procesos de desarrollo nacionales:
en el Estado y sus capacidades, en la calidad de la democracia, en
los niveles de cohesin social que se logren alcanzar, en la calidad
del desarrollo humano a que se pueda aspirar. Uno de los objeti-
vos principales del presente libro es identificar algunos de los ca-
sos exitosos de polticas e iniciativas relevantes para la expansin
de la ciudadana social y poltica, mostrar las buenas prcticas que
posibilitaron el xito, destacar el contexto institucional y poltico
en que se desarrollaron y cmo ese contexto influy en el desa-
rrollo de ellas, y finalmente exhibir cmo los resultados de esas
polticas e iniciativas han efectivamente expandido los mbitos de
la ciudadana social y de la ciudadana poltica. Se trata entonces
de estudiar las lecciones de la experiencia que los casos exitosos
1. Una vision sinttica adecuada la proporcionan Schmitter, Philippe (2010)
Twenty Five Years, Fifteen Findings, en Journal of Democracy, vol. 21, N 1,
pp. 17-28 (Enero).
50
brindan, y extraer conocimientos generales y especficos que pue-
dan ser replicables en otros pases.
Respecto de los casos estudiados, este libro persigue como
segundo objetivo argumentar fundadamente cmo es posible am-
pliar los horizontes de polticas, programas o iniciativas, por ejem-
plo, mostrando la necesidad de una mayor inversin social, lo que
a su vez requerira de una reforma tributaria. En el contexto de
esos objetivos, el libro persigue tambin elaborar una apreciacin
general de las debilidades y fortalezas presentes en grupos de pa-
ses en la regin, respecto de la relacin entre ciudadana social y
poltica, por una parte, y las capacidades y efectividades estatales
por la otra, y ofrecer conocimientos sobre cmo aumentar y mejo-
rar ambos tipos de ciudadana, con la expectativa de que esos co-
nocimientos sean tiles para los gobiernos y las sociedades nacio-
nales y plurinacionales de la regin en trminos de su desarrollo
social y poltico.
Respecto de esa relacin entre ambos tipos de ciudadana y ac-
cin estatal, se ha partido de la hiptesis que hay una retroalimen-
tacin entre efectividad estatal ms recursos financieros, mejor
calidad de recursos humanos, mejor institucionalidad del sector p-
blico, mejor uso de recursos en general y expansin de ciudadana
social y poltica. As, se supone que mientras ms democrtico es el
Estado y mejor recoge los distintos tipos de preferencias, mayorita-
rias y minoritarias legtimas, y ms se embebe en la participacin y
redes sociales, ms efectivo es. A la vez, mientras ms efectivo es el
Estado democrtico, ms probable es que recoja bien los distintos
tipos de preferencias legtimas existentes y ms y mejor se embeba
en las instancias de participacin y redes sociales.
A fines del 2011 se puede sostener que existen condiciones
muy positivas para avanzar en el desarrollo humano en la regin.
Las condiciones econmicas son positivas y la demanda social y
poltica que reclama ese objetivo es de una magnitud importan-
te. Los escenarios econmicos ms optimistas para el perodo de
aqu al 2025 muestran que, en el nuevo orden mundial multipolar
emergente
2
, los nuevos polos de crecimiento como China, India
y Brasil seguirn aumentado su comercio con economas emergen-
tes como las de Amrica Latina. Se trata de una visin positiva y
factible a la luz de las transformaciones globales, que el BID ha
2. Ver World Bank Report (2011) Multipolarity: The New Global Economy.
51
expresado cuantitativamente afirmando que si Amrica Latina y
el Caribe mantienen el promedio de aumento en el PIB cercano al
4,8% registrado entre 2003 y 2008, el valor total del PIB actual se
duplicara en quince aos y el ingreso por habitante se multiplica-
ra por dos en cerca de dos dcadas.
Si esa tasa llegara a superar el 6% como ocurri en 2010,
esos avances se produciran incluso antes
3
. Obviamente, estos son
los escenarios ms optimistas, y hay que considerar, por ejemplo,
el ltimo Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe 2010-
2011 de la CEPAL, que advierte de una serie de vulnerabilidades,
dificultades y riesgos, tanto propios de las economas domsticas,
como externos a ellas. Ejemplos de esto ltimo son la prdida de
dinamismo del comercio mundial y la inestabilidad monetaria.
Esos factores podran afectar el crecimiento econmico, el empleo
y la disminucin de las desigualdades en la regin. Tambin hay
que mencionar que respecto de la calidad de las polticas guber-
namentales, existe el riesgo de un aprovechamiento rentista de la
bonanza, que implique no hacer uso de las circunstancias excep-
cionales que ofrece el comercio mundial para diversificar y moder-
nizar las economas nacionales.
No obstante, respecto de la economa mundial la dcada se
ha caracterizado hasta ahora por una globalizacin revitalizada
por el crecimiento de potencias emergentes como China e India,
en claro contraste con el estado de prolongada recesin econmica
en Europa y EE.UU. En este contexto, los pases de Amrica Latina
se perfilan como excepciones dentro del Hemisferio Occidental,
con ventajas en recursos naturales y en la produccin de materias
primas y alimentos, beneficindose a la vez de trminos de inter-
cambio favorables. Han aumentado el volumen y los precios de
sus exportaciones, al mismo tiempo manteniendo bajo control las
principales variables macroeconmicas. Incluso durante la Gran
Recesin de esta dcada, los pases de Amrica Latina han expe-
rimentado una reactivacin rpida, recuperando el ritmo de cre-
cimiento, con tasas de inflacin relativamente bajas, y niveles de
inversin extranjera importantes, un panorama que contrasta con
el hecho de que persisten los niveles de desigualdad ms altos del
mundo en trminos de ingresos.
3. Ver Moreno, Luis Alberto (2011) La dcada de Amrica Latina y el Caribe:
una oportunidad real, Washington, SIP, p. 33.
52
Las diferencias en trminos de perspectivas econmicas den-
tro del hemisferio occidental se reflejan tambin en la opinin
ciudadana. La comparacin de los datos relevantes para Amrica
Latina y Europa en el perodo 2000-2010 permite constatar esas
diferencias. En promedio, tanto en Amrica Latina como en Eu-
ropa menos de la mitad de las personas tienen expectativas posi-
tivas sobre el futuro. En Amrica Latina, las expectativas sobre la
situacin econmica del pas crecen hasta 2006 y despus decaen
ligeramente, mientras que las expectativas sobre la situacin per-
sonal empiezan a decaer desde 2004, de forma que para 2010 slo
el 25% de las personas entrevistadas por el Latinobarmetro eran
optimistas sobre su futuro. En cambio, en Europa las expectativas
sobre la situacin econmica de los pases tuvo mayores fluctua-
ciones y siempre fue ms negativa que en Amrica Latina.
Llama la atencin que en Amrica Latina pero no en Euro-
pa las expectativas sobre la situacin del pas siempre son ms
positivas que las expectativas sobre la situacin personal, lo cual po-
dra indicar un panorama en que las personas perciben que los de-
ms progresan versus un estancamiento personal, un fenmeno que
podra estar relacionado con los niveles de desigualdad prevalecien-
tes. Por el contrario, en Europa las expectativas individuales tienden
a ser ms positivas, excepto al final de la dcada cuando ambos tipos
de expectativas se acoplan. Finalmente, es importante destacar que
tanto en Amrica Latina como en Europa existe una importante di-
versidad sub-regional que no se refleja en los promedios regionales.
En todo caso, la tendencia en ambas regiones es clara.
Los niveles bajos de confianza en trminos de expectativas
muestran un estado de malaise en el caso europeo, lo que no es sor-
prendente si tomamos en cuenta que esta primera dcada del siglo
XXI se caracteriz por grandes transformaciones en trminos de
un desplazamiento mundial del foco econmico, como asimismo
de incremento del desempleo y del mal empleo en algunos pa-
ses desarrollados, con un aumento de los working poor sobre todo
entre los jvenes. A ello hay que agregar los conflictos armados
internacionales, el terrorismo internacional, la inseguridad, y la
polarizacin entre occidente y oriente. Ms en general, por la ex-
pansin de lo que a fines del milenio se vena denominando como
la sociedad global del riesgo
4
. En el balance de los altos y bajos que
4. Ver Beck, Ulrich (1999) World Risk Society. Cambridge: Polity Press.
53
han caracterizado esta primera dcada del siglo, el saldo parece
haber sido mejor para Amrica Latina que para Europa y EE.UU.
Grfico 1.
Comparacin en los niveles de Expectativas personales y del pas
entre ciudadanos europeos y latinoamericanos (2000-2009)
50
48
45
43
40
38
35
33
30
28
25
23
20
18
15
13
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
AL: Situacin personal
AL: Situacin del pas
EU: Situacin personal
EU: Situacin del pas
Fuente: AL Latinobarmetro y EU Eurobarmetro. El grfico muestra la proporcin
de personas que tienen expectativas positivas (mucho mejor + un poco
mejor). Las preguntas de la encuesta son: En los prximos doce meses,
cree Ud. que la situacin econmica del pas ser mucho mejor, un poco
mejor, igual o mucho peor que ahora? Y en los prximos doce meses,
cree Ud. que su situacin econmica y la de su familia ser mucho mejor,
un poco mejor, igual o mucho peor que ahora?
2. Consolidacin democrtica y Democracia de Ciudadana.
Este nuevo contexto econmico mundial favorable para la re-
gin se ha asociado con un conjunto de logros en trminos de la
dimensin electoral de la democracia, de implementacin de po-
lticas macroeconmicas solventes, y en algunos pases con una
capacidad institucional significativa para hacer frente con xito
a crisis econmicas tan serias como la actual. Desde el punto de
vista de la transformacin poltica interna de Amrica Latina y la
evolucin en la concepcin del Estado lo que salta a la vista es el
desarrollo de un nuevo sentido comn, cuyo eje ms importante es
54
la consolidacin democrtica en combinacin con nuevas experiencias en
polticas sociales. Como se analizar con ms detalle en los captulos
siguientes, en los mbitos sociales y polticos la regin pasa por
un perodo de grandes transformaciones en las que el Estado ha
entrado a jugar un papel central.
En primer lugar, la fuerza como un medio para acceder al
poder, que adquiri caractersticas de normalidad en las dcadas
de los sesenta y setenta del siglo XX, ha sido reemplazada por el
ejercicio del voto y por la alternancia pacfica en el poder. El ndice
de Democracia Electoral (IDE) en Amrica Latina para 1977-2008
muestra este desarrollo con claridad
5
.
Grfico 2.
ndice de Democracia Electoral IDE en Amrica Latina
ndice de Democracia Electoral
1
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
0,28
0,96
2
0
7
7
1
9
9
0
2
0
0
0
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
1
9
9
5
1
9
8
5
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de Munck 2009.
Si bien en la primera dcada del siglo XXI, seis Presidentes
democrticamente electos no lograron completar sus mandatos
constitucionales Argentina (2001), Bolivia (2003), Ecuador (2000,
2005), Venezuela (2002), y Honduras (2009) y en la dcada ante-
5. Los cuatro componentes bsicos con que se construye el IDE son: sufra-
gio universal, elecciones limpias, elecciones libres, y cargos pblicos electos. Ver
PNUD-OEA (2010) Nuestra Democracia, p. 65.
55
rior se registraron doce casos similares
6
, hay que subrayar que en
ninguno de ellos se cuestion el sistema democrtico como tal. Los
procesos que condujeron a la remocin anticipada de estos man-
datarios se dieron en un contexto de crisis de gobernabilidad, de
problemas de desempeo gubernamental, asociados con moviliza-
ciones masivas: manifestaciones callejeras con ataques a la fuerza
pblica, bloqueo de calles y caminos, huelgas, etc. A su vez, ellas
crearon climas de desorden pblico que fueron los que condujeron
a las abdicaciones, renuncias, o destituciones.
El rgimen presidencial, que es caracterstico de los pases de
la regin, no posee mecanismos que posibiliten soluciones institu-
cionales a las crisis polticas severas, lo que lleva a que ellas tengan
como desenlace el fin anticipado del mandato presidencial. Ello es
el resultado tanto del plazo fijo que caracteriza ese mandato, como
de la eleccin popular directa que est en el origen de la designa-
cin de la figura presidencial. As, la lgica de la institucionalidad
presidencial no permite revocar ese mandato, lo que si es posible
en un rgimen parlamentariopor ejemplo, va la remocin de la
confianza donde la designacin de la figura del primer ministro
deriva de una mayora o minora parlamentaria.
En un rgimen presidencial, una oposicin que es capaz de
definir el juego poltico como de suma cero y de movilizar en ese
contexto recursos extrainstitucionales importantes, no deja otro
recurso a quienes gobiernan que retirarse anticipadamente del es-
cenario, o reprimir violentamente, probablemente poniendo fin a
la democracia
7
. Inversamente, en un rgimen parlamentario para
una mayora opositora con esas caractersticas le basta con retirar
la confianza al primer ministro y su gobierno. La caracterstica o
tendencia ms notoria del siglo XXI ha sido el intentar prolongar la
estada de presidentes en el poder a travs de reformas constitu-
cionales para hacer posible la reeleccin.
6. PNUD-OEA (2010) Nuestra Democracia.
7. Ello no ha sucedido en Amrica Latina recientemente, con la excepcin
del golpe en Honduras en el 2009 y el intento de alteracin del orden democrtico
en Ecuador del 2010.
56
Grfico 3.
Grados de satisfaccin con la Democracia entre
los ciudadanos europeos (1995-2004)
76,0
71,0
66,0
61,0
56,0
51,0
46,0
Sasfaccin con la Democracia
47
47
60
56
59
58
54
48
77
J
u
n
-
1
9
9
5
M
a
y
-
1
9
9
8
N
o
v
-
1
9
9
9
J
u
n
-
2
0
0
0
E
n
e
-
2
0
0
1
N
o
v
-
2
0
0
1
A
b
r
-
2
0
0
4
A
b
r
-
1
9
9
9
N
o
v
-
1
9
9
7
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos provistos por el Eurobarmetro:
http://ec.europa.eu/public_opinion/cf/showtable.cfm?keyID=3&nationID=1
6,&startdate=1995.06&enddate=2004.04
La pregunta fue enunciada de la siguiente manera: En general se en-
cuentra usted muy satisfecho, bastante satisfecho, no muy satisfecho o
nada satisfecho con la manera en que funciona la democracia en su pas?
Usted dira que est? Se sumaron los porcentajes totales recogidos
para las opciones muy satisfecho y bastante satisfecho.
Otro aspecto importante que hay que destacar es que durante
el ltimo perodo la democracia ha devenido en sentido comn en
la regin. Los datos de opinin pblica lo atestiguan. En efecto, el
apoyo a la democracia ha aumentado lenta pero sostenidamente,
desde un 54% en el ao 2007 al 61% en 2010, pasando por un 57%
en el 2008 y un 59% en el 2009. Es la primera vez que se produce
un aumento sostenido en cuatro aos sucesivos
8
. Adicionalmen-
te, cabe subrayar tambin, segn se observa en el Grfico 4, que la
satisfaccin con la democracia se mantuvo sobre el 40% el 2009 y el
2010, inversamente a lo que sucedi el 2002 y el 2003. La explicacin
de ello es simple: a fines de esta dcada, los gobiernos respondieron
a la crisis con medidas contracclicas y proactivas, lo que el clima
neoliberal de comienzos de ella impidi hacer. Por otra parte, si se
observa la preferencia por la democracia, la satisfaccin con ella y
la confianza en las elecciones desde una perspectiva de ms largo
8. Ver Latinobarmetro 2010, p. 24
57
plazo, entre 1996 y 2009 hay mejoras en los pases de la regin. Tam-
bin es importante constatar que el nivel de electores registrados
creci levemente: el promedio entre 1990 y 2002 es de 89.3 versus
un 92.5 entre el 2003 y el 2006. La participacin electoral, en trmi-
nos de votantes efectivos se mantuvo moderadamente alta, con un
promedio de 62.4 para el perodo 1990-2006, an cuando hay va-
riaciones importantes entre pases segn lo advierte el Cuadro 1.
Como se puede ver en ese cuadro, la regin ha mostrado distintos
patrones de comportamiento en trminos de participacin electoral.
Incluso dentro de los mismos pases, los niveles han variado para
las elecciones parlamentarias y presidenciales. La explicacin de es-
tas variaciones es un tema que se aborda en el Captulo 3 de este
libro. La imagen general que surge es que hay una asociacin entre
el aumento de la participacin electoral y la presencia de reformas
que persiguen una mayor inclusin social y poltica.
Grfico 4.
Satisfaccin con la Democracia en Amrica Latina
47,5
45,0
42,5
40,0
37,5
35,0
32,5
30,0
27,5
25,0
1
9
9
7
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
1
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
6
2
0
0
5
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
Sasfaccin con la Democracia
41,2
38,0
36,4
26,9
35,7
29,9
30,0
31,9
37,6
37,6
38,4
46,3
41,9
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos provistos por el Latinobarmetro
para cada ao. La pregunta fue enunciada de la siguiente forma: Dira
Ud. que est que est muy satisfecho, ms bien satisfecho, no muy
satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en
su pas? Se recogieron los porcentajes vlidos para las opciones muy sa-
tisfecho y ms bien satisfecho.
58
Tabla 1.
Participacin electoral respecto del perodo anterior (2009/2010 -1993)
ELECCIN PARLAMENTARIA ELECCIN PRESIDENCIAL
SUBI
Ecuador
Per
Uruguay
Bolivia
El Salvador
Guatemala
Rep. Dominicana
Venezuela
BAJ
Chile
Brasil
Honduras
Costa Rica
Panam
Nicaragua
Paraguay
SUBI
Ecuador
Per
Uruguay
Bolivia
Brasil
Guatemala
Rep. Dominicana
Venezuela
Colombia
Nicaragua
BAJ
Chile
Argenna
Honduras
Mxico
Paraguay
Costa Rica
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos proporcionados por IDEA Internatio-
nal en funcin del registro de participacin electoral (en porcentajes) sobre
el total de poblacin en edad de votar.
Si bien las tendencias descritas son altamente positivas, hay
que recordar que la demanda por democracia no slo es una de-
manda por procesos electorales que le son esenciales e insustitui-
bles, sino tambin por la forma en que se ejerce el poder y por el
logro de mnimos crticos efectivos de ciudadana en los mbitos
econmicos y sociales. Como se ha constatado en informes del
PNUD de los aos 2004 y 2010 (OEA/PNUD), la democracia en
nuestra regin, considerando las diversidades entre pases que la
caracteriza, requiere de mejoras en el mbito de las instituciones
pblicas, de progresos en la disminucin de las desigualdades de
ingreso, de gnero, tnicas y territoriales, en la necesaria limita-
cin a los privilegios y abusos del poder, en la formalizacin y
democratizacin del debate econmico y social, y en la ya tantas
veces postergada reforma poltica. Es decir, requiere de la cons-
truccin de democracias sustentables, donde el poder est mejor
y ms simtricamente distribuido entre los ciudadanos, donde
los derechos ciudadanos estn garantizados para todos y todas.
En este punto, hay que destacar un cambio importante, que en el
59
Captulo 3 se analizar en detalle: la emergencia de nuevas polti-
cas sociales y sus efectos en la percepcin de la ciudadana sobre
la democracia. La importancia de este cambio reside, adems de
sus efectos de por s valiosos, en la correlacin que se ha detec-
tado entre ciudadana poltica y ciudadana social, entre apoyo
ciudadano a la democracia y polticas gubernamentales efectivas
de proteccin social
9
.
En definitiva, una democracia electoral de calidad es tan ne-
cesaria para el progreso hacia el Estado deseable y necesario, como
el progreso hacia ese Estado lo es de la calidad de la democracia
electoral. A la vez, el progreso hacia ese Estado implica aumentos
significativos en la efectividad estatal. La superacin de los dficits
de las democracias en nuestra regin constituye uno de los retos
contemporneos de mayor envergadura para las sociedades lati-
noamericanas, y ese desafo est ntimamente vinculado con el de
fortalecer el Estado.
Se sabe que existe una clara relacin causal positiva entre
efectividad estatal y expansin de la ciudadana poltica y social,
que podramos denominar como el crculo virtuoso de la efectividad
estatal, como lo demuestra la experiencia de los pases ms desa-
rrollados: mientras mayor es la capacidad estatal, menores son los
problemas de exclusin poltica y social. La evidencia que se pre-
senta en este libro sobre los logros de la ltima dcada lo corrobo-
ra para nuestra regin. A la inversa, existe evidentemente un crcu-
lo vicioso: cunto mayores son los problemas de exclusin poltica
y social, y por consiguiente mayor la necesidad de esfuerzo estatal
para ir a su superacin, menores son las capacidades estatales para
enfrentarlos.
Por ejemplo, si se toma un ndice de fragilidad del Estado ela-
borado por Polity IV
10
sobre la base de una mtrica elaborada a
partir de un conjunto de indicadores de la capacidad del Estado,
cuyos valores van de 0 a 25, donde los valores mayores implican
una mayor fragilidad, y se cruzan los valores del grado de demo-
cratizacin de cada pas con los de fragilidad estatal, resulta clara-
mente una relacin negativa que hace plausible la afirmacin de
que a mejores niveles de democracia, menor es la fragilidad que
caracteriza a los estados.
9. Ver Machinea, Jos Luis (2011) Crisis Econmica en Amrica Latina. Alcan-
ces e Impactos. Madrid: Editorial Siglo XXI.
10. Ver Polity IV en http://www.systemicpeace.org/SFlmatrix2009c.pdf.
60
Grfico 5.
Relacin entre el grado de democratizacin y la fragilidad del Estado para
2008/2010
14
12
10
8
6
4
2
0
Serie 1
Lineal (Serie 1)
y = -1,8822x + 21,182
R2 = 0,52659
0 2 4 6 8 10 12
AUTHORITY TRENDS
F
R
A
G
I
L
I
T
Y

I
N
D
E
X
Ecuador
Venezuela
Colombia
Bolivia
Guatemala
Paraguay
Per
Panam
Honduras
Mxico
El Salvador
Brasil
Argenna
Chile
Uruguay
Costa Rica
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos presentados por Polity IV en http://
www.systemicpeace.org/SFImatrix2009c.pdf respecto de los niveles de
fragilidad estatal; y caractersticas de los regmenes polticos http://www.
systemicpeace.org/inscr/inscr.htm, todos los datos para 2009.
(Nota metodolgica: Se ha extrado el outlier representado por Nicaragua).
Frente a la posibilidad de que existan crculos viciosos como
el recin esbozado, un desafo poltico central es romperlos, y uno
de los objetivos principales de este informe es mostrar a los go-
biernos cmo es posible hacerlo y progresar en la consolidacin de
los medios requeridos, medios que constituyen las herramientas
necesarias para transitar con xito por el sendero que lleva hacia la
democracia de ciudadanas y ciudadanos.
DEMOCRACIA DE CIUDADANA
Si la funcin de la democracia de ciudadana es redistribuir poder para garantizar
a los individuos el ejercicio de sus derechos (ver PNUD-OEA, Nuestra Democracia),
evidentemente se requiere Estado y tener instituciones republicanas de gobierno,
un Estado de Derecho efectivo y democrtico, e institucionalidad con la capaci-
dad de expandir la ciudadana en las esferas poltica, civil y social y econmica.
61
El objetivo debe ser redistribuir poder y riqueza disminuyendo efectivamente la
desigualdad, y la agenda para hacerlo:
1. Articular nuevas formas de participacin poltica para contrarrestar la crisis
de representacin, que tiene que ver con prcticas clientelistas, la regula-
cin del financiamiento de la actividad poltica, la desigualdad de oportuni-
dades entre los partidos polticos, y la falta de democratizacin del debate
econmico.
2. Fortalecer la organizacin republicana del Estado; es decir, la independencia
de los poderes, su control mutuo y las instancias de rendicin de cuentas. El
Estado necesita de un tipo de organizacin que logre corregir los eventuales
desbalances de poder que puedan aparecer en su interior. Sin tales meca-
nismos de control, es probable que el Estado en lugar de corregir, genere
nuevas asimetras de poder.
3. Incrementar, en el marco de dichos controles republicanos, el poder polti-
co efectivo del Estado, modernizando sus organizaciones y proveyndole
de recursos materiales y humanos eficaces. La construccin estatal en el
escenario actual de Amrica Latina debe centrarse en las capacidades que
incrementen su eficiencia y su eficacia: la profesionalizacin del servicio civil,
la modernizacin de las organizaciones burocrticas, y el fortalecimiento del
poder poltico necesario para que sus funciones y objetivos no sean meras
aspiraciones sino proyectos con posibilidades reales de aplicacin.
3. La Ciudadana en sentido amplio
El conjunto de circunstancias polticas y econmicas en la pri-
mera dcada del siglo XXI ha hecho posible experiencias en ma-
teria de polticas pblicas dirigidas a superar la desigualdad y la
exclusin social. Esa nueva generacin de polticas incluye, entre
otras, la ampliacin de la cobertura de las polticas pblicas de
proteccin y activacin social, las polticas de subsidios y transfe-
rencias para la superacin de la pobreza, los sistemas innovadores
en calidad y cobertura de la seguridad social particularmente
para la infancia, la tercera edad y las mujeres, y tambin la crea-
cin de redes de seguridad para sectores de la fuerza laboral tradi-
cionalmente excluidos de la seguridad social.
Frecuentemente, en asociacin con la adopcin e implementa-
cin de esas polticas, durante la ltima dcada se ha sido tambin
testigo de experiencias importantes de expansin de la participa-
cin ciudadana, asociadas con el surgimiento de nuevas culturas
ciudadanas y cambios en la concepcin del Estado y el rol del Es-
tado en la sociedad. Ello ha conducido en varios casos a la eleccin
de gobiernos con aspiraciones de transformacin del modelo de
62
democracia y de desarrollo, y a movimientos sociales de protesta.
Se puede afirmar que la imagen objetivo prevaleciente hoy es la de
un Estado activo, que hace cosas y del cual se espera ms. En los
Captulos 2 y 3 se analiza la puesta en obra de esa imagen objetivo.
La nocin de ciudadana parte de la triloga clsica de
Marshall
11
: derechos civiles, derechos polticos, derechos sociales.
A esa triloga, Marshall le dio un sentido que podramos llamar
evolucionista: las sociedades atravesaban por etapas de desarrollo,
de manera tal que en un primer perodo emergan demandas por
derechos civiles, que luego se consolidaban. La Revolucin France-
sa y el desarrollo social francs de buena parte del siglo XIX tienen
que ver con la consolidacin de una sociedad de derechos civiles
universales: puede haber voto censitario y restricciones considera-
bles en trminos del acceso a cargos pblicos y al final ms que la
poltica en democracia lo que es efectivo es la poltica de la ca-
lle, particularmente en Pars, pero todos los franceses son iguales
ante el Cdigo Civil. Desde la perspectiva regional asumida por
Marshall, la segunda mitad del siglo XIX y las primeras dcadas
son escenarios de lucha por la ampliacin de derechos polticos,
con un desenlace victorioso despus de la Segunda Guerra con
la derrota del fascismo y el nazismo. La tercera etapa es la de los
derechos sociales, es decir la etapa del Estado del Bienestar, y esa
es la experiencia histrica en la que se fundamenta la nocin de
derechos sociales, y por consiguiente de ciudadana social en tr-
minos de titularidad de esos derechos. En la actualidad, el debate
europeo se centra en cmo ajustar o adaptar esos derechos, en
un nuevo esquema de buena sociedad, a la realidad de la globa-
lizacin y las limitaciones del estado-nacin, a las posibles con-
tradicciones entre la sociedad abierta y la multiculturalidad. En
trminos concretos, el problema principal est relacionado con las
consecuencias presupuestarias de la universalidad de los dere-
chos sociales y econmicos.
La situacin en Amrica Latina y el Caribe es distinta. Hist-
ricamente, el reconocimiento de la existencia de derechos civiles y
derechos polticos es muy temprano, pero emerge embebido en so-
ciedades oligrquicas, estructuradas por una lgica de exclusin-
inclusin, que hace de la expansin de estos derechos una cuestin
11. Marshall, T.H. 1964 [1950]. Citizenship and Social Class and Other Essays.
Cambridge UK: Cambridge University Press.
63
principal del desarrollo poltico de nuestros pases. A esta cuestin
de la expansin de derechos civiles y derechos polticos, se aade,
fusionndose con las otras dos, la cuestin de los derechos sociales
a partir de la segunda mitad del siglo pasado, con ritmos, veloci-
dades y modalidades diferentes segn los pases.
Contemporneamente, esa fusin persiste y sigue gobernada
por una lgica de exclusiones y desigualdades. No todos son igua-
les frente a la ley civil, la ley penal y la administracin de justicia;
las preferencias de unos no pesan lo mismo que las preferencias
de otros va la intromisin del dinero en la poltica, sistemas elec-
torales distorsionadores y artefactos institucionales que funcionan
como eficaces barreras y filtros. Por consiguiente, la expansin de
la ciudadana en todos los mbitos contina ocupando el primer
lugar en la agenda de la vida pblica de nuestros pases.
Entendiendo por ciudadana social la titularidad por las per-
sonas de los derechos econmicos y sociales y el respeto de esos
derechos, se puede concluir que, en general, en la regin el recono-
cimiento explcito de la garanta de los derechos econmicos y so-
ciales ha sido dbil. Los textos constitucionales, y cuando no stos
los Tratados Internacionales a los que los pases han adherido, ins-
tituyen derechos econmicos y sociales que el Estado debe garanti-
zar. Sin embargo, los procesos de establecimiento de las condicio-
nes que le permiten a la ciudadana hacer efectivo esos derechos
estn an en marcha, en varios casos en etapas comparativamente
iniciales en trminos de su vigencia efectiva, y en general se trata
de esfuerzos a los que queda todava un camino importante que
recorrer.
Como se seal, la triloga de derechos de Marshall debe
ser vista desde el punto de vista de la emergencia del Estado de
Bienestar en los pases desarrollados del hemisferio norte. A la
vez, ella discurre en un contexto histrico intelectual ms amplio
que es el del utilitarismo anglosajn. En ese sentido, bienestar tie-
ne una connotacin utilitaria o material privilegiada, que tambin
resuena en nuestras tradiciones. No obstante, el concepto ha ve-
nido amplindose y redefinindose, incluyendo obviamente una
faz utilitaria y material, pero connotando al mismo tiempo bienes
menos intangibles, o derechamente intangibles.
Si hubiera que identificar contemporneamente alguna de las
nociones que privilegiar en relacin con el significado de ciudada-
na social ella es, en primer lugar, la de dignidad humana. As, por
ejemplo, el concepto de empleo formal, claramente incorporado
64
como derecho en la nocin de bienestar hoy en da, ciertamente
implica bastante ms que la magnitud del salario. Implica tambin
otras dimensiones susceptibles de medirse: duracin de la jornada
de trabajo, das de vacaciones, etc. Pero tambin implica aspectos
diversos del clima laboral, de las relaciones jerrquicas dentro de
la empresa, de la ausencia de acoso laboral o sexual, o de otra n-
dole, o las posibilidades de desarrollo personal va capacitacin.
Todo ello, y muchas otras dimensiones tienen que ver menos con
el bienestar material de la persona. En realidad, estn relacionados
con su subjetividad: su autoestima y dignidad.
Un segundo punto que hay que resaltar es que el concepto de
ciudadana social est tambin ntimamente ligado al de justicia so-
cial
12
. Esa es la razn por la cual en este libro y los estudios que lo
sustentan se ha dado una especial relevancia a los fenmenos de
desigualdad, no slo en trminos de distribucin de ingreso, sino al
mismo tiempo a desigualdades originadas en condiciones como g-
nero, etnia, etc. Estos aspectos, ms all de su relevancia terica o
conceptual, han impactado en los estudios en que se basa este infor-
me. Los casos estudiados lo han sido no desde la ptica convencional
que incluye slo el bienestar material, sino desde puntos de vista que
conciben el desarrollo humano como un proceso que no prescinde de
la dignidad de las personas y la justicia social. El desarrollo de la des-
igualdad y el estado en Amrica Latina ser tratado en el Captulo 2.
Finalmente, un tercer punto relevante en esta materia es que
el concepto de ciudadana social involucra la existencia de una di-
mensin primordial de libertad positiva en trminos de la distin-
cin ya clsica hecha por Berlin
13
entre libertad negativa y libertad
positiva. La libertad positiva y su expansin expresada en la am-
pliacin creciente de oportunidades para el desarrollo de las per-
sonas, est ntimamente asociada tanto con la dignidad de ellas,
como con el progreso en justicia social.
La ortodoxia neoliberal en el mbito de la teora poltica y la
reflexin filosfica, como tambin la visin del mismo Berlin, ha
12. Por otra parte, el tema comienza a ser hoy objeto de un debate teri-
co, ms all de la negacin del concepto propia del neoliberalismo extremo. En
efecto, despus del trabajo ms reciente de Sen (Amartya Sen, 2009), la sabidura
rawlsiana ya hoy convencional podra comenzar a ser objeto de un revisionismo
fecundo.
13. Berlin, Isaiah (1969) Two Concepts of Liberty. Oxford: Oxford University
Press.
65
privilegiado la libertad negativa: la ausencia relevante de fenme-
nos de opresin e interferencia en los distintos mbitos de la vida
personal. Ciertamente, la eliminacin de las diversas modalidades
de opresin y explotacin existentes constituye una etapa nece-
saria y ms que importante en la expansin de la ciudadana so-
cial. Sin embargo, esa faz negativa del progreso en esta materia no
agota lo sustantivo de la ciudadana social. En la visin que orienta
este Informe, ciudadana social implica tambin el progreso en la dotacin
de recursos, oportunidades y competencias para proyectos individuales
y colectivos que impliquen mejoras en la calidad de vida en dominios
crecientemente ms diversos. Ello explica que la ciudadana social
incluya derechos como el derecho al trabajo, distinto del derecho
a un subsidio de cesanta, y en otro nivel que trasciende el de las
necesidades materiales y de seguridad, orientndose por intereses
ideales en contraposicin a intereses materiales o acentuadamente
econmicos, el derecho a la educacin o el derecho de acceso a los
bienes culturales.
4. El proceso de construccin de ciudadana
en Amrica Latina
En 2004, el PNUD public un informe regional
14
que, entre
otros aportes, realiz un diagnstico de la evolucin de la ciu-
dadana como forma de aproximar al Estado y a la calidad de
la democracia en la regin. En lneas generales, tomando como
base una concepcin de Marshall de la ciudadana, all se sos-
tena que, desde el inicio de la tercera ola de democratizacin,
la ciudadana poltica haba experimentado importantes avances,
la ciudadana civil presentaba claros y oscuros, con problemas
en cuanto a aplicacin efectiva y relativa baja vigencia social de
derechos, y la ciudadana social que se evidenciaba como la
mayor de las asignaturas pendientes expona un cuadro de lo-
gros muy limitados, estancamiento de algunos derechos y franco
retroceso en otros
15
.
14. Ver PNUD (2004) La Democracia en Amrica Latina, hacia una democracia
de ciudadanas y ciudadanos. Ver tambin PNUD-OEA (2010) Nuestra Democracia. En
este trabajo se retoma el enfoque conceptual del anterior y se actualiza la visin
sobre una agenda de temas clave para el desarrollo democrtico en la regin.
15. Ver PNUD (2004) La Democracia en Amrica Latina, pp. 73-135.
66
Desde aquel diagnstico la situacin poltica de la regin ha
cambiado significativamente; la hegemona neoliberal, que exten-
didamente caracteriz a los noventa, perdi potencia y fue puesta
en entredicho; las tensiones y conflictos que surgen de las marca-
das desigualdades que ha exhibido histricamente la regin y no
tenan una expresin poltica clara en los noventa ni al interior
de la mayora de los pases, ni en el plano de las relaciones entre
pases, dentro y fuera de la regin comenzaron a troquelar cam-
pos polticos en conflicto. As, la diversidad de posiciones sociopo-
lticas que hoy presenta el tablero regional y el resurgimiento de
situaciones de polarizacin, posibilitaron agendas gubernamenta-
les que por aquel entonces estaban vedadas, o insuficientemente
tratadas, y en algunos casos resultaban difciles de imaginar.
A partir de los mencionados cambios polticos que ha expe-
rimentado la regin en estos aos y el nuevo papel desempea-
do por el Estado, es pertinente, entonces, hacer una actualizacin,
muy estilizada, de la evolucin seguida por las distintas dimensio-
nes de ciudadana y destacar desafos centrales y algunas limita-
ciones de las principales estrategias de produccin de tejido social,
destacando que los captulos pertinentes desarrollan estos temas
con mayor profundidad.
En su dimensin ms bsica, la ciudadana poltica es el dere-
cho a participar en la eleccin de los gobernantes y postularse para
ser elegido, pero abarca varias otras dimensiones que van ms all
de ese derecho bsico. Su sustancia reside en la forma en que se
accede a los cargos pblicos y se toman decisiones de gobierno,
lo que ciertamente alude a algo ms complejo que la sola vigencia
efectiva del derecho bsico aludido. En efecto, ciudadana conno-
ta un conjunto de derechos particularmente, elegir y ser elegi-
do y obligaciones como pagar impuestos, servir militarmente
donde hay conscripcin obligatoria, obedecer leyes y reglas dota-
das de autoridad, etc. Tericamente, estos derechos y obligaciones
podran enumerarse, y en la medida en que no se los mezcle con
derechos civiles son pocos. Lo ltimo vale la pena subrayarlo. La
libertad de expresin, por ejemplo, es un derecho civil: un con-
denado cuya pena lo priva de derechos polticos puede escribir y
publicar libros desde la crcel, pero con frecuencia se la hace pasar
por un derecho inherente a la ciudadana poltica. La diferencia
entre los derechos civiles y los derechos polticos est en que los
primeros son derechos privados mientras que los otros son dere-
chos pblicos. El ejemplo de la libertad de expresin y del acceso a
67
la informacin ayuda a comprender esta distincin: stas son un de-
recho civil y privado, pero a la vez son condicin para el ejercicio
efectivo del derecho poltico.
Por otra parte, en su connotacin estrictamente poltica, la
demanda contempornea por ciudadana poltica exige entenderla
en trminos importantemente ms amplios que el significado que
la circunscribe a los dos derechos fundamentales arriba menciona-
dos. Esa comprensin amplia de la nocin de ciudadana poltica,
que se elaborar posteriormente, es particularmente relevante para
los efectos de conceptualizar adecuadamente la imagen objetivo
que subyace a la idea de una expansin de la ciudadana poltica.
En el plano poltico de la ciudadana es preciso comenzar
sealando el aumento en la confianza de la ciudadana en la ca-
pacidad del Estado para resolver problemas. Es evidente que va-
rios pases de la regin han avanzado en ese sentido en los aos
precedentes y que, en general, existe un extendido clima de poca
que evidencia una mayor confianza en la capacidad del Estado:
desde 2003 a 2010, disminuye de 13% a 4% quienes creen que el
Estado no puede solucionar problemas. Disminuyen tambin los
que creen que el Estado slo puede solucionar algunos problemas
de 33% en el 2009 a 28% en el 2010, alcanzando su punto ms bajo
desde que se empezara a medir. Al mismo tiempo, aumenta los
que dicen que el Estado puede solucionar todos los problemas de
9% en 1998 a 17% en el 2010 y aumenta, adems, de 27% a 28% la
percepcin de que el Estado puede solucionar la mayora de los
problemas. La tendencia es clara
16
.
16. Latinobarmetro 2010, p. 81.
68
Grfico 6.
El Estado es capaz de resolver todos los problemas de la Sociedad
(2010)
Lanobarmetro
El Salvador
Nicaragua
Costa Rica
Per
Mxico
Uruguay
Guatemala
Paraguay
Bolivia
Ecuador
Colombia
Honduras
Panam
Argenna
Chile
Brasil
Rep. Dominicana
Venezuela
17
3
5
5
9
9
9
11
14
15
15
16
16
18
19
20
20
39
46
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos provistos por Latinobarmetro
2010. Frente a la pregunta Se dice que el Estado puede resolver los pro-
blemas de nuestra sociedad porque tiene los medios para ello. Dira Ud.
que el Estado puede resolver todos los problemas? Aqu se recogieron los
porcentajes de respuesta por pas para la opcin todos los problemas.
Quiz el dato ms novedoso en este plano venga dado por las
condiciones de contexto o lo que se puede llamar el marco socio-
poltico en el que se inscribe la experiencia ciudadana y sus ml-
tiples procesos de construccin. Como se dijo, en la ltima dcada
del siglo pasado y los primeros aos del presente, la hegemona de
las polticas fundamentalistas de mercado limit al extremo o
directamente aboli la discusin sobre la diversidad de polticas
econmicas y la pluralidad de senderos de desarrollo. Con ello, el
campo de la poltica democrtica se enflaqueci, con las conocidas
consecuencias en trminos de desencanto e irrelevancia. El punto
es que el colapso del fundamentalismo de mercado reabri viejas y
plante nuevas discusiones sobre las vas al desarrollo, la diversi-
69
dad de capitalismos y el papel del Estado. Esto dinamiz varios de
los escenarios polticos nacionales en la regin, oxigen el pluralis-
mo y aument la distancia ideolgica entre actores.
Algunos vieron en este proceso un giro a la izquierda en
la regin. Pero an en casos en los que las fuerzas ganadoras de
las contiendas electorales son claramente ms conservadoras, en
rigor lo que se plantea es un incremento de la distancia ideolgica
entre actores claves y, en ocasiones, signos de centrifugacin del
debate pblico. En otros casos, ello se ha asociado con una clara
continuidad de polticas sociales ntidamente contradictorias con
las frmulas neoliberales en la materia, que han sido adoptadas
por esos gobiernos cuya orientacin es conservadora.
Grfico 7.
El Estado es capaz de resolver todos los problemas
de la Sociedad
18
17,5
17
16,5
16
15,5
15
14,5
14
13,5
13
12,5
12
11,5
11
10,5
10
9,5
9
8,5
8
7,5
7
9 9 9
12
13
17
8
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
3
2
0
0
7
2
0
0
5
2
0
0
9
2
0
1
0
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos provistos por Latinobarmetro
2010. Frente a la pregunta Se dice que el Estado puede resolver los pro-
blemas de nuestra sociedad porque tiene los medios para ello. Dira Ud.
que el Estado puede resolver todos los problemas? Aqu se recogi la me-
dia de todos los pases para la opcin de respuesta todos los problemas.
70
Es destacable como para el ao 2010 frente a la pregunta del
Latinobarmetro respecto de la satisfaccin con el funcionamiento
de los servicios pblicos luego de su privatizacin, el 65,17% de
los encuestados manifest que estaba menos o mucho menos satis-
fecho. Este sntoma de una mayor demanda de protagonismo por
parte del Estado tambin se refleja en como progresivamente los
ciudadanos encuestados por el Latinobarmetro han ido afirman-
do progresivamente la necesidad de que tanto las materias primas,
como la educacin bsica y la salud deben estar en manos del Es-
tado. (Ver grfico siguiente).
Grfico 8.
Demanda de mayor protagonismo del Estado*
Petrleo
Educacin
Salud
0 20 40 60 80 100
84
90
88
2008 Manos del Estado 1998 Manos del Estado
Fuente: Elaboracin propia en funcin de los datos del Latinobarmetro para los
aos indicados.
*La pregunta se enunci en ambos perodos de la siguiente manera: El petrleo
(la salud; educacin bsica), debe estar mayoritariamente en manos de? Dndole al
encuestado dos opciones de respuesta (Estado o Manos privadas). En el grfico estn
contenidos los porcentajes vlidos de respuesta para la opcin en manos del Estado.
71
Por el lado de los derechos civiles en los ltimos aos entre
otros muchos aspectos se evidencia un incremento de la violen-
cia organizada y del narcotrfico como una de sus formas. Esto ha
dado lugar a que la preocupacin por la inseguridad y la violencia
delincuencial, suba en las percepciones ciudadanas hasta ubicarse
en el primer lugar en la regin
17
y que exista una demanda por
mayor seguridad que en ocasiones y, principalmente, en algu-
nos sectores sociales se expresa casi como un grito que no repara
en las reglas y procedimientos del estado de derecho. Segn un
reciente informe sobre la seguridad ciudadana, presentado en el
marco de la 41 Asamblea General de la OEA, en la regin se pro-
ducen 14,9 muertes violentas por cada 100.000 habitantes contra
un promedio mundial de 8 por cada 100.000. En la regin Andina
el promedio escala a 32,9 y hay pases de la regin que superan los
44 por cada 100.000 habitantes. La subregin ms afectada, Cen-
troamrica, tuvo gastos en materia de seguridad y justicia que al-
canzaron en el 2010 a 4 mil millones de dlares
18
.
La inseguridad se ha convertido en preocupacin principal
en la regin, pero hay que destacar que entre la percepcin de in-
seguridad que se experimenta en varios pases y las tasas de homi-
cidios correspondientes existe una significativa brecha.
Hay tambin que considerar la extendida desconfianza que
existe hacia las instituciones que son claves para la proteccin de
los derechos civiles. El promedio de satisfaccin con el funciona-
miento del sistema judicial, ya de por s bajo en la regin, cae del
33% en 2009 al 31% en 2010. Asimismo, slo el 27% de los latinoa-
mericanos cree que recibir un trato igualitario por parte de las
fuerzas de seguridad en caso de tener algn problema con la po-
lica, una violacin de trfico tal vez, o ser acusado de una ofensa
menor
19
.
En este punto, es necesario destacar que los dficits de segu-
ridad trascienden en sus efectos el mbito de los derechos civiles.
Primero, afectan la legitimidad de la democracia en general, des-
valorizando el dominio de lo pblico. As, entre los fenmenos ne-
gativos que han acarreado est la privatizacin de los agentes de
seguridad y la provisin de servicios de seguridad, resultante de
17. Ver Latinobarmetro, 2010.
18. Ver Informacin sobre el gasto pblico de seguridad y justicia en Centroamri-
ca 2006-2010, junio 2011, PNUD.
19. Ver Latinobarmetro 2010, pp. 84-92.
72
la inefectividad de los servicios pblicos de seguridad. En el caso
de los estratos de mayores ingresos, esa privatizacin se traduce
en la generacin y consolidacin de un mercado de servicios de
seguridad, cuyos proveedores constituyen una virtual industria de
la seguridad. De este modo, la seguridad comienza a transitar del
estatus de un bien pblico, cuyo goce es por definicin un derecho
universal del que son titulares todos los habitantes, a la de un bien
econmico divisible, susceptible de apropiacin por los ms ricos.
Respecto de los estratos de menores ingresos o en condiciones de
pobreza, la provisin pblica deficitaria de seguridad comienza
a incentivar la conformacin de organizaciones informales lim-
trofes con la delincuencia o abiertamente delictivas, que venden
proteccin tanto a personas, pequeos comerciantes, o an secto-
res urbanos enteros.
Estos fenmenos constituyen autnticos sistemas represivos
informales. Estas organizaciones en muchos casos disputan con
xito el monopolio de la fuerza al Estado, y erosionan simultnea-
mente la legitimidad de su rol como proveedor de prestaciones
sociales, llenando los vacos que comienza a dejar su incapacidad
va el desempeo de papeles tutelares, de padrinazgo, podra
decirse, en dominios tan distintos como prestaciones mdicas,
pago de rentas de arrendamiento insolutas, provisin de alimen-
tos a familias en situaciones de desvalimiento, etc. Ambos tipos de
respuesta a la inseguridad debilitan el Estado, y dada su natura-
leza particularista debilitan tambin su funcin de cohesin so-
cial, al restarle legitimidad como foco de identidad colectiva. Por
otra parte, la infiltracin del tejido pblico-estatal por el crimen
organizado no slo afecta negativamente los niveles de confianza
en las instituciones y sus agentes, sino tambin las capacidades
estatales y los grados de eficacia que puede alcanzar, va el creci-
miento virtualmente exponencial de los niveles de corrupcin. De
esta manera, inseguridad, confianza y capital social, capacidades
y efectividad estatal, se retroalimentan mutuamente. Es por ello
que los dficits en seguridad constituyen un riesgo grave para el
Estado, la ciudadana poltica y la ciudadana social.
La ciudadana social, por su parte, experiment cambios que
corresponde dividir en dos categoras: en primer lugar, los vincu-
lados al ciclo de crecimiento econmico que vivi la regin entre
2003 y 2007 y al incremento del gasto social, que aunque a un rit-
mo menor, continu en ascenso durante la ltima dcada; por otro
lado, los que se vinculan a la crisis internacional que se desat en
73
el segundo semestre de 2008 y que afect el proceso de evolucin
de algunos indicadores sociales. Un punto que hay que resaltar
aqu, y al que ya se hizo referencia anteriormente, es el distinto
desempeo del Estado en las dos crisis: la del 2002 al 2003, y la
del 2008. En el primer caso, an bajo la sombra del predominio
del neoliberalismo, las reacciones nacionales se orientaron por esa
ortodoxia. En el segundo, el desempeo fue activo y contracclico.
Las reacciones de opinin pblica tambin discreparon, como se
observa en el ya citado Grfico 4: considerando el promedio para
la regin, la satisfaccin con la democracia disminuy abrupta-
mente a comienzos de la dcada, alcanzando un mnimo de ms
de veintisis punto porcentuales, y en cambio se mantuvo por so-
bre un cuarenta por ciento en los dos ltimos aos de ella.
En trminos de efectos positivos, se puede mencionar, en pri-
mer lugar, que el crecimiento econmico vino acompaado de una
reduccin de la desigualdad en buena parte de los pases de la
regin, aunque en algunos de stos la mejora slo alcanza a com-
pensar el deterioro producido durante los noventa. En segundo lu-
gar, la combinacin de crecimiento y reduccin de desigualdad se
tradujo en una importante cada de la pobreza entre 2002 y 2007,
que se redujo en ms de diez puntos porcentuales. En tercer lugar,
hay que destacar la reduccin de la tasa de desempleo y aumento
del empleo asalariado, y por ltimo, una significativa mejora de
un amplio grupo de indicadores de salud, educacin, provisin de
agua y servicios de saneamiento.
Del lado negativo, hay que decir que pese a los avances aso-
ciados al ciclo de crecimiento, en varios de los pases y en la regin
en trminos agregados, no se evidenciaban an antes de la cri-
sis signos claros de reversin del deterioro de las condiciones
laborales que se inici en los noventa y cuya onda de impacto ms
severo alcanza hasta los primeros aos de la dcada actual. Si bien
en el largo plazo en trminos de creacin de empleo formal la ten-
dencia durante la dcada ha sido positiva, la brecha entre empleo
formal e informal contina siendo altamente significativa. Por con-
siguiente, la proteccin del empleo y la calidad de los puestos de
trabajo sigue constituyendo uno de los mayores desafos para las
economas de la regin. La permanencia de esa brecha, aunada a
las pautas de reproduccin demogrfica, impacta en la cobertura
de la seguridad social en varios pases de la regin.
Hay que tener presente que el empleo sigue siendo la princi-
pal fuente de ingresos para una amplia mayora de las familias y
74
pieza estructuradora del estatuto de ciudadana social. Si la ciuda-
dana tiene una base material y el trabajo contina siendo la prin-
cipal categora sociolgica de insercin en la economa, es impen-
sable avanzar en extensin y profundizacin de la ciudadana sin
una estrategia de redistribucin del ingreso que tenga en el centro
el tema del empleo de calidad. Este punto claramente ausente
de la agenda de los noventa hoy es un tema poltico en la regin,
pero en algunos casos, al menos de un modo an insuficiente
en relacin a la magnitud del desafo
20
.
La dificultad severa para revertir sostenidamente situaciones
de fuerte fragilidad social es un dato clave para analizar la tenden-
cia evolutiva. La regin ha mejorado en materia social, pero tanto
la magnitud del dficit en ciudadana social y la transmisin inter-
generacional de la desigualdad
21
existente, como la intensidad y
persistencia del mismo, exigen que se valoren las buenas polticas
pblicas llevadas a cabo en los ltimos aos, de las que se da cuen-
ta en el captulo respectivo de este libro, conjuntamente con una
alta dosis adicional de imaginacin y compromiso poltico para
reforzar lo hecho en pos de consolidar mejoras, evitar reversiones
y alcanzar nuevas metas en trminos de densificacin y calidad de
la ciudadana social.
5. El Estado democrtico y dotado de capacidad
Siguiendo una definicin debida a ODonnell
22
se entiende
que el Estado es el mayor poder organizado dentro de un territo-
rio, un espacio nacional o plurinacional. Este poder tiene vocacin
de soberana, es decir que por su propia naturaleza el Estado aspira
a tener el monopolio de la fuerza armada, el de dictar las leyes, el
de juzgar y sancionar a los particulares, el de cobrar impuestos y el
20. Rodrik (2004) sostiene que la tendencia contempornea ha sido a un
desplazamiento desde menor empleo y productividad ms alta, a mayor empleo
y productividad menor. Habra as una transaccin entre mayor calidad por me-
nor cantidad.
21. Ver Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Ca-
ribe 2010, PNUD.
22. ODonnell, Guillermo (2007) Hacia un Estado de y para la Democra-
cia en Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (Comp.) Democracia/
Estado/ Ciudadana. Hacia un Estado de y para la Democracia en Amrica Latina. Lima:
Mirza Editores e Impresores SAC.
75
de declararles la guerra a otros Estados. La consolidacin de estos
varios poderes resulta de un proceso histrico complejo, y el ejer-
cicio de los varios monopolios puede ser ms o menos completo,
es decir, la estatalidad es cuestin de grados.
Para ejercer los poderes mencionados, el Estado requiere de
tres condiciones bsicas: 1) Ser obedecido por la poblacin en ge-
neral, esto es, gozar de legitimidad; 2) Ser reconocido como uni-
dad soberana por otros Estados; y 3) Contar con los recursos y el
aparato administrativo necesarios para cumplir sus funciones. Es-
tas tres condiciones tambin son asuntos de grado.
En razn de reunir o aspirar a reunir los varios poderes y
condiciones anteriores, el Estado es una realidad multidimensio-
nal. En efecto, es necesario verlo como: a) El Estado como entidad
geopoltica o unidad de derecho internacional; b) El Estado como
ordenamiento jurdico; c) El Estado como burocracia o adminis-
tracin pblica; y d) El Estado como foco de identidad simblica o
encarnacin de la nacin, o del conjunto de naciones en el caso de
plurinacionalidad.
Un aspecto primordial en esta materia es que el Estado nece-
sario para una democracia de ciudadana es un Estado que siendo
moderno en el sentido de la concepcin weberiana clsica, y que
por consiguiente est dotado de las capacidades burocrticas y tec-
nocrticas que esa concepcin supone, tiene que superar la nocin
de ese Estado weberiano reducida al aparato burocrtico. Restringir
la imagen objetivo del Estado necesario y deseable hoy en la re-
gin slo a un problema de capacidades, puede implicar una seria
distorsin en trminos de la relacin con una democracia de cali-
dad, igualmente deseable y necesaria. En efecto, esa concepcin
restrictiva del Estado encierra la posibilidad efectiva de una clara
tendencia a devenir en un instrumento de dominacin, que si bien
presta servicios con continuidad, lo que obviamente es una virtud,
lo hace con una autonoma importante respecto de los ciudadanos
y sus preferencias.
En este sentido, la caracterizacin que hace ODonnell (2007)
de los rasgos del comportamiento burocrtico requeridos de un
Estado democrtico, responde a esa superacin de la nocin que
lo reduce a sus capacidades burocrticas y tcnicas. De acuerdo a
este autor, los rasgos exigidos son los siguientes:
Las burocracias estatales tratan a todos los ciudadanos
equitativa y respetuosamente.
76
Existen normas efectivas y de fcil acceso para permitir la
transparencia de los procesos decisorios, las decisiones y la
implementacin de polticas estatales.
Hay instancias institucionalizadas en buena parte de sus
reparticiones para consultas, discusin e intercambios de
informacin con todos los sectores sociales que razonable-
mente argumentan estar interesados en las respectivas de-
cisiones y su implementacin.
El sistema legal y las instituciones estatales relevantes ac-
tan en trminos de un espritu constructivo de respeto y
dilogo, en relacin a las identidades y demandas de secto-
res histricamente reprimidos y/o excluidos, incluso aque-
llas que implican reconocimiento de derechos y tradiciones
colectivas o comunitarias y su armonizacin con los presu-
puestos del rgimen democrtico.
Para lograr un verdadero avance hacia una democracia de
ciudadanas y ciudadanos es necesario que los pases de Amrica
Latina cuenten con Estados capaces, eficaces, incluyentes y por su-
puesto democrticos, en los trminos recin vistos.
Revirtiendo aos de hegemona del pensamiento neoliberal y
de patrocinio de polticas centradas en el mercado, el nuevo senti-
do comn en Amrica Latina demanda ms y mejor Estado. Esto
coincide con que a nivel mundial tambin se observa una reemer-
gencia de lo poltico y el reconocimiento de las relaciones positivas
y necesarias entre lo poltico y lo econmico, lo pblico y lo priva-
do, el capital financiero y la economa real, todo ello en el contexto
de un esfuerzo por corregir las distorsiones caractersticas de los
aos ochenta y noventa del siglo pasado. De hecho, las concepcio-
nes que orientaron la accin pblica y el desempeo estatal hasta
hace unos aos atrs, estn hoy considerablemente debilitadas y
abren nuevos grados de libertad para el desarrollo y consolidacin
de un Estado efectivamente funcional a una democracia de ciuda-
dana.
Esas concepciones se sustentaron en la premisa que la po-
ltica, y por ende el Estado como agencia, eran instrumentales a
la economa. Durante la primera dcada del siglo XXI, diversos y
complejos cambios han repuesto a la poltica y al Estado en un rol
mucho ms protagnico, a partir de visiones que reconocen e inte-
gran una mayor complejidad en las relaciones entre esos dos mbi-
tos. No se trata de que la economa sea ahora sierva de la poltica.
77
El consenso actual parece ser una repolitizacin importante de las
relaciones entre economa y sociedad, y las relaciones entre polti-
ca, Estado y economa requieren ser significativamente ms sim-
tricas. Esta reaparicin de lo pblico y del Estado a nivel mundial
marca quizs una lnea de fractura entre un mundo neoliberal y un
mundo emergente, que por ahora slo podemos denominar como
post-neoliberal ya que su perfil todava no es claro.
A nivel internacional, la crisis econmica y financiera del 2008
contribuy a fortalecer el apoyo a la ampliacin del rol de Estado.
Por ejemplo, en el contexto financiero tuvieron auge polticas de
re-estatizacin que se haban empezado a observar desde princi-
pios del ao 2000. Esa visin sobre la necesidad de aumentar el rol
del Estado en la economa tiene mltiples expresiones, entre otras,
otorga mayor relevancia a las empresas estatales en la economa y
el desarrollo, promueve la renegociacin de los trminos de explo-
tacin de los recursos naturales por multinacionales, y trae consi-
go un inters renovado en las polticas de industrializacin que en
las dcadas anteriores se haban visto como perjudiciales para la
eficiencia de la economa y el buen funcionamiento del mercado. A
esas formas de ampliar el rol del Estado en la economa se suma el
consenso sobre la necesidad de regular mucho ms intensamente
los mercados, particularmente el sector financiero. Se trata de fen-
menos que han aumentado considerablemente en todo el mundo.
Sin embargo, tambin ha surgido un sentido comn compar-
tido, aunque es mucho ms un sentido comn de lites tanto po-
lticas, como sindicales y gremiales, y sectores de clases medias
con niveles comparativamente altos de educacin, que es el sentido
comn de la gestin econmica responsable.
En algunos pases este sentido comn ha surgido de la prctica
de polticas macroeconmicas y procesos inflacionarios claramen-
te desestabilizadores y de gran crueldad en sus efectos sociales. La
leccin ha sido que no todo se puede hacer, que hay lmites en la
gestin macroeconmica y que el facilismo en esa gestin, pese a
las buenas intenciones, con alta probabilidad est pavimentando
el camino al fracaso. La interiorizacin relativamente masiva de
este sentido comn de lo viable econmicamente ha sido una con-
dicin necesaria para el progreso social que se ha experimentado
durante la dcada, al menos en la mayora de los pases, y cierta-
mente seguir siendo una condicin con esa caracterstica.
No obstante, hay una gran diferencia con el pasado: es muy
distinto el neoliberalismo, con su subordinacin del Estado y las
78
polticas pblicas al mercado, de la actual concepcin pragmti-
ca y mucho ms simtrica entre mercado y Estado, que abre su-
ficientes grados de libertad para la adopcin e implementacin
de polticas que van construyendo otra variedad de capital social,
que descansa en la expansin de la ciudadana social, y que a su
vez posibilita la consolidacin de un capital poltico de orientacin
fundamentalmente institucional.
Desde la perspectiva de la gobernabilidad democrtica que
promueve el PNUD, se considera que un atributo crucial de un Es-
tado es el de quin o quines ejercen su poder a travs del Estado
y el de quin o quines se benefician de la accin de los poderes
del Estado. En efecto, los Estados no existen en el vaco, sino que
se construyen y operan en relacin permanente con la sociedad
y con los distintos grupos que la integran. Aunque todo discurso
poltico-estatal tenga que afirmar la universalidad de los intereses
materiales e ideales que promueve, y aun cuando en gran medida
esa afirmacin pueda no ser sino una ilusin necesaria, en realidad
existen grados en trminos de la inclusividad ciudadana y de inte-
reses materiales e ideales
23
de cada Estado determinado.
En un extremo, hay Estados de unos pocos, que existen para
unos pocos. En el otro extremo, est nuestro Estado deseable que
es un Estado de todos y para todos, un Estado universalista en la
realidad y no slo en el discurso. Es el Estado de ciudadana o el
Estado democrtico moderno, es decir la entidad poltica y geopo-
ltica legitimada a travs de la democracia el Estado de todos
y la administracin pblica regulada por la ley y sometida a rendir
cuentas, que se orienta por el inters general y est al servicio de la
ciudadana: el Estado para todos.
El contraste es entonces entre los Estados realmente existen-
tes y el Estado al que se aspira el Estado que queremos, que
es en resumen un estado nacional o plurinacional caracterizado
por los atributos que ya se han identificado. Entre el Estado desea-
ble y los Estado realmente existentes hay entonces brechas, y esas
brechas constituyen en cada caso una especificidad que hay que
considerar en trminos del tipo de polticas e iniciativas viables
que posibiliten acelerar el trnsito en trminos del acercamiento al
Estado deseable.
23. Sobre la distincin entre intereses materiales e intereses ideales, ver
Weber, Max (1977) Economa y Sociedad. Esbozo de Sociologa Comprensiva. Mxico:
Fondo de Cultura Econmica.
79
La meta de la inclusin societaria est ntimamente fusionada
con la imagen objetivo de un Estado deseable que imprime a sus
polticas propsitos o misiones connotaciones universales y civiliza-
torias. Ello cobra un especial relieve al recordar que uno de los de-
safos cruciales que enfrenta contemporneamente Amrica Latina
es la superacin de exclusiones societarias econmicas, sociales,
tnicas, de gnero, culturales, etc. va procesos de inclusin. La re-
gin se ha caracterizado por exclusiones significativas y multifacti-
cas, que abarcan una gran variedad de dimensiones, caracterizadas
simultneamente por sus grandes magnitudes, tanto respecto del
tamao de las poblaciones afectadas, como en cuanto a la profun-
didad de esas exclusiones. A la vez, se trata de exclusiones de larga
duracin, muchas de ellas con races en un pasado colonial secular.
En ese contexto, la reorientacin poltico-normativa que im-
plica el progreso hacia el Estado deseable tiene que otorgar una
prioridad bsica a procesos de inclusin que impliquen la supera-
cin de esas exclusiones. Esos procesos de inclusin que demanda
el trnsito hacia una sociedad ms democrtica no se generarn
de manera automtica, en razn de derrames producidos por
procesos de crecimiento econmico, resultados simplemente de las
dinmicas de los mercados domsticos, internacionales o de una
economa globalizada. Tampoco por procesos de cambio cultural
igualmente automticos, derivados de una suerte de chorreo
proveniente de procesos de modernizacin globales, productos de
manos invisibles anlogas a las que se supone que operan en el
mbito de la economa de mercado.
Un punto que hay que subrayar es que si bien los objetivos
de este trabajo son identificar las prcticas, estrategias, tecnologas,
prescripciones y recursos requeridos, que permitan robustecer las
capacidades, la eficacia, la eficiencia y la efectividad estatales para
la adopcin e implementacin de polticas en los dominios de la ciu-
dadana social y la ciudadana poltica, en todos los anlisis se ha
partido de la premisa que no hay un nico modelo de estado, vlido
en todo contexto y para toda trayectoria, ni un conjunto nico de
recetas para construir y fortalecer capacidades, eficacia, eficiencia y
efectividad. Los caminos que conducen al Estado democrtico son
varios, altamente dependientes de las particularidades de cada his-
toria nacional
24
, y el anlisis debe respetar esas particularidades.
24. En el lenguaje de las ciencias sociales contemporneas, puede decirse
80
De este modo, la idea de un nuevo rol normativo para el Esta-
do, orientado entre otros objetivos a un desempeo de superacin
de exclusiones societarias va polticas pblicas cuyo objetivo es
la expansin de la ciudadana social y la ciudadana poltica, no
constituye slo una afirmacin de voluntad inspirada en ideales
de justicia, libertad efectiva, pluralismo y dignidad, y en la visin
de sociedades nacionales y plurinacionales ms equitativas y so-
cialmente ms cohesionadas. Sin duda, esa voluntad es un compo-
nente crucial y necesario. No obstante, antes de la presente dca-
da, si bien el diagnstico sobre el carcter excluyente de nuestras
sociedades era igualmente vlido, las condiciones prevalecientes
en la regin y la naturaleza de los desarrollos que caracterizaban
la dinmica de la economa global otorgaban una muy escasa via-
bilidad a un enfrentamiento efectivo de ellas que se sustentara en
el Estado como agente principal de ese esfuerzo, orientado seria-
mente a la superacin progresiva de las exclusiones societarias ca-
ractersticas de la regin.
Ello ha cambiado y ha surgido un nuevo sentido comn que
otorga al Estado un mayor mbito de accin, pero que tambin
requiere de ms responsabilidad en su accionar. Las tendencias
actuales en Amrica Latina permiten identificar, adoptar, imple-
mentar y evaluar polticas en mbitos donde las ortodoxias an-
teriores restringan considerablemente la accin estatal, o an la
excluan. Sin embargo, si bien los mayores mrgenes de accin po-
ltica implican mayores condiciones de posibilidad para, desde el
Estado, concretar voluntades polticas opuestas a la exclusin y la
desigualdad, las nuevas condiciones tambin exigen del Estado y
sus agencias una actuacin poltica y tcnicamente responsable.
Ciertamente, esta evolucin de las orientaciones polticas no
ha tenido lugar sin cuestionamientos o conflictos, y en casos extre-
mos, enfrentamientos. Tanto el Estado neoliberal como las prc-
ticas y doctrinas neoliberales surgieron asociadas a intereses eco-
nmicos y corporativos que fueron sus beneficiarios. Las nuevas
polticas y prcticas que emergen en el contexto de la crisis y la
decadencia de las polticas neoliberales, enfrentan el antagonismo
de esos intereses y sectores, de forma directa o a travs de sus ex-
presiones polticas, acadmicas y mediticas. Amrica Latina no
que las trayectorias nacionales hacia el Estado democrtico dependen del tiempo,
esto es, la historia importa.
81
ha sido ajena a ello. En muchos pases hemos sido testigos de una
clara resistencia por parte de los intereses privados afectados, que
reaccionan de manera particularista en contradiccin tanto con ac-
ciones universalistas del Estado, como con la concepcin misma
de un Estado universalista.
La demanda por ms y mejor Estado implica el fortalecimien-
to del Estado. Sin embargo en la regin existen intereses, legales
e ilegales, que se benefician de la existencia de un Estado dbil, o
incluso de un Estado fallido. As, especficamente en cuanto a la
desigualdad y las posibilidades de redistribucin de la riqueza,
los sectores de mayores ingresos han tenido en varios casos xito
en convertir en tab el tema de una reforma fiscal asociada a una
mayor tributacin, logrando excluir el tema de la agenda pblica.
Infortunadamente, en este mbito esa exclusin de la agenda p-
blica del tema de la reforma tributaria, o bien se ha dado en com-
plicidad con agentes polticos, o los beneficiados con esa exclusin
han logrado cooptar agentes polticos para esos fines.
Estos fenmenos agravan an ms el desprestigio de la po-
ltica, los polticos y los poderes legislativos, comn hoy en da al
menos en los pases de la regin, desprestigio que probablemen-
te tiene en una medida importante su origen en la invasin de la
poltica por el dinero: campaas electorales millonarias, hipotecas
poltico-electorales, pactos clientelistas que enfatizan particularis-
mos extremos, y otros fenmenos similares.
Por otra parte, en el mbito de lo social en muchos casos la pri-
vatizacin y, en la realidad, efectiva conversin de sectores como
la salud, la educacin, o la seguridad social en autnticos sectores
industriales o industrias, sujetas a una lgica ntida de mercado,
que obviamente es particularista y no universalista, continan
planteando restricciones severas a la accin de un Estado del que
una democracia de ciudadana exige una aspiracin sistemtica a
la universalidad de sus prestaciones, como asimismo reforzando
la desigualdad existente y los mecanismos que la generan.
Se entiende que para enfrentar esas fuerzas que impiden el
fortalecimiento del Estado se requieren polticas e iniciativas para
ampliar el mbito de lo pblico a travs de coaliciones sociales lo
suficientemente incluyentes como para asignar un grado impor-
tante de universalidad a sus demandas. Polticamente, ello supone
un juego de convergencias y consensos sucesivos entre sectores y
lderes que actan en arenas muy diversas: desde el interior del
Estado, incluyendo tanto al ejecutivo como al legislativo, hasta la
82
arena pblica donde los actores son los partidos polticos, los me-
dios y prensa, y dems espacios de deliberacin ciudadana, pasan-
do por la poltica de la calle, de los movimientos sociales, de los
movimientos cvicos, gremios y sindicatos.
Desde la perspectiva de una democracia de ciudadana es evi-
dente la necesidad de optar por el mayor carcter inclusivo posible
para las coaliciones requeridas: cuanto ms inclusivas sean, mayor
la probabilidad de que el contenido de estos acuerdos tienda a ser
universal por su alcance puesto que se reivindica para todos y
civilizatorios, entendiendo por mayoras civilizatorias las que apor-
tan calidad a la democracia electoral, respetando a las minoras,
evitando nuevas exclusiones y nuevos abusos de poder. En el lar-
go plazo, universalizar y ampliar el mximo civilizatorio posible
puede concebirse como la misin primordial del Estado.
Enfrentar los desafos contemporneos es obviamente una
tarea tcnica, pero conviene subrayar su carcter esencialmente
poltico. Es tcnica porque requiere del eficaz y eficiente uso de
los recursos materiales y humanos disponibles; es poltica porque
se sustenta en la concertacin y organizacin de mayoras muy
amplias para lograr polticas pblicas y un Estado de ciudadana
efectiva.
En este punto, la realidad contempornea latinoamericana
est en abierta contradiccin con lo que exige de la poltica la ima-
gen objetivo de un Estado democrtico. En efecto, se puede soste-
ner que en Amrica Latina como en el resto del Hemisferio Occi-
dental existe un alto inters en la poltica simultneamente con un
alto descontento o desconfianza en las instituciones polticas. En
general, los ndices de participacin electoral se mantienen en un
alto nivel relativo, sin perjuicio de casos nacionales en que han dis-
minuido. Ello contrasta claramente con la confianza e inters que
se tiene en los partidos polticos. Aparentemente, se est frente a
una situacin de expectativas altas en relacin al Estado, y de ex-
pectativas bajas o muy bajas con respecto a los actores polticos
25
.
25. En este sentido parece importante introducir la distincin respecto de
las funciones diferentes que corresponden al Estado en contraposicin a las que
corresponden al Gobierno. As, la burocracia estara definida como el ancla del
sistema democrtico e implantacin del Estado de Derecho, constituida por un
conjunto articulado de reglas y pautas de funcionamiento que se insertan en el
Poder Ejecutivo con la finalidad de dar continuidad, coherencia y relevancia a
las polticas pblicas, y al mismo tiempo asegurar un ejercicio neutral, objetivo
83
Esto que podramos denominar como el nuevo sentido comn
de la poltica, se asocia a una serie de hechos que nos llevan a afir-
mar que a la inversa de lo que pasa con lo poltico, en la poltica
observamos un proceso de decadencia: invasin monetaria de la
actividad poltica en trminos de financiamiento de campaas y de
hbitos como las hipotecas polticas, redes clientelares particula-
ristas, compleja identidad de los partidos polticos, fragmentacin
de los sistemas de partidos, volatilidad electoral.
El circulo vicioso aludido entrampa tambin al Estado en su
efectividad, pese a que respecto del Estado y lo pblico existe algo
muy similar a lo que pasa con lo poltico: la evidencia emprica
muestra un sentido comn positivo del Estado y lo pblico, pero
un sentido comn negativo hacia lo burocrtico en su dimensin
de prestacin de servicios y atencin masiva. El desafo que plan-
tean las dcadas siguientes es claro: no slo impedir el desgaste del
capital poltico acumulado en torno a lo polticola democracia y
lo democrtico , sino utilizar el sentido comn democrtico que se
ha desarrollado en la ltima dcada, para terminar con los cuatro
pecados capitales ya mencionados: rol del dinero, baja calidad de
la representacin, fragmentacin partidista, volatilidad electoral.
y no arbitrario de los poderes pblicos (ver Informe del BID 2006). Dentro del
sistema constitucional, la burocracia est subordinada al Gobierno electo. En este
sentido, la burocracia no es legalmente un poder autnomo y responsable del
sistema poltico, sino una parte del Ejecutivo sujeta a la responsabilidad general
del Gobierno.
84
Grfico 9.
Comparacin de los niveles de Confianza Depositados entre
los ciudadanos europeos y los latinoamericanos por sobre el
Gobierno y los Partidos Polticos de sus pases
47,5
45
42,5
40
37,5
35
32,5
30
27,5
25
22,5
20
17,5
15
12,5
10
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
AL: Pardos Polticos
AL: Gobierno
EU: Pardos Polticos
EU: Gobierno
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos proporcionados por el Latinoabar-
metro y el Eurobarmetro para cada ao. La pregunta del Eurobarometro
se formul de la siguiente manera: Quisiera preguntarle respecto de cuan-
ta confianza tiene en ciertas instituciones. Para cada una de las siguientes
instituciones por favor dgame si usted tiende a confiar en ellas o tiende a
no confiar. Se recogieron los porcentajes totales registrados en la opcin
tiende a confiar. En el caso del Latinobarmetro la pregunta se enunci
de la siguiente manera: Por favor, mire esta tarjeta y dgame, para cada
uno de los siguientes grupos, instituciones o personas mencionadas en
la lista, cunta confianza tiene Ud. en? Dira que tiene mucha, algo,
poca o ninguna confianza? Se presentan los porcentajes totales de las
personas que manifestaron tener mucha y algo de confianza.
6. Lo poltico y las demandas por ms inclusin social y
ms participacin
La demanda por mayor inclusin tiene un claro y fuerte an-
claje en las dinmicas que caracterizan a las sociedades latinoa-
mericanas contemporneas. En efecto, la dcada anterior ha sido
testigo de procesos masivos de movilizacin, y la orientacin de
estos movimientos ha apuntado precisamente a los fenmenos de
85
exclusin societaria, expresando intensas demandas de superacin
de esas exclusiones. De esta manera, el nuevo rol poltico-normati-
vo estatal de adopcin e implementacin de polticas de reconoci-
miento, expansin y profundizacin de la ciudadana, tanto social
como poltica, que se exigen del Estado, posee una clara legitimi-
dad societaria en cuanto responden a demandas mayoritarias por
inclusin.
La relacin entre accin estatal e inclusin societaria va la
expansin de ciudadana social es ms directa y menos comple-
ja que entre accin estatal y expansin de ciudadana poltica. Si
bien hay una correlacin clara entre exclusin-inclusin sociales,
en sentido amplio (clase, gnero, etnia, juventud marginal, etc.),
y exclusin-inclusin polticas, hay tambin una diferencia clara
entre lo que significa el rol que juega el Estado, tanto en la man-
tencin como en la superacin de las inclusiones-exclusiones, en
uno y otro mbito.
Respecto de lo social, las cosas son relativamente simples. En
la mantencin y/o creacin de exclusiones sociales el Estado jue-
ga el papel histrico y clsico de tutelaje del sistema econmico,
sea va el monopolio de la violencia su funcin represiva, sea
mediante polticas econmicas y la regulacin y administracin
de actividades econmicas, sea mediante la extraccin de recursos
desde la sociedad a travs de la tributacin, sea mediante el apoyo
y la conservacin de condiciones para la hegemona cultural de los
grupos dominantes o mediante iniciativas que modifican esa he-
gemona (por ejemplo, difundiendo oficialmente una ideologa de
las virtudes y dignidad de los pobres, los sectores populares, etc.).
En definitiva, la expansin de ciudadana social va a depender de
polticas pblicas relativamente fciles de identificar, explicar y
evaluar.
A la vez, la ciudadana social
26
es algo muy material. Al final
de cuentas, su expansin, si el Estado es el actor principal, se pro-
duce por polticas con resultados materiales y tangibles: nutricin,
salud, pensin para la vejez, educacin, jardines infantiles, etc. La
inclusin-exclusin en cuanto a ciudadana social se expresa en
dicotomas tambin muy materiales: pobreza versus no pobreza,
salud versus enfermedad, pensin versus desvalimiento, nios
bien cuidados versus nios abandonados, minoras al menos to-
26. Para una definicin de ciudadana social, ver el Captulo 3 de este libro.
86
leradas versus minoras perseguidas, hostigadas y despreciadas,
indiferencia en cuanto a gnero en ocupaciones y trabajos versus
discriminacin de gnero. Es cierto que las expansiones en ciuda-
dana social pueden expresarse en derechos, que son invisibles,
pero lo crucial es la vigencia y aplicacin de esos derechos, y eso
es tangible.
POLTICA Y CIUDADANA
En el funcionamiento de la democracia se ha distinguido* entre la legitimidad de
las autoridades, derivada del proceso electoral, y la confianza depositada en ellas,
como dos dimensiones independientes entre s. En la historia y la operacin de la
democracia, la desconfianza constituira la regla general y no la excepcin, y esta-
ra en el origen de diversas modalidades de accin poltica colectiva, vinculadas al
proceso electoral (abstencin, voto nulo, etc.) o desvinculadas de l (movimientos
sociales, formas de accin poltica disruptivas o disfuncionales en trminos del
orden pblico, movilizaciones violentas, acciones colectivas extra institucionales
que se convierten en vetos efectivos de decisiones actuales o posibles de autori-
dad, etc.), que seran componentes tan normales de la democracia como las que
constituyen el proceso electoral ordinario.
Estas modalidades, extra institucionales, anti institucionales o a-institucionales
de participacin cumplen la funcin de hacer efectiva la responsabilidad de pol-
ticos y autoridades gubernamentales, hacindolos rendir cuentas** ante la ciu-
dadana. De esta manera, los dficits en la rendicin de cuentas que podran
imputarse al proceso electoral ordinario se resolveran, o procuraran resolver-
se, a travs de la operacin de esas modalidades, que en realidad seran parte
integral de esa misma democracia. Desde esta perspectiva podemos sostener
que la calidad de la democracia est ligada a la participacin ciudadana extra-
electoral ya que ella puede cumplir y de hecho cumple funciones positivas en la
operacin de la democracia. An ms, en el contexto de una masificacin de la
poltica, que es lo que implica, entre otras cosas, la nocin de expansin de la
ciudadana poltica, es probable que la calidad de la propia democracia repre-
sentativa exija una mayor presencia de esas modalidades. No obstante, en este
punto hay dos advertencias que conviene subrayar. Primero, existe la tentacin
de considerarlas como formas de participacin sustitutivas de la participacin
electoral, y en definitiva como una alternativa a la democracia representativa.
Segundo, conjuntamente con las instituciones tpicas de democracia directa,
como el referndum o el plebiscito, slo se las puede considerar como comple-
mentarias de la democracia electoral. Una situacin en la cual esas modalidades
de participacin superan a la participacin electoral y devienen en actividades
polticas masivas primordiales, con certeza es una situacin de alto riesgo para
la democracia.
* Rosanvallon, Pierre (2006) La contre-dmocratie. Pars : Editions du Seuil.
** En ingls accountability.
87
Esto implica que al preguntarse por la relacin entre capa-
cidades estatales y posibilidades de expansin de ciudadana
social, el terreno al que se entra es un terreno bastante hollado.
Esa diferencia capital lleva a que el estudio de la posibilidad del
Estado como agente principal de expansin de ciudadana social
tenga una cierta simplicidad, que no se encuentra en el caso de la
ciudadana poltica. Si se pide que se enumeren polticas pblicas
que conducen a ms y mejor ciudadana social, la tarea es fcil. En
cambio, si se pregunta por polticas que conducen a ms y mejor
ciudadana poltica, salvo unas pocas situaciones extremas, la res-
puesta es difcil. La ciudadana social va ntimamente asociada con
el bienestar de las personas, por lo menos en su faz utilitaria, y el
Estado y su accionar son protagonistas claros, aunque no exclusivos,
de aumento o disminucin en ese bienestar. En cambio, en la in-
mensa mayora de los casos es el propio Estado el nico agente po-
sible en trminos de efectuar cambios que impliquen expansin de
ciudadana poltica. Pero aun teniendo en cuenta esta diferencia,
la oposicin inclusin-exclusin en trminos sociales y polticos,
siempre en ltima instancia implica al Estado en su desenlace final. La
superacin de las exclusiones requiere necesariamente del Estado
como un agente que lleva a cabo polticas de expansin, de reco-
nocimiento, de otorgamiento y profundizacin de la ciudadana
social y poltica.
Como se seal anteriormente, una comprensin adecuada
sobre qu est implicado en los procesos de expansin de la ciuda-
dana poltica supone el empleo de un concepto ms amplio que
la nocin clsica que la circunscribe al derecho a elegir a las ms
altas autoridades y representantes, y el derecho a ser elegido, esto
es, a postularse como candidato a esas posiciones y ser designado
en ellas de resultar elegido. Si la ciudadana poltica se limitara a la
titularidad y ejercicio de estos dos derechos, su expansin finaliza-
ra con la consagracin del sufragio universal y el derecho formal-
mente universal a ser elegido. Ciertamente, si la expansin de la
ciudadana poltica es un tema clave en la agenda contempornea
de los pases es porque se le atribuye un sentido que supera los l-
mites de las definiciones ms clsicas. Interesa entonces identificar
con una precisin razonable los componentes de ese significado o
sentido ms amplio.
Una primera extensin de esa nocin restrictiva resulta al
considerar que, en trminos del segundo derecho que integra esa
dupla de derechos que caracteriza a la ciudadana poltica, la agen-
88
da de las sociedades latinoamericanas de hoy incluye un conjunto
de cuestiones que dicen relacin con el acceso efectivo al ejercicio
de ese derecho, cuestiones que desbordan su simple reconocimien-
to jurdico. El problema hoy no es que el derecho a ser elegido
constituya formalmente el privilegio de unos pocos, sino que su
ejercicio efectivo encuentra un conjunto de condicionamientos fc-
ticos que prcticamente s lo convierten en la prerrogativa de un
subconjunto de privilegiados dentro del universo de ciudadanas
y ciudadanos. La desigualdad de gneros proporciona un ejemplo
ntido de ese problema ms general que es de la desigualdad de
acceso: si bien las ltimas dcadas se han experimentado progre-
sos indudables en este mbito, la probabilidad de una mujer de
acceder a las ms altas posiciones contina siendo ostensiblemente
ms baja que la probabilidad de que acceda a ellas un hombre.
Es por esta razn que las leyes de cuotas constituyen un vehculo
de expansin de la ciudadana poltica en cuanto, a travs de una
redefinicin institucional, afectan esas probabilidades fcticas sus-
tituyndolas por probabilidades institucionales, que persiguen
chances ms igualitarias para ambos gneros.
Como bien se sabe, las diferencias de gnero no son los ni-
cos condicionamientos fcticos que impactan en el acceso a altas
posiciones de autoridad y representacin, esto es, que afectan
negativamente la universalidad del derecho a ser elegido. Las
as denominadas diferencias tnicas constituyen en varios pases
condicionamientos de esa clase, que se han traducido hasta muy
recientemente en que la probabilidad de acceso de una persona
perteneciente a etnias o pueblos originarios a altos cargos de au-
toridad o representacin haya sido simplemente nula. Normativas
de cuota en este dominio pueden jugar tambin un rol similar al
que desempean en el caso de las diferencias de gnero, constitu-
yndose en instrumentos de polticas de expansin de ciudadana
poltica.
Tampoco las diferencias tnicas sobre cuya base se constru-
yen fenmenos de discriminacin agotan esta categora de condi-
cionamientos fcticos. Las diferencias etarias siguen jugando un
rol importante en esta materia, que explican en no menor medida
el descontento juvenil masivo y las movilizaciones que origina en
varios pases. Igualmente, los condicionamientos fcticos deriva-
dos de la estructura social productiva no han perdido vigencia. La
probabilidad de acceder a un alto cargo de autoridad de un hijo o
hija de una familia pobre o de bajos ingresos es sensiblemente ms
89
baja que la misma probabilidad en el caso de un hijo o hija de inge-
nieros o mdicos, y esa probabilidad es casi nula en el caso de un
trabajador que slo curs educacin bsica, frente a una probabili-
dad que ciertamente no es nula para quien tiene estudios universi-
tarios. Idear instrumentos de poltica para aminorar el impacto de
condicionamientos fcticos cuando estos se originan en el sistema
de estratificacin social, y de esa manera expandir ciudadana po-
ltica, claramente exige imaginacin y creatividad.
Un concepto de ciudadana poltica que sea adecuado para el
anlisis de los procesos de expansin de ella, tiene que considerar
adicionalmente tanto la ampliacin del espectro o repertorio de
oportunidades de participacin en mbitos de decisin colecti-
va que presenta la arquitectura institucional vigente en cada caso,
como las condiciones de acceso a las oportunidades ya existentes y
a las que se pueden crear. En ltima instancia, los procesos de ex-
pansin de la ciudadana poltica lo son de redistribucin de po-
der e influencia, tal como los de ciudadana social lo son de rique-
za material. La distribucin de poder e influencia en la sociedad
descansa a la vez en el nmero y calidad de los mbitos de decisin
colectiva cuntos son, cuntas oportunidades de participacin
caracterizan cada mbito, cun relevantes son las decisiones que
se adoptan, como en el grado de acceso efectivo a ellos de que
gozan las personas. Por consiguiente, las polticas de expansin de
la ciudadana poltica pueden apuntar a ambas dimensiones: ex-
pandirla al aumentar los mbitos de decisin colectiva naciona-
les, subnacionales, regionales, locales, comunitarios, sectoriales,
y expandirla removiendo condicionamientos fcticos que la lgica
propia de la democracia hace considerar ilegtimos, por ejemplo,
para citar el condicionamiento fctico clsico, la influencia del di-
nero. En ese sentido, son ejemplos de polticas de expansin de la
ciudadana poltica la radicacin de atribuciones decisorias sobre
volmenes de recursos en organizaciones comunitarias, el finan-
ciamiento de los partidos polticos y las campaas electorales, una
nueva legislacin sobre consultas populares e iniciativa popular
ciudadana de ley, el trnsito de una institucionalidad regional
de autoridades designadas por el Ejecutivo central a una de auto-
ridades elegidas en la regin, entre otras.
Al dar este significado ms amplio a la nocin de ciudadana
poltica, e identificar para ella definiciones ms operacionales, re-
sulta tambin claro que, para cualquier observador medianamente
objetivo, los procesos latinoamericanos contemporneos se carac-
90
terizan por una demanda explcita ms ciudadana poltica, y ciu-
dadana poltica de mejor calidad.
Parece ser ya una proposicin politolgica clsica que las fal-
tas de correspondencia entre la institucionalidad, por una parte,
y la emergencia de nuevas demandas y conflictos que los canales
institucionales existentes no logran procesar, son causas impor-
tantes de procesos de movilizacin extrainstitucionales, orienta-
dos hacia diversas formas de contestacin. En efecto, una de las
funciones primordiales de la institucionalidad poltica es canali-
zar demandas y conflictos, buscando su resolucin va decisiones
colectivas. Si fracasa en ese intento, esas demandas y conflictos,
frente a la ausencia de incentivos y estmulos inherentes a la pro-
pia institucionalidad democrtica, se torna ms frecuente la ape-
lacin a la poltica de movimientos, a la poltica de la calle, en
el extremo apelacin a medios violentos, y fenmenos similares
de poltica contenciosa, que pueden llegar a asociarse a estrategias
poltico-partidistas y acabar por constituir dimensiones esenciales
de la prctica poltica.
Adicionalmente, estos fenmenos pueden interpretarse como
estrategias de integracin y legitimacin de modalidades de par-
ticipacin extraelectorales. Nuevamente, si bien son fenmenos
explicables como productos de procesos estructurados por una
lgica de decadencia institucional, encierran obviamente el ries-
go de deslegitimar la institucionalidad democrtica normal y abrir
caminos a componentes autoritarios en la poltica. En el Grfico
10, donde se mide en el eje de ordenadas en una escala de 1 a 3 la
intensidad promedio de distintos tipos de conflicto observados en
pases de la regin, se puede apreciar que destacan las cuestiones
medioambientales ligadas a la tierra y a los recursos naturales. Es-
tos conflictos tienden a escalar por falta de marcos institucionales
capaces de ofrecer soluciones y plataformas de negociacin. Hay
aqu evidencia sobre una falta de correspondencia entre las institu-
cionalidades polticas existentes y esta clase de cuestiones, cierta-
mente cruciales en la agenda latinoamericana contempornea.
91
Grfico 10.
Tipos y niveles de conflictividad en Amrica Latina
(indicado valores mximos y promedio para cada tipo de conflicto)
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
V
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2,00 2,00
2,15 2,16
2,22
2,23 2,27 2,27
2,36
2,37 2,37
2,38
2,39
2,47
2,67
Fuente: Grfico extrado del Informe (2011). Las protestas sociales en Amrica La-
tina: Aportes para su comprensin, PNUD/UNIR, p. 158.
Amrica Latina registra una cierta fragmentacin de los con-
flictos en que se utilizan medios violentos, lo que apoya la hipte-
sis de que la no institucionalizacin de la conflictividad produce
una fragmentacin de ella. En esa conflictividad, se puede apreciar
que destacan las cuestiones medioambientales ligadas a la tierra y
a los recursos naturales. Estos conflictos tienden a escalar por falta
de marcos institucionales capaces de ofrecer soluciones y platafor-
mas de negociacin.
Se puede sostener que existe una tensin entre la expansin
de la ciudadana poltica y la incapacidad estatal de canalizar las
nuevas demandas que ella genera, tensin que ser abordada en
el Captulo 3. Varios pases de la Regin han realizado reformas
polticas, abarcando tanto un amplio rango de niveles, como son el
constitucional y el legal, como de materias: sistemas electorales, fi-
nanciamiento de partidos y campaas, regulacin del cabildeo, re-
gulacin de medios de comunicacin, etc. Estas reformas podran
tener como efectos detener los procesos de generacin y acentua-
cin de la desconfianza de la poltica y revertirlos. Por otra parte,
hay pases en la regin que han reaccionado procurando poner en
92
obra institucionalidades que privilegian modalidades de democra-
cia directa, sino por sobre, al menos en un mismo nivel que las for-
mas de democracia representativa, va procesos de cambios consti-
tucionales que implican autnticas refundaciones polticas.
Esta clase de reacciones son productos de procesos de deca-
dencia, particularmente de los sistemas de partidos. De la misma
manera, y frente a la ausencia de incentivos y estmulos inherentes
a la propia institucionalidad democrtica, se torna ms frecuente
la apelacin a la poltica de movimientos, a la poltica de la calle,
y fenmenos similares de poltica contenciosa, que pueden llegar
a asociarse a estrategias poltico-partidistas y acabar por constituir
dimensiones esenciales de la prctica poltica. Adicionalmente,
estos fenmenos pueden interpretarse como estrategias de inte-
gracin y legitimacin de modalidades de participacin extra elec-
torales. Nuevamente, si bien son fenmenos explicables como pro-
ductos de procesos estructurados por una lgica de decadencia,
encierran obviamente el riesgo de deslegitimar la institucionalidad
democrtica normal y abrir caminos a componentes autoritarios
en la poltica.
7. Por el Estado de Ciudadana
Tal como la primera dcada signific un progreso en el avan-
ce hacia la consolidacin de un capital poltico institucionalmente
orientado, traducido en un sentido comn de lo poltico, el mismo pe-
rodo tambin transform la lucha contra la pobreza, el progresi-
vo reconocimiento de derechos sociales en los mbitos de gnero,
infancia, tercera edad, minusvalidez, juventud y educacin, etc., la
necesidad de polticas sociales redistributivas y la conciencia cre-
ciente de la desigualdad y sus efectos, en un sentido comn de lo
social masivo que hoy tambin constituye un conjunto de fuertes
restricciones y exigencias sobre las lites.
An fuerzas y gobiernos con orientaciones liberales en lo eco-
nmico, no pueden prescindir de tener polticas sociales, y ello no
de una manera forzada, sino como algo al final natural, aunque
obviamente est vinculado a los incentivos propios de la lucha
electoral. Lo social es parte del sentido comn masivo.
La constitucin de este sentido comn, aparte de plantear a
las fuerzas polticas comprometidas con el desarrollo de la ciuda-
dana social el desafo de un alerta continuo ante la posibilidad
93
de regresiones, ha jugado tambin como una barrera en trminos
de impedir que los que antes se denominaron los cuatro pecados
capitales de la decadencia de la poltica erosionen lo democrtico
y la democracia. Por ello mismo, y en la medida en que exista una
razonable correspondencia entre el desempeo de los gobiernos y
sus polticas sociales, por una parte, y las percepciones y expecta-
tivas masivas por la otra, el sentido comn de lo social constituye
en realidad otra clase de capital social, cuyos efectos positivos y
de respaldo a la democracia pueden ser tan importantes como el
capital social en sentido clsico.
El desafo que enfrentan las prximas dcadas reside en con-
solidar este sentido comn de lo social y el tipo de capital social
que representa, lo que equivale a afirmar la necesidad de profun-
dizar la ciudadana social.
Avanzar hacia la estatalidad democrtica implica tanto el au-
mento de la estatalidad como el aumento de la democracia, tan-
to el fortalecer los poderes y atributos del Estado como el hacerlo
ms universalista. De aqu que el ideal que se quisiera para Am-
rica Latina es el de un Estado democrtico, capaz, eficiente, legti-
mo, y tambin incluyente.
ESTADO DE CIUDADANA
El Estado democrtico moderno concebido como Estado de Ciudadana es en
primer lugar un Estado de Derecho y de Derechos. Estado de Derecho que hace
eficaz el ejercicio sin discriminaciones de la ciudadana civil, que protege activa-
mente el derecho a la vida de sus ciudadanos, el derecho a la libre expresin y a
la sociedad de la informacin, el derecho al acceso a la educacin y la informa-
cin como condicin indispensable para el ejercicio de los derechos sociales y
polticos. La ciudadana civil, que es el ejercicio privado de los derechos civiles,
es la condicin bsica para el ejercicio pblico de los derechos polticos, eco-
nmicos, sociales y culturales. El Estado de Ciudadana no concibe al ciudada-
no como mero depositario de esos derechos, sino como protagonista activo y
empoderado en una sociedad cada vez ms diferenciada y donde la igualdad de
derechos y obligaciones posibilita la cohesin social a nivel nacional y el ejercicio
de la ciudadana a nivel internacional. La organizacin de este Estado de Ciuda-
dana refleja el contrato social entre una vasta gama de actores en una sociedad
abierta. Su principio de accin es el de la cohesin social, es decir que las polti-
cas no solo combaten la pobreza sino que tambin construyen integracin social.
El Estado de Ciudadana es internacionalista porque as lo requiere la proteccin
efectiva de la ciudadana civil contra los poderes fcticos transnacionales y la so-
ciedad global del riesgo*, y la garanta de la ciudadana social y poltica en la era
de la informacin. En el mundo contemporneo, la influencia de factores interna-
cionales sobre el desarrollo poltico y la evolucin de las instituciones nacionales
94
es mucho mayor que un siglo atrs y seguramente continuar creciendo. Los
distintos actores sociales, ya sea grupos econmicos, asociaciones sindicales,
estudiantiles, organizaciones no-gubernamentales y los medios de comunicacin,
tienen vnculos internacionales.
Es un Estado con los siguientes rasgos, necesarios para alcanzar en plazos ra-
zonables los fines y valores que hacen de una sociedad una sociedad ms demo-
crtica:
Un Estado dotado de capacidades para adoptar polticas pblicas tcnicamente
solventes y de capacidades para implementarlas eficazmente.
Un Estado eficiente, que en la adopcin e implementacin de esas polticas se
orienta por alcanzar el mayor costo-efectividad posible.
Un Estado responsable ante los ciudadanos y ciudadanas, que rinde cuentas
de modo sistemtico y transparente ante las instancias representativas y la
sociedad civil en general.
Un Estado probo, que combate la corrupcin como un objetivo principal.
Un Estado razonablemente autnomo frente a los intereses corporativos y sec-
toriales, de manera que estos intereses no impiden la generacin de bienes
pblicos.
Un Estado sujeto al control de organismos autnomos, eficaces e imparciales.
Un Estado que fundamenta y orienta sus polticas de acuerdo a las preferencias
mayoritarias, democrticamente expresadas, que es el sinnimo de un Estado
democrtico, pero que a la vez tutela los derechos humanos bsicos y los
derechos de las minoras.
Un Estado capaz de redistribuir el poder y disminuir de manera importante la
desigualdad, en una regin caracterizada por ser la ms desigual del mundo.
* BECK, Ulrich (1999) World Risk Society. Cambridge: Polity Press.
Como se seal anteriormente, sera un error suponer que
para llegar a tener un estado con estas caractersticas se deber
seguir un proceso uniforme en la regin. Si bien existe un tras-
fondo general, hay especificidades y contingencias propias de los
contextos polticos y las trayectorias nacionales. El reconocimiento
a la especificidad de los procesos polticos es una de las premisas
metodolgicas de este libro tanto en el anlisis global como en el
anlisis de casos que se presentan en los captulos subsiguientes.
Por otra parte, y reforzando la orientacin normativa ante-
rior, la complejidad que caracteriza a las sociedades actuales re-
quiere del diseo de modalidades de gobierno o gobernanza en
donde se hagan ms densas las redes asociativas entre el Estado y
los actores no estatales. El desarrollo de las capacidades del Estado
de establecer relaciones con actores muy diversos, de manera de
generar competencias que posibiliten promover y supervisar una
accin coordinada de diversos actores de la sociedad, es uno de
95
los principales desafos de la gestin pblica actual. Ello posibili-
ta incrementar el valor agregado de las contribuciones de la gran
mayora de los actores, y promueve adicionalmente el desarrollo
de las contribuciones de otros. El Estado necesario para una de-
mocracia de ciudadana es literalmente el sector pblico abierto y en
permanente contacto con la sociedad.
La consolidacin de un Estado con esa fuerte imbricacin con
la sociedad y sus actores posibilita adicionalmente progresar en el
trnsito desde modalidades ms tradicionales de confianza, ms di-
rectas y basadas en redes de interaccin fundamentalmente de natu-
raleza primaria familia extendida, vecindario, grupos informales
de pares, modalidades mutuales legales o ilegales, etc. hacia for-
mas de confianza modernas, menos directas en que las instituciones
pblicas juegan un rol esencial de mediacin entre las personas. Lo
propio de una sociedad moderna es que las modalidades de con-
fianza estn referidas bsicamente a la institucionalidad pblica
27
.
Frente a la amenaza de incapacidades estatales para hacer
efectiva la represin del crimen organizado y la disputa del con-
trol de la fuerza por mafias y organizaciones delictivas, ya sea-
lada anteriormente, este trnsito a formas modernas de confianza
y la correspondiente contribucin a la creacin de capital social
adquiere una clara relevancia. En efecto, la fortaleza de esas ame-
nazas no slo descansa en disfuncionalidades socioeconmicas,
como la pobreza, el desempleo o la marginalidad urbana, y en fe-
nmenos extendidos de anomia, productos de la propia moderni-
zacin, sino igualmente en la pervivencia de esas modalidades de
confianza ancladas en redes sociales tradicionales.
Adicionalmente, esas mismas redes son el soporte de las mo-
dalidades tambin tradicionales de clientelismo poltico y elec-
toral, que constituyen una de las rmoras que en muchos casos
afectan negativamente, de manera significativa, la calidad de la
democracia y de las relaciones de las personas con el Estado, parti-
cularmente en relacin con la prestacin de servicios diversos por
parte de agentes burocrtico-estatales.
Puesto de manera sinttica, el concepto de Estado capaz y de-
mocrtico que se ha venido bosquejando es el de un instrumento
de accin colectiva, un Estado de Ciudadana, destinado a cum-
27. Fukuyama, Francis (1995) The End of the History and the Last Man. Nueva
York: Harper Collins.
96
plir los objetivos democrticos de promover el bienestar y digni-
dad ciudadanos, reducir las desigualdades que afectan los niveles
de cohesin social exigidos para que sean posibles proyectos de
pas que amplen los horizontes temporales de desarrollo nacional
y regional, producir los bienes pblicos que ni el mercado ni otras
instituciones son capaces de generar, y en general promover, hacer
efectivos y garantizar los derechos polticos, civiles, sociales, econ-
micos y culturales que son inherentes a una ciudadana concebida
en trminos contemporneos y civilizatorios. Esto ltimo implica el
reconocimiento de la ciudadana en un contexto de diversidad y de
diferencias tnicas, culturales, de opcin sexual, de diferenciacin
de demandas en una era de redes de informacin y conectividad,
donde el Estado garantiza y facilita el ejercicio de la ciudadana.
Como se ha afirmado, lo anterior requiere de un sector pblico
y polticas pblicas efectivas, y el Estado es el nico que puede pro-
mover, hacer efectivos y garantizar los derechos anteriormente sea-
lados. Es por ello que entre las conclusiones derivadas del Segundo
Informe de la Democracia en Amrica Latina se subraya la impor-
tancia de lograr instaurar un Estado con alcance universal en todo el
territorio, cuyo objetivo principal sea garantizar y promover los de-
rechos ciudadanos, un Estado de y para una nacin de ciudadanos.
Adicionalmente, segn ya se seal, se necesita un Estado
que se relacione con la sociedad y no que se imponga sobre ella. Por
ello, en este libro se presta especial atencin a los procesos polticos
en que ese Estado se sustenta y a partir de los cuales desarrolla sus
polticas e iniciativas. Sobre esta materia, la realidad contempor-
nea nos ensea, tanto tomando como referente los grandes desa-
fos que hoy enfrenta la regin como las situaciones particulares
presentes en cada pas, que este crucial componente poltico, para
ser exitoso depende hoy en da de esfuerzos sostenidos y sistem-
ticos para lograr los consensos necesarios para recuperar lo cvico,
en aras de civilizar nuestras sociedades, de recuperar el sentido
de lo pblico despus de una etapa histrica que ha erosionado
significativamente ese sentido, procurando imponer una hegemo-
na de lo privado sobre lo pblico.
CIUDADANA CIVIL, INFORMACIN Y CIUDADANA POLTICA
La democracia no es solamente un proceso poltico y de gobierno, es inherente-
mente un sistema de derechos, comenzando con los derechos civiles como la li-
bertad de expresin e informacin. Si estos derechos no estn activamente garan-
97
tizados y protegidos no puede existir democracia y procesos democrticos. Los
derechos polticos y la ciudadana poltica no pueden ser ejercidos eficazmente si
no existe el acceso a la informacin y se garantiza el pluralismo. Evitar y limitar la
concentracin de la propiedad de los medios de comunicacin y la prensa, abrir
el espacio meditico a sectores sin recursos financieros pero con aspiraciones
comunicacionales, garantizar el acceso a la informacin sobre la gestin pblica
son tres temas esenciales en la agenda poltica del Estado de Ciudadana.
Si el poder se ejerce mediante la programacin e interconexin de redes, el
contrapoder o intento deliberado de cambiar las relaciones de poder se lleva a
cabo reprogramando las redes en torno a intereses y valores alternativos y/o
interrumpiendo las conexiones dominantes e interconectando redes de resisten-
cia y cambio social () Participando en la produccin cultural de los medios de
comunicacin de masas y desarrollando redes independientes de comunicacin
horizontal, los ciudadanos de la Era de la Informacin son capaces de inventar
nuevos programas para sus vidas con los materiales de sus sufrimiento, miedos,
sueos y esperanzas.*
Evidentemente, sin un Estado imparcial y una arquitectura institucional de goberna-
bilidad democrtica, controlada y transparente, cualquier ley de medios de comu-
nicacin pude constituirse en un instrumento de propaganda y censura polticas.
* CASTELLS, Manuel (2009) Comunicacin y Poder. Madrid: Alianza Editorial.
Vale la pena por lo tanto recalcar que en su significado origi-
nario se llama pblico a lo que aspira a ser universal o univer-
salista, y ello en contraposicin a lo privado que es lo particu-
lar o particularista. En la esfera pblica todos somos iguales. Esa
igualdad consiste en derechos que son los mismos para todos, sin
que existan privilegios: la igualdad de condiciones en la caracteri-
zacin de Tocqueville
28
. La ciudadana implica una aspiracin uni-
versalista, y por consiguiente la democracia de ciudadana nece-
sariamente supone un Estado cuya tarea es ampliar la ciudadana,
es decir, ampliar lo pblico, progresando sistemticamente hacia
una universalizacin de los derechos civiles, polticos y sociales. El
desafo para el Estado se puede resumir al menos en tres objetivos:
a) universalizar los derechos civiles: seguridad ciudadana para to-
dos, recuperando la seguridad; b) universalizar la ciudadana so-
cial, es decir, universalizar el bienestar, tanto en su faz utilitaria
como en cuanto dignidad humana, y ello equivale a desarrollar la
ciudadana social; c) universalizar el acceso al poder que radica en
el Estado, sea por la va de la representacin, sea por formas com-
28. Tocqueville, Alexis (1992) La Dmocratie en Amrique, Pars, Gallimard.
98
plementarias de democracia directa, lo cual implica reconstruir la
poltica.
En trminos polticos, una distincin relevante a hacer tenien-
do en cuenta la diversidad de Amrica Latina, es entre Estados
que muestran una consolidacin institucional de larga duracin
histrica, con niveles estables de capacidades, eficacia, eficiencia
y efectividad en sus polticas, por consiguiente con problemas de
exclusin en el mbito de la ciudadana poltica relativamente aco-
tados y circunscritos, frente a estados cuyo desafo contemporneo
reside en la reconstruccin de la autoridad pblica, en el contexto
de una situacin muy cercana a una crisis de legitimidad, situa-
ciones en las que los desafos de superar exclusiones sociales de
envergadura se fusionan de manera ineludible con procesos de
transformacin de la ciudadana poltica.
Con frecuencia se habla en el caso de este ltimo tipo de rea-
lidades estatales de reinvencin del estado, de refundacin consti-
tucional, o de crisis de estado, crendose as la impresin de que
la adopcin e implementacin de polticas para la superacin de
exclusiones sociales, de manera eficaz, con capacidades adecuadas,
eficientemente y con efectividad, es algo posterior, que debe esperar
la emergencia de un Estado que an no existe. Ello no es as. Con-
trariamente, en estos casos ambos objetivos se persiguen paralela y
simultneamente: reconstruccin de autoridad pblica y adopcin e
implementacin de polticas de expansin, reforzamiento y profun-
dizacin de ciudadana social. De hecho, es altamente probable que
el xito en cualquiera de los dos objetivos dependa del xito relati-
vamente simultneo en el otro objetivo. Hay que destacar que estos
casos plantean tambin un inters histricamente indito. Por lo ge-
neral, la simultaneidad de la reconstruccin de la autoridad pbli-
ca y la superacin de la exclusin social ha procedido por carriles
autoritarios o dictatoriales. En los casos que tratamos aqu, ambos
objetivos lo son de Estados democrticos.
En cualquiera de los tres casos de procesos de reforma del
Estado es fundamental entender la adecuacin de los medios res-
pecto de la magnitud de los fines. Es sabido que existe una clara
relacin causal positiva y que aqu hemos denominado el crculo
virtuoso de la efectividad estatal. En efecto, hay evidencia de que
mientras mayor es la capacidad estatal menor son los problemas
de exclusin poltica y social. A la inversa existe evidentemente
un crculo vicioso: cunto mayores son los problemas de exclusin
poltica y social, y por consiguiente mayor la necesidad de esfuer-
99
zo estatal para ir a su superacin, menores son las capacidades
estatales para enfrentarlos. Romper ese crculo vicioso es una de
las tareas principales de la poltica. Por eso, uno de los objetivos en
este libro es evaluar si en la primera dcada del siglo XXI en Am-
rica Latina se logr producir ese crculo virtuoso de la efectividad
estatal y en qu situaciones, y ms importante an, cules fueron
los instrumentos a travs de los cuales se logr.
En este Informe se ha partido de la hiptesis que hay una re-
troalimentacin entre efectividad estatal ms recursos financie-
ros, mejor calidad de recursos humanos, mejor institucionalidad
del sector pblico, mejor uso de recursos en general y expan-
sin de ciudadana social y poltica. As, se supone que mientras
ms democrtico es el Estado y mejor recoge los distintos tipos de
preferencias, mayoritarias y minoritarias legtimas, y ms se em-
bebe en la participacin y redes sociales, ms efectivo es. A la vez,
mientras ms efectivo es el Estado democrtico, ms probable es
que recoja bien los distintos tipos de preferencias legtimas exis-
tentes y ms y mejor se embeba en las instancias de participacin
y redes sociales.
El Estado de Ciudadana es algo que se tiene que construir.
Tiene que acomodar las tensiones inherentes a una activa ciudada-
na poltica y las altas expectativas de ciudadana social. Voluntad
poltica y capacidad estatal tienen que desarrollar puntos de en-
cuentro. Las tensiones que hoy en da aumentan son el producto
mismo de la expansin de la democracia de ciudadana. La expan-
sin, tanto cuantitativa como cualitativa, de la ciudadana social
y la ciudadana poltica son los desafos cruciales que enfrentan
los pases latinoamericanos. Los progresos, estancamientos o re-
trocesos que se experimenten en este mbito tendrn repercusio-
nes ms que significativas en las dimensiones ms bsicas de los
procesos de desarrollo nacionales: en el Estado y sus capacidades,
en la calidad de la democracia, en los niveles de cohesin social
que vayan logrando alcanzar, en la calidad del desarrollo humano
a que puedan aspirar.
101
Captulo 2
Ciudadana Poltica en Amrica Latina:
Qu es y cmo se fortalece?
1. Introduccin: Irrupcin ciudadana, clave de la ciudadana poltica
E
l anlisis de los procesos de expansin de la ciudadana poltica
en Amrica Latina que se lleva a cabo en este captulo, descan-
sa en un concepto de ciudadana poltica amplio. De este modo, el
concepto que se utiliza abarca los derechos polticos que tradicio-
nalmente definen la ciudadana poltica el derecho a elegir y a
ser elegido, el grado de universalidad y acceso efectivos de que
esos derechos gozan en el contexto bajo anlisis, y las instancias
de decisin colectiva as como la accesibilidad a ellas que carac-
terizan la situacin de una ciudadana o ciudadano cualquiera. De
esta manera, los procesos de expansin de ciudadana poltica se
refieren tanto al hecho de que derechos tradicionales o preexisten-
tes cobran grados de universalidad y efectividad en su ejercicio y
acceso, como tambin a la creacin de nuevas instancias de deci-
sin colectiva que implican la titularidad de nuevos derechos, o a
procesos que persiguen la creacin de esas nuevas instancias de
decisin colectiva.
A partir de esa caracterizacin de la nocin de ciudadana po-
ltica, el anlisis descansa en cinco proposiciones bsicas, que se
resean a continuacin. La primera proposicin afirma que Am-
rica Latina atraviesa por un proceso acelerado de expansin de
ciudadana poltica, tanto en trminos de un ejercicio ms efectivo
de derechos ya existentes, como a travs de la generacin de nue-
vos derechos. A la vez, las trayectorias de la expansin de la ciu-
dadana poltica se muestran, como procesos diversos y complejos,
susceptibles de agruparse en tres tipos distintos de contextos: i)
102
contextos de significativa continuidad institucional, ii) contextos
de refundacin estatal con ruptura institucional importante, y iii)
contextos de institucionalidad estatal bajo amenaza. Estos tipos de
contextos se analizarn ms en profundidad posteriormente, mos-
trando qu lecciones de la experiencia en cuanto a expansin de
ciudadana poltica es posible extraer de ellos.
En segundo lugar, las orientaciones subjetivas predominantes
en las sociedades latinoamericanas respecto del orden o sistema
poltico y su operacin actual se encuentran en contradiccin con
instituciones polticas bsicas y los agentes institucionales que las
representan. Ciertamente, la naturaleza especfica de estas tensio-
nes vara segn cada caso nacional. No obstante, como se ver ms
adelante, es posible asociarlas con el tipo de contexto en que se
incluyen las trayectorias de expansin de ciudadana poltica que
caracterizan los casos nacionales analizados.
En este punto, es til hacer una distincin entre dos mbitos
diferenciables del orden o sistema poltico: el mbito de lo polti-
co, y el de la poltica. El mbito de lo poltico puede caracterizarse
como el dominio del deber ser del sistema poltico. En el caso de
sistemas democrticos, lo poltico connota la misin fundamental
del Estado, entendida como la provisin de bienes pblicos y la
satisfaccin de demandas provistas de legitimidad democrtica,
los vnculos de representacin entre ciudadanos y agentes insti-
tucionales, y el derecho a participar en decisiones colectivas. In-
versamente, la poltica se refiere al ser actual del sistema poltico,
concretado en las actuaciones de las diversas categoras de agen-
tes institucionales, en la calidad y nivel del desempeo estatal en
cuanto al cumplimiento de su misin fundamental, en la calidad y
grado de la operacin efectiva de las relaciones entre representan-
tes y representados, y finalmente en la apreciacin predominante
respecto de la medida en que las decisiones colectivas representan
a la ciudadana y sobre la participacin que le ha cabido en ellas.
Para caracterizar de manera sinttica la tensin que se postula
que existe, puede decirse que esa tensin lo es entre lo poltico y la
poltica. Contemporneamente, la evidencia emprica proveniente
de los sondeos de opinin pblica muestran una relacin predomi-
nantemente negativa respecto a instituciones democrticas bsicas
como las legislativas y altos niveles de desconfianza respecto de
agentes institucionales como los parlamentarios o los miembros
del Poder Judicial. Correlacionado con lo anterior, hay que desta-
car que la participacin electoral muestra cifras que cabe interpre-
103
tar como sntomas de alienacin derivada de un descrdito de los
procesos electorales. A la vez, hay sociedades nacionales donde
explcitamente se cuestiona la legitimidad de decisiones colectivas
como las que adoptan la forma de ley, invocando su carcter in-
justo.
Por otra parte, la evidencia que proporcionan todos los fen-
menos de movilizacin social extrainstitucionales que han jalona-
do la dcada desde sus comienzos, y que ahora tienden a intensi-
ficarse en pases de notable continuidad institucional, presentan
una dimensin de protesta o franco repudio a la calidad tanto de
los representantes polticos, como de muchas de las decisiones co-
lectivas importantes que genera el sistema poltico existente. Para
citar slo algunos ejemplos recientes, pinsese en las protestas du-
rante estos ltimos meses de estudiantes de secundaria y univer-
sitarios de la ciudad de Santiago de Chile, las marchas de Pueblos
Indgenas del Parque Natural (TIPNIS) en Bolivia, o la voz de pro-
testa elevada por sindicatos de trabajadores de la prensa en Quito.
A estas apreciaciones negativas predominantes, se asocia el
hecho de que todas las formas de accin poltica extrainstitucional
que se han hecho frecuentes durante la dcada, son susceptibles
de interpretarse en trminos de dos nuevos sentidos que podran
estar augurando un cambio de poca. Por una parte, las demandas
caractersticas de esas formas de accin poltica presentan una in-
tensidad que presagia un cambio de nivel: comienzan a postularse
mucho ms como exigencias que como demandas. Por otra, clara-
mente la relacin clsica entre representantes y representados, que
comporta un grado importante de asimetra entre un ciudadano
cualquiera y el representante, comienza a ser sustituida por con-
cepciones de lo poltico que postulan una mucho mayor simetra,
reivindicando un componente de autorrepresentacin importante
para esa relacin. Ello implica tambin una reivindicacin por una
mayor participacin en las decisiones colectivas, y por consiguien-
te la exigencia de niveles altos de transparencia e informacin en
esos procesos de decisin, a travs de la bsqueda y creacin de
nuevas instancias de decisin colectiva con un potencial de acce-
sibilidad igualmente mayor. Anticipando una de las tesis que se
sostendr en el tercer captulo de este libro, puede decirse que la
orientacin implcita de las movilizaciones colectivas de la dcada
es hacia la conquista de un sistema econmico y una sociedad
poltica de acceso abierto, caracterizada por estructuras de opor-
tunidades de participacin ms variadas y accesibles.
104
La tercera proposicin que orienta el anlisis de este estudio,
se refiere a los diversos fenmenos de reforma institucional que
han experimentado la mayora de los pases latinoamericanos en
las dos ltimas dcadas, en trminos de su potencial de canali-
zacin institucional de acciones polticas colectivas. Lo que aqu
se afirma es que, por lo general, tanto las formas institucionales
existentes como las reformas y cambios a las que se las ha someti-
do en las ltimas dos dcadas, son significativamente deficientes
respecto de ese potencial de canalizacin, y que ello explica que
las acciones polticas colectivas hayan adoptado frecuentemente
modalidades extrainstitucionales.
As, por ejemplo, en lo que se podra caracterizar como una
primera ola de reformas, bsicamente constitucionales y electorales,
la orientacin fue hacia un orden poltico con una distribucin de
poder mucho ms igualitaria entre instituciones y agentes institu-
cionales, por ejemplo, va atenuaciones del tipo de presidencialismo
que caracteriza a los pases de la regin. Por consiguiente, se trataba
de una orientacin que habra tenido como desenlace institucionali-
dades polticas bsicas mucho ms permeables respecto de deman-
das ciudadanas, y en este sentido podran interpretarse como res-
puestas anticipatorias de los procesos de movilizacin que pronto se
desencadenaran, aun cuando es probable que la inspiracin de los
esfuerzos por atenuar el presidencialismo haya estado mucho ms
vinculada con preocupaciones de gobernabilidad
1
.
Se tiene as otra tensin, esta vez entre la poltica, lo poltico
y lo poltico-institucional. Por un lado, el desempeo concreto del
orden poltico la poltica de los polticos profesionales y de los
agentes gubernamentales se enfrenta a una ciudadana masiva
que sustenta concepciones de lo poltico que llevan a que predomi-
nen en ella percepciones y sentimientos de lejana e ineficacia res-
pecto de esa poltica de agentes gubernamentales y polticos. Por
otro, las instituciones vigentes, el Estado, no ofrecen a esa mis-
1. La inspiracin intelectual de la tendencia a abandonar formas fuertes
de presidencialismos por formas ms dbiles se origina en parte de la literatura
dedicada a los procesos de transicin, donde destacan nombres como los de Linz
o Valenzuela. Es una vertiente politolgica que podra denominarse de liberal
republicana, pero se puede argumentar que ella respondi ms al planteamiento
de problemas posibles de gobernabilidad que de aumentos del potencial de par-
ticipacin. Por otra parte, hay que destacar que los posibles problemas de gober-
nabilidad previstos por esos autores se hicieron muy reales en algunos pases de
la regin.
105
ma ciudadana recursos que le permitan canalizar a travs de ellas
sus acciones, lo que conduce a que la percepciones predominantes
les atribuyan a esas instituciones el ser ineficaces en trminos de
sus intereses y pretensiones. Como resultado, la situacin hace que
sea racional para sectores importantes de la ciudadana optar por
formas de accin colectiva extrainstitucionales. De este modo, la
desincronizacin entre el mbito poltico-institucional y lo polti-
co tal como lo sustentan sectores significativos de la ciudadana,
conduce a polticas de ciudadanos en conflicto con la poltica de
los polticos y agentes gubernamentales que sobrepasan el mbito
poltico-institucional.
Frente a estas desincronizaciones, en varios pases se han in-
tentado respuestas a esta clase de situaciones a travs de reformas
y cambios institucionales, que a su vez dependen en cuanto a su
naturaleza del tipo de contexto en que se sitan los procesos de
desarrollo o expansin de la ciudadana poltica. Esas respuestas
constituyen experiencias que si bien no cabe simplemente imitar,
s permiten extraer lecciones sobre cmo enfrentar los retos que
plantea la expansin de la ciudadana poltica. As, por ejemplo,
en los casos de pases caracterizados por una continuidad institu-
cional importante, hay experiencias como la de la ley de primarias
en Argentina, que tuvo recientemente un estreno muy exitoso en
cuanto a participacin.
PRIMARIAS ABIERTAS, SIMULTANEAS Y OBLIGATORIAS (PASO) EN ARGENTINA
En julio de 2009, el gobierno argentino convoc a los lderes de todas las fuerzas
polticas, agrupaciones sociales y organizaciones no gubernamentales para ela-
borar un proyecto de ley que perfeccionase los mecanismos de representacin
poltica. El proyecto de ley que se consensu en este mbito, ingres al Congreso
donde recibi alrededor de cincuenta modificaciones y fue aprobado con mayora
especial en diciembre del mismo ao.
El cambio ms notable que produjo la ley de Democratizacin de la Representa-
cin Poltica, la Transparencia y la Equidad Electoral fue la instauracin de Pri-
marias Abiertas Simultneas y Obligatorias (PASO). Esta nueva instancia impone
la eleccin obligatoria por parte de todos los ciudadanos/electores, sin importar
su afiliacin partidaria, de los candidatos de cada partido para postularse a las
elecciones generales. La eleccin se realiza en un mismo acto para todos los
partidos y en todo el territorio. Acceden a la eleccin general los precandidatos
que obtengan la victoria en las primarias de su agrupacin, siempre que sta haya
obtenido el 1,5% de los votos afirmativos vlidamente emitidos.
En cuanto al sistema de partidos, se modifican las condiciones para la obtencin
y el sostenimiento de la personera jurdica. La obtencin de la personera provi-
soria requiere de la adhesin de un nmero de electores no inferior al cuatro por
106
mil (4) del total de los inscritos en el registro de electores del distrito corres-
pondiente. Estos partidos polticos son considerados en formacin y no pueden
presentar candidatos a elecciones internas ni a nivel nacional. La obtencin de la
personera definitiva requiere de la afiliacin de un nmero de electores no inferior
al cuatro por mil (4) del total de los inscriptos en el registro del distrito corres-
pondiente.
Respecto al financiamiento de las campaas y el espacio de propaganda en me-
dios audiovisuales, la reforma decide que el 50% de los aportes que realiza el
Estado se distribuye de forma igualitaria, mientras el otro 50% se hace en propor-
cin a los votos obtenidos en la ltima eleccin de diputados nacionales (anterior-
mente, era el 30% y 70%). Asimismo, solo se permite el financiamiento privado
de campaas electorales por parte de personas fsicas (no personas jurdicas).
Finalmente, los artculos 34 y 35 de la ley prohben que las agrupaciones partida-
rias puedan contratar en forma privada publicidad en emisoras de radiodifusin, y
especifican que la Direccin Nacional Electoral del Ministerio del Interior distribuir
por sorteo pblico los espacios de publicidad en estas emisoras.
En suma, la reforma procura democratizar la representacin poltica promovien-
do que los candidatos de las agrupaciones sean elegidos por la ciudadana. Se
obliga a que los partidos tengan cierto mnimo de apoyo electoral y durabilidad
en el tiempo, bajo el supuesto de que esto va a incrementar una representacin
responsable. Los cambios en la financiacin de las campaas son medidas que
quieren poner lmites y control a la influencia del dinero de los sectores privados y
mejorar la distribucin del dinero pblico. Tambin el PASO apunta a incrementar
la responsabilidad ciudadana y la nacionalizacin del sistema electoral y partidario
para los cargos nacionales.
En la eleccin primaria celebrada el 14 de agosto participaron Cristina Kirchner,
Ricardo Alfonsn, Eduardo Duhalde, Ermes Binner y Rodrguez Sa entre otros
candidatos nacionales. Las primarias resultaron en un incremento en el nivel de
participacin electoral, con respecto a anteriores elecciones. De acuerdo a datos
oficiales, en las primarias argentinas particip el 77,8% de los inscritos en el pa-
drn electoral; en las elecciones legislativas de 2009 particip el 71,5% y en los
comicios presidenciales del 2007 particip el 75% de los inscritos.
En los contextos de refundacin estatal, como es el caso en
Bolivia o Ecuador, lo que se tiene son intentos de ofertas globales
de reingeniera sociopoltica, que dependen en su emergencia de
condiciones especficas muy difciles de trasplantar a otras socie-
dades nacionales. No obstante, a su vez esas macro reformas se
descomponen en varios cambios o en la implementacin de pol-
ticas especiales que s pueden encerrar lecciones de la experien-
cia aprovechables por pases cuya trayectoria histrica y caracte-
rsticas son significativamente distintas. Finalmente, tambin los
casos de contextos democrticos bajo amenaza proporcionan in-
formacin y conocimiento tiles en general. Un buen ejemplo de
ello se encuentra en las respuestas al problema de inseguridad en
ciudades como Bogot y Medelln, perfectamente aprovechables
107
en otra clase de situaciones, sea para identificar poltica y medios
para enfrentar el desafo de progresar hacia ms y mejores niveles
de seguridad, o bien en trminos de hacer frente a retos de otra
naturaleza.
COLOMBIA: DEFENSA JUDICIAL DE DERECHOS EXISTENTES
En Colombia, es fundamentalmente en el campo de la justicia donde la ciudadana
se ha convertido en actor principal, generando cambios y grandes avances en la
concrecin de una ciudadana, en el campo del derecho a la salud. Para que ello
sucediese se ha requerido una conjuncin especial de condiciones:
En primer lugar la existencia de un poder judicial fuerte y autnomo;
En segundo lugar la existencia de procedimientos judiciales efectivos y efica-
ces y al alcance del ciudadano;
En tercer lugar una gran confianza del ciudadano en la administracin de justi-
cia as como una consagracin constitucional clara y explcita del derecho a la
seguridad social.
Estos elementos, en un entorno en el cual el sistema de salud, conformado a
partir de un modelo complejo elevado a Ley, no garantiza adecuadamente el de-
recho a la salud, han conducido a una situacin en la cual las demandas ciuda-
danas han conseguido a travs de fallos judiciales modificaciones substanciales
y progresivas en la poltica pblica de salud y en la garanta real del alcance de
una ciudadana social en este mbito. La jurisprudencia de la Corte Constitucional
Colombiana, mximo tribunal constitucional, como respuesta a cientos de miles de
demandas ciudadanas de proteccin judicial del derecho a la salud, constituye una
valiosa experiencia democrtica de realizacin efectiva de la ciudadana social. En
particular la sentencia T-760 de 2008, de la Corte Constitucional, constituye
un hito histrico que responde integralmente las preguntas enunciadas y sistema-
tiza las respuestas apropiadas a un Estado Social de derecho, sobre el alcance,
desarrollo y concrecin de un derecho social bsico como el derecho a la salud.
Segn las estadsticas del Consejo Superior de la Judicatura, en un lapso de veinte
aos, desde la entrada en vigencia de la Constitucin, en el ao 1991, cuatro
millones (4.000.000) de acciones de tutela han sido instauradas en los distintos
despachos judiciales del pas. Segn todos los anlisis el mayor porcentaje de
acciones de tutela se origina en demandas por denegacin de servicios de salud.
En un estudio publicado en 2005, por la Defensora del Pueblo, organismo pblico
encargado de la promocin de los derechos humanos, sobre las acciones de
tutela en salud, se revela que entre los aos 1999 y junio de 2005 de un total
de 565.323 acciones de tutela incoadas en todo el pas, 145.360 se referan a
salud, es decir un 25,7%. La defensora encontr que, respecto de Exmenes
diagnsticos POS y no POS, al clasificar los exmenes solicitados por va coacti-
va, se descubri que el 79.6% se encontraban incluidos en el POS de estos una
mnima parte (2%) corresponden a POS de alto costo, lo que demuestra que no
existen razones lgicas o econmicas para que se nieguen estos componentes
del servicio de asistencia mdica. Segn el mismo estudio en las Tutelas por
procedimientos POS y no POS.
108
El 95.4% de los procedimientos pedidos en las tutelas pertenece al POS. De s-
tos, el 19.9% corresponden al POS de alto costo. Como se ve, aunque la presin
judicial por este tipo de prestacin es sensiblemente menor, la renuencia solamen-
te recae sobre procedimientos de un costo significativo, como lo son dentro del
POS los cateterismos cardacos, la litotricia extra corprea, las quimioterapias
y las dilisis. Llama la atencin, por lo mismo, que aunque la prima de salud se
entrega completa al asegurador para cubrir un grupo integral de riesgos, slo
exista voluntad para cumplir con aquello que no signifique mayores egresos. En
anlisis por patologas, se encontr que el 90.8% de estas tutelas recae sobre
tratamientos de patologas incluidas en el POS, de los cuales la mitad corresponde
a patologas de alto costo. Es decir que casi la totalidad de las solicitudes
pertinentes cubiertas con pliza de aseguramiento en salud es negada sin
ningn tipo de argumento.
En cuarto lugar, los anlisis presentados se orientan por el
supuesto de que es muy probable que el tipo de institucionalidad
requerido para proporcionar soluciones estables en el largo pla-
zo a las contradicciones o conflictos entre lo poltico y la poltica
anteriormente esbozados exija componentes que pueden no estar
presentes en el arsenal de recursos institucionales clsicos que es
propio del liberalismo democrtico. Ciertamente, el orden polti-
co democrtico descansa en pilares insustituibles que son irrem-
plazables y que se exigen recprocamente para poder existir, por
ejemplo, elecciones limpias y competitivas, cuya posibilidad a la
vez descansa en la vigencia de un ncleo duro de derechos y li-
bertades. No obstante, se puede sostener que en materias como la
organizacin estatal y gubernamental hay ms latitud en cuanto
a alternativas institucionales que, por ejemplo, la diferenciacin
clsica de tres poderes. En este sentido, los experimentos de in-
novacin institucional que caracterizan a la Bolivia y al Ecuador
contemporneos hay que verlos a la luz de esa mayor latitud, posi-
bilitada y requerida por el tipo de circunstancias especficas a que
responden.
De la misma manera, las diversas modalidades conocidas de
democracia directa plebiscito, referndum, iniciativa popular de
ley, mandato revocable pueden adquirir una relevancia y fun-
cionalidad mayor en contextos en que la demanda por autorre-
presentacin cobra importancia y un cierto grado de participacin
comienza a ser un factor significativo como criterio de legitimidad
de las decisiones colectivas y de confianza en la ejecucin de las
polticas del Gobierno como tal.
109
LA SECRETARA DE LA FUNCIN PBLICA (SFP) DE PARAGUAY
La Secretara de la Funcin Pblica (SFP) dependiente de la Presidencia de la Re-
publica de Paraguay, tiene como misin formular y garantizar la implementacin
de polticas para la calidad de la gestin pblica y el desarrollo de las personas
que trabajan en el Estado, orientadas a su profesionalizacin para el servicio a la
ciudadana. Esta institucin se ha propuesto lograr el paso del Estado clientelar
a una carrera civil basada en mritos. Desde 2008, la SFP ha ido desarrollando
una serie de instrumentos que permiten la aplicacin efectiva de la legislacin en
un Estado que desde el inicio de la transicin se proclam como igualitario y sin
discriminaciones. De las 111 instituciones que deben reportar a la SFP sobre las
contrataciones y la desvinculacin de funcionarios/as estables o contratados/as
en las dependencias estatales, actualmente reportan 98 instituciones y en el 2008
lo hacan 43.
Uno de los mecanismos a los que ms fuertemente apuesta la SFP para la institu-
cionalizacin de la carrera civil, es el acceso por concurso pblico de oposicin.
En este campo el salto es inmenso. En el ao 2008 solamente a 7 cargos se ha-
ba accedidos por concurso, mientras que en febrero de 2011 se haba accedido
por concurso a 11.260 cargos. En tanto que las instituciones que implementan
concursos para realizar contrataciones de cualquier categora pasaron de una
sola en el 2088 a 44 en febrero de 2011. Junto a instrumentos de planificacin y
aplicacin directa de concursos, se realiza asesora tcnica y campaas de edu-
cacin para el funcionariado y los altos cargos del Estado. Pero paralelamente,
ha presentado denuncias penales a la fiscala por trfico de influencias que pudo
detectar. La SFP abri registro para recibir denuncias por malos tratos, abusos de
poder y otras irregularidades, que son investigadas.
Asimismo, desarroll mecanismos de mediacin. La primera medida de no dis-
criminacin que implement la SFP fue la firma de un convenio con la Red contra
toda forma de discriminacin y una metodologa de enseanza de guaran a funcio-
narios/as pblicos. Los cuatro cursos estables que gestiona la SFP son Guaran
comunicativo en funcin pblica, Lengua de seas, Atencin a la ciudadana
con calidad y calidez y un Diplomado en Gestin Pblica para el Desarrollo Huma-
no, habilitado para la alta gerencia y que ya tiene 142 egresados/as. En los tres
aos de gestin desarroll una Gua para prcticas inclusivas y no discriminatorias
en la funcin pblica, una Gua para la gestin y el desarrollo de las personas,
y un Plan de igualdad y no discriminacin en la funcin pblica del Paraguay. El
monitoreo efectivo sobre la aplicacin del 5% de personas con discapacidad que
deben ser contratadas por las instituciones pblicas, junto a una batera de indica-
dores sobre discriminaciones de gnero, bajo la lucha contra el acoso sexual y el
Estado machista muestran un claro compromiso con la igualdad de sexo-gnero
en el Estado.
Obviamente, no se trata de postular la sustitucin de los me-
canismos clsicos de representacin, que tienen en su base los pro-
cesos electorales democrticos por una democracia directa, o por
una democracia plebiscitaria. Se trata slo de atribuir a las modali-
dades antes sealadas un carcter de formas de participacin com-
110
plementarias de la participacin electoral, que contina siendo la
viga maestra de la democracia, complementariedad a la que cabe
atribuir un grado de funcionalidad importante dadas las nuevas
condiciones contemporneas en que tiene que desarrollarse la de-
mocracia en Amrica Latina.
La quinta proposicin que articula el presente captulo se re-
fiere a la relacin entre (in)capacidades estatales, por una parte, y
expansin de la ciudadana poltica por la otra. La existencia de
esta relacin es bastante ntida en el caso de las posibilidades de
expansin de la ciudadana social: an en un mismo nivel de cre-
cimiento econmico, aparatos estatales dotados de alta capacidad
de gestin y de coordinacin entre sociedad civil y agentes guber-
namentales pueden hacer toda la diferencia en cuanto al espectro
de derechos sociales y econmicos garantizados y a la efectividad
de la garanta que los protege.
No obstante, aunque no sea tan ntida la relacin en el caso de
la ciudadana poltica, hay que considerar que la desincronizacin ya
referida entre lo poltico y la poltica implica, como una de sus di-
mensiones, una desincronizacin o desacoplamiento importante en-
tre las expectativas ciudadanas y los resultados que se obtienen del
desempeo del sistema poltico. Este desacoplamiento es claramente
evidente en los casos de pases que pasaron por procesos refundacio-
nales liderados desde el Estado, y que enfrentan dficits importantes
derivados de un bajo desempeo estatal, de debilidades de gestin y
de mltiples fenmenos disfuncionales causados por pobres resulta-
dos del desempeo estatal, pero afecta tambin a sociedades nacio-
nales que pertenecen a los otros dos contextos identificados.
Ciertamente, esta situacin no puede persistir por tiempos
largos bajo el riesgo de afectar negativamente la estabilidad del
orden democrtico, o la viabilidad del experimento institucional
en el caso de los contextos refundacionales. El desarrollo de la ciu-
dadana poltica exige progresar hacia un acoplamiento entre ex-
pectativas y desempeo, y ciertamente no parece ni polticamente
viable ni deseable que ese acoplamiento se produzca por un empo-
brecimiento de las expectativas en una situacin en que los niveles
de desempeo continan iguales o peores.
Finalmente, al igual que el desafo recin individualizado,
los procesos de expansin de ciudadana poltica plantean otra se-
rie de retos, con un sentido operacional claro. Al terminar, este
captulo identifica esos desafos, con el objetivo de colocar en la
agenda los temas que deberan orientar las investigaciones y an-
111
lisis posteriores. De esta manera, lo que viven hoy los pases de
la regin es una autntica irrupcin ciudadana que empodera a
nuevos actores, genera nuevos mecanismos de hacer poltica y trae
nuevos desencuentros entre los ciudadanos y sus Estados. El Es-
tado se encuentra en el centro de estas tensiones, tanto por pro-
blemas de gestin como de diseo institucional. Para encarar las
nuevas tensiones se requiere de un Estado de y para la ciudadana.
El objetivo reside entonces en cerrar la brecha entre Estado y ciu-
dadanos, identificando los desafos que ello plantea, dando cuen-
ta de experiencias exitosas de expansin ciudadana que muestran
como ir cerrando esa brecha.
2. La expansin de la Ciudadana Poltica: el contexto institu-
cional y los cambios institucionales a travs de reformas
Segn se puede apreciar en la Tabla 1, desde 1978 vieron la luz
quince nuevas constituciones polticas en la regin, tres de ellas en
un mismo pas. Adicionalmente, durante ese perodo se promulga-
ron ciento cuarenta reformas a las constituciones que estn o han
estado en vigencia. A este generoso nmero de Cartas Magnas y mo-
dificaciones a ellas, habra que agregar una cifra mucho mayor de
cambios institucionales efectuados a travs de leyes, o quizs algu-
nos productos de meras prcticas. Si bien es frecuente que con un
cierto dejo de sorna se hable de una cultura legalista o formalista que
caracterizara a las sociedades polticas latinoamericanas, en virtud
de la cual se cree que la solucin de los problemas viene dada au-
tomticamente por la dictacin de una norma constitucional o legal
adecuada, ese nmero de nuevas constituciones puede tambin in-
terpretarse como un indicador de la existencia de una cultura jurdi-
ca profundamente arraigada en los pases de la regin que atribuye
una significacin importante a valores como la justicia y a aquellos
connotados por la nocin de Estado de Derecho.
Lo que aqu interesa es el sentido institucional que han te-
nido esas reformas en trminos de los temas y problemas sobre
los que recae la atencin en este captulo. Para esos efectos, es til
clasificar los cambios introducidos por estas reformas en cuatro
categoras: a) Cambios en los sistemas de gobierno; b) Cambios
en sistemas electorales; c) Refundaciones de Estados; d) Cambios
que amplan derechos ciudadanos; e) Modalidades de democracia
directa y mecanismos de inclusin poltica.
112
i. Cambios en los sistemas de gobierno
La mayor parte de las reformas al sistema de gobierno han
procurado atemperar el excesivo poder presidencial en la regin.
2

Sobre este punto, hay una clasificacin de los sistemas de gobierno
que distingue diversas variantes presidencialismo puro, presi-
dencialismo predominante, presidencialismo atemperado, presi-
dencialismo con matices parlamentarios, y presidencialismo par-
lamentarizado (ver Tabla 1)
3
, que es til considerar.
Tabla 1.
Pases con reformas en el sistema de eleccin presidencial 1978-2007
PAS
SISTEMA ANTERIOR
MAYORITARIO
A DOS VUELTAS
MAYORA RELATIVA
A UNA VUELTA
AO DEL CAMBIO
1994
1990
1988
1991
1998
1995-1999
1994
1997
DESCRIPCIN DEL CAMBIO
De mayora simple a dos vueltas con umbral
reducido (45% o 40% y ventaja de 10% sobre el
contendiente ms cercano); tambin de
indirecta a directa.
Congreso escoge al presidente entre los dos
candidatos ms votados en la primera ronda.
Antes se elega entre los tres candidatos ms
votados.
De votacin indirecta a directa.
De mayora simple al de mayora a dos vueltas.
De mayora a dos vueltas con umbral reducido
(50% + 1 o 40% y ventaja de 10% sobre el
contendiente ms cercano).
De mayora simple a dos vueltas con umbral
reducido de 45%; luego el umbral se redujo an
ms, a 40% o 35% con una ventaja de 5% sobre
el contendiente ms cercano.
De mayora simple al de mayora a dos vueltas.
De mayora simple al de mayora a dos vueltas.
Argenna
Bolivia
Brasil
Colombia
Ecuador
Nicaragua
R. Dominicana
Uruguay
Fuente: Informacin extrada del Informe BID, IDEA Internacional, La poltica im-
porta, 2006, p. 26.
Por presidencialismo puro se entiende una frmula institu-
cional caracterizada por un Poder Ejecutivo unitario y de eleccin
2. Entre las reformas sobre el sistema de gobierno se encuentran cambios en
la conformacin del poder ejecutivo, en las facultades legislativas y no legislati-
vas del presidente, en los mecanismos de control legislativo sobre el presidente,
instituciones de rendicin de cuentas sobre la informacin y fiscalidad e institu-
ciones como el defensor del pueblo y el ministerio pblico.
3. Sobre esta clasificacin del presidencialismo ver Zovatto (2009).
113
popular directa o indirecta, por un mandato de perodo fijo o de-
terminado. Si bien existen equilibrios, frenos y contrapesos entre
los rganos del poder, el presidente designa y remueve libremente
a los ministros, quienes son responsables ante l; posee adems
la facultad de veto legislativo, y ni el presidente ni los ministros
son responsables polticamente ante el Congreso, aunque estos
ltimos pueden ser sujetos de juicio poltico, o bien de juicio de
responsabilidad. Por su parte, el presidencialismo predominan-
te coincide con las caractersticas esenciales del presidencialismo
puro, salvo una relativa a un supuesto equilibrio entre los rganos
del poder pblico y los mecanismos de frenos y contrapesos.
No obstante, dado que en esta frmula institucional la cons-
titucin confiere al presidente un gran cmulo de facultades y se
le concibe como el pivote del sistema poltico-constitucional, el
resultado es un desequilibrio en favor del rgano ejecutivo que
tiende a ser predominante, y los controles respecto de ste son
finalmente dbiles porque los rganos de control carecen de au-
tonoma o porque sta es escasa o nula. Estas frmulas institucio-
nales parecen describir bien los presidencialismos existentes en
la regin. Tambin parece estar prximo a las realidad regionales
el as denominado presidencialismo con matices parlamenta-
rios. En efecto, los mecanismos de control del poder pblico en
esta frmula institucional son bsicamente los del sistema pre-
sidencial puro, pero incorpora algunos aspectos que se inspiran
en el parlamentario, por ejemplo, la existencia de un Consejo de
Ministros con facultades amplias, cuyos miembros son removi-
dos libremente por el presidente, o la atribucin del Congreso de
censurar a un ministro, pero con la calificacin de que la decisin
final sobre la dimisin del ministro censurado es facultad discre-
cional del presidente.
Contrariamente, los dos restantes tipos se alejan sustantiva-
mente de la realidad presidencialista latinoamericana. En el caso
del presidencialismo atemperado se trata de un diseo institu-
cional que tiene al Poder Legislativo como el eje del sistema pol-
tico-constitucional, al que se otorgan las atribuciones ms impor-
tantes; generalmente, las competencias legislativas del presidente
se encuentran reducidas e, incluso, carece de la facultad de veto. A
su vez, el presidencialismo parlamentarizado se caracteriza por
introducir en un sistema presidencial controles propios del siste-
ma parlamentario. El gabinete y los ministros son individualmente
responsables tanto ante el presidente como ante el Congreso; por
114
tanto, este ltimo puede censurar o, emitir un voto de falta de con-
fianza respecto de los ministros, quienes entonces deben dejar el
cargo, admitiendo esta regla diversas modalidades. En contados
casos, adems, el presidente puede disolver anticipadamente el
Congreso y convocar a elecciones. Como se ve, es difcil distinguir
esta ltima frmula de la propia de un rgimen parlamentario en
sentido estricto, salvo la eleccin popular directa de la figura pre-
sidencial.
Si el objetivo es progresar hacia una sociedad poltica de ac-
ceso abierto en cuanto uno de los pilares bsicos de un Estado de
Ciudadana, la respuesta parece ser inmediata: un rgimen poltico
mucho ms cercano a uno parlamentario es una condicin favo-
rable en el progreso hacia ese objetivo. En efecto, un presiden-
cialismo atemperado o un presidencialismo parlamentarizado
implican una distribucin mucho ms igualitaria de poder entre
distintos agentes polticos y gubernamentales que la que es conna-
tural a cualquiera de las frmulas restantes de presidencialismo.
Por otra parte, para los ciudadanos es ms fcil controlar el des-
empeo de un parlamentario del distrito en que vive y hacer de
sus propias preferencias parte del conjunto de restricciones bajo las
cuales acta ese parlamentario, dificultando as giros en su orien-
tacin poltica que sean contradictorios con esas preferencias. En
el caso de la figura presidencial, la probabilidad de manipular exi-
tosamente la opinin pblica y evitar los costos de giros polticos
indeseables para el ciudadano es mucho ms alta, entre otras co-
sas porque dispone de recursos gubernamentales. Adicionalmen-
te, en parte, el descrdito que sufren en general en la regin los
parlamentarios y polticos de partido se explica por las escasas com-
petencias que resultan para esos roles de la operacin y la institu-
cionalidad misma del presidencialismo. En una situacin de presi-
dencialismo atemperado o presidencialismo parlamentarizado,
en trminos de opinin pblica se puede predecir una evaluacin
ms positiva de los agentes parlamentarios y los polticos de partido
que se juegan su reputacin conjuntamente con los primeros. Ade-
ms, la recuperacin de un sistema de partidos institucionalizado
resulta ms fcil en sistemas donde el parlamento juega un papel
importante, y detrs de l los partidos representados.
No obstante, en perodos como los que viven hoy las demo-
cracias latinoamericanas, en los que es difcil postular la existencia
de situaciones caracterizadas por rasgos significativamente esta-
bles, y considerando como objetivo prioritario un progreso rpido
115
a niveles superiores de ciudadana, los presidencialismos de cuo
latinoamericano pueden contar con ventajas respecto de regme-
nes polticos ms cercanos al parlamentario. En efecto, como se se-
al en el primer captulo de este libro los procesos de expansin
de la ciudadana social y de la ciudadana poltica se desarrollan
frecuentemente en contextos acentuadamente conflictivos, enfren-
tando fuerzas hostiles y el antagonismo de intereses creados entro-
nizados en conformaciones socioeconmicas, tanto de muy larga
data como de naturaleza ms moderna, generados estos ltimos
por los desarrollos capitalistas ms recientes. En estas situaciones,
para los liderazgos polticos, las organizaciones partidistas y los
movimientos sociales que se articulan en coaliciones orientadas
por objetivos de expansin de ciudadana puede ser estratgica-
mente ms racional privilegiar los componentes de conflicto en las
relaciones polticas antagnicas, por sobre los componentes coope-
rativos.
As definido el campo de enfrentamiento poltico, puede ser
tambin estratgicamente racional privilegiar la existencia de pre-
sidencialismos fuertes, o fortalecer regmenes presidenciales ya
existentes, en razn de que el acceso a estos fuertes poderes pre-
sidenciales es precisamente lo que permite avanzar en los proce-
sos de expansin de ciudadana, por ejemplo, quebrando empates
prolongados y situaciones de estancamiento que se traducen en
inmovilismo. Los costos de esta opcin, que puede venir impuesta
por el carcter de la situacin que se vive, radican no slo en el me-
nor potencial participativo inherente a los regmenes presidencia-
les, sino tambin en los riesgos de emergencia de tendencias que
afecten negativamente la calidad democrtica del orden poltico y
de procesos de deriva hacia situaciones abiertamente autoritarias.
ii. Reformas electorales
El segundo grupo de cambios institucionales ocurridos en los
ltimos aos concierne a las reformas electorales. En esta materia,
cabe distinguir dos grupos de reformas. El primer grupo incluye
cambios referidos a las caractersticas del padrn de electores, la
frmula electoral, y el tipo de listas utilizadas para la eleccin de
representantes legislativos. Se trata entonces de reformas a los sis-
temas electorales en el sentido que tradicionalmente se atribuye
a esa nocin. El segundo grupo de reformas se han focalizado en
116
la duracin del mandato presidencial, la normativa y la prctica
en cuanto a la reeleccin presidencial, y la simultaneidad de las
elecciones ejecutivas y legislativas. Se trata entonces de cambios
institucionales relacionados ms estrechamente con el sistema de
gobierno que con el sistema electoral propiamente.
Respecto del primer grupo, la motivacin que ha impulsado
los diversos experimentos llevados a cabo en este mbito ha sur-
gido de una apreciacin compartida en varios pases de la regin,
tanto por las clases polticas como por politlogos, en cuanto a la
existencia, por una parte, de dficits importantes de gobernabili-
dad en esos pases, y por otra de crisis importantes de representa-
tividad, con impactos negativos en la calidad de la democracia en
su relacin con los ciudadanos, en la gobernabilidad y en defini-
tiva en la estabilidad del orden poltico. Es as como a pocos aos
de la tercera ola de procesos de transicin, varias de las democra-
cias de la regin empezaron a desarrollar una importante agenda
de reformas que redundaron en un primer momento en un mayor
nivel de estabilidad poltica. No obstante los avances logrados,
se siguieron enfrentando en un buen nmero de pases crisis de
representacin, asociadas a descensos de la participacin y de la
gobernabilidad.
En este contexto de crisis polticas, el debate poltico e inte-
lectual tendi a centrarse en torno a los sistemas electorales, prio-
rizando particularmente los temas clsicos en esta materia. El su-
puesto subyacente tanto en estos debates como en las reformas
que generaron es que las bondades tericas de un sistema electo-
ral bastan por s solas para inducir los cambios requeridos por la
operacin prctica del sistema poltico. En un cierto sentido, se ha
tratado de una visin tecnocrtica algo ingenua de las capacidades
y virtudes de la reingeniera institucional, respecto de un tema que
es esencialmente poltico. En la prctica, los cambios en este m-
bito han sido el desenlace de enfrentamientos de clculos estrat-
gicos, ms que el fruto de una reingeniera polticamente asptica.
Desde el punto de vista de la expansin de la ciudadana po-
ltica, es difcil atribuir a estas reformas un impacto, positivo o ne-
gativo, en los procesos de expansin. Ciertamente, hay casos en
que el sistema electoral ha sido una viga maestra en la conforma-
cin de un sistema de vetos que ha logrado crear y perpetuar un
empate poltico. El ejemplo ms claro de ello es el del sistema bi-
nominal vigente en Chile hasta la fecha en que se escribe este libro.
Ms all de estos casos excepcionales, en trminos de un inters
117
focalizado en la ciudadana poltica y su expansin, lo que la expe-
riencia indica es la necesidad de identificar, dentro de los tipos de
sistemas electorales, instituciones especficas que claramente pue-
den relacionarse con esa expansin. Por ejemplo, la institucin de
primarias no slo establece reglas del juego que amplan el acceso
a la vida poltica e implican incentivos para una mayor competi-
tividad y por consiguiente mayor movilidad intrageneracional e
intergeneracional y mayor probabilidad de acceso a posiciones de
eleccin popular de mayoras y minoras discriminadas, sino que
tambin ampla las instancias de participacin para un ciudadano
o ciudadana cualquiera.
PARTICIPACIN ELECTORAL E INTERS EN LA POLTICA EN CHILE
En Chile, la participacin electoral presenta un escenario donde el padrn elec-
toral se ha mantenido estable a lo largo de los veinte aos desde el retorno a
la democracia, mientras que la poblacin en edad de votar aumenta de manera
sostenida en el mismo tiempo. El excepcional rgimen electoral chileno que
consiste de voto obligatorio pero registro voluntario al padrn permite que
aquellos ciudadanos quienes declaran no sentirse identificados por la poltica, o a
quienes simplemente no les interesa, se abstengan de participar del todo en los
procesos electorales, pero al mismo tiempo, obliga a asistir a cada uno de los
comicios celebrados a quienes s se muestran abiertos a participar. Los grficos a
continuacin reflejan esta situacin, mostrando las lneas de tendencia tanto para
los votos vlidos y totales para las cinco elecciones presidenciales realizadas
desde 1989, as como tambin para el nmero de inscriptos y la poblacin en
edad de votar (PEV) para cada una de ellas. Como punto inicial de la vuelta a la
democracia en Chile, el escenario de 1989 refleja bien que el nmero de inscrip-
tos sobre el total de PEV es ms bien alto, llegando a casi un 89% de personas
que pudiendo hacerlo, se inscribieron para votar. Sin embargo, los nmeros han
13
12
11
10
9
8
7
6
PARTICIPACIN ELECTORAL EN MILLONES DE ELECTORES
(1989-2010)
2
0
8
9
2
0
9
3
2
0
0
0
2
0
0
6
2
0
1
0
Votantes (vlidos +
nulos y blancos)
Votantes
Inscriptos
118
cado, y el padrn electoral se ha mantenido de manera constante cerca de los
ocho millones de electores, al mismo tiempo que la PEV ha aumentado de manera
aritmtica, alcanzando los doce millones de personas. Es as que para la segunda
vuelta entre Eduardo Frei y Sebastin Piera, celebrada en enero de 2010, slo
un 68% del total de ciudadanos que pudieron haberse inscrito para votar efectiva-
mente lo estaban.
RAZONES DE LA APATA ELECTORAL
Porque la
poltica no
me interesa
Como una
forma de
protestar
contra el
sistema
Los polticos
no abordan
los problemas
que importan
Porque mi
voto no
cambiar en
nada las
cosas
Porque en
las elecciones
ya no hay
grandes
cosas en
juego
Porque no
quiero estar
obligado a
votar
Porque los
polticos
no son
honestos
Porque no
s cmo
inscribirme
Porque no
quiero ser
vocal de
mesa
Se me han
pasado los
plazos, no
me acuerdo
de las fechas
No sabe -
No contesta
0,1
0,1
0,1
0,0
0,0 0,1
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1 0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1 0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,0
0,1
0,5
0,4
Marzo 2008 (Primera Mencin) Marzo 2008 (Segunda Mencin) Sepembre 2010 (Primera Mencin) Sepembre 2010 (Segunda Mencin)
Para leer los grficos anteriores hay que asociar las primeras menciones es decir,
las barras azules y rojas con el eje de porcentajes de la izquierda; mientras que
las segundas menciones barras verdes y prpuras deben asociarse con el eje
de la derecha. De esta forma, se aprecia que la primera mencin hace referencia
mayoritariamente al poco o nulo inters del encuestado con la poltica, resultados
que se relacionan de manera clara con el esquema anterior, sobre inters en poltica
segregado por posicin poltica. Los nmeros son an mayores para la encuesta de
septiembre de 2010, donde se alcanza un 45,4%, seis puntos porcentuales ms
arriba que la encuesta de 2008. La segunda mayora para la primera mencin se
la lleva la opcin que dice que los polticos no se preocupan de los problemas que
importan, con un 10,1% para 2008 y un 12,5% para septiembre de 2010. La terce-
ra mayora la alcanza la opcin que establece que la gente no quiere ser obligada
a votar, que llega a 10,8% y 8,4% para 2008 y 2010, respectivamente. En lo que
respecta a las segundas menciones, tenemos que la primera mayora la obtiene la
alternativa que dice que los polticos no se preocupan de los problemas que impor-
tan, la cual llega a un 18,4% en 2008 y a un 15,5% en 2010. La segunda mayora
la tiene la opcin que establece que el voto del encuestado no cambiara en nada
las cosas, opcin que alcanza un 17,8% en 2008 y 16,4% en 2010. Finalmente, la
tercera mayora la alcanza la mencin sobre la reticencia a ser obligado a votar, que
llega a un 10,7% en 2008 y a un 13,5% en 2010.
El segundo grupo de reformas en esta categora de reformas
electorales se relacionan principalmente con el fortalecimiento del
presidencialismo y el poder presidencial, y en este sentido estn
ms cercanas a modificaciones del sistema de gobierno. En efecto,
muchas de las nuevas constituciones o de las reformas efectuadas
en las ya existentes, han tenido como objetivo principal propsitos
de corto plazo, ante todo, relacionados con la eleccin presiden-
119
cial y el reforzamiento de la autoridad presidencial. En el perodo
que va de 1978 al 2008, ocho pases modificaron las reglas de la
reeleccin presidencial, que en total fueron modificadas 16 veces,
en 9 ocasiones para flexibilizar las clusulas de la reeleccin, en 7
para restringirlas. Se pueden observar ciclos restrictivos del poder
presidencial, como el iniciado en 1978, pero que luego fueron se-
guidos por otros de signo contrario, como el iniciado en 1993, que
impulsaron modificaciones destinadas a facilitar las reelecciones.
En trminos del balance final, se puede concluir que en doce pa-
ses de la regin se fortalecieron los poderes presidenciales, y slo
en seis fueron restringidos.
Si bien desde el punto de vista de su contenido, muchos cam-
bios han buscado fortalecer la ciudadana y promover el ejercicio
compartido y consensual del poder, como es el caso de la consa-
gracin de nuevos derechos individuales y colectivos, de la adop-
cin de reglas electorales pluralistas, y el intento de atenuar los
poderes de gobierno de los presidentes; al mismo tiempo, se han
producido cambios que buscan centralizar el poder, como es el au-
mento de los poderes legislativos de los presidentes y las normas
que facilitan la reeleccin presidencial. En esta categora habra
que incluir igualmente las reformas orientadas a disminuir el po-
der de las dirigencias partidarias. Como se seal anteriormente,
desde el punto de vista de la expansin de la ciudadana, el juicio
que se puede hacer sobre estas tendencias a un presidencialismo
ms fuerte est rodeado de una ambigedad bsica. Para pronun-
ciarse sobre su funcionalidad o disfuncionalidad respecto de los
procesos de expansin de ciudadana, hay que considerar las cir-
cunstancias especficas de cada caso nacional en particular.
iii. Refundaciones de Estados
Entre 1978 y 2008 se promulgaron en Amrica Latina 15 nuevas
constituciones, salvo los casos de Costa Rica, Mxico, Panam, Rep-
blica Dominicana y Uruguay, y en un caso durante ese perodo se pro-
mulgaron tres nuevas constituciones. No obstante, slo en tres casos
cabe hablar de una refundacin de Estado a travs de una nueva cons-
titucin: Bolivia, Ecuador y Venezuela. Lo que es comn a estos tres
pases son procesos de cambio que podran calificarse de societales en
razn de su extensin y profundidad, cambios que han sido impulsa-
dos por esas nuevas constituciones y a la vez se reflejan en ellas.
120
La extensin de estos cambios puede calibrarse atendiendo al
hecho de que ellos lo son del orden o sistema poltico, del sistema
econmico, de las estructuras de participacin y organizativas que
articulan la sociedad civil, y probablemente de las estructuras so-
ciales bsicas. Por su propia naturaleza, estas refundaciones esta-
tales implican reales saltos adelante en la extensin de la ciudada-
na, tanto social como poltica. Como se dijo ms arriba, la cuestin
crucial que estas experiencias plantean es la de su viabilidad en
plazos ms largos. Primero, en al menos uno de estos casos hay un
claro desacoplamiento entre las expectativas ciudadanas sobre los
resultados de la actuacin gubernamental y los resultados efecti-
vos de esa gestin. Segundo, en trminos objetivos ellos presentan
un desajuste entre los objetivos programados, asociados a la refun-
dacin y hechos explcitos en los propios textos constitucionales,
por una parte, y las capacidades estatales actualmente existentes
por la otra. El interrogante que se plantea es si esa brecha o dficit
es susceptible de salvarse en tiempos relativamente breves, o ello
requiere de un proceso de construccin institucional y de capaci-
dades que necesariamente es de mediano plazo y cuyo objetivo es
una institucionalidad claramente distinta a la tradicional. Tercero,
la envergadura de los cambios en curso supone el enfrentamiento
con intereses creados preexistentes, en un juego poltico difcilmente
susceptible de desarrollarse con componentes cooperativos signi-
ficativos. Se trata de preguntas abiertas, que sern examinadas con
mayor detalle posteriormente.
iv. Cambios que amplan derechos ciudadanos
La mayor parte de las reformas constitucionales de la regin
han apuntado a fortalecer los derechos ciudadanos. En las ltimas
tres dcadas se observa una notable expansin en materia de de-
rechos y garantas individuales. Se consagran nuevos derechos
como el derecho a la privacidad y la identidad de la persona, los
derechos del consumidor, el derecho a la informacin, y mecanis-
mos de proteccin contra la discriminacin por razones de raza,
gnero o religin. Se han expandido tambin las acciones y recur-
sos judiciales tendientes a prevenir la violacin de derechos in-
dividuales, como la accin o recurso de amparo, y acciones para
la proteccin inmediata de derechos. Con pocas excepciones, las
nuevas constituciones y reformas han mantenido o aumentado el
121
reconocimiento de derechos sociales. Se puede observar tambin
en las nuevas constituciones de varios pases, como son los casos
de Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, Paraguay y Venezuela,
el establecimiento de derechos de tipo comunitario, como son los
derechos polticos, territoriales y culturales de las comunidades in-
dgenas. A la vez, se observa como una constante de las reformas
constitucionales latinoamericanas, la bsqueda de las condiciones
materiales requeridas para dar sustento material a las expansiones
de derechos ciudadanos.
Este ltimo punto es importante porque una Constitucin no
puede adquirir efectividad en cualquier contexto y, ms especfi-
camente, una Constitucin igualitaria tiende a transformarse en
una mera hoja de papel, si el marco en el que nace es el de la ple-
na desigualdad
4
. Los problemas en juego vinculados con la pre-
gunta acerca de cmo tomarse en serio las condiciones materiales
del constitucionalismo, cuando se quiere llevar a cabo una reforma
constitucional son numerosos, y de diverso tipo. En primer lu-
gar, estn las dificultades de disear obras de macro-ingeniera,
como son las reformas sustanciales sobre las reglas de juego, y al
mismo tiempo modificar importantemente la organizacin econ-
mica de la sociedad. En segundo lugar, aun si existiera la capaci-
dad de disear eficazmente un programa de reformas tan amplio,
restan preguntas acerca de la capacidad poltica para implemen-
tarlo, sobre todo cuando dichas reformas, previsiblemente, afectan
fuertes intereses establecidos, como ya se seal respecto de las
refundaciones estatales.
Las nuevas constituciones trajeron tambin, varias otras no-
vedades de importancia o ayudaron a consolidar tendencias ya
vislumbradas en la etapa del constitucionalismo social, un tema
que se examinar en el captulo siguiente de este libro. En efecto,
las nuevas constituciones incluyeron, por ejemplo:
Un reconocimiento del carcter multicultural de la comu-
nidad
Medidas favorables a los derechos polticos y culturales de
los grupos indgenas, como en Ecuador o Bolivia en el 2008
Una ampliacin de la lista de derechos sociales incluidos a
mediados del siglo XX, que se extendi a derechos de ter-
4. Ver Gargarella y Courtis (2009).
122
cera generacin, como los ambientales, y a derechos colec-
tivos.
Nuevos mecanismos de proteccin de los derechos, como
la tutela en Colombia en 1991.
Una clara apertura al derecho internacional de los derechos
humanos, que pas a ser considerado en muchos casos con
el mismo nivel de jerarqua que la propia Constitucin,
como en la Argentina el 2004.
Mayores oportunidades para la participacin poltica po-
pular, como en Ecuador en el 2008 o en Venezuela en 1999.
En algunos casos, mayores instancias de control del Poder
Ejecutivo, o intentos de limitacin de los niveles de discre-
cionalidad propios del Poder Ejecutivo como, por ejemplo,
a travs de la incorporacin de Consejos de la Magistratu-
ra, destinados a disminuir la injerencia de aqul en las de-
signaciones judiciales; o por medio de la creacin o reforma
del Ministerio Pblico o de Contraloras Generales.
Respecto de estas innovaciones, queda abierta el interrogante
tanto sobre sus resultados en el tiempo, como acerca de las interac-
ciones que se produzcan entre ellas y la realidad poltica, econmi-
ca, social y cultural propia de cada pas. De todos modos, hay que
destacar desde ya el problema que plantean estas nuevas constitu-
ciones en trminos del hecho de que los cambios sustantivos que se
observan en la seccin dogmtica de las mismas, no se han produ-
cido en asociacin con cambios correspondientes en su seccin or-
gnica, esto es, en el mbito de la organizacin del poder. Ese hecho
genera un riesgo significativo, que ya se ha concretado en algunos
resultados acordes a lo esperado: el riesgo de que el gobierno de tur-
no ponga obstculos a los tipos de apertura democrtica afirmados
en esas secciones dogmticas de las nuevas constituciones.
De acuerdo a lo sealado hasta ahora, resulta claro que desde
el punto de vista jurdico-politolgico, en los procesos de expan-
sin de ciudadana poltica hay dos componentes. Por una par-
te, un componente de constitucionalismo, entendido como una
aproximacin terica y prctica a los procesos de expansin que
privilegia la dimensin normativa. Por otra, un componente de
efectividad, referido al grado de respeto de los mandatos, pro-
hibiciones y titularidades de derechos contenidos en las normas.
Tambin es claro, por referencia a lo visto anteriormente, que entre
ambos componentes existe una relacin compleja.
123
As, por ejemplo, hay casos en que los ritmos largos de las
transiciones democrticas, caracterizadas por una persistencia de
rasgos autoritarios y de caudillismo, y en definitiva el peso del
pasado sobre el presente, produce desde muy temprano un fen-
meno de clusulas dormidas en los textos constitucionales, esto es,
hay derechos formalmente consagrados que se adormecen. El
fenmeno puede asumir una magnitud considerable, y hay auto-
res que han destacado como un aspecto esencial del legado del
constitucionalismo en la Regin, las largas listas de clausulas dormi-
das, de derechos que se reconocieron como universales en el texto
de alguna reforma constitucional, y que se adormecieron en ra-
zn de una aplicacin particularista de esos mismos textos.
No obstante, esos derechos adormecidos pueden desper-
tar en coyunturas propicias. Un tipo de situacin que es progre-
sivamente de mayor ocurrencia es aquella en que un ciudadano
cualquiera invoque uno de esos derechos escritos, formalmen-
te vigente pero adormecido, argumentando que este derecho
tambin habla para m y pretendo entonces que se haga efectivo.
Como el texto constitucional explcito reconoce la legitimidad de
ese reclamo, la propia lgica de la situacin puede llevar a que un
funcionario pblico bien dispuesto, o una autoridad judicial que
razona de una manera jurdica que es consecuente con lo dispues-
to por la norma, adopten decisiones y acciones que se traduzcan
en la vigencia y reconocimientos efectivos del derecho en cuestin.
En ese caso, quizs de una manera sorpresiva una clusula ador-
mecida puede cobrar inesperada realidad, despertando de su le-
targo
5
.
Se puede sostener que la magnitud del fenmeno de clusu-
las dormidas est en una relacin directa con lo que se ha denomi-
nado la inflacin de derechos en los nuevos textos constitucionales.
Esa inflacin de derechos tendra efectos ntidamente disfuncionales
en trminos de desarrollo poltico. As, el aumento del nmero de
nuevos derechos formalmente reconocidos generara expectativas
acerca de los efectos positivos asociados a su implementacin efec-
tiva, pero la ausencia en los propios textos constitucionales de pro-
visiones que posibiliten la efectividad de esos derechos hara de
ellos letra muerta e incentivara estrategias orientadas a convertir
las normas del caso en clusulas dormidas, por ejemplo, incentiva-
5. Ver Gargarella y Courtis (2009: 33).
124
ra decisiones judiciales que adjudicaran a esas normas el carcter
de meramente programticas. Ello no slo desprestigiara el consti-
tucionalismo como una aproximacin o actividad casi puramen-
te retrica o de una tctica poltica altamente mentirosa, sino que
tambin afectara negativamente la legitimidad de los textos cons-
titucionales. Por otra parte, la inflacin de derechos provocara la
inflacin de expectativas ya sealada, reforzando un desacopla-
miento entre las expectativas ciudadanas y el desempeo efectivo
del orden poltico. Una conclusin posible es que habra que evitar
esa inflacin de derechos mediante textos constitucionales mucho
ms espartanos. Sin embargo, parece ms que aventurado atribuir
a una inflacin de derechos unos niveles bajos de legitimidad que
afectaran a las constituciones y a los sistemas jurdicos ms en ge-
neral. Si ese dficit de legitimidad existe en ciertos casos, ello hay
que atribuirlo preponderantemente a la desigualdad existente en
los pases de la regin. Por ejemplo, anlisis recientes sobre cultu-
ra legal en Bolivia concluyen que ms del 60% de los ciudadanos
considera que las leyes no se cumplen, y frente a la pregunta
sobre por qu no se cumplen, la mayora de los bolivianos consi-
dera que las leyes son injustas y que leyes injustas deben ser
incumplidas
6
.
En segundo lugar, los bolivianos identifican como los peo-
res transgresores a los ricos y a los polticos
7
. Si gran parte
de la opinin pblica considera que las leyes injustas deben ser
quebrantadas y que los ricos son los peores transgresores, cierta-
mente el sistema jurdico-legal est afectado por un dficit serio
de legitimidad cuya causa es atribuida en primer lugar a un efec-
to importante de la desigualdad prevaleciente en la sociedad. Se
puede concluir entonces que el problema quizs slo superficial-
mente reside en una inflacin de derechos. Desde el punto de vista
de la expansin de la ciudadana poltica y social como un objetivo
prioritario deseable, el desafo no reside en disear constituciones
espartanas o ascticas en materia de derechos polticos, econmicos
y sociales, sino en construir capacidades estatales que vayan posi-
bilitando la efectividad progresiva de los derechos consagrados.
Un punto importante en esta materia se refiere a los posibles
efectos disfuncionales que puede tener la difusin y empleo fre-
6. Ver PNUD-Bolivia (2007: 78).
7. Ibid: 79.
125
cuente de estrategias particularistas para hacer efectivos derechos
constitucionalmente consagrados. Como se seal ms arriba, es
posible que un ciudadano cualquiera o un grupo de ciudadanos
obtengan que se despierten clusulas que estaban dormidas
recurriendo a coyunturas favorables y a la legitimidad del texto
constitucional formalmente vigente. En la gran mayora de los ca-
sos se va a tratar de personas o grupos provistos de recursos de
poder muy especficos o que se encuentran en situaciones privi-
legiadas para ejercer influencia. Si los estados oyen de manera
desigual, con preferencia a los que tienen un respaldo jurdico-
constitucional por ejemplo, pagando asistencia legal, cabildean-
do en medios de comunicacin masiva, o a quien tiene ms
poder contestatario, se inicia un crculo vicioso de bsqueda de
reconocimiento efectivo de lo que se debe constitucionalmente, y
por consiguiente frustracin en la mayora de los casos.
La inflacin de demandas no slo produce efectos negativos en
razn de falta de efectividad, sino tambin por falta de ecuanimi-
dad: si hay particularismo y no ecuanimidad, lo que resulta estar
en juego no son los derechos, sino quin tiene la posibilidad mate-
rial de ejercerlos, presionando al Estado. El resultado puede ser un
escenario, similar al existente en algunos pases de la regin
8
, don-
de mayoritariamente se reivindica la aplicacin universal de las
leyes, y simultneamente hay una reserva de derechos de trans-
gredir, protestar y desobedecer leyes, mediante prcticas consue-
tudinarias y particularistas. Ello es el producto de las modalidades
particularistas de aplicacin de las normas constitucionales y le-
gales en Estados dbiles.
AMRICA LATINA. INFLACIN DE DERECHOS?
Uno de los aspectos ms observados de las nuevas constituciones (por ejemplo,
las recientemente aprobadas en Ecuador y el Estado Plurinacional de Bolivia, o la
Constitucin de Colombia de 1991, o la Argentina de 1994) es que ellas incluyen
largas listas de derechos sociales, polticos, culturales, y econmicos; una infla-
cin de derechos que, en el caso boliviano, suma 92 artculos de la constitucin,
y que en el caso ecuatoriano incluye 70 artculos.
Las referencias a los derechos de los ancianos, los nios, el derecho al deporte,
a la alimentacin adecuada, los derechos de la naturaleza y un largusimo etc-
tera han generado, habitualmente, dudas sobre los nuevos textos. Al respecto,
la espartana Constitucin de los Estados Unidos es interesante, y permite realizar
8. Ver el caso de Bolivia en la pgina 172.
126
algunas precisiones de inters. En efecto, Constituciones austeras como la esta-
dounidense vienen de la mano de una prctica ambivalente frente a los derechos
sociales, culturales o econmicos, en general. Ocurre que, tpicamente, cuando
los jueces no encuentran respaldo escrito a esos derechos nuevos (por ejemplo,
cuando no ven escrita en la Constitucin ninguna mencin al derecho a la salud, o
a los nuevos derechos indgenas), tienden a negarles relevancia.
Parece haber una alta correlacin entre la no inclusin de nuevos derechos y el no
reconocimiento judicial de los nuevos derechos. Esto no implica afirmar que, por
incluir nuevos derechos en las nuevas Constituciones, esos derechos van a con-
vertirse, mgicamente, en realidad. Lo que se afirma es lo opuesto, es decir, que
la ausencia de tales derechos tiende a trabajar negativamente contra su posible, y
por lo dems deseable, materializacin.
Lo que parece estar en juego, en estos casos, es un fenmeno que se llama las
clusulas dormidas, que es un fenmeno finalmente saliente en la historia del
liberalismo y los derechos. Por un lado, est el hecho de que esas clusulas
fueron redactadas en un lenguaje universal (tal vez por la sola razn de dotar a
las mismas de una aceptabilidad que, de otro modo, no hubieran merecido), y que
tales invocaciones universales quedaron constitucionalmente adormecidas (tal
vez porque el propsito con el que haban nacido era uno diferente al de ponerlas
en marcha). Sin embargo, nos encontramos con que ese adormecimiento cons-
titucional no implicaba la anulacin o completa prdida de sentido de aquello que
una vez haba sido escrito: interesa sealar que las clusulas incorporadas haban
quedado adormecidas, ms que anuladas*.
En la prctica, el texto constitucional segua diciendo que todos los ciudadanos te-
nan derecho a la propiedad, a la expresin, a la vivienda o al trabajo, por ms que
tales reclamos aparecieran como ilusorios o utpicos. Poda ocurrir, entonces,
que alguna persona del comn invocara, alguna vez, alguno de los derechos es-
critos, adormecidos, diciendo: Este derecho tambin habla para m, y pretendo
entonces que se haga efectivo. El texto explcito de la Constitucin reconoce la
legitimidad de ese reclamo que, eventualmente, entonces, puede ganar vigencia
a partir de las acciones de algn funcionario pblico bien dispuesto. En ese caso,
sorpresiva, subrepticiamente, una clusula relegada o adormecida puede co-
brar inesperada realidad, puede despertar de su letargo. Un hecho que de ningn
modo puede verse como una anomala en el derecho, ya que es puro y directo
producto de la incorporacin explcita de ciertas clusulas en un texto que se asu-
me como plataforma social compartida.
*Ver Roberto Gargarella (2011).
Esa debilidad se refiere tanto a la ausencia de estructuras bu-
rocrticas a la Weber, provistas de legitimidad, y por consiguiente
de las capacidades estatales que conlleva, capacidades que son las
que posibilitan la efectividad universal de los derechos formal-
mente consagrados, como a la debilidad de la cultura legal o ju-
rdica. La debilidad de esa cultura no slo afecta negativamente
el accionar burocrtico estatal, sino que a la vez pone a prueba
la legitimidad misma del Estado. La legitimidad depende directa-
127
mente del grado de efectividad universal de las normas constitu-
cionales y legales, esto es, de la existencia de un estado de derecho
que no es ni arbitrario, ni discrecional, y es por ello que lo que se
reclama en muchos pases de la Regin, tanto desde vertientes tc-
nicas como polticas, es un trato igual por el Estado.
v. Modalidades de democracia directa y mecanismos de inclusin
poltica
Como se puede apreciar en la Tabla 3, los nuevos textos cons-
titucionales consagran, con frecuencia variable, modalidades de
democracia directa. De los dieciocho pases examinados, doce de
ellos admiten el empleo de la consulta popular o referndum sin
mayores restricciones en cuanto a materias consultadas. De los
otros seis, hay dos que la admiten slo para casos especiales, que
es lo que sucede con Chile, que la limita a situaciones de reformas
constitucionales cuando hay discrepancias entre el Ejecutivo y el
Legislativo, y al nivel local, o en El Salvador en que su uso est
circunscrito a materias de integracin regional. En los cuatro res-
tantes, su empleo reconoce restricciones va la exclusin de ma-
terias sobre las cuales puede versar. Por ejemplo, en Uruguay se
excluyen materias tributarias.
Un anlisis detallado de la reglamentacin que encuentra en
los diversos textos constitucionales la consulta popular muestra
que sta puede ser obligatoria o facultativa. A su vez, la obligato-
ria se subdivide en obligatoria automtica y obligatoria acotada o
restringida. En este sentido, en Amrica Latina encontramos ejem-
plos de consulta obligatoria automtica en pases como Brasil, El
Salvador, Guatemala y Panam, donde determinadas decisiones
que afectan a la soberana nacional quedan sujetas a la decisin de
los ciudadanos va consulta. Chile, Ecuador, Uruguay y Venezuela
cuentan con consultas obligatorias de carcter acotado. En Chile
se consultan las reformas constitucionales slo si hay divergencias
entre el Ejecutivo y el Parlamento. En Ecuador se convoca a con-
sulta popular para aprobar o rechazar las reformas constituciona-
les que el Congreso apruebe como urgentes a peticin del presi-
dente. En Uruguay y Venezuela, de acuerdo con la Constitucin,
toda reforma constitucional debe ser aprobada por la Cmara de
Representantes y la Asamblea Nacional respectivamente, y ratifi-
cada mediante referendo.
128
Tabla 2.
Reemplazos y Reformas Constitucionales en Amrica Latina, 1978-2008
PAS CONSTITUCIN VIGENTE REFORMAS***
1853
1994
1967
1988
1980
1980
1886
1991
1949
1978
1998
2008
1983
1985
1982
1917
1987
1972
1992
1979
1993
1966
1967
1961
1999
25
1,4
NUEVA CONSTITUCIN
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
15
0,83
0
0
4
16
3
9
4
11
15
4
0
0
6
1
21
26
3
5
0
0
5
2
4
4
0
140
7,7
Argenna
Bolivia*
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela**
Total
Promedio por pas
*** Reformas contabilizadas por ao en que se realizaron enmiendas. Fuente: Cons-
tituciones Hispanoamericanas http://www.cervantesvirtual.com/portal/constituciones/. Po-
litical Database of the Americas http://www.georgetown.edu/pdba y otras fuentes locales.
De los dieciocho pases que regulan las consultas populares
en la regin, en catorce existe la posibilidad de realizar consultas
facultativas, que se pueden clasificar segn el origen de la inicia-
tiva. En un buen nmero de pases las consultas populares se res-
tringen mediante la exclusin de determinadas materias, o sobre la
base de disposiciones positivas ms o menos precisas, como en Bo-
livia, Ecuador, Honduras, Guatemala y Colombia. Por el contrario,
129
en unos pocos pases, entre ellos Argentina, Brasil y Nicaragua,
no existen lmites expresos al posible campo de aplicacin de una
consulta popular.
Respecto de las restantes modalidades de democracia direc-
ta, la iniciativa popular de ley est contemplada en trece de las
constituciones hoy vigentes, la revocatoria de mandatos en seis, y
los cabildos abiertos o populares en cuatro casos. Ciertamente, la
consagracin de uno de estos mecanismos en el texto constitucio-
nal puede estar asociada a una gran variabilidad en trminos de
su empleo efectivo. Como regla general, el componente efectivo
de democracia directa parece ser bajo en la gran mayora de los
pases, al menos en el plano nacional. A la vez, la situacin es dis-
tinta en los mbitos subnacionales, locales y municipales, donde
hay una riqueza mucho mayor, expresada en una gran variedad
de mecanismos y modalidades de participacin.
Hay dos hechos que valen la pena destacar en este punto. Pri-
mero, en siete de los pases los textos constitucionales contemplan
el empleo de frmulas de participacin ciudadana o de control
ciudadano en el caso de polticas pblicas. Si bien esa cifra puede
interpretarse como un indicador de una situacin negativa, consi-
derando la pobreza que ha caracterizado la bsqueda de frmulas
creativas para generar oportunidades e incentivos para la partici-
pacin ciudadana ms bien hay que ver en ella una seal de que
hay procesos de innovacin en marcha en esta materia. Segundo,
conviene subrayar que, salvo el caso de Colombia, las tres consti-
tuciones que consagran la totalidad de las formas de democracia
directa son aquellas que corresponden a contextos de refundacin
estatal. Ello confirma lo que ya se asever anteriormente en el sen-
tido de que los cambios en el orden o sistema poltico que esas
refundaciones introducen implican el empleo de formas de insti-
tucionalidad poltica que se alejan de las que son caractersticas de
la democracia liberal.
Independientemente del grado de correspondencia entre tex-
to y realidad, la consagracin en una gran mayora de casos de mo-
dalidades de democracia directa es una condicin favorable para
el progreso de los procesos de expansin de ciudadana. En un
cierto sentido, ello implica que aun cuando se empleen con escasa
frecuencia, ellas estn a la mano o disponibles en el arsenal de re-
cursos institucionales existentes. Al plantearse situaciones que los
actores no logran canalizar por las vas institucionales ordinarias y
s es posible hacerlo, por ejemplo, mediante una consulta popular,
130
Tabla 3.
Mecanismos constitucionales de inclusin poltica
PAS PROMUEVE LA
IGUALDAD DE GNERO?
ESTADO O IDENTIDAD
NACIONAL PLURAL /
MULTICULTURAL?
ORDENA ACCIONES
AFIRMATIVAS?
INICIATIVA
POPULAR
S, en el acceso a
cargos elecvos y
pardarios (art. 37)
S (art. 11, 15, 26)
No
No
S, en el acceso a
niveles decisorios de
la administracin
pblica (art. 40)
S, en el acceso a
cargos elecvos y
pardarios (art. 95)
S (art. 65)
No
No
No
No
S (art. 48)
No
S (art. 48)
No
S (art. 39)
No
S (art. 88)
No
S (art. 1)
No
No
S (art. 1)
No
S (art. 1)
No
No
No
S (art. 2)
S (art. 5)
No
S (art. 1)
S (art. 2 inc 19)
No
No
S (art. 6)
S, deben
promovidas por el
Congreso (art. 75
inc. 23)
S (arts. 71)
No
No
S (art. 13)
No
S (art. 65)
No
No
No
S, en favor de
ndigenas (art. 2. b)
S (arts. 48, 56 y 62)
No
S (art. 46)
No
S (arts. 39 y 58)
No
S (art. 21)
S (art. 39)
S (art. 162)
S (art. 14)
No
S (art. 155)
S (art. 123)
S (art. 103)
No
S (art. 277)
S (art. 5)
No
S (art. 140)
S (arts. 238
y 314)
S (art. 123)
S (art. 107)
S (art. 97)
S (art. 79)
S (art. 70)
Argenna
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Fuente: Gargarella y Filippini (2010).
131
PARTICIPACIN CIUDADANA
O CONTROL SOBRE
POLTICAS PBLICAS?
CABILDO
ABIERTO O
POPULAR?
REFERENDO O
CONSULTA POPULAR?
REVOCACIN
DE
MANDATOS?
No
S (art. 241)
S, en materia de asistencia y
seguridad social, trabajo y
salud (arts. 10, 194, 198 y 204)
No
S (arts. 103 y 270)
No
S (art. 100)
No
S, en los programas de salud
(art. 98)
No
Se obliga al Estado a
reglamentarla (art. 26)
S (art. 138, y 196)
Los municipios deben
promoverla (art. 233)
No
No
No
No
No
S (art. 11)
No
No
S (arts. 103)
No
S (art. 100)
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
S (art. 70)
S (art. 40)
S (art. 11)
S (art. 14)
S, en materia constucional y
municipal (arts. 5, 118 y 128)
S (arts. 103 y 374)
S, pero excluye materia
presupuestaria, tributaria,
scal, monetaria, credicia,
pensiones, seguridad,
emprstos, contratos o actos
de naturaleza admnistrava
(art. 105)
S (art. 104)
S, pero slo en materia de
integracin regional (art. 89)
S (art. 173)
S (art. 5)
Se obliga al Estado a
reglamentarla (art. 26)
S (art. 2)
S, pero slo para reformar la
constucin, para asuntos
municipales y para tratados
sobre el canal de esclusas
(arts. 238, 313 y 325)
S, pero excluye la defensa
nacional, las expropiaciones,
las elecciones, cuesones
tributarias, monetarias,
credicias, bancarias y
relaciones internacionales
(art. 121 y 122)
S (arts. 32 y 176)
S (arts. 203, 210 y 272)
S, pero excluye la materia
tributaria (arts. 79 y 331)
S (arts. 71 y 73)
No
S (art. 240)
No
No
S (art. 103)
No
S (art. 105)
No
No
No
No
No
S (art. 151)
No
S (art. 30)
No
No
S (art. 72)
132
no se requiere de reformas constitucionales para llevarlo a cabo, lo
que de por s aadiran mayor conflictividad a la situacin.
La Tabla 3 incluye tambin informacin sobre mecanismos de
inclusin social contemplados en los textos constitucionales actua-
les, lo cual constituye tambin una innovacin altamente positiva
desde el punto de vista de la expansin de ciudadana. Como se
observa en la primera columna de la tabla, nueve de las constitu-
ciones contemplan la promocin de la igualdad de gnero como
mandato. A la vez, en ocho de ellas se establece el carcter multi-
cultural o pluricultural del Estado, y nueve establecen imperativa-
mente la realizacin de acciones afirmativas.
Lo expuesto hasta ahora permite confeccionar un cuadro op-
timista sobre el tipo de condiciones institucionales existentes en
la gran mayora de los pases de la regin. Se trata de condiciones
que son favorables para el desarrollo de procesos de expansin de
ciudadana. Obviamente, la vigencia normativa de estas condicio-
nes jams se traducir automticamente en realidades efectivas.
No obstante, ellas pueden jugar un papel para nada desdeable
tanto en impulsar procesos de expansin como en facilitar su pro-
gresin una vez iniciados. Por un lado, la norma jurdica cumple
tambin una funcin pedaggica, de socializacin e interiorizacin
de valores y de conformacin de cultura, sensibilidades y sentidos
comunes colectivos. Por consiguiente, es mucho ms probable que
las demandas por expansin de ciudadana surjan y se consoliden
en sociedades nacionales dotadas ya de esa cultura, sensibilidades
y sentidos comunes, que lo hagan en situaciones en que esos ele-
mentos estn ausentes. Por otro lado, para la poltica de expansin
de ciudadana y sus agentes, actuar en una situacin en la que el
sistema jurdico contiene normas que consagran modalidades de
democracia directa y participacin, como asimismo mandatos re-
feridos a inclusin social de mayoras y minoras discriminadas,
se traduce en tener a disposicin recursos institucionales para la
puesta en obra de esa poltica de expansin.
vi. Financiamiento poltico
El desgaste de la poltica en la regin encuentra una de sus
expresiones ms preocupantes en la forma en que se financia y
se controla el financiamiento del sistema poltico. La captura del
sistema electoral por parte de intereses econmicos particulares ha
133
sido motivo de innumerables reformas en los aos noventa y 2000.
A pesar de ello, quedan pendientes la implementacin de i) leyes e
instancias que limiten de forma efectiva los gastos electorales y la
penetracin y captura de la poltica por el dinero en la forma de
contraloras o superintendencias electorales; y ii) financiamiento
estatal efectivo para institucionalizar sistemas de partidos polti-
cos, primarias, participacin y acceso a los medios.
El tema de financiamiento poltico est estrechamente vincu-
lado a la salud de los partidos polticos como vehculos de canali-
zacin y representacin de intereses democrticos. El desgaste de
legitimidad sufrido por gran parte de los partidos polticos de la
regin, est en parte asociado a la poca transparencia de sus fuen-
tes de financiamiento. A mayor transparencia financiera, mayor
posibilidad de representacin poltica, que a su vez deriva en una
mayor legitimidad de la democracia representativa. De manera
importante, el uso desigual del financiamiento poltico perpeta
las desigualdades sociales y econmicas existentes, generando un
crculo vicioso de desinters en la poltica por parte de poblacio-
nes pobres y excluidas. Tambin genera desincentivos a la parti-
cipacin de partidos polticos que requieren de reglas del juego
comunes para la competencia y la alternancia poltica. Cuando
los actores no creen en las reglas tienen mayor motivo de buscar
soluciones extrainstitucionales con consecuencias graves sobre la
perdurabilidad del sistema. Finalmente, el financiamiento poltico
desigual hace permeable al Estado por fuentes e intereses particu-
lares, privatiza el Estado. La igualdad poltica no suele ser fac-
tible en sociedades y economas desiguales. Sin embargo, esto no
debe minimizar la necesidad de buscar mayor igualdad poltica
efectiva.
Entre 2004 y 2010, disminuy el nmero de pases que reci-
ben fuentes pblicas de financiamiento de 94% a 89%, bsicamente
por los casos de Bolivia y Venezuela, que adoptaron esquemas de
financiamiento privados. En cuanto a los 16 pases que reconocen
alguna forma de financiamiento pblico directo, estos pueden ser
separados en dos grupos, segn las condiciones que se les exige
a los partidos para acceder al dinero pblico. Por una parte, se
ubican 6 pases que contemplan requisitos mnimos para recibir
este tipo de financiamiento, siendo generalmente este requisito el
goce de personera jurdica. Por la otra, se encuentra un grupo de
10 naciones que exigen algn tipo de umbral de votacin, de re-
presentacin en escaos, o simplemente un acceso al financiamien-
134
to de carcter proporcional al volumen de votos obtenido por los
partidos.
No todo el sistema regulatorio del financiamiento poltico y
electoral se juega en el origen (pblico/privado) de las contribu-
ciones y en los lmites estipulados. En 15 pases de la regin se
contempla algn tipo de franja electoral por medios pblicos, ya
sea de carcter obligatorio o voluntario. Sin embargo, una parte
muy importante de la comunicacin poltica transita por cana-
les privados, y por tanto pagados. En el contexto regional actual,
cuatro pases prohben la propaganda poltica pagada por tele-
visin (Argentina, Chile, Brasil y Mxico); otros cuatro no con-
templan lmite alguno, y el resto de pases establece algn tipo
de limitacin a la propaganda pagada, como complemento de la
franja gratuita.
En lo que concierne a las distintas capacidades regulatorias,
investigativas y sancionadoras de los organismos pblicos en los
casos de no divulgacin de la informacin financiera, se observa
una gran heterogeneidad de pases y situaciones. Es destacable
que una importante cantidad de pases exhibe una alta capacidad
regulatoria. No muy distinta es la situacin de las capacidades in-
vestigativas de los organismos pblicos, puesto que 11 pases des-
tacan por disponer de dichas facultades. En cuanto a las facultades
sancionadoras, 13 pases han dotado a sus organismos reguladores
con estas capacidades.
Un tema de especial preocupacin, por su efecto de deslegi-
timacin, es el uso de recursos de origen criminal o delictivo para
fines polticos. En el caso de Amrica Latina, el mayor peligro es la
posibilidad de que el narcotrfico y el crimen organizado penetren
las instancias polticas para comprar impunidad mediante el
financiamiento de campaas. Los ejemplos ms conocidos difun-
didos por la prensa latinoamericana son apenas la parte ms visi-
ble de un fenmeno mucho ms extendido, que presenta particu-
lares riesgos en pases en los que las grandes campaas nacionales
son complementadas por una vigorosa actividad electoral a nivel
subnacional. La captura de instituciones locales y regionales por
parte del crimen organizado genera una vulnerabilidad adicional
en contextos de estados dbiles.
135
HACIA DNDE IR?: PROPUESTAS DE REFORMA
Un estudio regional escrito por Kevin Casas y Daniel Zovatto plantea lneas comu-
nes de reforma del financiamiento poltico en Amrica Latina. Asumiendo que exis-
te tanto la voluntad como los recursos para hacer funcionar un sistema riguroso
de control del financiamiento poltico, los autores plantean la necesidad de intro-
ducir algunos instrumentos regulatorios, entre los cuales destacan los siguientes:
a) Mayor control del financiamiento privado, con prohibicin de las donaciones
annimas, de personas jurdicas y de fuentes extranjeras, principalmente.
b) Un sistema de subvencin pblica que garantice acceso a los partidos y
candidatos, en condiciones de equidad, a recursos adecuados para financiar
sus actividades ordinarias y electorales.
c) Adopcin de controles sobre algunos disparadores del gasto electoral, por
ejemplo:
Limitacin de la duracin de las campaas electorales, particularmente
del perodo de emisin de la publicidad electoral.
Topes a la emisin de publicidad por parte de partidos y candidatos en
medios de comunicacin.
Facilitacin de espacios publicitarios en la televisin pblica y privada a
los partidos polticos, asegurando que al menos una parte de esos espa-
cios se distribuya en forma igualitaria entre todos los contendientes.
d) Adopcin de mecanismos de rendicin de cuentas, transparencia y publici-
dad del manejo financiero de partidos y candidatos, mediante medidas como
las siguientes:
Establecimiento de un sistema gradual de sanciones a los responsables
financieros de los partidos en los casos de incumplimiento de la legisla-
cin vigente
Fortalecimiento del rgano de control: el control en materia de financia-
miento demanda una autoridad autnoma, tanto en trminos polticos
como financieros, e investida con suficientes potestades legales para
supervisar, verificar, investigar y, de ser necesario, instruir procesos, por
lo cual es fundamental dotar a los rganos de control de las facultades y
recursos necesarios para efectuar eficazmente su labor.
Fuente: Kevin Casas y Daniel Zovatto, 2011, Para llegar a tiempo: apuntes sobre la regula-
cin del financiamiento poltico en Amrica Latina, en Gutirrez y Zovatto (2011).
LA MAGNITUD DEL DESAFO: LAS REFORMAS MEXICANAS DEL 2006-2007
En los ltimos aos se pusieron a prueba las capacidades fiscalizadoras de la au-
toridad electoral mexicana (IFE) y se evidenciaron algunas debilidades del modelo
de auditora y rendicin de cuentas introducidas por la reforma electoral de 1996.
Los casos ms conocidos se denominaron Pemexgate y Amigos de Fox.
El primero de ellos implic la investigacin de un financiamiento ilegal de las cam-
paas del PRI que provino de una aportacin no reportada por el partido de un
monto equivalente a 50 millones de dlares que provenan de las arcas de la em-
136
presa petrolera paraestatal Pemex y que fluyeron al partido a travs del Sindicato
de Trabajadores Petroleros, una agrupacin afiliada al PRI. El caso termin con la
imposicin de una multa al partido equivalente a 100 millones de dlares por ha-
ber ocultado al IFE ese ingreso y porque se trat de una aportacin que superaba,
por mucho, el lmite establecido por ley.
El otro caso, Amigos de Fox, consisti en investigar un financiamiento no repor-
tado del que se benefici la campaa presidencial de Vicente Fox, de la que sali
victorioso. Se trat de un monto superior a los 9 millones de dlares que fueron
canalizados a la campaa a travs de una serie de asociaciones paralelas a los
partidos que lo haban postulado y que provenan en su mayora de fuentes prohi-
bidas por la ley (empresas de carcter mercantil, personas que trabajaban en el
extranjero y rganos pblicos), que superaban los montos de aportacin individual
y que provoc que se superara el lmite de gastos de campaa previsto en la ley.
Como consecuencia, el IFE le impuso a los partidos que haban impulsado la candi-
datura de Fox una multa de alrededor de 45 millones de dlares.
Los problemas mencionados provocaron que el del financiamiento y el del acceso
a la radio y la televisin constituyeran uno de los ejes vertebrales de la reforma
constitucional de 2007 y legal de 2008 en materia electoral. La reforma ratific
la prohibicin de las aportaciones annimas (salvo las colectas que se realicen en
mtines y en la calle) y la obligatoriedad de expedir un recibo para todas las apor-
taciones que reciban los partidos polticos. La reforma del 2009 tambin introdujo
cambios al volumen de financiamiento por actividades ordinarias, su distribucin,
as como la aprobacin de nuevos techos mximos de financiamiento para campa-
as presidenciales y de diputados.
Fuente: Lorenzo Crdova, 2011, El financiamiento a los partidos en Mxico, en Gutirrez
y Zovatto (2011).
3. La expansin de la Ciudadana Poltica: el contexto
ciudadano
Como ya se ha sealado, luego de dos dcadas en las que pri-
maron las definiciones econmicas sobre las polticas, la dcada
de los 2000 fue la dcada en la que retorn la poltica a la agenda
pblica en la regin. Aun cuando ello se manifiesta de muy di-
versas maneras, hay algunos hechos esenciales que sintetizan bien
ese retorno: i) el protagonismo y desempeo estatal eficaz en el
amortiguamiento de las consecuencias de la crisis de los aos 2007
y 2008 para los pases de la Regin; ii) la recuperacin de un rol
estatal ms proactivo en las actividades econmicas, incluyendo
las productivas, en varios pases de la Regin, recuperacin que ha
implicado en algunos casos la nacionalizacin de servicios pbli-
cos y/o de sistemas de pensiones; y iii) la expansin del gasto so-
cial, incluida la consolidacin de una red de transferencias sociales
que disminuyeron la pobreza extrema en muchos pases.
137
Esta relevancia que adquiere el rol del Estado, y por consi-
guiente los gobiernos en cuanto Poderes Ejecutivos, se refleja en la
opinin pblica ciudadana. Como se indic en el primer captulo
de este libro, en Amrica Latina esa opinin pblica viene atri-
buyendo progresivamente al Estado capacidades para resolver los
problemas de la gente, sea de una manera muy inclusiva o par-
cialmente. Refuerza esa observacin la informacin que entrega el
Grfico 1. Al preguntarse si las polticas pblicas mejoran las con-
diciones de vida, se obtiene un promedio regional de un 44%. A la
vez, merece destacarse que en 6 de los pases esa atribucin es ma-
yoritaria o casi mayoritaria, y que en otros seis casos est por sobre
el 40%. Si bien esas atribuciones son en alguna medida el efecto
de una cultura poltica firmemente enraizada en los pases de la
regin que concibe como misin bsica del Estado y sus agentes
precisamente atender a las necesidades e intereses presentes en la
sociedad, ellas son tambin coherentes con ese giro en el rol estatal
que se acaba de resear.
Por otra parte, segn se observa en el Grfico 2, el poder rela-
tivo atribuido al gobierno, en comparacin con otros actores, vena
en declinacin desde el 2003 al 2005, para adquirir una tendencia
ascendente que se estabiliza entre el 2006 y el 2010. Claramente,
hacia el 2010 en la subjetividad ciudadana se les atribuye a los go-
biernos un lugar central en la configuracin de poder nacional, con
el Poder Legislativo en una posicin secundaria estable y los parti-
dos polticos afectados por una pronunciada tendencia declinante
que acaba por situarlos en la misma posicin secundaria que los
parlamentos.
138
Grfico 1.
Las polticas pblicas mejoran las condiciones de vida
Latinobarmetro
Guatemala
Rep. Dominicana
Per
El Salvador
Mxico
Argentina
Honduras
Nicaragua
Costa Rica
Paraguay
Bolivia
Brasil
Colombia
Ecuador
Venezuela
Panam
Chile
Uruguay
44
25
28
34
36
37
39
40
41
41
42
43
43
46
50
52
52
57
71
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos del Latinobarmetro 2010. En base a
la pregunta: Cunto cree Ud. Que las polticas pblicas que lleva a cabo el
Gobierno mejoran las condiciones de vida de los (nacionales)?. Recogindo-
se los porcentajes de respuesta dados para las opciones Mucho ms Algo.
Grfico 2.
Quin tiene ms poder?*
60
57,5
55
52,5
50
47,5
45
42,5
40
37,5
35
32,5
30
27,5
25
22,5
20
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
1
0
El Gobierno
Las grandes empresas
Los Pardos Polticos
El Congreso Nacional
57
40
22
39
52
45
36
24
49
44
34
24
59
46
31
27
58
48
26
25
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos del Latinobarmetro 2010. Se reco-
gieron los porcentajes de respuesta por opcin para la pregunta: Quin
cree que tiene ms poder en (Pas)?. Las opciones de respuesta es ml-
tiple con un lmite de hasta tres donde el total suma el 100%. Aqu se
presentan los resultados para las opciones Partidos Polticos, Grandes
Empresas, El Gobierno y El Parlamento.
139
Grfico 3.
El gobierno
Lanobarmetro
Honduras
El Salvador
Paraguay
Costa Rica
Uruguay
Brasil
Panam
Chile
Guatemala
Per
Argenna
Mxico
Ecuador
Bolivia*
Colombia
Rep. Dominicana
Nicaragua
Venezuela*
58
32
32
43
51
52
52
53
57
59
61
62
64
65
66
69
71
74
79
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos del Latinobarmetro 2010. Aqu se
recoge el porcentaje de respuestas para la opcin El Gobierno.
La centralidad atribuida al gobierno o Poder Ejecutivo en la
configuracin de poder y las posiciones secundarias otorgadas al
Poder Legislativo y a los partidos es coherente con la evidencia
que se observa en los Grficos 4 a 7 en trminos del nivel de con-
fianza existente en la ciudadana respecto de las figuras presiden-
ciales, los poderes legislativos, y los partidos polticos. La confian-
za en los partidos polticos es la ms baja de todos los indicadores
polticos en la regin. Continan en orden ascendente los poderes
legislativos y los sistemas judiciales. A diferencia de las atribucio-
nes que se hacen a instituciones como los poderes legislativos o
los sistemas judiciales, o a organizaciones relativamente estables
como los partidos polticos, la confianza que se otorga a las figuras
presidenciales tiende a ser altamente idiosincrtica y relacionada
a vaivenes coyunturales asociados a temas de imagen, de desem-
peo personal, de tiempos econmicos buenos o malos, y diversos
otros factores. No obstante, si se prescinde en el Grfico 7 de los
tres casos en que el indicador en cuestin asume los valores ms
bajos, se observa que las figuras presidenciales compiten con xito
con los sistemas judiciales y los poderes legislativos, lo que vuelve
a reforzar la centralidad de esas figuras en las percepciones ciuda-
danas, y por ende del sistema presidencial mismo.
140
Grfico 4.
Confianza en el poder legislativo en Amrica Latina
80
70
60
50
40
30
20
10
0
M

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Ciudadanos lites
Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP y PELA.
Grfico 5.
Confianza en los partidos polticos en Amrica Latina
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
M

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Ciudadanos lites
Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP y PELA.
141
Grfico 6.
Confianza en el sistema judicial
80
70
60
50
40
30
20
10
0
C
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Ciudadanos lites
Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP y PELA.
Grfico 7.
Confianza en el presidente en Amrica Latina
90
80
70
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50
40
30
20
10
0
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g
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a
y
Ciudadanos lites
Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP y PELA.
142
Los grficos comentados muestran tambin, en cada caso, el
nivel de confianza atribuido por lites a los cuatro actores ya sea-
lados. Se trata especficamente de respuestas proporcionadas por
parlamentarios, esto es, polticos profesionales vinculados en su
gran mayora a partidos u organizaciones polticas. Si bien ello ex-
plica el resultado un tanto predecible que se observa en el Grfico
4, que muestra unos niveles de confianza muy altos otorgados a
los poderes legislativos, resulta interesante examinar las brechas
entre ciudadana y lites. Aun cuando ello exigira un anlisis mu-
cho ms detallado, se puede concluir que, en general, las lites son
ms generosas que la ciudadana en el otorgamiento de confianza,
pero que a la vez existe una correlacin entre las subjetividades de
ambas que refleja factores propios del contexto nacional de que se
trata. As, por ejemplo, la confianza ciudadana depositada en el
poder legislativo en Uruguay es mayor que la depositada en ese
poder en Costa Rica, y lo mismo sucede con las lites en esos pa-
ses, an cuando en el caso de las lites el nivel de confianza depo-
sitado es mayor que el otorgado por la ciudadana en ambos casos.
En general, los niveles de confianza otorgados por la ciuda-
dana a los poderes legislativos son bajos, segn se observa en el
Grfico 4. Hay cinco casos en que ese nivel oscila entre el 55% y el
50%, y en los doce restantes lo hace en trminos de cifras inferiores
al 50%. Puesto de otra manera, slo en cinco pases una mayora
bastante estrecha estima que se puede confiar en el poder legis-
lativo, y en los dems pases la confianza en ellos es una actitud
minoritaria.
Respecto de los partidos polticos, un tipo de organizacin
estrechamente vinculada con el Poder Legislativo y cuyo desem-
peo es crucial para la calidad del orden democrtico, la situacin
es ciertamente peor. En ninguno de los 17 pases para los cuales
existen datos hay una mayora que les otorgue confianza o alguna
confianza. En este caso, la confianza es una actitud abiertamente
minoritaria, que oscila entre un 20% y un 40% de los encuestados.
Adicionalmente, como se observa en el Grfico 8, si bien el nivel
de confianza promedio para la regin ha experimentado un leve
ascenso desde el ao 2003 en adelante, apenas alcanza a un quinto
de los entrevistados en los sondeos del 2009 y el 2010, es decir, un
depsito de confianza radicalmente minoritario.
143
Grfico 8.
Confianza de los partidos polticos
25
20
15
10
5
0
Conanza en los pardos polticos
16,6 16
15,1
15,2
18
17,1
18,5
20,3
20,3
11,3
9,2
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin recogidas del Latinobarmetro
para los aos correspondientes. Se sumaron los porcentajes vlidos de las
opciones de respuesta mucha o algo en funcin de la pregunta: Por fa-
vor mire esta tarjeta y dgame, para cada uno de los grupos, instituciones o
personas mencionadas en la lista, cunta confianza tiene Ud. En los par-
tidos polticos? Dira que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza?
En trminos de la distincin practicada anteriormente entre
lo poltico y la poltica, se puede suponer sin mayor riesgo que
el ncleo duro de la poltica lo constituyen los partidos polticos
y los poderes legislativos a los que se asocian. No es el caso de los
gobiernos en la regin, que si bien son todos gobiernos de parti-
dos, por lo general son percibidos como entidades que en algn
sentido habitan en un cierto limbo relativamente distante de la po-
ltica. Ello tiene que ver en una medida importante con el hecho
de que en los sistemas presidenciales latinoamericanos, los lderes
polticos electos cumplen el doble rol de jefes de Gobierno y jefes
de Estado, representando a la vez lo poltico y el inters general,
lo cual los pone sobre la poltica de partidos.
La mejor expresin de ello se encuentra en el aforismo de que
el Presidente o Presidenta lo es de todos los nacionales del pas de
que se trata, y ciertamente los presidentes o presidentas procuran
construir y velar por una imagen pblica que est a la altura de
esa definicin de su rol. De esta manera, lo que se tiene hoy es una
144
ciudadana que mayoritariamente desconfa de la poltica, descon-
fianza que no extiende a los presidentes, que para la mentalidad
presidencialista predominante estn ms cercanos a lo poltico
que a la poltica. De hecho, como se observa en el Grfico 7, en
diez pases la confianza hacia la figura presidencial es mayoritaria,
en cuatro est bajo el 50% pero bastante por sobre al 40%, y slo
en tres es francamente minoritaria. As, el retorno de la poltica al
que se aluda al comenzar este captulo acontece en un clima de
desconfianza que afecta a una categora crucial de actores los
partidos, y por implicancia los polticos profesionales y a una de
las arenas institucionales privilegiadas para la actuacin de esos
actores: los escenarios legislativos.
El contexto esbozado puede haber afectado, de manera varia-
ble, la participacin electoral en algunos de los pases de la regin.
Considerando 17 pases, en 6 de ellos el nivel de participacin en
elecciones presidenciales descendi a partir de 1993, y en un mis-
mo nmero de casos se ha tenido un descenso en elecciones para
escaos en el congreso respectivo. En el caso de elecciones presi-
denciales, el descenso en la participacin electoral ha sido mayor
en Chile, Costa Rica y Honduras; y para elecciones parlamentarias,
el mayor descenso se ha dado en Chile, Mxico y Costa Rica. Por
otra parte, en los sistemas electorales con voto obligatorio, la mag-
nitud del descenso en participacin electoral ha sido alta, con la
excepcin de Colombia y Nicaragua que tienen sistemas de voto
voluntario. Pero, por otro lado, se constata que Per y Bolivia ex-
perimentaron aumentos sostenidos de participacin electoral en la
ltima dcada. Claramente, hay casos donde los altos niveles de
desconfianza ciudadana se han asociado a fenmenos de apata
electoral, un tema que se explorar con ms detalle posteriormente.
Un hecho positivo es que los climas mayoritarios de descon-
fianza no han erosionado el apoyo a la democracia como sistema
poltico. En el recuadro sobre desacople entre crecimiento econ-
mico y apoyo a la democracia, se analiza cmo el apoyo promedio
a la democracia en Amrica Latina, despus de haber llegado a
un valor mnimo de un 48% el ao 2001, ascendi luego oscilando
entre valores superiores al 50%, y alcanzando un 62% el 2006 y
un 61% en el 2010. Otro aspecto positivo en esa serie temporal es
precisamente el desacoplamiento entre la trayectoria que sigue la
actitud hacia la democracia como sistema de gobierno y la trayec-
toria de la tasa de crecimiento econmico. Ello muestra que esa
actitud descansa en una visin que atribuye a la democracia un
145
valor positivo en cuanto tal, esto es, en cuanto un tipo de orden
poltico que vale por s mismo, independientemente del desempe-
o de la economa. Esa visin es un componente de lo que se ha
denominado como lo poltico: el deber ser del Estado y del mbito
de lo pblico.
En ese mismo recuadro, se presenta un grfico que muestra la
trayectoria desde 1995 al 2010 de la satisfaccin con la democra-
cia. En este caso, lo que se procura medir es la evaluacin que se
hace de la operacin o desempeo actual del orden poltico exis-
tente, el ser hoy del Estado y el orden poltico, y por consiguiente
un componente de la poltica. Claramente, si bien la actitud hacia
la democracia en s ha sido mayoritariamente positiva durante los
ltimos 15 aos, la satisfaccin con la operacin concreta, aqu y
ahora, del orden poltico, ha sido una opinin minoritaria, aunque
ha tendido a aumentar en los ltimos seis aos, alcanzando un
mximo de un 44% en el 2009 y en el 2010.
De este modo, lo que se configura es un clima de desconfian-
za tanto hacia los agentes polticos por excelencia y los escenarios
privilegiados para su actuar, como respecto de la operacin del
orden poltico actitudes negativas hacia la poltica, que por
fortuna coexisten con actitudes positivas hacia el Estado, su di-
mensin personal encarnada en la figura presidencial, y el orden
poltico democrtico como valioso en s, esto es, orientaciones ma-
yoritarias positivas hacia lo poltico.
La conclusin anterior se ve reforzada por la informacin que
proporcionan los Grficos 9 y 10, donde se muestran los porcen-
tajes por pas para alternativas de respuestas a la pregunta sobre
cul es la actividad ms efectiva para influir sobre una decisin
de gobierno. Las magnitudes observadas varan importantemente
a travs de los pases, y ello dificulta proponer generalizaciones
para el conjunto de la regin. As, si bien en casi todos los casos la
respuesta ms frecuente es trabajar a travs de conexiones per-
sonales y familiares, la distancia entre esa magnitud y las que
asumen las dos alternativas que la siguen es bastante estrecha en
varios pases. De hecho, si se suman las frecuencias observadas
para ellas, superan a la primera alternativa. Lo que est fuera de
discusin es que la alternativa de trabajar a travs de partidos po-
lticos es radicalmente minoritaria.
Por otra parte, frente a la pregunta sobre qu es lo ms efecti-
vo para cambiar las cosas, la alternativa consistente en votar para
elegir a los que defienden mi posicin es ms que mayoritaria en
146
casi todos los pases y en ningn caso desciende por debajo del
50%. Vale la pena destacar que los niveles de apata o resignacin
medidos por la respuesta de que no es posible influir para que
las cosas cambien, y que da igual son muy bajos en todos los
casos, y que la opcin de participar en movimientos de protesta
es minoritaria. Ello habla tanto de ciudadanas cuya predisposi-
cin es bsicamente activa, como del carcter minoritario de los
segmentos dispuesto a formas ms comprometidas de accin pol-
tica. Esto ltimo no es contradictorio con el auge de diversos mo-
vimientos sociales durante la dcada, puesto que en realidad ello
no es privativo de la regin, sino que constituye una regularidad
emprica probablemente universal.
Grfico 9.
Lo ms efectivo para influir en el cambio de las cosas (2009)
83
73
63
53
43
33
23
13
3
M

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Votar para elegir
a los que deenden
mi posicin
Parcipar en
movimientos de
protestas y exigir los
cambios
No es posible inuir
para que las cosas
cambien, da igual
71
15
27
22
21
7
11 12
19
6 5
16
9
18
71
56
57
58
74
71
64
87
85
75
81
65
62
59
53 53 51
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos del Latinobarmetro 2009. Se reco-
gieron los porcentajes vlidos registrados para las opciones de respuesta
indicadas en funcin de la pregunta: Qu es ms efectivo para que Ud.
pueda influir en cambiar las cosas?.
147
Grfico 10.
Actividad ms efectiva para influir en una decisin del gobierno 2010
(1 mencin)
53
48
43
38
33
28
23
18
13
8
3
M

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E
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d
o
r
Trabajar a travs de
conexiones personales
y familiares
Trabajar a travs de su
partido
Escribir a los funcionarios
de gobierno explicando
su punto
Atraer personas
interesadas en el
problema y formar
un grupo
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33
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41
36
24
29
28
50
52
25
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos del Latinobarmetro 2010. Se reco-
gieron los porcentajes vlidos de las cinco primeras menciones en funcin
de la pregunta: Cul considera que es la accin ms efectiva para poder
influir en la decisiones del Gobierno?.
En la medida en que se expande la ciudadana, la regin se
encuentra ante nuevas expectativas sobre lo que debe y puede ha-
cer la poltica, y el Estado se encuentra en el centro de esta cons-
telacin de expectativas. La accidentada historia de construccin
de estatalidad en Amrica Latina ha tendido a privilegiar su di-
mensin burocrtica por sobre las dimensiones legales y de identi-
dad. Para muchos pases de la regin, el problema tradicional de la
estatalidad ha sido el exceso en cuanto a presidencialismo y el d-
ficit respecto del control territorial por el Estado, control frecuen-
temente disputado con poderes locales, caciques, patrones y ml-
tiples actores sociales y regionales. La tarea de reforzamiento de la
dimensin burocrtica sigue siendo un tema real de preocupacin
para algunos pases de la regin, como tambin las de reduccin
148
de un excesivo poder presidencialista. Sin embargo, los problemas
ms prioritarios de la agenda pblica actual no tienen que ver con
la presencia territorial del Estado, sino con las expectativas que se
abren en cuanto a su capacidad de garantizar derechos ciudada-
nos nuevos o ya existentes, y con el cumplimiento o satisfaccin
de esas expectativas versus la frustracin de ellas. En trminos de
estas nuevas prioridades, la construccin o el reforzamiento de las
capacidades burocrticas adquieren un nuevo sentido. En efecto,
el reto reside hoy en construir capacidades cuya magnitud, calidad
y naturaleza sea funcional a hacer efectivos los derechos econmi-
cos, sociales y polticos.
Con los procesos de expansin de derechos ciudadanos, y su
asociacin en el tiempo con el retorno de la poltica y la descon-
fianza sobre los polticos, se ha abierto una nueva brecha de ex-
pectativas en la regin. Para pases con instituciones democrticas
estables y consolidadas, las expectativas tienden a ser declinantes,
expresadas en la baja participacin electoral, la apata poltica o el
cinismo con respecto a la poltica y los polticos. De manera inver-
sa, para muchos pases marcados por la inestabilidad democrtica,
el conflicto y la refundacin poltica, las expectativas del retorno
de lo poltico y del Estado son ascendentes, y se concretan en cam-
bios constitucionales radicales, inflacin de reconocimiento de de-
rechos, y muy altas expectativas sobre la capacidad del Estado de
refundar el pacto social y la sociedad poltica.
DETRS DE LOS DATOS: DESACOPLE ENTRE CRECIMIENTO ECONMICO Y APOYO/
SATISFACCIN DEMOCRTICA?
Est vinculado el crecimiento al apoyo y a la satisfaccin por la democracia? La
literatura muestra evidencia del impacto de la coyuntura econmica empleo en
particular sobre las probabilidades de re-eleccin de gobernantes en el hemis-
ferio americano, pero esta relacin es ms tenue cuando pasamos a discernir
el impacto de la economa sobre la democracia como sistema de gobierno. Un
estudio reciente que utiliza la encuesta LAPOP 2010, echa luces sobre esta apa-
rente paradoja: encuentra que la variable que ms se correlaciona con el apoyo a
la democracia es la expectativa sobre la coyuntura econmica, no el estado de la
coyuntura en s.
Estudios que controlan el impacto de mltiples factores se acercan ms a la re-
solucin de la paradoja del desacople democrtico. En el estudio paradigmtico
sobre democracia y economa*, se concluye que las economas que ya superaron
el umbral de U$D 6,000 PIB per cpita ya se encuentran inoculados a tendencias
de desconsolidacin democrtica. Un problema con este resultado es que solo
algunos pases de la regin Chile, Uruguay, Argentina y Brasil cumplen con
149
el umbral sealado. Se mantiene un signo de interrogacin sobre el resto de la
Regin?
Un estudio ms reciente** encuentra que los factores econmicos tienen un im-
pacto interrelacionado. El bajo nivel de crecimiento econmico impacta ms sobre
el apoyo a la democracia cuando est acompaado por bajos niveles de desarrollo
econmico y altos niveles de desigualdad, particularmente entre poblaciones jve-
nes y pobres. El Barmetro de las Amricas (LAPOP) encuentra que las tendencias
de apoyo a la democracia, a la legitimidad poltica del Estado de derecho y a la
desaprobacin de comportamientos violentos continan siendo relativamente vul-
nerables a los vaivenes de la coyuntura econmica***.
*Ver Pzreworski et al (2000).
**Ver Crdova y Seligson (2009).
***LAPOP (2010).
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APOYO A LA DEMOCRACIA Y CRECIMIENTO DEL PBI PER CAPITA 1995-2010
Apoyo a la Democracia Crecimiento del PBI per cpita
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Sasfaccin con la Democracia Crecimiento del PBI per cpita
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0,9
2,3
SATISFACCIN CON LA DEMOCRACIA Y CRECIMIENTO DEL PBI PER CAPITA 1995-2010
150
DETRS DE LOS DATOS: DE QU DEPENDE LA PARTICIPACIN
ELECTORAL EN SISTEMAS DE VOTACIN OBLIGATORIOS?
Los datos descriptivos de la regin muestran una baja participacin electoral con
respecto al promedio global, pero en conjunto es difcil discernir patrones causa-
les que expliquen la participacin electoral, a menos que se controle por factores
institucionales, polticos, sociales y econmicos. Una constante en la literatura
comparada es que la participacin electoral tiende a ser mayor, ceteris paribus,
en sistemas electorales de voto obligatorio. Amrica Latina tiene la mayor parte
de los 29 sistemas electorales con voto obligatorio en el mundo. En estos casos,
qu explica la participacin electoral?
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%
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80
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50
40
30
20
VOTO
Amrica del Sur y Central
frica
Medio Oriente
Asia
Amrica del Norte
Europa occidental
Oceana
Powell (2010) presenta uno de los estudios ms minuciosos sobre participacin
electoral en sistemas de voto obligatorio. Encuentra que controlados por otros
factores bsicos PIB per cpita del estado, nivel de participacin electoral en
la anterior eleccin, composicin demogrfica y nivel de alfabetismolos facto-
res que ms pesan en un sistema obligatorio son los factores institucionales, en
especial los que inciden sobre la obligatoriedad del voto. En el caso brasileo,
indicadores sobre fragmentacin electoral, crecimiento del electorado y propor-
cionalidad en la designacin de escaos son los que ms explican la participacin
electoral. Este resultado es significativo para otros pases de la regin: ms all
de norma de obligatoriedad, los factores que ms inciden son factores institu-
cionales que apoyan la norma. Son las instituciones, en ltimo trmino, las que
explican la mayor o menor participacin electoral en la regin.
Fuente: IDEA International y Powell (2009).
151
4. La expansin de la Ciudadana Poltica: los tipos de con-
textos nacionales
En un texto reciente, se ha caracterizado la ciudadana polti-
ca como un concepto que incluye tanto la forma en que se accede
a los cargos pblicos, como los procesos mediante los cuales se
toman las decisiones de gobierno y se disea la constitucin po-
ltica de un pas
9
. Esta caracterizacin es til, no slo en cuanto
pone de relieve la dimensin procedimental de la democracia, que
es de la esencia de esta clase de orden poltico, sino a la vez al
subrayar otros dos componentes que adquieren relieve contempo-
rneamente en trminos de los procesos de expansin de ciudada-
na social y poltica. Por una parte, un componente que consiste
en la democratizacin de los mbitos de decisin gubernamental,
entendiendo la nocin de decisin gubernamental en un sentido
muy amplio, que comprenda instancias decisorias nacionales, y
subnacionales como las regionales, locales, sectoriales de ndole
diversa, etctera. Puede entonces ser ms conveniente hablar de
la democratizacin de decisiones colectivas. En la Amrica Latina
de hoy, ello comprende los diversos mbitos de participacin, in-
cluyendo un espacio explcito para actores no tradicionales, como
son los movimientos sociales, los movimientos y organizaciones
de indgenas, las organizaciones sindicales y diversos otros actores
de la sociedad civil.
Por otra parte, esa caracterizacin subraya un segundo com-
ponente que atae a la democratizacin del orden poltico en su
totalidad, que es lo que se connota con la referencia al diseo de
la constitucin poltica de un pas. En su concrecin prctica con-
tempornea, se refiere a mbitos y formas de acciones orientadas a
la reconstruccin de la legitimidad de las normas polticas funda-
mentales vigentes, esto es, principalmente la constitucin poltica
del Estado. Las experiencias recientes de refundacin constitucio-
nal hacen de esta ltima temtica una cuestin relevante para un
subconjunto de pases en la regin.
Como se ha sealado en varios pasajes de este libro, las tra-
yectorias de desarrollo poltico y socioeconmico de los pases de
la regin son diversas y albergan un abanico de formas institu-
cionales para garantizar derechos polticos, econmicos y sociales
9. Ver PNUD-OEA (2010) Nuestra Democracia, p. 62.
152
exigibles. La mirada comparativa ratifica esta intuicin cuando,
por ejemplo, se visualizan los procesos polticos heterogneos que
estn detrs de la marcada disminucin de la pobreza en pases
como Chile, Brasil, Per o Venezuela en los ltimos quince aos.
Pese a esa diversidad, la distincin recin hecha permite distinguir
al menos dos grandes tipos de contextos nacionales, que definen
otros tantos escenarios en los que tienen lugar los procesos de ex-
pansin de ciudadana, cada tipo de contexto orientado de manera
principal precisamente por uno de esos componentes.
En el primer tipo de contextos, la trayectoria de desarrollo
seguida hace que la cuestin bsica de la legitimidad del orden po-
ltico est resuelta, independientemente de que existan demandas,
an mayoritarias, de reformas de los textos polticos constituciona-
les y legales vigentes. Por consiguiente, la cuestin prioritaria en la
agenda es la democratizacin de los mbitos de decisin colectiva,
quizs incluyendo mbitos tan bsicos como los de la eleccin de
la figura presidencial y los representantes al Poder Legislativo, por
ejemplo, en razn de una persistente baja de participacin electo-
ral. Este tipo de contextos caracterizan a aquellos pases en los que
en lo esencial la continuidad institucional es muy significativa, y
en muchos casos de los cuales el orden poltico contemporneo es
producto de un proceso de transicin democrtica largo, sostenido
por un pacto sociopoltico que ha minimizado las rupturas institu-
cionales propias de una transicin a la democracia.
En el segundo tipo de contextos, lo que tiene primera priori-
dad en la agenda es precisamente la reconstruccin de la legitimi-
dad del orden poltico. Recogiendo otra distincin hecha con an-
terioridad, podra decirse que el desafo primordial en estos casos
consiste en una reconstruccin y resignificacin consiguiente de lo
poltico, mientras que en el primer tipo de contextos el problema es
cmo transformar la poltica. Son por consiguiente contextos refun-
dacionales, donde los nuevos textos constitucionales juegan un rol
estratgico. Ello no implica que las cuestiones sobre las formas de
adopcin de decisiones colectivas no estn tambin en la agenda y
no sean objetos de enfrentamientos polticos, muchas veces intensa-
mente conflictivos, pero el sentido de estas cuestiones y los enfren-
tamientos que originan estn subordinados y referidos a la cuestin
principal de la reconstruccin y redemocratizacin de legitimidad,
cuestin que obviamente es altamente conflictiva. Las experiencias
recientes de refundacin constitucional en un subconjunto de pases
en la regin son casos que pertenecen a este tipo de contextos.
153
Una terminologa alternativa para diferenciar ambos tipos de
contextos reside en la distincin entre expansiones sistmicas de
ciudadana, y expansiones asistmicas de ciudadana. Esta distin-
cin tiene la virtud de enfatizar el elemento de discontinuidad que
es propio de los contextos refundacionales, pero a la vez tiende a
connotar una nocin de cambio catico, que no tiene porque nece-
sariamente estar presente en esos contextos. Ciertamente, los pro-
cesos de ruptura institucional implican niveles de conflictividad
no menores y de desordenamiento de lo previamente existente, pero
a la vez de emergencia de nuevas frmulas y la experimentacin
con ellas en trminos de orientaciones bastantes definidas. Si la
nocin de ausencia de sistema connota la ausencia de una o varias
lgicas, este no es el caso en estas experiencias o contextos.
Los dos componentes o dimensiones sealados no agotan
los tipos de escenarios posibles para los procesos de expansin de
ciudadana. En efecto, un orden democrtico implica tambin la
vigencia efectiva de un conjunto de libertades cuyo mbito de ejer-
cicio incluye el orden poltico pero es mucho ms extenso, como
tambin condiciones jurdico-fcticas que igualmente sostienen
no slo el orden poltico sino tambin formas diversas de orden en
general. Una de esas condiciones es la existencia de niveles de se-
guridad por sobre un cierto umbral crtico, y esta es una condicin
que en varios pases de la regin est debilitada. En estos casos,
coetneamente con la expansin de derechos, la agenda contem-
pla como problema principal la defensa de determinados derechos
cuya efectividad es puesta en jaque por los dficits en los niveles
de seguridad existentes, derechos que a la vez son necesarios para
la existencia de un orden poltico democrtico. Se trata entonces
de un tercer tipo de contextos que se pueden caracterizar como de
defensa de derechos en contextos de amenaza a la democracia.
Aqu, los procesos de expansin de ciudadana adquieren peculia-
ridades que se analizarn en su momento.
La clasificacin de tipos de contextos nacionales recin expues-
ta no define tres categoras de sociedades nacionales excluyentes
entre s, esto es, los lmites entre una y otra son difusos de manera
tal que un pas determinado puede presentar rasgos de dos ellas, o
de las tres. Lo importante es qu es lo que predomina, y cuando es
necesario se lo puede examinar en un momento desde un tipo de
contexto, y en otro momento desde otro tipo de contexto.
En lo que sigue, y en armona con las conceptualizaciones
empleadas hasta ahora, se entendern como expansin de ciuda-
154
dana poltica a los procesos por los cuales se ejercen derechos po-
lticos ya existentes de manera ms efectiva, o se reconocen nuevos
derechos polticos. La regin presenta ejemplos de ambos proce-
sos. El reconocimiento de nuevas figuras legales o constitucionales
que amplan los sistemas de representacin poltica a organizacio-
nes de la sociedad civil, o que generan nuevos mecanismos para
el ejercicio de derechos de sufragio, como son los referendos, las
peticiones ciudadanas, los plebiscitos, etctera, son ejemplos de
lo primero. El reconocimiento de derechos colectivos de pueblos
indgenas, de derechos de control social sobre los poderes estable-
cidos del estado, o el establecimiento de derechos civiles de mino-
ras sexuales son ejemplos de lo segundo.
i. Contextos de significativa continuidad institucional
En los tres tipos de contextos que se han distinguido, los pro-
cesos de expansin de ciudadana son coetneos por una parte con
una creciente valorizacin del Estado y lo que se ha denominado
de retorno de la poltica, y por otra con niveles significativos de
desconfianza en la actividad poltica, en sus agentes y en los esce-
narios institucionales clsicos en que se desenvuelven esos agen-
tes. Los efectos de esta contradiccin difieren de una a otra clase
de contextos.
En el caso de los pases con instituciones democrticas esta-
bles y consolidadas, que han estado operando normalmente por
tiempos no menores, esa contradiccin tiende a tener una evolu-
cin lenta y a manifestarse en trminos de una creciente incapaci-
dad de los canales institucionales existentes para procesar conflic-
tos y demandas que ponen en juego intereses materiales e ideales
de sectores importantes de la sociedad. Esa institucionalidad es el
resultado de procesos de transicin democrtica que han implica-
do rupturas institucionales de no muy alta intensidad, sustentados
en equilibrios muy estables de fuerzas sociopolticas y corporati-
vas, como por ejemplo Fuerzas Armadas y organizaciones empre-
sariales.
Hay que destacar que esa incapacidad no implica que la ins-
titucionalidad vigente no procese todas las demandas y conflictos
presentes en la sociedad, o que slo procese adecuadamente los
intereses de los sectores privilegiados en la distribucin societal
de recursos de poder, o econmicos, o de ndole netamente social
155
como el prestigio y la insercin en redes de influencia. Algunos de
los pases que habra que incluir en esta categora han experimen-
tado procesos significativos de crecimiento durante las ltimas
dos dcadas y han logrado xitos no menores en la superacin de
los niveles de pobreza.
Paradjicamente, la incapacidad de los canales institucionales
para procesar demandas y conflictos parece haber afectado en al-
gunos de estos casos no a quienes ocupan las posiciones ms des-
validas en los sistemas de desigualdad que caracterizan a la socie-
dad del caso, sino a sectores ubicados en posiciones intermedias,
por ejemplo, sectores medios de ingresos bajos que han accedido
a educacin tcnica o universitaria, cuyas historias de vida son de
movilidad social ascendente y que han disfrutado de un perodo
importante de bonanza econmica. Esa posicin socioeconmica
intermedia, y los rasgos que caracterizan esas historias de vida
tpicas de estos sectores, hacen que la respuesta subjetiva igual-
mente tpica o promedio frente a la incapacidad persistente de los
canales democrticos normales de responder a sus intereses sea de
una igualmente persistente y crecientemente intensa frustracin
de expectativas.
En este punto, conviene subrayar que este fenmeno de frus-
tracin de expectativas es propio de esta clase de sectores, y no
as de sectores que podran denominarse populares sectores de
menor educacin, que desempean trabajos menores o manuales
poco calificados y de baja productividad, y de ingresos compa-
rativamente bajos respecto de los primeros, sbitamente em-
pobrecidos, desempleados y golpeados por colapsos econmicos
profundos que los llevan a niveles de subsistencia. En este caso,
las respuestas tpicas son simplemente agresivas, motivadas por la
insatisfaccin de necesidades muy inmediatas y primarias, como
el alimentarse da a da. As, por ejemplo, es posible que en la Ar-
gentina del colapso econmico neoliberal de fines de la ltima d-
cada del siglo pasado y los primeros dos aos del actual las ml-
tiples formas de protesta callejera y la emergencia de contestacin
poltica extrainstitucional como las organizaciones de piqueteros,
obedezcan no a una frustracin de expectativas sino simplemente
a respuestas propias de sectores en una situacin de colapso eco-
nmico. El problema de estos sectores populares no es la incapaci-
dad de canales institucionales de procesar democrticamente sus
intereses, sino la incapacidad de un orden econmico de atender a
sus necesidades bsicas cotidianas. Inversamente, se puede conje-
156
turar que en la Argentina de los ltimos ocho aos los fenmenos
de protesta y movilizacin responden primordialmente a una lgi-
ca de frustracin de expectativas de sectores o estratos sociales que
obedecen a la caracterizacin que aqu se ha hecho.
Para estos sectores o estratos intermedios, los agentes pol-
ticos partidos, polticos profesionales, representantes legislati-
vos a travs de los cuales opera la institucionalidad democr-
tica vigente van apareciendo con el transcurso del tiempo como
ineficaces, y son objeto de una erosin sostenida de su credibilidad
y de la confianza que se deposita en ellos. De esta manera, ad-
quieren o aprenden una predisposicin antagnica que en sntesis
lo es respecto de la poltica, en los trminos ya explicados. En la
medida que el orden democrtico est en vigencia por un tiempo
lo suficientemente extendido, esta predisposicin puede ser objeto
de trasmisin intergeneracional, va una socializacin por adultos,
sin necesidad de que las personas tengan ellas la experiencia de
la incapacidad de los canales institucionales para responder a sus
intereses.
Un primer fruto de la interaccin entre esa predisposicin y
la operacin normal del orden democrtico es el distanciamiento
respecto de los procesos electorales, o la apata electoral, si se pre-
fiere llamarla as. El caso ejemplar en esta materia puede ser el de
Chile durante la dcada que ocupa aqu, un pas cuya evolucin
calza ms que razonablemente bien con el tipo ideal de contexto
que se ha reseado aqu. Despus de un comienzo altamente po-
sitivo en cuanto a movilizacin electoral entre 1988 y 1990, sigui
una etapa de estabilizacin y posteriormente de declinacin de la
representatividad del padrn o registro de inscritos respecto del
electorado potencial. Hoy, casi cuatro millones de ese electorado
potencial, ms que principalmente ciudadanos y ciudadanas com-
parativamente jvenes, no estn en el registro electoral, lo que es
posible en virtud de una frmula de inscripcin voluntaria y voto
obligatorio para los inscritos.
En la medida en que los canales institucionales democrticos
vigentes demuestran su inefectividad prolongadamente en el tiem-
po, el desdn por su empleo comienza a darse simultneamente
con el recurso a modalidades extrainstitucionales de accin polti-
ca, o bien simultneamente con el apoyo a alternativas que impli-
can rupturas polticas con el patrn establecido de alineamientos y
coaliciones que el equilibrio de fuerzas que est en el origen del
proceso de transicin y su xito ha tendido a perpetuar.
157
El caso de Chile es nuevamente un buen ejemplo de ello.
Despus de una dcada y media de predominio y estabilidad del
alineamiento de fuerzas postransicin, la administracin Bachelet
enfrent las primeras movilizaciones masivas estudiantiles la
llamada revolucin pingina, en atencin a los colores de la vesti-
menta escolar, que a juicio de la inmensa mayora de los anli-
sis puso de manifiesto deficiencias serias del sistema educacional.
Esas protestas se han reiterado durante la segunda mitad del 2011,
movilizando estudiantes secundarios y del nivel terciario, sectores
de sociedad civil y asociaciones sindicales de nivel nacional. Adi-
cionalmente a su mucho mayor escala de magnitud e intensidad,
esta nueva ola de movilizaciones ha tendido a adquirir conno-
taciones claramente ms amplias que cuestionan la constelacin
institucional vigente y el equilibrio de fuerzas polticas que ella
perpeta a travs de frmulas como un sistema electoral que sobre
representa a la coalicin de partidos de derecha y centro derecha,
y un sistema de decisin legislativo que contempla supramayoras
y sper mayoras para las materias de gran relevancia, conforman-
do as un sistema de vetos, que es precisamente lo que en ltima
instancia ha tornado incapaces los canales institucionales ordina-
rios de representar y procesar el tipo de intereses y cuestiones que
agitan a los sectores hoy movilizados.
Por otra parte, continuando con el ejemplo de Chile, slo en
1989, en la eleccin presidencial que inaugur formalmente el re-
torno a un orden poltico democrtico, haba competido un tercer
candidato fuera del alineamiento de fuerzas cuyo pacto ha susten-
tado la transicin y consolidacin democrticas, con un desem-
peo electoral significativo. Veinte aos ms tarde, en la eleccin
presidencial del 2009, dos candidatos externos a las dos coalicio-
nes que han constituido el sistema estable de dos bloques parti-
distas de las ltimas dos dcadas obtuvieron alrededor de un 25%
de los votos. Todos los anlisis coinciden en que ese resultado se
reclut principalmente de sectores de la ciudadana insatisfechos
con la incapacidad de los canales institucionales democrticos or-
dinarios de procesar nuevas demandas, producto de la osificacin
de la institucionalidad poltica que atribuyen a la perduracin del
alineamiento de fuerzas postransicin.
En el recuadro sobre Tensiones entre accin y percepcin
ciudadana se presenta un grfico que muestra el desempeo de
los pases de la regin en un ndice de Participacin. Como se pue-
de observar, cinco de los pases muy cercanos al valor mnimo del
158
ndice son casos susceptibles de caracterizarse en trminos de con-
textos de continuidad institucional significativa: Colombia, Brasil,
Chile, Panam y Paraguay. Otros dos casos tambin susceptibles
de esa caracterizacin, Uruguay y Argentina, ocupan posiciones
intermedias en el ndice. Ello es coherente con la proposicin
avanzada ms arriba en el sentido que el desafo principal que
enfrentan estos pases es la desvalorizacin, por parte de sectores
importantes de la ciudadana, de la participacin en los canales
democrticos ordinarios.
Sin embargo, hay que destacar que esa desvalorizacin no
ha acarreado una puesta en cuestin de la naturaleza del orden
poltico y su legitimidad. En el mismo recuadro antes referido, se
presenta otro grfico, esta vez ilustrando el desempeo de los pa-
ses en un ndice de Legitimidad. Todos los casos de contextos de
continuidad institucional significativa muestran valores altos en
el ndice. La nica excepcin es Argentina, que realidad compar-
te rasgos de los dos primeros tipos de contextos: de continuidad
institucional y refundacionales. De esta manera, en estos sistemas
polticos no hay problemas sustanciales de legitimidad, o resig-
nificacin del orden poltico, que ocupen un lugar principal en la
agenda.
En este tipo de contextos, el desafo en cuanto a la expansin
de la ciudadana poltica no reside en la construccin y consolida-
cin de un nuevo orden poltico, sino en la democratizacin del
orden poltico existente. Ello implica probablemente tanto iden-
tificar nuevos mbitos complementarios de los ya existentes para
una mayor participacin ciudadana, como generar nuevos incen-
tivos para la participacin en los canales democrticos ordinarios,
por ejemplo, va reformas que aumenten la transparencia de la
actividad de los agentes polticos, que atenen importantemente
los efectos de condicionamientos fcticos distorsionadores sobre
las decisiones colectivas como es el caso de los recursos finan-
cieros y de cabildeos especializados, y que aumenten conside-
rablemente los grados de representatividad y sensibilidad
10
de la
institucionalidad a la distribucin de preferencias y demandas ciu-
dadanas legtimas. Una va abierta para la expansin de ciudada-
na poltica en esta clase de contextos es hacer efectivo el ejercicio
de derechos ya vigentes formalmente.
10. En ingls, responsiveness.
159
Dentro de los ejemplos de expansin de ciudadana haciendo
efectivo el ejercicio de derechos polticos ya existentes, se pueden
destacar como experiencias que arrojan lecciones: el caso de la ex-
pansin de la participacin poltica de la mujer va la promulga-
cin de leyes de cuotas en 11 pases de la regin, la incorporacin
de nuevos actores colectivos a los procesos de negociacin de po-
lticas pblicas en Argentina y Uruguay, y la defensa de derechos
sociales por la va judicial en Colombia, Mxico y Chile. Tambin
son importantes las sucesivas reformas electorales que regulan la
formacin de nuevos partidos polticos, su financiamiento, las mo-
dalidades de eleccin interna de autoridades partidistas, y medi-
das para una mayor transparencia pblica de sus actividades.
Los ejemplos que ofrece la regin en esta materia sugieren un
abanico de estrategias de expansin para hacer efectivos derechos
ya existentes. En varios casos, esa efectividad se logra a partir de
mandatos electorales claros. Por consiguiente, la movilizacin en
torno a demandas muy concretas de hacer efectivos derechos ya
consagrados es un curso de accin colectiva que puede aprovechar
con eficacia los canales democrticos ordinarios de participacin.
Hay otros casos en que, pese a la inexistencia de mayoras claras,
es posible generar ventanas de oportunidad legislativas que sean
transversales respecto de los clivajes tradicionales que definen la es-
tructura dominante de partidos o coaliciones polticas.
Como se seal anteriormente, la desvalorizacin de los ca-
nales democrticos ordinarios de participacin ciudadana puede
llevar tambin a la opcin por modalidades extrainstitucionales
diversas de accin colectiva. Ciertamente, esas opciones no pue-
den interpretarse simplemente como expresiones de fenmenos
de desorden pblico, que ponen en jaque un orden poltico idea-
lizado, desprovisto de deficiencias serias. En ltima instancia,
ellas constituyen expansiones de ciudadana poltica, y hay que
verlas como componentes de una trayectoria de desarrollo polti-
co. Ello supone la necesidad de trascender una mirada exclusiva-
mente formalista del orden poltico, como ha sido subrayado por
el Informe PRODAL
11
, que enfatiza la necesidad de entender la
democratizacin como el paso de electores a ciudadanos, y reco-
nocer que, en los tres tipos de contextos que se han distinguido,
11. Informe de la Democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de
ciudadanos y ciudadanas (2004). PNUD.
160
este trnsito de electores a ciudadanos ha ocurrido de manera
accidentada.
PARAGUAY. TRANSICIONES LARGAS DESDE 1989
Entre 1989 y 2011 el Paraguay vivi el ms largo y amplio tiempo democrtico
de su historia. El ritmo y los liderazgos del proceso de democratizacin variaron
enormemente en esos 22 aos que culminan con el festejo de los 200 aos de vida
independiente del pas (1811 -2011). Se puede dividir el perodo estudiado en tres
grandes fases, pero sin olvidar que los grandes temas abordados como casos no
pueden encasillarse en alguna de esas fases simplemente. As, entre 1989 y 1996
se puede identificar una democratizacin tutelada, con liderazgo militar. Entre 1996
y 2008 hay un liderazgo de la Asociacin Nacional Republicana (ANR Partido Colo-
rado). El 2008 es un hito en s mismo porque ese ao se produce el primer traspaso
pacfico del gobierno de un signo poltico a otro, producto de elecciones competiti-
vas y puede considerarse como de cierre de la transicin poltica de la dictadura a la
democracia en el Paraguay. Sin embargo, es posible pensar el tiempo entre el 2008
y el 2011 como el del inicio del paso del Estado democrtico y social de derecho
formal a uno sustantivo, aunque con importantes limitaciones.
La democratizacin tutelada (1989 1996)
La dictadura de Alfredo Stroessner se sostuvo sobre tres pilares: las Fuerzas
Armadas, la Asociacin Nacional Republicana (ANR Partido Colorado) y el propio
aparato de Estado. Con excepcin del propio dictador y de la dirigencia de un
sector del partido que haba ganado internamente en el ltimo ao y medio de la
dictadura, conocida como militantes colorados stronistas, los protagonistas de la
transicin fueron personas y organizaciones que sostuvieron a la dictadura. La de-
mocratizacin del Paraguay se inici el mismo ao de la cada del muro de Berln y
se desarroll en el contexto neoliberal. La primera ley aprobada por el parlamento
de la transicin fue la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, conocida
como Pacto de San Jos (Ley 1/89). El MERCOSUR se conform en el ao 1991.
Si bien es cierto que Stroessner nunca fue expulsado de la comunidad internacio-
nal y mantuvo relaciones con los pases occidentales, era claro que con l los pa-
ses democrticos y tambin los que se encontraban en fase de democratizacin
no llevaran adelante proyectos de integracin. A pesar del rol inicial de los mili-
tares en la transicin hay dos momentos que marcan su prdida de liderazgo. El
primero es en 1992, durante la Convencin Nacional Constituyente, cuando sta
decide claramente la subordinacin de los militares al poder civil y la prohibicin
de reeleccin del general Rodrguez, que luego de un momento de gran tensin
fue aceptada. Pero todava continuaron militares en servicio activo teniendo inje-
rencia en la poltica, principalmente en la ANR, decidiendo candidaturas y hasta
manipulando resultados en elecciones internas. El general Lino Csar Oviedo fue
el ltimo militar en servicio activo que hizo poltica abiertamente hasta 1996. La
no aceptacin de su destitucin del cargo de Comandante de las Fuerzas Militares
por parte del presidente Juan Carlos Wasmosy (1993 1998), llev a una insubor-
dinacin del militar, convocatoria a civiles partidarios de Oviedo y movilizaciones
en defensa de la democracia, con el resultado de afianzamiento de la repblica.
161
El liderazgo de la ANR 1996 2008
As como fue disminuyendo el poder militar en una transicin con estancamiento
econmico, fue aumentando el poder del Partido Colorado. Fundado en 1887, al
igual que el otro gran partido paraguayo el Partido Liberal Radical Autntico, con
quien sigue gobernando el territorio, no se haba puesto nunca a prueba en elec-
ciones competitivas. El centenario partido se reorganiz y reestructur durante
el stronismo, pero aprendi rpidamente a manejarse en democracia. Con una
mayora del 54% en la Constituyente, puede ser considerado como decisivo en la
conformacin de la repblica democrtica. El ltimo presidente colorado fue Nica-
nor Duarte Frutos, posiblemente el mejor de todos ellos en el sentido de estabili-
zacin del pas e inicio de una recuperacin econmica. EI kueraima Paraguay fue
la consigna lanzada por Lugo en su primera aparicin pblica en un acto contra la
propuesta reeleccionista de Duarte.
Cambio pacfico de signo poltico y de polticas: 2008
El 20 de abril de 2008, el triunfo electoral de Fernando Lugo, por ms de 10
puntos porcentuales, puso fin a las victorias electorales de la Asociacin Nacional
Republicana (ANR Partido Colorado) a lo largo de la transicin y fue tambin la
clara voluntad popular para que en el Paraguay cambie el signo poltico, despus
de 62 aos del Partido Colorado en el gobierno. Pero histricamente lo ms tras-
cendente es que el 15 de agosto de 2008 se produjo el primer traspaso pacfico
de un partido a otro, decidido soberanamente por la ciudadana en las urnas y no
por una soberana de las armas que haba marcado cada cambio de signo poltico
en el pas. En tiempos de transicin de la dictadura a la democracia lo que se
hizo fue desmontar los aparatos dictatoriales para dar paso a reglas de juego y
estructuras decididas por las fuerzas polticas que interactan en el escenario. La
esperada alternancia se produjo recin dos dcadas despus del derrocamiento
de Stroessner. El liderazgo capaz de vencer al Partido Colorado no surgi de los
partidos opositores, sino que confluy en un obispo emrito.
Fuente: Line Bareiro, consultora contratada para elaborar el insumo en materia de Ciudada-
na Poltica para el caso paraguayo a efectos del Estudio.
Por lo general, como se afirm en el primer captulo de este
libro, las trayectorias de desarrollo poltico democrtico, adems
de incluir un componente orientado a crear confianza a travs de
la construccin institucional de procedimientos y normas compar-
tidas, tambin incluye otro componente que podra decirse que
cumple la funcin de representar la expresin social de la descon-
fianza que acta como contrapoder al orden instituido. Estos dos
componentes estn siempre presentes en el sistema democrtico, y
el segundo adquiere un relieve especial en contextos de cambio y
transformacin.
Con la expresin del descontento, los ciudadanos utilizan la
desconfianza para generar mecanismos de control, obstruccin y
enjuiciamiento desde la sociedad. A la vez, el pueblo-elector, el
162
pueblo-veto y el pueblo-juez tienen un lado positivo y otro nega-
tivo. Por una parte, generan un sistema de contrapoder efectivo
en contextos de insuficiente responsabilidad y sensibilidad
12
de-
mocrticas, tanto vertical y horizontal, y en un cierto sentido son
el contrapeso, sea a la concentracin excesiva de poder poltico en
sistemas presidencialistas, sea a una institucionalidad poltica que
posee dficits serios para representar y procesar adecuadamente
intereses importantes existentes en la sociedad. Por otra, al perdu-
rar en el tiempo atravesando ciertos umbrales crticos en cuanto a
magnitud, intensidad y empleo de recursos de fuerza o violentos,
ponen en riesgo las institucionalidad democrtica, y un contrapoder
social que puede cumplir un objetivo democrtico complementa-
rio til, termina hacindole el juego al populismo y a la negacin
de la poltica al impedir la construccin de agendas democrticas
de bien comn, inters pblico, o inters colectivo.
La desconfianza, la movilizacin en las calles y la contestacin
a las reglas formales del juego son constelaciones de contrapoder.
La pregunta importante es: bajo qu condiciones se constituyen
como mecanismos que fortalecen los valores y los procesos de-
mocrticos, y bajo qu condiciones las debilitan? En los contextos
nacionales de continuidad institucional significativa, el desenlace
positivo, que desde un punto de vista de poltica prctica es el que
habra que buscar, reside en la democratizacin de las estructu-
ras y formas institucionales ms clsicas. No obstante, y es lo que
acontece en los contextos de refundacin poltica que se examinan
a continuacin, ese umbral crtico de equilibrio de la democracia
puede exigir una concrecin institucional distinta de aqulla re-
ferida a un sistema clsico de tres poderes de estado que generan
pesos y contrapesos.
AMRICA LATINA. LEYES DE CUOTAS, PARTICIPACIN DE LA MUJER EN LA POLTICA
Casi un centenar de pases en el mundo utiliza algn mecanismo de cuota de
gnero en la actualidad*, entre cuotas voluntarias adoptadas por los propios par-
tidos polticos, leyes electorales de cuotas mandatarias para todos quienes com-
piten en elecciones, escaos reservados. Estas medidas han sido justificadas y
aprobadas en muchos pases justamente por la necesidad de enfrentar el proble-
ma de la subrepresentacin de las mujeres y, de paso, los cuestionamientos a la
12. En ingls, accountability y responsiveness.
163
democracia como tal. Amrica Latina ha estado a la vanguardia de esta tendencia
internacional en pro de las medidas de accin positiva para aumentar la presencia
de mujeres en cargos de eleccin popular**. Once pases latinoamericanos han in-
troducido en sus legislaciones medidas de accin afirmativas orientadas a entregar
un piso mnimo a las mujeres que deseen presentarse a elecciones, internas o po-
pulares, para que compitan en condiciones ms equitativas con sus pares varones.
Mundo
Regiones desarrolladas
frica Sub Sahariana
Amrica Latina y el Caribe
Europa Central y Oriental
Asia Oriental y del Pacfico
frica del Sur
Medio Oriente y frica del Norte
PROPORCIN DE MUJERES CON ACCESO A PODER POLTICO POR REGIONES DEL MUNDO
0 5 10 15 20 25 30 35
Proporcin de Mujeres en
Parlamentos Nacionales
Proporcin de Mujeres en
Cargos Ministeriales
Diversos estudios han mostrado que las cuotas de gnero tienden a funcionar de
mejor forma en sistemas electorales de representacin proporcional con mag-
nitudes de distritos de medianas a grandes. En cuanto al tipo de lista, mltiples
estudios han sealado que las listas cerradas y/o bloqueadas con mandato de ubi-
cacin es donde las cuotas tienen un efecto ms significativo en la eleccin de mu-
jeres. El porcentaje que indica la cuota no necesariamente determina finalmente el
nmero de candidaturas femeninas que deben presentar las listas electorales, ni
que dicho porcentaje se traduzca en uno semejante de escaos recibidos por las
candidatas mujeres. La experiencia en Amrica Latina ha demostrado que, si bien
muchos partidos cumplen con la cuota de candidaturas femeninas estipulada por
ley, a la hora de conformar sus listas electorales, dichos cupos son dispuestos en
posiciones irrelevantes de las papeletas, lo que les da casi nulas posibilidades de
salir electas para el cargo al cual se postulan. Frente a esto, a lo largo de la regin
se han implementado ciertas disposiciones adicionales a las cuotas orientadas a
reforzar la eficacia de las mismas, fijando una distribucin obligatoria de las can-
didaturas femeninas, adems de sanciones al incumplimiento de las normativas
antes sealadas. Cuatro pases han adoptado dichos mandatos en conexin con la
aplicacin de las cuotas. Estos pases son Argentina, Bolivia, Costa Rica y Mxico.
Este mecanismo slo puede ser utilizado en aquellos sistemas donde se utilizan
164
listas cerradas y bloqueadas, donde la decisin sobre el orden de los candidatos
depende del partido (o de quin presente la lista) y no de la seleccin de los elec-
tores, como ocurrira en un sistema de lista abierta.
MAGNITUD DE CRECIMIENTO DE LA PRESENCIA DE MUJERES EN CMARAS BAJAS
DESPUS DE LA APROBACIN DE LEYES DE CUOTAS
PAS
AO APROBACIN
LEY DE CUOTAS
PORCENTAJE DE MUJERES
ANTES DE LA APROBACIN
PORCENTAJES DE MUJERES
EN LA LTIMA ELECCIN
6
4
11
14
9,4
12
11
17
7
40
25
29,2
36,8
23,4
19,7
16,9
23,2
9
TASA DE CRECIMIENTO
566,7
525
165
162,8
149
64
54
36,5
28,6
194,6
Argenna
Ecuador
Per
Costa Rica
Honduras
R. Dominicana
Bolivia
Mxico
Brasil
Promedio
1991
1997
1997
1996
2000
1997
1997
1996
1997
* Ver Quota Project IDEA Internaonal.
**Ver Ros y Villar (2009).
TASA DE CRECIMIENTO DE LA PRESENCIA DE MUJERES EN CMARAS BAJAS
EN PASES SIN CUOTAS
PAS
PORCENTAJE DE
MUJERES EN 1997*
PORCENTAJE DE MUJERES
EN LA LTIMA ELECCIN
TASA DE CRECIMIENTO
11,2
18,6
15
16,7
18,5
12,1
16,7
12
8,4
348
215,2
158,6
72,2
71,3
70,4
7,7
-4
-28,2
101,2
Paraguay
Venezuela
Chile
Panam
Nicaragua
Uruguay
El Salvador
Guatemala
Colombia
Promedio
2,5
5,9
5,8
9,7
10,8
7,1
15,5
12,5
11,7
Fuente: UNIFEM; Ros Tobar (2011).
165
ARGENTINA: MUJERES EN LA CMARA ALTA Y BAJA
Otro proceso que afect la ciudadana poltica en Argentina se vincula con el re-
conocimiento a mujeres y minoras sexuales para obtener un trato igualitario por
parte de la sociedad. Las encuestas de opinin indican que los argentinos son
particularmente receptivos a la idea de que las mujeres y los homosexuales deben
tener iguales derechos. Ms all de estos datos de opinin, el GEPPAL, una inicia-
tiva del BID e IDEA Internacional para analizar indicadores sobre la participacin de
las mujeres en la poltica, muestra que la Argentina est primera y segunda entre
los pases de la regin con mayor porcentaje de legisladoras en la cmara alta y
cmara baja.
ELECTOS LTIMAS ELECCIONES CMARA ALTA
PORCENTAJE MUJERES (HASTA MAYO 2009)
PAS PUNTAJE INDICADOR AO LTIMA ELECCIN
40,90%
19,20%
17,40%
16,30%
12,30%
10,50%
8,00%
6,30%
3,70%
15,40%
2009
2009
2009
2009
2009
2009
2009
2009
2009
2009
Argenna
Mxico
Brasil
Paraguay
Colombia
Chile
Uruguay
Rep. Dominicana
Bolivia
Promedio regional
Por su parte, el programa de CEPAL Mecanismos nacionales para el adelanto de
la mujer seala que la cantidad de ministras en el Poder Ejecutivo Nacional se ha
casi triplicado entre 1999 y 2009, y las intendentas municipales han pasado de un
6,4% en 1999 a un 10% en 2010.
166
MINISTRAS EN EL PODER EJECUTIVO NACIONAL (%)
1999-2009
12
23
22
31
Presidencia
De la Ra
(1995-2001)
Presidencia
Duhalde
(2002-2003)
Presidencia
Kirchner
(2003-2007)
Presidencia
Fernndez
(2007-2009)

PORCENTAJE DE INTENDENTAS MUJERES
POR PERODO DE MANDATO (1995-2010)
6,4
7,3
7,4
10
1995-1998 1999-2002 2003-2007 2007-2010
Fuente: CEPAL, sobre informacin proporcionada por los Mecanismos nacionales para el
adelanto de la mujer.
La definicin de ciudadana poltica del Informe Nuestra De-
mocracia tiene tres componentes relevantes para nuestro anlisis.
167
La primera es que la ciudadana poltica est estrechamente vincu-
lada a la eleccin de gobernantes y una elegibilidad universal en
cuanto a acceso a gobernar. Una democracia sin elecciones y sin
sujetos libres que concurren a elegir y que pueden concurrir a ser
elegidos, no es una democracia.
La segunda componente se adapta quizs mejor a las carac-
tersticas de la familia democrtica en la regin. Comprende las
esferas de participacin en el proceso de decisiones gubernamen-
tales, incluyendo un espacio explcito para actores no tradicionales
movimientos sociales, indgenas, sindicales y otros actores del
sistema poltico tradicional, como tambin las esferas de recons-
truccin de legitimidad de las normas vigentes sobre la capacidad
de elegir y los procesos de toma de decisiones gubernamentales: la
constitucin poltica del Estado. Las experiencias recientes de re-
fundacin constitucional hacen de esta ltima temtica una cues-
tin relevante para un subconjunto de pases en la regin.
La tercera componente concierne al reconocimiento, implcito
en la definicin, de que las formas institucionales de las democra-
cias latinoamericanas son diversas y albergan un abanico de vas
para garantizar derechos polticos exigibles. La mirada compara-
tiva ratifica esta intuicin cuando, por ejemplo, visualizamos los
procesos polticos heterogneos que estn detrs de la marcada
disminucin de la pobreza en pases como Chile, Brasil, Per o
Venezuela en los ltimos quince aos (PAPEP 2010).
REQUISITOS PARA EL EJERCICIO DE LA CIUDADANA POLTICA
Ms all de la forma institucional de garanta de derechos polticos asumida por
diferentes regmenes polticos, las funciones institucionales que protegen la ciu-
dadana son similares en la regin. Entre estas funciones institucionales, tres se
encuentran entre las ms comunes:
Universalidad: Los derechos ciudadanos son universales, no existen privilegios,
jerarquas o particularismos bajo la ley. Este principio implica que no existe seg-
mentacin de derechos (derechos de primera o derechos de segunda). El tema
de la universalidad de derechos ha atrado bastante debate en el caso del recono-
cimiento de derechos de grupo o derechos colectivos, que no figuraban en la lista
de derechos individuales de constituciones de la regin. Las formas de reconoci-
miento de derechos colectivos puede ser variadas vinculadas a autogobierno,
tenencia de tierra o derecho penal o civil la funcin es la misma: precautelar
iguales derechos a cada ciudadano.
Transparencia: Informacin fidedigna y oportuna, sin coercin, manipulacin o
falsificacin, en un marco de libertad de expresin y de libre asociacin, se en-
168
cuentra entre los requisitos para el ejercicio de la ciudadana en la regin. El rol
especfico de los medios de comunicacin ha atrado bastante debate y discusin
en los ltimos aos. Los medios requieren de latitud para informar bajo premisas
de libertad de expresin. No se pueden ejercer controles ex-ante para filtrar lo que
es difundible como informacin; s se pueden ejercer controles de responsabili-
dad pblica ante manipulacin, falsificacin de hechos o coercin de testimonios.
Voluntad popular: Los procesos que dirimen la asignacin de derechos nuevos y
existentes emergen de la voluntad popular, en todos los pases de la regin, del
voto libre, sin coercin y con leyes electorales que se aplican a todos por igual. El
respeto a la voluntad popular se mide con el cumplimiento al estado de derecho
(el respeto a las normas constitucionales, las leyes y los decretos que cada so-
ciedad ha aprobado para s). Nuevos y existentes derechos ciudadanos no existen
fuera del consentimiento popular y, por ello, son susceptibles de transformacin,
cambio y reforma. El proceso de aprobacin de normas se torna tan importante
como el contenido. Normas impuestas, logradas al margen de las reglas del juego
existentes son normas susceptibles al desacato y a la impugnacin ciudadana.
TENSIONES ENTRE ACCIN Y PERCEPCIN CIUDADANA
A continuacin se muestran dos grficas, que miden*: 1) participacin electoral,
participacin en otras actividades canalizadas por instituciones distintas a los par-
tidos polticos (llamada politizacin) y porcentaje de mujeres en el parlamento; y
2) percepciones que comprenden los niveles de confianza recogidos por el Bar-
metro de las Amricas en torno a las instituciones polticas clsicas (Parlamento,
Gobierno y Partidos Polticos) as como los niveles de satisfaccin y apoyo a la
democracia). Utiliza la informacin del porcentaje de participacin electoral pro-
visto por IDEA Internacional, porcentaje de mujeres en el parlamento provisto por
el BID, porcentaje de participacin poltica a travs de instituciones distintas de
los partidos polticos (calculado a partir de los datos recogidos por el Barmetro
de las Amricas Lapop), niveles de confianza (expresados en porcentajes)
hacia los partidos polticos, Parlamento y Gobierno, apoyo y satisfaccin con la
democracia (expresado en porcentajes y obtenidos a partir de los datos provistos
por LAPOP).
La brecha entre los datos de comportamiento y percepcin subraya dinmicas
distintas en el comportamiento poltico en la regin. Por un lado, se percibe mayor
legitimidad democrtica en algunos de los pases de mayor institucionalidad de-
mocrtica en la regin; que no se traduce en participacin electoral y no electoral.
Por otro, se observa que algunos de los pases con mayores niveles de participa-
cin no se traducen a mayor legitimidad, aproximada por indicadores de confianza
en la democracia y en las instituciones democrticas.
*Se crearon ambos indicadores a partir de datos (en trminos de participacin no electoral)
y datos sobre percepciones (apoyo y satisfaccin con la democracia y confianza en las
instituciones). Se construye un pas modelo para la Regin, respecto del cual se compara
a todos los pases. El pas modelo se construye a partir del mximo alcanzado por un pas
de la Regin en cada una de las variables analizadas. El rango se acota considerando en
cada variable el peor comportamiento en la Regin. Se han identificado los mejores y peo-
169
res valores obtenidos para cada variable entre los pases de la regin, a partir de all se ha
aplicado el clculo en base a la siguiente frmula (Xparticipacionelect-Xp)/(Xm-Xp)= ICPpar-
ticipacionPAIS2010 dnde X representa el valor de una variable (por ejemplo Participacin
electoral) para ese pas, Xp representa el peor valor presentado por un pas entre todos los
Uruguay
Costa Rica
Salvador
Venezuela**
R. Dominicana
Panam
Chile
Bolivia*
Brasil
Paraguay
Colombia
Argenna
Honduras
Guatemala
Mxico
Nicaragua
Ecuador
NDICE DE LEGITIMIDAD 2010
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
Per
Bolivia*
Ecuador
Costa Rica
Argenna
Nicaragua
Rep. Dominicana
Venezuela**
Uruguay
Mxico
Salvador
Guatemala
Paraguay
Panam
Honduras
Chile
Brasil
Colombia
NDICE DE PARTICIPACIN 2010
0,8
0,6
0,4
0,2
0
170
pases de la regin para esa variable y Xm representa el mejor valor presentado por un pas
entre todos los pases de la regin para esa variable. El detalle del proceso se incluye en el
ANEXO FINAL.
EXPANSIONES SISTMICAS Y ASISTMICAS
El contexto de expansiones de ciudadana poltica en la Regin es diverso. Algu-
nos pases optan por transformaciones radicales de sus sistemas polticos; otros
por cambios incrementales dentro del sistema. En la mayora de los casos, no se
pueden prever la modalidad especfica de cambio, del entorno nacional. Muchos
casos de reformismo incremental ocurren en pases en procesos de cambio refun-
dacional y viceversa; se generan espacios de cambio radical en sistemas altamente
institucionalizados. Los grficos adjuntos muestran una arista adicional de esta com-
plejidad: los datos de participacin electoral y participacin en protestas callejeras
no cuadran de la manera esperada. No todos los pases con altos niveles de parti-
cipacin electoral tienen bajos niveles de protesta callejera, ni lo inverso.
PORCENTAJE DE CIUDADANOS QUE VOT EN LAS
LTIMAS ELECCIONES PRESIDENCIALES 2010
Chile
Uruguay
Ecuador
Bolivia
Estados Unidos
Brasil
Panam
El Salvador
Canad
Belice
R. Dominicana
Argentina
Guyana
Mxico
Surinam
Trinidad y Tobago
Nicaragua
Guatemala
Venezuela
Paraguay
Honduras
Colombia
Hait
Costa Rica
Jamaica
0 20 40 60 80 100
95% Intervalo de confianza (Efecto de diseo incorporado)
Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP.
94,2
93,5
92,2
89,4
84,3
83,2
81,8
79,3
76,7
76,4
76,1
75,2
71,2
71,0
70,5
69,4
69,4
69,0
68,6
66,8
60,9
60,2
59,3
58,0
57,2
Entre los pases con mayor participacin electoral y protesta callejera se encuen-
tran tanto Uruguay como Bolivia, uno referente de la estabilidad democrtica en los
171
ltimos veinte aos, el otro, referente asistmico en la ltima dcada. Del mismo
modo, sorprende encontrar a Venezuela y a Costa Rica en el tercil bajo de la distri-
bucin para ambos indicadores. Los cuatro ejemplos sugieren trayectorias diferen-
ciadas de cambio poltico, dentro y fuera del sistema poltico establecido.
Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP.
PARTICIPACIN EN UNA MANIFESTACIN O MARCHA DE PROTESTA EN
PERSPECTIVA COMPARADA, 2010
Hait
Argentina
Estados Unidos
Per
Paraguay
Uruguay
Bolivia
Nicaragua
Guatemala
Venezuela
Ecuador
Colombia
Honduras
Trinidad y Tobago
Mxico
Surinam
Costa Rica
Brasil
R. Dominicana
Canad
Belice
Panam
Chile
El Salvador
Guyana
Jamaica
0 5 10 15 20
95% Intervalo de confianza (Efecto de diseo incorporado)
17,2
15,4
13,5
12,2
12,0
11,4
11,4
9,8
8,6
8,2
7,9
6,8
6,6
6,6
6,4
5,7
5,4
5,4
5,4
5,1
5,1
4,8
4,7
4,3
3,7
3,1
ii. Expansin de la ciudadana poltica en contextos refundacionales
En los contextos que se han denominado refundacionales
los procesos de expansin de ciudadana han tenido lugar princi-
palmente a travs del reconocimiento de nuevos derechos polti-
cos. Ejemplos de ello son el reconocimiento de derechos de autogo-
bierno indgena y de justicia comunitaria en Bolivia, o de derechos
de la naturaleza y derechos de control ciudadano en Ecuador. El
signo comn de estos reconocimientos es la idea de derecho colec-
tivo o grupal, y ello supone la constitucin de nuevos sujetos so-
ciales o colectivos o el empoderamiento de actores hasta entonces
172
excluidos. Emergen as situaciones de alta complejidad que plan-
tean retos significativos.
En efecto, primero se genera una tensin entre mandatos am-
biciosos de expansin de derechos, por una parte, y la capacidad
efectiva de estos Estados de cumplir con estos mandatos por la
otra. En segundo lugar, estas experiencias muestran que aun los
cambios refundacionales deben lidiar con la inercia histrica de
instituciones, prcticas y comportamientos preexistentes. As, el
pasado clientelar, de prcticas de otorgamiento de prebendas, o
eminentemente particularistas, tiene un peso negativo real sobre
las probabilidades de xito de las iniciativas refundacionales en la
regin andina hoy. Finalmente, esas experiencias prueban que la
expansin de ciudadana poltica en estas situaciones no es un pro-
ceso discreto, que consista en una transicin ntida de un estadio a
otro. Contrariamente, se trata de desarrollos que se desenvuelven
en el tiempo a travs de conflictos sobre los lmites institucionales
y sociales de la garanta de los nuevos derechos que entran en vi-
gencia. Se trata en realidad de modus vivendi parciales ms que
de conquistas o retrocesos inamovibles.
Un ejemplo de la complejidad reseada lo proporciona el sis-
tema autonmico boliviano. Este sistema est descrito en los ar-
tculos 269 a 305 de la nueva Constitucin que prescribe una es-
tructura autonmica de cuatro niveles: departamental, regional,
municipal e indgena. La asignacin de competencias tiende a
reflejar las respectivas capacidades de negociacin de los actores
relevantes en el acuerdo poltico de octubre de 2008, que deriv en
la aprobacin de la nueva Constitucin del Estado Plurinacional
de Bolivia. Las competencias se dividen en privativas, exclusivas,
compartidas y concurrentes. Ochenta y tres de ellas se asignan al
gobierno nacional, 43 a las autonomas municipales, 37 a las auto-
nomas triplemente caracterizadas como indgenas, originarias y
campesinas (AIOC), y 36 a las autonomas departamentales. A esta
complejidad se agregan otras dimensiones, de las que da cuenta el
recuadro siguiente.
BOLIVIA. AUTONOMAS INDGENAS EN 11 MUNICIPIOS
El sistema autonmico boliviano est descrito en los artculos 269-305, de la nue-
va Constitucin. La Constitucin detalla una estructura multi-autonmica de cuatro
niveles: departamental, regional, municipal e indgena. La asignacin de compe-
tencias es dispareja, pero tiende a reflejar la fuerza de negociacin de los actores
173
relevantes en el acuerdo de octubre: 83 de las competencias (entre privativas,
exclusivas, compartidas y concurrentes) dependen del gobierno nacional, 43 de
las autonomas municipales, 37 de las autonomas indgena-originario-campesinas
(AIOC) y 36 de las autonomas departamentales (Ameller, 2009). El proceso de
asignacin de competencias regionales pasa por un proceso separado de distribu-
cin de competencias entre los niveles departamental y/o municipal. Si bien existe
una definicin de competencias en la nueva Constitucin, el trabajo sustancial
de definicin de competencias y asignacin de recursos fiscales queda pendiente
para una nueva ley de autonomas y descentralizacin.
Las AIOC plantean al menos tres nuevas tensiones estatales especficas a la nueva
arquitectura estatal: primero, plantean el reto de un federalismo asimtrico, con
la construccin de un estado con niveles que no son simtricos entre s, y que
contienen formas de reglamentacin distintas. La constitucin de nuevas AIOC
emerge como desprendimiento de unidades previamente reconocidas bajo la
legislacin vigente: municipios y departamentos. Si bien la solicitud para una AIOC
se basa en los territorios ancestrales, actualmente habitados por esos pueblos
y naciones (Art. 290), no pasa por el reconocimiento de entidades existentes.
TIPOS DE COMPETENCIAS ASIGNADAS POR LA CPE A LAS AUTONOMAS

TIPOS DE GOBIERNO

Nacional
Departamental
Z
Municipal
/K
Total
Fuente: Justino Avendao. Ministerio de Justicia de Bolivia.
TOTAL
83
36
43
37
199
Segundo, se aade a la asimetra federal el componente comunitario/indgena que
rompe con el ordenamiento liberal y republicano. La eleccin de autoridades de
las AOIC es sui generis: El autogobierno de las autonomas indgenas originario
campesinas se ejercer de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y
procedimientos, conforme a sus atribuciones y competencias, en armona con la
Constitucin y la ley (Art. 290). Las normas y costumbres pasan por mecanismos
tan variados como el turno sindical en comunidades campesinas, o la proclama-
cin de jilanqo o jilakata en asambleas comunitarias indgenas. Para la estatalidad
naciente, la legitimidad de la designacin de autoridades ser ms importante que
la forma de usos y costumbres empleada.
Tercero, aadidas a las complejidades institucionales y operativas, las AIOC plan-
174
tean un reto normativo al estado boliviano: al reconocer espacios territoriales y
autoridades legtimas bajo diferentes criterios, exhibe un pluralismo normativo que
se nutre de la accidentada historia de reconfiguraciones coloniales y republicanas,
pero tambin plantea una tensin subyacente que emerge de la aplicacin de de-
rechos diferenciados. El pluralismo jurdico demanda ms que la mera tolerancia
de la diferencia, porque genera diferentes esferas de justicia, diferentes reglas
de adjudicacin (Tully 1995). Requiere, finalmente, de la aceptacin poltica de cri-
terios diferenciados de justicia. Para que el experimento democrtico de recono-
cimiento de AIOC tenga plena vigencia, deber sobrevivir esta tensin normativa.
Por ello, no solo lo institucional u operativo es nuevo. Tambin lo es el nuevo mar-
co normativo, que se pondr a prueba en el proceso mismo de implementacin.
Fuente: George Gray Molina (2011).
En el caso de Ecuador, destaca como innovacin institucional,
dentro del contexto refundacional ms global, una cuarta funcin
que se aade a las tres funciones clsicas desempeadas por el Es-
tado: la funcin de transparencia y control social. El recuadro que
se presenta a continuacin describe la complejidad de la institucio-
nalidad que es soporte de la nueva funcin, e indica los desafos
que enfrenta en trminos de su consolidacin y el riesgo de que
esa institucionalizacin prive a la participacin ciudadana masiva
de una dimensin de contestacin que es lo que otorga su caracte-
rstica propia a la nocin de un control social. Una de las potencia-
lidades negativas del complejo arreglo de mecanismos institucio-
nales descrito es precisamente que acabe siendo una instancia de
control poltico vertical.
ECUADOR: CONTROL SOCIAL. AVANCES Y NUEVOS RETOS
La cuarta funcin del Estado ecuatoriano, consagrada en la nueva constitucin es
la de transparencia y control social. En el primer artculo de este captulo se de-
fine que el pueblo es el mandante y primer fiscalizador del poder pblico. La fun-
cin de transparencia y control ciudadano se ejerce mediante varias instituciones
la Defensora del Pueblo, la Contralora General del Estado, las superintendencias
y el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social (CPCCS). El Consejo tiene
como atribuciones principales: 1) promover el ejercicio de los derechos de parti-
cipacin, control social y rendicin de cuentas, 2) crear mecanismos y polticas
anticorrupcin y realizar investigaciones sobre casos que afecten la participacin
ciudadana o generen corrupcin, y 3) designar a las autoridades que corresponda
de acuerdo con la Constitucin y la ley a travs de Comisiones Ciudadanas de
Seleccin, ternas enviadas por el Ejecutivo o concursos pblicos.
Qu tensiones emergen del nuevo mandato institucional de participacin ciudada-
na y control social? La primera proviene de experiencias pasadas de reforma en
temas de rendicin de cuentas en particular la Ley Orgnica de Transparencia
175
y Acceso a la Informacin Pblica que se cumplieron dbilmente, quiz, ms
por ausencia de acciones ciudadanas en torno al tema que por deficiencias en
la legislacin (Estrella, Molina y Pico 2008). Parte del problema se origina en la
generacin de sistemas de informacin y gestin adecuados para una rendicin
de cuentas orientado a resultados de gestin; y otra parte en un legado de dbil
cultura de transparencia, que est ms relacionado con la manera de ejercer el
poder pblico, que con la ley o la institucionalidad de gestin.
SISTEMA DE CONTROL EN ECUADOR
Constucional
Leyes
Orgnicas
Leyes
Ordinarias
Constucin
Tratados internacionales
Funcin Ejecutiva
Funcin Legislativa
Funcin de Transparencia
y Control Social
Funcin
Electoral
Descentralizacin
y autonomas
Telecomunicaciones Empresas Minas Elctrico
Pblicas
Petrleo Seguridad Pblica Aguas Otras
Normas Regionales
Decretos y Reglamentos
Ordenanzas
Acuerdos y Resoluciones
Acto y Decisiones
Funcin
Judicial
Territorial
Otras
La segunda tensin proviene de la potencial sobreposicin de funciones y atribu-
ciones, que puede llevar a la fragmentacin del accountability, ms que a su con-
solidacin (Montufar 2008). Este es un tema que trasciende la funcin regulatoria
de rendicin de cuentas y control social, y abarca los mecanismos de ejercicio de
una constitucin garantista de derechos ciudadanos donde el nfasis est ms
en el ejercicio ciudadano en su complejidad y plenitud antes que en los mbitos de
accin burocrticos o institucionales. En el caso del cuarto poder, el control social
confronta algo que es comn a toda la regin andina: Cmo se institucionalizan
mecanismos de participacin ciudadana sin desnaturalizar, por un lado la dimen-
sin contestataria de dicha participacin, y sin fragmentar ni deslindar la respon-
sabilidad de rendicin de cuentas a los poderes constituidos por la Constitucin?
176
Otra de las experiencias refundacionales en la regin es la de
Venezuela. Dentro de los complejos y variados cambios que han
tenido lugar en este pas, se pueden destacar las misiones sociales,
que ilustran bien el espritu que inspira las innovaciones institu-
cionales que han tenido lugar all. As, un aspecto novedoso de las
misiones sociales en Venezuela es que a travs de ellas se combi-
nan variados mecanismos de acceso a los sectores ms empobreci-
dos de la sociedad. Si bien los logros sociales de las misiones han
sido evaluados en trminos de coberturas educacionales, de salud
y de asistencia social, una arista menos visible es la poltica, tanto
institucional como ciudadana.
Dos aristas polticas son importantes. La primera es institu-
cional. Con las misiones emerge un sistema de atencin paralelo,
ampliamente documentado en la literatura de evaluacin, que ge-
nera acceso y a la vez dificulta la institucionalizacin a polticas
pblicas y programas sostenibles de proteccin social. En susti-
tucin de polticas de empleo, se genera un mercado interno de
contratacin segn afiliacin o simpata poltica e ideolgica. En
lugar de polticas educativas, se generan plazas para los docentes
ms apegados al proceso de cambio. El paralelismo tiende a ex-
pandir acceso pero reduce la calidad de la atencin estatal en el
largo plazo.
La segunda arista es ciudadana. El sistema de provisin de
servicios crece hacia adentro y encarga a las organizaciones de
base, y ya no a los funcionarios pblicos, el control sobre estos ser-
vicios pblicos. La participacin de organizaciones de base gana
terreno en una agenda de expansin de ciudadana social, pero
al mismo tiempo debilita al sistema estatal de ministerios lnea.
Dentro del sistema paralelo, anotan DElia y Cabezas (2008), es
posible evitar el dilogo y los conflictos con actores que difieren
del mandato ideolgico y son posibles transacciones con usuarios
en las cuales la entrega de beneficios depende de la adhesin al
mandato y no de un derecho que pertenece por ley a las personas.
177
Estructura institucional/presupuestaria de las misiones
d
e
s
i
g
n
a
Integrada generalmente por:
Ministerio o Instuto Pblico Lder,
Organismos Pblicos vinculados,
Fuerzas Armadas, PDVSA, Miembros
de Organizaciones Sociales de la
Revolucin.
Decretos-Leyes revisados y
aprobados por la Asamblea
Nacional, con cargo a recursos de
fondos que se alimentan de recursos
de PDVSA y Reservas
Internacionales.
rganos administrativos adscritos
generalmente al Ministerio o
Instituto Pblico Lder de la Comisin
Presidencial. Existen hasta ahora:
- Fundacin Misin Barrio Adentro
- Fundacin Samuel Robinson
- Fundacin Jos Flix Ribas
- Fundacin Misin Sucre
- Fundacin Proal
- Fundacin Misin Vuelvan Caras
- Fundacin Misin Hbitat
- Fundacin Misin Piar
- Fundacin Misin Cultura
- Fundacin Misin Identidad
COMISIN PRESIDENCIAL
DE LA MISIN
PLANES PRESUPUESTARIOS
EXTRAORDINARIOS
FUNDACIONES
d
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t
a
c
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e
a
PRESIDENTE DE LA REPBLICA
Fuente: Yolanda, DElia y Luis Francisco Cabezas, 2008, Las misiones sociales en
Venezuela, Caracas, Instituto Latinoamericano de Investigaciones Socia-
les (ILDIS).
El reto ms importante de las misiones sociales es la soste-
nibilidad. La expansin del acceso a servicios lograda no hubiera
sido posible sin las extraordinarias rentas recibidas por el estado
venezolano en esta dcada ni la estructura de provisin paralela
que aceler logros. Para consolidarse, sin embargo, se requerirn
nuevos puentes ciudadanos e institucionales que universalicen el
acceso y consoliden un orden institucional duradero.
En el caso venezolano, la Constitucin de 1999 asigna a la
participacin ciudadana un mecanismo que define al Estado de
derecho. La participacin poltica abarca la formacin, ejecucin y
control de la gestin pblica, lo cual implica un ciudadano activo
en la definicin de polticas, formacin de las leyes y control de su
aplicacin, en todos los niveles de gobierno, nacional, regional y
local.
El principio participativo como eje central en la definicin
constitucional de la democracia se ha desarrollado mediante una
gran cantidad de instrumentos y mecanismos legalmente avala-
dos, como el establecimiento de las Asambleas de Ciudadanos, los
Consejos Locales de Planificacin y ms recientemente los Conse-
178
jos Comunales y otros, que le dan al ciudadano, jurdicamente, la
posibilidad de incorporarse en la deliberacin y toma de decisio-
nes en materias de inters pblico.
El modelo administrativo-participativo gubernamental se rea-
liza en medio de la expansin del aparato pblico, lo que ha dado
lugar a la creacin y fortalecimiento de una administracin estatal
nueva. El modelo participativo se concreta, a partir del ao 2003 con
la creacin de programas sociales denominados Misiones Sociales
(Robinson, Rivas, Sucre, J. Cilano Pelez, E. Crdova Jaimes y A.
Chaguaceda, Barrio Adentro, Identidad, Vuelvan Caras, Hbitat,
Negra Hiplita, Milagro de abril, Che Guevara, Jos Gregorio Her-
nndez, entre otros), en reas tales como alfabetizacin, educacin
primaria, media y superior, salud en atencin primaria y diagns-
tica en barrios depauperados, planes de empleo, vivienda y otros.
La organizacin y registro de la ciudadana ha sido un factor
clave para el desarrollo de la nueva institucionalidad y el modelo
de administracin, y el Estado ha diseado estrategias de diversos
tipos para organizar a la poblacin urbana y rural. La primera orga-
nizacin popular fueron los Crculos Bolivarianos, posteriormente
emergieron las Unidades de Batalla Electoral, los Patrulleros y ms
recientemente pelotones, escuadras, etctera. Estas organizaciones
han tenido un carcter plurifuncional, desde apoyo electoral hasta
la co-administracin de proyectos sociales en zonas especficas para
desarrollar actividades electorales y administrativas.
iii. Defensa de derechos en contextos democrticos bajo amenaza
Para muchos pases de la regin, el problema social y poltico
ms importante est vinculado a la seguridad ciudadana la pro-
teccin universal contra el delito violento o predatorio. Las estadsti-
cas sobre violencia, delincuencia y amenazas sobre la integridad
fsica de los ciudadanos muestran un patrn preocupante de vio-
lencia contra las personas (homicidio, agresin, violacin, secues-
tro) y contra el patrimonio pblico y privado (soborno, cohecho,
robo, hurto y estafa).
En estos contextos, las tareas polticas ms importantes giran
menos en torno a la expansin de derechos, y ms en torno a la
defensa y proteccin de los derechos existentes. Qu hacen pases
en la regin para fortalecer sus democracias en estos contextos?
Aqu vemos algunos ejemplos de accin.
179
ARGENTINA: CIUDADANA Y CONTROL DE LA VIOLENCIA ESTATAL
Las organizaciones no gubernamentales y los movimientos sociales vinculados
a la defensa de los derechos humanos tienen una larga trayectoria en la historia
argentina. Durante la dictadura militar (1976-1983) surgieron varias asociaciones
civiles con el fin de denunciar y resistir el terrorismo de Estado. Luego del regreso
de la democracia y hasta los noventa, estas ONGs y sus adherentes desempe-
aron un rol protagnico en los juicios a militares y policas por crmenes de
lesa humanidad. Las leyes de Obediencia Debida y Punto Final del alfonsinismo,
y el indulto menemista causaron la ruptura extendida de estas organizaciones y
los partidos polticos tradicionales. Desde finales de los ochenta, estas y nuevas
ONGs de derechos humanos ampliaron sus actividades hacia otros mbitos, espe-
cialmente hacia el anlisis y la resistencia de las acciones represivas llevadas ade-
lante bajo gobiernos democrticos por los funcionarios del sistema penal (casos
de torturas, gatillo fcil, y represin de la protesta social).
320
300
280
260
240
220
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
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0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
PERSONAS MUERTAS EN HECHOS DE VIOLENCIA INSTITUCIONAL EN CAPITAL FEDERAL Y
CONURBANO BONAERENSE (1996-2008)
Vctimas Civiles Funcionarios
159 158
167
275
251
317
275
185
132
115
83
93
95
33
31
39 36
76
38
107
97
83
72
55 55
46
En los noventa, el discurso hegemnico de la coalicin gobernante apel constan-
temente a la reconciliacin nacional y al olvido de lo sucedido durante la dictadura
para suspender procesos penales contra ex militares y policas. Adems, amplios
sectores de esta coalicin interpretaron las acciones de las ONGs y los movimien-
tos sociales de derechos humanos como actividades de extrema izquierda, que
erosionaban las polticas ordenadoras del Estado y defendan a delincuentes y
enemigos del orden pblico. Con la crisis del 2001 y la llegada del Kirchner a la
presidencia, el gobierno nacional cambi radicalmente su postura respecto a es-
tas ONGs y movimientos sociales. De hecho, el Kirchnerismo tiene como elemento
distintivo haber generado una coalicin poltica que incluye a esas organizaciones
para llevar adelante polticas pblicas clave no slo vinculadas con los juicios a los
ex militares y policas que formaron parte del terrorismo de Estado, sino tambin,
y cada vez ms, para dirigir y controlar al sistema penal argentino desde la pers-
pectiva de los derechos humanos de aquellas organizaciones.
Este cambio en la coalicin poltica que sustenta al gobierno nacional ha produci-
180
do mutaciones concretas respecto a la direccin y el control del sistema penal.
Estos cambios se manifiestan no slo en el discurso poltico del gobierno y en la
legislacin nacional, sino en indicadores como el aumento de militares y policas
enjuiciados y presos por torturas, apremios ilegales y homicidios, y la disminucin
de casos de muertes en hechos de violencia institucional, en un contexto en que la
inseguridad se ha mantenido constante e incluso ha bajado levemente.
Fuente: CELS, 2010.
En Centroamrica existe alta heterogeneidad en las trayecto-
rias a travs de las cuales se desemboca en situaciones de inse-
guridad ciudadana. Segn el Informe de Desarrollo Humano de
Amrica Central 2009-2010, El Salvador y Guatemala, por ejemplo,
pasaron de sufrir una muy alta violencia poltica a una elevada
criminalidad sin la existencia de una lnea divisoria ntida entre
estas situaciones que las hubiera definido bien y separado en el
tiempo. En Nicaragua, en cambio, se acab la violencia poltica y
el delito ordinario no mostr un gran aumento, y ello ha signifi-
cado un nuevo endurecimiento menor. Honduras sufri menos
el impacto de la violencia poltica, pero la criminalidad aument
importantemente, conformndose un ciclo similar al de Guatema-
la o El Salvador, pero menos intenso. Belice, Costa Rica y Panam
se libraron del conflicto armado, de suerte que en estos tres pases
el ciclo ha sido menos pronunciado, pero sus tasas de criminalidad
ordinaria han venido en aumento
Los casos de Mxico y Colombia son tambin singulares.
Mxico vive una explosin de violencia vinculada a la expansin
del narcotrfico en el norte, que amenaza la propia ocupacin te-
rritorial del Estado en ciertos bolsones geogrficos. Colombia vie-
ne de una larga campaa contra grupos irregulares y armados
que, vinculados a actividades delictivas y de narcotrfico, genera-
ron una ola de violencia en los aos noventa. Ambos pases con-
tinan confrontando posibles amenazas emergentes de episodios
de inseguridad ciudadana, pero tambin van generando nuevos
mecanismos y nuevas respuestas desde el Estado.
Tres temas ocupan la agenda de ciudadana poltica en con-
textos de inseguridad ciudadana en la regin: primero, la defensa
de los derechos humanos de los ciudadanos expuestos a violencia
contra las personas o el patrimonio; segundo, el mantenimiento de
libertades conexas al ejercicio ciudadano, en particular la libertad
de prensa y la proteccin de la libertad de expresin; tercero, la
generacin de espacios participativos donde se pueda ampliar el
181
espacio de ejercicio de derechos ciudadanos, y tambin construir
nuevos mecanismos de reconstruccin de confianza pblica.
Es imprescindible destacar que existen casos de xito en la
proteccin de la seguridad ciudadana en la regin. Los ms impac-
tantes, por sistmicos, son los casos de las ciudades de Medelln
y Bogot, y los de la tecnificacin de la polica en So Paulo, que
ofrecen lecciones prcticas a la regin. Al principio de los aos no-
venta, Medelln era la ciudad ms violenta del mundo: en 1991 se
registraron 6.700 asesinatos, con una tasa no igualada de 381 ho-
micidios por cada 100.000 habitantes. A partir de 1992 la violencia
comienza a ceder, y seis aos despus la tasa de homicidios haba
disminuido en ms de la mitad aunque su nuevo nivel, 154, era
todava mayor que el de las urbes ms violentas del orbe; an
as la tasa aumenta ligeramente a partir de 1999, y en 2002 se sita
en 174. Pero a partir de 2003 la violencia en Medelln disminuy en
forma drstica. Lo propio sucede en Bogot, con un menor nivel
de violencia, pero mayor poblacin urbana. Cules son los ele-
mentos de la transformacin?
Entre los elementos comunes se encuentran la institucionali-
zacin de la seguridad encabezada por el alcalde, estructuras ad-
ministrativas locales para gestionar la convivencia y la seguridad
ciudadanas, sistemas de informacin confiables, y mejoras en la
polica. El proceso de transformacin nace en las estructuras de
gestin del Estado a nivel sub nacional, pero depende crticamente
de la movilizacin y el apoyo ciudadano. En Bogot y Medelln,
el problema de la seguridad dejo de ser un asunto policial, y fue
compartido por la tecnocracia liberal, la izquierda popular y las
instituciones democrticas de la sociedad.
182
Grfico 11.
Tasa de homicidios por 100 mil habitantes en Bogot
1990-2007
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Tasa de Homicidios por 100 mil
habitantes en Bogot
38
56
63
80
70
59
57
47
41
39
35
31
30
23
18
19
24
22
1
9
9
0
1
9
9
4
1
9
9
6
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
1
9
9
8
1
9
9
2
Fuente: Informe de Desarrollo Humano de Amrica Central 2009-2010.
Grfico 12.
Tasa de homicidios por 100 mil habitantes en Medelln
1990-2007
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Tasa de Homicidios por 100 mil
habitantes en Medelln
381
352
330 311
263
226
199
163
155
167
174
95
52
36 36
34
159
172
1
9
9
0
1
9
9
4
1
9
9
6
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
1
9
9
8
1
9
9
2
Fuente: Informe de Desarrollo Humano de Amrica Central 2009-2010.
183
La amenaza a la seguridad ciudadana tambin debilita las li-
bertades ntimamente relacionadas de expresin y de prensa. Una
sociedad insegura, en la que caminar por la calle no est exento de
riesgos, tiene mayores dificultades para garantizar el pluralismo
poltico y el sano vaivn democrtico de la libertad de expresin.
En efecto, en la regin se observa una tendencia a la restriccin
de la libertad de prensa entre 2000 y 2010. La organizacin Re-
porteros sin Fronteras presenta informacin comparable para los
pases de la regin en la dcada. Tres tendencias son importantes.
Primero, que la libertad de la prensa disminuye en todos los pases
menos en Bolivia, Venezuela, Honduras y Mxico. Segundo, que
existen pases con una larga tradicin de defensa de la libertad
de expresin, como Chile, Uruguay y Costa Rica, que muestran
niveles menores de acoso a las libertades de prensa que el resto
los pases de la regin. Tercero, que el listado de los pases con
mayor acoso a la libertad de prensa incluye algunos de los pases
ms aquejados por inseguridad ciudadana en el pasado, como es
el caso de Colombia, Honduras, Mxico y Venezuela. Un dato adi-
cional proporcionado por un estudio del PNUD es el nmero de
periodistas asesinados en la regin, donde el mayor nivel de aten-
tados ocurre en Colombia, Per, Mxico y Brasil.
Grfico 13.
Libertad de prensa reporteros sin fronteras 2000-2010
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
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n
a
Libertad de Prensa
2000
Libertad de Prensa
2005
Libertad de Prensa
2010
Fuentes: Reporteros sin Fronteras y PNUD.
184
Grfico 14.
Nmero de periodistas asesinados 1990-2006
A
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6
10
12
Periodistas asesinados 1990-2000 Periodistas asesinados 2001-2006
Fuentes: Reporteros sin Fronteras y PNUD.
Existen, no obstante, casos de reconstruccin del espacio pbli-
co en contextos de violencia e inseguridad ciudadana. Un ejemplo
ya discutido es el de Bogot en los aos 2000, que transform la cali-
dad de vida de ciudadanos en base a una revitalizacin del civismo,
la recuperacin del espacio pblico, y de otros elementos de convi-
vencia y confianza que se vean amenazados con la violencia. Otro
ejemplo, ms reciente es el del Distrito Federal, en Mxico, donde se
observa una recuperacin de la participacin ciudadana en torno a
temas de habitabilidad urbana, defensa de derechos humanos y la
expansin de derechos civiles como la campana de reconocimiento
del matrimonio homosexual. La reconstruccin de la vida poltica
es, en ambos casos, un dnamo para la consolidacin de una agenda
de seguridad ciudadana y de ciudadana civil.
MXICO: LA CARTA DE LA CIUDAD DE MXICO.
La Carta de la Ciudad de Mxico por el Derecho a la Ciudad es una iniciativa sur-
gida desde una coalicin urbana y negociada desde 2007 con el Gobierno del Dis-
trito Federal por diversas organizaciones del movimiento urbano popular. Se trata
de una estrategia de empoderamiento pero tambin de ampliacin de derechos, a
travs de la Carta de la Ciudad de Mxico por el Derecho a la Ciudad. El proceso
participativo que condujo a ella desde el mes de julio de 2008 hasta su firma
pblica y presentacin oficial el da 13 de julio de 2010, constituye un elemento
de expansin de ciudadana poltica ms all de los ciclos electorales. Incluso se
185
contempla que sea el documento bsico que inspire o se convierta directamente
en la Constitucin Poltica del Distrito Federal cuando se logre concretar la re-
forma poltica, que convertira finalmente a la Ciudad de Mxico en una entidad
federativa autnoma y soberana y, a sus habitantes en ciudadanos polticos de
primera categora.
La Carta promueve y ampla la nocin de derechos de ciudadana, de formas que
se orienta a enfrentar las causas y manifestaciones de la exclusin econmica,
social, territorial, cultural y poltica. Se plantea una concepcin integral de los
derechos ciudadanos y la concepcin de la democracia en sus dimensiones re-
presentativa, distributiva y participativa. La Carta concibe el derecho colectivo a
la ciudad en trminos polticos, vale decir, en un sentido amplio al no limitarse a
reivindicar los derechos de ciudadana en un territorio sino que implica obligacio-
nes de la autoridad y responsabilidades de la poblacin en la gestin, produccin
y desarrollo de la ciudad. Adems reconoce y promueve el derecho de todas las
personas y organizaciones de la sociedad civil a participar activamente y al ms
alto nivel en la determinacin de las polticas pblicas.
En sntesis, la elaboracin de la Carta por el Derecho a la Ciudad fue un proceso
nutrido por las propuestas e iniciativas de diversos actores que influyen en el rum-
bo de la Ciudad de Mxico. Su desarrollo e inmediata implementacin colocan a
los habitantes del Distrito Federal a la vanguardia en la promocin de los derechos
humanos existentes y en el reconocimiento de nuevos derechos emergentes, con
la participacin articulada de la sociedad civil organizada, organismos autnomos
e instancias gubernamentales*.
El proceso participativo fue fundamental para la elaboracin y firma de la Carta
por el Derecho a la Ciudad. As, en el marco del Foro Social Mundial - Captulo
Mxico, realizado en el Zcalo capitalino a finales de enero de 2008, se instal
una mesa urbana durante tres das en torno al Derecho a la Ciudad, hecho que da
inicio al debate pblico sobre el tema. En el mes de abril del mismo ao se con-
forma el Comit Promotor de la Carta de la Ciudad de Mxico por el Derecho a la
Ciudad, inicialmente integrado por el Movimiento Urbano Popular de la Convencin
Nacional Democrtica, la Secretara de Gobierno del Distrito Federal, la Coalicin
Internacional para el HbitatAmrica Latina y la Comisin de Derechos Humanos
del Distrito Federal; posteriormente se incorporan el Espacio de Coordinacin de
Organizaciones Civiles sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y la
Procuradura Social del Distrito Federal.
* Fuente: Carta de la Ciudad de Mxico por el Derecho a la Ciudad, Comit Promotor, Mxi-
co, D.F., julio de 2010, pp. 9-10. http://derechoalaciudaddf.blogspot.com/.
5. Actores de la expansin ciudadana y mecanismos de
irrupcin
Fuera de la institucionalidad, pero no necesariamente en tr-
minos de contestacin, la desincronizacin entre la poltica y lo
poltico trae consigo tanto la emergencia de nuevos actores colec-
186
tivos, como de nuevas formas de accin colectiva. Ambos fenme-
nos son parte del proceso de expansin de ciudadana. En lo que
sigue, se presenta una visin muy sinttica de ambos temas.
i. Nuevos actores de la irrupcin ciudadana
El proceso de expansin ciudadana no es annimo. No est
basado en un ciudadano ideal, ni en un votante medio. Existen
actores sociales de carne y hueso, sindicatos, movimientos socia-
les e indgenas, asociaciones barriales y otras mltiples formas de
organizacin que complementan, antagonizan o suplen a partidos
polticos en tareas de representacin y auto-representacin polti-
ca, que en la ltima dcada han sufrido un notorio bajn de credi-
bilidad.
Los actores de la irrupcin traen una larga historia de muta-
ciones y cambios. La crisis en Argentina en el 2001 anticipara la
forma actual de articulacin con un gobierno de centro-izquierda;
la Guerra del Agua y los bloqueos en Bolivia en el 2000 anticipa-
ran las formas de articulacin de movimientos urbanos y rurales;
la crisis uruguaya de 2002 transform a un sindicalismo relati-
vamente pasivo en actor de cambio. Las irrupciones indgenas y
pobres urbanos en Ecuador, Bolivia, Venezuela y Paraguay y los
excluidos en Brasil sin tierra y sin techo desembocaron en go-
biernos populares, de centro-izquierda o izquierda refundacional.
LA CONFLICTIVIDAD EN AMRICA LATINA
En trminos cuantitativos, Latinoamrica se confirma como una regin con una
conflictividad intensa. El anlisis que sistematiz los conflictos reflejados por
54 peridicos en 17 pases de la regin entre octubre de 2009 y septiembre de
2010 detect 2305 conflictos (y 4724 episodios conflictivos). Se ha detectado
un patrn de la conflictividad caracterizado por conflictos sociales asincrnicos,
es decir, conflictos con distinta direccin, intensidad y sentido, asociados con la
bsqueda de niveles de vida bsicos, con demandas de gestin institucional eficaz
y legtima (sobre todo estatales) y con estrategias de cambio de la convivencia
intercultural. Correlativamente, Latinoamrica experimenta una notable fragmen-
tacin de sus conflictos asociada con una multiplicacin de actores de distintos
tipos. Nuevos y viejos actores individuales y colectivos interactan en distintos
planos y dimensiones sociales y culturales que el Estado y las instituciones tienen
dificultades para procesar. Se estara, en suma, evolucionando hacia sociedades
donde la accin colectiva tiende a ser cada vez ms policntrica. Un fenmeno
particularmente importante es que los conflictos cada vez ms tienden a expre-
187
sarse en los medios de comunicacin de masas, tanto en los clsicos (TV, radio y
peridicos) como en las nuevas redes de comunicacin masiva (Internet y telefona
mvil). Los medios son actores de poder que reconfiguran el espacio pblico, que
construyen significados e imaginarios pblicos sobre el conflicto, socializando a
las personas. La mayor parte de las agendas de poder y opciones polticas se
construyen y configuran en este nuevo espacio pblico. Estos cambios introducen
nuevos lenguajes y estn recomponiendo la relacin poltica-sociedad. Uno de los
rasgos generalizados de los conflictos en todos los casos y niveles es que los c-
digos de manejo de los conflictos tienden a ser para-institucionales. Es decir, los
actores recurren a normas e instituciones para desarrollar sus intereses pero en
gran medida tales prcticas van acompaadas de acciones para legales donde
los mecanismos de intermediacin y las redes sociales a menudo informales son
muy importantes.
Por otro lado, persiste una paradoja: el Estado es un actor central en los juegos
de poder y de conflicto pero tiene limitada capacidad estatal de gestionarlos y
resolverlos con un sentido de cohesin social y expansin democrtica. Existen
situaciones muy variadas, desde pases con mayor capacidad estatal y de pro-
cesamiento de conflictos, hasta pases donde estas capacidades son menores
y existen riesgos mayores de inestabilidad. Uno de los rasgos centrales de la
conflictividad en la regin es que a mayores brechas sociales y menores niveles
de institucionalizacin, mayor cantidad de conflictos asociados con mayor radica-
lizacin. Empero, la racionalidad de los tres campos de conflictividad identificados
es distinta: i) las demandas y luchas por la reproduccin social y por la calidad de
vida son esencialmente prcticas; ii) los conflictos institucionales buscan mayor
eficacia y legitimidad de las instituciones del Estado; iii) los conflictos culturales
buscan cambiar los modos de vida (y en este sentido son conflictos estratgicos).
Por lo tanto, en Amrica Latina parecen dibujarse cuatro tipos de relacin Estado-
sociedad-conflictos. El primero se caracteriza por una cierta solidez del Estado
que es capaz de articular marcos institucionales para manejar importantes niveles
de conflictividad social. El segundo se refiere a conflictos importantes pero no
intensos ni muy radicalizados, con medianas e irregulares capacidades para pro-
cesarlos. El tercer tipo es el de las sociedades con una alta capacidad e intensa
tradicin de movilizacin y, por otro lado, una dbil e ineficiente capacidad de pro-
cesar los conflictos en los marcos institucionales. El resultado son altos niveles de
conflictividad social, tanto en trminos de cantidad de eventos conflictivos como
de su radicalidad. Finalmente, el cuarto tipo es propio de pases con Estados fuer-
tes y sociedades con niveles relativamente bajos de accin colectiva y protesta
social. En estos casos, hay pocos conflictos sociales, no tanto por la ausencia de
necesidades y demandas, sino por la dbil capacidad de movilizacin de los ac-
tores sociales, aunque se registran conflictos con altos niveles de radicalizacin.
Agrupando los pases en base a tres subregiones Regin Andina, Cono Sur y
Centroamrica, Repblica Dominicana y Mxico, la primera destaca por tener
la mayor cantidad de conflictos, le sigue el Cono Sur y, finalmente, Centroamrica,
Repblica Dominicana y Mxico. El 45% de los conflictos en la regin ha teni-
do como escenario las ciudades capitales. Este dato describe el espacio urbano
como catalizador de la conflictividad y las demandas sociales.
Sntesis elaborada con extractos del Documento Conflictos Sociales en AL (2011, PNUD-
UNIR).
188
La irrupcin ciudadana de esta dcada, la autorepresentacin
y la difcil relacin con el Estado, plantean algunos hilos comunes
a actores polticos en la regin. La primera es que el catlogo de
nuevos actores trae consigo un nombre propio estudiantes de secun-
daria y universitarios de la ciudad de Santiago de Chile, Central
Yuracare y Mojeno del Parque Indgena TIPNIS en Bolivia, sin-
dicatos de trabajadores de la prensa en Quito, que construyen su
repertorio de accin colectiva en base a identidades construidas
histricamente, a todos ellos el clivaje de identidad los hace re-
lativamente impermeables a los mecanismos clsicos de incorpo-
racin desde el estado corporativo o clientelar, o bien reaccionan
frente a canales institucionales que se han mostrado insensibles a
sus demandas.
Segundo, muchos nuevos actores plantean una nueva manera de
relacionarse territorialmente con el Estado: nuevos territorios, ms
autnomos y ms autocontrolados es algo que define a muchos
nuevos actores sociales: El Alto, en Bolivia; los barrios y asenta-
mientos de desocupados, en Argentina; los campamentos y asen-
tamiento sin tierra en Brasil; los barrios populares en Caracas, y
las regiones indgenas en Mxico (Chiapas), Bolivia y Ecuador,
son todos espacios que reclaman cierto grado de autonoma con
respecto al estado y a las formas institucionales de participacin y
representacin democrticas ordinarias.
Tercero, muchos actores muestran un mpetu autonmico que
tiende a contradecir la narrativa clsica sobre movimientos socia-
les en Amrica Latina, y que describe una tensa pero complemen-
taria relacin con el estado desarrollista, el corporativismo, y el
clientelismo de la poca de posguerra. As, los mecanismos institu-
cionales de inclusin se ven rebasados. En los aos 2000 emergen
decenas de actores colectivos que nacen en luchas contra el estado, y
que en algunos casos pasan a formar parte de coaliciones dentro de
estados refundacionales, para luego escindirse de coaliciones exis-
tentes y retornar a la calle. En otros casos, hay actores se mantienen
relativamente autnomos respecto del Estado y generan acciones
colectivas en torno a temas especficos: estudiantes y educacin,
periodistas y libertad de expresin, sociedad civil y antiviolencia.
En algunos casos, se trata de movilizaciones con un ms que pro-
fundo trasfondo histrico, como acontece con los movimientos de
mujeres y los de pueblos indgenas.
Cuarto, nuevos actores abren nuevas dimensiones relevantes para
189
la ciudadana poltica. Las encuestas de opinin pblica recogen
percepciones sobre democracia, ciudadana y poltica, pero pocas
veces sobre dignidad, reconocimiento social o sentido de perte-
nencia. Tampoco se registra la importancia de la autosubsistencia
econmica, la insercin familiar en redes de economa informal o
subterrnea, y la preferencia por la auto-organizacin artesanal o
popular. Estas dimensiones, en cambio, son recogidas diariamen-
te por la crnica periodstica, las imgenes de televisin, el arte,
la msica y otras formas populares de expresin. Todo ello es lo
suficientemente visible como para hacer parte importante de los
procesos de cambio en curso en varios pases.
Grfico 15.
Qu es lo que no se puede dejar de hacer para ser un buen ciudadano? Porcen-
taje de personas que respondieron votar (primera opcin) entre 2009 y 2010.
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Votar 2009 Votar 2010
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Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin contenida en Latinobarmetro
2010, 2009. Se recogieron los porcentajes vlidos de respuesta para la
pregunta: Cul de las siguientes actividades no puede dejar se realizar-
se si se pretende ser un buen ciudadano?. Aqu las opciones de respues-
ta votar.
190
Grfico 16.
Qu es lo que no se puede dejar de hacer para ser un buen ciudadano? Por-
centaje de personas que respondieron participar en organizaciones sociales o
polticas (primera opcin entre 2009 y 2010).
5,5
5
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
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0
Parcipar en organizaciones
sociales o polticas, 2010
Parcipar en organizaciones
sociales o polticas, 2009
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Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin contenida en Latinobarmetro
2010, 2009. Se recogieron los porcentajes vlidos de respuesta para la
pregunta: Cul de las siguientes actividades no puede dejar se realizar-
se si se pretende ser un buen ciudadano?. Aqu las opciones de respues-
ta participar en organizaciones sociales o polticas.
ii. Mecanismos de irrupcin
Los mecanismos de expansin ciudadana de los ltimos aos
se nutren y en varios casos sobrepasan las experiencias e institucio-
nes participativas y de inclusin que cobraron existencia en los aos
noventa. El nfasis en lo local y lo municipal iniciado por las refor-
mas constitucionales en Brasil, en Colombia en 1991, y en Bolivia
en 1994, ente otras, abrieron mltiples espacios y mecanismos de
participacin locales. La planificacin participativa, el control social,
la participacin popular fueron las escuelas de empoderamiento de
una generacin de dirigentes sociales en los aos noventa. Las ex-
periencias acumulativas del Partido de los Trabajadores en Brasil,
del Frente Amplio en Uruguay, de Causa R en Venezuela y la de
Izquierda Unida/MAS en Bolivia, formaron parte de un ola de ex-
periencias participativas a nivel nacional en los aos 2000.
191
Sin embargo, la irrupcin ciudadana de los ltimos aos tras-
ciende la institucionalidad formal y ordenada del perodo previo.
Los nuevos mecanismos de autorepresentacin, autonoma y con-
trol social no estn sujetos al control de los partidos tradiciona-
les ni de los frentes polticos de izquierda en la regin. Asambleas
constituyentes, reformas constitucionales, referendos, plebiscitos,
peticiones ciudadanas, eleccin directa de jueces, espacios de con-
trol horizontal y vertical de las polticas pblicas, han abierto un
abanico de nuevos instrumentos y mecanismos, muchos de ellos
puestos hoy a prueba ante gobiernos dirigidos por los emergentes
lderes sociales de los aos noventa.
Los nuevos instrumentos se aplican a diferente ritmo en di-
ferentes pases. Un grupo de pases ha canalizado esfuerzos re-
fundacionales en Asambleas Constituyentes, referendos y cabildos
populares: es el caso de Ecuador, Bolivia y Venezuela en aos re-
cientes. En otros, han cobrado existencia nuevos procesos partici-
pativos asociados con partidos o frentes polticos de izquierda o
centro-izquierda, entre otros, en pases como Argentina, Uruguay,
Brasil y Paraguay. En un tercer grupo, hay situaciones donde sur-
gen movimientos autnomos que irrumpen en torno a problem-
ticas especficas (movimientos de estudiantes en Chile, movimien-
tos indgenas del oriente boliviano, movimientos y coordinadoras
de la mujer en diversos pases).
Se detectan, sin embargo, algunas caractersticas comunes
de actores y movimientos sociales. La primera es la politizacin de
diferencias sociales y tnico-culturales. En Argentina, los piqueteros
politizan sus diferencias sociales cuando, antes que volver a traba-
jar para un patrn por un salario, optan por convertirse en colec-
tivos de productores autnomos sin divisin de trabajo. En Uru-
guay, y a pesar de una fuerte tradicin estadista, organizaciones
de excluidos han podido crear centenas de huertas comunitarias
con cultivos orgnicos y direccin colectiva. En Bolivia y Ecuador
la politizacin de pueblos indgenas, en matrices plurinacionales
e interculturales, marc en gran medida la agenda de asambleas
constituyentes, nuevas constituciones y proyectos polticos refun-
dacionales.
Segundo, se visualiza una preferencia clara por la autorrepresen-
tacin social y poltica, que contrasta con la historia larga de sindi-
catos y gremios asimilados o controlados por el estado. La ola de
autorrepresentacin es particularmente en pases que han vivido
192
procesos dramticos de ruptura con el pasado poltico Ecuador,
Bolivia, Argentina, Venezuela y que ahora viven una nueva ten-
sin: el equilibrio de piqueteros con un gobierno pro-piquetero, la
tensin de la Confederacin Indgena del Oriente Boliviano (CI-
DOB) o el Consejo de Ayllus y Marqas (CONAMAQ) con un go-
bierno pro-indgena en Bolivia, o la relacin de CONAIE con un
gobierno intercultural en Ecuador, o la tensin del Movimiento sin
Tierra (MST) durante un gobierno de izquierda en Brasil. La pre-
ferencia por espacios de autorrepresentacin genera el dilema de
la institucionalizacin de los movimientos y agendas populares
que fue ampliamente debatido y, en su mayor parte, resistido por
organizaciones indgenas y populares en la regin.
Finalmente, una ampliacin de los mecanismos de accin colec-
tiva, que se suman a los habituales de dcadas pasadas (huelgas
de hambre, bloqueos de caminos, paros movilizados, entre otros).
Un mecanismo que ha tomado particular relevancia en los ltimos
aos es el uso de redes sociales va Internet como son Facebook y
Twitter, para la articulacin de movimientos nuevos, como en la
accin directa. Las manifestaciones estudiantiles recientes en Plaza
Italia en Santiago, la convocatoria a una marcha indgena desde
el Parque Nacional TIPNIS hasta la ciudad de La Paz, la protes-
ta virtual contra un impuesto especial de telecomunicaciones en
Mxico, la convocatoria a un evento masivo de protesta contra la
hidroelctrica HidroAysen en Chile, la protesta argentina contra
el canon digital que impondra un impuesto a dispositivos de
almacenaje de datos, entre muchos otros, fueron convocados usan-
do medios digitales que entrelazan blogs, pginas de Facebook,
cuentas de Twitter y la prensa formal.
MECANISMOS REPRESENTATIVOS, PARTICIPATIVOS Y DIRECTOS DE PARTICIPACIN
La ola de reformas participativas en gobiernos municipales de los aos noventa
inici un proceso de ampliacin de formas de participacin que no se agota con
la planificacin o presupuesto participativo. Un estudio reciente de Schneider y
Welp (2011) describe cuatro casos de institucionalizacin de la participacin en
gobiernos locales de Buenos Aires, Montevideo, Bogot y Caracas. Las refor-
mas en Colombia y Venezuela nacieron de las nuevas constituciones de 1991 y
1999; las reformas de Uruguay y Argentina nacen de cambios de timn poltico
que abren espacios a nuevos mecanismos participativos. En los cuatro casos
la percepcin de una crisis profunda de las instituciones representativas genera
una ntida demanda ciudadana por ms participacin. Los casos muestran una
variacin en cuanto al tipo de mecanismos adoptados. Bogot muestra la mayor
193
oferta, en nmero, de instituciones e instancias deliberativas, semirepresentativas
y directas, mientras que Buenos Aires tiene un conjunto ms restringido de ins-
tituciones, con mayor predominancia de las semirepresentativas con capacidad
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194
de establecer solo recomendaciones. Schneider y Welp encuentran que, aparte
de la demanda ciudadana y la voluntad poltica, la polarizacin poltica local y
las relaciones nacional/locales condicionan el funcionamiento de las instituciones
participativas a nivel local.
Fuente: Schneider y Welp (2011).
La tabla muestra el auto-reporte de encuestados sobre meca-
nismos de participacin poltica no electoral: ayuda a su comu-
nidad/vecinos, atiende reuniones de comits para la mejora de
la comunidad y atiende reuniones de asociaciones, de comer-
ciantes y/o organizaciones campesinas. Una media simple de
los tres tipos de participacin muestra que entre los pases ms
activos estn Bolivia, Per, Paraguay y Guatemala, y los menos
activos incluyen a Brasil, Uruguay y Argentina. Sin embargo, la
informacin desagregada cuenta una historia ms compleja. Los
pases que ms reportan ayudar a la comunidad son Costa Rica,
Paraguay, Venezuela y Bolivia. Los que ms reportan atender re-
uniones para mejora de comunidad son Guatemala, Per y Re-
pblica Dominicana. Los que ms reportan atender reuniones de
asociacin, comerciantes y/o organizaciones campesinas son Bo-
livia, Per y Paraguay.
195
Tabla 4.
PAS
28,6
39,6
25,1
29,6
65,3
28,3
34,1
35,4
43,2
25,8
34,7
31,5
31,6
46,6
44
43
28,3
41,7
14,9
45
12,3
24,8
19,8
18,7
25,9
27
39,7
24,2
27,8
31,1
22,4
35,3
39,3
39,2
12,1
32,7
9,5
28,2
8,6
13,9
10,7
13,3
13,8
11,2
16
13,2
14,6
15,5
9,1
17,3
23,5
14,9
8,5
8,2
MEDIA
17,67
37,60
15,33
22,77
31,93
20,10
24,60
24,53
32,97
21,07
25,70
26,03
21,03
33,07
35,60
32,37
16,30
27,53
Argenna
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
R. Dominicana
Uruguay
Venezuela
AYUDA A SU
COMUNIDAD/VECINOS*
REUNIONES DE COMIT
PARA MEJORA
COMUNIDAD**
REUNIONES DE ASOCIACIONES,
COMERCIANTES Y/U
ORGANIZACIONES CAMPESINAS
Fuente: Latinobarmetro 2010.*Porcentajes vlidos sumados para las opciones
una vez a la semana, una o dos veces al mes y una o dos veces al ao
en la pregunta de LAPOP: En los ltimos doce meses ha contribuido para
ayudar a solucionar algn problema de su comunidad o de los vecinos de
su barrio? **Porcentajes vlidos sumados para las opciones una vez a la
semana, una o dos veces al mes y una o dos veces al ao en la pregun-
ta de LAPOP: En los ltimos doce meses ha asistido a reuniones de un
comit o junta de mejoras para la comunidad?
6. Desafos de la expansin ciudadana
Si saltar a Weber, esto es, construir un estado eficiente y
efectivo teniendo como referente el tipo ideal weberiano, no es via-
ble para muchos pases de la regin, el reto relevante es definir
las tareas de fortalecimiento estatal que s lo son. Este captulo ha
documentado varios casos en los que acciones estatales delibera-
das apuntalan el ejercicio efectivo de derechos polticos o el reco-
nocimiento de nuevos derechos polticos. En todos ellos, el Estado
es un agente catalizador de expansin ciudadana en la regin. La
irrupcin de ventanas de oportunidad de transformacin polti-
ca observadas en Argentina, Bolivia, Ecuador y Uruguay, entre
196
otros casos no es espontnea. Detrs de estas transformaciones
se encuentran acciones deliberadas de apertura a la participacin,
negociacin o construccin de nuevas alianzas desde el estado.
Una agenda incremental de transformaciones estatales puede
apoyar la agenda de expansin de ciudadana poltica observada a
lo largo de la ltima dcada. Cules son los desafos que enfrenta
el Estado en trminos de una agenda de esa naturaleza?
i. Primero, acompaar la expansin de ciudadana poltica tendien-
do ms puentes entre Estado y ciudadano.
La expansin de la ciudadana poltica conlleva la expansin
de las demandas de la poltica sobre el Estado. Las formas his-
tricas de canalizacin de esta demanda fueron, por lo general,
corporativas: nexos sindicales-estatales, negociaciones con orga-
nizaciones con poder de veto o con poder popular. La expansin
de los espacios y los sujetos de la poltica latinoamericana en las
ltimas dos dcadas nuevo protagonismo de organizaciones y
movimientos sociales, barriales, feministas, indgenas, ambienta-
listas, entre otros plantea un nuevo reto al estado democrtico.
Algunas cosas han cambiado en el proceso de expansin ciudada-
no de la segunda mitad del siglo XX.
La primera es que la inclusin desde el Estado no es la nica for-
ma de relacionamiento ciudadano-Estado. Para algunos casos de
expansin de ciudadana poltica, la demanda no es de inclusin
sino de reconocimiento de derechos (mujeres en la poltica); dis-
puta por espacios autnomos de ejercicio de poder poltico (movi-
mientos sociales y civiles); y en casos excepcionales, reclamo por
autonoma del Estado (pueblos indgenas y originarios). Si bien la
fuerza centrfuga del estado corporativo sigue pesando, ya que dio
forma a un abanico de instituciones de inclusin estatal en dcadas
pasadas, tales como mecanismos de accin afirmativa, comisiones
trilaterales de negociacin salarial, o de participacin funcional o
territorial con respecto al presupuesto o a bienes y servicios del
estado, las formas corporativas de inclusin no agotan el abanico
de negociacin con el estado democrtico.
La segunda es que las formas de acercamiento entre Estado
y ciudadano no siempre dibujan un orden institucional liberal-demo-
crtico tradicional. Esto es particularmente evidente para los pa-
ses andinos que pasaron por procesos de reforma o refundacin
197
constitucional. El contenido liberal-democrtico no es un tema
meramente acadmico. En efecto, equivale a plantear la variedad
de formas institucionales que pueden asumir las democracias la-
tinoamericanas como algo necesario para el desarrollo poltico de
ellas. Pocos disputaran que la politizacin del poder judicial o la
incrustacin de clientelas de distribucin de prebendas y rentas
estatales son malas para una democracia moderna en la regin. Sin
embargo, no existen consensos ntidos sobre las variadas formas
de construir un estado de derecho, reconocer espacios descentra-
lizados de poder o crear pesos y contrapesos entre instituciones
estatales.
ii. Segundo, empoderar a la ciudadana en funcin de nuevos man-
datos polticos: el ejercicio de nuevos derechos.
Durante algo ms de dos dcadas la prctica poltica gir en
torno a un diseo institucional o constitucional correcto, que
cerrara la brecha de desconfianza histrica entre estado y ciuda-
danos en la regin. Luego de dos dcadas de reformas constitucio-
nales y estatales, el veredicto es ms escptico en cuanto al poder
correctivo de los diseos institucionales. Las formas de relaciona-
miento, la gestin de la participacin ciudadana, el reconocimiento
de derechos ciudadanos han mostrado que gran parte del secreto
est en el proceso, no meramente en la arquitectura institucional,
ni en los resultados previstos.
Entre estos procesos, los que empoderan a ciudadanos en
torno e nuevos derechos se tornan vitales. Los casos recientes de
expansin de ciudadana poltica sugieren varias dimensiones en
el proceso de empoderamiento. Primero, que si bien en la regin
abundan buenas experiencias locales de participacin y empodera-
miento ciudadano, ello no garantiza la consolidacin de una prc-
tica nacional de participacin. La brecha entre lo local y nacional
es significativa y plantea retos nuevos a los dirigentes democrti-
cos. Segundo, que el empoderamiento genera nuevas dinmicas de
poder que, frecuentemente, no son canalizables por los esquemas
institucionales democrticos existentes. Los desplazamientos de
poder engendran cambios de comportamiento y tambin exigen-
cias sobre las instituciones y los actores vigentes. En algunos casos,
la inestabilidad social, el conflicto poltico y los movimientos con-
testatarios son parte ineludible de cambios de poder, de empo-
198
deramiento en trminos literales. El mayor reto no est en conte-
ner estos cambios en los que la ciudadana es protagnica, sino en
construir reglas y procesos democrticos que las acomoden.
iii. Tercero, acercar expectativas a realidades entre Estado y ciuda-
dano.
La expansin de ciudadana poltica no tiene un cauce nico.
Para pases que pasaron por procesos de refundacin constitucio-
nal, los mayores retos futuros tienden a ser prcticos, de gestin y
de efectividad estatal. Se abre una brecha entre lo que promete y
lo que asegura la institucionalidad estatal. Para pases con institu-
cionalidad democrtica estable, los mayores retos son otros: reac-
tivacin de la participacin ciudadana, de acercamiento al estado,
de disipacin de apata y cinismo. Se abre una brecha entre la es-
tabilidad institucional y la necesidad de reactivar la participacin
ciudadana en la poltica.
Los casos de expansin de ciudadana poltica en la regin,
muestran que acoplar razonablemente expectativas y realidades
es crtico: ese acoplamiento permite simultneamente movilizar
accin colectiva en los procesos de expansin ciudadana, por una
parte, y generar apoyo a un estado de derecho y a una burocracia
efectiva en respecto del ejercicio de derechos consagrados. Hoy se
percibe un desequilibrio de expectativas en la regin: mandatos
constitucionales amplios se enfrentan a estados endebles; institu-
ciones democrticas estables se enfrentan a apata e implosin par-
ticipativa.
199
Captulo 3
Ciudadana Social en Amrica Latina:
Qu es, cmo se mide y cmo se fortalece?
1. Introduccin: Instituciones, factor decisivo para lograr
resultados en Ciudadana Social.
L
a nocin de ciudadana social connota, en cada pas, el ejercicio
efectivo de los derechos econmicos y sociales de acuerdo a la nor-
mativa constitucional y legal vigente en ese pas. Por lo tanto, lo
que el concepto denota en cada caso nacional es algo que va evo-
lucionando o expandindose de acuerdo al proceso democrtico
y su dinmica. A la vez, esa expansin va adquiriendo expresin
jurdica en la normativa constitucional y legal, as como en su apli-
cacin efectiva en la vida de las personas.
Relevante es subrayar, desde el inicio, que para los fines aqu
perseguidos, un derecho social o econmico determinado se con-
cibe tanto como un aspecto o componente de la arquitectura insti-
tucional de un pas, cuya naturaleza es histrica de acuerdo a lo
recin expresado, y a la vez como un proceso que vincula a un ti-
tular de ese derecho con el goce efectivo del derecho en cuestin.
En un momento o tiempo dado, la agregacin del conjunto de esos
procesos para una sociedad nacional constituye la vigencia efecti-
va del derecho en cuestin. Por consiguiente, desde la ptica aqu
asumida, interesan conjuntamente: a) la concrecin jurdica de los
derechos econmicos y sociales; b) los recursos de diversa natura-
leza de los que dispone una persona cualquiera para lograr gozar
efectivamente de un cierto tipo de derecho; c) la medida en que el
Estado de que se trata establece condiciones que posibilitan que el
derecho se haga efectivo; d) los condicionantes fcticos que pue-
dan existir y que afecten positiva o negativamente la probabilidad
200
de que una persona con ciertas caractersticas goce legtimamente
del derecho. Para ponerlo de manera simple, si bien la dimensin
jurdico-formal es un elemento que tiene la debida consideracin
en lo que sigue, el inters que gua el anlisis se relaciona funda-
mentalmente con la puesta en obra de esa dimensin.
En consecuencia, los anlisis que se presentan se focalizan
no slo en derechos considerados como entidades jurdicas indi-
viduales, ni slo en cmo esos derechos se garantizan, sino tam-
bin en los resultados agregados que son producidos por los des-
empeos de los sistemas institucionales y por los instrumentos y
polticas orientados a hacer efectivos los derechos constitucional
y legalmente reconocidos. Esta visin integral de la ciudadana so-
cial, sus problemas y sus desafos, explica la importancia de contar
con metodologas que permitan medir razonablemente cmo se
expande. Como se dijo, el presente libro explora algunos caminos
de respuesta a este desafo metodolgico, cuyas implicancias sus-
tantivas son claras.
El presente captulo persigue aportar elementos para que los
pases de la Regin puedan llegar a contar con:
Una definicin de qu es Ciudadana Social.
Una metodologa para medir el nivel que ha alcanzado su
concrecin en Amrica Latina.
Un enfoque para deducir lecciones de la experiencia de los
pases de la Regin respecto de cmo se puede avanzar ha-
cia niveles mayores de concrecin de la ciudadana social.
Para tal efecto, a partir de una definicin de ciudadana social
este captulo propone y pone en obra un enfoque para analizar las
experiencias de algunos pases de la Regin en esta materia, que
se estima que pueden ser relevantes para progresar en la expan-
sin de la ciudadana social. Complementariamente, se exploran
algunas avenidas metodolgicas orientadas a construir medidas
de ciudadana social, con el propsito de contribuir a posibles con-
sensos en la Regin, respecto de una materia ciertamente relevante
para la accin del Estado en este mbito.
La expansin de la ciudadana social es un proceso en marcha
en Amrica Latina. Desde principios del siglo XX y con mayor m-
petu desde mediados del siglo pasado, las Constituciones de todos
los pases de la Regin reconocieron derechos sociales, econmicos y
culturales a toda la poblacin, como se ver en la siguiente seccin.
201
Por ello, los grandes desafos que se plantean hoy son, por
una parte, establecer garantas para el efectivo cumplimiento de
los Derechos Econmicos y Sociales (DESC) formalmente recono-
cidos, y por otra identificar e implementar iniciativas que favo-
rezcan tanto una expansin ms acelerada de la ciudadana social
como una mayor participacin social en las diversas fases de un
proceso que va desde el reconocimiento de los derechos, su consa-
gracin normativa, la identificacin y adopcin de polticas orien-
tadas a hacerlos efectivos, la implementacin de esas polticas, su
seguimiento, monitoreo y evaluacin. La persecucin de ambos
objetivos se ver favorecida en la medida en que los pases con-
vengan en que ciertas reformas son necesarias para garantizarlos,
y que es una condicin favorable para el progreso en este mbito
aprender de las experiencias que estn teniendo lugar en los pases
de la regin, como tambin avanzar en la medicin de la expan-
sin de la ciudadana social.
En las siguientes secciones se tratar cada uno de estos te-
mas, pero antes de hacerlo conviene describir y fundamentar una
de las proposiciones que sustentan la visin que aqu se propone:
la prioridad otorgada a las instituciones y a la dimensin insti-
tucional como requisitos para lograr avanzar hacia la meta de
una mayor y mejor ciudadana social, entendiendo por institu-
ciones las reglas del juego, esto es, el marco que define y limita
la forma en que interactan las personas y organizaciones. Este
marco incluye las leyes, las convenciones sociales y las creencias
compartidas de una sociedad, es decir, las reglas formales e in-
formales vigentes.
Hoy en da, hay desarrollos en diversas disciplinas poli-
tologa, economa, sociologa que coinciden en el supuesto de
que las instituciones y la gobernabilidad que ellas pueden favo-
recer, constituyen elementos claves para estimular la potenciali-
dad de progreso de toda sociedad contempornea. Sin duda, ga-
rantizar los Derechos Econmicos y Sociales en la regin requiere
perseverar en el esfuerzo de desarrollo, as como tambin en la
creacin o fortalecimiento de instituciones aptas para asegurar
grados suficientes de gobernabilidad a las reformas que los pa-
ses buscan realizar. Adicionalmente, los desarrollos instituciona-
les posibilitan el logro de niveles de ciudadana social coherentes
con los niveles de desarrollo de los pases y la elevacin progre-
siva de los primeros en la medida en que esos ltimos aumentan.
Esto es concordante con el Pacto de Derechos Econmicos y So-
202
ciales DESC, donde se establece que esa coherencia y su evolu-
cin en el tiempo son deseables.
Hay que destacar tambin que diversos estudios econmicos,
politolgicos y sociolgicos han puesto de relieve que para realizar
reformas se requiere de dos tipos bsicos de instituciones: aquellas
que permiten construir una visin compartida del diagnstico y la
agenda de reformas; y aquellas que aseguran resultados, esto es,
instituciones que condicionan la causalidad de los procesos invo-
lucrados y los dinamizan.
Toda reforma relevante, y ciertamente las requeridas para ga-
rantizar los Derechos Econmicos y Sociales lo son, exige la presen-
cia de una visin compartida por una mayora social y poltica su-
ficiente, que asegure la gobernabilidad del proceso. Requiere, por
lo mismo, de acuerdos y compromisos entre actores mayoritarios,
sociales, econmicos y polticos, cuya naturaleza implique compro-
misos con el proceso de reformas, como asimismo de incentivos que
motiven a esos actores para llegar a esos acuerdos y compromisos.
Esos incentivos los proporcionan las instituciones, en la medida que
sean de un carcter adecuado para ello, si bien hay que destacar que
no existen frmulas institucionales probadas para asumir ese desa-
fo. Las instituciones adecuadas tienen que surgir de un ejercicio de
creatividad local, anclado en el lugar donde las reformas ocurren.
Como se ver en la siguiente seccin, esto es lo que ensean las ex-
periencias de las reformas para garantizar derechos econmicos y
sociales que se han emprendido en la Regin.
Las reformas institucionales constituyen, por lo tanto, un de-
safo complejo y de naturaleza sistmica. Exige que exista una vi-
sin integral sobre los desafos prioritarios que plantea el proceso
de reforma, compartida al menos por una mayora social y poltica
suficiente. Esa visin tiene que identificar las vas de avance para
alcanzarlas, asumiendo a la vez que el proceso tiene por escena-
rio un contexto que cambia con frecuencia. Por consiguiente, debe
tratarse de una visin que contemple una estrategia flexible, que
se vaya adecuando a las cambiantes circunstancias, especialmente
en la economa y las relaciones sociales y polticas. A la vez, es ne-
cesario contar tambin con constelaciones institucionales que den
certidumbre a la obtencin de resultados, o al menos garanticen
una alta probabilidad de ello.
La importancia de la dimensin institucional ha sido pues-
ta de relieve por estudios que ponen de manifiesto el alto poder
explicativo de las instituciones para dar cuenta del crecimiento
203
econmico de largo plazo
1
. Lo mismo hace la as llamada escuela
de nueva economa institucional
2
. La evidencia emprica sobre
la importancia de los factores institucionales en el logro del cre-
cimiento es amplia y variada
3
, permitiendo afirmar que la actual
teora del desarrollo ha superado el tradicional nfasis exclusivo
en las variables de ahorro e inversin como determinantes del de-
sarrollo. Hoy en da se puede afirmar que el marco institucional es
importante para la expansin del ahorro y la inversin y, por ende,
del desarrollo.
La siguiente cita del Banco Mundial (2007)
4
es sintomtica
en este sentido. Mucha evidencia apoya la visin de que el cre-
cimiento y los niveles de ingreso no dependen solamente de los
niveles de capital y trabajo de que disponga un pas; ms bien de-
penden de cmo estos factores se combinan. Las variaciones en
ingreso por persona entre pases no pueden ser explicadas por las
variaciones en la dotacin de capital y trabajo, sino por las varia-
ciones en la productividad () Las instituciones y la calidad de
las instituciones son ahora aceptadas cmo la razn detrs de las
variaciones de la productividad.
Lo mismo seala el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
al reconocer que el proceso de reformas de las ltimas dcadas y
sus resultados han puesto en evidencia que el funcionamiento efi-
ciente del mercado y la consolidacin de la democracia tropiezan
con la estructura tradicional de las instituciones estatales, las pre-
carias modalidades de gestin estatal, la obsolescencia de los mar-
cos jurdicos y la debilidad de las instituciones y los procesos de
participacin cvica, incluyendo el sistema de partidos polticos
5
.
Se rescata, por lo tanto, la triloga bsica de la economa polti-
ca instituciones, produccin y distribucin como determinantes
1. Rodrik, A. Subramanian y F. Trebbi (2004) Institutions Rule: The Prima-
cy of Institutions over Geography and Integration in Economic Development,
Journal of Economic Growth, vol. 9, N 2, junio, 2004.
2. Ver por ejemplo: Grief, Avner (2006) Institutions and the path to the
Modern Economy, Cambridge University Press, Nueva York.
3. Ver tambin Knack, S. y P. Keefer Institutions and economic Perfor-
mance: cross country tests using alternative institutional measures en Economics
and Politics N 7, 1995, pp. 207-277.
4. Banco Mundial (2007) Global Economic Prospects, Managing the next
wave of globalization, Washington D.C. pp. 116-117.
5. Banco Interamericano de Desarrollo BID, 2002, Estrategia de Moderni-
zacin del Estado, taller de Consultas, Barcelona.
204
del desarrollo, triloga que al mismo tiempo apunta a las prin-
cipales reformas que un desarrollo dinmico exige. Este retorno a
la economa poltica y a la centralidad de las instituciones es refor-
zado por otros desarrollos disciplinarios, que tambin concluyen
que el desenlace de las reformas econmicas y sociales se explica
bsicamente por la naturaleza de las instituciones en cuyo marco
se promueven y ejecutan.
Por otro lado, hay una amplia literatura politolgica que ha
relacionado desarrollo econmico, la democracia y sus institucio-
nes, si bien estos anlisis e investigaciones no han logrado demos-
trar vnculos de causalidad en esta relacin, que hoy se supone por
lo general compleja. En este contexto, algunos de estos trabajos
6

exploran la relacin entre desarrollo econmico y la democracia,
como dos elementos que se refuerzan mutuamente y cuya existen-
cia y expansin simultnea estaran detrs de todas las experien-
cias exitosas de desarrollo.
Los estudios sociolgicos han enfatizado igualmente la im-
portancia de las instituciones para el desarrollo, recurriendo al
concepto de capital social. Esto es, el recurso que se genera a par-
tir del compromiso de una sociedad con su desarrollo. El capital
social, como toda forma de capital, se acumula histricamente. Es
fruto del conjunto de normas e instituciones que promueven la
cooperacin entre personas o grupos sociales. En general, se admi-
te que es la confianza lo que permite que las normas e institucio-
nes que promueven la cooperacin operen. Por otro lado, autores
como Fukuyama y Putnam han planteado que la relacin entre ca-
pital social y desarrollo est determinada por el radio o extensin
de la confianza. A mayor extensin, mayor es su contribucin. In-
versamente, crculos sociales estrechos y orientados hacia adentro
pueden constituir una importante barrera para el desarrollo
7
.
Por lo tanto, la acumulacin de capital social se basa en la
existencia y permanencia de formas de interaccin que refuerzan
la confianza entre las personas y los grupos, y de ellos con las ins-
6. La pieza clsica es Lipset, S.M. (1959) Some social requisites of democ-
racy American Political Science Review (marzo, 1959) pp. 69-105. Para literar-
tura reciente, puede verse Barro, R. Democracy and Growth, Journal of Economic
Growth, marzo; y Acemoglu D. y J.A. Robinson, Economic Origins of Dictatorship
and Democracy, Cambridge University Press, 2006.
7. Ver Putnam, R.D. (2000) Bowling Alone, Simon & Shuster paperbacks,
Nueva York.
205
tituciones. La interaccin refuerza la confianza slo cuando pro-
duce resultados positivos para las partes. La inexistencia de estos
resultados, en el rea de los derechos econmicos y sociales, es una
de las razones por las cuales se ha minado la confianza ciudadana
en las instituciones pblicas. Es tambin una de las motivaciones
para promover la ampliacin de las garantas de estos derechos de
una manera ms vigorosa, fortaleciendo el rol del Estado en este
proceso. Ello no slo fortalecera la ciudadana social, sino tambin
el capital social que requiere el desarrollo
En este sentido, el capital social entendido como la confianza
que generan, para los distintos actores, los resultados originados
en las instituciones, es coherente con las propuestas de desarrollo
y cohesin social que ha elaborado la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Este organismo propone una
visin del desarrollo acorde con las exigencias de la economa glo-
bal, propiciando la bsqueda y realizacin de sinergias positivas
entre crecimiento econmico y equidad social en el contexto de la
modernizacin productiva. En otras palabras, un enfoque sistmi-
co que subraya los temas de inclusin/exclusin social y su efecto
sobre el comportamiento de los actores y las instituciones El estu-
dio de CIEPLAN-PNUD
8
sobre la cohesin social latinoamericana
seala que los factores que la erosionan son la desorganizacin so-
cial; la desconfianza, que est asociada al sentimiento de discrimi-
nacin y a la intolerancia; y la lejana y desconfianza respecto a las
instituciones polticas.
Tambin es relevante en este punto el estudio multidiscipli-
nario de North, Wallis y Weingast (2006)
9
. Ese estudio ofrece un
marco conceptual para entender por qu ciertos pases han logra-
do desarrollarse y otros no, destacando el rol de las instituciones.
Siguiendo este razonamiento
10
, se asevera que para comprender el
proceso de desarrollo hay que conocer cmo las instituciones dan
forma a las organizaciones disponibles para generar una coopera-
8. Ver Eduardo Valenzuela, Simon Schwartzman, Nicols M. Somma, Ti-
mothy R. Scully, Eugenio Tironi, J. Samuel Valenzuela, Andrs Biehl (2008)
Vnculos, Creencias e Ilusiones. La cohesin social de los latinoamericanos, Uqbar.
9. North, D.C., J.J. Wallis y B.R. Weingast (2006) A Conceptual Frame-
work for interpreting recorded human history, National Bureau of Economic
Research, Working Paper 12795, diciembre, Cambridge, Massachusets.
10. North, D. Institutions, Institutional Change and Economic Perfor-
mance, Cambridge University Press, Nueva York.
206
cin sustentable entre las personas. Al igual que las teoras de ca-
pital social, subrayan que toda actividad humana supone coopera-
cin y que sta afecta directamente la productividad. Por lo tanto,
la habilidad para sostener organizaciones complejas y sofisticadas
es central para el crecimiento econmico. Simultneamente, plan-
tean que los sistemas polticos y econmicos estn orgnicamente
relacionados en trminos de lo que denominan la teora del doble
equilibrio. Es decir, que debe existir una correspondencia entre
las formas de las instituciones econmicas, por una parte, y de las
polticas por la otra.
Los autores citados afirman que el desarrollo slo se ha alcan-
zado en las sociedades que han logrado un doble equilibrio de
apertura y competencia en las esferas econmicas y polticas, aseve-
rando que no existe relacin de causalidad entre estos dos procesos,
sino que ambos se requieren para sostenerse mutuamente. La com-
petencia exige la existencia de mltiples grupos de inters bien or-
ganizados, que efectivamente compitan por medio de las institucio-
nes existentes. La presencia de mltiples organizaciones es la base
de la competencia y sta, a su vez, la que sostiene al orden social. En
el mbito econmico, estas instituciones son las empresas o firmas;
en el mbito poltico, las organizaciones sociales y partidarias.
Las afirmaciones bosquejadas tienen sentido, tanto en la teo-
ra como en la prctica econmica. Cuando existen mercados libres
o disputables la competencia opera en el margen permitiendo que
subsistan todos los que pueden producir a esos costos; maximi-
zando as la produccin al mnimo costo. Sin embargo, la com-
petencia econmica requiere que el Estado asegure la vigencia de
ciertas instituciones bsicas, como son la libre competencia (acceso
abierto, libertad para entrar y salir del mercado), y la definicin y
tutela de los derechos de propiedad. A la vez, se requiere que pro-
vea la infraestructura y los bienes pblicos esenciales.
En la competencia poltica, donde el ganador se lo lleva todo,
mantener acceso abierto requiere de instituciones la Constitu-
cin y sus normas complementarias, que limiten el poder que est
en juego en cada eleccin, adems de asegurar los derechos de las
personas y las minoras. Los sistemas polticos de acceso abierto re-
quieren de sociedades densas, donde los ciudadanos son capaces
de coordinar sus acciones, y donde existe descentralizacin del po-
der. La existencia de estas constelaciones institucionales posibilitan
la mantencin de ese rasgo de acceso abierto en la esfera poltica.
Uno de los supuestos principales de este libro es que los sis-
207
temas econmicos y polticos no son independientes y que, por lo
tanto, el desarrollo slo puede ser explicado mediante una visin
integrada de ambos. La existencia de mltiples organizaciones es
la base de la competencia y sta, a su vez, la que sostiene al orden
social. Bajo esta perspectiva, el desarrollo no es un proceso incre-
mental o de acumulacin, que se traduzca en inversin en las dis-
tintas formas de capital, sino un proceso de transformacin de la
sociedad hacia una de acceso abierto.
Por consiguiente, la clave para entender el desarrollo y las re-
formas que conlleva su dinamizacin, reside en comprender cmo
las sociedades crean instituciones que aseguran la mantencin de
un acceso abierto a todas las formas de organizacin social, eco-
nmica y poltica. Crear estas instituciones requiere de la partici-
pacin de mltiples actores y de que prevalezca la confianza entre
ellos. Esa confianza surge al contar con una visin compartida so-
bre los desafos del desarrollo, como asimismo cuando los resulta-
dos de la implementacin de esta visin compartida refuerzan la
confianza en el proceso y con ello la cohesin social.
La aplicacin de este marco conceptual a la cuestin de la ga-
ranta de los derechos econmicos y sociales implica afirmar que las
reformas conducentes al logro de esa garanta requieren de la voz de
los mltiples actores de la sociedad y, muy especialmente, de los que
promueven y se benefician de las reformas. Implica tambin la nece-
sidad de que se construyan acuerdos entre estos actores respecto del
nivel y la forma en que se garantizarn los derechos, y que estos acuer-
dos conduzcan a resultados positivos. A su vez, lo anterior supone
la construccin o el reforzamiento de las instituciones necesarias para
construir acuerdos, ejecutar eficazmente las polticas pblicas que ga-
rantizan los derechos, y para contar con mecanismos de informacin
que permita el control ciudadano sobre lo que ocurre. A continuacin
analizaremos cmo se ha asumido este desafo en Amrica Latina.
2. Definiciones bsicas sobre Ciudadana Social.
i. Qu es ciudadana social?
El Informe del PNUD (2004)
11
sobre democracia en Amrica
11. PNUD (2004) La Democracia en Amrica Latina, hacia una democracia de ciudada-
nos y ciudadanas, Buenos Aires, Alfaguara.
208
Latina, plantea una visin de la democracia como un proceso de
extensin o ampliacin orientado hacia el logro de una ciudada-
na integral en los mbitos civil, poltico y social. En ese espri-
tu, este libro entiende la ciudadana social como el ejercicio efectivo
de los derechos econmicos y sociales de acuerdo a la legislacin vigente
en cada pas, esto es, de acuerdo a cmo se ha ido extendiendo en razn
del dinamismo del proceso democrtico. Las naciones del mundo, y
ciertamente de Amrica Latina, reconocieron explcitamente desde
mediados del siglo xx que toda persona tiene derecho a un nivel
de vida que le asegure salud y bienestar, por lo tanto, derecho a
acceder a los servicios sociales necesarios para que ello ocurra. As
se reconoci en la Declaracin Universal de los Derechos Huma-
nos y se reconoce en la mayora de las constituciones nacionales.
Estos derechos fueron objeto de un reconocimiento ms expl-
cito en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (DESC) de Naciones Unidas
12
, que todos los pases de
la regin han suscrito y ratificado. Los pases firmantes se com-
prometan a crear las condiciones que le permitieran a cada ciuda-
dano y ciudadana tener acceso garantizado a un nivel legalmente
establecido y, por ende exigible, de satisfaccin de sus derechos
econmicos y sociales. Para tal efecto, se comprometan a adoptar
medidas hasta el mximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente () la plena efectividad de los derechos
aqu reconocidos. Los lmites que se pongan al ejercicio efectivo
de estos derechos, reconociendo su carcter progresivo, debern
ser determinados por una ley nacional.
El Pacto Internacional de DESC detalla cules son esos dere-
chos
13
:
El derecho al Trabajo, esto es, a ganarse la vida, lo que
implica condiciones de vida dignas para el ncleo familiar,
mediante un trabajo libremente escogido o aceptado. Dicho
trabajo debe asegurar condiciones de no discriminacin,
seguridad, higiene y descanso, como tambin el derecho a
huelga y a participar en sindicatos.
12. Adaptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea
General en su resolucin 2200 A (XXI) de 16 de diciembre de 1966 y, de conformi-
dad con el artculo 27, entr en vigor el 3 de enero de 1976.
13. La presentacin que se hace resume el texto del pacto internacional re-
ferido.
209
El derecho a la Seguridad Social y al seguro social, que
implica la ms amplia proteccin y asistencia posible a to-
dos los miembros del ncleo familiar; especialmente a las
madres, nios y adolescentes.
El derecho a un Nivel de Vida adecuado, esto es, el de-
recho a disponer de los medios para satisfacer las necesi-
dades bsicas de toda persona y su familia, con una men-
cin explcita a la alimentacin, vestido, y vivienda. Esta
definicin es coherente con las demandas y exigencias que
plantean superar la lnea de pobreza, de acuerdo a las me-
diciones aceptadas en la regin.
El derecho al ms alto nivel posible de Salud Fsica y
Mental y a un Medioambiente sano. Al establecer este de-
recho, se hace una mencin especial al esfuerzo por reducir
la mortalidad infantil, al mejoramiento del medioambiente,
la prevencin y el acceso al tratamiento de la enfermedad.
El derecho a la Educacin, derecho que connota el acceso
a una educacin primaria, secundaria y terciaria de calidad
y la implantacin progresiva de la enseanza gratuita en
todos los niveles.
El derecho a participar en la Vida Cultural, definido en
trminos del goce de los beneficios del progreso cientfico y
del desarrollo de la cultura
14
.
El Pacto Internacional de Derechos Econmicos y Sociales
compromete tambin a las partes a presentar informes sobre las
medidas que hayan adoptado, y los progresos realizados, con el
fin de asegurar el respeto a los derechos reconocidos. En el espritu
de las tareas que el propio Pacto Internacional le asigna a Nacio-
14. A pesar de que el Pacto Internacional de Derechos Econmicos y Socia-
les no hace mencin del tema de identidad cultural, en el contexto de multicultu-
ralidad propio de Amrica Latina ste es objeto de una demanda ciudadana cre-
ciente, que le da un contenido diferente y ms especfico al derecho reconocido
en el Pacto. Por otra parte, es un derecho que tambin es reconocido en otro Pacto
Internacional: en el artculo 162 de la carta de la OIT, ratificado por los pases de
la Regin.
210
nes Unidas, el presente captulo expone un balance de los avances
logrados en materia de derechos econmicos y sociales
15
, o ciuda-
dana social, en Amrica Latina, a la vez que identifica posibles
elecciones de la experiencia a partir de los esfuerzos de los pases
de la regin por garantizar el ejercicio efectivo de los derechos eco-
nmicos y sociales.
OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS DERIVADAS DE LOS DESC,
GARANTA DEL DERECHO A LA SALUD:
Las Observaciones del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
(CESCR) establecen que los Estados tienen tres tipos de obligaciones, derivadas
de los derechos reconocidos:
1) LA OBLIGACIN DE RESPETAR exige que los Estados se abstengan de injerir direc-
ta o indirectamente en el disfrute del derecho a la salud. Supone, en particular,
abstenerse de denegar o limitar el acceso igual de todas las personas, Adems,
las obligaciones de respetar incluyen la obligacin del Estado de abstenerse de
prohibir o impedir los cuidados preventivos, las prcticas curativas y las medicinas
tradicionales, comercializar medicamentos peligrosos y aplicar tratamientos mdi-
cos coercitivos, salvo en casos excepcionales para el tratamiento de enfermedades
mentales o la prevencin de enfermedades transmisibles y la lucha contra ellas.
2) LA OBLIGACIN DE PROTEGER incluye, entre otras, las obligaciones de los Esta-
dos de adoptar leyes u otras medidas para velar por el acceso igual a la atencin
de la salud y los servicios relacionados con la salud proporcionados por terceros;
velar por que la privatizacin del sector de la salud no represente una amenaza para
la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de los servicios de atencin
de la salud; controlar la comercializacin de equipo mdico y medicamentos por
terceros, y asegurar que los facultativos y otros profesionales de la salud renan las
condiciones necesarias de educacin, experiencia y deontologa.
3) LA OBLIGACIN DE CUMPLIR requiere que los Estados adopten medidas apropia-
das de carcter legislativo, administrativo, presupuestario, judicial o de otra ndole
para dar plena efectividad al derecho a la salud. Requiere en particular que los
Estados adopten medidas positivas que permitan y ayuden a los particulares y las
comunidades disfrutar del derecho a la salud y que los Estados emprendan activi-
dades para promover, mantener y restablecer la salud de la poblacin.
El Comit advierte que un Estado viola las obligaciones derivadas del derecho a la
salud, en la medida en que no est dispuesto a utilizar el mximo de los recursos
15. No se evaluar el avance en el derecho a participar en la vida cultural,
ya que este derecho al contrario del resto no identifica un vehculo a travs
del cual se pueda garantizar el derecho. Por ello es difcil identificar el avance
relativo en su garanta.
211
de que disponga para [darle] efectividad al derecho. En el caso de que el Estado
tenga una limitacin de recursos para cumplir plenamente sus obligaciones, ten-
dr que justificar que se ha hecho todo lo posible por utilizar todos los recursos
de que dispone para satisfacer, como cuestin de prioridad, las obligaciones
derivadas del derecho a la salud.
El Comit de Naciones Unidas para los Derechos Econmicos y Sociales ha pro-
ducido en los ltimos veinte aos un extenso material que define de manera ms
precisa las implicancias que involucra garantizar estos derechos. En el recuadro 1
se sealan las obligaciones que adquieren los Estados que han suscrito el Pacto
DESC (estrictamente las implicancias de garantizar el derecho a la salud), stas
seran las de respetar los derechos, proteger el acceso igualitarios a los bienes y
servicios que garantizan los derechos y realizar las tareas requeridas para garan-
tizar los derechos usando todos los recursos disponibles.
Adicionalmente, estos derechos han sido ratificados y de al-
guna manera especificados en los Objetivos de Desarrollo del Mi-
lenio (ODM), que tambin todos los pases de la Regin han sus-
crito. Ellos consideran las siguientes metas para el ao 2015:
Erradicar la extrema pobreza y el hambre, usando como
indicador para el establecimiento de pisos y objetivos la
prevalencia de la mortalidad infantil, con la propuesta de
reducirla a la mitad.
Alcanzar la educacin primaria universal para todos los ni-
os y nias.
Promover la igualdad de gnero, eliminando las desigual-
dades de esta naturaleza en la enseanza primaria y secun-
daria hacia el 2005, y en todos los niveles de enseanza el
2015.
Reducir en dos tercios la mortalidad infantil de menores de
5 aos entre 1990 y 2015.
Mejorar la salud materna, reduciendo en un 75%, entre
1990 y 2015, la mortalidad materna y asegurando el acceso
universal a la salud reproductiva hacia el 2015.
Combatir el VIH y otras enfermedades, con la meta de re-
ducir la propagacin del VIH/SIDA hacia el 2015.
Como puede verse los ODM definen metas especficas para
algunos de los derechos que nos ocupan, que deben cumplirse el
212
ao 2015, y que implican asegurar acceso universal e igualitario a
ciertas prestaciones de salud y educacin, como tambin a polti-
cas de ingreso.
ii. Las constituciones nacionales y los derechos econmicos y sociales.
Como ya se sealara, hacia mediados del siglo xx, los pases
de la Regin firmaron el Pacto Internacional de Derechos Huma-
nos y posteriormente el de Derechos sociales, econmicos y cultu-
rales (DESC) que, ms temprano o ms tarde, fueron incorporados
a las constituciones nacionales (ms all del compromiso que im-
plica la adhesin a estos Pactos). Una mayora de constituciones se
abri a incorporar clusulas y compromisos de tipo social, simila-
res a las que eran propias del tipo de constitucionalismo que haba
sido explcitamente dejado de lado por el pacto liberal-conserva-
dor de mediados del siglo XIX. Se trat, entonces, de agregarle tin-
tes sociales a la matriz liberal-conservadora del constitucionalismo
regional, que se mantuvo bsicamente intocada.
El modelo pionero, en este sentido, fue el que se impuso en
Mxico, a travs de la Constitucin de 1917. De todos modos,
es importante reconocer que el dictado de aquella Constitucin
mexicana fue parte de todo un movimiento poltico y legal que
finalmente la trascendi. El comienzo de ese movimiento puede
relacionarse, en efecto, con la sancin de esa Constitucin de 1917,
pero tambin con la Constitucin de la Repblica de Weimar, en
1919. Esta fue la poca, adems, de la creacin de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT, 1919), y del posterior paulatino cre-
cimiento del llamado Estado de Bienestar y de la visin econmica
keynesiana despus de la Segunda Guerra Mundial. Las constitu-
ciones americanas que siguieron el camino anterior e incorporaron
en sus textos este tipo de reivindicaciones sociales fueron las de
Brasil en 1937; Bolivia en 1938; Cuba en 1940; Ecuador en 1945;
Argentina en 1949; y Costa Rica tambin en 1949. Posteriormente,
hay una tendencia a la recepcin del derecho internacional de los
derechos humanos, que parecera implicar la vigencia de un piso
de supra-legalidad de los tratados de derechos humanos, que fa-
vorecera una mayor integracin normativa.
Los cambios producidos por el ingreso de las clusulas socia-
les en la Constitucin (derechos sindicales; derecho a la vivienda;
derecho a la salud; derecho a la educacin; etctera), fueron, for-
213
mal y simblicamente, cruciales: desde entonces, el constituciona-
lismo regional no volvera a ser el mismo, y slo expandira sus
compromisos sociales. De todos modos, corresponde decir, tam-
bin, que la suerte material de las clusulas sociales de las nuevas
constituciones fue mucho ms compleja y difcil: ellas parecieron
quedar prontamente convertidas en clusulas dormidas, sobre
todo a partir de la accin de jueces locales, que sistemticamente
tendieron a declarar a las mismas como clusulas programticas o
no operativas. Slo luego de casi medio siglo, de manera lenta, y en
parte ayudadas por la creciente globalizacin del derecho, aque-
llas clusulas sociales comenzaran a despertar, y algunos jueces
a darle una cierta efectividad material. Las condiciones polticas
y sociales haban cambiado, y parecan resultar ms favorables,
ahora, a la implementacin de aquellos compromisos constitucio-
nales sociales. Esta situacin dejara mejor posicionados a los jue-
ces obligados a lidiar con constituciones ms claramente sociales,
frente a aquellos que tenan ante s constituciones ms espartanas
o austeras, como la de Chile o la de los Estados Unidos. Prctica-
mente todos los DESC han sido explcitamente reconocidos en las
constituciones nacionales. Quizs la nica excepcin es el dere-
cho al vestido, que antes fuera integrado como parte del derecho
a una vida digna. Si bien ste es un derecho que no ha sido recono-
cido formalmente por la mayora de los pases, en todos ellos la lu-
cha contra la pobreza (o a favor de una vida digna) ha estado entre
las polticas pblicas prioritarias y, como se ver en las siguientes
secciones, con bastante xito en sus resultados. Los pactos interna-
cionales de todas maneras son leyes nacionales al ser ratificados
por los gobiernos.
Ahora bien, cuando se explora la definicin de mecanismos
que le permitan a la ciudadana hacer efectivos sus derechos DESC,
se comprueba una mayor debilidad que la que se podra suponer
a partir del reconocimiento jurdico de los derechos. Parece haber
cierta confianza en el Poder Judicial como garante de derechos,
pero no se reconoce la introduccin de un sistema claro y exigente
en la materia.Se nota una ausencia casi generalizada de los meca-
nismos para llevar adelante acciones colectivas y de cumplimien-
to de los DESC. Los mecanismos de reconocimiento de derechos
sociales, por lo tanto, todava tienen un desarrollo incipiente, que
no han logrado expresarse en reglas con contenidos orgnicos, lo
que por supuesto debilita la capacidad de la ciudadana para ha-
cer exigibles los derechos econmicos y sociales reconocidos en las
214
constituciones. Ello, como se ver ms adelante, forma parte de las
reformas sociales que se impulsan para efectivamente garantizar
los DESC. As y todo, sigue siendo una debilidad de las institucio-
nes orientadas a garantizar derechos econmicos y sociales.
En resumen, las constituciones nacionales avanzaron du-
rante el siglo pasado en reconocer los derechos econmicos,
sociales y culturales de manera genrica y universal (en pocos
casos se hace referencia a una poblacin objetivo particular). Sin
embargo, fueron menos efectivas en reconocer los mecanismos
que le permitan a la ciudadana reclamar el efectivo ejercicio de
estos derechos y participar en la definicin y control de las po-
lticas pblicas que buscan garantizar estos derechos. Por ello, si
se busca fortalecer la ciudadana social es indispensable fortalecer
o crear las mecanismos y canales institucionales para el logro de
esos dos objetivos. En la ltima seccin de este captulo, se ver
cmo aprender de las lecciones de la experiencia latinoamericana
en esta materia.
iii. Derechos econmicos y sociales: cmo se definen y cmo se
garantizan?
Garantizar los derechos econmicos y sociales, por lo tanto,
implica resguardar un nivel bsico de seguridades y oportunida-
des para toda la poblacin. Este nivel debe ser coherente con lo
que la sociedad decide brindar de manera explcita, a travs de la
operacin de sus instituciones democrticas. Idealmente, el esta-
blecimiento de garantas supone por lo tanto un acuerdo expreso,
refrendado por leyes, que expresa la voluntad de la sociedad de
que se trata, de vivir entre iguales, entendiendo esa igualdad res-
pecto de los derechos que se ha decido garantizar. Es crucial, por
lo tanto, que la participacin social en esas decisiones sea lo ms
amplia posible, tanto a travs de la operacin de las instancias ins-
titucionales democrticas como mediante las organizaciones de la
sociedad civil.
Existen dos condiciones bsicas exigidas para el estableci-
miento de una garanta para los derechos econmicos y sociales.
La primera, que denominaremos como la identificacin precisa
de un piso garantizado para esos derechos, se refiere a qu debe
contener la garanta. La exigencia de una definicin del lmite in-
ferior o piso que se asegura para el derecho de que se trata, en el
215
entendido de que no existen los recursos suficientes para garanti-
zar efectivamente la totalidad del derecho, refleja bien el espritu
del Pacto Internacional de Derechos Econmicos y Sociales. La
segunda condicin se refiere a la existencia de las instituciones
que se requieren para hacer efectivo el cumplimiento de esa ga-
ranta.
La siguiente definicin de las condiciones mnimas requeri-
das para definir el piso garantizado de un derecho se inspira en el
trabajo realizado por la Fundacin para la Superacin de la Pobre-
za en Chile
16
. De acuerdo a ese estudio, las condiciones mnimas
seran:
Definicin de acceso a un estndar o piso mnimo de bie-
nes y/o servicios claramente establecidos que sustentan la
garanta del derecho en cuestin. Si la cobertura reconocida
para el derecho no es de carcter universal, esta condicin
mnima debe ser definida en trminos de un grupo social
bien determinado, precisando las condiciones de acceso y
salida a las prestaciones que implica el derecho.
Definicin de la oportunidad y calidad de los bienes y
servicios que garantizan el derecho. La garanta debe es-
tablecer la calidad de las prestaciones que asegura, como
tambin la temporalidad en que ello ocurre. En general,
el establecimiento y monitoreo de esta garanta es tcnica-
mente ms compleja que la de acceso, de all que en mu-
chas ocasiones quede indefinida. La experiencia indica que
de no definirse la oportunidad y/o calidad, la garanta de
acceso tambin se ve debilitada. Esta dimensin debe con-
tar con un sistema de monitoreo y evaluacin que d cuen-
ta del cumplimiento o no cumplimiento de ella.
Definicin de un mecanismo que asegure financiamiento
permanente para que las garantas de acceso, oportunidad
y calidad sean efectivas, sin estar sujetas a decisiones de
carcter poltico-discrecional.
16. Ver el trabajo Umbrales Sociales Garantizados, un piso social multidi-
mensional para la equidad y la superacin de la pobreza presentado al Consejo
Asesor Presidencial Trabajo y Equidad, Chile, 2007, en www.trabajoyequidad.cl.
216
Definicin de la informacin que debe proporcionarse,
como tambin la participacin en la supervisin y actua-
lizacin de las garantas a los derechos. La poblacin debe
estar plenamente informada de los derechos de la que es
titular y contar con canales y mecanismos de participacin
que le asegure informacin sobre su cumplimiento. Las mo-
dalidades de participacin aseguradas deben ser tales como
para incidir en la definicin de las polticas orientadas a ga-
rantizar los derechos, como asimismo en la que tienen rela-
cin con la actualizacin de los estndares o pisos mnimos
de garanta, de acuerdo a la capacidad econmica del pas.
Reclamo, proteccin y restauracin en el caso de que no
se cumpla con la garanta establecida. La garanta debe
contemplar los mecanismos a travs de los cuales la pobla-
cin puede hacer efectivos sus derechos cuando algunas de
las condiciones anteriores, esto es, el acceso, la calidad, la
oportunidad y la actualizacin, no se cumplen. Esos meca-
nismos pueden ser de carcter judicial, los que normalmen-
te son engorrosos y lentos, o preferiblemente no judiciales:
administrativos, instrumentales o financieros. Mediante es-
tos mecanismos las personas o grupos pueden reclamar por
el incumplimiento de una o ms de las condiciones estable-
cidas en la garanta, y obtener el cumplimiento de ellas.
Por lo tanto, todo derecho garantizado debe reconocer al me-
nos dos tipos de garantas. Por un lado, la garanta primaria que
tiene relacin con el acceso a las prestaciones y la oportunidad, y
calidad de ellas, y que reconoce y especifica la prestacin asegu-
rada. Por otro lado, la garanta secundaria que establece los me-
canismos de reclamo, proteccin y restauracin en el caso de no
respetarse la garanta primaria.
Segn el Pacto Internacional de Derechos Econmicos y So-
ciales, estas garantas deben existir en las reas de educacin, sa-
lud, seguridad social, trabajo e ingresos, definiendo en todas ellas
o bien un conjunto acotado de prestaciones de carcter universal
que aseguren procesos por ejemplo, favorecer la insercin labo-
ral o la atencin frente a la enfermedad, o bien asegurar resul-
tados tales como una ingesta calrica necesaria, o el rendimiento
escolar, o que hagan ambas cosas a la vez. Estas garantas son las
que tienden a hacer efectivos los derechos econmicos y sociales.
217
Cabe destacar que las reas mencionadas son precisamente
las que explican la formacin y movilizacin de los activos de
los hogares. De all que si existen garantas para el ejercicio de
estos derechos, stas se constituyen en un crucial eje orientador
de la poltica econmica y social y sus instituciones. Ellas son
las que deben construir las capacidades para asegurar el trnsito
de derechos nominales a derechos efectivos. A su vez, como se
sealara en la seccin anterior, el fortalecimiento de la ciudada-
na social que este proceso conlleva refuerza tambin el potencial
de desarrollo del pas y con ello los recursos para seguir fortale-
ciendo la ciudadana social. Es dable pensar, por lo tanto, en un
crculo virtuoso entre fortalecimiento de la ciudadana social y
progreso econmico.
De acuerdo con el marco conceptual expuesto en la seccin
anterior; construir capacidades para garantizar derechos requiere
crear o fortalecer tres tipos de instituciones bsicas:
La primera es la institucionalidad para precisar el mbito
y el contenido de los derechos o el nivel de la garanta.
Como se seal anteriormente, el sistema de garanta de
los derechos econmicos y sociales establece un compro-
miso explcito de toda la sociedad con el respeto, al me-
nos parcial, a los derechos de la poblacin. De all que los
pisos mnimos garantizados, como tambin su modalidad
de actualizacin, deban ser ratificados por las instituciones
democrticas, considerando las posibilidades econmicas
del pas.
La experiencia ha demostrado que adems de la aproba-
cin democrtica por la va de los canales poltico-institu-
cionales propios de la democracia, es conveniente contar
con una institucionalidad que permita construir consensos
sociales en torno a los derechos garantizados, su cumpli-
miento y actualizacin. Ella ha probado ser un gran ele-
mento facilitador del ejercicio de los derechos econmicos
y sociales y de fortalecimiento de la democracia. De all
que junto con la aprobacin legislativa de las garantas a
los derechos econmicos y sociales es conveniente contar
con instancias de dilogo social en las que se convengan los
derechos garantizados y posibiliten dar seguimiento a su
cumplimiento.
218
La segunda constelacin institucional bsica es una que
asegure la efectividad de las polticas pblicas y el finan-
ciamiento que stas requieren para garantizar los dere-
chos, esto es, el acceso a los bienes y servicios que garanti-
zan el derecho a toda la poblacin a travs del tiempo, con
la calidad y oportunidad que se ha comprometido. Ello,
por cierto, debe considerar que el estndar o piso garan-
tizado es progresivo en el tiempo de acuerdo a las posi-
bilidades econmicas del pas, el avance de la ciencia y la
tcnica, y los acuerdos que establezcan sus ciudadanos. Por
ello, asegurar la efectividad y el financiamiento permanen-
te para las garantas permite disminuir la discrecionalidad
administrativa, ya que establece claras prioridades para la
accin pblica de acuerdos con lo que fue social y democr-
ticamente convenido.
Por ltimo, es necesario contar con una institucionalidad
que asegure amplia informacin sobre las garantas es-
tablecidas y rinda cuentas sobre su cumplimiento, que
empodere a los ciudadanos y facilite el control social y po-
ltico sobre el sistema de garantas, y con ello la eficiencia,
transparencia y probidad en la ejecucin de las polticas
pblicas.
Los derechos garantizados suponen tambin la existencia de
deberes ciudadanos. De all que muchos de los programas orien-
tados a garantizar pisos de bienestar o ejercicio de derechos, es-
tablezcan condiciones para acceder a los bienes y/o servicios que
aseguran. Los programas de prestaciones condicionadas, que con
gran xito se han implementado en la regin, constituyen el me-
jor ejemplo de ello. La experiencia obtenida con estos programas
ensea que las garantas que se aseguren deben contar con reglas
de acceso y permanencia para la poblacin beneficiaria. Igualmen-
te, es conveniente estipular condiciones cuya naturaleza favorezca
que la interaccin entre la ejecucin de las polticas pblicas y los
comportamientos de los beneficiarios se refuercen mutuamente.
En resumen, la existencia efectiva de pisos garantizados bus-
ca otorgar un contenido concreto a los derechos econmicos y so-
ciales y permite satisfacerlos gradualmente, de acuerdo con las ca-
pacidades econmicas del pas y las decisiones democrticas que
adopta su ciudadana.
219
Garantizar los derechos ciudadanos supone sin duda un pro-
fundo cambio respecto de las prcticas democrticas en la regin
y de la forma en que se adoptan las polticas pblicas. En efecto,
ello plantea el desafo de construir una sociedad que progrese de
manera equitativa e inclusiva, asegurando a todos los ciudadanos
un piso de bienestar mnimo y de oportunidades bsicas para su
desarrollo y potenciacin como seres humanos.
Tratar a los ciudadanos como sujetos de derechos econmi-
cos y sociales implica tambin reconocer y respetar la diversidad y
multiculturalidad existente en la sociedad, valorando su condicin
de gnero o etnia y la etapa del ciclo vital en que se encuentran.
Ese reconocimiento y respeto supone empoderar a la ciudadana,
simultneamente con la definicin clara de sus derechos y de cmo
hacerlos efectivos. Supone empoderar especialmente a los sectores
menos protegidos y organizados, ya que la exigibilidad de sus de-
rechos supone la creacin o fortalecimiento de instituciones donde
ellos participen en el diseo, seguimiento y evaluacin de las pol-
ticas pblicas que garantizan sus derechos.
Dada la profundidad del cambio que esto implica es necesa-
rio asegurar la mxima gobernabilidad del proceso. Por ello, las
polticas pblicas orientadas a garantizar derechos deberan ser
definidas como polticas de Estado, provistas de una continuidad
ms que significativa y sustentadas en, al menos, mayoras polti-
cas y sociales suficientes, y no simplemente de gobierno, sujetas a
variaciones coyunturales frecuentes. De ese modo, la definicin de
derechos garantizados establecera prioridades permanentes para
la poltica social y su financiamiento, reduciendo la discrecionali-
dad administrativa y asegurando resultados.
Cuando esto se logra, adems de fortalecer la ciudadana so-
cial, se avanza en la superacin de la pobreza y el logro de los obje-
tivos del milenio, se incrementa la equidad social al cerrar brechas
de acceso a los derechos econmicos y sociales, y se evitan diver-
sas formas de discriminacin. Todo ello fortalece la cohesin social
al reforzar la nocin de comunidad, el sentido de pertenencia y
el respeto a las instituciones nacionales. De all que fortalecer la
ciudadana social potencie la capacidad de desarrollo de los pases
y el bienestar de su poblacin. Sin duda, lograrlo requiere profun-
dos cambios en Amrica Latina.
220
3. Ciudadana Social en Amrica Latina: una evaluacin del
ejercicio de los derechos econmicos y sociales.
i. Un nuevo escenario regional: avanzar hacia una democracia ciu-
dadana requiere financiar ms inversin social.
Amrica Latina ha experimentado un notable cambio en las
ltimas dcadas, tanto en la sociedad como en las prcticas demo-
crticas y en las polticas pblicas. La lucha ciudadana por la re-
cuperacin de la democracia durante los ochenta, en la actualidad,
tiene su equivalente en las demandas por el ejercicio efectivo de
todos los derechos ciudadanos. Tambin se aprecian cambios en
los resultados, desde el radical aumento de la pobreza de la dca-
da de los ochenta a la reduccin en la pobreza y avance en equidad
durante la primera dcada del siglo XXI.
La ola de democratizacin ocurrida desde la dcada de los
ochenta, reorient y fortaleci los movimientos de las sociedades
en trminos de una demanda por mayor ciudadana social, una
vez recuperado lo esencial de la ciudadana poltica. Adems, cier-
tamente vinculado a lo anterior, asumieron gobiernos en la regin
que tenan en el centro de su oferta programtica la garanta a los
derechos econmicos y sociales y una recuperacin del rol del Es-
tado para lograrlo. stos se plantean el desafo de encontrar vas
de desarrollo ms equilibradas e incluyentes, armnicas con el
marco conceptual y las sugerencias ya bosquejadas provenientes
de las disciplinas sociales.
La dcada de los ochenta y parte de los noventa se caracteriz
por un predominio del rol del mercado como motor del desarrollo
y de la focalizacin del gasto social para atender la pobreza, de
acuerdo a las frmulas de lo que se conoce como el Consenso de
Washington. Desde mediados de la dcada del noventa y con mayor
claridad a partir del ao 2000, las polticas econmicas y sociales en
la regin cambian. Sin abandonar la poltica de equilibrios macroeco-
nmicos y de apertura de la economa, variable la ltima dimensin
segn pases, se recupera el rol del Estado y de la poltica en la orien-
tacin del desarrollo. As como el fin de los ochenta y el inicio de los
noventa fue el perodo de recuperacin democrtica y de garanta a
los derechos civiles y polticos, una dcada ms tarde la reivindicacin
social y la orientacin de las polticas es por mayor ciudadana social.
Las polticas pblicas orientadas a fortalecer la ciudadana
social tienen como fundamento la nocin de que el mercado no
221
puede definir cules son los derechos de los que son titulares las
personas, ni tampoco establecer y hacer efectivas las garantas re-
queridas para la efectividad de esos derechos. Ello slo es posible
de hacerse a travs de una decisin pblica y democrtica, resul-
tante de la interaccin entre los ciudadanos y los Poderes Ejecutivo
y Legislativo, que determine el nivel de garanta de que gozan los
derechos econmicos y sociales, considerando por cierto la capa-
cidad econmica del pas. Se aprecia, por lo tanto, un vuelco hacia
un rol ms predominante de la poltica democrtica como decisora
de la orientacin del desarrollo, y ello hace de la gobernabilidad
democrtica
17
una pieza clave en el procesamiento de las deman-
das por mayor ciudadana social.
La visin de Ciudadana Social, bajo distintas encarnaciones
programticas y semnticas, trae consigo una nueva concepcin
y propuesta de poltica social que busca asegurar para todos los
ciudadanos un mnimo de bienestar coherente con la capacidad
econmica del pas y el respeto a los derechos ciudadanos que su
legislacin reconoce. Este trnsito significa dejar de poner el acen-
to en la focalizacin del gasto aunque no abandonarlo para
ponerlo en la universalidad propia de la ciudadana social. La uni-
versalidad demanda integrar a los beneficios sociales especial-
mente de la seguridad social a una alta proporcin de la pobla-
cin en torno al 50% que por su condicin laboral (no contar
con un contrato formal de trabajo) no tenan acceso a los beneficios
de un sistema exclusivamente contributivo.
Por ello, avanzar en fortalecer la ciudadana social, necesaria-
mente requera aumentar el financiamiento del Estado a las pol-
ticas sociales, o reasignar el gasto orientndolo hacia los servicios
que garantizan los derechos econmicos y sociales, o ambas cosas
a la vez. La evidencia disponible muestra que efectivamente ello
ocurri en la regin durante los ltimos aos.
Desde la perspectiva del financiamiento pblico, el estudio
de CEPAL-SEGIB (2007)
18
demuestra que entre 1980 y 1990, slo
17. Nuestra definicin de gobernabilidad democrtica contempla el ejer-
cicio efectivo de cualquier autoridad poltica, econmica y administrativa en la
gestin de los asuntos de un pas a todos los niveles, sancionado por los meca-
nismos, procesos e instituciones a travs de los cuales los ciudadanos expresan y
representan sus intereses, derechos y obligaciones.
18. CEPAL-SEGIB (2007) Cohesin social, inclusin y sentido de pertenen-
cia en Amrica Latina y el Caribe, p. 140. Naciones Unidas, Santiago de Chile.
222
los tres pases con mayor carga tributaria la incrementaron leve-
mente. El resto la redujo. Sin embargo, como se ve en la Tabla 1,
entre la dcada de los noventa y la primera dcada de este siglo,
todos los pases suben su presin tributaria de manera significati-
va. El aumento, promedio simple, para la regin es 2,4 puntos del
producto.
Tabla 1.
Evolucin de la carga tributaria por grupos de pases entre 1990-2008
21,5
25,9
22,2
20,1
17,9
14,5
18
13,5
14
15,8
13,3
14,6
14,3
15,3
11,8
9,8
11,5
11,3
9,8
9,3
10,3
6,5
14,5
19
25,2
32,7
22,4
25,1
20,7
16,5
19,5
15,9
19,3
15,3
16,8
15,3
18,9
13,9
13,7
11,8
12,4
10,7
13,6
11,7
13,6
9
16,9
20,6
GRUPO 1
Brasil
Uruguay
Argenna
Costa Rica
GRUPO 2
Chile
Honduras
Nicaragua
Panam
Colombia
Per
Bolivia
Venezuela
El Salvador
GRUPO 3
Paraguay
Mxico
Ecuador
Guatemala
R. Dominicana
Hai
PROMEDIO SIMPLE AL
PROMEDIO PONDERADO AL
PROMEDIO1990-1999 PROMEDIO 2000-2008
Fuente: Juan C. Gmez Sabaini, Juan Pablo Jimnez y Andrea Podest, Evasin
y Equidad en Amrica Latina. Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe (CEPAL).
223
Ms adelante se comprobar que, con la excepcin de Brasil,
los pases con mayor carga tributaria en la Regin coinciden con
los que cuentan con ms alto nivel de ndice de Ciudadana Social
(ICS). As y todo, como lo demuestra el estudio de CEPAL
19
, la
mayora de los pases de la regin estn por debajo del nivel de
gasto pblico que les corresponde a su nivel de desarrollo. Ello,
en cifras que fluctan entre 2 y 10 puntos del producto. Por lo tan-
to, aun con el incremento experimentado la regin, en general, se
mantiene por debajo del nivel de presin tributaria que debiera
alcanzar.
Grfico 1.
Comparaciones de carga tributaria 1999-2000
Brasil ALC (19) UE (15) OCDE (30) EEUU Sudeste
Asitico (6)
Argenna Chile
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Carga Seguridad Social Carga Tributaria Indirecta Carga Tributaria Directa
13,6
14,5
10,1
11,4
6,9
7,6
15,1
7,8
3,6
10
3
12,6
11,1
9,4
3,5
12,6
5,7 6
11,9
1,4
0,9
7
15,3
14,6
Fuente: Pases de la OCDE Revenue Statistiscs of OECD Member Countrie
(OECD), 2001. Pases del Sudeste Asitico, Goverment Finance Statis-
tics (FMI), 2000. Pases de Amrica Latina, elaboracin propia sobre la
base de cifras oficiales de cada pas recogidas por la CEPAL.
Otro elemento distintivo de las finanzas pblicas regionales
es su fuerte dependencia de los impuestos indirectos, ciertamente
los ms regresivos. En el Grfico 2 se puede ver que los pases de
19. Fiscal Studies N 16, Tax gap and Equity in Latin America and the Ca-
ribean, Public Finance and Admnistrative Reform Studies, GTZ, ECLAC. En base a
estadsticas de Cepal para Gasto Pblico en la Regin y de FMI y OECD para el
resto del mundo y del Banco Mundial para ingreso per cpita de paridad poder
de compra.
224
la OECD tienen una carga tributaria indirecta 45% mayor que la
latinoamericana, pero su carga directa es 330% superior. Por tanto,
junto con revisar el nivel de la carga tributaria es crucial que Am-
rica Latina reconsidere su composicin.
Estudios ms recientes (2008)
20
dan cuenta de que el carcter
regresivo de la estructura tributaria latinoamericana ha tendido a
agudizarse. Actualmente los impuestos indirectos en la OECD son
10% del PGB y en Amrica Latina son un 11,5%, mientras que los
impuestos a la renta son sustantivamente menores (4,5 versus 15%
del PGB). Sin embargo, si se suma el impacto que tiene la expan-
sin del gasto (que resulta del incremento en los impuestos indi-
rectos) en la distribucin del ingreso, el resultado total puede ser
progresivo. Ello porque el aumento en la carga tributaria se orien-
t de manera muy importante a financiar mayor gasto social. De
hecho entre 1990-91 y el 2006-7, el gasto social promedio de Am-
rica Latina aument su participacin en el producto en 5,2 puntos,
ms que el aumento en la carga tributaria. Esto es, el gasto social
capt todo el incremento en recaudacin y adems se benefici de
reasignaciones desde otras partidas. La prioridad fiscal y particu-
larmente la de carcter social, se nota claramente en los Grficos 3
y 4, que dan cuenta de cunto ms rpido creci el gasto social por
persona que el ingreso per cpita en todos los pases.
En el Grfico 2 se ve que el incremento en el gasto social
fue un rasgo comn a todos los pases de la Regin. Aun ms,
en el Grfico 3, se constata que el gasto social creci ms que el
Producto Nacional en todos los pases de la Regin. Esta dife-
rencia es particularmente grande en los pases de Centroamrica
y Mxico. Sin embargo, el Grfico 2 tambin da cuenta de las
enormes diferencias en el nivel de gasto social por persona que
existen entre los pases de la Regin. No es extrao que los pases
ms ricos presenten mayores niveles de gasto social por persona
que los ms pobres. Lo que s es preocupante es que esas diferen-
cias sean mucho mayores que las de sus niveles de ingreso. Los
pases ms pobres le destinan una menor proporcin relativa de
su PIB a resolver los problemas sociales que los pases ms ricos
de la Regin.
20. Ver Fiscal Studies N 16, Tax gap and Equity in Latin America and the
Caribean, Public Finance and Admnistrative Reform Studies, GTZ, ECLAC.
225
Grfico 2.
Gasto pblico social per cpita por perodo
(en dlares PPP 2000)
A
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o

S
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m
p
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2.200
2.000
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
-
1990-1991 2007-2008 2000-2001
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la CEPAL. El promedio simple se
calcul en base a los 12 pases.
**Repblica Bolivariana de
*Estado Plurinacional de
Brasil, Argentina, Uruguay y Cuba son los pases que desti-
nan una mayor proporcin de su PIB al gasto social. Todos ellos
tambin experimentan importantes incrementos en sus niveles de
gasto social por persona. Sin embargo, pases como Costa Rica y
Chile que se sitan en el rango intermedio de gasto social por per-
sona, presentan muy buenos indicadores sociales. Ello, probable-
mente, da cuenta de una mayor efectividad del gasto en trminos
de resultados.
Los pases de Centroamrica y Mxico, como tambin Per
y Venezuela, muestran un gran progreso en su esfuerzo de gasto
social en relacin al crecimiento del PIB. Sin embargo, muchos
de ellos experimentan incrementos desde niveles muy bajos. De
hecho, los niveles de gasto social (7-8% del PIB) que logran al
final del perodo son claramente insuficientes para enfrentar los
desafos de desarrollo humano o ciudadana social que enfren-
tan, dado el bajo nivel de gasto por persona que la mayora de
ellos tiene.
226
En el Grfico 3 se aplica una frmula
21
que busca medir el
esfuerzo relativo de los pases por aumentar su gasto social. Esta
frmula premia los pases que ya hacen un mayor esfuerzo, ya que
da un bono al crecimiento de los pases de acuerdo a su distan-
cia con la media regional. A los pases que estn por debajo de la
media regional, se les castiga su crecimiento en la misma magni-
tud en que se alejan del gasto medio regional. Esta frmula, por
lo tanto, les exige una mayor tasa de crecimiento a los pases que
estn por debajo de la media regional. Por supuesto, lograr tasas
de crecimiento ms altas es ms fcil mientras menor sea la base
desde la cual se mide el crecimiento en el gasto social.
Grfico 3.
22
Comparacin de los aumentos porcentuales de gasto social y PIB p/c entre
1995 y 2008
Aumento Porcentual Gasto Social Aumento Porcentual PIB p/c
175,0
160,0
145,0
130,0
115,0
100,0
85,0
70,0
55,0
40,0
25,0
10,0
-5,0
A
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*
*
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos proporcionados por la CEPAL (para
el Gasto Social) y el PNUD (para el ingreso per cpita)
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
21. La frmula utilizada para medir el esfuerzo es la siguiente: (X
p2
-X
p1
)-
(X
x
-X
p2
) donde X
p2
se refiere a los datos del indicador para el segundo perodo
(2010); X
p1
son los datos del indicador para el perodo primero (1995) y X
x
toma
en cuenta la media regional del indicador.
22. Frmula aplicada para calcular el aumento porcentual del Gasto So-
cial: (GastoSocial2008*PIB2008)/ (GastoSocial1995*PIB1995). Frmula aplicada
para calcular el aumento porcentual del PIB per cpita: (PIB2010-PIB995)*100/
PIB1995.
227
Al analizar los resultados adems de los pases que ya tenan
altos niveles de gasto social destaca el esfuerzo de Repblica Do-
minicana, Nicaragua y Per.
Como se ver en la siguiente seccin, el significativo esfuerzo
que hicieron los pases de la Regin por incrementar el gasto so-
cial permiti un importante aumento en el nivel de ciudadana
social. An ms, en la siguiente seccin se mostrar que existe una
correlacin positiva entre el aumento del gasto social con la ciu-
dadana social, segn los indicadores que all se proponen. Por lo
tanto, el mayor esfuerzo de recaudacin y su orientacin hacia el
gasto social que han hecho los gobiernos de la regin contribuye a
explicar su mejora en el IDH y en el ICS.
Grfico 4.
Crecimiento del gasto social y esfuerzo relativo de los pases 1995-2008
17,5
15,75
14
12,25
10,5
8,75
7
5,25
3,5
1,75
0
-1,75
-3,5
-5,25
-7
Crecimiento del Gasto Social 1995-2008
Test de Esfuerzo en Gasto Social 1995-2008
A
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*
*
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos proporcionados por la CEPAL para
esos aos.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
Al analizar las variables que explican el progreso en materia
de IDH e ICS, se constata que ella en grados variables residi
en una adecuada combinacin entre crecimiento econmico y ex-
228
pansin del gasto social. Costa Rica presenta un alto crecimiento y
una importante expansin en el gasto social. En cambio, en otros
casos el nfasis est puesto en el crecimiento, como sucede con
Chile, Mxico, Panam y Repblica Dominicana, aunque todos in-
crementaron de manera importante la incidencia del gasto social
en el producto. Finalmente en otros casos el nfasis fue puesto en
la expansin del gasto social, como en Brasil y Venezuela. No obs-
tante las particularidades, en todos los casos se logran combinar
adecuadamente ambos esfuerzos.
Al observar la composicin del incremento en el gasto social,
se constata que todas las partidas aumentaron, pero la que ms lo
hizo fue la de seguridad social. Un estudio
23
da cuenta de que el
gasto social elev su incidencia en el PIB regional de 12,2 a 17,4%
del PIB entre 1990-91 y 2006-7. El gasto en educacin, para igual
perodo, lo hizo de 3,2 a 4,6% del PIB; el de salud de 2,9 a 3,6% del
PIB; el de seguridad social de 4,8 a 7,4% del PIB; y el de vivienda
de 1,2 a 1,7% del PIB. Por lo tanto el mayor esfuerzo se realiz en el
rea de seguridad social (aument 2,6 puntos del Producto) segui-
do de educacin (1,4 puntos del Producto).
Aunque la seguridad social es la partida ms regresiva del
gasto social; cuando su aumento en el gasto se debe a un incre-
mento en su cobertura, sta pierde el carcter regresivo. An ms,
los programas de transferencias condicionadas que en general
aparecen en esta partida de gasto son una de las razones por las
cuales se redujo el coeficiente de Gini en Amrica Latina durante
los ltimos aos. El aumento en el gasto social, sin duda, contri-
buye a explicar el progreso en equidad distributiva en la regin.
Como puede observarse en el Grfico 5, el gasto social tiene un
impacto positivo sobre la distribucin del ingreso en todos los pa-
ses de la regin.
23. Ver Garcette, N. (2010) Gasto Social en Amrica Latina, Serie Informes
de Coyuntura del Observatorio Social, Informe N 17.
229
Grfico 5.
0.700
0.650
0.600
0.550
0.500
0.450
0.400
Pases donde la concentracin
del ingreso disminuye
GINI INGRESO PRIMARIO
Pases donde la concentracin
del ingreso aumenta
G
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GTM
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RDO
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PAN
MEX
ARG
CHL
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COL
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.
5
0
0
0
.
5
5
0
0
.
6
5
0
0
.
7
0
0
0
.
6
0
0
0
.
4
5
0
Fuente: Garcette, N. (2010) Gasto Social en Amrica Latina, Serie Informes de
Coyuntura del Observatorio Social, Informe N 17, p.6
Sin embargo en Amrica Latina el impacto distributivo del
gasto social, y del gasto pblico en general, sigue siendo marginal,
especialmente si se le compara con los pases con altos niveles de
equidad, como se aprecia en la Tabla 2. En sta se aprecia que el
impacto de los impuestos ms el gasto social sobre la equidad dis-
tributiva (Gini) es prcticamente nulo en Amrica Latina e incluso
en ciertos casos, regresivo. En cambio, en los pases ms equitati-
vos, el Gini despus de la intervencin del Estado desciende de
niveles similares a los de la Regin, a la mitad. Ello ocurre por dos
razones: la primera es el carcter regresivo de la estructura tribu-
taria, intensiva en impuestos indirectos; la segunda es el relativa-
mente bajo nivel de gasto social y tributacin. Por lo tanto, para
seguir progresando en la lnea ya iniciada de garantizar derechos
ciudadanos y mejorar la equidad distributiva, es necesario cons-
230
truir acuerdos sobre el nivel y la estructura tributaria, acuerdos
que hasta el momento se han mostrado difciles de alcanzar en la
regin.
Tabla 2.
Efecto distributivo de la tributacin y del gasto social
PAS
1998
1996
1990
2000
1997
2004
2000-01
2003
2000
1998-99
2000
1989
2003
2002
1994
2003
1995
2003
1994
1995
1994
1993-94
1995
1993
2000
0,5644
0,4883
0,5558
0,397
0,548
0,59
0,581
0,537
0,482
0,663
0,502
0,506
0,47
0,498
0,42
0,487
0,392
0,421
0,34
0,527
0,436
0,463
0,455
0,51
0,4387

0,4961

0,596
0,59
0,579
0,537
0,483
0,67
0,517
0,55
0,535

0,3083
GINI PT**
0,5563

0,5501

0,345

GINI PGS***
,
,
0,5176
0,298
,
0,53

0,487

0,483

0,217

0,265
0,272
0,282
0,306

GINI PIT****
,
,
,
,
,
0,51

0,23
0,231
0,253
0,344

Chile

Argenna

Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Mxico
Per

Dinamarca
Suecia
Finlandia
Holanda
Japn
Blgica
Alemania
Australia
Estados Unidos
Italia
Canad
AO GINI GINI PI*
Fuente: Juan C. Gmez Sabaini, Juan P. Jimnez y Andrea Podest Evasin y
Equidad en Amrica Latina XXII Seminario Regional de Poltica Fiscal,
26-29 enero 2010, Santiago de Chile.
* Gini despus de impuestos. **Gini despus de transferencias. *** Gini despus de
gasto social **** Gini despus de transferencias e impuestos.
Resumiendo, los gobiernos de Amrica Latina priorizaron el
incremento en el gasto social por sobre cualquier otra actividad
pblica. La prioridad puesta en el gasto social contribuye a expli-
car el mejoramiento que la regin experiment en sus indicadores
de desarrollo humano, ciudadana social y equidad distributiva.
Para lograr lo anterior durante la ltima dcada, los pases de
Amrica Latina experimentaron un aumento en la carga tributa-
231
ria que permiti expandir el gasto social ms que el producto na-
cional. Ello se vio reforzado por un esfuerzo por asignar al gasto
social una mayor proporcin del incremento del gasto pblico re-
sultante del crecimiento. Como tambin por crear o fortalecer pro-
gramas de transferencias que llegaban a los sectores ms pobres de
la poblacin.
Pareciera existir mayor espacio para profundizar este camino
de avance, ya que la mayora de los pases de la Regin an pre-
sentan cargas tributarias inferiores y ms inequitativas que las que
su nivel de desarrollo permite. En el siguiente cuadro se puede
observar que la brecha tributaria de renta, esto es, la prdida de
ingresos tributarios por efectos de evasin y elusin de impuestos
a la renta, flucta entre 3 y 6 puntos del Producto en los pases de
la regin, y que cerca del 80% de ello proviene de la falta de pago
de impuestos de la empresas. Por lo tanto, los pases de la Regin,
en general, podran lograr la carga tributaria que les corresponde
a su nivel de desarrollo sin subir las tasas y slo incrementando la
fiscalizacin sobre los impuestos a la renta. Hacerlo tendra aun
un mayor impacto sobre los ndices de ciudadana social y sobre la
equidad distributiva que el avance ya registrado durante la ltima
dcada.
Tabla 3.
Brecha de recaudacin Tributaria en impuestos a la Renta*
PAS
27,2
18,8
14,2
14,9
12,1
16,7
10,3
5,6
3,8
3,1
5,5
5,5
5,8
2,9
4
2,3
2,2
4,4
4,8
5,2
1,5
BRECHA TRIBUTARIA
(TASA TRIBUTARIA RENTA)
49,7
47,4
45,3
63,8
63,7
48,5
41,6
Argenna (2003)
Chile (2003)
El Salvador (2005)
Ecuador (2005)
Guatemala
Per (2006)
Mxico (2004)
CARGA TRIBUTARIA
BRECHA TRIBUTARIA
(RENTA TOTAL)
BRECHA TRIBUTARIA
RENTA EMPRESAS
* Considera recursos que se evaden o eluden.
Fuente: Tax gap and Equity in Latin America and The Caribbean, Public Finance
and Administrative Reform Studies, Fiscal Studies N 16, ECLAC, GTZ.
El avance en equidad y ciudadana social podra ser an ma-
yor si junto con expandir la accin pblica social se hace un es-
fuerzo por mejorar la efectividad del quehacer gubernamental. El
Grfico 6 da cuenta de que en la ltima dcada la regin ha hecho
un exitoso esfuerzo por mejorar la calidad de la burocracia, pero
232
no ha logrado mejorar de manera significativa la efectividad del
gobierno. Adems en ambos temas mantiene brechas con pases de
desarrollo similar en Asia y Europa del Este. Existe por lo tanto un
amplio espacio para fortalecer la ciudadana social, mejorando la
fiscalizacin tributaria y la efectividad del gobierno. Ello permitira
financiar el trnsito ya iniciado desde un Estado de Bienestar seg-
mentado e incompleto a lo que pudiera denominarse de un Estado
de Ciudadana basado en el respeto a los derechos ciudadanos.
Grfico 6.
Calidad de la burocracia Efectividad del gobierno en rango
(1990-2005) de percentiles (1996-2005)
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
Amrica Lana
Asia
Europa del Este y Blcos
frica Sub Sahara
80
70
60
50
40
30
20
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
Amrica Lana
Asia
Europa del Este y Blcos
frica Sub Sahara
Fuente: Autor, Benedict Clements; Nombre: Public Expenditure in Latin America;
2007.
Este estudio concentrar su atencin en qu se ha hecho para
avanzar en el respeto de los derechos ciudadanos vinculados al
rea de seguridad social, esto es, a la provisin de servicios de
pensiones, salud y asistencia social. Las dos primeras de estas
reas fueron las ms intervenidas y segmentadas durante el pero-
do de mayor liberalismo econmico. En la mayora de los pases
de la regin se crearon sistemas pblico-privados de seguridad
social que reforzaron la segmentacin histrica de la Regin, a lo
que se suma la compresin del gasto pblico que experimentaron
la mayora de los pases que debilit las prestaciones provista por
el sector pblico. A su vez, la baja cobertura de la seguridad social
restringida a los que accedan a un empleo formal y mejor remu-
nerado signific que los gastos en pensiones y en menor medida
en salud, sean los ms regresivos del gasto social. En el rea asis-
233
tencial, durante la poca liberal, se enfatiz la focalizacin, lo que
permiti llegar a los ms pobres, normalmente excluidos de todo
beneficio. Sin embargo, su cobertura y nivel de asistencia fue muy
limitada.
En la etapa actual se ha procurado aumentar la cobertura de
la seguridad social. Para tal efecto, en general se ha mantenido su
carcter contributivo, pero creando un pilar no contributivo que
aumenta la cobertura y solidaridad del sistema. Adems, se man-
tuvieron programas de emergencia, pero con coberturas y niveles
de beneficio significativamente ms altos que en el pasado. Incluso
en ciertos casos, como el Plan de Equidad en Uruguay y la Refor-
ma de Pensiones en Chile, se les hizo parte integral del sistema
de seguridad social, rompiendo con la histrica segmentacin. Se
busca avanzar, por lo tanto, a un sistema universal de seguridad
social con prestaciones bsicas uniformes para toda la poblacin y
financiado con la tributacin general, adems de las contribucio-
nes ya existentes. Esto, junto con el aumento en la carga tributaria
y el gasto social, es lo que permite hablar de un nuevo escenario
regional donde la democracia ciudadana empieza a plasmarse en
derechos garantizados para toda la poblacin.
ii. Hacia un ndice de Ciudadana Social (ICS).
Antes de analizar las reformas orientadas a fortalecer la ciu-
dadana social se buscar determinar el nivel en que se ejercen los
DESC en la actualidad y cmo los pases de la Regin han pro-
gresado en la ltima dcada. Hasta el momento, no existe un in-
dicador para Amrica Latina que cuantifique la escala o el nivel
del ejercicio de los derechos econmicos y sociales en cada uno
de los pases. Una aproximacin a ello la constituye el ndice de
Desarrollo Humano (IDH) que contiene informacin sobre niveles
de ingreso por persona e indicadores de resultados en salud y de
acceso a educacin
24
. Aqu se proponen ndices de Ciudadana So-
cial (ICS) que intentan iniciar una discusin sobre la construccin
24. A partir de la idea de la observacin de que el nivel de ingresos per cpita
no puede explicar por s mismo el grado de desarrollo de una sociedad, se cre el
IDH, un ndice compuesto que resume las mediciones de los avances medios logra-
dos por un pas en tres aspectos bsicos del desarrollo humano: salud, educacin e
ingresos. Para ms informacin: http://hdr.undp.org/es/estadisticas/idh/.
234
de un ndice simple de ciudadana social para Amrica Latina a
partir de informacin existente de manera regular en todos los pa-
ses de la Regin. Existe un esfuerzo similar, aunque no aplicado a
Amrica Latina, que con una informacin y metodologa parecida
busca representar el nivel en que se ejercen los DESC
25
.
El ICS busca describir el estado del arte en la regin en ma-
teria de ciudadana social y los desafos que enfrentan los pases.
Para tal efecto, a partir de datos reales, se construye un pas mo-
delo para Amrica Latina, respecto del cual se compara a todos
los pases. El pas modelo se construye a partir del mximo alcan-
zado por un pas de la Regin en cada una de las variables ana-
lizadas. El rango se acota considerando en cada variable el peor
comportamiento en la regin. Adicionalmente se construye, para
cada variable, el pas promedio para Amrica Latina, un punto
de comparacin menos exigente que puede ser adecuado para los
pases menos desarrollados de la regin. Con ello, el ICS busca fo-
mentar el benchmarking permitiendo identificar, para cada pas,
los vacos relativos respecto de experiencias en la regin, como
tambin entre las categoras de derechos a nivel nacional.
El ICS se construye con informacin que da cuenta de cada
una de las dimensiones consideradas en el Pacto por los Derechos
Econmicos y Sociales, sin discriminar respecto de la importancia
relativa entre ellas (esto es, todas tiene igual ponderacin). Como
aproximacin al nivel de ejercicio de los derechos econmicos y
sociales se utilizan indicadores de resultado para las reas que
cubren estos derechos. Evidentemente ello constituye slo una
aproximacin al ejercicio efectivo. Ello porque la informacin dis-
ponible no permite conocer el conjunto de dimensiones que debe
cubrir cada derecho y tambin porque los indicadores generales no
dan cuenta del nivel de inequidad de acceso que estos presen-
tan. Como una manera de paliar esta ltima dificultad se calcul el
ICS utilizando la informacin de un ndice de Equidad de Gnero
25. Existen dos estudios de S. Fukuda-Parr, T. Lawso-Remer y S. Randolph
que proponen una metodologa para crear un ndice cumplimiento de los de-
rechos econmicos y sociales a nivel mundial con una metodologa parecida a
la que aqu se utiliza. Ver An Index of Economic and Social Rights Fulfillment:
Concept and Methodology y Measuring the Progressive Realization of Human
Rights Obligations: An Index of Economic and Social Rights Fulfillment, ambos
del Departamento de Economa de la Universidad de Conneticut. Publicados en
el Journal of Human Right, vols. 8 y 9.
235
y otro de equidad distributiva de ingresos (Gini). Sin embargo, los
resultados obtenidos considerando estos dos indicadores no difie-
ren en absoluto de los que no los consideran, como se puede apre-
ciar en el anexo metodolgico. Por ello, se opt por mantenerlos
fuera del ICS aunque s se analiza su comportamiento de manera
individual. Adicionalmente se construy, de manera ejemplar, un
ICS que da cuenta de la desigualdad de gnero dividiendo cada
una de las variables por su acceso segn gnero (Grfico 13).
Como se viera en la seccin anterior, todas las constituciones
reconocen los Derechos que aqu se buscan analizar de manera ge-
nrica. Los indicadores de resultado que buscan aproximarse a la re-
presentacin del ejercicio de cada uno de los DESC de acuerdo a las
constituciones vigentes y el Pacto Internacional DESC son los siguien-
tes: vida digna; el porcentaje de pobres; trabajo; el nivel de empleo
formal; acceso a la salud (combina resultados en mortalidad infantil
y esperanza de vida); acceso a educacin (acumulando tasa de alfa-
betizacin y tasa de matriculacin a nivel primario, secundario y ter-
ciario a nivel bruto); acceso a sistema de seguridad social (cobertura
de pensiones, no disponible para todos los pases) y de acceso a un
medioambiente sano, medido por la huella ecolgica de cada pas
26
.
Finalmente se agregan los ndices de cada una de las variables
a travs del mtodo de las distancias euclideanas de las diferencias
en cada una de las variables
27
. Se puede apreciar que en todos los
26. Dado que no existen datos de grados de igualdad Hombre/Mujer (IDG)
por pas para el perodo anterior (2000), se ha optado por mantener los valores
con que se cuenta (perodo 2010) para ambos perodos de medicin del ICS. En
materia de medicin de la Huella ecolgica la comparacin equivale al 2010-2005.
27. Se han tomado los datos de todas las variables antes descritas para los
dos perodos de tiempo ms recientes (2000 y 2010). En principio se han identi-
ficado los mejores y peores valores obtenidos para cada variables entre los pa-
ses de la regin, a partir de all se ha aplicado el clculo en base a la siguiente
frmula (xu xam)
2
+ (xb xbm)
2
(xu xam)
2
+ (xb xbm)
2
como la
raz cuadrada de la suma de los cuadrados de la diferencia respecto del valor
actual al mejor posicionado (benchmarking); donde xaxa representa el valor de
una variable (por ejemplo Empleo Formal) para ese pas, xamxam representa el
mejor valor presentado por un pas entre todos los pases de la regin para esa
variable. Una vez obtenida el cuadrado de la diferencia respecto del mejor valor
de una variable para todas las variables se procedi a aplicar la raz cuadrada
obtenindose valores entre 0 a 100. Si bien inicialmente los pases ms cercanos a
0 representaran una mejor perfomance, a efectos de una interpretacin intuitiva
ms fcil, estos resultados se invirtieron y acotaron en un rango de 0 a 1 donde el
valor ms cercano a 1 representa la mejor perfomance y viceversa.
236
casos se utilizaron indicadores de resultado (que expresan el ejer-
cicio de los derechos) que buscan tener un carcter comprensivo
(bellwether) para representar de mejor manera el ejercicio de los
derechos. Ejemplos de ello son el uso de incidencia de la pobreza
(para acceso a una vida digna) que da cuenta de acceso al nivel de
ingreso requerido para una buena alimentacin y el resto de las
necesidades bsicas vivienda y vestuario. Tambin el uso de
la tasa de empleo formal de la poblacin en edad de trabajar que
da cuenta del acceso a un buen puesto de trabajo y tambin del
problema de las bajas tasas de participacin laboral en Amrica
Latina. En el anexo metodolgico se presenta la modalidad de cl-
culo, como tambin las alternativas que se probaron hasta presen-
tar los dos indicadores que se sugieren.
Es importante aclarar que aunque en el texto se presentan los
ICS para los aos 2000 y 2010, los de esta ltima fecha se refieren
a la ltima informacin disponible para todos los pases, cosa que
normalmente es el ao 2009, salvo para seguridad social en que es
el 2008. De all que la leyenda del cuadro seale en torno al 2010.
Cuando se analiza cada una de las variables se explicita qu ao
representan y en muy reducidos casos se excluyen a pases por no
tener informacin disponible para el ao en cuestin. Sin duda,
sta es una de las reas en que se debe mejorar el ICS: contando
con informacin actualizada para todos los pases.
El ICS busca representar el nivel en que se ejercen los dere-
chos desde la perspectiva del derecho habiente (de all la opcin
por indicadores de resultado para confeccionarlo). La modalidad
de agregacin para constituir el ndice fue elegida porque atena
las diferencias de rangos que pueden haber entre las variables y,
por ende, distorsiona menos la nocin de que todas deben pesar
igual (respecto del mtodo de agregacin aditiva de la media arit-
mtica). A partir de este indicador se construye un segundo ICS
que denominamos ICS Capacidad Pas (ICSP)
28
, que busca contro-
lar el nivel de ejercicio de los Derechos de acuerdo con la capaci-
Una vez aplicada esta frmula para cada una de las variables y habiendo
obtenidos valores entre 0 y 1 se procedi a calcular la media de valores (el ndice
de Ciudadana final) para cada uno de los pases. El mismo procedimiento se
aplic para calcular el ICS del perodo anterior, siempre tomando como referen-
cia los mejores y peores valores de cada variable presentados en el perodo 2010.
28. El ICS con capacidad pas (ICSP) se obtiene dividiendo el resultado del
ICS de cada pas por el logaritmo natural del ingreso neto per cpita.
237
dad del pas o, dicho de otra manera, considerando la capacidad
de ejercer la obligacin legal que tiene el Estado. Ello es coherente
con el principio incremental por nivel de desarrollo que tiene el
Pacto Internacional de DESC. Este segundo indicador, por lo tanto,
busca incorporar la perspectiva del derecho habiente y la del Es-
tado. Este se construye dividiendo el ICS por el logaritmo natural
del ingreso percapita del pas en cuestin
29
. La opcin de usar el
logaritmo natural tambin obedece al propsito de atenuar las di-
ferencias entre los pases, ya que las diferencias del logaritmo son
menores que las de utilizar directamente el ingreso por persona.
La Tabla 4 contiene los valores de ICS para cada pas el ao
2000 y el 2010, ordenando los pases de mayor a menor, como tam-
bin el aumento (expresado en puntos de crecimiento) en el ICS
que cada pas experiment en el perodo.
Tabla 4.
PAS
NDICE DE CIUDADANA SOCIAL
Y CAPACIDAD DE LOS PASES
NDICE DE CIUDADANA SOCIAL
0,81
0,38
0,75
0,76
0,59
0,69
0,55
0,47
0,32
0,26
0,62
0,37
0,66
0,43
0,64
0,50
0,84
0,72
0,74
0,12
0,59
0,79
0,48
0,67
0,43
0,41
0,09
0,09
0,56
0,18
0,72
0,31
0,45
0,40
0,77
0,40
0,07
0,26
0,15
-0,02
0,11
0,02
0,12
0,06
0,23
0,17
0,06
0,18
-0,06
0,12
0,19
0,09
0,07
0,33
0,78
0,32
0,69
0,73
0,54
0,64
0,49
0,41
0,27
0,22
0,59
0,29
0,63
0,37
0,58
0,45
0,80
0,68
0,66
0,08
0,49
0,67
0,38
0,55
0,31
0,31
0,07
0,06
0,48
0,12
0,59
0,23
0,35
0,32
0,68
0,34
0,12
0,24
0,21
0,06
0,16
0,09
0,18
0,09
0,20
0,15
0,11
0,17
0,03
0,14
0,24
0,13
0,12
0,34
Argenna
Bolivia (Est. Plurinacional de)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela (Rep. Bolivariana de)
2010
(EN TORNO A)
2000
(EN TORNO A)
CRECIMIENTO
2010
(EN TORNO A)
2000
(EN TORNO A)
CRECIMIENTO
Fuente: Elaboracin propia en base a datos propiciados por OIT, CEPAL e Infor-
mes IDH 2000 y 2010.
29. Esta idea proviene del Estudio de Fukuda-Parr y otros ya citado.
238
Grfico 7.
ndice de ciudadana social (clculo con distancia euclideana***)
Uruguay
Argenna
Chile
Brasil
Venezuela**
Costa Rica
Panam
Mxico
Per
Colombia Ecuador
R. Dominicana
El Salvador
Paraguay
Bolivia*
Nicaragua
Guatemala
Honduras
Pas Medio
0,53
0,00
ICS 2010 ICS 2000
Fuente: Elaboracin propia en base a datos propiciados por OIT, CEPAL e Infor-
mes IDH 2000 y 2010.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
***como la raz cuadrada de la suma de los cuadrados de la diferencia respecto del
valor actual al mejor posicionado (benchmarking)
Los Grficos 7 y 8 describen los mismos resultados de la
Tabla 4, en l la distancia que cada pas presenta respecto del cr-
culo exterior del grfico da cuenta de la brecha de ese pas respec-
to del pas modelo que se construyera. Lo mismo puede sealarse
respecto del pas promedio. Del anlisis de estos grficos pue-
den derivarse varias conclusiones:
Primero, puede desprenderse que todos los pases experi-
mentaron un incremento en su ICS durante el perodo analizado,
confirmando que los resultados en materia de esfuerzo pblico co-
mentados en la seccin anterior produjeron resultados.
239
Grfico 8.
ndice de ciudadana social capacidad pas (ICSP) (2010)
Uruguay
Argenna
Chile
Brasil
Venezuela**
Costa Rica
Panam
Mxico
Per
Colombia Ecuador
R. Dominicana
El Salvador
Paraguay
Bolivia*
Nicaragua
Guatemala
Honduras
Pas Medio
ICS 2010 ICS 2000
0,57
0,00
Fuente: Elaboracin propia en base a datos propiciados por OIT, CEPAL e Informes
IDH 2000 y 2010.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
Segundo, se comprueba que ambos indicadores dan resulta-
dos muy coherentes. De hecho el ranking de pases es prcticamen-
te el mismo en ambos casos, con el ICSP Per mejora una posicin
en desmedro de Mxico, todo el resto de los pases permanecen
en igual posicin. Si el ICS se compara con el ndice de Desarro-
llo Humano (IDH), que se analizar ms adelante, las diferencias
son mayores, pero slo significativas para Brasil y Venezuela (que
mejoran), Mxico y Panam (que empeoran). Con todos los indica-
dores, los pases mejor calificados son los del Cono Sur (Uruguay,
Chile y Argentina) y los ms rezagados Nicaragua, Honduras y
Guatemala. Tambin, la mayora de los pases presenta un relati-
vo mejor comportamiento en salud y educacin, respecto del pas
modelo, que en los de ingreso de las personas o empleo-pobreza.
De all que las brechas en ICS entre los pases de la regin sean me-
nores que las brechas en ingreso entre los mismos. Esta similitud
de resultados da cuenta de su robustez y le aporta validez al ICS
y al ICSP para medir los niveles de ciudadana social en la regin.
240
Tercero, se aprecia que la mitad de los pases con mayores
ingresos encuentran un buen desafo en los niveles alcanzados por
el pas modelo; mientras los pases de menores ingresos lo hacen
respecto del pas promedio. Las brechas de los pases ms pobres
respecto del pas promedio; son mayores que la de los pases ms
ricos respecto del pas modelo. Ellas constituyen una buena me-
dida para el brenchmarking.
Cuarto, se constatan significativas diferencias en el ritmo de
progreso del ICS entre los pases de la Regin. Los pases de ma-
yor progreso lo hacen a un ritmo varias veces mayor que los ms
lentos. En la primera categora se encuentran Venezuela y Per,
mientras en la segunda, estn Costa Rica, Chile y Panam. Estos
dos ltimos a pesar de que se encuentra entre los pases con mayor
ICS, no slo progresan ms lento; sino en el caso del ICSP esta cifra
es negativa (indicando que su progreso en resultados sociales fue
inferior al esperado dado su crecimiento econmico). El anlisis de
los resultados del crecimiento en el ICSP dan cuenta de un mayor
progreso en los pases de menores ingresos, como era de esperar.
Bolivia y Guatemala son los que experimentan los mayores creci-
mientos en el perodo analizado. As y todo, los pases del Cono
Sur, incluyendo Brasil, ms Venezuela y Costa Rica se ubican entre
los con mayor nivel de ICS y de ICSP de la Regin.
Quinto, Los pases ms retrasados muestran muy positivas
tasas de progreso, especialmente con el ICSP, pero insuficientes
para mejorar su situacin relativa. Entre los pases con bajo ICS,
Bolivia y Paraguay, presentan un muy positivo desempeo en su
ritmo de progreso; superior al de Centroamrica (excludo Costa
Rica).
Es necesario aclarar que Cuba no figura con un ndice de Ciu-
dadana Social por no contar con toda la informacin que se re-
quiere para confeccionarlo
30
. Sin embargo, all donde hay informa-
cin (salud, educacin e igualdad de gnero) se ubica en el primer
lugar de Amrica Latina; no ocurre lo mismo con el indicador de
huella ecolgica. El IDH de Cuba es tambin alto, aunque en este
caso no est en el primer lugar de la Regin.
La agregacin de diversos indicadores en un ndice a veces
esconde comportamientos heterogneos entre ellos; por lo que re-
30. En consulta con las autoridades del Gobierno de Cuba se acord no in-
cluir a este pas dado que no todos los datos necesarios estn disponibles.
241
sulta necesario completar el anlisis del ICS e ICSP con la obser-
vacin de la evolucin en los niveles que presentan los pases para
cada indicador de derechos econmicos y sociales. A continuacin,
se presentan la serie de grficos (9 al 12), que agrupan a los pases
de acuerdo a su nivel de ICS (no se presenta el de ICSP por encon-
trarlo redundante), identificando la situacin de cada indicador
que compone el ICS.
Grfico 9.
nidice desagregado de ciudadana social por pases (2010)
I. Empleo Formal
I. de Pobreza
Uruguay
Argenna
Chile
Brasil
I. Educacin
I. Salud
I. Medio Ambiente
Sano
1
0,95
0,9
0,85
0,8
0,75
0,7
0,65
Fuente: Elaboracin propia en base a datos propiciados por OIT, CEPAL e Informes
IDH 2000 y 2010.
242
Grfico 10.
ndice desagregado de ciudadana social por pases (2010)
I. Empleo Formal
I. de Pobreza
Venezuela**
Costa Rica
Panam
Mxico
I. Educacin
I. Salud
I. Medio Ambiente
Sano
1
0,95
0,9
0,85
0,8
0,75
0,7
0,65
Fuente: Elaboracin propia en base a datos propiciados por OIT, CEPAL e Informes
IDH 2000 y 2010. **Rep. Bolivariana de
Grfico 11.
ndice desagregado de ciudadana social por pases (2010)
I. Empleo Formal
I. de Pobreza I. Educacin
I. Salud
I. Medio Ambiente
Sano
0,95
0,85
0,75
0,65
0,55
Per
Colombia
Ecuador
R. Dominicana
El Salvador
Fuente: Elaboracin propia en base a datos propiciados por OIT, CEPAL e Informes
IDH 2000 y 2010.
243
Grfico 12.
ndice desagregado de ciudadana social por pases (2010)
I. Empleo Formal
I. de Pobreza
Paraguay
Bolivia*
Nicaragua Guatemala
Honduras
I. Educacin
I. Salud
I. Medio Ambiente
Sano
0,95
0,85
0,75
0,65
0,55
0,45
Fuente: Elaboracin propia en base a datos propiciados por OIT, CEPAL e Informes
IDH 2000 y 2010.
*Edo. Plurinacional de
Al analizar el comportamiento de los pases en cada uno de
los indicadores que comprende el ICS se constata que su compor-
tamiento es heterogneo. Por lo tanto, las diferencias de brechas
entre los Derechos que cada pas tiene puede constituir un aporte
para la definicin de prioridades de poltica al momento de aten-
der el desafo de facilitar el ejercicio de los DESC.
Los indicadores de ciudadana social podran enriquecerse
an ms dando cuenta de la inequidad de acceso en cada una de
las variables que lo componen. Desgraciadamente la informacin
disponible no lo permite. Sin embargo, a continuacin se presenta
un esfuerzo por hacerlo para la inequidad de gnero para las va-
riables que lo permiten (por tal razn se elimina la consideracin
del ndice de Gnero). Ello se hace para algunos pases en el
Grfico 13 con el solo propsito de mostrar cmo se puede exten-
der este ejercicio.
244
Grfico 13.
ndice desagregado de ciudadana social por sexo
(datos en torno al 2010)
I. Empleo Formal
Total
I. Empleo Formal
Mujeres
I. Empleo Formal
Hombres
I. de Pobreza
I. Medio Ambiente
Sano
I. Salud
I. Cobertura Total
I. Cobertura
Mujeres
I. Cobertura
Hombres
I. Educacin
Uruguay
Argenna
Chile
Brasil
1
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
Fuente: Elaboracin propia en base a datos propiciados por OIT, CEPAL e Infor-
mes IDH 2000 y 2010.
Al analizar la situacin relativa de los distintos ndices que
componen el ICS se constata que es en el rea de trabajo y po-
breza donde los pases presentan altos niveles de atraso. Como se
ver ms adelante, Amrica Latina presenta mayores niveles de
informalidad laboral que sus pares con similar nivel de ingreso.
Tambin es esta rea donde se aprecia el menor nivel de avance
respecto del pas modelo. Adems mientras menor es el valor del
ICS, mayor es la brecha de empleo formal. Por lo tanto, este es el
principal rezago relativo de Amrica Latina especialmente para
sus mujeres como un todo. La creacin de empleos de buena ca-
lidad, surge como una clara prioridad del anlisis del ICS. Por su-
puesto, la calidad de los empleos a que se accede tambin depende
del acceso de las personas a otros derechos (salud y educacin, por
ejemplo).
245
Si se agrupan los pases segn sus niveles de ICS, se constata
la existencia de caractersticas comunes entre los subconjuntos de
pases. Los que tienen un mayor nivel de ICS (una brecha de hasta
25% respecto del pas modelo) presentan resultados ms balancea-
dos para todas las categoras de derechos, con un dficit en huella
ecolgica, lo que es coherente con su mayor nivel de desarrollo;
como tambin en algunos de estos pases, con mayor inequi-
dad tanto de ingresos como de gnero.
El segundo grupo, con una brecha inferior al 50%, presenta
mejores resultados distributivos que el primero, pero peores resul-
tados en sus derechos sociales y en su huella ecolgica, a pesar de
tener un menor nivel de desarrollo relativo. Los pases de menor
progreso relativo tienen como sus variables ms rezagadas las de
pobreza, empleo formal y equidad de gnero.
El Grfico 14 da cuenta de la existencia de una positiva rela-
cin entre el nivel de ICS y el nivel de gasto social por habitante
entre los pases de la Regin, corroborando las afirmaciones ya he-
chas de que los gobiernos de la Regin se han movido hacia for-
talecer el ejercicio de una mayor ciudadana social. Su esfuerzo en
incrementar el gasto social por persona ha redundado en un ma-
yor ICS. Lo anterior es bastante predecible, sin embargo si se ob-
servan los pases que estn arriba y debajo de la lnea de regresin
se constata algo interesante. Los pases de mayor ICS no slo tie-
nen mayor gasto social; sino que obtienen un mayor rendimiento
de ese gasto que el promedio, en trminos de su impacto sobre la
ciudadana social. Por el contrario, los pases de menor ICS mues-
tran tener un gasto social menos efectivo que el promedio para
asegurar el ejercicio de la ciudadana social.
Al igual que en la seccin anterior, el anlisis del ICS condu-
ce a pensar que fortalecer la ciudadana social en Amrica Latina
requiere incrementar el nivel del gasto social por persona, y me-
jorar la efectividad de ste en el logro de resultados en materia de
ciudadana social. Por supuesto, aumentar el gasto social se ver
facilitado por un mayor crecimiento econmico, pero alcanzar los
estndares que ya tiene los pases con mayores ICS requerir tam-
bin aumentar la efectividad de la inversin social en trminos de
fortalecer la ciudadana social.
246
Grfico 14.
Relacin entre los niveles de ICS y gasto social por habitante
para (valores en torno a) 2010
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
0 500 1000 1500 2000 2500
Venezuela
Panam
Per
Colombia
R. Dominicana
El Salvador
Paraguay
Bolivia
Nicaragua
Honduras
Ecuador
Costa Rica
Mxico
Brasil
Chile
Uruguay
Argenna
Fuente: Elaboracin propia en base a datos propiciados por OIT, CEPAL e Infor-
mes IDH 2000 y 2010.
El anlisis realizado demuestra que existen en la Regin bue-
nas prcticas en materia de fortalecer el ejercicio de los DESC. Las
experiencias de reformas sociales, su financiamiento y la insti-
tucionalidad diseada para su efectiva implementacin, pueden
constituir valiosas experiencias para los pases de la Regin. Esto
se aprecia en la observacin de que muchos pases experimenta-
ron aumentos muy significativos en sus niveles de gasto social
aunque desde niveles bajos; significativamente mayores que
su avance relativo en el ICS. La efectividad del gasto social en tr-
minos de fortalecer la ciudadana social es un esfuerzo que debe
acompaar al de su crecimiento. Ver cmo se realiza esta tarea, en
el caso de las reformas sociales exitosas en la Regin, ser el objeti-
vo de la prxima seccin.
Es importante sealar que existe una positiva correlacin en-
tre el comportamiento de los pases en materia de ICS y de IDH
(ver Grfico 15). A pesar de que el ICS contiene muchas variables
no consideradas en el IDH; estos parecen moverse en la misma
direccin. Ello refuerza la posibilidad de usar el IDH que cuenta
con una muestra internacional y temporal muy amplia para co-
nocer el avance relativo en ciudadana social en la regin respecto
de otras zonas en el mundo.
247
Grfico 15.
Correlacin entre el IDH e ICS para (valores en torno a) 2010
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
0,5 0,55 0,6 0,65 0,7 0,75 0,8
Venezuela
Panam
Per
Colombia
R. Dominicana
El Salvador
Paraguay
Bolivia
Nicaragua
Guatemala
Honduras
Ecuador
Costa Rica
Mxico
Brasil
Chile
Uruguay
Argenna
Fuente: Elaboracin propia en base a datos propiciados por OIT, CEPAL e Informes
IDH 2000 y 2010.
En resumen, nuestra percepcin es que los ndices propues-
tos, aunque perfectibles, cumplen con su objetivo de describir
de forma clara y grfica la evolucin de cada pas en materia de
ciudadana social. Adicionalmente permite hacer una serie de in-
ferencias sobre prioridades para la accin de polticas pblicas
observando las diferencias absolutas respecto del pas mode-
lo o el promedio o las diferencias relativas entre los distintos
derechos al interior de cada pas. Al realizar este anlisis destaca
el tema del empleo como una urgencia para la Regin como un
todo. Tambin se deduce que se debe mejorar tanto el nivel como
la efectividad del gasto social. Fortalecer el impacto nivel de in-
versin y efectividad debe ser una prioridad si la Regin quiere
avanzar en ciudadana social. Por ltimo, se aprecia una compren-
sible relacin entre progreso econmico e incremento en la huella
ecolgica; por lo tanto si los pases quieren progresar en su ICS no
slo deben buscar crecer; sino hacerlo de una manera ambiental-
mente sustentable.
248
a) El derecho al trabajo y el empleo formal
31
.
Amrica Latina se caracteriza por tener un alto nivel de infor-
malidad laboral que es normalmente sinnimo de precariedad y
falta de acceso a la seguridad social. De hecho, un reciente estudio
de Schneider y otros (2010)
32
, con cifras y metodologa compara-
ble, demuestra que el promedio de informalidad para 98 pases del
mundo es 38,6% en el 2007 (cifra que creci de 36.6% en 1999). Los
18 pases de Amrica Latina que se analizan en este informe tienen
un promedio de 39,1%, superior al promedio mundial y al de los
21 pases de ingreso equivalente en Europa del Este y Asia Central
(38,1%) y significativamente mayor que los 25 pases de la OECD
(18,7%). Adems si se observan los diez pases con mayor incidencia
de informalidad, de un total de 98, seis son de Amrica Latina
33
.
Indudablemente la Regin est mal calificada en esta materia. Por
lo tanto, para analizar el ejercicio del derecho al trabajo no slo se
considerar el nivel de empleo; sino adems el acceso a un empleo
formal. Para aproximarse a estas variables se utilizarn tres tipos de
indicadores: la proporcin de la poblacin en edad de trabajar que
encuentra empleo, el crecimiento en la generacin de empleos, y las
mismas cifras anteriores pero restndoles el empleo informal
34
.
31. Todos los datos recogidos para la elaboracin de este documento, tanto
en materia de Coeficiente de desigualdad de Gini, como los referidos a los por-
centajes de Empleo formal e informal, corresponden a datos del nivel urbano de
los pases (salvo excepciones mencionadas expresamente en el anexo estadstico).
32. Ver F. Schneider, A. Buehn y C. Montenegro (2010) Shadow Economies
all over the world: New estimates for 162 countries from 1999 to 2007, Banco
Mundial.
33. Los seis pases peor ubicados son: Honduras (50,3%), Guatemala
(51,5%), Uruguay (51,7%), Per (61,1%), Panam (64,6%) y Bolivia (67,6%); estos
ltimos ocupan los ltimos tres lugares del ranking. Por otra parte encabezan la
lista regional: Chile (12,7%), Argentina (25,7%) y Costa Rica (26,2%).
34. Empleo Informal hace referencia al sector no estructurado de la po-
blacin trabajadora de un pas. Esto incluye segn datos de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT) la poblacin ocupada segn las siguientes
categoras: asalariados privados en establecimiento de 5 o menos trabajado-
res; trabajadores no asalariados patronos en establecimientos de 5 o menos
trabajadores, trabajadores no asalariados independientes, no profesionales,
tcnicos o administrativos y personal de servicio domstico y trabajadores
familiares auxiliares. La frmula que se aplic para calcular el porcentaje de
Empleados es la siguiente: {(PEA-(PEA*TD))-EmplInf}/{PEdT} donde PEA
corresponde a la poblacin econmicamente activa, TD significa la Tasa de
Desempleo; EmplInf se refiere al Empleo Informal y PEdT hace referencia a la
Poblacin en Edad de Trabajar. Para realizar los clculos se utilizaron datos
249
Al observar exclusivamente lo que ocurre con el empleo to-
tal (Grfico 17) se aprecia que la mayora de los pases han ex-
perimentado un progreso en esta materia, logrando su mximo
de generacin de empleos en la ltima cifra publicada. En orden
progresivo estos casos son: Chile, Uruguay, Panam, Costa Rica
y Mxico. Argentina, aunque muestra un importante progreso,
permanece relativamente ms atrasada en esta variable que en las
otras analizadas.
Grfico 16.
Empleo formal y empleo total (valores en torno a) 2010
0,80
0,76
0,72
0,68
0,64
0,60
0,56
0,52
0,48
0,44
0,40
0,36
0,32
0,28
0,24
0,20
Porcentaje de Empleo
Formal 2010
Porcentaje de Empleo
Total 2010
A
r
g
e
n
t
i
n
a
B
o
l
i
v
i
a
*
B
r
a
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l
C
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b
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C
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R
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C
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*
*
M
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M

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m

P
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r
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g
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a
y
P
e
r

U
r
u
g
u
a
y
R
.

D
o
m
i
n
i
c
a
n
a
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos proporcionados por la CEPAL.
En el clculo del porcentaje Empleo Formal y Empleo total (realizado sobre
la poblacin en edad de trabajar) Guatemala est ausente debido a la falta
de datos disponibles.
Notas metodolgicas: Se utilizaron los datos provistos por la OIT. La nocin
de empleo informal se calcul segn la siguiente clasificacin: asalaria-
dos privados en establecimiento de 5 o menos trabajadores; trabajadores
no asalariados patronos en establecimientos de 5 o menos trabajadores,
trabajadores no asalariados independientes, no profesionales, tcnicos o
administrativos y personal de servicio domstico y trabajadores familiares
auxiliares.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
Al sumar la informacin sobre empleo formal, se repite el
resultado anterior. Uruguay, Panam, Costa Rica, y Chile (en ese
provenientes de la pgina de la OIT y la CEPAL. Empleo formal se refiere al
empleo total menos este ltimo.
250
orden) son los pases que en el 2010 lograron darle empleos forma-
les a una mayor proporcin de su poblacin en edad de trabajar.
Tambin se pueden apreciar casos, como El Salvador y Per por
ejemplo, que lograron emplear a una alta proporcin de su pobla-
cin, pero con una alta incidencia del sector informal en el empleo
generado.
A continuacin se presentan los resultados del clculo de la
evolucin del Porcentaje de Empleo Formal entre 1995 y 2010, apli-
cando la misma frmula de test de esfuerzo relativo que ya se
comentara. Se puede apreciar que Argentina, Uruguay, Panam,
Costa Rica y Chile son los que presentan los mayores niveles de
progreso en el perodo analizado. Sorprende ver que en todos los
pases, el empleo formal no llega al 50% de la poblacin en edad de
trabajar y en cinco casos est por debajo del 25%. Dado el vnculo
que el empleo formal mantiene en la mayora de los pases
con el acceso a la seguridad social; ste es un factor de exclusin
social de primera significancia en Amrica Latina.
Grfico 17.
Evolucin del empleo formal y esfuerzo relativo de los pases
(valores en torno a) 1995-2010
0,20
0,16
0,12
0,08
0,04
0,00
-0,04
-0,08
-0,12
-0,16
-0,20
Crecimiento del Empleo
Formal 1995-2010
Test de Esfuerzo del Empleo
Formal 1995-2010
A
r
g
e
n
t
i
n
a
B
o
l
i
v
i
a
*
B
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C
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C
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*
*
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r

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r
u
g
u
a
y
R
.

D
o
m
i
n
i
c
a
n
a
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos antes presentados. El clculo del
porcentaje Empleo Formal fue realizado sobre la base de datos de la po-
blacin en edad de trabajar.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
251
El Grfico 20 da cuenta de cun homogneo es el problema
de falta de acceso a un empleo formal en la regin. En prctica-
mente todos los pases menos del 40% de la poblacin en edad de
trabajar accede a un empleo formal. An ms, en la mayora de los
casos esa cifra se sita en torno al 20%, como se demostrara ms
arriba. Este nivel est entre los ms bajos del mundo dado el nivel
de desarrollo de los pases.
Grfico 18.
ndice de empleo formal (valores en torno a) 1995-2010
Uruguay
Chile
Panam
Costa Rica
Argenna
Mxico
Brasil
El Salvador
Venezuela**
Per
R. Dominicana
Ecuador
Paraguay
Bolivia*
Nicaragua
Colombia
Honduras
Pas Promedio
I. de Empleo
Formal 2010
I. de Empleo
Formal 1995
0,88
0
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos antes presentados. El clculo del
porcentaje Empleo Formal fue realizado sobre la base de datos de la po-
blacin en edad de trabajar.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
b) El derecho a un nivel de vida digno: Evolucin en la incidencia
de la pobreza.
Los estudios de CEPAL sobre incidencia de la pobreza (defi-
nida a partir del ingreso requerido para comprar una canasta b-
sica de alimentos) constituyen una buena aproximacin a lo que
ocurre con el derecho a acceder a un nivel de vida digno, que cu-
252
bra las necesidades de alimentacin, abrigo y vivienda, como se
seala en el Pacto Internacional DESC.
En el Grfico 19 se puede apreciar que todos los pases, con la
excepcin de Uruguay que mantiene el menor nivel de indigen-
cia en la regin, experimentaron una notable reduccin en sus
niveles de pobreza durante la ltima dcada. Los pases del Cono
Sur nuevamente presentan los mejores indicadores de la regin.
Grfico 19.
Evolucin de la incidencia de la pobreza y esfuerzo relativo de los pases entre
1999-2009
20
14
8
2
-4
-10
-16
-22
-28
-34
-40
Disminucin del porcentaje de Pobres 1999-2009
Test de Esfuerzo en la disminucin del porcentaje de Pobres 1999-2009
A
r
g
e
n
t
i
n
a
B
o
l
i
v
i
a
*
B
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V
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*
*
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R
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D
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n
i
c
a
n
a
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos antes presentados.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
Al analizar la evolucin en el tiempo, aplicando el mismo
test de esfuerzo que en los casos anteriores, destaca adems
de Argentina y Chile el gran progreso experimentado por Ve-
nezuela y Brasil. Es interesante remarcar que tanto Brasil como
Venezuela no experimentaron durante el perodo una importante
expansin en sus niveles de ingreso por persona (de hecho ambos
se ubican entre los ms bajos de la regin), pero s progresos en su
ndice de Gini lo que contribuira a explicar su importante progre-
so en materia de reduccin de la pobreza. Adems, especialmen-
te en el caso Brasilero, el muy positivo impacto del programa de
transferencias condicionadas (Bolsa familia). Venezuela es parti-
cularmente relevante en este sentido ya que es el pas con menor
tasa de crecimiento de la regin, pero a la vez el ms equitativo y
253
donde ms progresa la equidad. Este logro se refleja en un buen
comportamiento en el progreso del ICS y en una gran cada en la
incidencia de la pobreza.
Grfico 20.
Porcentaje de pobres 1999-2009
Uruguay
Argenna
Chile
Brasil
Venezuela**
Costa Rica
Panam
Mxico
Per
Ecuador
Colombia
R. Dominicana
El Salvador
Paraguay
Bolivia*
Nicaragua
Guatemala
Honduras
Pas Promedio
Porcentaje de Pobres 2009
Porcentaje de Pobres 1999
47
0
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos antes presentados.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
c) El derecho de acceso a la salud.
Como ya se sealara, el derecho de acceso a la salud fue medi-
do a travs de dos indicadores de resultado: la esperanza de vida
y la mortalidad infantil. A continuacin se muestra la evolucin
de los niveles de estas variables para todos los pases de la Regin,
como tambin las tasas de crecimiento y el test de esfuerzo que ya
se comentara.
Se constata que Costa Rica es el pas que aparece con los me-
jores indicadores, con niveles muy cercanos a los de Cuba y Chile.
Por otra parte, Bolivia, Guatemala y El Salvador son los pases ms
atrasados. En el caso de la mortalidad infantil, Repblica Domini-
cana se agrega a la lista de los ms atrasados.
254
Es interesante constatar que las brechas de acceso a la sa-
lud especialmente la de esperanza de vida respecto del pas
modelo son bastante menores que la de otros indicadores del ICS
dando cuenta de una situacin ms homognea entre los pases de
la Regin. En el caso del indicador de mortalidad infantil tambin
las brechas son menores para todos los pases, con la excepcin
de Bolivia. Ello es reforzado al observar el comportamiento en el
test de esfuerzo relativo, donde los pases ms atrasados (Bolivia,
Per y Paraguay) se ubican entre los que ms progresan (no es el
caso de Per en el indicador de mortalidad infantil). Por lo tanto,
al contrario de lo que ocurre con el resto de las variables analiza-
das hasta el momento pareciera que en el caso de salud tienden a
cerrarse las brechas respecto del pas modelo a un nivel ms alto
que en el caso de empleo.
Grfico 21.
Esperanza de vida 2000-2010
Costa Rica
Cuba
Chile
Uruguay
Mxico
Argenna
Panam
Ecuador
Nicaragua
Venezuela**
Per
Honduras
Brasil
R. Dominicana
Guatemala
Bolivia*
El Salvador
Paraguay
Colombia
Pas Promedio
2000 2010
68
0
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de los Informes IDH 2000 y 2010.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
255
Grfico 22.
Esperanza de vida al nacer (valores en torno a) 2000-2010
16,0
15,0
14,0
13,0
12,0
11,0
10,0
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
Crecimiento de la Esperanza de Vida 2000-2010
Test de Esfuerzo de la Esperanza de Vida 2000-2010
A
r
g
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t
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n
a
B
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l
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*
B
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*
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y
R
.

D
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m
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i
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a
n
a
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de los Informes IDH 2000 y 2010.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
Grfico 23.
Mortalidad infantil (valores en torno a) 2000-2010
Cuba
Chile
Costa Rica
Uruguay
Argenna
Venezuela**
Mxico
Colombia
Brasil
El Salvador
Panam
Paraguay
Per
Nicaragua
Guatemala
Bolivia*
R. Dominicana
Honduras
Ecuador
Pas Promedio
2000 2010
61
33
5
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de los Informes IDH 2000 y 2010.
***ndice mortalidad infantil normalizado: el menor valor en mortalidad in-
fantil corresponde a 1 y el mayor valor a 0.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
256
Grfico 24.
Disminucin de la mortalidad infantil y esfuerzo relativo de los pases
(valores en torno a) 2000-2010
7
4,5
2
-0,5
-3
-5,5
-8
-10,5
-13
-15,5
-18
-20,5
-23
Disminucin de la Mortalidad Infantil 2000-2010
Test de Esfuerzo en la Disminucin de la Mortalidad Infantil 2000-2010
A
r
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n
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B
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l
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*
B
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*
*
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y
R
.

D
o
m
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n
i
c
a
n
a
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de los Informes IDH 2000 y 2010.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
d) El derecho a un medioambiente sano.
El derecho a un medioambiente sano se mide a travs de la
huella ecolgica que calcula el Global Footprint Network. No
existen muchos indicadores de deterioro ambiental estandariza-
dos y con series histricas que permitan hacer un clculo como el
que se busca. La nica alternativa similar la constituye un ndice
del Banco Mundial (Adjusted Net Savings, ANS) cuyos resultados
han resultado ms controversiales que los de Huella Ecolgica.
Debe resaltarse que la conclusin a que conduce la informa-
cin de Huella Ecolgica es que el mundo ha excedido su capa-
cidad de proveer recursos y absorber desechos. De hecho, en la
actualidad, el nivel de produccin del mundo excede 1,5 veces su
capacidad segn este indicador. Ello bsicamente como resultado
de la huella de los pases desarrollados, que si sus prcticas se
extendiesen a todo el mundo se estara utilizando una capaci-
257
dad cuatro veces superior a la de la Tierra. Ciertamente estamos
frente a un gran problema con serios desequilibrios regionales en
su gestacin.
Al observar la situacin de Amrica Latina, lo primero que
debe resaltarse es lo distinto de este ndice respecto del resto usa-
do para calcular el ICS. No sorprende que pases de menor de-
sarrollo (Bolivia y Paraguay) sean por lejos los que presentan el
mejor indicador. S es notable las grandes diferencias con el resto
de los pases y que adems sean los que ms progresan. Este es, sin
duda, el indicador con mayores brechas entre los que componen
el ICS.
Grfico 25.
ndice de medioambiente sano, medido por huella ecolgica 2005-2010
Bolivia*
Paraguay
Brasil
Uruguay
Colombia
Argenna
Per
Nicaragua
Chile
Ecuador
Honduras
Panam
Venezuela**
R. Dominicana
Guatemala
Cuba
Costa Rica
El Salvador
Mxico
Dficit Ecolgico o Reserva 2010
Dficit Ecolgico o Reserva 2005
15,5
13,0
10,5
8,0
5,5
3,0
0,5
(2,0)
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de Global Footprint network http://
www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
258
Grfico 26.
Evolucin de la huella ecolgica y esfuerzo relativo de los pases
para aumentar su reserva 2005-2010
16,5
13,5
10,5
7,5
4,5
1,5
1,5
1,5
4,5
Crecimiento en materia de Huella Ecolgica
Test de Esfuerzo en la Disminucin de la Huella Ecolgica
A
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g
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B
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y
R
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D
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m
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n
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c
a
n
a
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de Global Footprint network http://
www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
Tambin sorprende constatar que no existe una clara relacin
entre nivel de desarrollo y huella ecolgica. En general, los pases
de mayor nivel de ingreso en la Regin estn en la mitad de mejor
desempeo; mientras los de menor ingreso se distribuyen en todo
el espectro. Sin embargo, s se aprecian diferencias en los ritmos de
progreso. En general los pases de mayor desarrollo ya experimentan
un retroceso en su huella ecolgica; mientras la mayora permane-
ce en el nivel que ya tiene. Sin embargo, si se considera la medida de
esfuerzo relativo la mayora de los pases pasan al plano negativo.
Sin duda, el tema ambiental es de creciente inters para la Regin.
e) El derecho a la seguridad social (pensiones).
La informacin sobre al acceso al derecho a la seguridad so-
cial, en este caso a pensiones, es el que adolece de mayores vacos
de informacin, solo existe informacin para ocho pases de la Re-
gin. Adems el ltimo ao que se analiza es el 2008 que no con-
sidera el impacto de la mayora de las reformas que se analizarn
ms adelante. El caso argentino es particularmente relevante, ya
259
que la cobertura despus de la reforma alcanza al 92% de la pobla-
cin, mayor que la de todo el resto de los pases de la Regin.
Como ya se sealara, el acceso a pensiones en Amrica La-
tina especialmente en el perodo previo a las reformas que se
comentan en la seccin final de este captulo est estrechamente
relacionado con el acceso a un empleo formal. Por ello, como se ve
en los siguientes cuadros el acceso a este derecho es muy hetero-
gneo, desde 18% de la poblacin en Paraguay hasta cerca de 70%
en Uruguay y Chile.
Sin embargo, la tasa de crecimiento en la cobertura no vara
de manera significativa entre los pases, lo que quiere decir que se
mantienen las brechas existentes o crecen. Ello queda claramente
demostrado en la curva del test de esfuerzo relativo donde los pa-
ses que ya muestran mayores niveles de cobertura son los que ms
avanzan y Paraguay el que menos lo hace.
Grfico 27.
Cobertura de pensiones (valores en torno a) 2000-2008 en porcentajes
Uruguay
Brasil
Chile
Colombia
Mxico Paraguay
Per
Argenna
Media
Cobertura de Pensiones 2000
Cobertura de Pensiones 2008
47
0
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de los Informes OIT 2000 y 2009.
Se recogi la informacin para todos aquellos pases que presentaron da-
tos en materia de pensiones especficamente.
260
Grfico 28.
Crecimiento de la cobertura de pensiones y esfuerzo relativo
de los pases (valores en torno a) 2000-2008
30
25
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
-25
-30
Crecimiento de la Cobertura en materia de pensiones 2000-2008
Test de Esfuerzo en materia de pensiones 2000-2008
A
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a
g
u
a
y
P
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r

U
r
u
g
u
a
y
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de los Informes OIT 2000 y 2010.
f) El derecho a la educacin.
Como ya se sealara, el acceso al derecho a la educacin se
mide a travs de dos variables: la matrcula total (primaria, secun-
daria y terciaria) y los niveles de alfabetizacin. Nuevamente el
caso de Cuba seguido por Chile, Uruguay y Argentina son los que
presentan los mejores indicadores a nivel regional. A su vez Gua-
temala y Nicaragua son los pases con menores niveles de alfa-
betizacin; Guatemala y Paraguay los que presentan los menores
niveles de matrcula.
La curva de niveles de matrcula es ms plana que la de alfa-
betizacin, lo que seala que las diferencias intrarregionales debie-
sen tender a disminuir, ya que indica un acceso ms generalizado
y homogneo a la educacin en el presente que en el pasado.
La tendencia hacia una cobertura ms homognea tambin es
corroborada por los grficos que presentan las tasas de crecimiento
en cobertura y el test de esfuerzo relativo. Ambas son ms planas
261
que la de niveles, demostrando un incremento ms homogneo
entre los pases. En ambos casos, sin embargo, sobresalen Cuba y
Uruguay que, teniendo niveles altos, mantienen un esfuerzo muy
significativo. Lo contrario ocurre con algunos pases rezagados
como Ecuador y Honduras que tienen tasas de crecimiento y
esfuerzo inferiores al promedio.
Grfico 29.
Alfabetizacin (valores en torno a) 2000-2010
Cuba
Chile
Uruguay
Argenna
Costa Rica
Paraguay
Venezuela**
Panam
Nicaragua
Colombia
Bolivia*
Ecuador
Per
R. Dominicana
Nicaragua
Guatemala
Honduras
El Salvador
Brasil
Media
Tasa de Alfabezacin 2000
Tasa de Alfabezacin 2010
87
0
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de los Informes IDH 2000 y 2010.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
262
Grfico 30.
Niveles de alfabetizacin y esfuerzo relativo de los pases
(valores en torno a) 2000-2010
15
12,5
10
7,5
5
2,5
0
-2,5
-5
-7,5
-10
-12,5
-15
Crecimiento en los niveles de Alfabezacin 2000-2010
Test de Esfuerzo para la Tasa de Alfabezacin 2000-2010
A
r
g
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B
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*
B
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*
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M

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y
R
.

D
o
m
i
n
i
c
a
n
a
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de los Informes IDH 2000 y 2010.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
Grfico 31.
Tasa de matriculacin*** (valores en torno a) 2000-2010
Cuba
Uruguay
Argenna
Venezuela**
Brasil
Colombia
Chile
Per
Panam
Bolivia*
Mxico
El Salvador
Ecuador
R. Dominicana
Honduras
Guatemala
Paraguay
Nicaragua
Costa Rica
Pas Medio
Tasa de Matriculacin 2000
Tasa de Matriculacin 2010
78
0
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de los Informes IDH 2000 y 2010.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
***Media calculada en funcin de las tasas brutas de matriculacin para niveles de
estudio primarios, secundarios y terciarios.
263
Grfico 32.
Niveles de matriculacin y esfuerzo relativo de los pases
(valores en torno a) 2000-2010
60,0
55,0
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
-5,0
-10,0
-15,0
Crecimiento de la Tasa de Matriculacin 2000-2010
Test de Esfuerzo en la Tasa de Matriculacin 2000-2010
A
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a
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de los Informes IDH 2000 y 2010.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
iii. Anlisis del ndice de Desarrollo Humano (IDH), el ndice
de Desarrollo de Gnero (IDG), la equidad distributiva y su
evolucin.
A continuacin se analizar el IDH, el IDG y el IDH que in-
corpora la variable de equidad distributiva (IDH-D). O sea a las
variables que contiene el IDH se suma informacin sobre el grado
de desigualdad de gnero y de ingresos, respectivamente, entre las
personas de una sociedad
35
. Por ello, se sumar al anlisis de los
35. En una sociedad con perfecta igualdad el IDH y el IDH-D tendrn el
mismo valor, mientras que cuando existe desigualdad en la distribucin de salud,
educacin e ingresos, el IDH de una persona promedio de una sociedad (cual-
quiera) ser inferior al IDH general. Cuando mayor sea la diferencia entre el
IDH-D y el IDH mayor ser la desigualdad en esa sociedad.
264
IDH lo que ha ocurrido a travs del tiempo en materia distributi-
va (medida por el coeficiente de Gini
36
, que es el nico indicador
disponible). En esta seccin interesa conocer el comportamiento
relativo de Amrica Latina respecto de otras zonas del mundo con
similar nivel de desarrollo. sta, como se sealara, es una gran for-
taleza del IDH.
Amrica Latina y el Caribe muestran una gran heterogenei-
dad en sus Indicadores de Desarrollo Humano (IDH) que, como se
sabe, considera informacin sobre ingresos por persona, esperanza
de vida y aos de educacin. La Tabla 5 da cuenta de un avance
generalizado en los IDH de la Regin.
Amrica Latina y el Caribe como Regin (ver Tabla 6), es la
que menos avanza entre sus pares de nivel de desarrollo. De hecho
con excepcin de lo ocurrido en la dcada de los noventa, Amrica
Latina y el Caribe es la regin en desarrollo con la menor tasa de
crecimiento anual de su IDH, es tambin inferior a la tasa mundial
promedio de crecimiento. Por lo tanto, a pesar de los avances lo-
grados, la Regin parece tener una deuda de progreso en materia
de desarrollo humano, al menos en trminos relativos al progreso
de resto de las regiones de igual nivel de desarrollo.
36. El Coeficiente de Gini es la medida de la desigualdad que se deriva de
la Curva de Lorenz. Es un ndice que sirve para medir la distribucin del ingreso
dentro de una sociedad. El Coeficiente de Gini puede adoptar valores entre cero
y uno; el primer caso (0) correspondera a una distribucin completamente igua-
litaria o uniforme de los ingresos, en tanto que un valor igual a uno (1) se presen-
tara en el caso de una distribucin totalmente desigual en la sociedad.
265
Tabla 5.
Valores del IDH e IDH-D para 1995 y 2010 tasa promedio
de crecimiento anual del IDH
PAS 2010 2010
0,78
0,64
0,70
0,78
0,69
0,73
0,76
0,70
0,66
0,56
0,60
0,75
0,57
0,76
0,64
0,72
0,66
0,77
0,70
0,69
0,62
0,40
0,51
0,63
0,49
0,58
---
0,55
0,48
0,37
0,42
0,59
0,49
0,54
0,48
0,50
0,50
0,64
0,55
0,53
1995
IDH IDH-D IDH
0,71
0,61*
0,71*
0,71
0,61
0,67
0,63
0,63
0,56
0,48
0,52
0,66
0,47
0,67
0,58
0,64
0,59
0,69
0,63
0,62
2000-2010
TASA PROMEDIO
CRECIMIENTO ANUAL
0,55
0,80
0,73
0,65
0,79
0,59
---
0,79
0,85
0,85
0,91
0,73
1,00
0,70
0,75
0,69
0,61
0,67
0,90
0,64
Argenna
Bolivia (Edo. Plurinacional de)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela (Rep. Bolivariana de)
MEDIA ANUAL ENTRE PASES
SELECCIONADOS
Fuente: http://hdr.undp.org/es/centrodeprensa/ (se tuvieron en cuenta los datos
corregidos en el anexo de Erratas del ltimo informe IDH-D 2010 y se to-
maron los datos del IDH hbrido para hacer comparaciones a lo largo del
tiempo).
*Datos hbridos presentados en la base estadstica http://hdr.undp.org/es/datos/
tendencias/
266
Tabla 6.
Comparacin de las tasas promedios de crecimiento anual del IDH entre las
diferentes regiones para el perodo 1990-2010
TASA PROMEDIO DE CRECIMIENTO ANUAL
2000-2010
1,14
1,4
0,8
0,64
1,61
2,1
1990-2010
1,12
1,61
0,31
0,68
1,44
0,46
1980-2010
1,32
1,73
1,11
0,68
1,65
0,94
REGIONES
PERODO
Estados rabes
Asia Oriental y el Pacco
Europa y Asia Central
Amrica Lana y el Caribe
Asia Meridional
frica Subsahariana
Fuente: PNUD
Al interior de la Regin se aprecia un mayor avance relativo en
Desarrollo Humano en los pases del Cono Sur de Amrica Latina.
Tambin, como es de esperar, se aprecian mayores tasas de creci-
miento en el IDH en los pases con menor desarrollo relativo. Un fac-
tor comn a todos los pases de la Regin es el gran y negativo efecto
que tiene la alta concentracin del ingreso, la cual reduce significati-
vamente el nivel de desarrollo humano de toda la Regin. De hecho,
Amrica Latina junto a algunos pases de frica, ver anexo pre-
senta las peores distribuciones del ingreso a nivel mundial.
Si se analiza la evolucin del IDH a lo largo del tiempo (1995-
2010 en Tabla 7), se refuerza la nocin de que los pases del Cono
Sur y Cuba son los que han logrado mayores avances relativos.
En los ltimos cinco aos, tambin destaca el comportamiento de
Panam (se convierte en el cuarto mayor IDH en Amrica del Sur)
y de Per. Los pases de Centroamrica, aunque crecen a tasas
superiores, mantienen los niveles ms bajos de la Regin. Es ne-
cesario aclarar que tanto Brasil como Bolivia presentan vacos de
informacin en sus IDH, lo que introduce dudas sobre los resulta-
dos que se presentan. Las cifras son especialmente dudosas para
el caso de Brasil que aparece disminuyendo su IDH en un perodo
caracterizado por un crecimiento econmico moderado y una gran
expansin del gasto social, lo que redund en una notable cada
en la incidencia de la pobreza. El ICS, sin embargo, capta bien los
resultados de este esfuerzo.
267
Grfico 33.
Comparacin entre el IDH y el IDH-D para 2010
0,84
0,79
0,74
0,69
0,64
0,59
0,54
0,49
0,44
0,39
0,34
IDH 2010 IDH-D 2010
A
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n
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B
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B
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a
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos antes presentados en la Tabla 5.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
Al comparar la situacin de los pases de la Regin respecto
del ranking mundial (para el perodo 1995-2010 y tomando como
punto de referencia el pas que en el 2010 est mejor posicionado
con 0,938 IDH con ingresos y 0,954 IDH sin ingresos, Noruega)
se aprecia que prcticamente todos los pases mejor rankeados
pierden posiciones relativas, la nica excepcin la constituye Per
que, como se seala, muestra un notable progreso en el perodo
en cuestin. La misma Tabla 7 da cuenta de que, en general, la
Regin presenta un mayor IDH si no se toma en cuenta el nivel de
ingresos y su distribucin, lo cual refleja el impacto de la desigual-
dad.
Aplicando nuevamente el test de esfuerzo, es decir el es-
fuerzo que los pases han hecho para mejorar, en este caso en ma-
teria de desarrollo humano a nivel regional, resalta el incremento
en aquellos pases que ya tienen un alto IDH
37
(ver Grfico 34),
adems de Cuba, los del Cono Sur; y casos como Mxico, Panam
y Per.
37. La frmula utilizada para medir el progreso es la siguiente: (X
p2
-X
p1
)-
(X
x
-X
p2
) donde X
p2
se refiere a los datos del indicador para el segundo perodo
(2010); X
p1
significa los datos del indicador para el perodo primero (1995) y X
x
toma en cuenta la media regional del indicador.
268
Tabla 7.
IDH y INB per cpita y cambio de posicin respecto del ranking mundial entre
1995-2010
PAS 2010 2010
0,775
0,643
0,699
0,783
0,689
0,725
0,76
0,695
0,659
0,56
0,604
0,750
0,565
0,755
0,640
0,723
0,663
0,765
0,696
14.603
4.357
10.607
13.561
8.589
10.870
5.747
7.931
6.498
4.694
3.750
13.971
2.567
13.347
4.585
8.424
8.273
13.808
11.846
INB p/c
1995-2010
IDH INB p/c*
AUMENTO
PORCENTUAL
29,8
35,1
22,3
39,1
18,2
43,2
102,7
22,4
30,5
19,6
25,9
39,1
51,1
46,4
-0,4
45,5
64,4
37,6
8,1
SIN INGRESOS
IDH
0,821
0,724
0,728
0,84
0,732
0,768
0,892
0,749
0,711
0,583
0,676
0,785
0,652
0,796
0,714
0,788
0,695
0,81
0,716
Argenna
Bolivia (Edo. Plurinacional de)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela (Rep. Bolivariana de)
Fuente: http://hdr.undp.org/es/centrodeprensa/ (Datos del ltimo informe IDH-D
2010 se tomaron los datos del IDH hbrido para hacer comparaciones a lo
largo del tiempo).
*PPP2008
269
Grfico 34.
Evolucin del IDH y esfuerzo relativo de los pases entre 1995 y 2010
0,210
0,180
0,150
0,120
0,090
0,060
0,030
0,000
-0,030
-0,060
Crecimiento del IDH 1995-2010 Test de Esfuerzo en IDH 1995-2010
A
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y
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos antes presentados.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
Cuba es el pas que presenta el mayor progreso, lo siguen los
pases del Cono Sur. Chile presenta el mejor indicador seguido de
Argentina y Uruguay. Los mismos pases pero en orden distinto al
detectado por el ICS. Adems, los dos primeros han avanzado en
el ranking mundial durante el ltimo quinquenio. Posteriormente
siguen Mxico y Panam que junto al hecho de alcanzar un alto
nivel, muestran un mayor progreso relativo. Ms atrs se sitan
Costa Rica y Per con comportamientos distintos, el primero con
ms lento progreso y el segundo con uno de los ms dinmicos.
Al analizar los resultados del ndice de Calidad de Vida del
Economist (EIU)
38
, se obtienen conclusiones similares (buena si-
tuacin relativa de los pases del Cono Sur), pero sobresale ms
significativamente el buen comportamiento de Mxico y mejora
38. Siguiendo con la idea de la necesaria importancia de medir el grado de
desarrollo de una sociedad ms all de su nivel de ingresos, The Economist Inte-
lligence Unit desarroll un nuevo indicador sobre la calidad de vida que pone en
relacin los resultados de encuestas sobre indicadores subjetivos de satisfaccin
con la vida junto con determinantes objetivos de la calidad de vida. El indicador
slo se gener para 2005 en 111 pases. Entre los indicadores tenidos en cuenta fi-
guran: el bienestar material (valores del PIB per cpita), salud (esperanza de vida
al nacer), estabilidad poltica y seguridad (fuentes propias del EIU), vida familiar
(ndices de divorcios), vida comunitaria (variable dummy para medir la presen-
cia o no de asociacionismo), clima y geografa (para clasificar climas clidos y
fros), seguridad laboral (nivel de desempleo), libertad poltica (amplitud de los
ndices de libertad poltica y civil) e igualdad de gnero (a partir de los informes
de Desarrollo Humano del PNUD). Para ms informacin: http://www.econo-
mist.com/media/pdf/quality_of_life.pdf.
270
significativamente la situacin de Brasil. Tambin se aprecia la
buena situacin de Costa Rica y Panam.
Grfico 35.
ndice de calidad de vida para el ao 2005
7
6,8
6,6
6,4
6,2
6
5,8
5,6
5,4
5,2
5
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Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos obtenidos de http://www.economist.
com/media/pdf/quality_of_life.pdf.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
Entre los pases mencionados como exitosos en su progreso
en el IDH, todos han experimentado un crecimiento simultneo en
ambas componentes del indicador (ingresos y resultados sociales).
Algunos pases, sin embargo, han tenido una menor tasa de creci-
miento que el resto, pero lo han hecho poniendo un gran nfasis
en el gasto social (al respecto sobresalen Venezuela y Brasil). Lo
contrario ocurre con pases como Panam, Chile y Mxico cuyo
progreso en el IDH se explica ms por sus resultados en materia
de crecimiento econmico que en los resultados de progreso en
salud y educacin, aunque todos ellos experimentaron alto creci-
miento econmico y una expansin en el gasto social. Mxico, que
presenta el mayor incremento en el gasto social, es tambin el ms
atrasado en IDH dado su nivel de ingreso. En este perodo, por lo
tanto, ha compensado un dficit de inversin social anterior.
Como se sealara, el Informe de Desarrollo Humano del 2010
sum la variable distributiva, pero no existe informacin para
comparar los IDH con distribucin del ingreso a travs del tiempo.
271
Por ello a continuacin se presentan cuadros que dan cuenta de la
evolucin del coeficiente de Gini en los pases de la regin durante
el mismo perodo ya analizado.
Grfico 36.
Comparacin del coeficiente de Gini (valores en torno a) 1995 y 2009
Argenna
Bolivia*
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Honduras
El Salvador
Mxico
Panam
Paraguay
Uruguay
Venezuela**
R. Dominicana
Per
Nicaragua
Pas Medio
Coeciente de GINI para 1995
Coeciente de GINI para 2009
0,500
0,000
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos proporcionados por la CEPAL para
esos aos.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
El Grfico 38 da cuenta de que en materia distributiva la ma-
yora de los pases muestran un comportamiento similar. Vene-
zuela, Uruguay, Per y Costa Rica (en ese orden) aparecen como
los pases ms equitativos de la Regin. Venezuela, Per, Panam
y Paraguay son los que presentan los mayores avances en mate-
ria de equidad distributiva. Adicionalmente debe destacarse en el
avance logrado en los pases de Centroamrica, Mxico y Brasil
que si bien mantienen altos niveles de desigualdad, progresan en
materia distributiva durante el perodo analizado.
Amrica Latina, como Regin, sigue siendo la ms inequita-
tiva del mundo, 18% ms que frica subsahariana, 36% ms que
Asia del Este y del Pacfico y 65% ms que las economas de los
272
pases de altos ingresos
39
. Sin embargo en los ltimos aos, Am-
rica Latina es la nica regin donde en el ltimo tiempo estamos
observando una cada en la desigualdad. Esta ha subido en pases
como la India, China, Sudfrica, los ex Unin Sovitica, as como
en la mayora de las economas avanzadas. Este progreso tiene
como uno de sus orgenes el mayor esfuerzo en inversin social
realizado por los pases de la Regin. Especialmente, el incremen-
to en la cobertura educacional que tiende a reducir las brechas
salariales entre la mano de obra calificada y la no calificada y el
aumento del gasto social focalizado en los ms pobres que trajeron
consigo los programas de transferencias condicionadas.
Al respecto, resulta particularmente importante la creacin
y expansin de programas de Transferencias Monetarias Condi-
cionadas que distribuyen dinero en efectivo con la condicin de
que se cumplan requisitos como mantener a los hijos en el colegio,
contribuye a explicar este importante progreso. Este es el caso del
Bolsa Familia, en Brasil, que cubre 11 millones de hogares o 50
millones de personas; y el programa Oportunidades, en Mxi-
co, que alcanza a 20 millones, entre varios otros en la regin.
Entre los pases con altos IDH y alto progreso en este indica-
dor, Per y Panam destacan por haber logrado mayores avances
en equidad; lo que contribuye a explicar su mayor progreso. Inclu-
so, en el caso peruano le permite lograr un IDH igual o mayor que
pases con ms alto ingreso per cpita.
39. Ver Lpez-Calva L.F. y N. Lustig Explaining the decline in Inequality
in Latin America: technological change, educational upgradind and Democracy
en Declining inequality in Latin America: a decade of Progress? Washington D.C.:
Brodungs Institution Press.
273
Grfico 37.
Evolucin del coeficiente de Gini (valores en torno a) 1995 y 2009
0,13
0,10
0,06
0,03
-0,01
-0,05
-0,08
-0,12
-0,15
Disminucin del GINI 1995-2008
Test de Esfuerzo en la Disminucin del GINI 1995-2008
A
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a
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos proporcionados por la CEPAL para
esos aos.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
a) La perspectiva de Gnero (IDG).
Amrica Latina y el Caribe presentan diferencias de gnero
que tienden a disminuir su nivel de desarrollo humano (IDH).
De hecho si se considera el ndice de desarrollo relativo al gnero
(IDG) que considera las mismas variables que el IDH; se observa
que todos los pases presentan una prdida en desarrollo huma-
no atribuible a las desigualdades entre hombres y mujeres
40
. Si se
observa el ranking de pases segn el IDG se constata que este no
cambia de manera significativa. Los pases del Cono Sur presentan
los ms altos niveles de IDG, seguidos de Costa Rica, Mxico y Pa-
nam. Sin embargo, si se observa la prdida en desarrollo humano
atribuible a las desigualdades de gnero se constata que los pases
que ms pierden (entre 1 y 2%) son los centroamericanos (excluido
Costa Rica) y Venezuela. Por otra parte, entre los que menos pier-
den (0,1 a 0,2%) se encuentran Colombia, Bolivia, Panam y Per.
Entre los pases con alto IDH y mayor prdida por efectos de la
desigualdad de gnero se encuentran Mxico, Chile y Costa Rica.
40. El Informe Regional de Desarrollo Humano para Amrica Latina y el
Caribe 2010 presenta informacin comparable de los IDG e IDH para los pases
de la regin solo para el ao 2007.
274
Grfico 38.
Niveles de IDG 2008 e IDH 2010
0,8
0,75
0,7
0,65
0,6
0,55
0,5
0,45
0,4
0,35
0,3
0,25
IDG 2008*** IDH 2010
A
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a
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos proporcionados por el Informe publicado
en el IDH 2010.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
***Nota metodolgica: dado que los niveles de desigualdad estn expresados en
trminos positivos (a ms valor, ms desigualdad de gnero) para que
se puedan contrastar estos valores con los otros se restarn a los niveles
expresados por cada pas.
Al observar la situacin del empleo desde la perspectiva de gne-
ro se obtiene una conclusin similar a la de los IDG. En todos los pases
la insercin de la mujer al mundo del trabajo es ms precaria que la de
los hombres. La tasa de participacin femenina es inferior a la masculi-
na y la proporcin de la poblacin femenina empleada en la economa
informal es superior a la masculina. En otras palabras, la probabilidad
de que las mujeres accedan a un empleo formal es significativamente
menor que la de los hombres. Al igual que en el caso de los IDG los
pases con menor nivel de informalidad total (Chile, Panam y Costa
Rica) son tambin los que tienen un menor porcentaje de empleo feme-
nino informal, slo Uruguay presenta una diferencia ya que tiene un
relativamente bajo empleo informal total, pero un mayor (y creciente)
empleo informal de mujeres. Panam es el nico otro pas que aumenta
la incidencia del empleo informal de mujeres entre 1999 y 2008.
275
Grfico 39.
Evolucin del empleo informal y formal desagregado
por sexo (valores en torno a) 2000-2010
0,24
0,2
0,16
0,12
0,08
0,04
0
-0,04
-0,08
-0,12
-0,16
Evolucin Empleo Formal Mujeres
Evolucin Empleo Informal Mujeres
A
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a
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos propiciados por CEPAL y OIT.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
Grfico 40.
Evolucin del empleo informal y formal desagregado por sexo
(valores en torno a) 2000-2010
0,24
0,2
0,16
0,12
0,08
0,04
8E-17
-0,04
-0,08
-0,12
-0,16
Evolucin Empleo Formal Hombres
Evolucin Empleo Informal Hombres
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a
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos propiciados por CEPAL y OIT.
*Edo. Plurinacional de
**Rep. Bolivariana de
276
Por ltimo, si se observan las tasas de participacin en la
fuerza de trabajo se constata que la diferencia entre la situacin de
hombres y mujeres en Amrica Latina flucta entre 9 y 15 puntos
porcentuales. Per y Uruguay son los pases con menores diferen-
cias y con una de las ms altas tasas de participacin femenina;
sin embargo con una alta incidencia de informalidad en estos em-
pleos. Mxico, Venezuela, Ecuador y Chile son los que presentan
mayores diferencias en tasas de participacin, adems Mxico y
Chile (junto a Honduras) son los que presentan las menores tasas
de participacin femenina.
Al integrar ambas variables (tasa de participacin y empleo
informal) para replicar la misma aproximacin a una cifra de em-
pleo formal de la seccin anterior; se obtiene que la mayor par-
ticipacin en empleos femeninos formales la tiene Panam (31%)
seguido de Brasil (30%), Costa Rica (29,3%), Uruguay (28,3%) y
Chile (27,4%).
Si se consideran conjuntamente las prdidas en desarrollo hu-
mano por desigualdad de gnero y el acceso de mujeres a empleos
formales, Panam parece presentar la mejor situacin relativa de
gnero, seguidos de Brasil, Uruguay, Costa Rica y Chile (aproxi-
madamente en ese orden). Colombia no dispone de informacin
sobre empleo informal femenino, pero como se viera en la sec-
cin anterior tiene una muy alta incidencia de empleo informal
en el total y, por lo mismo, es probable que el acceso de las mujeres
a empleos formales sea inferior al de otros pases con buen desem-
peo en este mbito.
Como ya se ha dicho, la generacin de buenos puestos de tra-
bajo, especialmente para mujeres, y la generacin de condiciones
para que ellas accedan al mercado laboral, debe ser una prioridad
si se busca fortalecer la ciudadana social.
4. Cmo se avanza en Ciudadana Social: lecciones de la
experiencia.
Este estudio tiene por base el anlisis de experiencias de re-
forma en el rea de la seguridad social, incluyendo en ella siste-
mas de pensiones, de salud y asistencia a sectores vulnerables, en
varios pases de Amrica Latina. Los casos de reforma de sistemas
de pensiones son los de Argentina, Chile, Costa Rica y Panam.
Se analizan las reformas de la salud en Colombia, Chile, Mxico
277
y Paraguay. En el caso de El Salvador se estudia la reforma edu-
cacional, una iniciativa que explica que este pas haya tenido el
mayor progreso en la regin en trminos de su IDH. Por ltimo
se analizan programas de transferencias condicionadas que han
sido numerosos en la regin durante los aos recientes en Brasil
y Uruguay
41
. Si bien estos ltimos no constituyen un derecho pro-
piamente tal han jugado un crucial rol en facilitar el ejercicio del
derecho a una vida digna.
i. Resultados de las reformas analizadas en Amrica Latina.
Con anterioridad a las reformas a la seguridad social y a los
programas de transferencias condicionadas que se analizan en este
estudio, los sistemas de seguridad social en Amrica Latina se ca-
racterizaban por su baja cobertura. Ello se deba en gran parte a
su carcter contributivo y, por lo mismo, vinculado a la existencia
de un contrato laboral. Como ya se ha visto, ello excluye a prcti-
camente la mitad de la poblacin latinoamericana de estos benefi-
cios. La seguridad social se construy en Amrica Latina siguien-
do el modelo europeo o bismarckiano, un modelo inadecuado en
trminos de la realidad de los mercados laborales de la regin,
caracterizados tanto por su alta informalidad, como por los altos
niveles de desempleo en los grupos ms pobres.
De hecho, en la mayora de los pases de la regin durante la
dcada de los noventa, las tasas de cobertura previsional estaban
por debajo del 40%. Slo Uruguay, Chile y Costa Rica superaban
41. A continuacin se adjunta la serie de autores y los trabajos por cada uno
de ellos preparados con motivo de este estudio: Martner, Gonzalo La Reforma
del Sistema de Pensiones en Chile; Sojo, Carlos Analisis de la reforma de pen-
siones en Costa Rica. Informe de Ciudadana Social; Rodrguez, Carlos y Krisko-
vich, Roberto La reforma de salud en el Paraguay; Erazo, Alvaro Informe de
Ciudadana Social. Anlisis de reformas sociales: El caso de la Reforma de Salud
en Chile; Vzquez, Federico El derecho a la salud como un bien pblico. El se-
guro popular como poltica de creacin de ciudadana social. El caso Mexicano;
Midaglia, Carmen y Vigorito, Andrea Informe de Ciudadana Social: anlisis del
caso uruguayo; Patrucchi, Leticia La reconstruccin de la solidaridad previsio-
nal en la Argentina pos-crisis; Asprilla Coronado, Guillermo Ral La tutela ju-
dicial efectiva como instrumento de ciudadana en la construccin de ciudadana
social: el caso colombiano del derecho a la salud; Pleitez, William PNUD Avan-
ces en ciudadana social en El Salvador a partir del programa EDUCO; Aparicio,
Jos Ral Panam: Informe sobre Seguridad Social y Gasto Social.
278
el 50%, con Argentina y Brasil por sobre 40%
42
. Adicionalmente,
la mayora de los pases cuentan con sistemas de seguridad social
muy diferentes y desintegrados. Ello es ms evidente en el caso de
la salud, donde solamente Brasil y Costa Rica tienen sistemas inte-
grados, pero tambin es un rasgo en el caso de pensiones, donde
nueve pases tienen sistemas integrados, cuatro semi-integrados, y
el resto desarticulados
43
.
Parte del objeto de este estudio reside en el anlisis de los es-
fuerzos que los pases han realizado por crear un sistema integral
y universal de seguridad social. Esto es, por convertir el derecho
terico a la proteccin social en una realidad para toda la pobla-
cin, garantizando el acceso a esa proteccin. No obstante y pese
a esos esfuerzos, hay que sealar que en el perodo que se analiza,
en la mayora de los pases de la regin, concretamente en quince
casos, las tasas de cobertura en el rea de pensiones declinaron o
se mantuvieron constantes.
En ese contexto, las reformas que se analizan han buscado
modificar esa situacin por la va de ampliar el acceso a los siste-
mas de pensiones y de salud sin exigir una contraparte contribu-
tiva. Ello por supuesto ha beneficiado a las personas de ms bajos
ingresos y de mayor vulnerabilidad laboral.
Las modalidades de estas reformas varan entre pases. En el
rea de la salud, la mayora de los pases cuentan con al menos dos
sistemas: uno financiado con el presupuesto pblico y otro princi-
palmente con contribuciones privadas; adems, estos sistemas son
atendidos por diferentes redes de prestadores. Sin embargo, en
tres de los cuatro pases estudiados Colombia, Chile y Mxico
se ha buscado unificar parcialmente los sistemas, creando un lis-
tado de prestaciones garantizadas para toda la poblacin, aunque
los prestadores sean distintos. Paraguay, el cuarto pas analizado,
trata de moverse en la misma direccin. Este, sin embargo, ha es-
cogido un realista y particular camino: disear una reforma inte-
gral que cuente con participacin ciudadana, pero emprender de
inmediato cambios que beneficien a la poblacin prefigurando los
resultados de una reforma ms completa. El esfuerzo realizado y
los resultados logrados son muy significativos como se aprecia en
42. Ver Rofman, Rafael, Leonardo Luchetti y Guzmn Ourens (2008) Pen-
sion systems in Latin America: Concepts and measurements of coverage, Social
protection Discussion Paper N 0616, Banco Mundial, Washington D.C.
43. Ver Rofman et al., 2008.
279
los siguientes grficos. El logro de frutos tangibles para la pobla-
cin debera contribuir a lograr el apoyo requerido para completar
la reforma.
Grfico 41.
Cobertura de pensiones contributivas en Amrica Latina y el Caribe,
aos 1990s a 2000s
(Porcentaje de la poblacin econmicamente activa que aporta
a los sistemas de pensin)
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90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1990s 2000s
Fuente: Rofman et al 2008.
Nota: Los datos corresponden al ao ms cercano a 1995 (para la dcada de 1990)
y a 2006 (para la de 2000).
Tradicionalmente, los sistemas pblicos de salud se han
orientado a aumentar la cobertura en la prestacin de este servicio.
Fieles a esa historia, las reformas analizadas aseguran la cobertura
de un paquete bsico comn para toda la poblacin, fortaleciendo
la equidad. Como se puede apreciar en la Tabla 8, los aumentos
en cobertura que resultaron de las reformas fueron muy signifi-
cativos. Adems, como veremos en la siguiente seccin, muestran
tambin caractersticas institucionales comunes al separar las fun-
ciones de rectora, financiamiento y ejecucin.
En el rea de pensiones, la cobertura para los grupos de me-
nores ingresos es muy limitada. Por lo tanto, los subsidios que el
Estado da a estos sistemas son normalmente regresivos: el 58% be-
neficia al quintil ms rico
44
. De all que en los ltimos aos varios
gobiernos han creado programas no contributivos de seguridad
44. Ver Ribe et. al., 2010.
280
social, financiados con impuestos generales. Adicionalmente, en
todos los pases analizados se han hecho exitosos esfuerzos por
aumentar la cobertura de los sistemas contributivos.
Paraguay: Invirtiendo para preparar la reforma de Salud
NMERO PERSONAS ATENDIDAS DESDE 2007 A 2010
3500000
3000000
2500000
2000000
1500000
1000000
500000
0
2057607
2546744
3034485
2007 2008 2009 2010
1924860
Fuente: Ministerio de Salud de Paraguay.
GASTO PBLICO Y PRIVADO EN SALUD 2000-2009 (% DEL PBI)
6
5
4
3
2
1
0
2
0
0
0
2
0
0
4
2
0
0
8
2
0
0
6
2
0
0
2
2,6
2,9
3,4
5,1
5,4
5,2
4,4
4,2
4,9
4,7
4,4
4,5
2,2
2,3
2,5
2,7
2,7
3,5
4
Gasto Pblico en
Salud % del PBI
Gasto Privado en
Salud % del PBI
Fuente: Bioestadstica-MSPBS.
281
NMERO DE UNIDADES DE SALUD DE LA FAMILIA (USF)
INSTALADOS POR AO
600
500
400
300
200
100
0
2007 2008 2010
13
163
503
Fuente: Informacin brindada por el Ministerio de Salud del Paraguay.
Entre los casos analizados sobresale el de Argentina, que ha
retornado a un sistema de reparto con beneficio definido. En los
otros casos, se trata de sistemas con distintos pilares contribu-
tivo, solidario y subsidiado adecuadamente integrados. Las
Tablas 8 y 9 dan cuenta de la muy significativa ampliacin en la
cobertura que trajeron consigo las reformas a la salud y a los siste-
mas de pensiones.
Respecto de salud, el aumento en cobertura super el 50% de
la poblacin previamente atendida, adems de establecer garantas
explcitas de atencin. Adicionalmente, dado que el incremento en
la cobertura estuvo focalizado en los grupos ms pobres, estas re-
formas tuvieron un positivo e importante impacto en la equidad y
en la reduccin de la pobreza.
En el caso de las reformas de pensiones los incrementos de
cobertura tambin fueron muy significativos, aunque ms hetero-
gneos. En todo caso, los pases estudiados se situaron muy por
sobre el promedio latinoamericano. Adems de aumentar la cober-
tura, especialmente hacia los sectores ms pobres de la poblacin,
las pensiones mnimas subieron de manera muy significativa,
multiplicando su efecto positivo sobre la equidad.
282
Tabla 8.
Resultados de las reformas: cobertura en salud
-
-
-
6
7
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4
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3
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-
-
3
2
,
6
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-
-
-
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-
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Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de casos nacionales.
283
Tabla 9.
Cobertura de Pensiones al inicio y despues de la reforma
4
4
,
2
(
2
0
0
1
)
6
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,
9
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Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de casos nacionales.


Adems de las reformas ya mencionadas, en este captulo se
han considerado dos estudios sobre programas de transferencias
condicionadas: el Plan de Equidad en Uruguay y Bolsa Familia en
Brasil. En ambos casos estos programas beneficiaron al 100% de
284
la poblacin en extrema pobreza. En el caso de Brasil, adems, se
lleg al 83% de la poblacin en situacin de pobreza, y en Uruguay
al 55% de los pobres.
RESULTADOS DEL PROGRAMA BOLSA FAMILIA (BF):
El objetivo del Programa Bolsa Familia es el alivio de la situacin de pobreza de las
familias beneficiarias. Busca reducir las vulnerabilidades de esas familias a largo
plazo por medio del nfasis en los servicios de educacin y salud. Entre 1999-
2009 logr la reduccin a la mitad de la extrema pobreza (de un 10% a un 5%). La
extrema pobreza sera un 32% mayor de lo que se observa de no haberse imple-
mentado las reformas contempladas en el Programa. La tasa de pobreza sera un
13% mayor tambin si el Programa Bolsa Familia no se hubiera implementado. La
contribucin de Bolsa Familia en la reduccin del Gini brasileo vara de acuerdo
con el perodo analizado. Se presume que la renta del Programa BF sera respon-
sable del 16% de cada de la desigualdad entre 1999-2009, reduciendo en un 20%
el Gini gracias a transferencias que constituyen apenas un 0,4% del PIB. Entre
2004-2009 en el 20% ms pobre hubo un crecimiento en el nmero de jvenes
entre 15 y 17 aos que asisten a la escuela. La tasa de abandono escolar funda-
mental, esto es, durante los primeros 9 aos de estudio, de los alumnos benefi-
ciarios del BF fue menor que la tasa promedio de alumnos brasileros en general.
Como se ve en el Grfico 44, todos los pases de la Regin ex-
perimentaron con este tipo de programas, que han alcanzado una
alta cobertura sin comprometer una cantidad muy significativa de
recursos. En el caso de Brasil y Uruguay ellos alcanzaron al 0.4%
del PGB. En Ecuador, que fue el programa con mayor cobertura, el
costo ascendi a 0,6% del PGB, y en Costa Rica y Chile fue menos
del 0,1% del PGB. Sin embargo, los impactos sobre la incidencia de
la pobreza y la equidad fueron significativos. En el caso de Brasil,
como se puede leer en el recuadro pertinente, entre el 16 y el 20%
de la reduccin de la pobreza y el 20% de la mejora en equidad
son atribuibles a estos programas. En Ecuador, explican el 14% de
la reduccin de la pobreza y en Mxico el 19%
45
. Son entonces pro-
gramas de transferencias con resultados muy positivos.
45. Ver Fiszbein, S. y N. Schady (2009). Conditional Cash Transfers: Re-
ducing present and future poverty World Bank Press.
285
Grfico 42.
Cobertura de los programas de transferencias con corresponsabilidad (PTC)
2006-2009
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Porcentaje de la Poblacin Indigente Porcentaje de la Poblacin Pobre
100 100 100 100 100 100
93,4
84,3
83,9 83,3
71,2
54,7
51,7
36
41,6 41,1
22,2
63,7
59,7
51,9
36,3 38,7
17,4
21,2
18,5
14,5
28,1
19,2
7,7
4
4,6
2,4
35,4 34,7
Fuente: Datos de la CEPAL sobre la base de tabulaciones especiales de las en-
cuestas de hogares e informaciones oficiales de los respectivos pases.
Nota: A la cobertura de los PTC en relacin con la poblacin indigente y pobre no
toma en cuenta los errores de inclusin y exclusin.
En el caso uruguayo, hay que destacar el importante y exitoso
esfuerzo por integrar esta clase de de programas a los esquemas
de la Seguridad Social.
URUGUAY: PLAN DE EQUIDAD UN PUENTE ENTRE LAS
TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS Y LA SEGURIDAD SOCIAL
El Plan de Equidad es una iniciativa de mediano y largo plazo, que () pretende
revisar y adecuar el esquema de proteccin vigente a los nuevos problemas socia-
les, propiciando la generacin de un sistema renovado de bienestar y asistencia
social articulado en diversos componentes y con capacidad de atender a las nece-
sidades de los distintos segmentos sociales. (Plan de Equidad, 2007: 17)
El nuevo Plan plantea: () mejorar la equidad intergeneracional (); expandir una
Red de Asistencia Social () actuando como una malla de contencin para evitar
la () instalacin de situaciones de pobreza e indigencia; () articular esa Red
con () las polticas sociales sectoriales () que dispone el pas de manera de
disear un sistema de proteccin en su conjunto. (Plan de Equidad, 2007: 18-19)
Este Plan se configura en base a un conjunto de componentes asociados, que al
igual que el de Emergencia, complementan la prestacin fundamental, que tam-
bin en este caso es una Transferencia Condicionada de Renta, llamada Asigna-
ciones Familiares. Los dispositivos complementarios del Plan se constituyen de
apoyaturas en alimentacin (Tarjeta Alimentaria); expansin de la cobertura de ser-
vicios de primera infancia (Centros de Atencin a la Infancia y la Familia CAIF),
ampliacin de las pensiones a la vejez bajando la edad exigida, y de una serie de
prestaciones sociales relativamente nuevas de cobertura limitada que se vinculan
286
con el mercado laboral (micro emprendimientos, cooperativas sociales; trabajo
protegido); revinculacin educativa de los jvenes al sistema educativo formal y/o
mejoramiento del rendimiento escolar; alfabetizacin de adultos, etc., que intentan
reforzar el perfil integral del Plan de Equidad.
La prestacin considerada estratgica (Transferencia de Renta) parti de un cl-
sico instrumento de que dispona el sistema de seguridad social del pas, Asig-
naciones Familiares (AFAM), que en esta ocasin se reformul a partir de la
aprobacin de la ley No 18.227, de febrero de 2008 con la finalidad de ajus-
tarlo a los propsitos del Plan y atender a la poblacin de los hogares vulnerables
socio-econmicamente. A su vez, se modific el sistema vigente de pensiones
a la vejez, generando una prestacin pasible de ser percibida a los 65 aos y
no a los 70 aos de edad segn disposicin del tradicional Pensin Vejez para
que los ciudadanos de esos tramos etarios en condiciones de pobreza estructural
contaran con apoyaturas econmicas bsicas. (Plan de Equidad, 2007: 21)
Si bien el nuevo rgimen de Asignaciones y el de asistencia a la vejez se con-
cibieron en mecanismos renovados de transferencias monetarias, las AFAM en
particular establecieron una serie de exigencias especficas para su recepcin.
Las contrapartidas estipuladas en torno a esta prestacin tienden a reafirmar el
compromiso poltico de favorecer la inversin en capital humano de los segmen-
tos ms jvenes de la poblacin en educacin y salud.
Las prestaciones de este sistema se dirigen a la poblacin menor de 18 aos
considerada vulnerable, segn un ndice (proxy means test) multidimensional ela-
borado por la Universidad de la Repblica e implementado por el BPS. En la medi-
da que la seleccin de los beneficiarios se relaciona con el ingreso del hogar de
pertenencia de los menores de edad, la prestacin se independiza de la inclusin
en el mercado laboral de sus padres o tutores. Es decir, las nuevas AFAM rompen
el clivaje empleo formal e informal de los adultos a cargo de nios y adolescentes
para la recepcin de esta prestacin.
ii. Cmo se define la garanta a los Derechos Econmicos y Socia-
les: Instituciones para la construccin de acuerdos y mayoras.
Dado el impacto positivo de las reformas a la seguridad so-
cial aqu estudiadas, cabe preguntarse qu condiciones las han
hecho posibles, enfatizando especialmente aquellas que pueden
replicarse en otras situaciones nacionales. Es precisamente el caso
del mbito institucional en l que esas reformas estn embebidas,
contexto que permite aprender de la experiencia. Cabe identificar
entonces las instituciones que se crearon o fortalecieron para via-
bilizar las reformas y posteriormente para implementarlas de ma-
nera efectiva.
Toda reforma o cambio significativo requiere que un actor
poderoso la impulse y una mayora social y/o poltica la apoye. En
la experiencia latinoamericana, experiencia por otra parte bastante
generalizada, el liderazgo, casi invariablemente, lo han asumido
287
los gobiernos. En varios de los casos analizados, el gobierno que
la lider fue electo con la propuesta de reforma como una de sus
principales ofertas. Por lo tanto, al iniciar su mandato cont con
apoyo y presin ciudadana para su realizacin. El liderazgo del
Poder Ejecutivo es una condicin necesaria para el xito de cual-
quier reforma, pero las ms de las veces ste es insuficiente para
darle gobernabilidad al proceso.
En las experiencias analizadas el liderazgo pblico ha busca-
do expresar o lograr una mayora por la reforma directamente en
el Parlamento, o bien buscando primero un consenso social o po-
ltico nacional. En trminos de esta ltima opcin, un caso intere-
sante pero excepcional es el de la reforma de la salud en Colombia,
donde la asamblea constituyente defini la necesidad de que ella
fuera elaborada a travs de un mecanismo de concertacin social,
de modo de fortalecer la legitimidad de origen de la reforma que
se propona impulsar.
Es frecuente que el impulso a la reforma provenga o se acom-
pae de movilizacin social. En prcticamente todos los casos
analizados, la reforma fue antecedida de movilizaciones sociales
reclamando contra el sistema vigente. En el rea de derechos so-
ciales existe de manera natural un respaldo a la idea misma de
realizacin de reformas, manifestada como un rechazo al sistema
existente, pero en general ha sido ms difcil conseguir un acuer-
do respecto del programa de reforma y su modalidad de financia-
miento. De all que en muchas ocasiones los gobiernos estimulen
la creacin de acuerdos sociales en torno a las reformas que impul-
san. La existencia de acuerdos sociales no solo aporta viabilidad
poltica a las reformas, sino que adems las mantiene en el foco
de atencin del pblico y preserva el inters en ellas, ms all de
los ciclos polticos que en ocasiones dificultan la construccin de
acuerdos
46
.
46. Las reformas cuando son exitosas normalmente incrementan la aproba-
cin ciudadana al gobierno de turno, de all que la oposicin tenga menos incenti-
vos para aprobar la reforma, particularmente en vsperas de un proceso electoral.
La ciudadana organizada no se ve afectada por este ciclo poltico y mantiene su
inters y presin para que la reforma avance.
288
COLOMBIA: LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE DISPUSO LA REALIZACIN DE
UN DEBATE PBLICO SOBRE LA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL:
Artculo transitorio 57. El Gobierno formar una comisin integrada por repre-
sentantes del Gobierno, los sindicatos, los gremios econmicos, los movimientos
polticos y sociales, los campesinos y los trabajadores informales, para que en
un plazo de ciento ochenta das a partir de la entrada en vigencia de esta Consti-
tucin, elabore una propuesta que desarrolle las normas sobre seguridad social.
Esta propuesta servir de base al Gobierno para la preparacin de los proyectos
de ley que sobre la materia deber presentar a consideracin del Congreso.
No obstante, existen situaciones donde otro poder del Estado
tiene un rol protagnico y central en la orientacin del proceso.
Se trata de los casos en que la sociedad civil, a travs de movili-
zaciones y/o recursos judiciales induce la accin de un poder del
Estado que, a su vez, induce la reforma. Este es el caso de la Corte
de Constitucionalidad y su continuo impulso de la reforma de la
salud en Colombia, una situacin que tambin se da en Chile. En
ambos casos el gatillo del proceso, adems de la movilizacin so-
cial, es el claro establecimiento legal de garantas a los derechos
econmicos y sociales.
En el caso de la reforma a las pensiones en Argentina, las ma-
nifestaciones de descontento social ya haban inducido a grupos
de parlamentarios a proponer una reforma en la lnea de la que
finalmente termin consolidando la iniciativa gubernamental. En
todos estos casos, por lo tanto, fue la movilizacin ciudadana la
que impuls la accin de un poder del Estado, distinta al Ejecu-
tivo, para que ste promoviera la reforma. Sin embargo, llega un
momento en que el Ejecutivo resulta indispensable para concretar
la reforma.
En definitiva, todas las reformas requieren ser aprobadas por
los Parlamentos. De all que la mayora poltica sea una condicin
indispensable para su xito. Si el gobierno no dispone de una ma-
yora parlamentaria necesita construirla y, por ende, negociar.
Al analizar los procesos de formacin de acuerdos en los ca-
sos de las reformas estudiadas, se constata que siguieron tres cur-
sos diferentes, aunque en todos los casos stos fueron liderados
por el Ejecutivo y en todos ellos, de alguna manera, participaron
actores adicionales a los actores polticos. Esos caminos son los si-
guientes:
289
CIUDADANA Y PODER JUDICIAL COMO PROMOTORES DE DERECHOS:
EL CASO DE COLOMBIA
En Colombia la ciudadana se ha convertido en actor principal, generador de cam-
bios y grandes avances en la concrecin de una ciudadana social efectiva en
el mbito del derecho a la salud. Para que ello sucediese, se ha requerido una
conjuncin especial de condiciones: la existencia de un poder judicial fuerte y
autnomo; la existencia de procedimientos judiciales efectivos y eficaces y al al-
cance del ciudadano; y, una gran confianza del ciudadano en la administracin de
justicia, as como una consagracin constitucional clara y explcita del derecho a
la seguridad social.
La accin de la justicia colombiana, en relacin con la realizacin efectiva del dere-
cho a la salud, puede ser sintetizada en las siguientes consecuencias:
a. La proteccin efectiva del derecho a la salud, en miles de casos individuales,
mediante sentencias judiciales de obligatorio cumplimiento, emitidas por jueces
de primera instancia en todo el pas.
b. La precisin conceptual del contenido y los alcances del derecho a la salud, en
mltiples casos, que involucran medicamentos, procedimientos, suministros y
otras prestaciones (transporte para un enfermo limitado y sus familiares, por
ejemplo).
c. Mediante acciones judiciales impetrando la tutela se han podido conocer y po-
ner en evidencia de manera sistemtica fallas recurrentes o estructurales del
sistema de salud.
d. La adopcin judicial por parte de la Corte Constitucional del criterio de que, tra-
tndose de derechos sociales que tienen contenido prestacional, no basta para
su garanta la accin de la justicia en casos individuales, sino que se requiere
que el Estado cumpla con su obligacin constitucional de desarrollar polticas
pblicas que organicen debidamente el servicio y provean los recursos finan-
cieros necesarios para garantizar que el sistema cumpla con los principios de
universalidad, integralidad y eficiencia.
e. La expedicin de la Corte Constitucional d rdenes generales de obligatorio
cumplimiento por parte del Estado, orientadas a adoptar, modificar o reformar
polticas pblicas, cuando de ellas depende la realizacin efectiva de un dere-
cho de ciudadana social, en este caso la salud. Dichas rdenes, perentorias
y precisas, se caracterizan porque se determina un horizonte de tiempo fijo y
razonable para su ejecucin y se prevn mecanismos de vigilancia de su cum-
plimiento, as como la asignacin de la responsabilidad a una autoridad pblica
concreta.
En cuanto a las obligaciones de proteger y cumplir, la Corte fija las condiciones
exigibles al Estado en relacin con las polticas pblicas: 1) la existencia de una
poltica pblica, 2) orientada a garantizar el goce efectivo del derecho y 3) que
contemple mecanismos de participacin de los interesados.
290
Comisiones de Dilogo Social. Estas adquieren diversas for-
mas, siempre incorporando mltiples actores, pero diferen-
cindose segn su carcter permanente o temporal. En los
casos analizados, slo la experiencia de Brasil cuenta con comi-
siones (Consejos) de carcter permanente. Tanto en Chile como
en Costa Rica, se formaron Comisiones temporales que jugaron
un rol central en la construccin del acuerdo sobre la Reforma.
En el caso de Costa Rica, se puede ver en el recuadro la compo-
sicin de la Comisin, que pone en evidencia la amplia repre-
sentacin ciudadana que la caracteriz. En los casos de Panam
y Argentina existieron comisiones de dilogo, pero stas o bien
no llegaron a un acuerdo (Panam), o el acuerdo logrado no
se incorpor a la propuesta de reforma enviada al Congreso
(Argentina). All donde s se lograron acuerdos, el trmite le-
gislativo fue expedito y respet los acuerdos logrados.
Brasil es un caso interesante en esta materia, ya que existe
una larga tradicin de participacin social a travs de dos insti-
tuciones: los Consejos y las Conferencias. Los Consejos son ins-
tituciones formales y permanentes de carcter sectorial que han
sido actores relevantes en todas las reformas sociales emprendidas
y que mantienen un rol de supervisin durante su ejecucin. Las
Conferencias son instituciones participativas para la definicin de
polticas pblicas donde tambin participan los Consejos secto-
riales pero adems se extienden a otros sectores de la poblacin
y estn organizados de tal manera que articulen la participacin
de los actores desde el nivel local, pasando por el estadual, hasta
concluir en uno de carcter nacional.
En este ltimo nivel participan personas electas por las ins-
tancias anteriores y se consideran propuestas elaboradas por ellas.
En el recuadro se puede apreciar el fructfero trabajo que han des-
empeado las Conferencias impulsando reformas en prcticamen-
te todas las reas donde los derechos econmicos y sociales son
relevantes. Ellas tambin han jugado un rol de seguimiento y per-
feccionamiento de las reformas realizadas.
CONFORMACIN DEL FORO DE CONCERTACIN EN COSTA RICA
El Foro de Concertacin de 1998 estuvo constituido por representantes de veinte
sectores:
*Sector cooperativo: 5 miembros
291
*Sector financiero: 2
*Sector campesino: 3
*Sector sindical: 5
*Sector mujeres: 3
*Sector empresarial: 5
*Sector detallistas: 2
*Sector solidarista: 5
*Sector comercio e industria: 2;
*Sector comunal: 2
*Sector comercio exterior: 2
*Sector educativo: 2
*Sector minoras tnicas: 4
*Sector comercio autnomo: 2
*Sector ambientalista: 2
*Sector alta tecnologa: 2
*Sector microempresarios: 2
*Sector juventud: 2
*Sector partidos polticos: 2
*Gobierno de la Repblica: 10
Fuente: Barahona, Gallardo y Sojo. 1999.
BRASIL: CONCLUSIONES DE LAS CONFERENCIAS
Asistencia Social (1995, 1997, 2001, 2003, 2005, 2007, 2010)
Sistema nico de Asistencia Social (SUAS) Plan Decenal y de Poltica Nacional de
Asistencia Social
Derechos de los nios y adolescentes (1995, 1997, 1999, 2001, 2003,
2005, 2007, 2009)
Poltica Nacional del Plan Decenal de Promocin, proteccin y defensa de los
derechos de los nios y adolescentes
Derechos de la persona anciana (2006, 2009)
Red Nacional de Proteccin y Defensa de los derechos de la persona anciana (RE-
NADI), Programa de Promocin y Defensa de los derechos de la persona anciana,
Fondo nacional del anciano
Derechos Humanos (1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003,
2004, 2006, 2008)
Plan Nacional de derechos Humanos, III Programa Nacional de los Derechos Hu-
manos, Red Brasilea contra la tortura y Campaa Nacional contra la Impunidad
Salud (1941, 1950, 1963, 1967, 1975, 1977, 1980, 1986, 1992, 1996,
2000, 2003, 2007)
Consejos Nacionales y Municipales de Salud, Distritos Sanitarios Especiales Ind-
genas y de Ncleos Inter institucionales de Salud Indgena (NISI), Universalizacin
y equidad de los servicios de asistencia
Seguridad Alimentaria y Nutricional (1994, 2004, 2007)
Ley Orgnica de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Programa de Adquisicin de
Alimentos (PAA) y Programa Nacional de Alimentacin Escolar (PNAE)
292
Dilogo Poltico. En todos los casos analizados tuvo lugar
un proceso de dilogo poltico previo a la discusin legis-
lativa de la reforma. La sola excepcin es Chile, donde el
resultado del dilogo social fue directamente enviado al
Congreso. Sin embargo, incluso los pases que privilegia-
ron el dilogo poltico tuvieron tambin otros espacios de
construccin de acuerdos.
En Mxico, el Gobierno trabaj la reforma de la salud con el
Parlamento y los partidos durante un ao, previo al envo del pro-
yecto de ley de reforma. Pero su propuesta se bas de manera im-
portante en el trabajo hecho por una Fundacin ajena al gobierno
y cont con el trabajo y acuerdo previo de un Consejo Nacional de
Salud compuesto por todos los Secretarios Estaduales de Salud.
Por lo tanto, participaron actores adicionales a los polticos. En el
recuadro sobre el ABC de la Reforma en materia de Salud, se pue-
den ver las condiciones que el impulsor de la reforma mexicana,
en el momento Ministro de Salud, estim resultaron cruciales para
su xito.
DIALOGO POLTICO Y REFORMA DE PENSIONES: EL CASO DE ARGENTINA:
Los debates en torno a la modificacin de rgimen previsional mixto marcaron la
agenda poltica desde los noventa. En el 2002 los bloques de la oposicin el
Socialismo y la Unin Cvica Radical (UCR) y partidos provinciales presionaron
para que se tratara un Proyecto de Ley de reapertura de la libre opcin entre los
sistemas de capitalizacin y de reparto. Esta iniciativa fue recuperada por el Po-
der Ejecutivo en enero de 2007 a travs de la Ley N 26.222, aprobada por unani-
midad en el Senado y por amplia mayora en la Cmara de Diputados (con la sola
excepcin del bloque de Propuesta Republicana (PRO) que vot en contra). Entre
sus principales puntos estableca: a) apertura de la eleccin del rgimen cada 5
aos y la asignacin de los indecisos al sistema de reparto; b) reimplantacin del
aporte individual del 11 por ciento para el rgimen de capitalizacin y c) el tras-
paso del rgimen de capitalizacin al rgimen de reparto de afiliados que estaban
prximos a cumplir la edad de jubilarse (menos de 10 aos) y cuyos saldos en sus
respectivas cuentas de capitalizacin individual no les permitira alcanzar el haber
mnimo que provee el Estado desde el rgimen de reparto. La iniciativa gener
una amplia adhesin poltica, empresarial y sindical. Tanto la CTA como la CGT la
calificaron de una iniciativa histrica y desde la Unin de AFJP fue calificada como
positiva en tanto legitim a los dos sistemas.
El Poder Ejecutivo envi en octubre de 2008 un Proyecto de Ley que elimina el r-
gimen mixto de previsin y crea un sistema unificado de reparto denominado Sis-
tema Integrado Previsional Argentino (SIPA). Las principales centrales sindicales
CGT y CTA se mostraron a favor de la iniciativa, mientras los representantes de la
UAFJP manifestaron su rechazo. Tambin participaron de esos debates diversos
293
economistas y los Defensores del Pueblo de la Tercera Edad y del Pueblo de la
Nacin. Los principales argumentos de la oposicin se centraban en la celeridad
de la reforma y la falta de garantas respecto a la administracin de los fondos
por parte del ANSES. Los principales argumentos desde sectores del oficialismo
sealaban el fracaso del sistema de capitalizacin, enfatizando los aportes que el
Estado ya realizaba para que los jubilados del sistema de capitalizacin alcanza-
ran la jubilacin mnima, las altas comisiones cobradas por las AFJP, los magros
resultados del sistema en trminos de cobertura, la prdida de rentabilidad de los
aportes, entre otros.
En pos de un apoyo poltico ms amplio, se introdujeron modificaciones de forma
y fondo durante el debate en comisiones. En especial, se exigi la garanta de
que la totalidad de los recursos provenientes de las AFJP sean utilizados para el
pago de los beneficios del sistema previsional integrado, la prohibicin de inver-
tir en el exterior el excedente de esos fondos y la creacin de una comisin de
control (denominada Consejo del Fondo de Garanta de Sustentabilidad del SIPA).
Estas modificaciones permitieron que el proyecto fuese aprobado por una amplia
mayora en el Cmara de Diputados (162 votos a favor y 75 en contra) incluyendo
legisladores de partidos de la oposicin (Solidaridad e Igualdad, Partido Socialista,
Proyecto Sur, Encuentro Popular y Social, Dilogo por Buenos Aires, entre otros).
El mismo resultado favorable obtuvo su tratamiento en el Senado: 46 votos a
favor y 18 en contra, en donde adems de los senadores oficialistas votaron a
favor legisladores socialistas, del Movimiento Popular Neuquino (MPN) y del ARI de
Tierra del Fuego.
El recuadro resalta tambin la necesidad de que la reforma
cuente con prioridad poltica, y ello exige identificar con claridad
a los beneficiarios y conseguir su apoyo, como asimismo que se
disponga de los recursos financieros y humanos para llevarla ade-
lante. Por ltimo, subraya igualmente la importancia de la infor-
macin la denomina evidencia para tomar las decisiones re-
queridas para definir la reforma y conseguir el apoyo ciudadano a
las prcticas que promueve.
En el caso de El Salvador, la reforma fue resultado de un
acuerdo poltico el pacto de San Andrs, que fue precedido
por los Acuerdos de Paz que contaron con el concurso de actores
sociales y polticos. El caso argentino puede calificarse como un
hbrido ya que si bien existi un largo trabajo de comisiones con
representacin plural, la reforma tal cual fue aprobada, se envi
directamente al Congreso y difiri del acuerdo logrado en las co-
misiones. No obstante, la reforma coincidi con propuestas legis-
lativas que haban salido del propio Congreso, dando cuenta de
la inquietud ciudadana sobre la materia. En esta ocasin, como se
puede observar en el recuadro, la reforma permiti consolidar un
acuerdo poltico hasta el momento implcito respecto de la refor-
294
ma, pero que no se haba hecho explcito en el escenario poltico.
Por lo tanto, el proceso no slo sirvi para viabilizar la reforma,
sino que a la vez sum gobernabilidad al conjunto del quehacer
gubernamental.
Por lo tanto, en todos los casos analizados las reformas fueron
el fruto de un largo proceso no inferior a un ao de construc-
cin de acuerdos entre actores sociales y polticos. Ello, sin duda,
contribuy a darle gobernabilidad al proceso de reforma y, en par-
te, explica por qu stas terminaron realizndose. Al analizar el
contenido del dilogo realizado y sus resultados, se pueden iden-
tificar dos mbitos de acuerdo que son necesarios para llevar ade-
lante las reformas:
Un diagnstico compartido, al menos por la mayora que
apoya la reforma, respecto de las insuficiencias del sistema
vigente y las razones por la cual no satisface las expecta-
tivas de la poblacin. Todas las reformas analizadas tie-
nen en comn que surgen de un proceso de insatisfaccin
ciudadana y, por ende, de rechazo poltico a la situacin
existente. En todos los casos se hizo explcito un acuerdo
respecto de las falencias del sistema vigente y la necesidad
de impulsar su reforma, o sea, se cont con un diagnstico
compartido.
Ello es comprensible, ya que los sistemas de seguridad
social (asistencia social, pensiones y salud) de Amrica
Latina, como se dijera, en general se crearon siguiendo la
experiencia europea, donde nacieron con un estrecho vn-
culo con el mercado laboral. Esto es, tenan beneficios las
familias de quienes accedan a un trabajo formal que les
permitiera cotizar y/o beneficiarse de la cotizacin patro-
nal. Dado el alto nivel de informalidad laboral de Amrica
Latina, este sistema excluy a aproximadamente la mitad
de la poblacin. Las recurrentes crisis de los aos ochen-
ta y noventa exacerbaron esta situacin y condujeron a un
rechazo bastante generalizado a este tipo de sistema, gene-
rando un ambiente pro-reforma que, sin embargo, no se
transform en una reforma efectiva hasta que se construy
un acuerdo de carcter programtico, esto es, respecto de
cmo hacer la reforma.
Una agenda compartida o un acuerdo respecto del progra-
ma de las reformas a realizar. Este segundo acuerdo es ms
295
desafiante ya que exige contar con un plan de reforma lo
que puede ser tcnicamente complejo que d cuenta de
los valores e intereses de los grupos que lo van a apoyar. La
experiencia demuestra que el xito de la reforma depende
muy crucialmente de su diseo y, por lo tanto, del nivel
de profundidad que tenga la agenda compartida. Ello es
ms relevante mientras mayor complejidad tcnica y finan-
ciera tenga la reforma en cuestin.
En la mayora de las experiencias analizadas encontramos
que se construy un acuerdo social y poltico en trminos de la
agenda compartida. Este es el caso de la reforma de pensiones
en Costa Rica y Chile, que implic un muy rpido proceso de
aprobacin parlamentaria y puesta en marcha por parte del poder
ejecutivo. Tambin es el caso de las reformas de salud en Mxico y
Chile y de asistencia social en Uruguay y El Salvador.
All donde se aprecia una incapacidad para construir un
acuerdo como en el caso de la reforma de pensiones en Pana-
m, ello deriv en la continua postergacin de la Reforma y,
finalmente, en la realizacin de una de carcter parcial que deja
pendiente la extensin del derecho a buena parte de la poblacin.
En el recuadro se puede apreciar que a pesar de los importantes
logros en cobertura y nivel de las pensiones mnimas de la reforma
panamea, subsiste el problema de exclusin de los sectores ms
pobres de la poblacin. Este fue uno de los principales problemas
detectados en las instancias de dilogo social, respecto del cual
se hicieron propuestas de reforma, pero no llegaron a construirse
acuerdos concretos y mayoritarios sobre ello.
296
Tabla 10.
Mecanismos previos al proyecto de ley
PAS DILOGO SOCIAL DILOGO POLTICO
DIAGNSTICO
COMPARTIDO
AGENDA
COMPARTIDA
S
S
S
S
No
No
S
No
48

---
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
49

---
S
S
No
S
No
S
S
S
S
No
50

---
S
S
Argenna
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile P.
Chile S.
El Salvador
Panam
Paraguay
Uruguay
Mxico
No
S
No
S
S
S
---
No
47

---
No/parcial
No
Fuente: Tabla elaborada en base a toda la informacin brindada por los consultores
subcontratados para hacer estudios de caso por pas.
47

48

49

50
47. La ley que reform la caja del seguro social no fue consensuada con an-
terioridad. El proceso de dilogo fue posterior a su presentacin en la Asamblea
Legislativa. S exista una concordancia entre la opinin pblica y la opinin pu-
blicitada en los medios, que sealaba que para una reforma de esas dimensiones
deba realizarse un proceso de dilogo que generase consenso. El dilogo social se
present pero desde los espacios sindicales como va para definir qu deba refor-
marse o no. La reforma a la ley de la caja del seguro social se plante con la misma
estrategia utilizada en 1995 con la reforma a la legislacin laboral. Las modificacio-
nes y consensos se realizaron despus de presentada la ley en la asamblea.
48. Las discusiones con los partidos polticos se realizaron pero como ma-
nera de informar y conocer el consenso que exista para presentar la ley. Esta
discusin previa no gener consenso. Al no existir un mecanismo institucional de
concertacin, ni una mesa de dilogo, la nica va que exista para construir una
relacin tanto con los polticos como con la sociedad civil y los sindicatos fue el
primer debate donde todos los miembros de la sociedad y actores polticos pre-
sentaron sus objeciones ms sentidas. El primer debate es la forma parlamentaria
mediante la cual, segn los miembros de la asamblea, se genera consenso.
49. El dilogo compartido se gener en dos escenarios, la fundacin del
trabajo y el mecanismo de unidad sindical conocido como Conato. Como la fun-
dacin del trabajo aglutinaba tanto a patronos con sindicalistas, ese escenario se
quiso potenciar como forma organizada para el debate. Aunque no permiti al-
canzar las profundidades necesarias, fue un mecanismo que gener cierto con-
senso y contacto entre las distintas agendas de los actores involucrados.
50. No hubo en ningn momento una agenda compartida. Conato, el prin-
cipal actor sindical que apoyaba a la socialdemocracia criolla, se fractur como
organismo de consenso de los trabajadores cuando se gener el debate. En la
297
UN LARGO E INCONCLUSO PROCESO DE REFORMA PREVISIONAL:
EL CASO DE PANAM:
Desde hace ms de diez aos la sociedad panamea viene buscando mecanismos
sociales y polticos para garantizar la solidaridad, la equidad en los servicios de
la seguridad social en el pas. En 1991 se llev a efecto una reforma parcial de la
CSS, que si bien mejor su situacin no resolvi sus problemas de fondo a largo
plazo. Como parte del acuerdo tripartito de Bambito en 1994, se cre el Grupo
de Contacto y Seguimiento en 1996, integrado por representantes de todos los
sectores involucrados al Seguro Social. Debido a la falta de confianza a las cifras
de la CSS, el Grupo acord unnimemente solicitar ayuda de la OIT. En 1998 la
OIT entreg al gobierno su estudio actuarial, el ms serio y completo realizado en
60 aos del Seguro Social, con activa participacin de los sectores involucrados.
En 1999, debido a las prximas elecciones presidenciales, se decidi suspender
la labor del Grupo para no politizar el tema de la reforma.
En 1999, el nuevo gobierno paraliz todo el proceso de reforma, y como resulta-
do de ello, se agrav considerablemente el dficit financiero de dicho programa
y en general se deterior la CSS. En parte por dicho deterioro, as como por una
confrontacin entre trabajadores y patronos, el gobierno abri en 2001 un Dilogo
Nacional por el Seguro Social. La Mesa de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) acord
establecer un Equipo Tcnico Actuarial que no logr conseguir la informacin ne-
cesaria de la CSS para poder correr una serie de escenarios para elaborar una
propuesta de reforma. Por tal motivo, el informe plenario del Dilogo Nacional no
cont con una propuesta para enfrentar el problema de IVM, y se decidi que el
Dilogo Nacional finalizar, debido a la proximidad del proceso electoral.
El gobierno que asumi el poder en el 2004 confront un dficit de caja en el
programa IVM y su inminente colapso. De all que iniciara un proceso de consultas
con diversos sectores sociales, institucionales y sindicales. Las consultas se rea-
lizaron por dos vas, la recepcin de los aportes en una oficina, y la presentacin
de las mismas en el Foro Popular de Propuesta para la CSS con cobertura radial
y televisiva donde participaron todos aquellos que lideraran una representacin
gremial con vnculos con los servicios de la Caja del Seguro Social. En este Foro
surgieron tres tipos de reformas: estructurales, paramtricas y parciales que, sin
cambios en los clculos, plantean la necesidad social que el estado garantice la
seguridad social en el istmo. La diferencias entre cada una de las reformas pro-
puestas en el Foro, sin embargo, no fueron esclarecidas en el marco de un debate
nacional.
A partir de lo anterior, el gobierno ensay la consulta en la Asamblea Legislativa.
El fracaso de este mecanismo fue tal, que una vez identificadas las principales
propuestas para la reforma a la Caja del Seguro Social, se inaugur un nuevo dis-
positivo de consulta: la consulta ciudadana y gremial va una oficina gubernamen-
prctica, casi ningn problema asociado a los dilogos como Bambito y los di-
logos por la educacin permitieron la integracin de una agenda en comn, en
especial porque los actores involucrados no fueron los que provocaron la situa-
cin de dilogo sino que por el contrario fueron agentes externos con agendas
externas los que provocaron el dilogo y la conversin del mismo en agenda.
298
tal de recepcin que luego traslada las propuestas a una comisin encargada de
analizarlas e incorporarlas, si as fuese el caso, en la propuesta de ley que luego
fuese llevada al Consejo de Gabinete y de all a la Asamblea de Diputados.
El gobierno del Presidente Martn Torrijos llev adelante la reforma a la Caja de
Seguro Social que culmin con la Ley 51 del 27 de Diciembre de 2005. Este pro-
ceso gener resistencia y oposicin por el grupo integrado por el Frente Nacional
por Defensa de la Seguridad Social (FRENADESSO) que organiz una diversidad
de movilizaciones y acciones en contra de las reformas. La reforma constituy
una mezcla de reforma paramtrica y estructural del sistema de reparto que fi-
nancia las pensiones de vejez, para trabajadores afiliados y cotizantes en la Caja.
Trata de continuar operando en forma autnoma del apoyo fiscal al no incorporar
entre sus afiliados a ciudadanos que no estn trabajando ni cotizando, tampoco
contempla una preocupacin por la pobreza en la vejez. Tiene l merito de estre-
char la relacin entre las contribuciones aportadas y el beneficio recibido (benefi-
cios de contribuciones definidas). Igualmente establece lmites para los beneficios
mnimos y mximos en respuesta a clculos actuariales para mejorar la solvencia.
Incorpora una alternativa opcional de ahorro. En definitiva, la reforma no aborda el
tema de la cobertura, acota la suficiencia de los beneficios entre un lmite mnimo
y mximo y mejora la solvencia del sistema ajustando los beneficios a las contribu-
ciones aportadas al nivel de cada individuo.
En el caso de Argentina, el gobierno cont con una mayora
parlamentaria para aprobar la reforma, pero no se explicit un
acuerdo sobre su financiamiento en el largo plazo. De hecho no
existe an un consenso respecto del costo fiscal que en definitiva
tendr la reforma, a pesar de que ste ya es bastante significativo.
Por cierto el volumen de subsidio fiscal y su asignacin a los dife-
rentes grupos sociales, tiene un importante impacto distributivo y,
por ello, debiera ser de inters de los actores que esta dimensin
fuese dilucidada.
FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA PREVISIONAL Y SU DEPENDENCIA
DE LA TRIBUTACIN: EL CASO ARGENTINO.
El resultado fiscal del sistema en la ltima dcada y los anlisis actuariales mues-
tran que considerando nicamente los ingresos puros del SIPA; el sistema es defi-
citario en todos los escenarios, con un dficit de entre 1,2 y 1,7 por ciento del PBI
en un escenario de reduccin sostenida de los niveles de informalidad laboral y de
2 a 4 por ciento del PBI considerando se mantengan a lo largo de los prximos
cuarenta aos los actuales niveles de informalidad laboral (36 por ciento, ver cua-
dro). Si se incorporan los ingresos tributarios los que representan actualmente
casi el 40 por ciento de los ingresos de ANSES y se mantienen en esta proyeccin
en un 4,3 por ciento del PBI el sistema es siempre superavitario.
299
PROYECCIONES DE SOSTENIBILIDAD FISCAL (2009-2050)
- EN MILLONES DE PESOS Y EN PORCENTAJE DEL PBI -
ESCENARIO PURO
BASE INFORMALIDAD I INFORMALIDAD II
2015
2020
2030
2040
2050
-21.653
-39.365
-92.634
-164.245
-293.467
-28.645
-52.737
-122.857
-222.235
-391.177
1,2
1,5
1,9
1,7
1,7
1,6
2,0
2,5
2,4
2,2
-38.562
-74.044
-182.507
-362.682
-692.826
2,1
2,9
3,7
3,8
3,9
ESCENARIO AMPLIADO
BASE INFORMALIDAD I INFORMALIDAD II
2015
2020
2030
2040
2050
56.720
72.610
121.579
242.037
471.660
49.728
59.238
91.356
184.047
373.950
39.811
37.931
31.706
43.600
72.301
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin de AGN (2010).
Este ltimo escenario es incompleto analticamente ya que esos ingresos tribu-
tarios no se destinan en su totalidad al pago de jubilaciones y pensiones, sino
que financia todos los gastos en los que incurre. Al considerar este universo de
gastos, el sistema se podra volver deficitario para el escenario de Informalidad
II a partir del 2020. Sin embargo, en la medida en que el anlisis actuarial reali-
zado por la Auditora General de la Nacin (AGN), que aqu se toma como fuente,
no contempl el impacto de la Asignacin Universal por Hijo ya que no estaba
vigente esos resultados son incompletos. La informacin aqu presentada pone
dudas sobre la sostenibilidad fiscal de las reformas de pensiones ya que depende
fuertemente de otras fuentes de ingresos, especialmente tributarias. Lo que pone
en el centro del debate la debilidad del principio contributivo como fuente de acce-
so al derecho previsional, en contextos de mercados de trabajo con fuertes nive-
les de informalidad laboral, y la relevancia, en ese marco, de polticas de inclusin
previsional como las implementadas en los ltimos aos en Argentina.
Un acuerdo social y/o poltico, viabiliza la reforma, pero no
necesariamente con ello concluye el proceso de dilogo o el con-
flicto social o poltico. Ello porque, dado el carcter gradual de las
300
reformas, algunos sectores concurren al acuerdo sin plena satis-
faccin, pero considerando que es lo realista de conseguir dada la
correlacin de fuerzas polticas y sociales. En este ltimo caso, la
reforma se realiza, pero contina su discusin normalmente para
acelerar su implementacin, ya sea en trminos de extender las ga-
rantas de acceso y/o incrementar las garantas de calidad y opor-
tunidad.
Una clara leccin de las experiencias analizadas es que cons-
truir acuerdos, especialmente de carcter programtico, requiere
de actores bien informados sobre temas de por s complejos. Al
Gobierno le cabe un rol central en asegurar que ello ocurra. Sin
necesariamente proveer la informacin aunque en muchos casos
si lo hacen, los gobiernos siempre fueron quienes organizaron
los procesos de dilogo social y/o poltico, aseguraron que este
dilogo fuera informado y que los distintos actores participaran en
condiciones equitativas, lo que requiere apoyar a los actores ms
dbiles.
En resumen, las experiencias de reformas analizadas han se-
guido distintos caminos para su concrecin, pero en todos los ca-
sos ha estado presente la movilizacin social normalmente vin-
culada al rechazo al sistema vigente y un proceso de dilogo
social y/o poltico que conduce a un acuerdo programtico sobre
las caractersticas de la reforma. En algunos casos, adems, se ge-
nera una institucionalidad participativa que acompaa el proce-
so de implementacin de la reforma. Las reformas analizadas dan
cuenta de un importante esfuerzo de construccin de acuerdos, de
la existencia de un diagnstico compartido y en la mayora de
los casos tambin una agenda programtica compartida.
Un punto dbil de este proceso es la relativa ausencia de los
directamente beneficiados por las reformas en su conformacin.
Ello est relacionado con la falta de organizacin y dbil capacidad
de representacin de los grupos que se benefician de las reformas.
Esto es comprensible, ya que en la mayora de los casos se trataba
de integrar al sector menos estructurado y organizado de la socie-
dad, por lo que cuesta encontrar instituciones que lo representen.
En muchos casos, se establecieron audiencias pblicas y/o confe-
rencias donde participaron beneficiarios de la reforma, pero no
como actores representativos y estables durante todo el proceso de
construccin de acuerdos.
Si se quiere representar adecuadamente sus intereses en el
proceso de construccin de acuerdos es necesario invertir en forta-
301
lecer sus capacidades. La gobernabilidad de las reformas y, por lo
tanto, su xito, parece estar asociado a la creacin de instituciones
que les permitan a todos los actores relevantes participar en la de-
finicin y supervisar la ejecucin de las reformas. Sin duda, la falta
de presencia de los ms interesados en la reforma es un elemento
retardatario o debilitante de la reforma.
Esto se ha buscado corregir en las instituciones de partici-
pacin ciudadana que se han creado en algunos procesos de re-
formas. Es el caso, por ejemplo, de los comits de usuarios en las
reformas de la salud tanto en Chile como en Mxico. Lo mismo
ocurre con las reformas de pensiones en el caso argentino, costa-
rricense y chileno. Tambin, y de manera ms estructurada, este
objetivo est presente en las reformas brasileras a travs de los
Consejos Sectoriales, especialmente en el sector salud.
Sin embargo, en general, estas instancias slo evalan la mar-
cha de las polticas vigentes, y no inciden en la definicin de los
criterios de actualizacin de las garantas que la reforma contem-
pla. En los pases ms desarrollados, especialmente los del norte
de Europa, las reformas sociales han generado instituciones per-
manentes que mantienen una supervisin poltica y social sobre
los resultados y que inciden en la necesaria reorientacin de las
reformas.
Este dficit de participacin requiere ser atendido. Al respec-
to, aunque no vinculado directamente a reformas sociales, en va-
rios pases se han creado instancias permanentes de dilogo social.
Es el caso de los Consejos Econmicos y Sociales con diversos
nombres en Brasil, Repblica Dominicana, El Salvador y de ma-
nera embrionaria en varios otros pases. Este proceso no ha de-
mostrado ser fcil, ya que se sientan en la mesa actores que tradi-
cionalmente han tenido relaciones conflictivas y que cuentan con
capacidades, como apoyo tcnico y organizacional, muy dismiles.
Por lo tanto, tener un dilogo constructivo requiere inver-
tir en construccin de confianza y en aplanar la cancha, para
que los actores se sientan en relativa igualdad de condiciones
para lograr los resultados que buscan. Estas instituciones, de ser
exitosas, harn una enorme contribucin a los procesos de cons-
truccin de acuerdos ya que fortalecern actores y constituirn
prcticas de dilogo que son indispensables para que, en el fu-
turo, haya mayor presencia social en los dilogos conducentes a
viabilizar las reformas.
302
iii. Institucionalizar las garantas: lecciones de la experiencia.
Las reformas que garantizan derechos necesariamente requie-
ren de instituciones nuevas. Garantizar un derecho social significa
universalizar al menos el acceso a los bienes y servicios que sa-
tisfacen la garanta. Por ello, se deben crear las instituciones que
definen la garanta del derecho y cmo se ejerce, tal cual se ex-
plicitara en el primer captulo. Esto es, se debe legislar o normar
las garantas explcitas en materia de acceso, calidad, oportunidad,
permanencia, actualizacin, participacin y reclamo. En el recua-
dro siguiente se puede apreciar la forma que adquiri este proceso
en Chile, donde uno de los pilares legislativos de la reforma fue
el establecimiento de las garantas explcitas antes sealadas. Es-
tas garantas, definidas de manera general en la ley, son posterior-
mente especificadas a travs de decretos supremos.
Para que exista un derecho garantizado, por lo tanto, deben
estar presentes al menos las siguientes condiciones:
La definicin legal y explcita de los derechos que se garan-
tizan de acuerdo a estndares definidos y de conocimiento
pblico, estndares que definen los bienes y servicios a los
que se puede acceder e, idealmente, su oportunidad y cali-
dad. Dicha definicin compromete al Estado con la ciuda-
dana respecto del acceso asegurado al piso de garanta que
establece el estndar.
Un compromiso con el acceso universal o el que dispon-
ga la ley a las garantas que se establezcan. Cuando el
acceso no es universal porque se busca focalizar la garanta
pblica, la falta de disponibilidad de recursos financieros
no puede ser un obstculo para acceder a los estndares de
la garanta establecida.
Un mecanismo expedito y efectivo de reclamo que le per-
mita a la persona hacer efectivo el derecho en plazos de-
finidos, conocido como garanta de oportunidad, y con la
calidad establecida por los estndares de la garanta.
Un sistema de control que permita identificar la efectividad
del sistema para garantizar derechos y cuya informacin
sea pblica para fortalecer el control poltico y social sobre
el quehacer del Estado en el rea de ciudadana social.
El anlisis de las reformas revisadas en este estudio da cuen-
303
ta de que en la totalidad de los casos se definieron garantas de
acceso y en la gran mayora tambin las de calidad, oportunidad,
financiamiento y de reclamo. La excepcin a esta regla la constitu-
ye el caso de Panam que, como ya se dijo, puede catalogarse de
incompleto en su esfuerzo de garantizar el derecho a la seguridad
social. El reconocimiento de garantas explcitas, sin duda, consti-
tuye un gran avance en ciudadana social en Amrica Latina.
Sin embargo, la misma Tabla 11 seala que subsisten dficits
en las garantas otorgadas. Slo en la mitad de los casos existe una
garanta de actualizacin de los beneficios que otorga la reforma
y la mayora no cuenta con un adecuado sistema de participacin
y control ciudadano. La informacin a la ciudadana parece ms
completa, pero en varios casos requiere ser mejorada. Una buena
prctica en esta materia es la carta de derechos en pensiones que
se estableci en la reforma chilena, segn se aprecia en el recuadro
siguiente.
Se requiere tambin una institucionalidad de reclamos, que
permita recibirlos cuando alguien no acceda a los bienes y/o servi-
cios que compromete la garanta, como tambin asegurar un resar-
cimiento del problema que se genera. Este mecanismo expedito e
integral de reclamo en general no est presente en las experiencias
analizadas. Ello, en las condiciones de crisis de financiamiento en
que se encuentran en general las polticas sociales para atender a
su poblacin objetivo, normalmente significa que una proporcin
de la poblacin no pueda ejercer el derecho que se ha reconocido
legalmente.
Existen diversas formas en que puede ocurrir el reclamo y
cada una requiere una institucionalidad de apoyo. Por ejemplo,
si se utiliza el mecanismo judicial debe asegurarse que los plazos
de decisin sean breves. El ejemplo ya mencionado de la Corte
de Constitucionalidad en Colombia que jug un papel clave en
supervisar el derecho a la salud result efectivo porque contaba
con plazos definidos y breves para responder a un recurso que
reclamaba la falta de acceso a la garanta de un derecho. Tambin
pueden existir mecanismos cuasi-judiciales o administrativos
como en el caso chileno que pueden ser de ms fcil acceso
para los usuarios de menores recursos, como por ejemplo, el me-
canismo de ser transferido, con financiamiento asegurado, a otro
prestador del bien o servicio que cumpla con las garantas de acce-
so, oportunidad y calidad de la forma definida por la ley.
Respecto de las instancias de participacin, en varios pases
304
Tabla 11.
Derechos garantizados
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Fuente: Tabla elaborada en base a los aportes realizados por los consultores con-
tratados para realizar estudios de caso por pas.
5
305
Fuente: Tabla elaborada en base a los aportes realizados por los consultores con-
tratados para realizar estudios de caso por pas.
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51. En Brasil, un programa de transferencia monetaria, aunque est previs-
to en la ley, no constituye un derecho.
52. En Panam las leyes no terminan en garantas, por ello es casi imposible
definir claramente la mecnica de un esquema de proteccin social avanzado.
La cobertura de atencin en salud, jubilaciones y pensiones para los asegurados-
cotizantes y poblacin beneficiaria la brinda la CSS. El resto de la poblacin no
asegurada es atendida por el Ministerio de Salud (sin garantas de pensiones para
la poblacin no cotizantes). Por los indicadores de cobertura, se puede inferir
que existe un alto porcentaje de cobertura, y con ello de acceso. No se han apro-
bado estndares de calidad para la institucin ni se previeron como tal. Incluso
el servicio en muchas areas carece de protocolos de calidad y percepcin sobre
la calidad.
53. La constitucin establece y declara la garanta de estos derechos y servi-
cios; sin embargo, existen desigualdades en la oferta de los servicios que sebrindan.
54. No existe garanta financiera presupuestaria. El financiamiento se obtie-
ne de las cotizaciones, los aportes del estado, inversiones e impuestos. Sin embar-
go por su financiacin, estos programas no estn diseados para momentos de
crisis. No hay mecanismos de control ciudadano. Los que existen son externos y
va la presin social o sindical.
55. No hay garanta de actualizacin ni siquiera de las cifras asociadas a la
cantidad de beneficiarios o la cantidad de recursos necesarios para la operacin
del seguro.
56. No existen formas claras de presentar reclamos por la calidad del servi-
cio, por la calidad de la gestin, mucho menos por la calidad de los medicamentos.
57. El nico mecanismo de informacin tiene que ver con las comparecen-
cias en la asamblea legislativa para presentar el presupuesto. Otro mecanismo
poco claro son los breves informes que se presentan en los diarios como parte de
la poltica de mostrar lo que el director realiza en su gestin.
306
se han creado sistemas de supervisin de la poltica pblica con
participacin de los beneficiarios. Sin embargo, los bajos niveles
de organizacin de ellos inhibe una participacin representativa
y, por lo tanto, eficaz. Esta dbil participacin es en parte supli-
da por el control poltico de los parlamentos all donde existe una
evaluacin independiente de los resultados de la accin pblica.
Cuando esta evaluacin no existe, el nivel de control ciudadano es
an menor.
En los pases desarrollados existen comisiones con partici-
pacin ciudadana que ejercen no slo la funcin de control, sino
tambin de actualizacin de las garantas, y en ocasiones los par-
lamentos tambin realizan esta tarea. En la regin esta funcin no
se ejerce de manera participativa lo que reduce la incidencia de los
beneficiarios en la definicin de las polticas que buscan garantizar
sus derechos. Ello ciertamente limita el ejercicio de la ciudadana
social.
Si ha de fortalecerse la ciudadana social es indispensable
fortalecer la voz de los que van a beneficiarse con garantas a sus
derechos econmicos y sociales. Ello solo puede ocurrir si se les
incorpora y capacita para participar en estas decisiones de mane-
ra permanente. La obtencin de resultados por parte de las comi-
siones en que participan es la manera ms eficaz de fortalecer el
grado de representacin de los dirigentes y sus organizaciones.
De all la importancia que la participacin sea permanente. Ello
es particularmente relevante en los casos de reformas de la salud,
porque en todos los casos analizados subsisten problemas de co-
bertura y de oportunidad en las prestaciones.
iv. Cmo se ejecutan y controlan las garantas a los Derechos Eco-
nmicos y Sociales: renovacin de la institucionalidad pblica.
En Amrica Latina, como se viera en los primeros captulos,
existe una gran desconfianza en las instituciones pblicas y demo-
crticas. De all que en la mayora de los casos parte del acuerdo en
la agenda programtica o del acuerdo poltico legislativo para la
reforma haya sido la creacin o fortalecimiento de la instituciona-
lidad pblica para asegurar la efectividad de las reformas.
El establecimiento de garantas explcitas supone la creacin o
fortalecimiento de las instituciones responsables de rectora (orien-
tacin/supervisin/regulacin) y de ejecucin de los programas
307
que proveen los bienes y/o servicios requeridos para garantizar el
derecho en cuestin. Por supuesto, estos requerimientos varan de-
pendiendo de la poltica en cuestin y de la participacin del sec-
tor privado en la provisin del servicio. Sin embargo, en todos los
casos, se requiere una institucionalidad que asegure efectividad
y transparencia en la implementacin de la reforma. La efectivi-
dad de las reformas, desde la perspectiva de su institucionalidad,
se relaciona con la definicin clara de funciones y la distincin en-
tre rectora, ejecucin y control. Esta ltima funcin, a su vez, es
clave para la transparencia. En el recuadro siguiente se puede ver
la nueva institucionalidad del sector salud en Chile, despus de la
reforma, donde la separacin de funciones claramente establecidas
fue bien lograda.
Otro cambio institucional, cada vez ms difundido en la re-
gin, es la creacin de Ministerios de Desarrollo Social (MINDES)
o nombres similares que surgen para ser los entes rectores de
las reformas. Este es el caso, por ejemplo, de Uruguay con su Plan
de Equidad y de Brasil con Bolsa Familia. En ambos casos se crea
un MINDES a partir de instituciones existentes y se le da la res-
ponsabilidad de impulsar el nuevo programa.
Otra experiencia recurrente y no necesariamente alternati-
va al MINDES es constituir comits o gabinetes interministeria-
les para orientar, implementar y evaluar el avance de las reformas.
Dado que las reformas involucran aspectos tcnicos sectoriales,
financieros, regulatorios, laborales y polticos, ellas se benefician
de la existencia de un Comit que integre a las instituciones p-
blicas responsables de estas tareas. Slo as se asegura que todas
estas dimensiones sean consideradas de manera coherente con los
objetivos que se persiguen. Esta experiencia se dio en los dos casos
de reformas analizadas en Chile y existen en varios pases de la re-
gin. En Colombia, por ejemplo, estos gabinetes son coordinados
por un Alto Consejero Presidencial, especficamente designado
para la tarea, e incorpora a todos los Ministerios involucrados en
una reforma o en una nueva poltica pblica.
En la Tabla 12 se presentan los resultados del anlisis de los
cambios en la institucionalidad pblica que produjeron las refor-
mas analizadas. Se puede apreciar que en la mayora de los casos
se crearon instituciones nuevas para implementar las reformas.
Igualmente, en la mayora de los casos predomin una separacin
lgica de funciones entre la labor de rectora y la de ejecucin.
308
Tabla 12.
Institucionalidad para la implementacin de la ley
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Fuente: Tabla elaborada en base a toda la informacin brindada por los consulto-
res subcontratados para hacer estudios de caso por pas.
309
Fuente: Tabla elaborada en base a toda la informacin brindada por los consultores
subcontratados para hacer estudios de caso por pas.
51

52

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58. Consejo Interministerial Gestor y, posteriormente, Ministerio responsa-
ble de la gestin de polticas sociales.
59. Participacin de los beneficiarios en las Instancias de Control Social de
los Municipios.
60. El debate sobre la rectora es un debate inconcluso porque la misma es
reclamada por el Ministerio de Salud y durante el mismo proceso de reformas no
se defini en ningn sentido la rectora, e incluso nunca se plante la necesidad o
posibilidad de una nueva institucionalidad que provocara el seguimiento y mo-
nitoreo de los acuerdos y de los consensos necesarios para en su momento volver
a revisar el problema y dinmica de la proteccin social contributiva en el pas.
61. No existen mecanismos que aseguren, planteen y sealen claramente
dnde reside la rectora, quin la ejerce y hasta dnde puede ejercerla. La nocin
de rectoraque existe en el sector salud la propone y aporta la legislacin sobre el
Ministerio de Salud y la misma asume la rectora como disposicin de recursos y
no como generador de polticas y acciones que generen polticas claras de protec-
cin social y salud en el pas.
62. No existen mecanismos para la coordinacin de la ejecucin. En Pana-
m los mecanismos de ejecucin y coordinacin estn separados. Por un lado
existen aparatos y mecanismos de ejecucinque se definen e integran siempre a
los ministerios.Por el otro lado los mecanismos decoordinacin generalmente
estn vacos de las posibilidades de coordinacin real. En el caso de la CSS la jun-
ta directiva es un mecanismo de coordinacin de polticas pero no es vinculante
con la ejecucin porque puede proponer y sugerir pero no ejecuta. El mecanismo
operativo de ejecucin es coordinado desde otra lgica y sentido. En la nica oca-
sin que la junta ha tenido capacidad de insercin en los proceso de decisin fue
con la direccin de Juan Jovan.
63. El financiamiento del sistema de proteccin contributivo nunca estuvo
ni est claramente definido. Uno de los problemas centrales de las reformas era
quien financiaba y sostena el sistema de proteccin contributiva. Ese problema
no fue resuelto y en una prxima revisin de lo que se requiere reformar segura-
mente volver a estar en la mesa de discusin sindicaly social.
64. No existen mecanismo de control y cuentas pblicas. Los mecanismo de
trasparencia fueron posteriores a la reforma y se han implementado en la medida
en que los directores la asumen, porque no hay formas o mecanismos de garanti-
zar ni rendimiento de cuentas ni control tico por lo menos de la gestin pblica
en el rea de proteccin social contributiva.
65. La informacin a los beneficiarios es nula. El mecanismo ms complejo
que se implement en su momento fue la defensora del asegurado que no alcan-
z a convertirse en el mecanismo de informacin por excelencia del asegurado.
Tampoco pudo convertirse en el mecanismo de control ciudadano.
310
La funcin de Rectora corresponde a la responsabilidad de
definicin o actualizacin de la poltica pblica, como tambin al
control y monitoreo de su ejecucin. La evaluacin de sus resul-
tados y la reformulacin de la poltica s son necesarias. Tambin
considera las labores de regulacin de los ejecutores, en particu-
lar si existen proveedores privados. Si bien las instituciones deben
adecuarse a la realidad en que operan, la teora y la experiencia
sealan que es conveniente separar las funciones de rectora y de
ejecucin, como tambin que la regulacin debe ser realizada por
entes independientes a los ejecutores y con criterios comunes para
el sector pblico y privado.
Los casos analizados presentan diferencias. Una de ellas se
refiere a la separacin del rol de rectora del de ejecucin. En Chile
y Mxico, por ejemplo, estn separadas, pero en Panam y Argen-
tina no lo estn. Tambin difieren en el grado de independencia
que tiene el ente regulador, que incluso en ciertas ocasiones no
existe y su funcin es directamente realizada por la institucin rec-
tora.
En general es necesario fortalecer la institucionalidad regula-
toria en el caso del sistema de pensiones para reducir los costos de
administracin y asegurar la mayor rentabilidad de las inversiones
de los fondos de pensiones. All, como en Argentina, donde no hay
claridad respecto de los requerimientos de los subsidios pblicos
es necesario transparentar su nivel y sus beneficiarios.
Finalmente, existen fuertes diferencias en la forma en que se
ejerce la funcin de monitoreo, control y evaluacin. En ciertos
pases esta funcin prcticamente no se ejerce. En otros, est bien
institucionalizada con un ente central que integra la labor de mo-
nitoreo y control y que contrata a evaluadores externos para el
desempeo de la misma. En general, estos ltimos pases tambin
disponen de mecanismos de cuenta pblica de los resultados de la
gestin. Por ltimo, hay que subrayar que la evaluacin de resul-
tados es indispensable para asegurar el xito de una poltica y que
es conveniente que ella se desarrolle por entes independientes del
Gobierno y sus resultados sean pblicos para facilitar el control
poltico y social.
La Tabla 13 contiene una definicin sucinta de lo que implica
el monitoreo y la evaluacin, as como los pasos e indicadores pre-
sentes a lo largo de cada etapa y proceso.
311
Tabla 13.
Serie de momentos e indicadores en un proceso de monitoreo y evaluacin
Sasfaccin de las demandas
idencadas.
Relacin entre el costo del servicio y los
niveles de calidad brindados.
Cumplimiento de los requerimientos
establecidos (empo de espera
promedio para ser atendido).
Presencia de las instuciones/personal
necesarios para un buen desempeo.
Gasto correcto en relacin al
presupuesto desnado para el
cumplimiento de los objevos.
Diseo sobre la base de la idencacin
de las necesidades ciudadanas.
Logro de los objevos propuestos para
la etapa especca.
Accesibilidad de la informacin.
Logro de metas presupuestarias.
Logro de los objevos generales
(aumento en el ndice de cobertura
sanitaria entre los ciudadanos).
MONITOREO
(COMO LA SERIE DE INSTRUMENTOS DEDICADOS A SEGUIR EL
PROCESO DE IMPLEMENTACIN DE UNA POLTICA PBLICA)
EVALUACIN
(ENTENDIDA COMO UNA REVISIN DE LOS LOGROS
OBTENIDOS EN FUNCIN DE LOS OBJETIVOS PROPUESTOS)
IMPACTO
EFICACIA
EFICIENCIA
CALIDAD
BUEN PROCESO
BUEN
DESEMPEO
ECONMICO
EX ANTE
DURANTE
EX POST
Fuente: Elaboracin propia en base a la revisin de documentos en la materia.
59

60
Por su parte, la Tabla 14 describe brevemente el diseo ins-
titucional dedicado a la evaluacin y monitoreo de polticas p-
blicas en algunos de los pases que llevaron adelante las reformas
analizadas. En la mayora de los casos estas instituciones existan
previo a la reforma, dando cuenta de una prctica ya instalada en
el sector pblico respectivo.
61

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67
66. Incluira la serie de mecanismos centrados a medir el desempeo opera-
tivo (lo relevante y efectivo en aras de la obtencin de los objetivos propuestos),
desempeo financiero (la relacin entre el gasto previsto en el presupuesto y la
gestin acorde del mismo) y desempeo de la congruencia (sintona de la imple-
mentacin con el marco legal en el que se encuentra inserto).
67. La informacin obtenida fruto de la evaluacin se espera que retroali-
mente los procesos de implementacin subsiguientes, a partir de los juicios basa-
dos en evidencias.
61.
62.
63.
64.
65.
312
Tabla 14.
Serie de instituciones polticas y de accountability
PAS MODELO CARACTERSTICAS
A cargo de Ministerio de Planeamiento.
Sistema de Control de Gesn y
Presupuesto por Resultados.
Sistema de seguimiento de la
Programacin Gubernamental.
A cargo del Ministerio de Hacienda.
Sistema de Evaluacin de Metas
presidenciales.
Los programas Sociales evaluados por
el Ministerio de Desarrollo Social.
A cargo del Consejo Nacional de
Evaluacin (independiente).
Sistema Nacional de Evaluacin.
A cargo del Ministerio de Planicacin
Nacional y Polca Econmica.
Sistema Nacional de Evaluacin de
Resultados de la Gesn Pblica.
A cargo de Ministerio de Financia y
Departamento Nacional de Planeacin.
Deciencia en los indicadores.
Dicultad de extender el modelo en
los niveles sub nacionales.
Sistema central de informacin del
desempeo.
No se trata de un sistema nico, sino
de una serie de iniciavas dirigidas a
evaluar los resultados en la Gesn.
Evaluacin centrada sobre todo en
desnacin del presupuesto y no tanto
en los resultados.
Necesidad de reducir y precisar los
indicadores.
La informacin de desempeo no ha
sido aprovechada.
Mecanismos dedicados
principalmente a transparentar la
gesn polca.
El sistema ha puesto nfasis en ser un
instrumento de gerencia pblica, como
mecanismo de rendicin de cuentas
polco.
Busca promover la gesn centrada
en la sasfaccin de los usuarios.
Existe parcipacin social de la
scalizacin.
Dirigido a transparentar la gesn de
presupuesto, evitar la corrupcin
Fuerte control social de la
informacin emida.
Falta de coordinacin en la
planicacin, presupuestacin y
evaluacin.
Las evaluaciones son demasiado
costosas.
El sistema no se ha logrado exportar a
nivel sub nacional.
S NO
INSTITUCIONES DE MONITOREO Y EVALUACIN FEDERALISMO
Brasil
Chile
Mxico
Costa Rica
Colombia
Fuente: Elaboracin propia en base a la revisin de documentos en la materia.
Puede apreciarse que en la mayora de las reformas analiza-
das s existe un mecanismo de control y cuenta pblica y, menos
frecuentemente, de informacin a los usuarios. Nuevamente ste
aparece como una de las debilidades de las reformas analizadas.
Los beneficiarios de los derechos deben contar con acceso a infor-
macin sobre las garantas que se establecen, como tambin a su
cumplimiento. Por lo tanto, los gobiernos deben desarrollar cam-
paas de informacin a los beneficiarios sobre sus derechos y ga-
rantas.
No slo es necesario hacer campaas sino adems asegurarse
que ellas logren los resultados que se buscan. En la reforma de
313
salud en Chile, donde se cont con un buen sistema de informa-
cin y se hicieron campaas de informacin, el nivel de desconoci-
miento de los beneficiarios es alto, segn se seala en el recuadro
pertinente. En el mismo pas, pero en la reforma de pensiones, se
dise un buen mtodo de informacin que facilita el control so-
cial sobre los resultados de la reforma (ver recuadro).
LA REFORMA PREVISIONAL CRE DIVERSAS VAS DE PARTICIPACIN QUE PERMITEN
DARLE TRANSPARENCIA Y CONTROL CIUDADANO AL SISTEMA DE PENSIONES: CHILE
*El Comit de Usuarios, cuyo objetivo es evaluar y proponer estrategias de educa-
cin y difusin previsional al Ministerio del Trabajo y Previsin Social.
*El Consejo Consultivo Previsional, cuyo propsito es asesorar a los Ministros del
Trabajo y de Hacienda en las materias relacionadas con el Sistema de Pensiones
Solidarias (modificaciones legales y reglamentarias).
*Fondo para la Educacin Previsional, destinado a apoyar financieramente la pro-
mocin, educacin y difusin del Sistema de Pensiones, por medio de fondos
concursables. Al menos el 60% de dichos fondos debern asignarse a regiones.
Estos mecanismos se complementan con un sistema que da cuenta de los com-
promisos fiscales con el Sistema Previsional a travs de dos vas:
*Un informe anual elaborado por la Direccin de Presupuestos respecto del costo
anual del Sistema de Pensiones Solidarias.
*Un informe encargado cada 5 aos por la Superintendencia de Pensiones y la
DIPRES para evaluar el efecto de cambios en las distintas variables del sistema,
para as estimar los compromisos fiscales involucrados.
Un rol fundamental le corresponder a la nueva Superintendencia de Pensiones, en
tanto organismo contralor que representa al Estado al interior del sistema chileno
de pensiones. Es una entidad autnoma cuya misin es, entre otras, cautelar que
los beneficios y las prestaciones de los sistemas de pensiones, tanto contributivo
como solidario, y del seguro de cesanta, sean entregados en tiempo y forma a
sus beneficiarios, adems de velar por la seguridad de los ahorros previsionales.
v. Cmo se financian las garantas a los Derechos Econmicos y
Sociales.
La orientacin de la poltica econmica y, especialmente, la
social hacia el aseguramiento universal de las garantas a los dere-
chos econmicos y sociales constituye un importante quiebre con
el modelo de seguridad social segmentado y excluyente que carac-
teriza a la mayora de los pases de la Regin.
Dicha segmentacin se produce de dos maneras: primero, en
trminos de la naturaleza pblica de la atencin versus la aten-
cin a travs de un seguro privado; segundo, en trminos de que
314
su financiamiento sea pblico versus uno privado. Normalmente,
ambos factores de segmentacin estn vinculados a la posicin en
el mercado laboral. El modelo segmentado claramente no pasa la
prueba de ciudadana social ya que no establece las bases o con-
diciones a travs de las cuales todo ciudadano y ciudadana puede
acceder a las condiciones requeridas para tener sus derechos ga-
rantizados de acuerdo a las leyes vigentes en cada pas.
FINANCIAMIENTO ASPECTO CENTRAL DE UNA REFORMA ORIENTADA A GARANTIZAR
DERECHOS: EL CASO DE LA SALUD EN MXICO:
Las transiciones epidemiolgica y demogrfica dieron origen a cinco desequili-
brios financieros que requeran una reforma estructural.
1.- Un bajo nivel del gasto general en salud: en 2000 el pas gastaba en servicios
de salud slo 5.6% del PIB, alrededor de $ 350 dlares per cpita, cifra que esta-
ba por debajo del nivel promedio de Amrica Latina, de casi 7%.
2.- El predominio del gasto de bolsillo: a pesar de ser la salud un medio ineficiente
y desigual de financiar, el gasto de bolsillo representaba la mayor parte del finan-
ciamiento total en salud.
3.- Una asignacin desigual de los recursos pblicos entre los asegurados y los no
asegurados: Aun cuando los no asegurados representaban 55% de la poblacin,
en 2002 recibieron 34% del financiamiento pblico federal para salud. Adems ha-
ba una distribucin inequitativa entre entidades federativas (estados en el Mxico).
4.- Una contribucin estatal desigual al financiamiento de los servicios de salud:
hacia el ao 2001, haba gobiernos estatales que asignaban a la salud hasta 119
veces ms recursos per cpita que las entidades federativas que menos contri-
buan con recursos propios.
5.- Una insuficiencia crnica de inversin en infraestructura de salud: el gasto en
equipamiento y nuevas instalaciones represent cuando mucho 2% del gasto fede-
ral total para los no asegurados.
De esta forma, la ley que crea el Seguro Popular estipula una obligacin presu-
puestaria para satisfacer la demanda esperada de cada familia afiliada. El resulta-
do neto es que el financiamiento pblico aumenta en 1 punto porcentual completo
del producto interno bruto (PIB) en el curso de siete aos, en su mayor parte pro-
cedente de impuestos federales generales complementados por contribuciones
estatales.
Como ya se dijera, el nivel que cada pas establezca para las
garantas debe ser acorde con sus posibilidades econmicas y ex-
presin de una decisin soberana de sus instituciones democrti-
cas. Fortalecer la ciudadana social significa mayor presin sobre
los recursos del Estado y restarle discrecionalidad a la poltica so-
cial y presupuestaria. Slo as se puede asegurar el acceso de ma-
nera permanente a los beneficios comprometidos por la garanta,
315
con los mecanismos de resarcimiento en caso de incumplimiento,
y con la calidad y oportunidad pertinentes. Sin duda, la dimensin
ms compleja para realizar reformas tendientes a garantizar dere-
chos es la obtencin del financiamiento requerido para ello.
Ello queda claramente demostrado al analizar las reformas
incluidas en este estudio. Se puede apreciar que ellas siguieron
uno de dos caminos: no tocar la estructura tributaria, o subir im-
puestos indirectos. Siendo el financiamiento uno de los problemas
centrales a resolver, en la mayor parte de los casos analizados este
tema se resuelve a travs del incremento de la recaudacin tri-
butaria que trae el crecimiento y/o mediante reasignaciones del
gasto pblico. Respecto de este tema, debe observarse que la re-
caudacin tributaria se ha visto beneficiada por el incremento en
los precios de las materias primas que exporta la regin.
All donde se opt por subir impuestos, el IVA fue el instru-
mento privilegiado. En el caso de El Salvador el Pacto de San An-
drs de carcter poltico orientado a aumentar el gasto fiscal
social y en seguridad tambin recurri al IVA como mecanismo
bsico de financiamiento. Aunque este mecanismo puede termi-
nar siendo progresivo si se considera el efecto del gasto que este
genera, es notable cuan poco se recurre a los impuestos a la ren-
ta que en trminos proporcionales a otros pases son ms bajos y
progresivos. En Chile se subi el IVA en el caso de salud y no se
requirieron impuestos adicionales para la reforma, siendo un caso
tpico de financiamiento va crecimiento y reasignacin.
En el caso de Mxico exista bastante conciencia del dficit de
financiamiento que tena el sector, como se explica en el recuadro.
Por ello la reforma analizada requiri de mayor financiamiento
para realizarla: un 1% del PGB en un perodo de 7 aos provenien-
te de impuestos generales. Una situacin similar aunque en un
perodo ms breve caracteriza a la reforma de pensiones en Chi-
le. Sin embargo, en el caso mexicano subsisten serios problemas de
cobertura atribuibles a la poltica de financiamiento, tanto en su
dimensin del nivel de la transparencia a los gobiernos estaduales,
como en el control de su utilizacin. (Ver recuadro).
A pesar del incremento en la recaudacin tributaria y en el gas-
to social, en la mayora de los pases de la regin el problema de
financiamiento persiste, adquiriendo diversas formas: permanencia
de la escasez, de la falta de transparencia y de la ineficiencia.
Ello es claro en el caso de las reformas analizadas. En el caso
de la reforma de pensiones en Costa Rica los recursos deban pro-
316
venir del FODESAF, que ya destinaba 1,5% del PGB a esta tarea,
y ello asegurara estabilidad para dicho financiamiento. Sin em-
bargo, ha habido un uso creciente por parte del Gobierno de las
transferencias directas por parte del Ministerio de Hacienda para
evitar el automatismo que implica trasladar los recursos al FO-
DESAF pues ste cuenta con una distribucin rgida en virtud del
esquema de proporciones fijada por ley ;sin embargo la admi-
nistracin hacendaria no ha girado todos los recursos que por ley
corresponden al FODESAF lo que desfavorece la previsibilidad y
la extensin de la cobertura extendida en el tiempo
68
.
PORCENTAJE DE POBLACIN DERECHOHABIENTE A
SERVICIOS DE SALUD POR ENTIDAD FEDERATIVA
ENTIDAD FEDERATIVA PORCENTAJE (%)
Colima
Aguascalientes
Nuevo Len
Campeche
Coahuila de Zaragoza
Nayarit
Baja California Sur
Sinaloa
Yucatn
Quertaro
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Chihuahua
San Lus Potos
Guanajuato
81.3
78.5
77.1
76.8
76.5
76.3
75.6
74.9
74.9
74.0
73.9
73.5
73.4
73.1
73.0
69.7
68. Sojo, Carlos Anlisis de la reforma de pensiones en Costa Rica. Informe
de ciudadana social, prrafo 4.4 y 5.7.
317
Baja California
Zacatecas
Durango
Quintana Roo
Hidalgo
Estados Unidos Mexicanos
Jalisco
Distrito Federal
Morelos
Tlaxcala
Veracruz de Ignacio de la Llave
Mxico
Chiapas
Oaxaca
Michoacn de Ocampo
Guerrero
Puebla
69.1
68.5
68.2
67.6
65.3
64.6
64.1
63.8
63.2
61.6
58.7
58.1
56.8
56.0
54.2
53.3
49.5
En el caso de la reforma de pensiones argentina los anlisis
actuariales muestran que considerando nicamente los ingresos
puros, el SIPA es deficitario en todos los escenarios, con un dficit
de entre 1,2 y 1,7 % del PIB si se reduce la informalidad, y entre 2
a 4% del PIB si sta se mantiene. Superar el dficit requieren ingre-
sos de origen tributario equivalentes a 4,3% del PIB.
En resumen, las reformas analizadas dependen fuertemente
de otras fuentes de ingreso, especialmente tributarias
69
.
La reforma de la salud en Chile contaba con una frmula de
financiamiento que propona el gobierno: 3/7 de la cotizacin obli-
gatoria de los afiliados a Isapres (sistema privado) se destinaran
a financiar un Fondo de Compensacin Solidario, el cual servira
69. Patrucchi, Leticia, La reconstruccin de la solidaridad previsional en la
Argentina pos-crisis, Argentina, p. 13.
318
para darle sustento al mayor acceso a la salud a los beneficiarios
del seguro pblico donde estaba afiliada la mayora de la pobla-
cin. Sin embargo, esta frmula no fue aceptada en el Parlamen-
to y, por lo tanto, casi el 30% de la reforma debi financiarse con
mayor aporte fiscal, la mayora proveniente de ajustes tributarios
como el alza del IVA. Pero ello no resolvi los problemas finan-
cieros ya que un informe reciente de la Contralora concluy que
existen falencias importantes por parte de la red pblica para cum-
plir las garantas del rgimen GES
70
.
En Costa Rica el financiamiento implic reasignacin de re-
cursos anteriormente destinados a paliar la cesanta. En el caso
uruguayo, la proporcin del gasto de transferencias de ingreso,
que incluye todo el ingreso que otorga el Plan de Equidad, es ac-
tualmente, como porcentaje del PIB, levemente inferior a su nivel
de los noventa y primer quinquenio del 2000.
Por su parte, la reforma en el caso de Panam no afect al
sistema de reparto ni supuso gasto pblico adicional, no integro a
los no cotizantes.
GARANTAS EXPLCITAS EN SALUD: EL CASO DE CHILE.
El Rgimen General de Garantas Explcitas en Salud (GES) establece las garantas
de acceso, calidad, proteccin financiera y oportunidad con que deben ser
otorgadas las prestaciones asociadas a un conjunto priorizado de programas,
enfermedades o condiciones de salud.
La Garanta de Acceso, obliga al Fondo Nacional de Salud, y a las Instituciones de
Salud Previsional a asegurar el otorgamiento de las prestaciones de salud garan-
tizadas a sus beneficiarios, en la forma y condiciones que determine el Decreto
Supremo correspondiente.
La Garanta de Calidad es el otorgamiento de las prestaciones de salud garantiza-
das por un prestador registrado o acreditado, de acuerdo a la ley N 19.937, en la
forma y condiciones que determine el Decreto Supremo correspondiente.
La Garanta de Oportunidad implica la existencia de un plazo mximo para el otor-
gamiento de las prestaciones de salud garantizadas. Las garantas de oportunidad
son un componente esencial para las personas que se atienden en el sistema
pblico de salud. La Garanta Explcita de Oportunidad implicar que existe un
plazo mximo para el otorgamiento de las prestaciones de salud garantizadas
(Ver tabla).
70. Erazo, lvaro, Informe de ciudadana social: el caso de la reforma de
salud en Chile, Chile, pp. 7-8 y 22.
319
DISTRIBUCIN CUMPLIMIENTO GARANTA DE OPORTUNIDAD AUGE POR NIVEL DE ATENCIN
(ACUMULADO AL 30 DE SEPTIEMBRE DE 2010)
% PARTICIPACIN POR
NIVEL DE ATENCIN
TOTAL GARANTAS
OPORTUNIDAD
RETRASADAS CUMPLIDAS % RETRASO
77,43%
22,57%
100%
8.361.969
2.437.215
10.799.184
58.896
90.470
149.366
8.303.073
2.346.745
10.649.818
0,70%
3,71%
1,38%
Nivel Primario
Nivel 2 y 3
TOTAL
Fuente: FONASA (datos presentados en ENASA 2010)
Cabe destacar que cada problema de salud, dependiendo de la extensin y tipo-
loga del tratamiento, establece una o ms garantas de oportunidad segn el hito
que se establezca especficamente para cada uno de ellos, es decir, garanta de
oportunidad en la confirmacin diagnstica, garanta de oportunidad en el trata-
miento mdico y/o quirrgico.
El rgimen de garantas estableca una necesidad de recursos para cada uno de
los problemas de salud a garantizar, as como sus proyecciones de demanda y de
impacto financiero. El costo de provisin de las Garantas Explcitas en Salud fue
calculado en relacin a un beneficiario promedio. El resultado final de la definicin
de los problemas de salud, de las prestaciones asociadas a stos, de la estima-
cin del nmero de casos esperados y de la demanda potencial de las citadas
prestaciones asociadas a cada problema de salud. A partir de estas estimaciones
de costos, se modific el financiamiento del sistema de salud a travs de un
incremento sustancial del aporte fiscal y cambios a los mecanismos de pago a
prestadores para darle mayor equidad y eficiencia al sistema de salud, a travs
de un instrumento de compromiso denominado Compromisos de Gestin (pago
capitado en atencin primaria y el inicio de pagos asociados a diagnstico, los
PAD, a nivel hospitalario).
FUENTES DE FINANCIAMIENTO EN RGIMEN DE LA REFORMA
(EN MILLONES DE DLARES DE 2005 Y PORCENTAJES)
FUENTE U$D EN MILLONES %
655
65
77
80
132
1.009
64,9
6,5
7,6
7,9
13,1
100
Recursos ya desnados a acvidades de la reforma (FONASA comprador acvo).
Mayores copagos.
Mayor aporte scal por crecimiento econmico.
Mayor aporte scal por reasignaciones y ganancias de eciencia.
Mayor aporte scal por ajustes tributarios.
TOTAL
Adicionalmente, se gener un plan de inversin sectorial que aument en ms de
mil veces la inversin en infraestructura y equipamiento en salud. Esto ha significa-
do programar la construccin de 35 establecimientos hospitalarios y mantener un
gasto sostenido en este mbito. Complementariamente, se ha incorporado como
modalidad de inversin el sistema de concesiones hospitalarias.
320
Una situacin similar se da en el caso de la reforma de la sa-
lud en Mxico. El siguiente cuadro muestra que a pesar de que la
reforma increment la cobertura de la poblacin beneficiada de un
40,1 a un 64,6%, ella se distribuye de manera muy desigual entre
las unidades sub nacionales. En ciertas zonas, la cobertura supera
el 75% mientras que en otras no alcanza al 50%. Ciertamente este
problema est vinculado a problemas financieros, como la esca-
sez y falta de rendicin de cuentas de recursos en los Estados ms
dbiles. Recientemente el ministro de salud ha sealado que per-
siste atencin en salud de primer, segundo y tercer nivel, dando
cuenta de que el 8% de los municipios del pas no disponen de
ninguna infraestructura de salud
71
.
La discusin sobre financiamiento, por lo tanto, debiera ocu-
par un papel ms central en la construccin de acuerdos para im-
pulsar las reformas. Esto a su vez requiere disponer de informa-
cin sobre los costos de los servicios que se comprometen.
En el caso de las reformas de la salud sta es una informacin
compleja de elaborar, ya que se requiere informacin sobre los cos-
tos de atencin y prevalencia del problema que se quiere atender
para cada una de las garantas que se establezcan. Tanto en el caso
de Mxico como de Chile, esto se realiz bien exhaustivamente,
lo que no evit que existieran problemas de recursos (financieros,
humanos y de infraestructura) para atender las patologas que se
aseguraban. En Colombia, en cambio, este anlisis fue menos ri-
guroso y deriv en la incapacidad del sistema para atender a la
poblacin asegurada con la consiguiente y repetida intervencin
del Tribunal Constitucional para hacer valer los derechos de las
personas.
En el caso de las reformas de pensiones, la informacin que se
requiere es menos difcil de conseguir, pero en ciertos casos por
ejemplo, Argentina an no se dispone con certeza de la estima-
cin del costo fiscal que tendr la reforma durante los prximos
aos. De hecho, las proyecciones existentes sealan que debiera
haber un dficit de financiamiento.
Contar con una buena informacin de costos de las garantas
que se establecen es una condicin necesaria para llevar adelante
estas reformas. Igualmente, la principal razn por la cual la garan-
ta de derechos se hace de manera gradual, ya sea incorporando
71. Malkin, Elisabeth (29/1/2011) The New York Times.
321
nuevos grupos sociales a la garanta o extendiendo la cobertura
o nivel de la prestacin, reside en la incertidumbre que rodea al
problema de la identificacin de los costos.
LECCIONES DE UNA REFORMA PARA GARANTIZAR DERECHOS EN SALUD:
LA EXPERIENCIA CHILENA.
Las lecciones que se pueden obtener a seis aos de implementacin de la reforma
son:
i) La reestructuracin del Ministerio de Salud y el reposicionamiento de
la autoridad sanitaria, aunque an en proceso, hacen que hoy est mucho
ms claro cules son, a nivel local, el campo de accin de Servicios de Salud
y Secretarias Regionales Ministeriales, ms all de la eficiencia que puedan
tener cada una de estas entidades en gestionar la red asistencial y ejercer la
autoridad sanitaria, respectivamente.
ii) La instalacin de lgicas de separacin de funciones a ultranza de
la provisin con la actividad de salud pblica (bienes pblicos), en par-
ticular sus acciones preventivas, puede generar vacos de cobertura en pro-
gramas esenciales nacionales si quedan desprovistas de una adecuada inte-
gracin entre las redes de prestadores con las instituciones responsables de
Salud Pblica (autoridad sanitaria regional). La vigilancia epidemiolgica ha de
ser un instrumento para la toma de decisiones sectoriales, y no pueden las
redes asistenciales a cargo del otorgamiento de las prestaciones (hospitales
y consultorios de nivel primario) quedar desprovistas de una gestin sanitaria
integrada. La separacin de la funcin de financiamiento de la provisin en sa-
lud es necesaria y permite la generacin de espacios de competencias regu-
ladas, con un instrumental de experiencias de positivo impacto (compromisos
de gestin, convenios de compra, gestin centralizada de camas, directorios
de compra etc.).
iii) Al comprometer la gestin de los recursos humanos necesarios tras el
logro de los objetivos de la reforma, lo hace complejo y requiere de una
fuerte reingeniera de procesos en la gestin y en la micro asignacin
de los recursos (mecanismos de pago, estudios de costos, definicin de
una poltica de precios entre otros aspectos). De no avanzar con relativa sin-
tona en los tiempos de implementacin y concrecin en plenitud, dificulta la
gestin y pone trabas adicionales en el propsito de la reforma.
iv) Respecto a la priorizacin de esfuerzos en salud, hacia el nuevo perfil epi-
demiolgico; las 69 patologas garantizadas que abarcan gran parte
de la carga de enfermedad, debieran ser capaces de mejorar indi-
cadores y dar cumplimiento a los objetivos sanitarios 2000-2010 que
se mantienen para el nuevo decenio, considerando los importantes avances
alcanzados.
v) Por otro lado, a pesar de que FONASA ha comprado gran cantidad de presta-
ciones en el sistema privado, un informe reciente de la Contralora concluy
que existen falencias importantes por parte de la Red Pblica, para cumplir
las garantas del Rgimen GES.
322
vii) Todo hace pensar que a estas alturas se esperara que la poblacin beneficia-
ria del seguro pblico debera estar satisfecha con sus prestaciones e infor-
mada de todos los procesos que hacen exigibles los derechos garantizados
por el Rgimen GES, lo que a la fecha ha ido ocurriendo paulatinamente.
viii) Buena informacin de Control: La medicin de los plazos de cumplimiento
de garantas es proporcionada por un sistema de informacin denominado
Sistema de Informacin de Gestin de Garantas Explicitas en Salud (SIGGES),
que mantiene en lnea la informacin de cada persona por cada evento de
salud y sus respectivas garantas en toda la red asistencial pblica del pas.
El SIGGES entrega los insumos bsicos (valorizacin del conjunto de presta-
ciones) para la determinacin de la garanta de proteccin financiera, garanta
que es administrada en un mdulo informtico independiente bajo la adminis-
tracin de FONASA que incorpora los antecedentes personales en trminos
de ingreso y categora previsional de la persona, con el fin de determinar el
monto efectivo del copago que debe efectuar la persona una vez determinado
costo del problema de salud y el deducible respectivo del problema de salud.
ix) Mala informacin a los usuarios: Los usuarios han ido conociendo paula-
tinamente sus derechos, y por tanto no siempre saben cules son las patolo-
gas cubiertas por el AUGE, ni los plazos o protocolos de atencin que debe
respetar el personal mdico. Muchas veces la terminologa dificulta su com-
prensin. En un estudio de la Superintendencia de Salud, al evaluar el conoci-
miento acerca del AUGE, se obtuvo que ms de la mitad de los encuestados
(58%) tiene un nivel bajo de conocimiento (Superintendencia de Salud, 2006).
En efecto, desde que se inici la reforma, se constata an cierta pasividad
de los usuarios dado que no utilizan las fuentes de informacin disponibles. A
esto se suma la dificultad para asegurar una oportuna notificacin, por parte
de los mdicos y los centros de atencin.
Por otra parte, es necesario asegurar la disponibilidad de re-
cursos a travs del tiempo. Ello se logra con la existencia de planes
y presupuestos multianuales, que no existen en todos los pases
de la regin. De la misma manera, asumir el problema de finan-
ciamiento necesariamente requiere dar cuenta de los problemas
de eficiencia y transparencia. Los problemas a resolver son tanto
un mayor nivel de recaudacin tributaria, como un gasto ms efi-
ciente de esos recursos adicionales. De all que el necesario pacto
fiscal que tiene que estar en la base de una reforma deba ser parte
de una agenda ms amplia de modernizacin del Estado.
vi. Conclusiones
El presente captulo parti de la premisa que fortalecer la ciu-
dadana social implica garantizar los derechos econmicos, socia-
les y culturales (DESC) legalmente establecidos en cada pas. En la
323
primera seccin se demostr que todas las Constituciones naciona-
les reconocen los DESC, aunque a veces el derecho se restringe a
un grupo poblacional. De igual manera se comprob que los mar-
cos constitucionales son ms dbiles en establecer los mecanismos
para hacer exigibles estos derechos, como tambin para facilitar la
participacin de la poblacin en la definicin y control de las pol-
ticas pblicas que buscan garantizar los DESC.
Por lo tanto, el ejercicio efectivo de los DESC exige que se
establezcan garantas explcitas y exigibles; esto es, mecanismos
que otorguen certeza al acceso a los bienes y servicios que resguar-
dan un nivel bsico de seguridades y oportunidades para toda la
poblacin en cada uno de los DESC (de acuerdo a lo que cada le-
gislacin comprometa). El nivel que se establezca debe ser cohe-
rente con el nivel de desarrollo nacional y ser adoptado mediante
una decisin embebida en la operacin de las instituciones demo-
crticas. Idealmente, esa decisin debe contar con mecanismos de
participacin ciudadana. En este captulo tambin se sugieren de-
finiciones sobre el tipo de garantas que deben incluir las polticas
tendientes a asegurar un derecho. Ello con el propsito de que la
Regin convenga un criterio comn sobre qu implica garantizar
efectivamente un derecho econmico y social.
El anlisis realizado lleva a la conclusin de que en Amrica
Latina se ha iniciado una fase de expansin de la ciudadana so-
cial; sin perjuicio que de acuerdo a las definiciones utilizadas, la
mayora de los DESC no estaran garantizados en razn del carc-
ter segmentado y excluyente que han tenido las polticas sociales y
los sistemas de seguridad social en Amrica Latina. Esta situacin,
sin embargo, empieza a corregirse ya que hay varios pases de la
Regin que han iniciado reformas tendientes a establecer las ga-
rantas que este captulo sugiere.
Tambin se aprecia un esfuerzo generalizado en la Regin por
aumentar la inversin en las personas. De hecho, en la ltima dca-
da el gasto social aument su participacin en el producto nacional
en 5,2 puntos del producto en promedio. Sin duda es un gran es-
fuerzo que da cuenta de la prioridad asignada a este objetivo. Este
aumento, en parte, fue financiado con un incremento en la carga
tributaria de 2, 4 puntos del PGB en promedio. Lo anterior permi-
ti que entre 1990-91 y el 2008 el gasto social por persona creciera,
en trminos de un promedio simple para la Regin, 2,6 veces. Un
esfuerzo sin precedente que da cuenta de la reorientacin de las po-
324
lticas pblicas en la Regin hacia un mayor esfuerzo por fortalecer
la ciudadana social. Sin embargo, aun queda un largo camino por
recorrer, especialmente en los pases ms atrasados que tienen un
nivel de gasto social por persona 10 veces inferior al de los pases
con mayor nivel de desarrollo, una diferencia significativamente
mayor que su diferencia en niveles de ingreso por persona.
En este captulo se ha presentado el diseo de un ndice de
Ciudadana Social (ICS) y otro de ICS Capacidad Pas (ICSP)
para evaluar el progreso en esta materia en los pases de la Re-
gin. Con el explcito propsito de sealar que esta es una pro-
puesta de trabajo para la discusin, se presentan estos dos ndices;
el primero (ICS) representa la perspectiva del ciudadano y ciu-
dadana derecho habiente; el segundo le suma la perspectiva del
Estado en cuanto facilitador del ejercicio del derecho. Para cons-
truir estos ndices, se confeccion un pas modelo a partir de los
mejores resultados obtenidos en Amrica Latina por las distintas
variables analizadas que cubren todos los DESC; como tambin un
pas promedio del comportamiento regional en la materia.
Los resultados demuestran un progreso en todos los pases
de la Regin y una gran similitud en los resultados segn ambos
indices. Tambin presentan dos tipos de benchmarking, el pas
modelo para el 50% de pases de mayores ingresos y el pas pro-
medio para la otra mitad. Se constata adems una gran heteroge-
neidad de situaciones; los pases ms adelantados en el ICS se en-
cuentran sobre el percentil 75 de dicho pas modelo. Sin embargo,
la mayora est por debajo del percentil 50, y algunos se ubican en
el percentil 20. Adicionalmente, el progreso es ms acelerado en
los pases que ya mostraban mayores avances relativos si se mide
con el ICS; al utilizar el ICSP resalta el progreso de algunos de los
pases ms atrasados. En general, los pases ms atrasados mues-
tran altos niveles de progreso (entre los ms altos); pero insuficien-
tes para modificar su situacin relativa.
Ello refuerza la nocin de que resta un gran esfuerzo por rea-
lizar; an ms si se considera que el punto de comparacin son
los estndares ya alcanzados en Amrica Latina. Ello en algunos
temas, como los de equidad distributiva y de gnero, no es un es-
tndar muy exigente de acuerdo a los patrones internacionales de
pases de similar nivel de desarrollo.
El principal retraso, respecto del pas modelo, se encuentra
en el derecho al trabajo. La histrica heterogeneidad estructural de
325
la regin y la alta informalidad del empleo estn en la raz de sus
problemas de ciudadana social e inequidad distributiva. Enfren-
tar el desafo de garantizar el derecho al trabajo para acceder a una
vida digna es una altsima prioridad para Amrica Latina. Junto
con el empleo otra gran preocupacin de la poblacin latinoameri-
cana es la seguridad ciudadana. Si bien este tema no fue analizado
en este captulo, por no tratarse de un DESC explcitamente reco-
nocido, es indudable que en el futuro debe considerarse, dando
cuenta de la intensidad del problema en la Regin y la alta priori-
dad que la ciudadana le asigna a su resolucin.
Adicionalmente, se utiliz el ndice de Desarrollo Humano
(IDH) para comparar la evolucin de los pases de la regin res-
pecto del resto del mundo, y en particular de los pases de similar
desarrollo relativo. Se comprueba que, en general, Amrica Latina
viene progresando ms lentamente que sus pares en otras regiones
del mundo. Tambin que la inequidad de ingresos y gnero que
caracteriza a la Regin la hace perder posiciones relativas en el
ranking de IDH. Sin embargo, en esta materia tambin hay bue-
nas noticias: en la ltima dcada Amrica Latina es la nica regin
que muestra progresos en materia de equidad distributiva. Este
mayor progreso relativo parece asociado a elementos que surgen
del anlisis anterior: se ha incrementado la incidencia del gasto
social en el producto nacional y se han implementado programas
de transferencias condicionadas que incrementan el ingreso de los
ms pobres. A la vez, ha aumentado la proporcin de la poblacin
que accede a un empleo formal.
El mayor esfuerzo en inversin social, ms las reformas ten-
dientes a garantizar uno o ms derechos econmicos y sociales lle-
vadas adelante en algunos pases, explica el incremento que todos
los pases presentaron en sus ndices de ciudadana social y de de-
sarrollo humano. Los resultados logrados son frutos del cambio
en la visin de cmo debe hacerse la poltica pblica, superan-
do el enfoque segmentado, que implica derechos para algunos y
asistencialismo para el resto, por uno que busca universalizar la
garanta de los derechos econmicos y sociales.
El anlisis de la informacin presentada destaca a los pases
del Cono Sur, Costa Rica y Cuba como aquellos con mejores resul-
tados en materia de IDH, tanto en el nivel alcanzado, como en los
progresos logrados en el ltimo perodo. Lo mismo ocurre en el
caso del ICS, exceptuando aqu el caso cubano para el que no exis-
326
te informacin completa en este punto. Adicionalmente, los pa-
ses del Cono Sur, y especialmente Chile, presentan los resultados
ms homogneos en todas las variables analizadas. En otras pa-
labras, los que logran mayores avances y ms equilibrados. Debe
destacarse, sin embargo, un menor desarrollo relativo en temas de
equidad, tanto en materia de ingresos como de gnero. Panam
tambin muestra un alto nivel y un buen progreso. Dicho incre-
mento parece relacionado con buenos resultados en materia de
crecimiento y empleo, como tambin en materia de equidad es-
pecialmente de gnero y gasto social.
Uruguay y Costa Rica mantienen altos niveles de IDH sin al-
canzar avances significativos en el ltimo perodo. Sin embargo,
en el ICS s muestran un importante progreso. Ambos pases se
destacan por un buen comportamiento en el rea de equidad tanto
en ingresos, como en gnero. La falta de progreso reciente en el
IDH es particularmente sorprendente para el caso de Costa Rica
ya que experiment un alto incremento en su producto y gasto so-
cial per cpita. Muy destacable es el caso del ritmo de progreso de
Per y tambin, aunque en menor medida, de Mxico. Per logra
simultneamente crecer, aumentar la equidad de ingresos y gne-
ro, e incrementar el gasto social.
Venezuela, Per y Brasil muestran progresos, aunque inferio-
res al de los pases anteriores, fuertemente influenciados por su
mayor expansin en el gasto social y su avance en la equidad dis-
tributiva. En estos casos adems se aprecia una muy fuerte reduc-
cin en la incidencia de la pobreza. Per progresa en prcticamen-
te todas las variables a un saludable ritmo. Brasil comparte con
Venezuela su esfuerzo por incrementar el gasto social y la equidad
distributiva, pero difiere de Venezuela en que logra combinar de
mejor manera el mayor esfuerzo social con el crecimiento econ-
mico. Brasil presenta, adems, una de las mejores situaciones de
equidad de gnero en la regin segn los indicadores de IDG y
de empleo formal femenino. Venezuela por su parte es el pas con
mayores niveles de equidad en la regin y tambin el que ms pro-
gresa en esta materia.
Es importante destacar el mayor esfuerzo de inversin social
que estn haciendo los pases ms atrasados en materia de ciuda-
dana social. De hecho, El Salvador, Honduras, Mxico, Nicaragua
y Repblica Dominicana ms que duplican el nivel de gasto social
por persona en el perodo 1995-2008. Sin embargo muchos pases
327
de la regin incluido, algunos de los que experimentaron un ma-
yor crecimiento mantienen niveles de gasto social por debajo del
10% del PIB. Una cifra, considerando su bajo nivel de gasto social
por persona, insuficiente para atender las demandas que plantea
la expansin de la ciudadana social. Por lo tanto, para muchos
pases de la regin la expansin en los niveles de gasto social y,
por supuesto, su financiamiento, aparece como una condicin ne-
cesaria para extender la ciudadana social.
En definitiva, la regin ha realizado un significativo esfuerzo
por incrementar su inversin social. En todos los pases el gasto
social por habitante ha crecido ms que el producto por habitante.
Ello explica la mejora en el ndice de Ciudadana Social (ICS) del
que se da cuenta en este captulo. De hecho, existe una correlacin
positiva entre gasto social por habitante e ICS. Nuestro anlisis ha
probado tambin que an hay espacio para seguir avanzando por
esta ruta ya que la Regin cuenta con cargas tributarias inferio-
res a las propias de su nivel de desarrollo, como asimismo con
brechas tributarias (esto es, evasin ms elusin) muy altas; es-
pecialmente para impuestos directos. Por lo tanto, sin modificar
las actuales tasas de impuestos directos se puede aumentar la car-
ga tributaria y expandir an ms la inversin social. Ciertamente,
garantizar los DESC requiere de un mayor esfuerzo.
Otro de los resultados de este estudio reside en la recomen-
dacin que los pases de la regin convengan un ICS y/o ICSP
que permita ir monitoreando el avance relativo en ciudadana
social. Las propuestas y anlisis que aqu se hacen pretenden ini-
ciar el dilogo tendiente a construir este acuerdo.
Finalmente, en este captulo, se revisaron algunas experien-
cias de Reformas Sociales privilegiando una ptica particular: las
instituciones que las reformas crean o fortalecen para expandir la
ciudadana social. Ello es coherente con lo sostenido en el marco
conceptual del estudio, donde se seal que la calidad de las ins-
tituciones que promueven y ejecutan las reformas explica sus re-
sultados. Como tambin con la seccin donde se demostr que los
marcos constitucionales nacionales garantizaban los DESC, pero
en general no creaban las instituciones para hacerlos exigibles, ni
las instituciones para facilitar la participacin ciudadana en la de-
finicin de las polticas pblicas que garantizaban estos derechos.
Antes de deducir las lecciones de estas experiencias, es im-
portante sealar que las reformas que se analizan tuvieron im-
328
portantes logros. En todas ellas se garantizaron los derechos de
mejor manera a la pre existente; se extendi la cobertura de los
servicios (en promedio un 50% ms que la poblacin anteriormen-
te atendida) y se mejor la calidad de la prestacin que garantiza
el derecho. Sin duda, constituyeron un importante avance en ciu-
dadana social.
Del anlisis de las instituciones que garantizan los derechos
econmicos y sociales se derivan importantes lecciones para futu-
ras reformas. Entre ellas destacan:
Primero, toda reforma requiere de una institucin que
construya una mayora social y poltica que la apoye. Requiere
instituciones donde converjan actores sociales y/o polticos que
representen o, al menos, interpreten la voz de los mltiples acto-
res de la sociedad y, muy especialmente, a los que se benefician
primordialmente con las reformas. Estos ltimos son los actores
menos organizados y capacitados, y por lo tanto, con una clara
desventaja relativa para participar tanto en los procesos que llevan
a las reformas, como en el control de su posterior implementacin.
Ello explica su ausencia en la mayora de los procesos analizados.
Establece, a la vez, una condicin para extender los niveles de
participacin: atenuar las asimetras entre actores, invirtiendo en
fortalecer la capacidad tcnica y organizacional de los sectores
ms postergados para que puedan convertirse en sujetos de las
reformas.
Segundo, la conveniencia de construir acuerdos sociales y
polticos que establezcan con claridad el nivel y la forma en que
se garantizarn los derechos, como tambin las instituciones de
reclamo en el caso que la garanta resulte inefectiva. De no defi-
nir las garantas de acceso, calidad, financiamiento, actualizacin
y reclamo no aseguran resultados que permitan ejercer los DESC.
Los resultados positivos, a la vez, generan incentivos para una
participacin progresivamente ms masiva en estos proceso. Se
constat tambin, que la consecucin de estos acuerdos requiere
de un prolongado perodo de tiempo; nunca inferior a un ao se-
gn las experiencias analizadas.
Tercero, el liderazgo del gobierno, su voluntad para traspa-
sar poder (empoderar) a los actores que participan y la provisin
de informacin pblica fidedigna y transparente; son condicio-
nes necesarias para que persista el esfuerzo de construccin de
acuerdos y para el xito de las reformas.
329
Cuarto, las reformas requieren de acuerdos sobre modali-
dades sustentables de financiamiento y el necesario control de
su efectividad. En todas las reformas analizadas existi un diag-
nstico compartido sobre el escenario en que se inicia la reforma.
Tambin se construy un acuerdo aunque no en todos los ca-
sos sobre el programa de reforma. Sin embargo, en la mayora
de los casos ste no consider la crucial rea del financiamiento.
De hecho, en las nicas reformas de las analizadas donde se
trat el tema, se termin en un acuerdo por incrementar el IVA,
probablemente agravando los problemas que ya tiene la estructura
tributaria en la regin. Adicionalmente, en la mayora de las refor-
mas analizadas subsisten problemas de financiamiento, los que se
agravarn en la medida que se convengan mecanismos de actua-
lizacin de las garantas que las reformas establecen. Asegurar un
financiamiento adecuado, permanente y sustentable, con la con-
siguiente prdida de discrecionalidad fiscal, es un desafo an
pendiente para las reformas que garantizan derechos sociales.
Quinto, se ha puesto de relieve lo indispensable que es la
construccin o el reforzamiento de las instituciones necesarias
para ejecutar eficazmente las polticas pblicas que garantizan
los derechos. Ello implica diferenciar y fortalecer las instituciones
rectoras respecto a las ejecutoras de los bienes y servicios que ga-
rantizan el disfrute del derecho y contar con mecanismos de infor-
macin que permitan el control poltico y ciudadano sobre lo que
ocurre. De la misma manera, es indispensable tener instituciones
que reciban reclamos y resarzan al ciudadano que no ha accedido
a los beneficios comprometidos. Como tambin instituciones de
monitoreo y control de los avances, de naturaleza tal como para
generar una plena transparencia de ellos. En esta materia, las re-
formas analizadas s muestran avances; por ejemplo, en general se
establecieron claras y diferenciadas funciones de rectora y ejecu-
cin de polticas pblicas. Tambin, en algunos pases, se cuentan
con buenos sistemas de monitoreo, control y evaluacin externa.
De estas positivas experiencias se deducen importantes lecciones
para los pases que busquen emprender reformas orientadas a ga-
rantizar derechos. Las reas donde se requieren mayores progre-
sos son las de transparencia en la evaluacin y control del ejerci-
cio de los derechos (pertinencia y eficacia de la poltica pblica)
y la actualizacin de sus niveles. Dos reas claves para empode-
rar a la ciudadana y fortalecer su participacin.
330
Por ltimo, las reformas analizadas llevan a la conclusin de
que es conveniente que la Regin convenga un listado de cri-
terios que establezcan las condiciones mnimas que se deben
cumplir para garantizar los DESC. Las propuestas aqu hechas
inician un camino en ese sentido. En armona con lo anterior, se
sugiere avanzar hacia un nuevo Contrato Social que permita hacer
las reformas institucionales requeridas para enfrentar con xito las
nuevas tensiones y presiones sobre el Estado que genera la deman-
da por derechos sociales y econmicos garantizados. Como tam-
bin crear las instituciones que faciliten la participacin ciudadana
en la definicin de las garantas a los DESC, en el control de las
polticas pblicas que los garantizan y en la actualizacin de los
niveles de garanta.
Dicho Contrato Social debe tener como contenido bsico un
Pacto Fiscal y de Reforma del Estado que, al menos, defina los
recursos e instituciones que aseguren efectividad y transparencia
a las reformas requeridas para fortalecer la ciudadana social. A su
vez, alcanzar este Contrato Social supone construir una mayora
social y poltica; hacerlo requiere fortalecer la voz de los actores
que se benefician de las reformas.
331
ANEXO
Tabla A.
Aumento porcentual del Gasto Social p/c entre 1995 y 2008
PAS
PORCENTAJE DEL PIB
DE GASTO SOCIAL P/C
PORCENTAJE DEL PIB
DE GASTO SOCIAL P/C
21,23
12,41
20,31
11,92
11,51
15,23
6,16
5,35
4,47
6,70
8,44
6,88
8,31
8,27
6,88
5,33
6,67
20,57
7,83
23,23
16,24
26,05
14,22
12,59
19,32
6,39
11,07
7,03
11,38
12,52
12,30
9,44
8,87
7,82
8,11
12,06
21,65
13,44
AUMENTO PORCENTUAL*
ENTRE 1995 Y 2008
GASTO SOCIAL 1995 GASTO SOCIAL 2008 GASTO SOCIAL P/C
42,0
76,8
56,8
66,0
29,3
81,6
26,9
170,0
88,1
113,8
106,3
170,1
66,3
6,8
65,4
150,2
317,6
44,9
85,6
Argenna
Bolivia (Edo. Plurinacional de)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Trinidad & Tobago
Uruguay
Venezuela (Rep. Bolivariana de)
Fuente: datos de la CEPAL para los aos indicados.
* Frmula aplicada para calcular el aumento porcentual: (GastoSocial2008*PibP/
c2008)/(GastoSocial1995*PibP/c1995)
332
Tabla B.
Porcentaje de hogares pobres por pas a nivel nacional entre 1999 y 2009
PAS 1999 2009
11,3 (b, d)
54
24,9
11,5
45,7 (e, f)
18,9
40,2
47,9
54,8
68,9
61,9
26,4
56
34,8 (g)
41,1
10,7
27,6
(1999-2007)
---
(2000-2009)
---
---
---
---
(2002-2006)
(1999-2007)
(2001-2005)
(2002-2009)
---
---
(2002-2009)
---
(1999-2008)
Argenna
Bolivia (Edo. Plurinacional de)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay (c)
Venezuela (Rep. Bolivariana de)
23,7
60,6
37,5
20,2
54,9
20,3
63,5
49,8
60,2
79,7
69,3
36,9
60,6
48,6
47,1
9,4
49,4
Fuente: Anuario estadstico de la CEPAL 2010. Para Argentina los datos de 1999 y
2009 corresponden al total rea urbana, lo mismo ocurre con los datos de
Ecuador y Uruguay.
b/ Veintiocho aglomeraciones urbanas.
c/ Treinta y dos aglomeraciones urbanas.
d/ Treinta y una aglomeraciones urbanas.
e/ Cabeceras municipales.
f/ A partir de 2002 el diseo muestral de la encuesta hace que las cifras para las
zonas urbanas y rurales no sean estrictamente comparables con las de
aos anteriores.
g/ Las cifras de 2005 al 2009 se refieren al ao completo. Estos valores no son
comparables con los aos anteriores debido al cambio del marco muestral
de la encuesta de hogares.
Eplogo
El Estado que queremos
u
L
a historia de este corto siglo XXI, es quiz la historia del co-
mienzo de una verdadera nueva poca para Amrica Latina. En
trminos polticos y de adopcin en implementacin de polticas
pblicas, la regin ha visto cambios significativos. La ciudadana
ha demandado nuevas polticas y elegido gobiernos cuyas orien-
taciones contrastan claramente con el neo-liberalismo de fines del
siglo XX, con su dogma del estado mnimo y del maximalismo del
mercado. En varios casos, se ha tratado de gobiernos en los que
tienen un protagonismo principal grupos antes excluidos del po-
der, caracterizados por identidades de etnia, gnero, etarias, so-
cioeconmicas, distintas a las habituales en la clase poltica, pero
tambin gobiernos que incluso representando intereses econmi-
cos tradicionales o dominantes, no emprenden ofensivas antag-
nicas a la necesidad de lo pblico, o de asumir alguna responsabi-
lidad ante la desigualdad. Las experiencias en ciudadana poltica
y ciudadana social y el papel que el Estado ha jugado en ellas,
reflejan un nuevo sentido comn democrtico y social. Es ms, se
han establecido condiciones favorables para seguir construyendo
un Estado de Ciudadana.
Decimos que puede ser el inicio de una nueva poca porque
an es muy temprano para hablar de rupturas o cambios funda-
mentales en la direccin que queremos. Los asuntos centrales en la
agenda del cambio todava no han sido abordados. As, por ejem-
plo, el tema de la desigualdad y la reparticin de la riqueza, sigue
siendo objeto de muchos pronunciamientos y diagnsticos, pero
de poca accin. La regin en general, y pese a la experiencia en
algunos pases de largos perodos de gobiernos de corte progre-
333
sista, sigue siendo la ms desigual del planeta respecto a ingre-
sos. En trminos sociales, culturales, e incluso raciales, nuestras
sociedades son segregadas, con ciudades caracterizadas por zonas
que concentran privilegios, rodeadas de barrios de inseguridad y
pobreza. La riqueza sigue teniendo color y apellido, como en los
mejores tiempos de las sociedades clasistas de la colonia. Los in-
tentos de establecer condiciones para una sociedad meritocratica,
aun cuando han sido relativamente efectivos en trminos de acce-
so a la educacin, no han logrado romper las divisiones y limita-
ciones sociales, la distribucin profundamente asimtrica del po-
der poltico, econmico y tambin cultural. La reproduccin de las
desigualdades en las ideas e imaginarios persiste. El principio de
la equidad como igualdad de oportunidades y aumentos progresi-
vos en los niveles de justicia social, alcanza rpidamente techos en
sociedades tan desiguales como las latinoamericanas.
El tema de la seguridad est ligado a esas desigualdades, con
concentraciones de la violencia y los homicidios en los barrios
marginales y de clases medias de ms bajos ingresos, reas que
habitan las amplias mayoras de las poblaciones del continente.
La falta de verdaderas perspectivas de mejoras de vida conduce a
muchos jvenes a la criminalidad, y mantiene a muchas de las ciu-
dades del continente bajo captura del delito organizado. El Estado
mismo es amenazado en su legtimo monopolio de la coaccin
Por otra parte, los fenmenos de la mercantilizacin de los
ms diversos mbitos de la vida, como es el caso de la salud, la
educacin y la seguridad social, asociados a un culto al consumo
individual, socavan tambin la democracia en su dimensin ms
republicana. Ese efecto negativo en el orden poltico democrtico,
se ve acentuado por mltiples iniciativas de privatizacin de la
arena pblica. Adicionalmente, muchas dimensiones de la poltica
misma se mercantilizan. As, la competicin electoral se industria-
liza va el mercadeo electoral, se expande un lucrativo negocio
de sondeos de opinin asociados a tecnologas de construccin de
imagen, se genera una prspera actividad meditica que hace de
la poltica un espectculo, y la adopcin de decisiones pasa cre-
cientemente a depender de las actividades de cabildeo constitui-
das igualmente como industria. Todo ello degrada la calidad de la
poltica, y afecta directamente a la democracia.
El sentido comn democrtico, detrs de la irrupcin ciuda-
dana de la que hoy se es testigo, est evidentemente relacionado
334
con esa agenda del cambio. El salto de la demanda a la exigencia
que se constata en el actuar de la ciudadana activa, el paso de la
reivindicacin a la auto representacin como motivacin de la ac-
cin, piezas de fortalecimiento de la democracia, que la hacen ms
vital, y es un error ver en ello una amenaza per se, que preludia una
nueva ola de populismos. Decimos per se porque obviamente s lo
puede ser.
En el mundo occidental en general estamos presenciando agi-
tacin y descontento con el modelo econmico y poltico. En la
etapa que va desde la cada de la Unin Sovitica en 1991 has-
ta la Gran Recesin del 2008, parece haber habido un corto inte-
rregno entre el corto siglo XX, como el gran historiador britnico
Eric Hobsbawn caracteriz el perodo que comenz con la Primera
Guerra Mundial en 1914, y los tiempos actuales. Desde 1991 hasta
2008 se ha visto una ola de alto crecimiento econmico y enorme
desregulacin de los mercados, de predominio de la informtica y
del capital financiero, con tasas de inters e inflacin tan bajas que
incluso se lleg a hablar de una nueva economa, todo ello seguido
por una cada drstica de las economas en EE.UU., Europa y Ja-
pn, de una crisis de confianza en el mundo occidental que tienta
a hablar de la aparicin de una nueva poca, donde el centro de gra-
vitacin se traslada del norte al sur. La democracia en el mundo
occidental cedi cuotas de poder y se encuentra capturada por los
mercados financieros especulativos.
En ese corto perodo intermedio, tuvo lugar una irrupcin de
conflictos armados de alcance mundial en Europa, con las guerras
en la antigua Yugoslavia, con los genocidios de Ruanda en frica
y la Guerra Mundial Africana en el Congo; a su vez, en Oriente
con la reactivacin del conflicto Israel-Palestino, y las guerras de
Irak y Afganistn, en EE.UU. con el 9/11. En trminos ms gene-
rales, es tambin la irrupcin de la globalizacin como una socie-
dad global del riesgo, que hoy en da claramente produce cambios
climticos de posibles consecuencias desastrosas, que pone bajo
amenaza los esquemas tradicionales de orden social y poltico, que
cuestiona la sostenibilidad de los modelos de estados de bienes-
tar y proteccin social en los pases ms desarrollados de Europa
del Norte, e igualmente de la aparicin de las sociedades de los
dos tercios, donde dos tercios elevan su nivel de vida y consu-
men socialmente, pero un tercio de los ciudadanos y ciudadanas
no es partcipe de los beneficios de la globalizacin, sino que tiene
que adaptarse a una situacin de precariedad laboral, de bajos in-
335
336
gresos, y asumir los costes de la inmigracin. Ese tercio es el que
actualmente da su voto al populismo de derechas, expresivo del
repudio a nivel nacional de la sociedad abierta en un mundo mul-
ticultural, y que a la vez rechaza los esquemas de integracin, de
pacificacin europea y de solidaridad entre el norte y el sur del
continente. Los otros dos tercios, entretanto, han perdido confian-
za en las instituciones polticas tradicionales, se han desafiliado de
los partidos de siempre, y en la situacin econmica actual corren
el riesgo de sumarse al otro tercio.
En Amrica Latina estamos todava muy lejos de una socie-
dad en la que efectivamente existan dos tercios que gocen de una
movilidad social significativa. La realidad es mucho ms dura, con
niveles de pobreza que son inaceptables teniendo en cuenta las
riquezas existentes. No obstante, la politizacin del descontento
que data ya de fines de los noventa, y se ha expandido por todo el
continente, ha producido una expansin de ciudadana poltica y
social de mejor calidad.
Para que esa expansin tenga un desarrollo significativa-
mente diferente de los populismos que han sido tradicionales en
la regin, fenmenos a la vez muy poco productivos en trminos
de construccin de ciudadana efectiva, la voluntad ciudadana y
poltica deber traducirse ahora en frmulas institucionales soste-
nibles, necesariamente apoyadas por un aumento importante de
las capacidades estatales, aumento que incluye un amplio espec-
tro de instrumentos, que van desde redistribuciones importantes
de ingresos va reformas tributarias, hasta actividades eminente-
mente prcticas como la construccin de indicadores para medir y
controlar la aplicacin de los derechos de los ciudadanos, y poder
evaluar las capacidades de los estados y la efectividad que alcan-
zan en relacin con lo que se puede denominar sus anatomas.
El Estado de Ciudadana como el estado deseable requiere
para comenzar a existir de la existencia de algunas condiciones.
En primer lugar su sustento debern ser mayoras civilizatorias.
Con esto nos referimos al apoyo poltico y social, al nuevo contrato
social necesario, que respeta y garantiza tambin los derechos de
las minoras. Se trata de esas mayoras que contribuyen a expandir
el mnimo civilizatorio, esa actividad colectiva que es el voto y que
mantiene un mnimo de cohesin social y voluntad de nacin, a un
mximo alcanzable segn las capacidades y el contexto especfico
del pas. En otras palabras, mayoras aptas para redefinir el con-
337
trato social para lograr una sociedad ms justa. En segundo lugar,
ese Estado tendr que garantizar las dos condiciones bsicas para
el funcionamiento de la ciudadana civil: la seguridad del indivi-
duo y su derecho efectivo a la vida privada. En tercer lugar, debe-
r incluir en su misma estructura institucional los componentes
necesarios para una mayor participacin de los ciudadanos en los
asuntos pblicos. Es evidente que la brecha entre representantes y
representados en la democracia actual tendr que superarse a tra-
vs de un proceso democrtico ms interactivo. Ser necesario re-
definir las sociedades latinoamericanas como sociedades de acceso
abierto, tanto a la poltica, como a la economa y a la vida pblica.
En cuarto lugar, tendr que limitar drsticamente la influencia del
dinero en la poltica e incrementar de forma efectiva el control por
la poltica sobre el mercado financiero. Ese estado deber regular
los mercados pero a la vez se debe constituir en un motor de apo-
yo al desarrollo de un modelo econmico distinto, donde el ciu-
dadano y la ciudadana sean centrales, el empleo se constituya en
un instrumento decente y formal de ciudadana civil y la juventud
tenga perspectivas de emanciparse econmicamente. Finalmente,
una condicin bsica para la construccin de la estatalidad demo-
crtica reside en fortalecer y modernizar al Estado, y como ya se
seal ello evidentemente requiere de mayores recursos, que slo
se pueden lograr repartiendo la riqueza y con reformas tributarias
basadas en la equidad y la obligacin de contribuir proporcional-
mente al financiamiento de las actividades para ampliar la calidad
de la democracia y la ciudadana.
339
Anexo metodolgico
ndice de Ciudadana Social (ICS), ndice con
Capacidad Pas (ICSP) y Test de esfuerzo
ndice de Ciudadana Social (ICS)
El ICS es una propuesta para iniciar una conversacin con el
propsito de convenir un indicador, simple y actualizable regu-
larmente de ciudadana social (ICS) para Amrica Latina. El ICS
busca describir el estado del arte en la Regin en materia de ciu-
dadana social. Para tal efecto, a partir de datos reales, se cons-
truye un pas modelo para Amrica Latina, respecto del cual se
compara a todos los pases. El pas modelo se construye a partir
del mximo alcanzado por un pas en cada una de las variables
analizadas en funcin del comportamiento en la Regin y se acota
por su parte inferior con el peor comportamiento regional. Con
ello, el ICS busca fomentar el benchmarking identificando, para
cada pas, los vacos relativos respecto de experiencias en la Re-
gin, como tambin entre los derechos a nivel nacional. A partir de
una o ms variables, se construye un ndice para cada uno de los
derechos incluidos en el Pacto de Derechos econmicos, Sociales y
Culturales (DESC), se suman adicionalmente indicadores de des-
igualdad de gnero e ingreso.
Variables que comprende: Las variables analizadas provie-
nen de organismos internacionales con series homologadas para
cada uno de los indicadores, y sus componentes, utilizados. Estos
son:
El ndice de Igualdad de Gnero, basado en el ndice de
Desigualdad de Gnero del PNUD (medida compuesta que
refleja la desigualdad entre mujeres y varones en tres di-
340
mensiones: salud reproductiva, empoderamiento y merca-
do laboral. La dimensin de salud se mide con base en dos
indicadores: tasa de mortalidad materna y la tasa de fecun-
didad adolescente. La dimensin de empoderamiento tam-
bin se mide con dos indicadores: el porcentaje de escaos
del parlamento ocupados por cada sexo y por los niveles de
educacin segundaria o superior obtenido. La dimensin
laboral se mide por la participacin de las mujeres en la
fuerza laboral).
El ndice de GINI proviene de la base de datos de la CEPAL
para los casos de los pases de Amrica Latina.
El acceso a una vida digna se estima a travs del porcenta-
je de pobres, datos provistos por la CEPAL en materia de
porcentajes de pobres segn sexo y rea geogrfica (nor-
malmente datos a nivel de conglomerados urbanos).
El acceso al trabajo se hace a partir del ndice de empleo for-
mal como porcentaje de la poblacin en edad de trabajar,
para calcular los porcentajes de empleo formal se utilizaron
los datos de la OIT. La poblacin en edad de trabajar fue ob-
tenida de la CEPAL en base a las encuestas de hogares. Se
usa el indicador de Poblacin en Edad de Trabajar en cam-
bio del indicador tradicional de Poblacin Econmicamente
Activa para dar cuenta de la baja tasa de participacin de la
fuerza laboral en Amrica Latina. El clculo del empleo for-
mal se refiere al empleo total menos empleo informal. Em-
pleo informal hace referencia al sector no estructurado de la
poblacin trabajadora de un pas. Esto incluye segn datos
de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) la pobla-
cin ocupada segn las siguientes categoras: asalariados
privados en establecimiento de 5 o menos trabajadores; tra-
bajadores no asalariados patronos en establecimientos de 5
o menos trabajadores, trabajadores no asalariados indepen-
dientes, no profesionales, tcnicos o administrativos y per-
sonal de servicio domstico y trabajadores familiares auxi-
liares. La frmula que se aplic para calcular el porcentaje
de empleados es la siguiente: {(PEA-(PEA*TD))-EmplInf}/
{PEdT} donde PEA corresponde a la Poblacin Econmica-
mente Activa, TD significa la Tasa de Desempleo; EmplInf
se refiere al Empleo Informal y PEdT hace referencia a la
Poblacin en Edad de Trabajar. Para realizar los clculos se
utilizaron datos provenientes de la pgina de la OIT.
341
En el caso de la salud se combinan ndices de mortalidad
infantil y de esperanza de vida; informacin recogida de
los datos hbridos provenientes de los Informes de Desa-
rrollo Humano Mundial. El de educacin acumula tasa de
alfabetizacin y tasa de matriculacin a nivel primario, se-
cundario y terciario (a nivel bruto). Informacin recogida
de los datos hbridos provenientes de los Informes de De-
sarrollo Humano Mundial.
El acceso al sistema de seguridad social (el porcentaje de la
poblacin cubierta por pensiones, no disponible para todos
los pases) es recogido a partir de los informes provistos
por la OIT. (Este indicador por falta de datos para la mayo-
ra de los pases no es incluido en el clculo final del ICS).
El derecho a un medioambiente sano, es medido por la
huella ecolgica de cada pas
5
a partir de la informacin
provista por la organizacin Footprint.
Metodologa del ICS: Se han tomado los datos de todas las
variables antes descritas para los dos perodos de tiempo ms re-
cientes (2000 y 2010). En principio se han identificado los mejores y
peores valores obtenidos para cada variable entre los pases de la re-
gin. Se agregan los ndices de cada una de las variables a travs de
dos mtodos: uno de agregacin aditiva, y el otro a partir del clcu-
lo de las distancias euclideanas de las diferencias en cada una de las
variables. Esta ltima frmula parece preferible ya que atena las
diferencias de rangos que puede haber entre las variables. Adems
el mtodo agregativo asume que no hay interaccin entre las va-
riables y no considera la posibilidad de que las exclusiones tengan
efectos multiplicativos. De all la opcin en el texto por el mtodo
euclidiano. En la Tabla 1 se presentan los resultados obtenidos en
base a las dos opciones as como en el Grfico 1 se presenta el resul-
tado observado de la interaccin de ambos ICS (A y B).
Mtodo euclidiano: a partir del proceso antes descri-
to se aplica el clculo en base a la siguiente frmula
2
(xu xam)
2
(xb xbm)
2
como la raz cuadrada de la suma
de los cuadrados de la diferencia respecto del valor actual
al mejor posicionado (benchmarking); donde xaxa repre-
senta el valor de una variable (por ejemplo Empleo Formal)
para ese pas, xam xam representa el mejor valor presen-
tado por un pas entre todos los pases de la regin para
342
esa variable. Una vez obtenido el cuadrado de la diferencia
respecto del mejor valor de una variable para todas las va-
riables se procedi a aplicar la raz cuadrada obtenindose
valores entre 0 a 100. Si bien inicialmente los pases ms
cercanos a 0 representaran una mejor perfomance, a efec-
tos de una interpretacin intuitiva ms fcil, estos resulta-
dos se invirtieron y acotaron en un rango de 0 a 1 donde
el valor ms cercano a 1 representa la mejor perfomance y
viceversa.
Mtodo agregativo: en este caso luego de ser identifica-
dos los mejores y peores valores obtenidos para cada va-
riable en cada uno de los pases de la regin, se aplica el
clculo en base a la siguiente frmula: (X
idg
-X
p
)/(X
m
-X
p
)=
ICS
idgPAIS2010
donde X representa el valor de una variable
(por ejemplo IDG) para ese pas, X
p
representa el peor valor
presentado por un pas entre todos los pases de la regin
para esa variable y X
m
representa el mejor valor presentado
por un pas entre todos los pases de la regin para esa va-
riable. Esta frmula normaliza los resultados con valores
entre 0 y 1 para cada variable; a partir de ello se calcula
el ndice de Ciudadana Social para cada uno de los pases,
como la suma no ponderada de los indicadores menciona-
dos. El mismo procedimiento se aplic para calcular el ICS
del perodo anterior, siempre tomando como referencia los
mejores y peores valores de cada variable presentados en
el ltimo perodo (2009 o 2010 segn la actualidad de los
datos). Una vez aplicada esta frmula para cada una de las
variables y habiendo obtenidos valores entre 0 y 1 se proce-
di a calcular la media de valores (el ndice de Ciudadana
final) para cada uno de los pases. El mismo procedimiento
se aplic para calcular el ICS del perodo anterior, siempre
tomando como referencia los mejores y peores valores de
cada variable presentados en el perodo 2010.
Para ambos clculos del ICS se sensibiliz el resultado dejan-
do de considerar la huella ecolgica en una ocasin, as como los
ndices de desigualdad en el ingreso e igualdad de gnero en otra,
para ver si modificaba significativamente sus resultados, pero es-
tos cambiaron muy poco en el caso del ICS con mtodo agregativo
y nada en el caso del ICS con mtodo euclidiano, por lo que se
opt por mantener el ndice de huella ecolgica en el ICS y sacar
343
los dos ndices de equidad (gnero e ingresos). En las tablas 2 y 3
se muestran los resultados de este ejercicio.
Tabla 1.
ndice de Ciudadana Social por perodo y pas
PAS 2010 2000 PUNTOS DE CRECIMIENTO
0,16
0,22
0,18
0,09
0,08
0,05
0,18
0,12
0,11
0,14
0,06
0,18
0,12
0,2
0,26
0,04
0,09
0,26
0,69
0,36
0,48
0,72
0,3
0,71
0,38
0,4
0,15
0,24
0,54
0,25
0,58
0,4
0,51
0,28
0,8
0,61
0,53
0,13
0,29
0,63
0,21
0,66
0,2
0,28
0,04
0,11
0,49
0,07
0,46
0,21
0,25
0,24
0,71
0,35
2010 2000 PUNTOS DE CRECIMIENTO
0,12
0,24
0,2
0,06
0,16
0,09
0,18
0,1
0,2
0,16
0,11
0,17
0,07
0,14
0,25
0,13
0,12
0,34
0,78
0,32
0,69
0,73
0,54
0,64
0,49
0,41
0,27
0,22
0,59
0,29
0,6
0,37
0,6
0,45
0,8
0,68
0,66
0,08
0,49
0,67
0,38
0,55
0,31
0,31
0,07
0,06
0,48
0,12
0,53
0,23
0,35
0,32
0,68
0,34
PROMEDIO ADITIVO (ICS A) DISTANCIA EUCLIDIANA (ICS B)
Argenna
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos recogidos de las fuentes antes des-
critas.
Los clculos para cada perodo se realizaron utilizando los datos con que se
cuenta ms cercanos al perodo en cuestin, excluyndose en muy pocos
casos a pases por no contar con la informacin necesaria.
344
Tabla 2.
PAS RAZ CUADRADA SUMA DE CUADRADOS
22,10818419
68,0589342
30,76033208
27,25728332
46,33793921
36,12936089
17,37342577
50,61325764
59,15447388
73,08184829
78,44647125
40,94398994
71,18679765
37,18796798
63,44977594
41,71567095
55,15648102
20,15556404
32,01703896
488,771808
4632,01852
946,19803
742,959494
2147,20461
1305,33072
301,835923
2561,70185
3499,25178
5340,95655
6153,84885
1676,41031
5067,56016
1382,94496
4025,87407
1740,1972
3042,2374
406,246762
1025,09078
RAZ CUADRADA
NDICE DE CIUDADANA SOCIAL
(SIN DESIGUALDADES) 2010
22,1084855
68,0592807
30,7611385
27,2575322
46,3385292
36,1294648
17,3734258
50,6136025
59,1547606
73,0823671
78,4467872
40,9441882
71,1871358
37,1883699
63,450009
41,7159104
55,1570236
20,1556054
32,0171599
SUMA DE CUADRADOS
NDICE DE CIUDADANA SOCIAL
(CON DESIGUALDADES) 2010
488,785133
4632,06569
946,247643
742,973062
2147,25928
1305,33823
301,835923
2561,73676
3499,2857
5341,03237
6153,89843
1676,42655
5067,6083
1382,97485
4025,90364
1740,21718
3042,29726
406,248428
1025,09853
Argenna
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos recogidos de las fuentes antes des-
critas.
Los clculos para cada perodo se realizaron utilizando los datos con que se
cuenta ms cercanos al perodo en cuestin, excluyndose en muy pocos
casos a pases por no contar con la informacin necesaria.
345
Tabla 3.
PAS ICS SIN HUELLA ECOLGICA
0,74175199
0,24796503
0,48397924
0,81780855
0,31273983
0,81897332
0,99869792
0,42364703
0,45948519
0,17078756
0,27070874
0,63221829
0,26653877
0,66008874
0,38214813
0,55954615
0,32261168
0,87930717
0,69402135
ICS CON HUELLA ECOLGICA
0,68748462
0,35539859
0,47597389
0,71813498
0,29737861
0,70804612
0,75507816
0,37907838
0,39531257
0,15068978
0,24384153
0,54202938
0,25096933
0,5803706
0,40450542
0,51063131
0,28110699
0,80441382
0,60661233
Argenna
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos recogidos de las fuentes antes des-
critas.
Cualquiera sea el mtodo de agregacin que se use, se aprecia
que todos los pases experimentaron un incremento en su ICS du-
rante el perodo analizado. Los resultados no cambian muy signifi-
cativamente: el orden relativo de los pases bsicamente permane-
ce (salvo los casos de Brasil y Colombia) y el ritmo de progreso a lo
largo del perodo es levemente mayor con el mtodo de distancia
euclidiana. Tambin este mtodo presenta una menor dispersin
en los ndices agregados entre los pases de la Regin. El siguiente
grfico muestra los pases que aparecen mejor ubicados con el m-
todo de distancia euclidiana (sobre la curva) y los que empeoran
en su ranking (bajo la curva). (Ver grfico 1).

346
Grfico 1.
1
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1
ICS A (PROMEDIO SIMPLE
I
C
S

B

(
D
I
S
T
A
N
C
I
A

E
U
C
L
I
D
E
A
)
Ecuador
Venezuela
Colombia
Bolivia
Nicaragua
Paraguay
R. Dominicana
Guatemala
Per
Panam
Honduras
Mxico
El Salvador
Brasil
Argenna
Chile
Uruguay
Costa Rica
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos antes presentados.
Con ambos mtodos los pases de mayor progreso son Ve-
nezuela y Per, mientras los ms lentos varan segn el mtodo
de agregacin. Si se usa el promedio simple los ms lentos son
Repblica Dominicana y Costa Rica. Con el mtodo euclidiano se
suman a Costa Rica, Chile y Panam. Si se usa el mtodo de dis-
tancia euclidiana Brasil se suma a la categora de mejor ubicados,
obteniendo el cuarto mayor ICS. Segn la misma medicin Colom-
bia tambin escala posiciones ubicndose en el dcimo lugar.
Para mayor informacin en las tablas 4 y 5 se presentan los re-
sultados obtenidos a travs del mtodo de la distancia euclidiana
para cada una de las variables y perodos analizados.
347
Tabla 4.
P
A

S
9
4
,
7
9
9
8
0
6
8
0
,
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Fuente: Elaboracin propia en base a los datos recogidos de las fuentes antes descritas.
x Los clculos para cada perodo se realizaron utilizando los datos con que se
cuenta ms cercanos al perodo en cuestin, excluyndose en muy pocos
casos a pases por no contar con la informacin necesaria.
348
Tabla 5.
P
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0
,
9
0
5
0
,
8
6
1
0
,
9
1
3
0
,
9
1
5
0
,
9
1
4
0
,
8
7
7
0
,
9
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2
0
,
9
1
4
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S
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V
A

E
C
O
L

G
I
C
A
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos recogidos de las fuentes antes descritas.
Los clculos para cada perodo se realizaron utilizando los datos con que se
cuenta ms cercanos al perodo en cuestin, excluyndose en muy pocos
casos a pases por no contar con la informacin necesaria.
349
ndice con Capacidad Pas (ICSP)
El ICS busca representar el nivel en que se ejercen los dere-
chos desde la perspectiva del derecho habiente (de all la opcin
por indicadores de resultado para confeccionarlo). A partir de este
indicador se construye un segundo ICS que denominamos ICS Ca-
pacidad Pas (ICSP), que busca controlar el nivel de ejercicio de
los Derechos de acuerdo con la capacidad del pas o, dicho de otra
manera, considerando la capacidad de ejercer la obligacin legal
que tiene el Estado. Para tal efecto se utiliza como proxy el logarit-
mo natural del ingreso por persona de cada pas. Ello es coherente
con el principio incremental por nivel de desarrollo que tiene el
Pacto Internacional de DESC. Este segundo indicador, por lo tanto,
busca incorporar la perspectiva del derecho habiente y la del Es-
tado. Este se construye dividiendo el ICS por el logaritmo natural
del ingreso percapita del pas en cuestin
1
. La opcin de usar el
logaritmo natural tambin obedece al propsito de atenuar las di-
ferencias entre los pases, ya que las diferencias del logaritmo son
menores que las de utilizar directamente el ingreso por persona.
La Tabla 6 presenta los resultados obtenidos para cada perodo y
pas.
1. Esta idea proviene del Estudio de Fukuda-Parr y otros ya citados.
350
Tabla 6.
ndice de Ciudadana Social y Capacidad de los pases
PAS
0,83755527
0,81230345
0,76450935
0,74698105
0,72478317
0,68724455
0,66124639
0,6448191
0,61872649
0,59241219
0,55005166
0,49711801
0,46524985
0,43354161
0,38117676
0,36701674
0,31840788
0,26190442
0,77228492
0,73910908
0,78529078
0,59270998
0,39607189
0,66570137
0,71782716
0,45259431
0,55650151
0,48396336
0,43348364
0,40338297
0,40758967
0,31436496
0,11730189
0,18278932
0,09329598
0,08793337
Uruguay
Argenna
Chile
Brasil
Venezuela
Costa Rica
Panam
Per
Mxico
Colombia
Ecuador
R. Dominicana
El Salvador
Paraguay
Bolivia
Nicaragua
Guatemala
Honduras
2000 2010
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos recogidos de las fuentes antes des-
critas.
Los clculos para cada perodo se realizaron utilizando los datos con que se
cuenta ms cercanos al perodo en cuestin, excluyndose en muy pocos
casos a pases por no contar con la informacin necesaria.
El anlisis del comportamiento de los pases en las diversas
variables que se analizan considera dos variables: la tasa de cre-
cimiento del indicador durante el perodo y lo que se denomin
test de esfuerzo:
Test de esfuerzo
Este clculo busca medir el esfuerzo relativo de los pases en
el logro de resultados en las variables analizadas. Esta frmula
premia a los pases que ya hacen un mayor esfuerzo, ya que da
un bono al crecimiento de los pases de acuerdo a su (mayor)
351
distancia respecto de la media regional. A los pases que estn por
debajo de la media se les castiga su crecimiento en la misma mag-
nitud en que se alejan del gasto medio regional. Esta frmula, por
lo tanto, les exige un mayor crecimiento a los pases que estn por
debajo de la media regional. La frmula utilizada para medir el
esfuerzo es la siguiente: (X
p2
-X
p1
)-(X
x
-X
p2
) donde X
p2
se refiere a
los datos del indicador para el segundo perodo (2010); X
p1
son
los datos del indicador para el perodo primero (1995) y X
x
toma
en cuenta la media regional del indicador. Por otra parte, en los
grficos donde se indica que se est midiendo el crecimiento se
est aplicando slo la primera parte de la frmula (X
p2
-X
p1
). Se
sensibiliz el Test de Esfuerzo, dejando de premiar a los pases que
se situaban sobre el promedio, por ende slo restando el valor de
la diferencia de los pases que estn bajo la media respecto de ella.
La Tabla 7 presenta la serie de resultados en materia de medi-
cin del esfuerzo relativo de los pases por mejorar los niveles para
cada indicador utilizado en la medicin del ICS.
352
Tabla 7.
Esfuerzos relativos de los pases por mejorar en los niveles de cada indicador
PAS
-8,31578947
6,68421053
-19,3157895
-16,3157895
-12,3157895
-13,3157895
-16,3157895
-7,31578947
-17,3157895
-2,31578947
-0,31578947
-17,3157895
-12,3157895
0,68421053
1,68421053
-18,3157895
-8,31578947
-11,3157895
-8,31578947
4,17894737
6,87894737
4,67894737
8,37894737
2,07894737
7,87894737
7,07894737
6,97894737
0,57894737
3,27894737
1,2789473