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Desenvolvimento de Gerentes operacionais e supervisores DGOS

Apostila Mdulo I: Contexto da Administrao Pblica

Mdulo I: Contexto da Administrao Pblica


Pblico-alvo Servidores pblicos federais que atuam como gerentes intermedirios, operacionais e supervisores que tm equipe sob sua responsabilidade. Objetivo Geral Ampliar sua viso sobre as funes do Estado e da Administrao Pblica. Objetivos de Aprendizagem Ao final do curso os participantes devero ser capazes de: Reconhecer a especificidade da esfera pblica em contraposio esfera privada na sociedade contempornea; Compreender a relao entre o Estado e os servidores pblicos como essencialmente distinta da relao entre empregadores e empregados no setor privado; Refletir sobre o papel do servidor pblico como agente do Servio Pblico; Compreender as funes da Administrao Pblica em face do mundo globalizado.

Principais tpicos abordados O pblico e o privado; Anlise de conjuntura como ferramenta de compreenso das funes do Estado; As relaes entre o Estado e o Servidor; O servidor e o servio pblico; tica Pblica; A Administrao Pblica no mundo globalizado e as diretrizes gerais de Governo.

Carga horria 16 horas

SUMRIO
Sumrio....................................................................................................................3 1.Introduo.............................................................................................................4 2.Seo I A Dicotomia Pblico/Privado.............................................................5 2.1.A primazia do pblico sobre o privado........................................................................8 2.2.A fronteira entre o pblico e o privado........................................................................9 2.3.As prerrogativas do Estado sobre os agentes privados..............................................12 2.4.Os direitos do cidado e os deveres do Estado..........................................................14 2.5.Interesses privados e interesses coletivos...................................................................16 3.Seo II O Estado e o servidor pblico........................................................16 3.1.O servidor como agente do Estado.............................................................................17 3.2.Os diferentes agentes pblicos e suas formas de investidura.....................................18 3.3.As prerrogativas do Estado e as garantias do servidor...............................................20 3.4.Vnculo estatutrio e vnculo empregatcio: cargo pblico e emprego privado.........20 3.5.A tica profissional do servidor pblico....................................................................22 4.Seo III O Servidor e o servio pblico......................................................24 4.1.Os princpios orientadores da Administrao Pblica...............................................25 4.2.Poderes e deveres do administrador pblico..............................................................30 5.Seo IV A Administrao Pblica no mundo contemporneo.................33 5.1.Globalizao e neoliberalismo: desregulamentao, privatizao e abertura de mercados................................................................................................................33 5.2.Reorientao do papel do Estado no Brasil: criao de mercados e regulao dos novos agentes econmicos.....................................................................................35 5.3.As mudanas tecnolgicas e seus efeitos sobre a Administrao Pblica.................36 6.BIBLIOGRAFIA...................................................................................................39

A Administrao Pblica Brasileira e o Contexto Institucional Contemporneo*

1. Introduo A extenso dos poderes do Estado e o papel da Administrao Pblica na sociedade so temas que suscitam grandes controvrsias e em torno dos quais no se pode, rigorosamente, falar de consenso ou da existncia de uma posio dominante. Por se tratarem de questes que emanam do mago da reflexo e da prtica polticas, as formulaes que venham a ser produzidas a respeito carregaro, sempre, um forte vis ideolgico, alimentadas por diferentes vises de mundo, concepes e valores dos quais todos os indivduos das sociedades contemporneas, sem exceo, so portadores, conscientemente ou no. O reconhecimento desses vieses no nos deve desencorajar a enfrentar a questo, nem tampouco nos autoriza a fazer qualquer tipo de formulao, numa espcie de valetudo. Ao longo de sculos, a civilizao ocidental vem recorrentemente se colocando questes relativas ao Estado, ao exerccio do poder e s relaes entre Estado e sociedade 1, e essa reflexo socialmente acumulada deve servir-nos de base para refletir sobre o papel dos gerentes operacionais e supervisores da administrao pblica federal brasileira. Da tradio ocidental deriva uma dicotomia que remonta ao Direito Romano, e que ganharia novos contornos com o surgimento e desenvolvimento do Estado moderno, cuja compreenso fundamental para o desenvolvimento do nosso tema: a dicotomia entre pblico e privado, da qual todos os demais temas a serem tratados neste texto decorrem logicamente.

Texto elaborado por Ricardo Corra Coelho para o Mdulo Institucional do Curso de Desenvolvimento de Gerentes Operacionais e Supervisores, da ENAP. O autor doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP) e Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental da Administrao Pblica federal. 1 Essa reflexo no exclusiva da civilizao ocidental, tendo tambm sido desenvolvida em outras culturas. No entanto, a tradio ocidental j to ampla e as do Oriente nos so to desconhecidas que a prudncia nos aconselha a nos restringirmos ao nosso prprio universo cultural.

2. Seo I A Dicotomia Pblico/Privado Toda dicotomia carrega um elevado grau de arbitrariedade na medida em que pretende dar conta de todo o universo de possibilidades. O que se encontra na esfera pblica est necessariamente fora da esfera privada, e tudo o que no se encontra na esfera pblica situa-se, necessariamente, na esfera privada. Um termo exclui o outro, e ambos recobrem a totalidade do existente e do imaginvel. No mundo real, nem sempre as definies so to claras quanto no mundo dos conceitos. Intuitivamente, associa-se, sem dificuldade, o Estado esfera pblica, e a empresa capitalista esfera privada. No entanto, medida que se vai distanciando dos casos extremos, a classificao vai tornando-se menos bvia. Por exemplo, em que esfera deve-se situar a empresa pblica? E os partidos polticos? Antes de nos precipitarmos em responder a essas perguntas, examinemos os componentes de cada um dos termos, tentando identificar o que fundamental em um e em outro. A definio da esfera pblica uma construo, ao mesmo tempo, intelectual e coletiva. Na substncia ou na materialidade das coisas no h nada que inequivocamente situe um bem ou um servio na esfera pblica. Esta , na verdade, resultado de uma conveno social especfica. Integra a esfera pblica aquilo que o conjunto da coletividade, e no apenas uma parte dela, pactua, explicita ou implicitamente, ser de interesse comum a toda ela. Tudo aquilo que uma coletividade, tambm chamada de povo, em um determinado momento de sua histria, convencionar ser de interesse ou de propriedade comum integrar a esfera pblica, ficando todo o restante adstrito esfera privada. Conclui-se disso que no h nada que seja intrinsecamente pblico nem intrinsecamente privado, j que ambos campos resultam de conveno coletiva. Definidos os conceitos desta forma, percebe-se que o pblico tem precedncia sobre o privado. A delimitao da esfera pblica positiva, sendo a da esfera privada residual. O espao pblico e tudo o que nele se insere deve ser explicitado, positivamente, ao passo que no espao privado caber tudo aquilo que ficar de fora da esfera pblica, portanto, residualmente. A construo da esfera pblica tambm historicamente delimitada. O que em um momento da Histria considerado indubitavelmente pblico pode no o ser em outro. Tomemos alguns exemplos para explicitarmos esse ponto relevante.

Contemporaneamente, considera-se que a defesa da coletividade das agresses externas, um bem claramente pblico, encargo de uma instituio igualmente pblica o exrcito nacional, ou mais genericamente, as foras armadas nacionais, regulares e profissionais. No entanto, nem sempre foi assim. Durante a maior parte da histria do Ocidente, essa funo foi delegada a exrcitos de mercenrios, portanto, a grupos privados contratados pontualmente pelos governantes para a defesa dos seus povos e territrios. De forma anloga, considera-se hoje a coleta de impostos uma funo eminentemente pblica e executada por agentes pblicos. No entanto, durante a Idade Mdia, os impostos eram cobrados por particulares daqueles que utilizavam estradas ou pontes situadas em terras particulares. Nas sociedades contemporneas capitalistas e democrticas - sejam elas repblicas, como o Brasil, ou monarquias constitucionais, como o Reino Unido - o patrimnio e o oramento pblicos encontram-se inteiramente separados do patrimnio e do rendimento dos governantes. No entanto, em outros tempos, essa separao no existia e em outras localidades continua no existindo como, por exemplo, no Sultanato de Brunei, na sia, onde todo o patrimnio do Estado contabilizado como de propriedade do sulto, o que faz do monarca de to diminuto pas o indivduo mais rico do mundo. A clara separao entre esfera pblica e privada a marca distintiva das sociedades capitalistas e democrticas contemporneas em relao s sociedades tradicionais do Ocidente e demais sociedades da atualidade. Dessa separao decorrem todas as demais diferenciaes relevantes: a existncia de um Direito Pblico e de um Direito Privado; a separao entre Estado e sociedade civil; a delimitao dos poderes dos governantes em relao ao conjunto do Estado e aos cidados. Nessas sociedades, a forma de administrao do Estado tambm substantivamente distinta da forma de administrao nas sociedades tradicionais. Nestas, predomina a administrao patrimonial, que implica em uma forma de gesto dos negcios pblicos como se estes fossem negcios privados dos seus governantes. Nas modernas sociedades contemporneas, a forma de administrao predominante a burocrtica, caracterizada por uma srie de procedimentos administrativos, estudados exausto por Max Weber2, baseados na legalidade dos atos, na impessoalidade das decises, no profissionalismo dos agentes pblicos e na previsibilidade da ao estatal3.
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WEBER (1994). Nos anos 1990, surgiria no Brasil o conceito de administrao gerencial, com o objetivo de contrapor-se ao de administrao burocrtica e substitu-lo como forma de administrao mais condizente com as necessidades da sociedade contempornea. Esse novo conceito, no entanto,

A Esfera pblica , por excelncia, a esfera de ao do Estado, enquanto que a esfera privada a de ao da sociedade civil. O Estado moderno exerce diferentes funes de interesse da sociedade, as quais so funcionalmente distribudas entre diferentes instituies. De acordo com Montesquieu, o Estado possui trs funes fundamentais, sendo todas as suas aes decorrentes de uma, ou mais, dessas funes: A funo legislativa, que a de produzir as leis e o ordenamento jurdico necessrios vida em sociedade; a funo executiva, que a de fazer cumprir as leis; e a funo judiciria, que a de julgar a adequao, ou inadequao, dos atos particulares executados pelos agentes pblicos ou por atores privados - s leis existentes. Tendo em vista evitar que o Estado abusasse do seu poder, tornando-se tirnico com os seus sditos, Montesquieu iria formular a teoria da separao funcional dos poderes, a qual daria origem separao entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, tal como os conhecemos hoje. Na esfera pblica, os indivduos so sempre concebidos como cidados, seja na posio de agente pblico - isto , de servidor pblico - seja na condio de simples usurio dos servios pblicos ou sujeito submetido s leis e normas impostas pelo Estado. Na esfera privada, os indivduos so concebidos como pessoas fsicas procura da satisfao de seus interesses particulares. Na esfera privada, os indivduos podem associarse e constituir pessoas jurdicas com a finalidade de perseguir os mais diferentes objetivos econmicos, polticos, religiosos, culturais etc.. A personalidade coletiva resultante dessa associao segue, no entanto, sendo privada, e no se confunde, em momento algum, com a associao e coletividade pblicas. Examinemos o que faz com que certas associaes tenham carter pblico e outras, privado. A associao pblica uma associao nica e, portanto, substantivamente diferente de todas as demais. O Estado, que o resultado por excelncia dessa associao, representa a totalidade dos cidados que a ele se encontram sujeitos. Todas as demais so associaes parciais e representam parte dos cidados, carecendo, por isso, de carter pblico.

iria se opor ao conceito weberiano de burocracia apenas na aparncia. Na contraposio entre administrao gerencial e administrao burocrtica, confere-se ao termo burocracia o sentido consagrado pelo senso comum, que o de papelada e de excesso de formalismos disfuncionais administrao, e no o sentido que lhe confere Weber (1994). Na verdade, o conceito de administrao gerencial iria se fundamentar fortemente na concepo weberiana de burocracia, incorporando caractersticas conceptualmente secundrias das teorias da administrao mais recentes. Sobre a contraposio entre administrao gerencial e administrao burocrtica, consultar BRESSER PEREIRA (1996).

2.1.

A primazia do pblico sobre o privado

De tudo o que foi at aqui tratado, decorre, logicamente, a primazia do pblico sobre o privado. O Estado e suas instituies so as nicas instncias que representam o todo em uma determinada sociedade, sendo todas as demais instituies representantes de partes, donde a primazia do pblico sobre o privado. A relao entre Estado e sociedade civil , portanto, uma relao entre desiguais, em que a ltima se encontra subordinada ao primeiro. Isso no quer dizer que o Estado possa, a todo momento e sob qualquer pretexto, intervir na sociedade civil, pois primazia significa assimetria respaldada pelo Direito, e no arbitrariedade. Como afirmado anteriormente, a primazia do pblico sobre o privado revela-se tambm na precedncia do pblico sobre o privado. Primeiro, o Estado, atravs do exerccio de sua funo legislativa, determina a esfera de interveno do poder pblico; depois, por excluso e residualmente, e que se determina a esfera privada. Uma vez determinada esta, os indivduos e suas associaes particulares podem nela fazer tudo aquilo que a lei no proibir ou expressamente autorizar e deixar de fazer tudo aquilo que a lei no obrigar. A essa autonomia dos indivduos na sociedade civil chama-se liberdade negativa. O Estado e os agentes pblicos, contrariamente aos cidados na sociedade civil, no gozam de liberdade negativa. A rigor, a expresso liberdade de ao no aplicvel ao Estado e seus agentes, que s podem e devem fazer aquilo que a lei obrigar ou autorizar. Normativamente, a primazia do pblico sobre o privado funda-se na contraposio entre interesse coletivo e interesse individual. O bem comum no resulta da soma daquilo que bom para cada indivduo, razo pela qual os interesses individuais (privados) devem ser subordinados aos interesses coletivos (o bem pblico).

2.2.

A fronteira entre o pblico e o privado

A primazia e precedncia do pblico sobre o privado fazem com que a fronteira entre um e outro seja mvel, ora o Estado avanando sobre a esfera privada, ora recuando. Existem, porm, algumas atividades consagradas como exclusivas do poder pblico, outras em torno das quais no existe qualquer consenso e outras ainda que suscitam os mais vivos embates. Entre as aes consensualmente consideradas como exclusivas do Estado, encontram-se, por exemplo, as atividades legislativas e judicirias. No seria imaginvel que a elaborao de leis, que determinaro as obrigaes e delimitaro a esfera de liberdade de todos, fosse conferida a mos privadas. Tampouco seria admissvel que a funo de dirimir os conflitos entre as partes fosse conferida a uma delas. Por isso, a elaborao legislativa normalmente conferida a corpos coletivos em que estejam representados todos os interesses da sociedade de forma a que as leis por eles produzidas venham a representar a vontade coletiva. Por isso tambm que a atividade judiciria conferida a tribunais, compostos por magistrados com formao jurdica adequada e situados acima dos interesses das partes. Mesmo nos casos em que julgamentos so decididos por jri popular, esses se encontram organizados e institudos no interior do Estado e coordenados por seus magistrados, a fim de garantir que sua deciso seja coletiva e orientada pelo livre discernimento de cada jurado, e no enviesada por interesses particulares. Na esfera de atuao do Executivo, algumas atividades tampouco suscitam controvrsias. No se contesta que a defesa das agresses externas deva caber s foras armadas nacionais e que a segurana e manuteno da ordem pblica internas devam ser asseguradas pelas foras policiais. Tambm no se questiona que a representao dos interesses de um Estado no exterior deva ser encargo de diplomatas profissionais, mas se por uma razo qualquer um Estado no contar com representao diplomtica prpria em outro pas, admite-se que os seus interesses sejam representados por terceiros. A partir desse ponto os consensos vo desaparecendo e as divergncias emergindo. A coleta de impostos considerada, no Brasil, como atividade eminentemente pblica e executada por servidores pblicos, mas na Argentina chegou-se a admitir a terceirizao da coleta de impostos como forma de aumentar a arrecadao. No Brasil, o sistema penitencirio

pblico e administrado por servidores pblicos, mas no Reino Unido chegou-se a privatizar a administrao penitenciria. Outras atividades so consideradas de interesse pblico, mas no exclusivamente providas pelo poder pblico. Entre essas se encontra a maior parte dos servios sociais, como os de educao e de sade, que so oferecidos tanto por instituies pblicas como privadas. Nas sociedades capitalistas, considera-se que as atividades produtivas sejam, eminentemente, incumbncia dos agentes privados. A deciso de produzir um determinado produto para venda no mercado seria privada e independente do Estado, assim como tambm privada seria a deciso dos indivduos de adquirir, ou no, um determinado produto no mercado. No entanto, consideraes orientadas pelo interesse coletivo podem levar o Estado a intervir nessa esfera tipicamente privada. Na primeira metade do Sculo 20, at mais ou menos a dcada de 1970, a expanso da ao do Estado sobre reas, at ento consideradas privativas da sociedade civil, seria notvel. Essa interveno do Estado iria se dar sob trs formas: A regulao pblica de relaes at ento consideradas exclusivas da esfera privada; a prestao de servios sociais; e a produo de bens considerados essenciais ou de interesse coletivo. A regulao pelo Estado das relaes de trabalho entre empregadores e empregados foi, possivelmente, a interveno do poder pblico que maior impacto causaria nas sociedades ocidentais do incio do Sculo 20, at ento culturalmente orientadas pelo liberalismo econmico4. Essa doutrina considerava que o mbito das relaes econmicas, entre as quais as relaes de trabalho, era esfera exclusivamente privada. Com a organizao do movimento operrio e intensificao da ao sindical e das lutas sociais na Europa, alimentadas pelas ideologias socialistas e comunistas do Sculo 19, gradualmente a rigidez liberal iria ceder espao interveno do Estado at o estabelecimento do que iria se convencionar chamar de Estado de Bem-Estar Social, ou Welfare State 5. Aps a grave crise econmica de 1929 e o perodo de depresso que se seguiu, os Estados passariam,
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Tambm conhecido como doutrina do Laissez faire, derivada da expresso francesa, Laissez faire, laisser passer cunhada no sculo 18 por Vincent de Gournet e posteriormente popularizada pelos defensores do liberalismo econmico, que literalmente, quer dizer deixe fazer, deixe passar, preconizando a no interveno do Estado nas relaes entre os agentes econmicos no mercado. 5 O Estado do bem-estar (welfare state), ou Estado assistencial, pode ser definido como o Estado que garante tipos mnimos de renda, alimentao, sade, habitao, educao assegurados a todo o cidado no como caridade mas como direito poltico(H. L. Wilensky, 1975). (BOBBIO, 1986, 416)

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tambm, a intervir na regulao de outras esferas das atividades econmicas como forma de evitar outros perodos de crise to profundos. A prestao de servios sociais pelo Estado seria outro componente importante do Estado de Bem-Estar Social. At ento, os servios sociais, hoje considerados de interesse incontestavelmente pblico, como sade, educao e assistncia social, eram prestados por organizaes privadas, geralmente, por instituies filantrpicas confessionais ou laicas 6. Ao longo do Sculo 20, outros servios sociais passariam ainda a ser oferecidos pelo poder pblico, como transporte, habitao e lazer. A interveno direta do Estado na produo de bens apareceria como outro componente importante do avano da esfera pblica sobre a privada, sobretudo em sociedades da periferia do sistema capitalista que comeavam a industrializar-se tardiamente, como o Brasil. Partindo do diagnstico de que os capitais nacionais privados no eram suficientemente fortes para fazer os investimentos produtivos necessrios industrializao do pas, e sendo essa considerada um bem comum e nica via de desenvolvimento nacional, o Estado brasileiro passaria a atuar como produtor de bens em reas consideradas estratgicas, como siderurgia, minerao, produo de motores, energia e combustveis, alm do financiamento das atividades produtivas privadas. So exemplos disso: A criao da Companhia Siderrgica Nacional (CSN), em 1941; da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), em 1942; da Fbrica Nacional de Motores (FNM), em 1943; da Companhia Hidroeltrica do So Francisco, em 1945; do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), em 1952 - posteriormente transformado em Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); e da Petrobrs, em 1953. Em tempos recentes, a participao do Estado na regulao, prestao de servios e produo de bens iria refluir, no Brasil e no mundo, refluxo esse que ser objeto de anlise em outra seo deste texto. Para efeito do que nos interessa nesta seo, que a fronteira entre o pblico e o privado, o que importa reter que ela flexvel, mutvel no tempo e no espao, de acordo com o que uma determinada coletividade nacional julga ser, ou no, de interesse coletivo. A formulao de Rousseau, no Contrato Social, a esse respeito segue sendo lapidar: perguntar at onde se estendem os direitos respectivos do soberano e dos cidados perguntar at que ponto estes podem comprometer-se consigo mesmos, cada um perante todos e todos perante cada um.7
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A nica notvel exceo seria a oferta de educao gratuita em escolas pblicas, desde o Sculo 19. 7 ROUSSEAU (1987, 50).

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2.3.

As prerrogativas do Estado sobre os agentes privados

O Estado goza de diversas prerrogativas sobre os agentes privados, todas elas derivadas da assimetria existente entre Estado e sociedade civil. Existe toda uma hierarquia de prerrogativas, que exercidas pelos devidos agentes, vo do poder soberano, que tudo pode - desde que constitudo por representantes de todo os cidados reunidos em assemblia constituinte - ao poder limitado em diferentes graus. A Constituio brasileira de 1988 iria prever alguns mecanismos para a alterao dessa relao e da prpria forma do Estado. No Ato das Disposies Transitrias, foi previsto um plebiscito e uma reviso do texto constitucional em 1993. Neste ano, o eleitorado, em plebiscito, iria decidir-se pela manuteno da Repblica e do Presidencialismo, ocasio em que teve a oportunidade de escolher a Monarquia e o Parlamentarismo. No entanto, a qualquer momento o Poder Legislativo pode alterar a Constituio por meio de Propostas de Emenda Constitucional (PECs), desde que respeitadas as chamadas clusulas ptreas que no so passveis de modificao, quais sejam: a forma federativa de Estado; o voto direito, secreto, universal e peridico; a separao dos Poderes; e os direitos e garantias individuais. As Emendas Constituio so possveis mediante a sua aprovao por maioria qualificada, isto , de 3/5 dos deputados federais e 3/5 dos senadores, em votaes em dois turnos em cada uma das duas casas do Congresso Nacional. A elaborao e alterao de Leis Complementares, que se encontram previstas na Constituio, requerem a aprovao da maioria absoluta dos representantes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, isto , 50% mais um de todos os seus membros. J as Leis Ordinrias requerem aprovao por maioria simples, isto , de 50% mais um dos presentes, em cada Casa, em sesses que tenham obtido quorum (50% mais um de todos os representantes). A prerrogativa de criar normas infra-legais do Poder Executivo. O presidente da Repblica, os governadores de estado e do Distrito Federal e os prefeitos municipais tm o poder de emitir Decretos, regulamentando as disposies legais. Os Conselhos, criados por Lei, normatizam por Resoluo; e os ministros e secretrios de Estado, por sua vez, exercem o seu poder normativo com efeitos externos - isto , sobre a sociedade - por meio de Portarias. At o fim da linha hierrquica, o servidor pblico, na qualidade de agente do

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Estado, exerce um conjunto de poderes com efeitos sociais que sero objeto de anlise detalhada em outra sesso deste texto. O Estado pode estabelecer contratos com o os agentes privados, mas mesmo em relaes contratuais, conceptualmente uma relao entre iguais, o Estado conserva certas prerrogativas. O Estado tem o poder de alterar os seus contratos unilateralmente, se assim requerer o interesse pblico. Em contrapartida, deve compensar o agente privado pelo prejuzo que a alterao contratual eventualmente lhe impuser. Em caso contrrio, o Estado estaria sendo arbitrrio com os agentes privados, e a unilateralidade no significa, de forma alguma, arbitrariedade. A unilateralidade prerrogativa do Estado porque s ele age no interesse pblico, agindo os demais agentes, todos privados, lcita e legalmente, na defesa dos seus interesses privados. Na sociedade civil, os contratos estabelecidos entre partes juridicamente consideradas como iguais, s podem ser alterados mediante a vontade expressa de ambas as partes contratantes. Como cada parte defende, legitimamente, seus interesses privados, os contratos no podem nunca ser alterados unilateralmente. O Estado tem ainda a prerrogativa de interferir num dos direitos mais caros s sociedades capitalistas, que o direito propriedade. Sem cometer qualquer arbitrariedade, o Estado pode operar a transferncia compulsria de um bem de um indivduo ou de uma empresa particular para o domnio pblico, em carter temporrio ou permanente, conforme o caso, sempre que houver um motivo de interesse pblico legalmente sustentado. Essa interveno na propriedade privada imposta de forma discricionria com nus para o Estado, que deve indenizar o particular objeto da expropriao. O Estado poder desapropriar um particular quando houver: Necessidade pblica, isto , quando a Administrao Pblica se defrontar com situaes de emergncia que para serem satisfatoriamente resolvidas exigem a transferncia urgente de bens de terceiros para o seu domnio e uso imediatos; utilidade pblica, quando a transferncia de bens de terceiros para a administrao for conveniente, embora no imprescindvel, como no caso de expropriao de terras, urbanas ou rurais, para a construo de vias pblicas; e por interesse social, quando as circunstncias impuserem a distribuio ou o condicionamento da propriedade para o seu melhor aproveitamento, utilizao ou produtividade em benefcio da coletividade ou de categorias sociais que forem objeto do amparo especfico do poder pblico, como nos casos de reforma agrria.

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Como foi apontado nesta seo, as prerrogativas do Estado so muitas, mas todas exercidas dentro da estrita legalidade e em benefcio pblico. Em caso contrrio, no caberia falar de prerrogativas, mas de arbtrio, que o abuso do poder pblico.

2.4.

Os direitos do cidado e os deveres do Estado

Todo servio prestado pela Administrao Pblica obrigao do Estado e direito do cidado, e no servio voluntariamente prestado. A prestao voluntria de servios restrita esfera privada e proibida na Administrao Pblica e aos servidores pblicos, a no ser nos casos previstos por lei. Todo servio pblico, seja ele gratuito ou pago, sempre prestado como dever do Estado e ser sempre direito do cidado, tambm conforme a lei que determinar quem ter acesso a um determinado servio ou no. norma do Direito Pblico, derivada da assimetria entre Estado e sociedade civil, que ao Estado s cabe fazer aquilo que a lei mandar ou expressamente permitir. Portanto, todo servio prestado pelo Estado no ser nunca caridade ou benevolncia, mas obrigao do poder pblico para com os cidados. Frequentemente confunde-se gratuidade com caridade ou filantropia, assim como tambm bastante comum a confuso entre servios pblicos e servios gratuitos e entre servios pagos e servios privados. Essas so noes equivocadas e conflitantes com o conceito de cidadania e, por isso, necessitam ser devidamente esclarecidas. A gratuidade no constitutiva do servio pblico, podendo tambm o setor privado oferecer servios gratuitos sem que isso os tornem pblicos. Os servios privados e pagos no apresentam qualquer problema de compreenso: So pagos pelos deles usufruem queles que os prestam e que arcam com os custos e riscos da sua oferta. Assim funcionam os consultrios mdicos particulares, as escolas privadas que no recebem subsdios de nenhuma organizao e todas as empresas privadas de prestao de servios e de consultorias. Os servios gratuitos j so de mais difcil compreenso, pois nem sempre fica claro para o usurio quem arca com os seus custos: Se o estado, por meio de impostos, como no fornecimento de ttulo de eleitor e nos servios mdicos em postos de sade e hospitais pblicos; se o setor privado, por filantropia, como nos servios prestados por instituies de caridade; se ambos, como o caso de diversas Organizaes No-

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Governamentais (ONGs), que recebem dinheiro do Estado e do setor privado; ou por meio de contribuies sociais, como as aposentadorias e penses oferecidas pela Previdncia Social. Existem ainda servios que so parcialmente pagos pelo usurio e oferecidos pelo setor pblico, que arca com os demais custos no cobertos pelas taxas cobradas, como os exames vestibulares e as taxas de matrcula em algumas universidades pblicas. E existem ainda servios pblicos inteiramente pagos, como os de inspeo feitos pelas diferentes agncias reguladoras nas empresas e instituies reguladas pelo Estado. No existe, portanto, qualquer relao entre gratuidade e servios pblicos, uma vez que servios privados podem ser gratuitos e servios pblicos podem ser pagos. O que faz com que o poder pblico decida-se por oferecer um determinado servio gratuitamente a convenincia pblica ou a necessidade social. conveniente para o poder pblico oferecer gratuitamente a iluminao pblica, j que seria praticamente impossvel cobrar com justia dos usurios a iluminao que beneficia a cada um. Tampouco faria sentido isentar do pagamento de taxas aqueles que podem faz-lo, restringindo-se esse benefcio queles que comprovarem ou declararem necessidade (como o caso da taxa do Exame nacional do Ensino Mdio Enem). No entanto, existe uma relao necessria entre servio pblico e servios prestados obrigatoriamente pelo Estado, e no voluntariamente. A prestao voluntria de um servio prerrogativa do setor privado, uma vez que ao setor pblico s cabe fazer o que a lei determinar ou autorizar. Agentes privados podem decidir oferecer servios de filantropia em uma ou outra rea, a um ou outro grupo, assim como podem unilateralmente decidir suspender a prestao dos seus servios. O usurio de um servio filantrpico no exerce direito algum; apenas se beneficia da caridade ou fraternidade de outrem. O mesmo no ocorre com a Administrao Pblica. Todo servio pblico prestado pelo Estado porque obrigado por lei, e a mesma lei que obriga o Estado a prestlo a que garante ao cidado o direito e o acesso a ele. Essa a idia central da noo de cidadania.

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2.5.

Interesses privados e interesses coletivos

A distino entre o pblico e o privado, a delimitao da fronteira entre um e outro, a determinao da extenso dos poderes e das prerrogativas do pblico sobre o privado derivam todas do reconhecimento da diferena entre interesses privados e interesses coletivos. Se esses interesses fossem coincidentes, como foram na pr-histria da humanidade, e ainda o so em algumas sociedades tribais existentes pelo mundo, inclusive no Brasil, no haveria Estado, Administrao Pblica, Direito Pblico nem Direito Privado. A rigor, no haveria nem mesmo a distino entre Estado e sociedade e entre pblico e privado, que foi e segue sendo completamente desconhecida das sociedades tribais. A contraposio de interesses entre os indivduos de uma mesma sociedade, que iria resultar da acumulao de riquezas, da diviso social do trabalho e da estratificao social - isto , da diviso dos membros do mesmo grupo social em castas, estamentos ou classes - que produziria essa oposio inconcilivel de interesses e de vises de mundo. Para manterem-se unidas e no perderem toda a riqueza social acumulada a duras penas, as sociedades, cujas populaes j se encontravam divididas pelos seus interesses privados, iriam criar o Estado - um artifcio, uma obra coletiva. Hobbes (1979) iria comparar o Estado ao mitolgico monstro Leviat, que composto pela associao das foras de todos os homens, incorporaria a fora e a vontade coletivas, garantindo a todos e a cada um a paz e segurana necessrias ao desenvolvimento e prosperidade individuais e coletivos. Dessa oposio inconcilivel surgiria o Estado, e com ele a Administrao Pblica, o servio e os servidores pblicos, que sero objeto das prximas sees.

3. Seo II O Estado e o servidor pblico A relao que o Estado estabelece com os seus servidores de natureza inteiramente distinta da relao estabelecida entre empregadores e empregados no setor privado. Neste, o empregador, que pode ser um indivduo, uma empresa capitalista ou uma associao sem fins lucrativos, estabelece os fins que ir perseguir e para execut-los contrata livremente no mercado os indivduos que bem entender, atribuindo-lhes as funes que lhe aprouver. Respeitados os limites impostos pela lei, os empregadores e empregados encontram-se no pleno exerccio da sua liberdade negativa.

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Excetuando as atividades ilcitas, como a produo, distribuio e comercializao de drogas proibidas por lei, o empregador pode livremente determinar seus empreendimentos e contratar seus executores a partir dos critrios que ele mesmo estabelecer, por mais absurdos que esses possam parecer. Imaginemos uma situao no limite do absurdo para exemplificar a amplitude da liberdade negativa exercida pelos agentes privados. Um empresrio pode decidir-se a lanar no mercado um novo produto: gua de torneira empacotada. Observando as normas estabelecidas pelos poderes pblicos competentes, como a vigilncia sanitria e a secretaria estadual de sade, esse empresrio poder, legtima e legalmente, lanar-se no seu empreendimento. Para tanto, poder contratar quem quiser. Respeitando a legislao trabalhista, esse empresrio poder decidir-se a empregar apenas pessoas idosas e portadoras de deficincia fsica, no precisando justificar esse critrio perante ningum, pois essa discriminao positiva no contraria a lei. Poder ainda organizar a produo e comercializao do seu produto da forma que julgar mais conveniente, criando um departamento voltado para a distribuio do seu produto na regio do semi-rido nordestino e outro departamento de exportao para os pases do Saara. Se nesses mercados o empresrio imaginrio encontrar compradores para o seu produto, auferir lucros, tendo sucesso o seu empreendimento. Se ao contrrio, aps algum tempo (tempo que ele prprio estabelecer) estiver acumulando prejuzos e resolver encerrar o empreendimento, poder livremente faz-lo, demitindo todos os seus empregados mediante o pagamento do que a lei exigir. Essa liberdade de empreendimento, de contratao e de demisso de empregados prerrogativa do setor privado e inexistente no setor pblico. Tipicamente, no setor privado, empregadores e empregados estabelecem entre si relaes contratuais no pleno exerccio de sua liberdade negativa. No setor pblico, a relao que se estabelece entre Estado e servidor a de representao, no sendo o servidor outra coisa seno o agente do poder pblico.

3.1.

O servidor como agente do Estado

Agentes so as pessoas fsicas incumbidas de exercer as funes administrativas que cabem ao Estado e que ocupam cargos ou funes na Administrao Pblica. Os cargos ou funes pertencem ao Estado, e no aos agentes que os exercem, razo pela qual

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o Estado pode, discricionariamente, suprimi-los ou alter-los. Os cargos so os lugares criados por lei na estrutura da Administrao Pblica para serem providos por agentes, que exercero suas funes na forma legal. O cargo integra o rgo, enquanto o agente, como pessoa fsica, o ocupa na condio de titular. A funo o encargo legalmente atribudo aos rgos, cargos e seus agentes. Os rgos, cargos e funes, existentes na Administrao Pblica, so criaes legais e, portanto, abstratas, que se encarnam nos agentes, que so pessoas fsicas. Na estruturao do servio pblico, o Estado cria cargos e funes, institui classes e carreiras, faz provimentos e lotaes, estabelece vencimentos e vantagens, e delimita deveres e direitos para os servidores.
Portanto, cargo pblico o lugar institudo na organizao do funcionalismo, com denominao especfica, atribuies tambm especficas e salrio correspondente, para ser provido e exercido (ou seja, encarnado) por um titular. Quanto funo administrativa, a atribuio ou o conjunto de atribuies que a administrao atribui a cada categoria profissional, ou comete individualmente a determinados servidores para a execuo de servios 8.

3.2.

Os diferentes agentes pblicos e suas formas de investidura

Assim como na Administrao Pblica a diferentes cargos so atribudas diferentes funes, o acesso a esses cargos tambm se d por diferentes formas de investidura. Estas derivam da natureza distinta das funes pblicas a serem exercidas por cada agente. A investidura poltica d-se por eleio. No Brasil, esta a forma de acesso a todos os cargos de representao popular no Poder Legislativo e aos mais altos cargos do Poder Executivo em suas diferentes esferas - federal, estadual e municipal. Nas democracias, os cargos de maior poder tm essa forma de investidura, que pode se dar tanto por eleio direta quanto por eleio indireta. No Brasil, a partir da entrada em vigor da Constituio de 1988, todas as eleies passaram a ser diretas, isto , so os cidados devidamente habilitados a votar que escolhem diretamente os ocupantes dos cargos de presidente, governador, prefeito, senador, deputado federal, deputado estadual ou distrital e vereador. No entanto, existem democracias em que o acesso a alguns cargos d-se por eleio indireta, isto , por intermdio de um colgio eleitoral no qual os eleitores no so os cidados, mas seus representantes, como nas eleies para o Senado na Frana. No Brasil, os agentes ocupantes de cargos de investidura poltica so sempre temporrios, com

MEIRELLES (1989, 66)

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mandatos rigidamente determinados, mas h outras democracias em que h cargos polticos vitalcios, como o de alguns senadores na Itlia, o Chile e o Peru. Aos agentes polticos do Poder Executivo cabe a definio das diretrizes e das polticas de governo a serem observadas por toda a Administrao Pblica a eles subordinada. Os agentes eleitos e os agentes por eles nomeados para os cargos de primeiro e segundo escales da Administrao encontram-se democrtica e legitimamente investidos do poder de reorientar a ao do poder pblico para a direo que lhes aprouver, respeitados claro - os limites das leis e da Constituio. J aos escales inferiores da Administrao, caber a observncia daquelas diretrizes e orientaes, no devendo opor resistncia ao cumprimento das ordens emanadas dos escales superiores. Enquanto cidado, o funcionrio pblico, em qualquer nvel hierrquico, pode votar em quem bem entender nas eleies, mas enquanto agente do poder pblico deve cumprir com exao as determinaes superiores. Embora na Administrao Pblica Federal brasileira o acesso aos escales superiores e inferiores tenha a mesma forma de investidura isto , por comisso, que de natureza transitria e de livre nomeao do governo existe uma clara diferena entre o carter poltico da ao e deciso dos ocupantes dos escales superiores a quem cabe a formulao de polticas pblicas e o estabelecimento de diretrizes gerais de funcionamento da Administrao, e o carter mais propriamente administrativo dos ocupantes dos cargos dos escales inferiores, a quem cabe implementar as polticas pblicas e fazer cumprir as diretrizes de governo. Alm da investidura poltica e por comisso, h ainda a investidura originria, cujo exerccio do cargo no temporrio e o acesso dos agentes funo pblica se faz, normalmente, por meio de concurso pblico. Aps o cumprimento do perodo de estgio probatrio e a devida aprovao do agente no exerccio do cargo, o servidor torna-se agente efetivo, adquirindo estabilidade no servio pblico. Vulgarmente considerada como um privilgio da funo pblica, j que inexistente no setor privado, a estabilidade , ao mesmo tempo, tanto uma forma de proteo do servidor de possveis presses de governantes temporrios, como compensao de alguns deveres e restries que recaem exclusivamente sobre os servidores pblicos, e no sobre os empregados do setor privado. Alm de estabilidade, a investidura em alguns cargos vitalcia, como nos casos de juzes, promotores e procuradores. Mais uma vez, no se trata aqui de privilgio, mas de garantia de independncia dos ocupantes dessas funes de presses dos agentes polticos, que poderiam comprometer a imparcialidade com que devem desempenhar suas funes. 19

Diferentemente do setor privado, em que os cargos e funes so definidos discricionariamente pelo empregador e cuja forma de acesso o contrato, no setor pblico, os cargos e suas formas de investidura so criteriosamente determinados por lei e voltados para o desempenho de funes de interesse pblico.

3.3.

As prerrogativas do Estado e as garantias do servidor

O Estado confere aos seus servidores efetivos uma srie de garantias - como a estabilidade, a irredutibilidade dos vencimentos, a aposentadoria etc. - mas se reserva algumas prerrogativas sem as quais no poderia ajustar a Administrao Pblica s mudanas da sociedade e dos interesses coletivos ao longo do tempo. Se, por um lado, o Estado no pode demitir um servidor estvel - a no ser em certos casos previstos pela Constituio - pode, por outro, extinguir o seu cargo, colocando o servidor em disponibilidade, recebendo remunerao proporcional ao seu tempo de servio sem trabalhar at que a Administrao o reaproveite em outro cargo. Na reforma do Estado, iniciada em 1995, no plano federal, uma srie de cargos foram extintos da estrutura administrativa, passando os seus agentes efetivos a ocupar cargos em extino, sem perspectivas de ascenso funcional e salarial. Naquele momento, os mentores da reforma administrativa julgaram que os cargos extintos - como os de motoristas, ascensoristas, estatsticos, arquitetos e tantos outros - no eram tpicos de Estado, no devendo, por isso, mais existir enquanto cargos pblicos. Essa deciso no foi, entretanto, arbitrria, posto que aprovada pelo Poder Legislativo. Em outros casos menos drsticos, os servidores podem ser transferidos ex officio isto , Isto , compulsoriamente no interesse da Administrao Pblica - de uma localidade para outra, ou serem transferidos de um rgo pblico para outro, se assim for de interesse da Administrao Pblica.

3.4.

Vnculo estatutrio e vnculo empregatcio: cargo pblico e emprego privado

Com o tempo, os direitos e benefcios usufrudos pelos servidores pblicos e pelos empregados no setor privado passaram a ser cada vez mais convergentes. H algumas dcadas, apenas os empregados do setor privado recebiam 13 salrio; atualmente,

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benefcio equivalente concedido aos servidores pblicos federais sob o nome de gratificao natalina. At bem pouco tempo atrs, os servidores pblicos estveis podiam incorporar permanentemente, e em cascata, aos seus vencimentos a remunerao auferida por terem ocupado cargos em comisso por um determinado tempo, privilgio desconhecido no setor privado. Examinemos algumas das principais diferenas contidas nesses dois tipos de vnculo, Embora esses no sejam os nicos regimes existentes, pois os estados e municpios podem ter os seus regimes prprios e a Constituio federal prev casos de contratao temporria e a criao de empregos pblicos na esfera federal. No entanto, esses dois regimes o Regime Jurdico nico (RJU) e a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) - seguem sendo as duas grandes referncias de relaes de trabalho no Brasil. O servidor pblico federal goza de estabilidade na funo pblica, mas tem seus vencimentos estabelecidos e limitados em lei e obrigado a dedicar-se integralmente a ela, no podem exercer outras atividades, salvo nos casos previstos pela legislao. A CLT, por outro lado, no garante estabilidade a nenhum trabalhador, mas lhe assegura um Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), alimentado por contribuio patronal e a ser sacado pelo trabalhador no momento da sua aposentadoria, em caso de demisso sem justa causa e em alguns outros casos especiais. A CLT tampouco impe aos empregados do setor privado qualquer restrio para o exerccio de outras atividades remuneradas, nem limites de remunerao. Sobre a adequao e justia das diferenas entre a legislao do setor pblico federal e a CLT no existe qualquer consenso, sendo elas frequentemente postas em questo pela imprensa, pelas associaes profissionais e pelos sucessivos governos. O que importa aqui precisar que diferenas jurdicas, conceituais e funcionalmente sustentveis no podem, em momento algum, ser confundidas com privilgios. Os privilgios devem ser combatidos e eliminados, sempre que forem devidamente identificados, uma vez que conflitam com o princpio bsico e fundamental de uma Repblica, que o da igualdade entre os seus cidados. J as diferenas de direitos justificam-se plenamente, sem contradizer os princpios republicanos, sempre e quando forem embasadas em diferenas funcionais, legal e legitimamente estabelecidas pelo poder pblico, porque consideradas necessrias defesa e consecuo do interesse pblico. No fosse isso, no haveria qualquer sentido em delimitar, conceptualmente, os espaos e os limites entre o pblico e o privado.

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3.5.

A tica profissional do servidor pblico

De tudo o que at aqui foi tratado, decorre logicamente que o servidor pblico, na qualidade de agente do Estado, exerce, em nome deste, poder pblico e, nesse exerccio, h um conjunto de normas de procedimento tico que deve ser observado. Como referido anteriormente, do mais alto ao mais baixo cargo na hierarquia da Administrao Pblica, exerce-se poder pblico, que tem amplo impacto sobre a vida de todos os cidados. Por essa razo que o servio pblico reservado aos cidados, e no acessvel aos estrangeiros9, pois se espera do servidor a considerao e observncia do interesse pblico que apenas um cidado seria capaz de possuir na plenitude. A moralidade da Administrao Pblica no se limita distino entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idia de que o fim sempre o bem comum 10. O bem comum no sempre evidente, razo pela qual o servidor no deve se satisfazer em distinguir o ato legal do ilegal, o justo do injusto, o conveniente do inconveniente e o oportuno do inoportuno, pois se esses so critrios necessrios, no so, entretanto, suficientes para garantir que a ao estatal, executada por seu intermdio, atenda ao bem e interesse pblicos. Por considerao ao bem pblico, o servidor deve estar sempre atento a fim deidentificar e resistir s presses dos superiores hierrquicos, de contratantes e de outros interessados que, sob variados pretextos - como o dever de obedincia ou o exerccio de um pretenso direito ou prerrogativa - visam obter favores, benesses ou vantagens indevidas. No trato com o pblico, assim como em qualquer outra situao, o servidor deve desempenhar suas funes pblicas como exerccio profissional. Tudo o que fizer ou deixar de fazer no exerccio de sua funo no deve derivar da sua prpria vontade, simpatia ou antipatia com terceiros, mas da sua obrigao funcional, que tem como contrapartida o exerccio de um direito do usurio e do cidado. Como exerccio profissional, a funo pblica no pode nunca ser tida como mera fonte de rendimentos do servidor, qualquer que seja o seu montante. Em nenhum caso, os cargos ocupados pelo servidor devem ser vistos como prebendas, isto , como atividades pblicas rendosas, mas

Existem duas excees: estrangeiros podem ocupar cargos de professor em universidades pblicas brasileiras e cidados portugueses podem tambm ter acesso aos demais cargos na Administrao. 10 Decreto 1.171/94, Cap. I, Inciso III.

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pouco trabalhosas, nem muito menos como sinecuras, que eram cargos existentes na administrao patrimonial que no obrigam ao trabalho. O servidor deve tambm estar atento para evitar causar danos morais a outrem. Deste cuidado, vem a obrigao de ser corts, de ter urbanidade, respeitando as eventuais limitaes intelectuais dos usurios dos servios pblicos, sem fazer qualquer distino ou externar preconceito de raa ou cor, classe ou origem social, sexo, idade ou nacionalidade. tambm necessrio que todo o servidor esteja consciente e, se necessrio, seja advertido pelos seus superiores hierrquicos, que deixar qualquer pessoa espera de soluo de questo que esteja no mbito de suas atribuies, permitindo a formao de longas filas, ou qualquer outro atraso na prestao do servio, ato desumano que atenta contra a tica e causa dano moral ao usurio. Por isso vedado ao servidor procrastinar, que implica na protelao e no uso de delongas e em deixar para o dia de amanh o servio requerido pelo usurio que poderia ser feito no mesmo dia. De igual forma, vedado e punvel a prevaricao, que significa tanto a falta do cumprimento do dever, quanto o abuso no exerccio das funes pblicas. O servidor deve estar atendo para exercer com estrita moderao as prerrogativas funcionais que lhe forem atribudas, abstendo-se de exercer sua funo, poder ou autoridade contra os legtimos interesses dos usurios e com finalidades estranhas ao interesse pblico, ainda que todas as formalidades sejam cumpridas e no haja violao expressa da lei. Por fim, o servidor no pode requerer ou aceitar qualquer tipo de ajuda financeira ou vantagem para si, seus familiares ou qualquer outra pessoa para cumprir as funes inerentes ao seu cargo ou atribudas por seus superiores, nem tampouco utilizar informaes privilegiadas obtida no exerccio de suas funes ou no mbito do seu servio com a finalidade de beneficiar ou prejudicar quem quer que seja. Tambm no pode, por esprito de solidariedade, ser conivente com o erro ou com a infrao do Cdigo de tica do Servio Pblico e da sua profisso. Em caso de dvida quanto adequao tica de aes que lhe so requeridas ou sobre as quais dever se pronunciar, o servidor poder fazer uma consulta comisso de tica de seu rgo ou consultar a Corregedoria-Geral da Unio. Assim procedendo, o servidor estar se certificando se as aes sobre as quais tem dvida so, de fatos, condizentes com a consecuo do interesse coletivo, e se protegendo de eventuais transtornos futuros.

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Para os nveis hierrquicos superiores da Administrao Pblica, seria ainda elaborado um Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, destinado a tornar clara a conduta ticas das autoridades e oferecer sociedade um parmetro para aferir a integridade e lisura da ao estatal. So considerados integrantes da Alta Administrao Federal os ministros de Estado, os secretrios executivos e demais ocupantes de Cargos de Natureza Especial, os presidentes de fundaes, autarquias e empresas estatais ou de economia mista e todos os demais ocupantes dos cargos do Grupo de Direo e Assessoramento Superiores (DAS), nvel seis. O Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal acrescenta aos preceitos gerais do Cdigo de tica da Administrao Pblica, cabveis a todos os agentes pblicos, outras exigncias, como o fornecimento Comisso de tica Pblica de informaes referentes situao patrimonial do dirigente que possa suscitar conflito com o interesse pblico, indicando a forma de evit-lo. O Cdigo de Conduta detalha as condies em que as autoridades podero participar de seminrio, congressos e conferncias, recebendo eventualmente remunerao para isso; veda explicitamente ao dirigente pblico receber qualquer presente que ultrapasse o valor de cem reais (R$100,00), excetuando os casos protocolares de autoridade estrangeira; e probe s autoridades prestar consultoria a qualquer pessoa fsica ou jurdica antes de seis meses aps o trmino do seu exerccio em funo pblica. O que aqui foi tratado no esgota as atribuies, deveres, cuidados e obrigaes que envolvem o servidor pblico na sua qualidade de agente do Estado. O objetivo dessa seo foi apenas apontar o essencial, pondo em relevo o nexo existente entre as diversas obrigaes e deveres dos ocupantes de cargos pblicos, que no so meras formalidades a serem decoradas e respeitadas porque as normas assim exigem, mas porque so, sobretudo, constitutivas da funo pblica em qualquer grau ou nvel hierrquico.

4. Seo III O Servidor e o servio pblico Se tiver ficado claro, na seo anterior, que o servidor o agente do Estado, encarregado de executar em seu nome as aes que lhes forem constitucional e legalmente atribudas, tambm se compreender sem dificuldade que tudo aquilo que for requerido da Administrao Pblica ser, conseqentemente, esperado e exigido dos seus servidores.

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Nesse sentido, os princpios constitucionais norteadores da Administrao Pblica so os mesmos que devem orientar a ao dos servidores pblicos.

4.1.

Os princpios orientadores da Administrao Pblica

Os princpios que regem a Administrao Pblica brasileira, em todas as suas esferas, so princpios consagrados pelo Direito Pblico em quase todo o mundo. So esses: a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade. Em 1998, atravs de Emenda Constitucional, acrescentou-se a eficincia entre esses princpios. Examinemos como a observncia desses cinco princpios condiciona as aes dos servidores pblicos no interior da Administrao Pblica. O princpio da legalidade estabelece a supremacia da lei escrita, condio para a existncia do Estado Democrtico de Direito. O objetivo principal de tal princpio evitar o arbtrio dos governantes. O Estado concentra sempre enorme poder nas mos dos governantes e de seus funcionrios e no fosse o claro estabelecimento constitucional desse princpio, certamente o poder exercido pela Administrao Pblica sobre os cidados seria exorbitante. De acordo com esse princpio, toda ao estatal dever, necessariamente, encontrarse respaldada em lei, e esta deve estar em conformidade com a Lei Magna, isto com a Constituio. Alm disso, a garantia de legalidade na ao do poder pblico depende da qualidade das leis, que devem ser elaboradas de acordo com as normas e tcnicas legislativas consagradas pelo Direito. No Direito Positivo, que o direito de origem romana, vigente no Brasil, toda lei escrita, mas nem tudo que escrito e imposto pelo Estado configura uma lei. Para que um ordenamento escrito seja uma lei, ele dever apresentar as seguintes caractersticas: A auto-aplicabilidade, a generalidade, a abstrao e o carter coercitivo. A auto-aplicabilidade significa que a lei no necessita de nenhum outro ato para ser aplicada, excetuando os casos expressamente previstos no seu texto, como o caso de leis que prevem a edio de decretos para a sua regulamentao. Segundo Rousseau, a lei sempre um ato geral, no podendo jamais incidir sobre um objeto particular. Uma lei pode incidir sobre uma categoria de indivduos, de mercadorias ou de entidades pblicas, como os municpios, mas deve ser sempre genrica,

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no podendo nunca apontar o indivduo X, o fabricante Y de uma determinada mercadoria, ou o municpio Z. Paralelamente a generalidade, a lei deve ser sempre abstrata, no tratando jamais de casos concertos. O carter abstrato da lei aquele que designa uma qualidade separada do objeto que a possui. Por exemplo, a lei, na sua funo reguladora, pode estabelecer modelos e padres de condutas, para os administradores pblicos ou para os condutores de veculos no trnsito, mas no descrever nenhum caso concreto de conduta. Por fim, o carter coercitivo o que torna a aplicao da lei compulsria sobre o objeto da legislao. Por isso, uma lei difere de uma recomendao, que pode ou no ser aceita. A Lei deve sempre ser acatada, ficando os infratores submetidos s sanes correspondentes. Como as leis destinam-se a regular um universo amplo de situaes, isto , todas aquelas em que o Poder pblico julgar relevante a sua interveno, a produo legal dever levar em conta as necessrias coerncia e harmonia legislativas, internas e externas. Internamente, as leis no devem apresentar contradies lgicas, nem incongruncias quanto aos seus princpios e objetivos. Externamente, elas devem guardar conformidade com a Constituio e com as demais leis vigentes. Para que o Estado e seus funcionrios administrativos no abusem do poder com que esto investidos, o princpio da legalidade precisa estar tambm acompanhado das necessrias preciso e clareza da norma escrita, evitando formulaes confusas e obscuras, de forma a permitir que as pessoas identifiquem o contedo, o sentido e as implicaes da lei a que se encontram submetidas. Alm disso, subjacente e complementarmente ao princpio da legalidade existe o princpio da necessidade e o requisito de um fundamento objetivo para a criao de leis. Isto quer dizer que ao se fazerem leis, deve-se demonstrar a sua necessidade, evitando o estabelecimento de restries suprfluas, o que feriria a presuno de liberdade subjacente ao Estado Democrtico de Direito, que pressupe um regime legal mnimo, de forma a reservar ao cidado uma esfera, o maior possvel, de liberdade negativa. O princpio da legalidade, que como foi at aqui demonstrado, fundamental para a defesa do Estado de Direto, no garante, entretanto, a legitimidade e justia das normas. Leis tecnicamente perfeitas podem ser ilegtimas se no emanaram do poder legitimamente constitudo para legislar. comum aps golpes de Estado a edio de leis diferentes das

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vigentes no regime derrubado. Essas leis podem at ser elaboradas em conformidade com a boa tcnica do Direito, mas no sero leis legtimas, porque editadas por um indivduo, ou grupo de indivduos, que usurparam o poder legislativo legtimo. Por outro lado, as leis podem ser legais e legtimas, mas causarem injustias sociais, como o aumento da diferena entre ricos e pobres ou a reduo dos servios sociais para os mais necessitados. Portanto, legalidade, legitimidade e justia so conceitos que no se confundem. Da observncia do princpio da legalidade, e de suas derivaes, decorre que todos os atos da Administrao Pblica, isto , todos os atos infra-legais, normativos ou no, devam ser conformes com o que requerido pelas normas que lhe so superiores. por isso que na Administrao Pblica existem os memorandos e ofcios, que devem ser redigidos com objetividade, conciso e clareza para que os seus contedos sejam bem compreendidos e executados pelos seus destinatrios. claro que o abuso ao recurso da emisso de ofcios e memorandos se constitui numa disfuno, gerando papelada que sobrecarrega o fluxo de documentos nas organizaes pblicas, o que acaba provocando lentido nos servios com prejuzos para os seus usurios. Essa disfuno nociva ao interesse pblico e deve ser combatida pelos gerentes pblicos sempre que for identificada, cabendo aos gerentes reorganizar os fluxos e reorientar seus subordinados de forma a conferir racionalidade ao servio, sem compromisso - claro - da legalidade dos atos administrativos, cujos nicos objetivos so a defesa e o cumprimento do interesse pblico. O princpio da impessoalidade decorrente direto da legalidade com que os atos administrativos devem estar revestidos. O servidor pblico, enquanto tal e em qualquer nvel hierrquico, no age em nome prprio, mas em nome do poder pblico. O autor de todos os atos pblicos sempre o Estado, atravs dos cargos que compem a Administrao Pblica, sendo os servidores que os ocupam sempre seus agentes. Por isso, os atos da Administrao Pblica so sempre impessoais, tanto no sentido de quem age, que o Estado, e no a pessoa do agente, quanto no sentido da ao, que voltada para o interesse pblico, e no das pessoas particulares atingidas pela a ao estatal. A impessoalidade dos atos administrativos encontra-se expressa na forma pela qual os diferentes atos so editados. As leis iniciam-se sempre pela seguinte frase: O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:, ao que segue o texto da lei, encerrando-se o ato com a assinatura do presidente seguida da do(s) ministro(s) da(s) rea(s) envolvida(s). Nessa formalidade encontra-se contido o princpio da impessoalidade, pois sempre o Congresso Nacional 27

que decreta (e no os deputados e senadores tais e quais) e o presidente da Repblica que sanciona as leis, figurando apenas no fim do ato o nome do(s) agente(s) que o assina(m). O mesmo ocorre com os decretos, resolues e portarias. No apenas nos atos externos da Administrao, mas tambm no interno, a impessoalidade deve ser observada. por isso que nos memorandos os cargos de que os expedem e de quem os recebem antecedem os nomes dos seus agentes. O princpio da moralidade, diferentemente do da impessoalidade, que decorrncia da legalidade, atributo direto do agente pblico. Para que a Administrao Pblica aja de acordo com esse princpio, essencial que os servidores, seus agentes, apresentem no seu comportamento as virtudes morais socialmente consideradas necessrias pela sociedade. A moral refere-se a um conjunto de valores e comportamentos que a sociedade convencionou serem desejveis ou necessrios para o adequado funcionamento e convvio sociais. Enquanto conveno, a moral mutvel ao longo do tempo e varivel de acordo com as diferentes culturas. Embora muito prximas, moral e tica no se confundem. A tica refere-se, em geral, ao comportamento esperado dos indivduos em determinadas organizaes, funes ou categorias profissionais, normalmente estabelecido em cdigos, enquanto a moral esperada de qualquer indivduo e no se encontram necessariamente escrita. De acordo com o princpio da moralidade, exige-se dos agentes da Administrao Pblica probidade e honestidade de conduta, no s enquanto servidores, mas tambm enquanto cidados. Exige-se tambm lealdade instituio que servem, cumprimento das normas e regulamentos e das ordens superiores, sempre que estas no forem ilegais. Considera-se imoral, o abuso do poder e o uso desse para benefcio prprio ou de outrem; a aceitao de propinas, a prtica da usura, a malversao e desvio dos recursos do patrimnio pblico11. A lista de comportamentos morais esperveis do servidor extensa, e no cabe aqui reproduzi-la. No entanto, pode-se afirmar, sem correr o risco de cair em simplificaes, que a observncia do princpio da moralidade implica na considerao do interesse pblico nas aes do servidor, ao passou que a imoralidade implica no uso do poder do Estado com fins privados.
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Ver, a propsito, a Lei n 8.112, de 1990.

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O princpio da publicidade aponta essencialmente para a clareza e visibilidade social que devem envolver os atos da Administrao. Os atos do Estado devem ser pblicos em mltiplos sentidos, porque: 1) emanados do poder pblico; 2) no interesse pblico; 3) para o pblico; 4) e de conhecimento pblico. desse ltimo sentido que deriva a essncia do princpio da publicidade. Excetuando algumas decises, que para terem eficcia necessitam de sigilo, e alguns processos, que para serem levados a bom termo requerem sesses reservadas, os atos pblicos, em geral, pressupem a publicidade, isto , devem ser tornados pblicos. A publicidade, assim como o sigilo em certas circunstncias, deriva sempre da mesma motivao: Garantir que as decises que envolvem os interesses dos cidados sejam tomadas em condies favorveis realizao do interesse pblico, evitando a sua captura pelos interesses privados. A necessidade de que todos os atos administrativos sejam escritos derivam, tambm, do princpio da publicidade. Devendo ser redigido de acordo com as normas e procedimentos decorrentes da aplicao do princpio da legalidade, tal como tratado anteriormente nesta seo, a constncia escrita que permite a clareza e publicidade necessrias aos atos pblicos. As manifestaes orais, como os discursos, so importantes meios de comunicao poltica, mas no so capazes de assegurar a explicitao do interesse pblico nelas contidas. As palavras vo-se com o vento, alm de serem passveis de manipulao atravs da oratria. A exigncia de publicao dos editais de licitao em veculos da imprensa local de grande circulao tem por finalidade garantir a publicidade, da mesma forma que os todos os atos do poder pblico s entram em vigor a partir da sua publicao no Dirio Oficial, isto , a partir do momento em que se tornam acessveis ao conhecimento pblico. O princpio da eficincia aponta para a racionalidade econmica do funcionamento da Administrao Pblica. do interesse pblico que os tributos pagos pelos cidados, e utilizados para custear as funes administrativas, no apenas sejam utilizados de forma legal, impessoal, moral e pblica, como tambm de forma eficiente, isto , apresentando a melhor relao custo-benefcio possvel. No possvel imaginar que a Administrao Pblica seja eficiente se tambm no forem eficientes os processos por ela utilizados e os agentes que a compem. Por isso, a

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eficincia da Administrao , fundamentalmente, fator da eficincia dos seus gerentes e servidores.

4.2.

Poderes e deveres do administrador pblico

Os servidores pblicos, nos seus respectivos nveis hierrquicos, exercem alguns poderes aos quais correspondem outros deveres. A todo poder exercido corresponde um conjunto de deveres. Essa correspondncia no aleatria, mas logicamente derivada da amplitude de poderes exercidos e dos princpios orientadores da Administrao Pblica que acabamos de examinar. O Estado exerce um conjunto de poderes que tem efeitos sobre a sociedade civil e outro que tem efeito sobre a Administrao Pblica. Compem o primeiro o poder de polcia e o poder discricionrio, e o segundo, o poder hierrquico e o poder disciplinar. O poder hierrquico o que dispe o Executivo para distribuir e escalonar as funes de seus rgos, ordenar e rever a atuao de seus agentes. o poder de organizar e reorganizar a Administrao Pblica de acordo com o que cada governo julgar ser a estrutura mais conveniente: Para a sua forma de administrar (centralizada, descentralizada, participativa etc.); para acomodar os diferentes integrantes do governo (partidos e outros grupos de apoio considerados relevantes); e para atingir os objetivos propostos. O poder disciplinar tambm exercido para dentro do Estado e se destina a punir as infraes funcionais cometidas pelos servidores e demais pessoas sujeitos disciplina dos rgos da Administrao. O poder disciplinar visa garantir, atravs da coero, que vai da advertncia a demisso, que servidores da Administrao Pblica mantenham conduta compatvel com os interesses do Estado, isto , com o interesse pblico. O poder de polcia exercido pela Administrao Pblica com a finalidade de conter os abusos de indivduos e grupos na sociedade civil no exerccio da sua liberdade negativa. O poder fundamenta-se na supremacia geral que o Estado exerce sobre o conjunto da sociedade (Seo I) e justifica-se pelo interesse social. Sua finalidade a proteo ao interesse pblico no seu sentido mais amplo. O poder de polcia exercido sobre todas as atividades particulares que afetam ou possam afetar os interesses coletivos, colocando em risco a segurana dos cidados ou a segurana nacional. Atravs do exerccio do poder de polcia, a Administrao Pblica regulamenta, controla ou contm as

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atividades dos particulares. A esfera de exerccio do poder de polcia delimitada, por um lado, pelo interesse social na interveno do Estado em determinada rea e, por outro, pelos direitos fundamentais do indivduo assegurados pela Constituio. O poder de polcia possui alguns atributos que lhe conferem efetividade. So eles: A discricionaridade, isto , s cabe ao Estado determinar a oportunidade e a convenincia de exerc-lo; a auto-executoriedade, que significa que a deciso, para ser executada, no requer a interveno do Judicirio; e a coercibilidade, que o respaldo da fora para as medidas adotadas pela Administrao. O poder de polcia pode se exercer de forma preventiva, atravs de ordens, proibies, ratificaes e restries e por meio de punies, como a aplicao de multas, a interdio de atividades, o fechamento de estabelecimentos, a demolio de construes irregulares, o embargo administrativo de obra, a destruio de objetos etc. Derivado do poder de polcia, o poder discricionrio confere Administrao Pblica a liberdade de escolher a convenincia, oportunidade e contedo de sua interveno. A discricionariedade a liberdade de ao administrativa dentro dos limites estabelecidos pela lei e, portanto, no se confunde com a arbitrariedade, como referido na Seo I deste texto. O ato discricionrio desenvolve-se dentro das margens de liberdade conferidas pela lei, sendo, portanto, ato legal. O ato arbitrrio, contrariamente, extrapola os limites da lei, sendo, conseqentemente, ilegal. Como a Administrao Pblica s age por intermdio de seus servidores, concluise, logicamente, que so estes que, de fato, exercem os poderes de polcia e discricionrio do Estado. Investidos desses poderes, os funcionrios pblicos encontram-se igualmente submetidos a alguns deveres, sem os quais seus poderes seriam abusivos. So esses: o dever de agir; o dever de prestar contas, o dever de eficincia e o dever de probidade. O dever de agir do servidor pblico derivado da dicotomia Direito Pblico/Direito Privado e consoante com princpio da legalidade. Como afirmado na primeira seo deste texto, o Estado e seus agentes s podem e devem fazer aquilo que a lei obrigar. Ora, no agir quando a lei assim determina constitui omisso, que no Direto Penal recebe o nome de prevaricao, que definido como crime praticado por funcionrio pblico contra a Administrao em geral. Portanto, agir quando a lei determina no uma prerrogativa do servidor, mas sua obrigao.

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O dever de prestar contas derivado da aplicao do princpio constitucional da publicidade e do princpio moral da responsabilidade do servidor pblico por seus atos administrativos. No basta ao servidor agir, conforme mandam a lei, os regulamentos e os superiores hierrquicos aos quais se encontra submetido, mas tambm necessrio que ele se responsabilize por seus atos e que estes sejam publicamente sustentveis. O servidor tem o dever de prestar contas em diversos nveis e a diferentes autoridades: ao seu chefe imediato, que, por sua vez, o responsvel pelos atos dos seus subordinados perante os seus superiores; aos rgos de controle institudos, como a Controladoria Interna, a Controladoria-Geral da Unio, o Tribunal de Contas respectivo e o Judicirio; e ao pblico em geral, constitudo pelo conjunto de cidados que, direta ou indiretamente, sofrem os efeitos dos atos da Administrao Pblica. A responsabilidade, ou responsabilizao, para alguns, que traduz com suficiente preciso o sentido do termo ingls accountability, nada mais do que o dever do Estado, e conseqentemente, do servidor, enquanto seu agente, de prestar contas de seus atos sociedade. Afinal, o poder com que todo ato administrativo se encontra revestido derivado da sociedade sobre a qual ele se exerce. O dever de eficincia deriva do princpio com o mesmo nome, que se tornou imperativo na sociedade contempornea. A modificao e a modernizao das estruturas produtiva e econmica das sociedades ocidentais ao longo dos anos passaram a exigir correspondente transformao e modernizao dos procedimentos da Administrao Pblica. A eficincia, termo nascido no campo da economia de mercado, chegaria ento ao Estado fazendo o percurso contrrio do termo administrao, que nascido no Estado, designando os procedimentos de ao do poder pblico, posteriormente ganhou o mercado com a denominao de administrao de empresas. Hoje, no mais se contesta que a eficincia seja um princpio de interesse pblico to importante quanto so a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade. Por fim, o dever de probidade deriva do princpio da moralidade. O dever de probidade definido na legislao pelo seu oposto, que a improbidade administrativa, extensamente tratada pela Lei 8.429, de 1992. Constituem improbidade administrativa uma srie de atos que importam em enriquecimento ilcito, causam prejuzo ao errio e atentam contra os princpios da Administrao Pblica. No cabe aqui listar as situaes que configuram improbidade administrativa, uma vez que, como exigem os princpios da legalidade e publicidade, a legislao suficientemente clara a respeito e disponvel a todos. No entanto, cabe destacar que o extenso e detalhado rol de situaes de improbidade

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administrativa indicador, por um lado, da importncia atribuda pelo legislador conduta do administrador pblico e, por outro, da diversidade de situaes que podem propiciar ao servidor incorrer em atos que atentem contra o interesse pblico. Porque o Estado exerce um enorme poder que lhe foi conferido pela sociedade, ele e seus servidores so, ao mesmo tempo, e na mesma medida, repositrios tanto da esperana quanto de desconfiana populares. Por isso, do Estado espera-se tudo, ou quase, e dele e de seus servidores, desconfia-se de tudo, ou de quase tudo.

5. Seo IV A Administrao Pblica no mundo contemporneo Na dcada de 1990, palavras como globalizao e neoliberalismo passaram a ser insistentemente repetidas nos jornais e nos discursos polticos, sem que se lhes conferisse um contedo preciso. De maneira geral, globalizao era invocada para dizer que o mundo havia mudado, e que no se poderia mais interpretar a realidade social e econmica e intervir nessas esferas da mesma forma como se fazia at a dcada de 1970. J neoliberalismo e o adjetivo neoliberal eram empregados sempre que a inteno era atacar e destratar o interlocutor. Em nome da adaptao do Brasil ao mundo globalizado, uns pregavam reformas nos mais diversos campos, entre eles, o da Administrao Pblica. Contra o neoliberalismo, outros se opunham a essas reformas, na defesa da Administrao Pblica. Passado esse tempo, seria conveniente limpar o terreno dos destroos que restaram da batalha ideolgica e identificar sine ira et studio12 as transformaes operadas nas ltimas dcadas nas sociedades contemporneas e os seus impactos sobre a Administrao Pblica.

5.1.

Globalizao

neoliberalismo:

desregulamentao,

privatizao e abertura de mercados Depois de trinta anos de crescimento econmico mundial quase ininterrupto, transcorrido entre o perodo do imediato ps-guerra e o primeiro choque do petrleo, no incio da dcada de 1970, o mundo capitalista entrou num perodo de estagnao econmica combinada com elevadas das taxas de inflao. O modelo de desenvolvimento
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Locuo latina que significa sem paixo e com discernimento.

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econmico e social at ento vigente, caracterizado pela forte interveno do Estado em praticamente todas as esferas da vida social, parecia ter-se esgotado. Foi nesse contexto que ressurgiram, com fora, as idias liberais at ento adormecidas para reativar as economias e colocar novamente o mundo na rota do crescimento. O renascimento desse iderio, protagonizado no mundo pelo governo Thatcher, no Reino Unido, seguido do governo Reagan, nos Estados Unidos, convencionou-se chamar de neoliberalismo. Um conjunto de medidas que compunham a agenda neoliberal foi colocado em prtica, primeiro naqueles pases, espalhando-se depois pelo mundo, inclusive sob governos de partidos socialistas, como o de Gonzlez, na Espanha. Compunham essa agenda a desregulamentao, as privatizaes e a abertura dos mercados. Argumentava-se que era necessrio desregular os mercados porque a excessiva regulamentao da economia inibia os investimentos privados e, conseqentemente, o crescimento econmico. A desregulamentao praticada incidiu fundamentalmente sobre as relaes de trabalho, embora tambm tenha se estendido a outras esferas das relaes econmicas. De acordo com os defensores da desregulamentao, havia um excesso de leis e de restries trabalhistas que inibiam as contrataes pelas empresas, inibindo a criao de empregos produtivos. A favor das privatizaes, alegava-se que as empresas de propriedade do Estado eram ineficientes e deficitrias porque mantidas sob a proteo do poder pblico e no expostas s leis do mercado, resultando em crescentes prejuzos para os contribuintes. Para torn-las eficientes e lucrativas, elas deveriam ser privatizadas, tirando, dessa forma, o nus pela sua manuteno do setor pblico. Retomando os princpios do laissez faire, propugnava-se a abertura dos mercados nacionais para a concorrncia internacional, nica forma de produzir uma modernizao de todos os setores da atividade econmica, conferindo-lhes eficincia e competitividade. Seguindo esse receiturio, e aps os percalos da fase de transio de uma economia protegida e fechada para uma economia aberta e competitiva, os investimentos retornariam e a economia voltaria a crescer de maneira sustentada, ensejando a expanso do emprego e da renda. A implementao dessa poltica em nvel mundial, combinada com mudanas tecnolgicas que se encontravam em curso, deu origem a um novo cenrio internacional que se chamou de globalizao. Mais do que a integrao dos mercados de bens e de

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capitais, a globalizao ensejou, sobretudo, a desregulamentao e integrao dos mercados bancrios e financeiros das diferentes economias nacionais do mundo capitalista. Com isso, criou-se um mercado financeiro internacional extremamente voltil, no qual capitais aplicados em bolsas de valores deslocam-se com velocidade jamais vista de um canto para outro do planeta. Em meados da dcada de 1990, estimava-se que a circulao desses capitais volteis e especulativos entre os diferentes mercados financeiros do mundo era de cerca de um trilho de dlares por dia, valor superior soma de todas as reservas de todos os Bancos Centrais do mundo. Esse montante equivalente a duas vezes o PIB brasileiro atual. Essa nova realidade internacional induziu reorientao do papel do Estado em todo o mundo capitalista.

5.2.

Reorientao do papel do Estado no Brasil: criao de mercados e regulao dos novos agentes econmicos

Aps as privatizaes das empresas dos setores siderrgico, petroqumico, eltrico e de telecomunicaes em meados dos anos 1990, o papel do Estado brasileiro nesses setores mudou drasticamente. De produtor de insumos industriais e de fornecedor de infraestrutura para o setor privado da economia, o Estado passou a exercer o papel de regulador desses mercados recm criados com as privatizaes. A forma escolhida para exercer a funo reguladora foi a da criao de agncias reguladoras especficas para cada mercado a ser regulado. A criao de mercados onde antes havia monoplios, ainda que compostos por mais de uma empresa estatal, foi e uma experincia nova no Brasil. Tambm nova a forma escolhida de exercer a funo reguladora: por meio de agncias, e no da Administrao Pblica direta. Portanto, a novidade que as privatizaes trouxeram para a Administrao Pblica brasileira dupla: Na forma (as agncias) e no contedo (os novos mercados recm criados). Sendo essa experincia ainda muito recente, no possvel identificar com preciso as tendncias e os componentes do novo padro de relaes entre Estado e esses setores econmicos. No entanto, certo que um novo padro de relacionamento encontrase em construo e que modificaes e ajustes nessas relaes ainda esto por se produzir. Apesar das indefinies quantos s novas formas de relacionamento entre Estado e sociedade resultantes das privatizaes e da abertura dos mercados financeiro, bancrio, de previdncia e de sade complementares, no resta dvida de que a funo precpua do

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Estado segue inalterada e inaltervel: defender e fazer prevalecer o interesse pblico sobre os interesses privados em meio competio do mercado. O sucesso da ao do Estado depende no s do padro de regulao a ser adotado, mas tambm da capacidade dos reguladores lidarem com agentes econmicos at ento desconhecidos. Hoje, o mercado brasileiro, em geral, e os novos mercados, em particular, encontram-se abertos participao de poderosos agentes econmicos internacionais, com larga experincia nas suas reas de atuao em diversas partes do mundo. Portanto, fazer com que os interesses pblicos prevaleam sobre os interesses privados um enorme desafio colocado, no s s agncias reguladoras, mas tambm Administrao Pblica direta, qual as agncias encontram-se vinculadas.

5.3.

As

mudanas

tecnolgicas

seus

efeitos

sobre

Administrao Pblica Como afirmado anteriormente, a globalizao resultou de uma combinao entre polticas neoliberais e mudanas tecnolgicas ocorridas, concomitantemente, em todo o mundo capitalista. Foram mudanas tecnolgicas introduzidas no campo das comunicaes que deixaram de requer o monoplio estatal no setor, tornando possvel a sua privatizao. H 20 anos, os servios de telefonia, em quase todo o mundo, eram monoplios estatais. Os custos da infra-estrutura requerida eram elevados, e s havia uma tecnologia disponvel para a prestao dos servios: telefones fixos ligados por fios e interligados por satlites para comunicaes longa distncia. Por serem os custos de investimento inicial muitos elevados, o setor era pouco atraente para os capitais privados. Por isso, o setor constitua-se em monoplio natural do Estado e, pela mesma razo, o acesso aos servios de telefonia era to restrito no Brasil. At o incio da dcada de 1990, o acesso a uma linha telefnica era difcil e caro. Os sucessivos planos de expanso de linhas das companhias telefnicas eram insuficientes para a demanda. Filas quilomtricas de pessoas vidas por ter um telefone em casa se formavam em frente aos postos de inscrio das telefnicas sempre que um novo plano de expanso era aberto. Em face da insuficiente oferta do servio, criou-se, no Brasil, um mercado paralelo que transformou um servio pblico em um bem privado. Em todas as grandes cidades do pas, existiam bolsas de telefones em que linhas eram cotadas e negociadas como se fossem de propriedade privada. Os telefones passaram a ser objetos de

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investimento e especulao. No incio dos anos 1990, uma linha telefnica na cidade de So Paulo era comercializada no mercado paralelo por cerca de trs mil dlares, preo mdio que variava conforme o bairro. As mudanas tecnolgicas, representadas pelo desenvolvimento de fibras ticas e da telefonia celular em diversas bandas de comunicao, entre outras, permitiram, em pouco tempo, que esse cenrio fosse radicalmente modificado. Atualmente, atravs de diferentes tecnologias, possvel a oferta de servios telefnicos com custos mais reduzidos de investimentos iniciais. Isso permitiu que surgisse um novo mercado altamente rentvel para os capitais privados, ensejando a privatizao do setor no Brasil e em diversos pases. Paralelamente a essas mudanas tecnolgicas, ocorreram outras mudanas que provocaram transformaes ainda mais substantivas e fundamentais nas sociedades contemporneas: o desenvolvimento da informtica e, sobretudo, a sua disseminao por todos os nveis e esferas da vida social, que resultaria no surgimento da tecnologia da informao. Se as transformaes na tecnologia das comunicaes implicaram em mudanas substantivas no padro de servios, na criao de mercados e na reorganizao dos capitais em nvel internacional, as transformaes introduzidas pela tecnologia da informao produziram mudanas conceptuais com efeitos fundamentais sobre a organizao dos Estados e das sociedades contemporneas. A tecnologia da informao permitiu e permite reformulaes sem precedentes em todos os planos: Nos processos produtivos, como o desenvolvimento da robtica e da mecatrnica; na produo e controle de informaes sobre todos os setores de atividades econmicas, polticas e sociais; e nos processos de trabalho, que afetam no s o setor produtivo, mas tambm a Administrao Pblica. Mudanas dessa profundidade e extenso exigem mudanas de conceitos para serem bem compreendidas. No se pode entender o novo utilizando conceitos velhos, nem vice-versa. Tomemos um exemplo trivial para esclarecer esse ponto. Definir o computador como uma mquina de escrever com memria ligada a um monitor de vdeo uma definio insuficiente, embora descritivamente perfeita, porque utiliza um conceito velho a mquina de escrever para definir o novo o computador. Em sentido contrrio, definir uma mquina de escrever como um computador que imprime enquanto se digita um erro, pois utiliza um conceito novo que no se aplica a

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uma realidade antiga. Foi por no terem desenvolvido conceitos adequados o de hierglifos que os egiptlogos levaram tanto tempo para decifrar a escrita dos antigos egpcios. A tendncia mais comum de qualquer pessoa utilizar os conceitos conhecidos para entender uma nova realidade, mas esse caminho mais fcil, geralmente, leva ao erro. por isso que, de tempos em tempos, na filosofia produzem-se novas teorias e paradigmas. E tambm pela mesma razo que, de tempos em tempos, mudam, s vezes radicalmente, a cultura e os valores de uma sociedade, a tal ponto que, em determinados casos, no se pode mais falar propriamente de uma mesma sociedade, mas de sociedades distintas. Este o caso da atual sociedade italiana e da sociedade romana da Antigidade. Por essas razes, a informatizao da Administrao Pblica no poder ser vista apenas como automatizao e modernizao dos servios e dos processos administrativos. Ela , ou pode vir a ser, uma mudana muito mais profunda e radical que isso. Mas para que essa mudana ocorra, necessrio que os servidores pblicos assimilem esse novo conceito, sem, entretanto, perder de vista o essencial: Que o servio pblico s existe para defender o interesse pblico, e no os interesses privados; que esse o papel central de todo servidor pblico.

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6. BIBLIOGRAFIA ANDERSON, Perry. Balano do neoliberalismo in: SADER, Emir & GENTILI, Pablo. Rio de Janeiro : Paz e Terra, 1995. BOBBIO, Norberto et al. Dicionrio de poltica. Trad.Joo Ferreira, Carmen C. Varriale e outros. Braslia : Ed. UnB. 1986. BRESSER PEREIRA, Luis Carlos. Da administrao pblica burocrtica gerencial, Revista do Servio Pblico. Braslia : ENAP. Volume 120, n. 1, jan-abr, 1996. FIORI, Jos Luis. Em busca do dissenso perdido: ensaios crticos sobre a festejada crise do Estado. Rio de Janeiro : Insight, 1995. HOBBES, Thomas. Leviat: ou matria, forma e poder de um Estado eclesistico e civil . Trad. Joo Paulo Monteiro e Maria Beatriz Nizza da Silva. 2 ed. So Paulo : Abril Cultural, 1979. (Os Pensadores) MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 14 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1989. MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat. Do Esprito das Leis. Trad. Fernando Henrique Cardoso e Lencio Martins Rodrigues. 2 ed. So Paulo : Abril Cultural, 1979. (Os Pensadores) ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do Contrato Social. Trad. Lourdes Santos Machado. 4 ed. So Paulo : Nova Cultural, 1987. (Os Pensadores) WEBER, Max. Economia e Sociedade: Fundamentos da sociologia compreensiva. Trad. Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa. 3 ed. Braslia : Editora UnB, 1994.

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