Política e desenvolvimento: o caso brasileiro1

ANTÔNIO OCTÁVIO CINTRA
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FÁBIO WANDERLEY REIS

I O aspecto político da vida dos países subdesenvolvidos é um dos elementos decisivos a comporem a própria situação de subdesenvolvimento. Numerosos trabalhos recentes no campo da sociologia chamam a atenção para a peculiaridade das condições que caracterizam o subdesenvolvimento, permitindo situá-lo como estádio intermediário entre os termos da clássica dicotomia que opõe sociedades industriais e sociedades tradicionais. Nesse ponto de passagem, as tensões engendradas pelas demandas provenientes de um "potencial político" novo,2 que se defronta com um poder estabelecido de características tradicionais, constituem variável estratégica para a elucidação da problemática geral em que se debatem os países subdesenvolvidos. A fonte de tais tensões deve ser procurada no fenômeno que Karl Deutsch designou pelo vocábulo mobilização.3 Anteriormente aos abalos que deram origem às condições hoje indicadas pela expressão "subdesenvolvimento", a sociedade internacional tendia a apresentar os traços próprios de uma estrutura de castas. A regra era o insulamento dos países, com a escassez de contatos e comunicações traduzindo-se na desatenção dos nacionais de cada país com respeito aos demais e na impossibilidade da atuação do mecanismo conhecido como "efeito de demonstração". A expansão do processo de industrialização dos países atualmente desenvolvidos para além da área que corresponde ao chamado
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Publicado inicialmente em América Latina, ano 9, n. 3, julho-setembro de 1966, e reproduzido em Convivium, vol. X, n. 5, setembro-outubro de 1967. Acreditanto que o texto faz jus a esta nova divulgação, os autores registram uma nota de autocrítica pela pouca ênfase dada ao contexto internacional da Guerra Fria e a sua relevância para os eventos políticos de 1964.
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A propósito da noção de "potencial político", v. Heintz, 1964. Cf. Deutsch, 1961.

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"Ocidente" veio alterar esse quadro, possibilitando a "abertura" do sistema internacional através da intensificação de contatos de todo tipo e, em particular, através da atuação universalizante dos meios de comunicação de massa. Um fenômeno de fundamental importância, a urbanização desencadeada nos países de estrutura tradicional, responde pela eficácia particular deste último fator: arrancando do isolamento e da dispersão rurais um número crescente de indivíduos e juntando-os nas cidades, a urbanização vem expor tais indivíduos à ação dos meios de comunicação de massa e, através destes, ao contato com condições de vida próprias de países em fases mais avancadas de desenvolvimento. O deslocamento e a concentração geográfica das pessoas se faz acompanhar, assim, por sua "mobilização" psíquica. A consequência é a elevação geral das aspirações e a difusão do desejo de participação crescente no consumo de bens materiais e culturais de todo tipo. Tais aspirações, colocando-se em avanço com respeito às possibilidades limitadas da estrutura econômica tradicional ou subdesenvolvida, redundam, consequentemente, em pressões cada vez mais amplas no sentido da promoção do desenvolvimento e da modernização das economias em questão. A "revolução das aspirações" se inscreve, assim, no quadro da situação de subdesenvolvimento como uma de suas características básicas, permitindo distingui-la da situação tradicional pelo descompasso entre expectativas de consumo em elevação e o aparelho técnico-econômico existente. Ora, as pressões criadas por tal descompasso se dão num quadro em que o poder político (ao qual, como único agente capaz de mobilizar os recursos necessários, se encaminham as expectativas de desenvolvimento e melhoria geral das condições de vida) é, via de regra, um poder que encontra suas bases e sua sustentação nos aspectos tradicionais da economia e da sociedade. Trata-se de um poder exercido, em geral, por uma elite tradicional, que deriva sua dominação da propriedade da terra e que a baseia numa legitimidade de tipo semifeudal. Promover o desenvolvimento do país significa, portanto, em princípio, solapar o fundamento mesmo do controle do poder por parte dessas elites. Por outro lado, promover o desenvolvimento corresponde também a uma necessidade indisfarçável, dadas a elevação geral das expectativas de consumo da população e as pressões que daí resultam. O panorama se completa se levamos em conta a alteração profunda trazida às regras tradicionais do jogo político pela força política nova representada pelas massas rurais
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deslocadas. Nos centros urbanos, serão elas objeto de uma socialização política tendente a estruturar as aspirações que se criam e a catalisá-las em proveito de lideranças de diversos tipos que se opõem, em maior ou menor medida, à estrutura tradicional de poder.4 Assim, o problema político básico dos países subdesenvolvidos se situa em torno das eventualidades de uma luta entre duas tendências: a realização de seu desenvolvimento econômico, por um lado, e, por outro, o empenho das elites tradicionais na manutenção de condições compatíveis com a continuidade de sua dominação. Consideremos a definição de sistema político adotada por Gabriel Almond: "... aquele sistema de interações, encontrado em todas as sociedades independentes, que cumpre as funções de integração e adaptação (tanto internamente quanto perante outras sociedades) através do emprego – ou ameaça de emprego – da compulsão física mais ou menos legítima".5 Se tomamos as funções de integração e de adaptação na conotação original que temos no trabalho de Parsons e Bales, o problema nuclear da situação de subdesenvolvimento pode ser visto, à luz dessa definição, em termos da contradição especialmente aguda que aí se apresenta entre as duas funções, com as dificuldades que surgem ao cumprimento simultâneo de ambas: o cumprimento da função de adaptação (correspondendo basicamente ao aspecto econômico da vida de qualquer sistema e a se identificar, em nosso caso, com a promoção do desenvolvimento) comprometeria a realização da função integrativa (correspondente ao aspecto político, em sentido estrito, que se identifica com a manutenção do sistema). Mas não basta dizer que o sistema político é aquele que cumpre as funções de integração e adaptação. A realização dessas funções básicas se faz, por sua vez, através de mecanismos funcionais determinados, entre os quais podemos destacar, em termos do esquema conceitual do mesmo Almond, a articulação e a agregação de interesses. Desse ponto de vista, o sistema político se mostra tambem como a esfera institucional à qual chegam, vindos da sociedade, os diversos interesses, visando transformarse em medidas de poder que os conservem ou promovam. Uma consequência necessária é que ele deverá passar por reordenações mais ou

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Para uma visão sistemática dos problemas relacionados ao confronto entre poder tradicional e massas mobilizadas nas sociedades em transição, ver Heintz, 1964b.
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Cf. Almond, 1961, p. 7.

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menos profundas diante das mudanças trazidas pela mobilização social e pelo desenvolvimento econômico. A problemática situada pelo dilema básico desenvolvimentomanutenção do sistema se esclarece em suas implicações se consideramos as transformações e o destino dos sistemas políticos, tendo em conta o confronto de interesses diversos, à luz das relações entre legitimidade, eficácia e conflito social, cuja fecundidade se revela nas análises de Lipset em seu Political Man (1963). A questão central é a de saber como o sistema político responde às mudanças que se operam na economia e na sociedade, que capacidade tem de atender aos novos interesses, tornando sua política aceitável tanto para as novas quanto para as antigas constelações de poder. Em outras palavras, trata-se de saber como pode ele manter-se estável pela institucionalização das mudanças e inovações que se dão a partir da transformação de sua base econômica, entendendo-se por estabilidade de um sistema político a capacidade que demonstre de adaptação gradual sem uso de violência. Especificamente, caberia indagar: como é aceita a atuação do Estado no favorecimento do desenvolvimento econômico e no atendimento dos novos interesses? Como se encaram os novos e os antigos atores dentro do sistema politico? Até que ponto estão dispostos os grupos tradicionais a aceitar um jogo político de participação ampliada, implicando divisão dos ganhos econômicos? Em que medida os grupos novos se satisfazem com a participação que lhes é facultada? Enfim, até que ponto vai a disposição dos diferentes atores de sujeitar-se às regras do jogo quando os resultados não lhes sejam totalmente favoráveis? II Em estudo dedicado aos "sistemas, processos e aspectos políticos do desenvolvimento econômico",6 David Apter, baseando sua análise na relação entre desenvolvimento econômico e manutenção do sistema, elabora uma tipologia útil para a compreensão da dinâmica das relações entre governo e sociedade no quadro do subdesenvolvimento. A questão central, nas palavras de Apter, é "a capacidade que tem cada tipo de absorver a mudança e engendrar a inovação de maneira continua".7

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Apter, 1963. Apter, 1963, p. 133.

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Três são os tipos de sistema distinguidos por Apter: o sistema de mobilização, o sistema de comunidade ou "consociacional" e o sistema de autocracia moderna (mobilization system, consociational system, modernizing autocracy), que se diferenciam com base em variáveis estruturais e em variáveis relativas aos processos políticos próprios a cada um deles. Sucintamente, o sistema de mobilização caracterizaria os países subdesenvolvidos que passaram por revoluções de tipo socialista. Corresponde, portanto, a casos que escapam à problemática típica do confronto entre um poder tradicional e um potencial político novo acima esboçada. Seu traço fundamental estaria na ênfase posta nos objetivos do desenvolvimento econômico por parte do poder estabelecido. Exercendo-se de forma hierárquica e unitária e contando com amplas possibilidades de coerção, veria ele nas mudancas tecnológicas e no desenvolvimento uma forma de justificação ideológica, revestindo-os de importância simbólica como imagens antecipadas dos benefícios sociais a serem efetivados. Já o sistema consociacional se caracterizaria pela forma piramidal da autoridade exercida, repartida de maneira pluralística, bem como pela existência de lealdades múltiplas (em contraposição à fidelidade total reclamada pelo poder no sistema de mobilização) e pela necessidade consequente de compromissos no tocante às decisões governamentais. Em tais sistemas – que podem ser ilustrados pelos casos em que o poder, num regime federativo, é repartido entre as diferentes unidades e/ou distribuído entre órgãos executivos e assembléias representativas –, os objetivos do desenvolvimento, em vez de imagens do futuro, são uma resultante da informação de que dispõe o governo e da articulação de interesses e aspirações diversas. "Encontra-se aí, diz Apter, (...) um respeito muito mais acentuado pelos particularismos locais do que nos sistemas de mobilização. Na medida em que a comunidade é limitada em suas possibilidades de decisão pela necessidade de encontrar um ‘menor denominador comum’ aceitável para todos os elementos constitutivos, os progressos na direção dos objetivos do desenvolvimento econômico são moderados, assim como os próprios objetivos".8 O exercício do poder se faz, além disso, em condições incompatíveis com a prática da coerção, sendo inerentes ao sistema consociacional as restrições ao poder governamental. A India ilustraria este caso.
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Cf. Apter, 1963, p. 137.

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Finalmente, a autocracia moderna se aparenta ao sistema de mobilização por alguns aspectos, mas dele se distingue "pela importância aí atribuída à estabilidade, num contexto de crescimento econômico rápido".9 Contando com a estrutura de autoridade hierárquica e exercida de forma unitária, como no sistema de mobilização, e exigindo uma lealdade exclusivista, apresenta, contudo, maior flexibilidade estratégica no que se refere às decisões governamentais, inspirando-se numa ideologia de tipo neotradicionalista. As instituições tradicionais se revestem de importância primordial e condicionam a urgência dos objetivos correspondentes ao desenvolvimento econômico, os quais não devem representar uma ameaça para aquelas instituições. "... os objetivos do desenvolvimento econômico se filtram através do pano de fundo das instituições tradicionais. Para que um objetivo econômico seja aceito, deve relacionar-se positivamente, de algum modo, com o sistema de autoridade tal como existe".10 O Japão e o Paquistão seriam exemplos de formas diferentes de autocracias modernas, tradicional o primeiro e secular o último. O caso do sistema de mobilização, como indicamos acima, pareceria ser estranho ao marco geral apresentado como característico da situação de subdesenvolvimento, em que se dá o confronto de um potencial político novo com um poder tradicional. Contudo, o sistema de mobilização não corresponde senão a uma das alternativas que podem resultar daquele confronto, ou seja, aquela em que ele se resolve pela eliminação do poder tradicional, aplainando-se violentamente o caminho para o desenvolvimento econômico. Além de ser essa uma saída potencial sempre presente e cuja consideração se impõe no estudo de qualquer caso particular de subdesenvolvimento, as características apresentadas pelas relações entre o governo e a sociedade no sistema de mobilização permitem esclarecer, por contraste, as feições assumidas por tais relações naqueles casos em que o poder tradicional se mantém com maior ou menor solidez. III Uma das teses a serem formuladas adiante é a de que o caso brasileiro poderia ser descrito como correspondendo a um sistema
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Cf. Apter, 1963, p. 137. Cf. Apter, 1963, p. 138.

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consociacional de âmbito limitado. Começaremos, assim, por apresentar as forças sociais e políticas que atuam no cenário brasileiro, para poder discutir, em seguida, as formas assumidas pelo jogo político que entre elas se estabelece de sorte a justificar essa caracterização. É, naturalmente, inviável pretender enquadrar os principais grupos que compõem a estrutura social brasileira em qualquer modelo simples de estrutura de classes, tal como a clássica distinção entre burguesia, proletariado e classes médias, que pode corresponder mais ou menos bem ao caso exemplar de certos países "ocidentais". Qualquer modelo desse tipo não poderia ter em conta o fenômeno, característico do subdesenvolvimento, que alguns autores têm designado como a "coexistência do nãocontemporâneo". Com efeito, os desequilíbrios engendrados pelo desigual desenvolvimento brasileiro acarretam que a estrutura de classes do país se caracterize por grande complexidade, tornando-a rebelde a qualquer tentativa de apreensão obediente a esquemas conceituais rígidos. Contudo, entre os autores existe consenso em apontar a extrema polarização da estrutura tradicional do país durante todo o período anterior ao início do processo de industrialização, que ocorre a partir da década de 1920. O característico desse período é a divisão da estrutura social em duas camadas únicas separadas por um amplo hiato socioeconômico. De um lado se encontrava o que tem sido chamado classe latifundiária mercantil, composta dos proprietários de terras que controlavam a produção agrícola e dos grandes comerciantes dedicados à atividade de exportação e importação. De outro lado, em violento contraste, encontravase a massa destituída de qualquer posse e formada, em sua maioria, pela população escrava ou, posteriormente, por pessoas egressas do trabalho escravo. Não havia propriamente uma classe média, uma vez que o sistema econômico não oferecia oportunidades intermediárias onde se pudessem situar os não-proprietários dotados de recursos de qualquer tipo. Praticamente, apenas o trabalho manual existia para os indivíduos destituídos de posses; mas a existência da escravidão tinha efeitos degradantes sobre o trabalho manual, aviltando social e economicamente os que o praticavam. Aos que não eram proprietários e não exerciam um tal trabalho apenas restavam formas intersticiais de integração na estrutura social, representadas principalmente, durante longo tempo, por atividades próprias dos núcleos urbanos de pequeno porte. Estes proliferavam, por mente, eassim dizer espuriam consequência da preferência suntuária da
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classe superior pela residência nas cidades, que lhe era facultada pelos excedentes de renda obtidos com o gradual crescimento da economia agrícola de exportação. Posteriormente, o surgimento da mineração no centro-sul do país e a implantação e a expansão correlatas de um aparelho burocrático destinado à defesa dos interesses portugueses nela envolvidos vêm propiciar oportunidades novas de expansão de uma camada intermediária. Tem origem aí um fenômeno que persiste, em seguida, até os nossos dias: o "emprego publico" como forma típica de integração das classes médias na estrutura econômica do país, expandindo-se o aparelho estatal além de suas necessidades funcionais em decorrência da barganha política estabelecida em torno dele. Essa evolução nos permite destacar três das forças sociais presentes hoje, em diversos graus e formas, no jogo político nacional: a oligarquia rural, a população camponesa e as classes médias. A deflagração do desenvolvimento industrial do país permite – além da expansão dos grupos de classe média, que puderam se encaminhar para cargos técnicos e burocráticos no âmbito privado – o surgimento de novos grupos: o proletariado urbano e industrial e a burguesia industrial e financeira. A elite rural corresponde à classe tradicionalmente no comando político da sociedade, tendo podido encontrar formas de preservação de sua posição privilegiada mesmo no momento em que o processo de industrialização veio deslocar o centro de gravidade da economia brasileira. Esse processo se iniciou com a crise surgida na economia agrícola de exportação em decorrência das duas guerras mundiais e da grande depressão de 1929. Desorganizando o intercâmbio brasileiro com os países ocidentais, dos quais se importavam os artigos industriais destinados ao consumo da população, aqueles eventos criaram no país uma demanda insatisfeita de bens industriais que veio coincidir com a disponibilidade de capitais anteriormente encaminhados para a produção agrícola, particularmente de café. Essas condições facultaram, assim, a ampla participação, na reestruturação da economia brasileira, da elite rural tradicional, a qual, sem detrimento de seus interesses agrícolas, pôde investir suas poupanças nas novas atividades industriais. Quanto às "massas rurais", a estrutura da sociedade rural brasileira não permitiu, até recentemente, que constituíssem elas um foco de interesses políticos distintos, sob a forma de um "potencial político". O sistema de relações sociais apresentava características semi-feudais,
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dispondo as camadas de subculturas próprias e cimentando-se as relações entre elas pelos vínculos de compadrio. As camadas baixas, dispersas territorialmente nos grandes latifúndios, não tinham condições de desenvolver em maior grau as relações intra-grupais necessárias para a formação de uma consciência de grupo. Somente em data recente, em algumas partes do país, como o Nordeste, conjugaram-se os fatores para romper o quadro tradicional e permitir à população camponesa escapar ao sólido sistema de poder estabelecido.11 Com respeito à burguesia brasileira, o fato saliente a destacar – que vai ter grande importância no condicionamento da atuação política dessa camada da população – é que a classe industrial não emergiu na estrutura social através de uma luta contra as forças da sociedade tradicional. Como vimos acima, grande parte dos investimentos industriais surgiu como investimentos alternativos dos mesmos setores que operavam a produção agrícola da exportação, em consequência da crise desta última. O deslocamento do eixo da economia brasileira da agricultura para a indústria não se fez, consequentemente, em oposição à elite ou às suas custas, mas, ao contrário, em escala apreciável, em associação com ela. Disso decorre a tendência à adesão a padrões tradicionais tanto na organização do trabalho quanto no que se refere às inclinações políticas do grupo considerado, o que tem consequências que adiante se verão. Quanto à camada designada como proletariado urbano e industrial, parece-nos importante atentar para a dupla qualificação desse grupo, ou de parcelas distintas dele, como "industrial", por um lado, e simplesmente "urbano", por outro. Com efeito, apenas uma fração relativamente reduzida dessa camada encontra a possibilidade de integração mais efetiva, sob a forma de trabalho industrial ou de outras ocupações regulares e estáveis, à nova estrutura social que se cria com a industrialização. Grande parte do proletariado urbano é composto, diversamente, de indivíduos que se deslocam para as grandes cidades em levas sucessivas, conduzidas pela esperança difusa de melhoria geral das condições de vida, e que aí se irão situar perifericamente à estrutura socioeconômica, habitando em condições precárias e dedicando-se a formas marginais e instáveis de atividade. Com a concentração nas cidades dessa massa crescente de população, o proletariado urbano passa a representar, com sua composição heterogênea, o cerne do potencial político novo, característico da situação de
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A esse respeito, ver Furtado, 1964.

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subdesenvolvimento. Cada vez mais, tem ele um peso decisivo no condicionamento das feições assumidas pelo cenário político do pais. Além da pressão objetiva e subjetiva que engendra no sentido do desenvolvimento econômico, representa uma força eleitoral e um objeto de manobra para lideranças carismáticas ou populistas, aptas a lhe capitalizarem as aspirações de melhores condições de vida e a psicologia própria, marcada por suas origens rurais recentes, que o sujeita facilmente a manipulações de tipo paternalista. Já as classes médias constituem, desde há muito, um grupo de significativo papel político. Apesar de reduzido numericamente (o sociólogo Costa Pinto, tomando dados do censo brasileiro de 1950, calculou que os estratos médios representariam 8% do total de grupos sócio-ocupacionais),12 esse grupo ocupa, entretanto, posição estratégica na estrutura social, estando junto aos centros de poder, nas grandes cidades, e representando um fator crucial do qual depende a popularidade e a legitimidade das lideranças políticas. Por outro lado, uma das consequências importantes do processo de industrialização brasileiro corresponde aos efeitos sobre a psicologia e as predisposições políticas das classes médias da perda de "status" que para elas resulta da proximidade de um proletariado urbano em expansão, aliada aos efeitos corrosivos que tem sobre o seu padrão de vida a espiral inflacionária associada ao desenvolvimento. Tais condições predispõem essa camada da população ao apoio a linhas políticas tendentes a resistir à incorporação do novo potencial político em formação à vida politica do país. Nosso quadro estará suficientemente completo, para os efeitos da presente análise, se acrescentarmos algo sobre dois grupos especiais que correspondem, em ampla medida, a setores particulares da "classe média": os intelectuais e os militares. No que se refere aos primeiros, os grupos intelectuais brasileiros parecem confirmar as teorias que ligam a agressividade social e o radicalismo politico a posições sociais estruturalmente desequilibradas. Havendo desequilíbrio entre as diversas dimensões que compõem o "status" pessoal – tais como a renda, a educação, o prestígio ocupacional –, uma das consequências possíveis seria a radicalização política. Tal desequilíbrio se daria, no que se refere aos intelectuais, entre a alta posição ocupada na dimensão educacional e a reduzida influência junto aos centros de decisão política ou, muitas vezes,
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Cf. Costa Pinto, 1964.

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as exíguas oportunidades de empregos remuneradores que façam jus à alta qualificação profissional do grupo. No caso brasileiro, isso parece ser particularmente verdadeiro para categorias como os artistas, os cientistas sociais, os jornalistas, os professores e, de modo muito especial, os estudantes. As dificuldades, trazidas pela situação desequilibrada, de que os grupos considerados tenham uma visão mais neutra e menos afetiva dos problemas parecem constituir o ponto central na avaliação das consequências políticas dessa situação. Essas dificuldades tendem a favorecer o conhecimento ideológico desprovido de gradualismo e da capacidade de levar em conta os vários fatores envolvidos em qualquer situação problemática e, em consequência, a atribuir à participação política dos intelectuais, muitas vezes, um conteúdo altamente irracional. Quanto às forças armadas, o caráter oscilante de sua atuação como agrupação relevante no jogo político será objeto, adiante, de considerações mais oportunas. Por ora, cabe assinalar que as fontes de recrutamento de seus quadros tendem a ser bastante amplas no que se refere a seu principal componente, o exército, revelando-se mais aristocráticas e fechadas no caso da marinha. A norma do comportamento militar brasileiro, pelo menos desde a queda de Getúlio Vargas, tem apresentado duas faces. Por um lado, a tendência ao respeito à legalidade; por outro, a disposição de intervenção na vida política sempre que se dê um impasse maior: algo como um "poder moderador". Isso acarreta uma alternância de posições em que períodos de apoio militar a políticas de tipo nacionalista e desenvolvimentista, por exemplo, sustentadas por forças que poderiam ser designadas como de "centro-esquerda", são sucedidos por períodos de enrijecimento quando tais políticas são percebidas como ultrapassando um limite ameaçador. Contudo, essa oscilação não se deve a uma adesão monolítica das forças armadas à visão "moderadora" do papel que lhes seria reservado, sendo importante reconhecer a existência, no interior delas, de grupos de orientações diversas, cujo predomínio circunstancial as encaminha num ou noutro sentido. IV O desenvolvimento político de países como o Brasil apresenta aspectos singulares em comparação com o das democracias ocidentais. Um primeiro desses aspectos tem a ver com o acesso dos grupos novos à arena
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política. Nos países atualmente desenvolvidos, a luta dos grupos novos foi pouco a pouco institucionalizada, aceitando-se a articulação associacional de novos interesses pelo sindicato e canalizando-se esses interesses para a esfera política através dos partidos socialistas e trabalhistas. Conquanto essa forma de legitimação nem sempre se tenha dado sem agudos conflitos, dependendo da maior ou menor rigidez que a estrutura tradicional demonstrou em se abrir aos novos participantes, o fato inegável é que os sistemas políticos desses países contam hoje com grande legitimidade, estando os próprios conflitos de classe regulados no plano das instituições.13 Nos países subdesenvolvidos, quando desencadeada a mobilização social, a entrada dos grupos novos na vida política não segue, em geral, o mesmo padrão. Em lugar de uma organização dos grupos novos em que as lideranças principais são recrutadas dentro do próprio grupo e em que, se há participação de lideranças de elite, esta deve dar-se lado a lado com as liderançaas populares (padrão do partido socialista europeu), as condições favorecem a constituição de movimentos do tipo nacional-populista. Estruturalmente, tais movimentos apresentam a superposição de uma liderança recrutada de quadros de elite (intelligentzia, militares ou mesmo elementos da elite tradicional) à massa mobilizada. A relação da elite com a massa apresenta grande distância social, nutrindo-se de vinculações carismáticas e demagógicas. O elemento ideológico, mesmo quando o movimento se defina formalmente como marxista ou comunista, nas conotações européias dos termos, é predominantemente nacionalista e apresenta forte coloração afetiva.14 Como ocorreu nos países europeus, no século passado e no começo deste, também nos países subdesenvolvidos os sistemas políticos tradicionais devem apresentar, de uma forma ou de outra, uma resposta aos novos focos de poder. A variável básica para se entender a dinâmica que se estabelece vem a ser a abertura ou o fechamento que apresente a estrutura social, com seu correspondente sistema de participação e de decisões políticas, aos grupos mobilizados para a vida moderna. Se existe, por
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A esse respeito, v. as análises de Lipset, 1963, passim.

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Sobre as características estruturais dos movimentos nacional-populistas, confrontando-os com os partidos operários do tipo europeu, vide Di Tella, 1965; também Kautsky, 1962. Para a caracterização das variáveis básicas que, dentro da situação de subdesenvolvimento, condicionam os movimentos nacional-populistas, vide Heintz, 1964.

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exemplo, uma ditadura tradicional, contando com a lealdade dos aparelhos militares, é muito provável que o movimento nacional-populista tenha amplo componente de elite vindo da intelligentzia e que visualize como única saída a revolução social. Há, porém, outro modelo possível, quando ao menos algumas frações das elites dominantes se abrem para o "potencial político" mobilizado e enquadram-no, através de concessões simbólicas ou efetivas, na legitimidade vigente. No caso brasileiro, ambos os modelos tiveram alguma forma de realidade; incontestavelmente, porém, predominou, até data muito recente, a segunda forma. Analisaremos mais detidamente, adiante, suas implicações para a legitimidade e a estabilidade do sistema político. Por ora, deixemos assinalado que a participação sab a forma do primeiro modelo foi sempre uma possibilidade latente, que se atualizava com maior vigor sempre que o sistema político apresentava sinais de fechamento, em geral nas situações de crise econômica. Outro aspecto que singulariza o desenvolvimento poliítico de uma sociedade como a brasileira, se comparado com o das democracias ocidentais, é o da ausência histórica de uma revolução burguesa como primeira forma de dinamização da sociedade, antecedendo o surgimento dos movimentos operários. Aqui, a revolução das expectativas gerada pela mobilização social antecede consideravelmente o surgimento dos grupos burgueses. Se houve movimentos de oposição à dominação exclusiva das oligarquias rurais, antes da configuração de um potencial político pelas massas mobilizadas, estes não foram promovidos por grupos que pudéssemos identificar com uma "burguesia brasileira": foram movimentos de grupos urbanos de classe média. Mas não de uma classe média rica: recrutavam-se principalmente nos escalões militares médios e na intelligentzia. Tendo em conta a teoria que localiza estruturamente as fontes de agressão ao sistema nas posições marginais,15 cabe vincular a marginalidade desses grupos não ao desajuste entre alto poder econômico e reduzida participação no poder político – o que caracterizaria as camadas burguesas européias revolucionárias –, mas sim ao que se dá com alta posição na variável educacional não acompanhada de posições equivalentes nas escalas de poder e prestígio estabelecidas pela sociedade tradicional.

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V. Galtung, 1964.

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Esses grupos lograram – antes do surgimento de um potencial político constituído pelas massas mobilizadas – importantes transformações do sistema político. Entretanto, as elites tradicionais ainda continuaram dominantes; importantes frações dessas elites souberam aliar-se com os grupos novos em ascensão e conseguiram alijar do poder os setores que não captaram as mudanças em andamento. Reforçou-se o poder central, contra o poder dos estados-membros, como exigência política das transformações econômicas pelas quais já passava a sociedade ao influxo da crise mundial de 1929. A metamorfose do sistema político torna-o capaz de antecipar-se à consequência das transformações econômicas que ocorriam, ou seja, a constituição de movimentos de caráter nacional-populista que ameaçassem os fundamentos da dominação tradicional. Os velhos movimentos operários, que, ainda vinculados às tradições socialistas e anarquistas européias, conseguiram existir antes de 1930, sucumbiram sob o fluxo contínuo das massas que migravam do campo para a cidade, ao mesmo tempo que sob a repressão do aparelho estatal. Nao havia concorrência possível, ainda que não se tivesse usado a repressão policial, diante dos eficazes mecanismos de enquadramento dos novos grupos que o Estado controlava. Que mecanismos foram esses? Criou-se uma máquina sindical ligada ao Estado, impôs-se uma legislação trabalhista paternalista, mas em que se impediam as greves, e deu-se às massas um lider carismático na pessoa do proprio chefe de Estado, Vargas. A isso se acrescentou, no após-guerra, com o advento do sistema representativo, o importante Partido Trabalhista Brasileiro – presidido pelo ditador deposto –, como forma de manter eficazmente o enquadramento político numa época em que a relativa liberalização da sociedade trazia o risco de formação de novas liderancas populares ao lado da corrente principal, ou mesmo contra ela. Dessa forma, o sistema político conseguiu legitimar-se diante dos grupos novos que poderiam ameaçar os seus fundamentos, ao mesmo tempo em que lhes fixava os limites de participação na esfera política. Evidentemente, essa dupla legitimação repousava – e é este o ângulo que nos interessa presentemente – na capacidade de desempenhar o sistema político o papel que historicamente lhe atribuíam as massas mobilizadas e os setores ligados à indústria nascente no enfrentamento dos problemas "adaptativos" maiores: os problemas de fazer o desenvolvimento

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econômico andar mais célere que o crescimento demográfico e a revolução das expectativas de consumo. V Tomando as sugestões de Apter comentadas anteriormente, parece acertado dizer que a sociedade brasileira caminhou no sentido de uma ordenação política do tipo consociacional, em substituição à política da sociedade tradicional em que dominavam, com exclusão dos demais grupos, as oligarquias regionais ligadas à agricultura e ao comércio. Nessa caminhada, a ditadura varguista teria constituído uma etapa intermediária, marcada pela imposição autocrática – de parte das frações da elite que mantiveram o poder e da nova burocracia estatal – do novo condomínio político. O pleno funcionamento do sistema se deu após a queda de Vargas, e teve, talvez, o seu auge durante o governo de Kubitschek. Lembrando que uma das características básicas do sistema consociacional reside na capacidade de conciliar os diversos interesses através de um mínimo de recurso à coerção, vemos que isso foi possível porque os estímulos ao desenvolvimento, até período bem recente, residiam principalmente no setor externo da economia. Bastava ao Estado uma área mínima de exercício do poder de decisão para controlar efetivamente o crescimento econômico e permitir, paralelamente, o aumento da participação das massas mobilizadas na renda, sem necessidade de colidir com os interesses rurais ou de tolher a expansão dos grupos industriais. As análises dos economistas mostram que o controle de dois ou três órgãos estratégicos da administração federal, como o Banco do Brasil ou a Superintendência da Moeda e do Credito (SUMOC), ligados ao comércio exterior, davam ao Estado, através de algumas medidas de natureza cambial, excepcionais condições de intervenção na economia, sem necessidade de atacar em profundidade o processo interno de formação da poupança ou de distribuição da riqueza. O mínimo de eficácia operacional das instituições políticas constituía o respaldo indispensável para a manutenção do sistema, de sua legitimidade e estabilidade. Tensões agudas da situação de transição puderam ser resolvidas por meio de inovações graduais e sem uso de violência. Se, obviamente, nem todos os participantes do jogo político na fase consociacional poderiam ser vistos como objetiva ou subjetivamente
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interessados no desenvolvimento econômico, a verdade é que, com a somatória ponderada dos diversos interesses, lograva-se um mínimo denominador comum na política de desenvolvimento. Os interesses ligados ao café eram protegidos contra as flutuações na procura externa; com isso se mantinha o nível de emprego da economia, a renda e a demanda interna não decaíam. As dificuldades cambiais, por seu turno, estimulavam a substituição de importações pela industrialização, para satisfazer a demanda contida. Os setores industriais encontravam facilidade na importação de insumos e bens de produção, não raro resultando ser relativamente mais barato – num país com abundância de mão-de-obra – o uso mais intenso do fator capital na função de produção. Através dos serviços públicos, o Estado subsidiava grandemente os custos do setor privado. Se resultavam pressões inflacionárias, as massas mobilizadas – que já viam na própria integração no mundo urbano um progresso – tinham a garantia de reajustes salariais periódicos. A ampliação dos quadros administrativos, resultantes da maior intervenção estatal, ou da simples extensão de suas atividades, garantiam empregos às "clientelas" políticas das oligarquias regionais e aos integrantes da classe média urbana. A ação do sistema político consistia, assim, num rateio ponderado dos ganhos e prejuízos entre os participantes do jogo, contando com suportes na inflação e no endividamento externo, que eram aceitos enquanto havia, ao longo do tempo, uma contrapartida no aumento da produção e da renda. Satisfaziam-se os grupos interessados no desenvolvimento, ao mesmo tempo que os grupos não interessados não sofriam maiores abalos nas suas bases de poder econômico e político. A própria intelligentzia, geralmente predisposta à radicalização no sentido esquerdista europeu, parecia em amplos setores convencida do acerto de uma ideologia nacionalista em que se conciliavam o potencial político popular e os interesses burgueses na luta pelo desenvolvimento nacional.16
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A esse respeito, é ilustrativa a posição de Hélio Jaguaribe – um dos importantes teóricos do nacionalismo brasileiro na fase culminante deste, durante o governo Kubitschek – a propósito da convergência entre o que ele chama a "representatividade" e a "autenticidade" das ideologias de classe. A representatividade das ideologias de classe é entendida como o grau de sua adequação e correspondência com os interesses situacionais que as suscitam, isto é, com os interesses das classes de que são oriundas. Por sua vez, sua autenticidade corresponde ao grau em que, independentemente dos interesses de classe que exprimem, formulem "para a comunidade, como um todo, critérios e diretrizes que a encaminhem no sentido de seu processo faseológico, ou seja, que permitam o melhor aproveitamento das condições naturais da comunidade, em função dos valores predominantes na civilização a que pertence". Vista como critério da autenticidade das ideologias de classe sua relação

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Gradativamente, deveu o Estado ir assumindo também os encargos de criar o "capital social básico",17 na medida em que os empreendimentos privados se viam tolhidos em sua expansão. Longe de uma ação planejada a longo prazo, as obrigações de atendimento e conciliação de gama tão ampla de interesses levavam o Estado, durante a maior parte do período analisado, a intervenções tópicas; os planos de ação só se impuseram quando os problemas se acumularam. No entanto, como se lograram, ao longo do período, razoáveis taxas de desenvolvimento, seria errôneo ver nesse tipo de política consociacional uma "política de paliativos" no sentido proposto por Heintz:18 não só as instituições políticas não apresentavam obstáculos definitivos ao desenvolvimento como, ao contrário, na resultante final, parecem haver logrado relativa eficácia. VI Se, entretanto, olhamos o sistema consociacional, na forma brasileira, de uma perspectiva de longo prazo e à luz de acontecimentos como o movimento de abril de 1964, podemos ver os limites estruturais e conjunturais que sua legitimidade apresentava. Estruturalmente, ela assentava numa sobrevivência demasiado prolongada dos grupos rurais tradicionais. Estes grupos continuavam desfrutando de um poder político que já não correspondia a sua importância econômica. Solidamente assentadas no parlamento nacional, continham o desenvolvimento econômico afastado do campo. A expansão do mercado interno para as indústrias encontrava na estrutura rural um obstáculo verdadeiramente intransponível. Assim, as condições por eles impostas para aceitarem as regras do jogo político tornavam-se cada vez mais onerosas para os demais participantes. Conjunturalmente, o sistema denotava fraqueza nos momentos críticos, como os das sucessões presidenciais, em que se temia que o potencial político das massas mobilizadas ganhasse maior poder, ou o próprio poder. Pareciam, então, dar-se as condições de constituição de um
com o desenvolvimento econômico, sustenta Jaguaribe que se verificaria, no Brasil de após 1930, uma feliz convergência entre os dois atributos das ideologias, de sorte que lutar pelo desenvolvimento seria, para cada classe, a melhor forma de lutar pelos seus próprios interesses. Cf. Jaguaribe, 1958, pp. 48-50.
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Para uma análise em profundidade, vide Ianni, 1965. Para a noção de “política de paliativos”, vide Heintz, 1964b.

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nacional-populismo de bases radicais, e os grupos da esquerda intelectual pareciam encontrar a justificação para advogarem como única solução a revolução que levasse o país ao sistema político do tipo "mobilização" (dentro da tipologia de Apter). Sobretudo, pairava nesses momentos sobre a sociedade a possibilidade da intervenção militar como único mecanismo eficiente de solução das crises em favor de um ou outro dos polos conflitantes. Para que se entenda melhor o mecanismo das tensões de que falamos, é preciso ter presente que, no período analisado – diversamente do modelo das democracias ocidentais descrito por Almond e Lipset, nas quais os interesses se "articulam" nas associações e sindicatos e são "agregados" através de partidos que, no parlamento, se dispõem ao longo de dimensão "esquerda-direita" –, os choques e enfrentamentos principais da política brasileira não se dão no seio do parlamento. Apesar de que fosse possivel, dentro da Câmara dos Deputados, distinguir correntes mais e correntes menos "desenvolvimentistas", grupos mais e grupos menos voltados para o potencial político mobilizado, o poder legislativo, no seu conjunto e em confronto com o poder executivo, pode ser visto predominantemente como a fortaleza dos grandes interesses da sociedade brasileira tradicional. É que os mecanismos eleitorais super-representam no legislativo as regiões mais atrasadas, de dominação oligárquica, mas nas eleições majoritárias, para a presidência e a vice-presidência da República, dão às regiões mais desenvolvidas e urbanizadas o seu verdadeiro peso.19 O chefe do executivo deveria, portanto, dentro do sistema político consociacional, ser muito mais sensível aos interesses urbanos. Entretanto, para atender às exigências de desenvolvimento, necessitava contar com o apoio parlamentar. A conciliação de interesses acima descrita, na forma de uma política econômica bastante hábil, que procurava contentar aos vários "atores" do
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A fixação dos quocientes eleitorais tem por circunscrição os estados-membros. Em cada estado, o número de cadeiras parlamentares a preencher é proporcional à população. Dividindo-se o número de votos válidos apurados pelo número de cadeiras a preencher, obtém-se o quociente eleitoral. Quanto maior for a proporção de analfabetos na população do estado, menor será o seu eleitorado; portanto, menor será o quociente eleitoral necessário para eleger um deputado. Como os estados com maior proporção de analfabetos são também os mais atrasados, a conclusão é que estes serão superrepresentados no legislativo. Já os estados mais desenvolvidos, onde o eleitorado é proporcionalmente maior e, portanto, o quociente eleitoral é mais elevado, serão sub-representados. No ano de 1959, por exemplo, 64% dos deputados federais provinham dos estados mais atrasados, que contavam com 52% do eleitorado nacional, ao passo que apenas 36% dos deputados provinham dos estados mais desenvolvidos, nos quais se concentravam 48% do eleitorado nacional.

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sistema, se concretizava através das transações mais ou menos institucionalizadas entre o executivo e o legislativo. Em troca do apoio parlamentar, o executivo fazia amplas concessões aos grupos representados no legislativo. Ganhava-se tempo, lançavam-se as bases do Brasil industrial, mas acumulavam-se grandes problemas para o futuro. O fenômeno já foi bastante analisado por estudiosos como Cândido Mendes de Almeida, Celso Furtado, Hélio Jaguaribe.20 Furtado, por exemplo, observa em trabalho recente: "Todas as iniciativas visando a modificar o marco institucional em que se apóia o sistema de poder ou a alterar a distribuição da renda, seja de iniciativa do executivo ou de algum parlamentar, são anuladas nas comissões do Congresso. Um inquérito recente indicou a existência, nas gavetas dessas comissões, de mais de duas centenas de projetos de reforma agrária. Por outro lado, o preenchimento dos cargos de direção dos órgãos-chave deve ser discutido em cada caso com as forças políticas dominantes, ou seja, com a classe dirigente tradicional. Em alguns setores de importância decisiva, o poder executivo tem uma capacidade de ação legalmente limitada. Assim, o órgão que formula a política do café está sob o controle dos próprios interesses cafeicultores, diretamente ou por intermédio de representantes de governos estaduais".21 Por outro lado, Cândido Mendes mostra que a opção pela alternativa de um desenvolvimento com fontes inflacionárias de financiamento das obras se deveu sobretudo à resistência legislativa em aprovar a indispensável reforma tributária. O mesmo autor mostra que, na medida mesma em que o Estado era obrigado a empenhar-se em obras de maior vulto econômico, crescia o seu poder de barganha diante do legislativo, pois aumentava a sua capacidade de concessões à velha ordem: criavam-se empregos para atender-lhe a "clientela", favoreciam-se grupos nos contratos de obras públicas, valorizavam-se propriedades particulares em consequência dessas mesmas obras, etc. É também conhecido que, para instrumentalizar a administração federal na política de desenvolvimento, era o executivo obrigado a superpor a velhos órgãos, que abrigavam as clientelas das oligarquias, novas entidades públicas sob a forma de autarquias, sociedades de economia mista, etc. Em consequência disso, é fato corriqueiro na administração brasileira encontrarem-se vários órgãos formalmente colimando os mesmos fins, diferindo no grau de controle que
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Vide Mentes de Almeida, 1962; Jaguaribe, 1962; Furtado, 1965. Furtado, 1965, p. 142.

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sobre eles tenham os interesses do desenvolvimento ou os interesses tradicionais. VII Enquanto fatores positivos de crescimento econômico compensavam os ônus cada vez maiores da forma de condomínio político estabelecida, esta podia manter-se. Chegava, porém, o momento em que as ordenações institucionais alcançavam o limite de elasticidade possível. Os ônus passaram então a sobrepesar os beneficios tanto políticos (estabilidade do sistema) quanto econômicos (taxas elevadas de crescimento). A eficácia do sistema na promoção do desenvolvimento e no rateio dos ganhos econômicos entre os diversos grupos presentes na arena política esteve baseada, em grande medida, no recurso necessário à importação como forma de se obterem, durante a fase de industrialização mais acelerada, equipamentos, matérias-primas e combustíveis indispensáveis à continuidade do processo. Contudo, esta se via cada vez mais ameaçada pelo declínio da capacidade para importar, em consequência da queda dos preços das maéterias-primas exportáveis, configurando-se uma crise da balança externa em que a redução gradativa do valor das exportações coincidia com elevados compromissos com o exterior. Com a manutenção dessa situação crítica implicando o aumento da inflação – que se ia tornando insuportável, a partir de certo ponto, para o funcionamento normal da economia –, o sistema se via colocado face a um dilema claro e inevitável: ou se abria para linhas de política econômica contrárias ao nacional-populismo vigente, implicando o combate enérgico à inflação e a criação de maiores facilidades para a participação de capitais estrangeiros no processo de desenvolvimento econômico; ou, se se quisesse manter, em bases nacionais, o ritmo sustentado deste último, impunha-se uma reponderação decidida das representações institucionais dos interesses econômicos. Fundamentalmente, impunha-se, neste último caso, o ataque às bases do poder rural (o que não necessariamente significaria uma expropriação violenta de terras, pois a simples capitalização da economia rural teria consequências imensas nas relações de poder existentes no campo) e às formas internas de redistribuição da renda e formação da poupança, através, por exemplo, de uma reforma tributária substancial.
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A crise do sistema atingia suas culminâncias nos governos de Quadros e Goulart, e ficava cada vez mais claro que profundas reordenações se tornavam necessárias. Ja os ganhos econômicos estavam longe de ser seguros: o estancamento do mercado interno, a dívida externa crescente, os financiamentos inflacionários, elevando as emissões monetárias a níveis absurdos, tudo confluía na paralisação do desenvolvimento. Na medida em que se deu a percepção generalizada, por parte dos grupos em confronto, de que as transformações necessárias implicariam a superponderação política dos grupos populares, e na medida em que se evidenciava, particularmente com Goulart, a convicção das lideranças nacional-populistas quanto à possibilidade efetiva de se levarem a cabo aquelas transformações, perderam os diversos "jogadores" a capacidade de negociar, na base de mútuas concessões, novas regras para o jogo político-econômico. A legitimidade do sistema viu seus próprios fundamentos postos em questão. Os grupos rurais, ante a acumulação de pressões às bases de seu poder – inclusive, em numerosas partes do país, com o aparecimento de novo potencial político nas populações componesas –, em lugar de se abrirem para concessões essenciais, encastelaram-se na defesa de seus privilégios. A intelligentzia de esquerda parecia encontrar – como em crises anteriores de conjuntura – a situação favorável à radicalização do potencial político no sentido de uma revolução popular. Fosse ou não realista a visão, contribuiu para afastar dos quadros políticos dirigentes os importantes suportes "burgueses", na medida em que aqueles quadros, numa primeira fase, se manifestavam indecisos sobre os rumos a seguir e, logo depois, passavam a justificar a percepção de que romperiam o impasse em favor do potencial político. A "burguesia" brasileira, dadas suas estreitas vinculações históricas com grupos tradicionais e a pouca maturidade como classe social, parecia não querer correr os riscos de deflagar um processo revolucionário que alijasse definitivamente do poder as elites tradicionais, porque temia perder-lhe as rédeas. Finalmente, os grupos de classe média – com exceção da maior parte da intelligentzia – já haviam de há muito retirado do sistema qualquer aceitação. Como costuma ocorrer nas épocas de crise, em que teme perder o "status", a classe média fechou-se em grande hostilidade aos movimentos da massa mobilizada e aderiu planamente ao poder tradicional. O equilíbrio consolacional chegava ao fim.
21

Carentes as estruturas políticas de legitimidade e de eficácia mínima, a articulação de interesses passou a dar-se de forma predominantemente "anômica".22 No momento em que a crise veio a atingir o próprio cerne da organização militar, completou-se a configuração de condições para que se diluíssem as fronteiras entre sociedade e política, passando os grupos institucionais, particularmente o militar, a desempenhar diretamente na esfera política as funções de articulação e agregação de interesses. O "pretorianismo", no sentido que dá Huntington à expressão – ou seja, a confusão das esferas social e política pela tradução imediata no âmbito das decisões de poder dos interesses vindos da sociedade, sem passar pela articulação através dos grupos associacionais e pela agregação através de órgãos especificamente políticos,23 fora uma possibilidade latente no passado próximo, mas nenhum grupo civil havia podido contar com a força necessária para impor-se diretamente e sem resistências na esfera das decisões políticas, prescindindo das vias normais de articulação e agregação de interesses. Durante os períodos de eficácia do sistema, a balança pesara o mais das vezes para o lado das elites nacional-populistas aliadas às massas mobilizadas. Nunca, porém, foi desconhecida a presença de importantes correntes militares – concentradas sobretudo na marinha e na aeronáutica, mas ponderáveis também no exército – que dificilmente aceitavam a legitimidade do sistema consociacional, tendo visto sempre como espúria a aliança de uma fração da elite com o potential político.
22

A expressão "anômico" é utilizada aqui no sentido proposto por Almond (1961, p. 34), designando irrupções espontâneas na cena politica (motins, manifestações) que servem como meio de articulação de interesses na carência de meios institucionalizados.
23

O conceito de " pretorianismo", bem como o de " sociedade pretoriana", foi apresentado pelo professor Samuel Huntington, de Harvard, em conferência proferida na Faculdade de Ciências Econômicas da Uni-versidade Federal de Minas Gerais, em outubro de 1965, sob o título "Political Development and Political Decay". Denotaria a situação de uma sociedade em que as fronteiras entre política e sociedade estivessem diluídas e na qual diversos organismos institucionais (universidade, igreja, exército), ao lado de funcpes específicas, ou em detrimento delas, passassem a exercer funções políticas. A ênfase maior estaria no desempenho de funções políticas por parte de corporações militares. Por outro lado, a noção de "grupos institucionais'' é a mesma usada na tipologia dos grupos políticos elaborada por Almond (1961) : os grupos institucionais não são especializados no desempenho de funções. Ligam-se à "sociedade", não à "política". Não são, portanto, aptos para articular e agregar os interesses no plano político. Nisso se especializam, nos sistemas políticos mais avançados, os grupos "associacionais", tais como os sindicatos e os partidos. Quando os grupos institucionais passam a desempenhar as funções políticas, o sistema deixa de promover o balanceamento ou a conciliação das demandas conflitantes vindas da sociedade.

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Particularmente no que se refere aos escalões médios da hierarquia militar, as estreitas ligações – pelo recrutamento, a situação social e a ideologia – que esses grupos mantêm com a classe média os expõem aos mesmos mecanismos psicológicos que acima apontamos como característicos desta última e que derivam da perda de "status" acarretada pelo processo inflacionário e pela redução da distância social que a separa das camadas proletárias.24 Essa afinidade levava os grupos militares em questão a se identificarem com orientações políticas próprias da classe média e, portanto, a uma deslealdade latente à liderança, no sistema consociacional, das elites nacional-populistas. Exercendo-se tal liderança com base na associação com as massas mobilizadas e orientando-se, no plano da política externa, por linhas tendentes ao neutralismo e à aproximação com países da área socialista, era ela responsabilizada pelas ameaças de perda de "status", que se evidenciavam a esses grupos no rumo tomado pelo sistema consociacional. Dentro da visão que daí derivava – a qual contava, talvez, com um elemento de reforço na peculiaridade da formação ideológica própria das corporações militares no após-guerra, caracterizada pela colocação do problema da segurança nacional em termos de um alinhamento inevitável com o bloco ocidental –, o potencial político interno à sociedade representaria a feição nacional do conflito internacional: seria o elemento-chave da "guerra revolucionária". Quando a evolução mesma do sistema o levara à minimização de sua eficácia e ao esgotamento das fontes de legitimidade e quando, culminando a crise, os riscos de perda de "status" passaram a se manifestar dramaticamente dentro da própria organização militar – através de sucessivos movimentos rebeldes de parte dos escalões inferiores, tratados em termos de "massa" pela liderança nacional-populista –, tornou-se possível a generalização do descontentamento existente. Não foi difícil às forças armadas, então, tomar os centros de decisão política, solucionando o impasse em favor de um dos polos em confronto. Configurou-se, portanto, claramente, a situação de uma reordenação das instituições políticas a partir de uma crise estrutural do sistema. Tal como veio a se efetivar através da intervenção militar, essa reordenação, resultando no "pretorianismo" atual como resposta aos indícios de encaminhamento do sistema no sentido do modelo de "mobilização", pode
24

Para um estudo das formas de integração dos aparelhos coercitivos, vistos como organizações burocráticas, com as diversas camadas sociais, e das consequências políticas variáveis daí decorrentes, ver Heintz, 1964b, em particular pp. 112 e seguintes.

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ser considerada como a implantação de formas que se aproximam do modelo de "autocracias modernas", de Apter, pelo ângulo da ênfase na estabilidade e do reforço e enrijecimento da estrutura de autoridade. Esta última, no entanto, diversamente do modelo de Apter, não se fundamenta numa legitimidade de tipo tradicional, mas sim militarista. A situação presente também se aparta daquele modelo pela carência de maior empenho desenvolvimentista, podendo ser vista, em termos das funções básicas destacadas por Almond como próprias de qualquer sistema político, como correspondendo ao favorecimento desproporcional, por parte dos grupos no poder, da pura função "integrativa", com ênfase na "manutenção do sistema", em detrimento da função "adaptativa" correspondente ao desenvolvimento econômico. Por outro lado, na medida em que o sistema político se fecha a grupos sociais importantes, que vinham logrando participação crescente, e opõe fortes obstáculos à livre agregação de interesses, a presente situação só pode ser vista como um caso de "political decay", na terminologia de Huntington.25 VIII Quando se faz o balanço de soluções históricas, permanece sempre a dúvida sobre se as soluções alternativas que o analista propõe, a posteriori, têm outro valor que não o meramente teórico. Apesar dessa dúvida, como no presente caso nossa análise se refere a um passado recente, do qual muitos dos problemas ainda estão agora pendentes, tal balanço pode ser útil para facilitar a compreensão do presente e alguma prospecção do futuro. Já foi referido que o sistema consociacional, como solução política para os desequilíbrios da situação transicional, não pode ser visto simplesmente como uma política de paliativos, despojada de eficácia. As taxas de crescimento do produto nacional bruto, durante quase quinze anos, atingiram níveis superiores aos previstos pela carta de Punta del Este para os países latino-americanos. O produto interno bruto cresceu entre 1947 e 1961 à taxa de 5,8% ao ano, ou seja 3% per capita. No auge da vigência do sistema consociacional, que correspondeu, em nossa opinião, ao governo Kubitschek, este crescimento alcançou 7% ao ano, segundo os dados do Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, 1964-1965. Apesar dos ônus antes apontados, o saldo foi bastante positivo.
25

Ver nota 22.

24

Entretanto, numa perspectiva de médio e longo prazo, a forma do condomínio politico estudada tendeu a adiar a solução de graves problemas, que se foram acumulando. Se, do ponto de vista econômico, pode-se talvez dizer que não havia outras alternativas, o fato inegável é que, do ponto de vista político, impediu-se a criação dos mecanismos que teriam permitido, no futuro, encontrar soluções institucionais menos rígidas para os impasses do desenvolvimento econômico. Mas, também relativamente a esses mecanismos, permanece a questão de se teria sido possível sua criação, dados os condicionantes próprios à situação de subdesenvolvimento. Pensamos aqui principalmente na função positiva do conflito social, quando desenvolvido em todas as suas fases,26 no amadurecimento dos grupos sociais conflitantes. A cultura política brasileira, até data recente, foi marcada de verdadeiro "horror ao conflito". Quando este surgiu, veio sob a forma de uma polarização ultra-radical entre grupos historicamente imaturos. Os grupos não se haviam formado numa tradição de lutas e de institucionalização delas, de forma que os impasses maiores pudessem encontrar soluções reguladas. Em lugar de virem os mecanismos de arbitragem dos conflitos da própria sociedade civil, de instituições e regras do jogo superiores às parcelas litigantes, as soluções vieram sempre, em última instância, da corporação militar. Esta, em lugar de transcender a luta, estava comprometida visceralmente nela. Os grupos civis se irresponsabilizavam da solução final, transferindo-a ao poder militar. Com isso, lancavam-se as bases do pretorianismo presente. A imaturidade foi, em certo sentido, mais grave de parte dos grupos novos – as massas mobilizadas e as elites a elas aliadas –, porque, como participantes novos do sistema, teriam muito maior necessidade de uma estratégia racional diante dos velhos grupos. Suprimido prematuramente o conflito, nas formas estudadas de integração do potencial político ao sistema, não estava esta parcela da sociedade preparada para as disputas maiores que haveriam de vir. Quando elas surgissem, seria previsível a fácil aceitação, de parte do potencial politico, das lideranças intelectuais estruturalmente desequilibradas e do tipo de ideologia por elas proposto, com exigências absolutas, difusas e radicais de implantação da
26

Vide Coser, 1961; também Coleman, 1957.

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ordem socialista, através de uma revolução popular, sem percepção realista das forças com que se contava e do poder dos adversários e, consequentemente, sem uma estratégia racional de ação. Como é muito difícil, dadas as próprias raízes sociais do potencial político, imaginar a possibilidade de outras formas de integração dele à sociedade política, não podem ser muito otimistas as projeções de nosso desenvolvimento político para o curto prazo, enquanto continuarem operantes as condições que levaram à situação atual. As últimas décadas de nossa vida política mostram que a relativa estabilidade de que se gozou veio muito menos de sólidas instituições políticas e de um alto grau de consenso sobre valores básicos do que das excepcionais condições de eficácia que o sistema logrou. As mudanças na estrutura social que, a partir de certo ponto, a manutenção de tal eficácia implicaria, e as grandes resistências a elas opostas, indicam que a estrutura social ainda permanece muito rígida e os grupos sociais pouco dispostos aos riscos das soluções pluralistas na condução do desenvolvimento econômico.

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