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Rapport du comit-conseil sur l'octroi et la gestion des contrats municipaux la Ville de Montral

Le 8 mai 2013

Sommaire Les travaux du comit-conseil sur l'octroi et la gestion des contrats municipaux ont permis de faire un certain nombre de constats affectant particulirement lefficacit et lefficience des oprations de la Ville de Montral et influenant la confiance accorde par les citoyens. Ces constats seront traits en dtail dans le rapport. Voici les plus importants : Absence dune culture thique solidement ancre chez certains lus et employs de la Ville de Montral; Manque de cohrence et de cohsion, non seulement entre les arrondissements, mais galement avec la Ville centrale, dont dcoule notamment, une grande disparit des rgles, procdures, mthodes et encadrements; Manque de rigueur de la part des gestionnaires quant leurs responsabilits, ainsi que de la part de la haute direction face labsence de consquences pour lesdits gestionnaires. En occurrence, on note l'absence, dans plusieurs units administratives, d'outils de planification et de gestion pourtant essentiels non seulement une gestion efficace et efficiente, mais une reddition de compte pertinente permettant aux instances suprieures une prise de dcision claire; Processus dapprobation du programme triennal dimmobilisations trop tardif; Un processus de reddition de compte qui nest pas arrim avec les besoins et non uniformis; Transfert de lexpertise lexterne rsultant en une surexposition aux risques et une diminution des contrles; Absence dune instance de reddition de compte pour lensemble de la Ville. Les recommandations que nous formulons (dont certaines adresses au gouvernement du Qubec) visent essentiellement : favoriser le dveloppement de l'thique chez les lus et dans l'Administration publique; recrer une cohsion de la vision et de l'action l'chelle de la Ville de Montral; revaloriser la fonction des gestionnaires et des employs en leur permettant d'exercer et d'largir leurs comptences et d'assumer l'imputabilit de leurs dcisions. galement, dvelopper des outils de planification et de gestion uniformiss pour minimiser les risques de collusion et de corruption, et rduire la lourdeur administrative;

Approuver le programme triennal dimmobilisations beaucoup plus tt; Maintenir une comptence interne dans la ralisation des activits pour lesquelles la Ville fait appel lentreprise prive; Modifier le mandat de la Commission dexamen des contrats afin quelle agisse comme une commission de reddition de comptes.

Table des matires

Contenu
1 Introduction ...................................................................................................................................... 1 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.2 2.3 3 4 Mise en contexte .................................................................................................................. 1 Le mandat............................................................................................................................... 1 La nature des travaux ........................................................................................................ 1 La porte des travaux ........................................................................................................ 2 La corruption ........................................................................................................................ 2 La collusion ............................................................................................................................ 3 Liens entre corruption et collusion .............................................................................. 3

Dfinitions ......................................................................................................................................... 2

Les mesures adoptes par la Ville depuis 2009.................................................................. 4 L'thique ............................................................................................................................................ 5 4.1 4.2 4.3 Les lus, les candidats, les partis politiques et leur personnel, les officiers du conseil................................................................................................................................ 5 Les fonctionnaires............................................................................................................... 7 Les fournisseurs................................................................................................................... 7 Le comit excutif ............................................................................................................... 8 5.1.1 Le Service des finances ....................................................................................... 8 5.1.2 Le Service du contrleur gnral .................................................................... 8 5.1.3 La Direction de l'approvisionnement ............................................................ 9 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 Les arrondissements ....................................................................................................... 10 La gestion ............................................................................................................................ 12 Enqute au plumitif et enqute de crdit ............................................................... 15 Les encadrements ............................................................................................................ 16 Les contrats de gr gr ............................................................................................... 16 La haute direction ............................................................................................................ 18 Lexpertise du personnel ............................................................................................... 18 Le Programme triennal d'immobilisations ............................................................ 21

La gouvernance ............................................................................................................................... 7 5.1

Les ressources humaines.......................................................................................................... 18 6.1 6.2

La planification des travaux .................................................................................................... 21 7.1

7.2 7.3 8 8.1 8.2 8.3 9 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5

Le recours aux ententes-cadres .................................................................................. 21 Lestimation des cots .................................................................................................... 22 L'assainissement des marchs .................................................................................... 24 Les documents dappel doffres .................................................................................. 25 Lattrait du march de la Ville ..................................................................................... 26 L'utilisation de la mthode deux enveloppes .................................................... 27 L'valuation qualitative des soumissions ............................................................... 27 Les concours de design intgr................................................................................... 29 Les travaux urgents ......................................................................................................... 29 La conformit des soumissions .................................................................................. 30

L'ouverture des marchs .......................................................................................................... 24

L'octroi des contrats ................................................................................................................... 27

10 La gestion des contrats .............................................................................................................. 31 10.1 Le suivi des travaux ......................................................................................................... 31 11 La reddition de comptes ........................................................................................................... 33 11.1 Processus gnral de reddition de comptes .......................................................... 33 11.2 La surveillance des chantiers ...................................................................................... 33 11.3 Le dpt des rapports et le suivi des recommandations .................................. 34 11.4 Les rapports de gestion ................................................................................................. 36 11.5 Le signalement par les employs de la Ville .......................................................... 36 12 Autres recommandations ......................................................................................................... 37 Annexes ANNEXE 1 - LES RECOMMANDATIONS ANNEXE 2 - LES MEMBRES DU COMIT CONSEIL

Introduction

1.1 Mise en contexte


Dans la foule des rvlations faites la Commission denqute sur loctroi et la gestion des contrats publics dans lindustrie de la construction (Commission Charbonneau) et devant lurgence dagir afin de contrer les problmes de collusion et de corruption qui y ont t dvoils, le maire de Montral, Monsieur Michael Applebaum, a cr le comitconseil sur loctroi et la gestion des contrats municipaux. Form de hauts fonctionnaires de la Ville, il est prsid par monsieur Jacques Lonard, ancien ministre des Affaires municipales et prsident du Conseil du trsor au sein du gouvernement du Qubec, alors que monsieur Rolland Frchette, enquteur en crime conomique la Sret du Qubec et membre de lunit anticorruption (UPAC), retrait, agit titre de vice-prsident.

1.2 Le mandat
Prsent le 24 janvier 2013, le comit-conseil s'est vu confier le mandat de recommander, avant juin 2013, des mesures visant notamment rviser les rgles d'attribution de contrats, revoir la gestion des contrats, s'assurer de l'efficacit des contrles internes et externes, et faire respecter les normes thiques. Les travaux du comit visent : ce que le jeu de la concurrence puisse s'exercer de faon claire et transparente chacune des tapes des processus, et s'assurer du respect des plus hauts standards, notamment dans les contrles exercs tous les niveaux.

1.3 La nature des travaux


Lchancier serr accord au comit a t dterminant dans le choix de sa dmarche. Celle-ci a consist en : une revue de la documentation sur la gouvernance publique, provenant entre autres de Transparency international, de l'OCDE, de la Chambre de commerce du Montral mtropolitain, de la Ville de Toronto, etc.; la consultation dautres instances gouvernementales; la lecture des diffrents rapports mis par la Ville depuis la fin des annes 1990 sur le sujet; des rencontres avec diffrents gestionnaires et lus de la Ville. Cest sur la foi de cette information, et non sur un audit interne complet, que le comit formule ses observations et recommandations. Par ailleurs, ses travaux ont permis 1

dtablir quil existe peu de standardisation entre les faons de faire des diffrents services et arrondissements de la Ville, si bien que les observations et recommandations formules dans ce rapport ne sappliquent pas ncessairement toutes les units administratives de la Ville et il est possible que certaines faiblesses, prsentes dans certaines units administratives et pas dans d'autres, n'aient pas t dceles. Afin dallger le texte, lexpression la Ville, aux fins de nos recommandations, signifie quelle englobe la fois les services centraux, les arrondissements et les socits paramunicipales incluant la Socit de transport de Montral.

1.4 La porte des travaux


La lutte la collusion et la corruption comporte un ensemble de dispositions et touche tous les acteurs susceptibles de prendre des dcisions. Les travaux du comit-conseil ont port notamment sur : le comportement des lus et de leurs instances : les partis politiques, les conseils d'arrondissement, le conseil municipal, le conseil d'agglomration, le comit excutif; lorganisation administrative dans ses grandes articulations : les services centraux; les arrondissements sous leur aspect administratif; les effets de la fusion et de la dfusion : multiplicit de centres de dcisions dans un environnement imprcis; multiplicit des processus administratifs; absence de suivi; le droulement dun projet, dans un environnement simplifi et standardis : planification; appel au march; ralisation; suivi et reddition de comptes.

Dfinitions

2.1 La corruption
La Banque mondiale dfinit la corruption comme : l'abus d'une charge publique des fins prives. 1 Chaque employ de la Ville de Montral a un rle et des responsabilits au sein de lorganisation. Selon son niveau hirarchique et dpendamment des tches raliser dans le cadre de son poste, un pouvoir dcisionnel, une autonomie et une autorit lui sont confrs.

Banque Mondiale, Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank, 2. Corruption and Economic Development, http://www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/corruptn/cor02.htm

Il est question de corruption lorsqu'un fonctionnaire ou un lu utilise sa position son propre profit ou au profit d'un tiers. La corruption a invitablement un effet sur les cots, les dlais ou la porte des livrables de la Ville de Montral. Le phnomne de la corruption est principalement le rsultat de certaines lacunes au niveau de la gouvernance et de facteurs intrinsques aux employs : une organisation trop bureaucratique, le peu de changement et de remise en question des pratiques et des processus, le manque de reconnaissance des employs, ainsi que le faible risque de se faire prendre et la clmence des sanctions en cas de corruption sont des exemples de lacunes au niveau de la gouvernance, pouvant laisser place la corruption; la difficult dfinir et identifier des actes de corruption (absence de normes communes), la perception que sopposer la corruption est inutile (impuissance et dsabusement), lide que ce nest pas son rle de dnoncer la corruption lorsquon occupe une fonction peu leve dans la hirarchie de lorganisation (dresponsabilisation) et la crainte de reprsailles personnelles ou professionnelles (inscurit) sont des facteurs intrinsques aux employs, permettant la corruption dvoluer.

2.2 La collusion
Il est important de distinguer la collusion de la corruption. La collusion constitue une entente secrte entre diffrents entrepreneurs/fournisseurs avant de procder lappel doffres dans le but de causer prjudice un tiers. Elle se produit lorsque deux personnes ou reprsentants dune organisation ou dentreprises concluent un accord pour tromper lautre. Ces accords sont gnralement secrets et impliquent dobtenir un avantage gnralement indu par rapport un tiers, des concurrents, des consommateurs ou dautres personnes avec qui ils peuvent ngocier.

2.3 Liens entre corruption et collusion


La collusion peut engendrer diffrents types de corruption, cest--dire que le prjudice est caus via un pot de vin, un abus de pouvoir, un vol, un dtournement de fonds, une fraude, une extorsion, du favoritisme, du npotisme, du clientlisme ou une contribution politique inapproprie.

Les mesures adoptes par la Ville depuis 2009

la suite d'vnements survenus en 2008 et 2009 (dcouverte d'un systme de fausse facturation au Service des technologies de l'information; drogation au processus d'octroi des contrats dans l'arrondissement Ahuntsic-Cartierville; manipulation du processus d'octroi du contrat d'implantation de compteurs d'eau dans les commerces, industries et institutions; manipulation du processus d'octroi du contrat de vente de terrain dans le projet du Faubourg Contrecur), la Ville de Montral s'est dote, depuis 2009, d'un nouveau cadre administratif ayant pour objectifs : de renforcer les mesures de contrle interne, en vue : d'enrayer la corruption et la collusion; d'amliorer l'efficacit et l'efficience des oprations; d'implanter une culture thique la Ville de Montral. Les mesures adoptes cet effet sont : la Politique de gestion contractuelle de la Ville de Montral (dcembre 2010, rvision dcembre 2012) la Politique dapprovisionnement de la Ville de Montral (2006, rvision novembre 2011) la directive sur la Confidentialit des estimations du cot des contrats (janvier 2012) la directive sur les Contingences, incidences et dbourss dans les contrats (juillet 2011, rvision juin 2012) la directive sur la Confidentialit de lidentit des preneurs de cahier de charges (octobre 2009) la directive selon laquelle une entreprise ne peut soumissionner si elle a particip llaboration des documents dappel doffres public dans les 6 mois le prcdant (juin 2009, rvision juin 2012) la cration de l'Escouade de protection de l'intgrit municipale (EPIM) (2013) l'adoption des Code de conduite des employs (juin 2009, rvision dcembre 2012) et Code dthique et de conduite des lus (rvision septembre 2009, rvision novembre 2011) la cration de la Commission dexamen des contrats (dcembre 2010). la cration du Service du contrleur gnral (SGC) (2010) La Ville n'a pas encore recueilli assez de donnes pour produire un bilan des effets de ces actions. Cependant, un tableau de bord corporatif, dvelopp et implant dans les services corporatifs, et en voie d'implantation dans les arrondissements, devrait gnrer des informations pertinentes un premier bilan en 2013.

L'thique

Avec la Loi sur l'thique et la dontologie en matire municipale, le gouvernement du Qubec a balis la dontologie dans le secteur municipal. Dans la foule, la Ville de Montral a adopt deux codes distincts : le premier, l'attention de ses 103 lus, s'intitule : Code d'thique et de conduite des membres du conseil de la Ville et des conseils d'arrondissement; le second, destin ses quelque 28 000 employs, s'intitule : Code de conduite des employs de la Ville de Montral. Le code d'thique et de conduite des lus traite principalement de conflits d'intrts, de confidentialit et protection d'informations confidentielles, et de respect. Le code de conduite l'usage des fonctionnaires porte sur les trois valeurs fondamentales de la Ville : l'intgrit, le respect et la loyaut. Il dfinit les comportements minimaux que devrait avoir tout employ et traite entre autres de conflits d'intrts, de confidentialit et protection d'informations confidentielles, de discrtion, de rserve, de neutralit politique et de respect. Dautre part, il existe la Ville depuis 2006 la Charte montralaise des droits et responsabilits constituant une sorte de contrat social qui prvoit lengagement concret de la Ville et de tout son personnel dans lamlioration constante des services la population et qui souligne limportance dun effort commun avec les citoyennes et citoyens pour y parvenir. Au-del de ces codes, en vue de dvelopper une culture thique, la Ville a confi au Service du contrleur gnral le mandat d'offrir aux 1 400 gestionnaires un programme de formation en thique, d'assumer un rle-conseil en thique auprs des employs et de poursuivre le dveloppement de la culture thique de la Ville. Un conseiller en thique est disponible aux lus 4 heures par semaine.

4.1 Les lus, les candidats, les partis politiques et leur personnel, les officiers du conseil
Les lus jouent le rle le plus dterminant dans ladministration de la Ville : ce sont eux qui prennent les dcisions au comit excutif et aux conseils municipaux, d'arrondissements et d'agglomration. Ils sont dlgus pour ce faire par la population; cest l le sens mme dune institution dmocratique. De par leur rle, les lus dtiennent des postes vulnrables la corruption; ils doivent donc tre irrprochables. Leurs partis doivent rpondre de leur conduite partir du moment o ils sont candidats officiels.

Nous pensons que le code de conduite et dthique des lus doit sappliquer, avec quelques modifications, au personnel politique des lus. Sans doute devrait-il galement sappliquer aux partis politiques eux-mmes, avec leur appareil administratif, leurs membres excutifs et leurs principaux officiers, en particulier le directeur de lorganisation et le responsable du financement, mme sil ny a pas de lien demploi dans leur cas. Enfin, le financement des partis, dans ses oprations rgulires comme en priode lectorale, doit tre abord ouvertement. Les lus ont pay de leur rputation, et les contribuables de leurs deniers, les cots et consquences d'un financement politique occulte. Aprs vingt ans de dbats, on nchappe pas la conclusion que le financement des partis et des lections doit tre public, transparent, encadr davantage par le lgislateur et surveill par le Directeur gnral des lections. Par ailleurs, les officiers du conseil municipal (le Vrificateur gnral, le Prsident de la Commission de la fonction publique et l'Ombudsman), qui remplissent des fonctions cruciales ont un statut particulier que nous traitons spcifiquement. Recommandation prioritaire 1- assujettir au code d'thique des lus, le personnel politique, les employs et les candidats des partis politiques municipaux, et les partis politiques municipaux euxmmes : 1a- exiger des aspirants candidats qu'ils s'engagent, lorsqu'ils seront dsigns, signer leur adhsion au code d'thique, accepter de faire lobjet, de la part de leur parti, dune vrification au plumitif criminel, pnal et civil, et accepter de faire lobjet, de la part de leur parti, dune enqute de crdit pendant toute la priode o ils seront candidats ou lus; 1b- exiger des lus pressentis par le maire pour faire partie du comit excutif qu'ils acceptent de faire l'objet d'une habilitation scuritaire par la Sret du Qubec; 1c- exiger que les membres du personnel rmunr, politique et administratif des secrtariats des partis reconnus, des candidats et des lus, signent leur adhsion au code dthique; 1d- exiger que les membres de l'excutif, lorganisateur en chef, lagent lectoral et le responsable du financement des partis politiques reconnus signent leur adhsion au code dthique; 1e- rendre le code dthique, ou du moins son rsum, disponible aux bnvoles; 1f- dispenser une formation continue en thique aux lus, avec laide du Service du contrleur gnral; 1g- amliorer le programme de financement pour le fonctionnement rgulier des secrtariats et les dpenses lectorales minimales des candidats; 1h- faire en sorte que les officiers du conseil municipal relvent de ce conseil travers le comit de vrification et soient assujettis au code d'thique des employs de la Ville, ce code tant modifi dans leur cas en tenant compte de l'indpendance que requiert leur fonction.

4.2 Les fonctionnaires


Le discours thique ne doit pas rester une valeur abstraite; il doit rejoindre chaque employ dans l'exercice quotidien de ses fonctions. Actuellement, les gestionnaires ne sont pas tenus responsables de s'assurer que leurs employs respectent le code d'thique de la Ville. Recommandation 2- responsabiliser chaque gestionnaire comme premier rpondant en matire d'thique; Recommandation prioritaire 3- identifier les postes vulnrables la corruption et la collusion, tels surveillants de chantier, metteurs de permis, approvisionneurs; favoriser la rotation du personnel dans ces postes; offrir leurs titulaires une formation exposant ce quest la corruption, ce qu'est la collusion et quelles sont les conditions propices leur implantation dans une organisation; cette formation devrait mettre laccent sur la responsabilit qu'a chaque employ de dnoncer, via les canaux appropris, la corruption et la collusion lorsquil en est tmoin.

4.3 Les fournisseurs


Enfin, les valeurs et comportements thiques requis des entrepreneurs sont noncs dans les documents contractuels, mais l'engagement s'y conformer nest pas explicite. Par consquent, les entrepreneurs peuvent passer outre aux rgles dthiques de la Ville, confondues dans la multitude de documents quils doivent consulter pour soumissionner. Recommandation 4- exiger que les fournisseurs dsirant sinscrire au fichier des fournisseurs sengagent respecter les rgles dthiques de la Ville de Montral. Pour s'assurer que ce point n'est pas camoufl parmi les nombreux documents que doivent consulter les entrepreneurs pour soumissionner, prsenter la documentation de faon faire ressortir la section dcrivant les rgles d'thiques et exiger une signature de ce document afin de s'assurer qu'il est, tout le moins, vu par les entrepreneurs.

La gouvernance

Les vnements qui dfraient la chronique depuis plusieurs mois ont largement dmontr l'ampleur et la gravit des dysfonctionnements que la Ville de Montral a connus, au plus haut niveau de ses structures politiques et administratives.

5.1 Le comit excutif


Le comit excutif de la Ville de Montral est une instance dcisionnelle de premire importance. Il intervient directement dans tous les grands choix stratgiques et dans tous les grands projets de la Ville. Il est donc essentiel pour la Ville d'assurer que le fonctionnement de son comit excutif fait place aux grands dbats politiques et est adquatement aliment par l'expertise des services municipaux. Or, certains services centraux, considrs comme stratgiques, sont mal positionns dans la structure organisationnelle, ce qui a pour effets de remettre en cause leur indpendance dans lexcution de leurs tches, et de rduire leur capacit soutenir les instances dcisionnelles. 5.1.1 Le Service des finances

Le Service des finances a pour mission de grer les finances de la Ville et de fournir lAdministration, de mme quaux arrondissements, aux services centraux et aux organismes municipaux, une expertise dans les domaines comptable, financier, fiscal, tarifaire et budgtaire. Il fournit galement une expertise en matire dencadrement et de dlgation de pouvoirs. Le Service des finances est responsable entres autres de lanalyse et du contrle, tant budgtaire que financier. Cependant, il nest pas systmatiquement impliqu dans les dossiers ayant des incidences financires importantes avant que ceux-ci soient soumis pour approbation, domaine o son expertise pourrait servir valuer les cots de ralisation soumis par les promoteurs. Recommandation prioritaire 5- confier au Service des finances le contrle de tous les aspects financiers la Ville en : 5a- largissant sa responsabilit aux socits paramunicipales, la Socit de transport de Montral (STM) et aux arrondissements et en modifiant les liens hirarchiques afin que leurs responsables des ressources financires relvent du directeur du Service des finances de la Ville; 5b-Exigeant quil : s'implique ds les premires phases des projets, afin d'effectuer les analyses financires et conomiques ncessaires une prise de dcision claire; largisse la porte de ses interventions aux sommaires dcisionnels, afin qu'elles abordent tous les aspects conomiques et financiers d'un dossier.

5.1.2

Le Service du contrleur gnral

Le Service du contrleur gnral (SCG) a t dclar stratgique par lAdministration; sa mission consiste principalement :

assurer lefficacit des contrles ncessaires la saine gestion et utilisation des fonds publics, des ressources internes et des actifs de la Ville, en conformit avec les lois, rglements et encadrements en vigueur; assurer une vigie corporative sur lorganisation en vue dappuyer lAdministration dans sa gouvernance; promouvoir et assurer un comportement thique et le respect des valeurs de lorganisation. Comme le Service du contrleur gnral relve de la Direction gnrale, il peut se retrouver dans une position dlicate : lorsque vient le temps dvaluer les processus de gestion de la Direction gnrale; lorsquil value la valeur ajoute des mandats soumis par la Direction gnrale; si la Direction gnrale, la demande de gestionnaires, entend modifier la porte de mandats planifis par le SCG, qui ont t jugs pertinents, ou encore les reporter ou les annuler. En fin de compte, le SCG pourrait ne pas tre en mesure de remplir sa mission tant donn son manque dindpendance face la Direction gnrale. Par ailleurs, le Service du contrleur gnral ne dispose pas actuellement de mesures rglementaires suffisantes, lui permettant de refuser de confirmer l'existence ou de refuser de communiquer un renseignement obtenu dans le cadre des enqutes qu'il effectue. Recommandation prioritaire 6- demander au gouvernement d'amender la Charte de la Ville afin que le Service du contrleur gnral relve du comit excutif; crer un sous-comit avec pouvoir de recommandation, compos de trois membres du comit excutif, le contrleur gnral relevant du prsident de ce sous-comit; le mandat de ce sous-comit porterait sur l'efficacit et la conformit de la fonction contrle en regard de tous les aspects financiers, administratifs ou de rgie interne et spcialement en regard des lois, de la Charte de la Ville et des rglements de toute nature dicts par la Ville : 6a- largir les responsabilits du Service du contrleur gnral aux socits paramunicipales; 6b- demander au gouvernement de dsigner par rglement le Service du contrleur gnral, afin que celui-ci puisse refuser de transmettre des renseignements obtenus dans le cadre de ses enqutes, conformment aux dispositions prvues l'article 28 de la Loi sur l'accs aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. 5.1.3 La Direction de l'approvisionnement

La Direction de lapprovisionnement est actuellement responsable des appels doffres de biens et services des services centraux et des arrondissements et des appels d'offres de services professionnels pour les services centraux. 9

Nous considrons que ses responsabilits doivent tre accrues afin de prendre en charge certains contrles que nous avons identifis comme prioritaires. cette fin, nous mettons la recommandation suivante : Recommandation prioritaire 7- confier la Direction de l'approvisionnement la responsabilit du contenu final des documents d'appel d'offres, du processus dappel d'offres et de l'octroi des contrats pour tous les types de contrats, tant pour les services centraux que pour les arrondissements; 7a- contrler le choix des adjudicataires de contrats de services professionnels octroys de gr gr. (voir 5.8, recommandation 18); 7b- estimer les cots de tous les contrats octroys par la Ville (voir 7.3, recommandation 31); 7c- maintenir jour une base de donnes dhistorique de cots pour tous les contrats de construction de la Ville (voir 7.3, recommandation 32d); 7d- assurer une vigie des marchs auxquels la Ville sadresse pour acqurir ses biens et services (voir 8.1, recommandation 33); 7e- offrir une formation sur la conformit des soumissions (voir 9.5, recommandation 44); 7f- grer lutilisation de la provision globale pour contingences et dapprouver ces dernires (voir 10.1, recommandations 48 48d); 7g- valuer les fournisseurs (voir 11.2, recommandation 55).

5.2 Les arrondissements


La Ville de Montral est une entit juridique unique, si bien quultimement, elle est responsable de tout engagement pris par les arrondissements. Par ailleurs la Charte de la Ville de Montral prvoit un partage de comptences entre la ville centrale et les arrondissements. Il est donc important que, tout en reconnaissant les comptences politiques des arrondissements, la ville centrale sassure que leurs oprations sont performantes. Les services centraux ont des pouvoirs limits sur la gestion administrative des arrondissements. Les directeurs darrondissement sont nomms par leur conseil darrondissement et relvent de celui-ci. Par consquent, il est difficile de mettre en place des procdures et encadrements standardiss dans lensemble des arrondissements et dinstaurer une vision commune l'chelle de la Ville. De plus, les objectifs peuvent varier d'un arrondissement l'autre. Les arrondissements ont, dans bien des cas, une vision locale et ne se soucient pas ncessairement dune cohrence l'chelle de la Ville. Plusieurs responsabilits dvolues aux arrondissements font mme obstacle une planification intgre des oprations, et aux conomies qui pourraient en rsulter. titre d'exemple :

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les services centraux ont les budgets d'immobilisation ncessaires aux travaux capitalisables effectuer sur les difices municipaux, alors que les arrondissements reoivent les budgets dentretien des btiments; les arrondissements nont donc aucun incitatif effectuer un entretien prventif; la collecte des matires rsiduelles relve de larrondissement alors que la disposition des matires rsiduelles est de comptence dagglomration; or, les dcisions prises dans la gestion de la disposition des matires rsiduelles ont un effet important sur leur collecte. La performance de cette activit exige un trs bon arrimage des devis et des oprations, ce qui est difficile dans un contexte de comptences partages. Larticle 85.5 de la Charte permet la Ville de rapatrier au central une activit juge stratgique pour lensemble de la Ville. Cependant, cette dcision doit tre adopte 50 % des voix et est valide pour une priode de deux ans. Au terme de cette priode, une deuxime demande doit tre effectue; 2/3 des votes des lus sont alors requis pour la reconduction de ce rapatriement. Ce dlai est trop court pour quun processus centralis soit bien rd et que les intervenants puissent en mesurer les bienfaits, surtout dans une municipalit de lampleur de Montral. De plus, des sommes sont investies dans ce rapatriement qui peut tre rvoqu aprs deux ans. Cette situation peut crer une instabilit au sein de l'organisation, une perte de crdibilit pour la Ville et intensifier lapparence de mauvaise gestion auprs de la population, qui voit largent de ses taxes investi dans un projet soumis au risque lev de ne pas tre reconduit dans deux ans. Recommandations prioritaires 8- Demander au gouvernement de revoir la rpartition des comptences entre les arrondissements et la ville centrale, de manire optimiser la gestion des oprations par une meilleure cohrence l'chelle de la Ville; 8a- arrimer les allocations budgtaires de manire assurer une gestion efficace des activits de la Ville. La Ville de Montral doit renforcer ses services centraux afin quils puissent remplir adquatement leurs fonctions. Bien que la Charte de la Ville prvoie que le Directeur gnral peut fixer des enjeux stratgiques, cela nest pas suffisant pour obtenir ladhsion de tous les arrondissements et peut mme crer des incohrences entre les diverses activits. 9- demander au gouvernement d'amender la Charte de la Ville pour que les directeurs darrondissement soient nomms, aprs les consultations appropries, par le Comit excutif, sur recommandation du Directeur gnral, et relvent de ce dernier; Recommandation 10- demander au gouvernement d'amender la Charte de la Ville pour prolonger le dlai de deux ans prvu larticle 85.5 afin de donner le temps la Ville de bien dvelopper et mettre en application les nouvelles dispositions, pour que les lus 11

soient en mesure den constater l'efficacit avant de voter pour ou contre la reconduction.

5.3 La gestion
Le processus de gestion de la performance organisationnelle nest pas intgr partout la Ville de Montral. Certains lments, manquants ou amliorer, ont un effet sur la performance gnrale de la Ville, sur les contrles exercs et sur la reddition de comptes des gestionnaires. Plusieurs arrondissements et services ne possdent pas de plan stratgique, tandis que les services corporatifs ont des objectifs stratgiques, qui ne sont pas ncessairement intgrs un plan. Dans ces conditions, il est difficile dtablir une planification stratgique pour lensemble de la Ville. Par ailleurs, les rencontres avec les gestionnaires ont permis de dceler des mthodes de gestion trs diffrentes dune unit administrative lautre. Au-del du style de gestion, qui compte pour beaucoup, nous ne sommes pas convaincus que toutes ces approches sont optimales. Alors que certains gestionnaires sont trs impliqus, toutes les tapes dun projet, et exigent une reddition de comptes rigoureuse leur permettant de se couvrir en cas de diffrends, dautres ont plus de difficult ou font preuve de moins de rigueur ces niveaux. Actuellement deux modes de ralisation de projets sont utiliss la Ville : le SITE utilise une mthode o la conception et la surveillance des travaux sont effectues par des quipes diffrentes; la Direction de lpuration des eaux uses au Service de leau et le Service des stratgies et des transactions immobilires utilisent une gestion intgre verticalement, o la conception et la surveillance sont effectues par les mmes quipes. Cette mthode est prescrite par lOrdre des architectes ses membres. Les deux modes de ralisation ont leur raison dtre, et nous ne croyons pas qu'il faut dans tous les cas choisir l'un plutt que l'autre. Il importe plutt d'adopter des mesures de contrle en fonction des vulnrabilits que prsente chacun de ces modes de ralisation. Ainsi : lorsque la conception et la surveillance dpendent d'quipes distinctes, le surveillant risque d'avoir une moins bonne comprhension de la rflexion du concepteur et sera moins en mesure de prendre certaines dcisions sur le chantier;

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par contre, lorsqu'une mme quipe assure conception et surveillance, le responsable pourrait avoir tendance camoufler des erreurs de conception, ou encore se laisser influencer dans son choix de conception. Lorsque vient le temps d'instaurer des contrles, le gestionnaire doit d'abord se demander quels sont les risques lis aux activits de son unit. Une fois les risques identifis, il doit mesurer l'importance de leurs impacts, financiers ou autres, et la probabilit de leur occurrence. Par la suite, un examen des contrles en place permet de dterminer s'ils couvrent bien les risques. Sinon des contrles plus appropris doivent tre mis en place, selon l'ordre de priorit des risques identifis. Cet exercice nest pas ancr dans le processus de gestion la Ville. Afin de faire une bonne reddition de comptes, le gestionnaire doit commencer par identifier les objectifs de performance ainsi que les mthodes de travail et encadrements administratifs suivre. Par la suite, il lui faut documenter ses actions. Ce n'est qu' ce moment qu'il a l'information requise pour pouvoir rendre compte du degr d'adquation entre ce qui a t ralis et ce qui tait attendu. Comme il n'y pas d'encadrements administratifs uniformes la Ville et que les objectifs ne sont pas toujours identifis clairement au dbut, il est difficile de faire une reddition de comptes. Des tableaux de bord, permettant de faire un suivi des projets et des oprations inclus dans la planification et danalyser les raisons des carts entre la planification et le rel, ne sont pas toujours utiliss. De tels outils de gestion permettraient de constater le nombre de projets termins, interrompus ou rests en suspens. Un processus dimplantation de tableaux de bord corporatifs est en cours actuellement la Ville de Montral, dans chaque service et arrondissement. Ce processus permettra de rendre plus transparent ltat de la ralisation des activits, oprations et projets. Les situations dcrites prcdemment causent de la disparit dans les mthodes de gestion et s'avrent galement inefficaces prvenir les risques dabus, de fraude, derreur et d'absence de contrles pour ramener les risques un niveau acceptable. Il semble difficile la Ville de Montral de garder le cap sur la rsolution moyen et long termes de problmatiques organisationnelles, sans se laisser happer par les dfis oprationnels quotidiens, ce qui fait que les employs dploient parfois beaucoup dnergie pour atteindre un rsultat mitig. En rsum, les gestionnaires ne sont pas imputables de leur environnement de contrle, soit la dtermination des risques, leur suivi et lefficacit des contrles visant minimiser ces risques. Par consquent, aucune responsabilit n'est attribue lorsque survient une drogation. De plus, si le gestionnaire lui-mme ne se sent pas responsable dinstaurer des contrles efficaces, les employs ne sentiront pas le besoin de les respecter ni de soulever des solutions aux problmatiques rencontres dans lexcution de leur travail qui pourrait engendrer des risques importants. Lexemple doit venir de la direction et le gestionnaire doit tre imputable de son environnement et sassurer que ses employs respectent les rgles, encadrements, processus et contrles tablis.

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Ceci tant dit, il est trs difficile de porter un jugement gnral sur la gestion des contrats la Ville sans quune quipe, charge de visiter chacune des units administratives responsables de grer des contrats, rvise les mthodes de gestion de contrats et tablisse une procdure corporative en la matire. Recommandations prioritaires 11- renforcer le sens de limputabilit des gestionnaires. Cest--dire quils soient : responsables; valus; sanctionns ou rcompenss. Rendre chaque gestionnaire responsable de : 11a- sassurer quune analyse formelle des risques associs aux activits de son unit est ralise, et que cette analyse : dcrit tous les risques potentiels relevant des activits; value les risques selon leur impact et leur possibilit doccurrence; rpertorie les contrles dvelopps et mis en place afin de minimiser les risques identifis; vrifie lapplication des contrles mis en place; est mise jour priodiquement ou lorsque les risques sont modifis; est signe par le gestionnaire et remise la Direction gnrale; 11b- dvelopper des indicateurs de performance pertinents pouvant lui servir mettre en relief les accomplissements de son service aux fins dvaluation, et servir de base dinformation dans un rapport annuel; 11c- dvelopper des processus, encadrements, tableaux de bord ou tous autres outils de travail favorisant latteinte des objectifs de son service tout en contrlant les risques relis ses activits; 11d- inclure un objectif relatif aux responsabilits 11a 11c dans l'valuation de rendement des gestionnaires; 11e- enchsser des mcanismes de contrle directement dans les encadrements et nommer un responsable de leur application (exemple : annuellement, la Direction de l'approvisionnement effectuera un audit des dpenses ralises avec les cartes dachats). 12- simplifier et uniformiser les mthodes de gestion la Ville (processus, formulaires, rapports) dans tous les secteurs dactivits : choisir la mthode la plus approprie chaque secteur dactivit; dvelopper des contrles efficaces permettant de minimiser les risques relis la mthode de gestion choisie; 13- dvelopper, un plan stratgique, fond sur la mission de la Ville et de l'unit administrative concerne, et fixant des objectifs atteindre; ce plan stratgique devrait tre remis la Direction gnrale et faire lobjet dun suivi;

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5.4 Enqute au plumitif et enqute de crdit


Actuellement, un encadrement prvoit que le Service du contrleur gnral doit : effectuer une enqute dantcdents judiciaires sur tous les candidats embauchs de lexterne, et sur les employs internes lors dune promotion permanente un poste-cadre; effectuer une enqute de crdit pour tous les candidats appels pourvoir un poste de cadre de direction. Cependant, les procdures de transmission de linformation requise cette fin ne permettent pas de sassurer quelle est achemine de faon systmatique au Service du contrleur gnral par le Service du capital humain et des communications, spcialement lors de promotions. Lors de la divulgation d'informations concernant le train de vie disproportionn dun employ, la Ville nest pas en mesure deffectuer une tude de crdit sans le consentement de cet employ. La seule information que la Ville possde est le salaire de lemploy; elle ne peut donc pas juger si la divulgation est fonde. Recommandations 14- valuer la possibilit, dans le respect de la Charte des droits et liberts de la personne, d'exiger de tous les employs, lors de leur embauche la Ville, qu'ils signent un document autorisant le Service du contrleur gnral effectuer, dans un cadre de stricte confidentialit, des vrifications sur son crdit s'il est inform de soupons, fonds sur des allgations srieuses, son sujet; 15- effectuer une enqute au plumitif et une tude de crdit lors de la promotion dun employ de la Ville un poste vulnrable.

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5.5 Les encadrements


Actuellement la Ville, il y a peu de revues des processus, des oprations et des activits par les gestionnaires et employs, alors que certains secteurs dactivits sont trs complexes et techniques. Cette lacune peut crer des conditions favorables la corruption. De plus, chaque unit administrative dveloppe, sans consulter les autres, ses propres encadrements pour des activits souvent semblables d'une unit l'autre. Cela occasionne un ddoublement dencadrements, un ddoublement de travail et, qui plus est, empche que les meilleures pratiques soient identifies et adoptes par lensemble des units. Enfin, les diffrents encadrements de la Ville ne sont pas rpertoris sous un format qui en facilite la consultation. Par consquent, il peut tre difficile pour un employ de rpertorier tous les encadrements ncessaires son travail. Recommandation 16- revoir priodiquement les encadrements, les processus, les oprations et les activits raliss, et rdiger un rapport des ralisations et points amliorer pour chaque unit (sous la responsabilit du gestionnaire); 16a- dvelopper les encadrements pour un mme secteur dactivits en collaboration avec les units daffaires ayant des activits semblables, afin dviter le ddoublement, de partager les pratiques daffaires de chacun et de faire ressortir les meilleures pratiques; 16b- mettre sur pied une banque centralise dencadrements corporatifs et rpertorier les diffrents encadrements de la Ville sous un format qui en facilite la consultation.

5.6 Les contrats de gr gr


Actuellement, la Ville peut donner des contrats de gr gr si le montant est de moins de 25 000 $. Lors des discussions dans le cadre des travaux du comit-conseil, il a t tabli que certains arrondissements ne donnent pratiquement pas de contrats sur appel doffres ou sur invitation, ce qui soulve un doute quant lutilisation approprie de la procdure doctroi de contrat de gr gr. Loctroi de contrat de gr gr peut avoir plusieurs effets sur la gestion dune municipalit, et notamment crer ou accrotre les risques : de corruption; de saucissonnage (fractionnement de contrat); de conflit dintrts; de cot plus lev pour un mme produit ou service, si le gestionnaire ne fait pas appel plusieurs estimations de prix; de fausse facturation, tel qu'voqu la Commission Charbonneau; de favoritisme.

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La rduction du montant autoris rduirait les risques, mais alourdirait aussi la procdure. Il faut donc chercher des solutions en termes de vrification ou de reddition de comptes par les gestionnaires responsables. Recommandations 17- renforcer la directive qui exige une demande de prix deux fournisseurs de services professionnels, mme dans le cas o la Loi permet daccorder un contrat de gr gr. Moins contraignante quun appel doffres sur invitation, la demande de prix exige nanmoins une documentation du besoin et des prix reus. Toute drogation cette directive devrait tre documente au dossier; 18- envisager limplication de la Direction de lapprovisionnement dans : le choix du fournisseur de services professionnels (suggestion de deuxime fournisseur pour la demande de prix) et instaurer un formulaire de justification qui documente les raisons pour lesquelles une entente de gr gr est conclue avec un fournisseur en particulier; la vrification du suivi des rgles entourant loctroi des contrats de gr gr; 19- rendre publique la liste de tous les contrats de services professionnels de 25 000 $ ou moins accords de gr gr, tant en arrondissements que dans les services centraux.

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Les ressources humaines

6.1 La haute direction


Alors que les lus passent, la haute fonction publique incarne la prennit des institutions. Une Administration publique comme celle de Montral ne peut accomplir sa mission et rendre des services la population de faon efficace, dans la dure, que si elle est en mesure de s'appuyer sur une solide quipe de hauts fonctionnaires comptents, loyaux et capables de vision, qui se considrent d'abord comme gestionnaires de la Ville avant d'tre gestionnaires de leur service ou de leur arrondissement. la suite du partage des comptences qui a rsult de la fusion de la Ville de Montral en 2002, les directeurs darrondissements relvent des conseils darrondissement. Or, frquemment, lorsque les principes de saine gestion commandent certaines pratiques standardises, la ville centrale se heurte au refus des arrondissements, sous prtexte de lautonomie qui leur est attribue. Ce manque de cohsion au sein de la haute fonction publique municipale est un obstacle important lunit et la cohrence attendues de la Ville. Nous estimons que l'intgration dans la haute fonction publique de la Ville, des dix-neuf directeurs d'arrondissement, contribuerait l'unit et la cohrence de la Ville et de sa gestion, fournirait l'occasion de revoir le rle de la haute fonction publique, notamment en relation avec celui des lus, et d'en revaloriser plusieurs aspects : permanence, plan de carrire, formation, mobilit, changes interinstitutionnels. Recommandation prioritaire 20- revoir le statut des hauts fonctionnaires, et notamment assurer leur permanence, leur plan de carrire et leur niveau de formation; 20a- favoriser la mobilit et les changes interinstitutionnels des hauts fonctionnaires; 20b- dfinir avec les hauts fonctionnaires les lments de la culture institutionnelle la Ville.

6.2 Lexpertise du personnel


La Ville a choisi, il y a plusieurs annes, de dlaisser la conception des plans et devis et la ralisation des travaux au profit de firmes de professionnels externes et dentrepreneurs gnraux en construction. Ce faisant, plusieurs employs profil technique, qui avaient toutes les qualifications pour raliser ces activits, sont devenus avec le temps des gestionnaires de contrats au dtriment de leur expertise technique pointue. Les rgles dapplication des programmes de subventions des gouvernements suprieurs contribuent favoriser lembauche de firmes externes, au dtriment du dveloppement dune fonction publique forte, en ne permettant pas dappliquer les montants de subventions verses au paiement de ressources internes. Cette approche se veut justifie 18

par le besoin de dynamisation de l'conomie et de cration d'emploi. Or selon nous, la cration d'emploi dans la fonction publique a la mme valeur que celle du secteur priv. Dautres employs, par ailleurs, ont vu leurs tches confines des activits spcifiques du processus de ralisation de travaux. Ainsi, certains ne font que de la conception, alors que dautres ne font que de la surveillance de chantier. Or, tout en reconnaissant les limites de chaque employ, on doit aussi reconnatre que lexprience acquise dans une de ces activits contribue grandement lefficacit de la ralisation de lautre. Plusieurs services ont entrepris rcemment des processus dembauche extrieure afin de pourvoir certains postes techniques. Il leur a t trs difficile de faire reconnatre lexpertise des nouveaux employs au moment de lembauche afin de leur offrir un salaire et une priode de vacances comptitifs, lintrieur de la fourchette salariale prvue pour le poste et des vacances consquentes avec leur exprience. Ainsi, le processus en place favorise lembauche de personnel ayant peu dexprience sur le march du travail, ce qui ne rpond pas toujours aux besoins des services. Sajoute cela le fait que la formation continue offerte aux fonctionnaires varie beaucoup dune fonction et dun service lautre. Les services doivent dposer un Plan de mainduvre au Service du capital humain et des communications, visant le dveloppement de lexpertise. Cependant, ces plans ne sont pas toujours suivis. Outre la formation proprement parler, il est essentiel pour les employs de pouvoir se rfrer la documentation approprie lorsquils ont des dcisions prendre. Un accs facile aux documents qui encadrent le travail des fonctionnaires est un prrequis essentiel au suivi des rgles et directives. ce chapitre, mme dans le cas o des processus ou encadrements sont documents, il savre extrmement complexe pour les employs dy avoir accs. Recommandation prioritaire 21- s'assurer de maintenir une comptence interne dans la ralisation des activits pour lesquelles la Ville fait appel l'entreprise prive, et confier ses ressources internes la ralisation d'une certaine portion de l'activit; Recommandations 21a- tablir les domaines o le march dtient moins d'expertise et dvelopper cette expertise l'interne (ex : certains immeubles vocation particulire, telle une arna). 22- tablir des plans de carrires pour diffrents profils de candidats, prvoyant un cheminement prdtermin dans certains services ou fonctions, afin dacqurir le profil de comptences requises pour laccession des postes cibls dans lorganisation et, surtout, mettre en place des moyens facilitant leur atteinte; 22a- exiger un plan de formation pour les fonctions-cls dans chacun des services; 22b- accorder des budgets ddis, non transfrables, pour la formation du personnel;

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22c- mettre en place un processus de reddition de comptes sur le plan de formation et lutilisation des budgets ddis; 22d- prvoir un assouplissement des rgles budgtaires afin de favoriser le mentorat lors de dpart la retraite; 23- mettre en place des mcanismes permettant de standardiser les faons de faire des diffrents services; 24- documenter tous les processus municipaux, sur le modle des outils dvelopps par la Direction de l'approvisionnement; 25- sassurer que le Service du capital humain et des communications se dote des moyens d'offrir des salaires et vacances concurrentiels aux candidats expriments, lintrieur des classes salariales prvues aux conventions collectives; 26- faire des reprsentations auprs des gouvernements suprieurs afin qu'ils rendent ligibles aux subventions les salaires verss tout nouvel employ embauch depuis 2009 par la Ville, assign des projets admissibles; 27- favoriser llargissement de lexpertise du personnel technique en variant leur mandat entre les diffrentes phases du processus (ex. : surveillance, conception) et entre les diffrents domaines connexes (ex.: eau, voirie).

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La planification des travaux

7.1 Le Programme triennal d'immobilisations


Historiquement, le Programme triennal d'immobilisations (PTI) est vot en dcembre pour les trois annes suivantes et revu chaque anne. Des efforts ont t faits pour voter le budget 2013 en septembre 2012. Considrant les avantages dune planification long terme, cet effort nest pas suffisant nos yeux. Recommandation prioritaire 28- proposer au gouvernement d'amender la Loi pour permettre de voter le budget d'immobilisation pour lanne 1 au moment de lapprobation du budget de fonctionnement de lanne 0, soit environ 14 mois avant la priode vise par les travaux.

7.2 Le recours aux ententes-cadres


Une entente-cadre est un contrat dans lequel la Ville tente dobtenir des biens ou services dans un domaine prcis, pendant une certaine priode, sans identifier prcisment les projets raliser au moment de lappel doffres. Cette approche est utilise principalement dans deux domaines : les services professionnels et les biens et services. En services professionnels, lobjectif de l'entente-cadre est de raccourcir le dlai doctroi de contrats. Comme la Ville tarde identifier les projets raliser pour une anne donne, une fois ceux-ci connus, les dlais seront longs sil faut lancer un appel doffres pour trouver une firme de professionnels qui confectionnera les plans et devis. Une telle faon de faire retarde lexcution des travaux, alors que lentente-cadre permet de procder en accordant un mandat lintrieur du contrat dj octroy. Cependant, cette approche limite le pouvoir de ngociation de la Ville lorsque vient le temps dtablir le cot de chaque mandat, car elle est dj lie contractuellement avec les consultants. De plus, ces derniers sont rmunrs taux horaire lintrieur des ententescadres, ce qui limite considrablement leur responsabilit par rapport aux dpassements de cots. Lapprobation htive du PTI devrait limiter lintrt pour cette approche. En bien et services, lobjectif de l'entente-cadre est de profiter descomptes de volumes et de limiter le nombre dappel doffres pour des biens et services qui sont en demande dans plusieurs services ou arrondissements. Cette approche demeure toujours dun grand intrt pour la Ville qui en retire une conomie apprciable et une plus grande efficience, lorsque les biens et services peuvent tre dfinis prcisment aux documents dappels doffres.

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Recommandation 29- Prconiser des appels doffres prix forfaitaire avec des projets mieux dfinis et rvaluer lintrt des ententes-cadres en services professionnels dans un contexte de planification long terme des travaux, permis par une approbation du PTI 14 mois avant le dbut des travaux. 29a- dfinir des critres spcifiques justifiant de recourir des ententes-cadres.

7.3 Lestimation des cots


Ds le dbut de la planification des travaux, connatre les cots prvus dun projet est un enjeu majeur : une estimation budgtaire est utilise afin de dterminer le lot de projets ralisables dans le cadre des crdits allous au Programme triennal dimmobilisations (PTI); lestimation de plusieurs concepts diffrents permet dopter pour les meilleurs choix au cours de la conception; une estimation plus prcise est requise afin de sassurer que les prix soumis sont raisonnables. Lors des travaux, des contingences sont parfois identifies, pour lesquelles la mme rigueur est ncessaire dans lestimation des cots. Par consquent, ces estimations doivent : tre effectues par du personnel comptent et indpendant; se fonder sur des donnes fiables. Actuellement, la Ville, chaque service ou arrondissement a sa faon de procder pour effectuer ses estimations : certains utilisent les prix historiques, dautres des estimations dtailles bases sur les cots prvus. Chacune de ces mthodes a ses limites. Dune part, il est exigeant de faire des estimations dtailles, de faon systmatique, pour chacun des appels doffres et le maintien dune expertise spcialise dans chaque domaine est un enjeu majeur. Dautre part, pour que la mthode destimation des cots base sur lhistorique des plus basses soumissions reues donne des rsultats fiables, il faut s'assurer qu'on agit dans un march de libre concurrence. La Direction des infrastructures du Service des infrastructures, du transport et de lenvironnement (SITE), a cr une Division de lconomie de la construction, alors que les autres services demandent aux concepteurs, internes ou externes, dvaluer leurs travaux. Une quipe ddie lestimation, comme celle du SITE, a lavantage de jeter un il indpendant sur le travail des concepteurs et dy apporter une plus-value. 22

Au cours de nos discussions, il nous a t rapport que les conomistes de la construction ntaient pas consults afin destimer le cot des travaux contingents. Il y aussi trs peu de remise en question sur le cot des travaux incidents facturs par les entreprises dutilits publiques (Gaz Mtropolitain, Hydro-Qubec, Vidotron, etc.). Par ailleurs, le choix et lestimation du cot de certains matriaux et quipements inclus dans les travaux de construction se font actuellement exclusivement par les quipes de conception en ingnierie. Or, nous considrons que lexpertise dapprovisionneurs professionnels pourrait tre mise profit dans cet exercice. Recommandations prioritaires 30- constituer, au niveau du gouvernement du Qubec, une quipe destimation uvrant l'chelle qubcoise, ayant comme tches de : maintenir en fonction des spcialistes dans chacun des domaines de la construction; tenir jour une base de donnes rfrence gographiquement afin de comparer les marchs et de dceler les drapages ventuels; offrir ses services moyennant rtribution pour effectuer des estimations partielles ou compltes de projets cibls. (Une attention particulire devra tre apporte au maintien de la confidentialit des donnes recueillies). 31- largir tous les types de contrats, de la Ville, le mandat de la Division de lconomie de la construction, et la repositionner dans la structure organisationnelle afin quelle relve de la Direction de lapprovisionnement. Recommandations 32- mettre contribution les quipes d'estimation, lorsque jug requis, afin daider aux choix qui se posent ltape de la conception et ainsi de permettre la ralisation des travaux au meilleur cot (cela tout en reconnaissant limportance de maintenir une certaine indpendance entre les quipes destimation et de conception); 32a- limiter aux fins budgtaires le recours aux estimations bases sur lhistorique, et utiliser des estimations dtaillss lors des tapes suivantes du processus; 32b- porter une attention particulire lestimation de la valeur des travaux contingents et incidents de la part de ressources spcialises en la matire, et mettre contribution lquipe dconomistes de la construction, lorsque requis; 32c- impliquer la Direction de lapprovisionnement dans le processus stratgique de dtermination des matriaux utiliss dans les travaux et dans lestimation du cot total engendr par le choix de ces matriaux, tout au long de la vie utile de louvrage ; 32d- sassurer, au sein de la Direction de l'approvisionnement, que les donnes concernant les historiques de cots soient valides et raffines, afin quelles reprsentent davantage les prix attendus du march et puissent tre utilises avec plus de confiance, dans les limites de leur prcision.

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L'ouverture des marchs

8.1 L'assainissement des marchs


Comme la Commission Charbonneau la dmontr, la Ville subit depuis plusieurs annes les effets de la collusion et de la corruption dans lindustrie de la construction. Plusieurs mesures ont t mises en place afin dpurer le milieu de ses acteurs indsirables, dont les Lois 1 et 8, qui permettent dempcher les firmes fautives de soumissionner pour des contrats publics. La dstabilisation du march collusionnaire qui en rsultera devrait permettre larrive de nouveaux soumissionnaires. Par contre, lenjeu pourrait tre de taille si rien nest fait pour attirer ces nouveaux joueurs et surtout, pour dtecter les premiers signes de drapage. Nous avons not que : plusieurs entrepreneurs possdent des sources dapprovisionnement en matires premires (gravier, sable, etc.), ce qui leur permet de contrler les prix offerts leurs comptiteurs, affectant ainsi leur comptitivit; les devis font souvent appel des produits spcifiques disponibles chez peu de fournisseurs. Recommandation prioritaire 33- charger la Direction de lapprovisionnement d'assurer une vigie des diffrents marchs propices la convergence et la collusion, de dvelopper des stratgies d'approvisionnement, tel l'achat direct de matires premires (ex. : granulats), et de dvelopper une comprhension des forces en prsence dans ces marchs, afin de dceler les signes de collusion et de corruption; Recommandations 34- faire des reprsentations auprs du gouvernement du Qubec pour qu'il assure une vigie de lensemble des marchs du Qubec et fournisse les outils et informations appropris aux municipalits; 35- charger la Direction de lapprovisionnement, de concert avec le gouvernement du Qubec, de concevoir une grille de vrification des soumissions qui permettrait de faire ressortir les lments indicateurs de collusion : 35a- maintenir jour une base de donnes permettant d'effectuer comparaisons et compilations, afin de dtenir linformation ncessaire pour effectuer l'analyse des soumissions publiques et des risques de collusion et de corruption; 35b- porter une attention particulire aux exigences techniques des devis afin de sassurer que plusieurs fournisseurs peuvent tre concurrentiels dans le cadre dun appel doffres; 24

35c- au-del des vrifications dusage effectues par le responsable de lappel doffres, confier un service indpendant (ex.: Service du contrleur gnral) le mandat de contacter, sur une base dchantillonnage, diffrents preneurs de cahiers nayant pas soumissionn, afin de senqurir, confidentiellement, des raisons de leur dsistement; 35d- identifier, dans les sommaires dcisionnels, les mesures de mise en concurrence appliques lors des processus dappel doffres.

8.2 Les documents dappel doffres


Les documents dappel doffres utiliss par les arrondissements et les services centraux comportent certains irritants limitant le bassin de fournisseurs intresss soumissionner, entre autres : les documents dappel doffres utiliss ne sont pas uniformiss entre les diffrentes units administratives, ce qui demande un effort dappropriation spcifique chaque donneur douvrage, que les entrepreneurs nont pas toujours le temps de fournir; chaque service a dvelopp des documents techniques et administratifs standardiss qui couvrent tous les aspects potentiels des travaux. Or ces documents font systmatiquement partie de chacun des documents dappel doffres, sans gard leur pertinence. Cette approche, bien que facilitante pour les services, est trs lourde pour les entrepreneurs qui voudraient se familiariser avec les documents de la Ville; De plus, le partage des risques administratifs et techniques de projet quon y retrouve est trs lourd supporter pour les fournisseurs. Sil est souhaitable que lentrepreneur soit imputable des rsultats attendus, encore faut-il quil puisse avoir un certain contrle des risques quil doit grer. Ainsi, outre lesprit gnral reflt dans les devis, nous avons soulev les lments suivants qui sont, notre avis, des freins lentre de nouveaux fournisseurs et lobtention de prix comptitifs : actuellement, les soumissionnaires doivent dposer un dpt de soumission valide pour une priode de 180 jours et il arrive mme que ce dlai soit prolong afin dattendre loctroi du contrat. En plus de grever la capacit financire et oprationnelle de lentreprise, limprcision quant la date de ralisation des travaux rend difficile pour lentrepreneur la planification efficiente de sa charge de travail; des paiements importants sont souvent retards parce quun lment particulier de moindre importance est en suspens ou tout simplement cause de dlais de traitement. 25

Recommandation 36- standardiser tous les documents dappel doffres utiliss par la Ville; 36a- rvaluer toutes les clauses de support de risque des documents dappel doffres, afin dtablir un partage quitable entre la Ville et les fournisseurs; 36b- viter, lorsque c'est possible, de faire appel des technologies ou produits uniques et envisager les devis de performance.

8.3 Lattrait du march de la Ville


Les audiences de la Commission Charbonneau ont dpeint la Ville comme une organisation peu attirante pour les fournisseurs non-initis. Or, les vnements qui y ont t dcrits ont eu lieu avant 2009. Dans un contexte o la Ville doit chercher, par ses appels d'offres, rejoindre un plus grand nombre de soumissionnaires, il lui faut se revaloriser auprs des promoteurs et entrepreneurs, et leur dmontrer que les relations daffaires la Ville de Montral ont maintenant cours selon des rgles thiques strictes et permettent de conclure des contrats dans un march de libre concurrence Recommandation 37- concevoir et raliser un plan de communication et de sensibilisation cet effet.

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L'octroi des contrats

Trois modes d'octroi de contrat sont actuellement permis par la Loi sur les cits et villes (LCV), soit : l'octroi au plus bas soumissionnaire conforme, admissible pour tout contrat sauf les services professionnels; l'octroi au fournisseur offrant le meilleur rapport qualit-prix, aprs analyse qualitative de la soumission partir de critres inscrits aux documents d'appel d'offres. Dans ce cas, deux mthodes sont permises : la mthode une enveloppe , o le rapport qualit-prix est fix par la municipalit, admissible pour tout contrat sauf les services professionnels; la mthode deux enveloppes , o une note de passage de 70 % doit tre atteinte avant que le prix ne soit dvoil, ce dernier comptant dans une proportion tablie par une formule fixe par la LCV. Cette mthode est obligatoire pour les services professionnels et admissibles pour tout autre contrat.

9.1 L'utilisation de la mthode deux enveloppes


La mthode deux enveloppes prvoit que le prix est insr dans une enveloppe spcifique, qui demeure cachete jusqu ce que le soumissionnaire ait obtenu le pointage intrimaire requis, qui doit tre d'au moins 70 %. Cette mesure assure une objectivit supplmentaire au processus dvaluation qualitative. Cependant, son utilisation exige de suivre de faon exhaustive une srie dautres rgles, notamment le rapport qualit/prix dans la note finale et la note de passage de 70 %, qui ne sont pas ncessairement adaptes tous les appels doffres o un prix cach serait avantageux. Recommandation 38- demander au gouvernement de permettre des appels doffres deux enveloppes sans quil soit ncessaire de rpondre dautres exigences spcifiques.

9.2 L'valuation qualitative des soumissions


Nous avons not les points suivants, en lien avec les modes d'octroi bass sur l'valuation qualitative des soumissions : la composition du comit de slection est propose par le service gestionnaire du contrat. De plus, un employ du service gestionnaire du contrat, souvent le directeur ou le charg de projet, fait partie de ce comit. Nous considrons que 27

l'indpendance de certains membres des comits de slection pourrait tre entache par cette faon de faire. Recommandation 39- tablir un mcanisme qui limine toute intervention du requrant dans la nomination des membres des comits de slection, tout en valuant au mrite la pertinence de la prsence d'un reprsentant de l'unit requrante sur le comit; 39a- choisir les membres de comits de faon alatoire parmi un cercle largi de candidats ayant les comptences requises. La prparation des membres des comits exercer leur tche varie beaucoup d'une personne l'autre. Cela ne permet pas la Ville de s'assurer que les soumissions sont toutes analyses selon la mme mthodologie. De plus, le manque de mthode de certains membres de comits allonge leur temps de prparation sans ncessairement tre garant de meilleurs rsultats. 39b- offrir une formation standardise chaque personne sollicite pour tre membre dun comit de slection. Actuellement, la LCV permet lutilisation dune seule mthode pour loctroi des contrats en services professionnels, soit la mthode deux enveloppes. Bien que cette mthode soit approprie certains appels doffres en services professionnels, elle ne permet pas dobtenir le meilleur rapport qualit-prix dans toutes les circonstances. Ainsi, dans certains cas de travaux standards et peu complexes, il peut tre intressant dobtenir le meilleur prix sans bonification pour la qualit supplmentaire, alors que dans le cas de services complexes, la qualit devrait tre llment primordial dans le choix dune firme. La Loi sur les contrats des organismes publics le reconnat bien en permettant dutiliser lune des trois mthodes suivantes pour loctroi de contrats de services professionnels : le plus bas soumissionnaire conforme; le plus haut pointage qualit. Le prix est pay selon une grille de prix prapprouve; le plus haut pointage issu dune pondration qualit-prix (formule actuelle). Recommandation 40- demander au gouvernement une modification la Loi sur les cits et villes pour permettre le choix de lune ou l'autre de ces trois mthodes (plus bas soumissionnaire conforme, plus haut pointage qualit avec prix selon une grille prapprouve, prix ajust le plus bas en fonction de la qualit) dans loctroi des services professionnels. Actuellement, l'valuation des soumissions doit se faire uniquement partir des documents de soumissions reus. Or, il arrive que la qualit des ressources annonces ne soit pas au rendez-vous. 28

Recommandation 41- vrifier la validit des documents soumis, incluant les rfrences indiques aux curriculum vit de la firme et de son personnel; 41a- prvoir un mcanisme de compensation dans le cas de substitution de ressources; 41b- exiger, pour toute substitution de personnel, une valuation d'quivalence par une personne indpendante du charg de projet; 41c- demander aux firmes d'inclure le nom de substituts dans leur soumission, en plus du personnel prvu, et inclure l'valuation de ce personnel dans la notation, tout en exigeant son utilisation lors de substitution.

9.3 Les concours de design intgr


La mthode de design intgr , o les ingnieurs et architectes travaillent de concert l'laboration d'un concept, permet d'amliorer la qualit globale des projets et d'assurer une plus grande cohrence entre les plans et devis et la mise en uvre. Cette mthode assure d'avoir des quipes de professionnels qui travaillent de concert. Plusieurs projets de constructions neuves font l'objet de concours d'architecture la Ville. Or, la Loi sur les cits et villes exige actuellement l'autorisation du ministre pour la tenue de concours de design. Quand les architectes concepteurs n'ont pas conu le projet avec les quipes d'ingnieurs qui seront retenues pour la mise en uvre du projet, les risques de voir la porte, le prix et l'chancier du projet modifis sont trs grands. Recommandation 42- demander au gouvernement des modifications la LCV afin de permettre la tenue de concours de design, et notamment de design intgr , sans avoir obtenir l'autorisation du ministre, tout en prvoyant des obligations (avec pnalits) aux contrats ainsi octroys, afin que les professionnels qui remportent le concours soient tenus de respecter la porte, le budget et l'chancier du projet.

9.4 Les travaux urgents


II arrive que des travaux doivent tre effectus la suite d'une situation d'urgence. Larticle 199 de lannexe C de la Charte de la Ville prvoit que de tels travaux peuvent tre entrepris dans le cadre d'une entente de gr gr avec un entrepreneur. Une directive prvoit les modalits suivre pour autoriser de tels travaux. Cependant, la portion des travaux qui peuvent tre effectus en mode urgence n'y est pas prcise. Recommandation 43- amender la directive existante afin de prciser la nature et la porte des travaux susceptibles dtre effectus de gr gr dans un cas de force majeure entranant une situation durgence. 29

9.5 La conformit des soumissions


Il nous est apparu que la latitude accorde aux personnes responsables du processus d'analyse de la conformit des soumissions ne bnficiait pas d'un encadrement formel et que le niveau d'autorisation requis pour refuser une soumission n'tait pas dfini. Or, il est clair que l'application subjective de clauses contractuelles peut tre inquitable pour les fournisseurs. Recommandation 44- confier la Direction de l'approvisionnement le mandat d'offrir une formation aux personnes susceptibles de juger de la conformit des soumissions afin quelles agissent toujours selon les mmes barmes; 44a- prvoir un mcanisme de rvision pour les soumissions refuses dans le cadre de l'analyse de conformit des sommaires dcisionnels. L'analyse de certains dossiers a permis d'observer que les soumissions reues prsentent souvent des diffrences apprciables au niveau des prix unitaires soumis. Dans la mesure o les documents d'appel d'offres sont bien conus, il n'est pas normal d'observer des diffrences majeures dans les prix unitaires soumis par les soumissionnaires. Ces diffrences peuvent tre le reflet de collusion ou de corruption. Recommandation 45- prvoir un processus d'analyse indpendant et document servant comparer les prix unitaires soumis l'estimation dtaille, et exiger des soumissionnaires une copie lectronique des bordereaux de prix, afin de faciliter la mise en place de cette pratique.

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10 La gestion des contrats


10.1 Le suivi des travaux
Lors de discussions avec divers gestionnaires, nous avons pu observer des divergences dans les mthodes de gestion des contrats, que ce soit sur le chantier ou dans le cadre de travaux administratifs. Nous avons not quil ny a pas de procdure officielle de suivi des travaux qui uniformiserait les mthodes de travail, qu'il soit effectu par du personnel Ville (interne) ou par des consultants (externe). Il en rsulte que la quantit et le type de ressources ddies la surveillance des chantiers varient dune unit administrative l'autre. Par consquent, il est difficile de contrler les matriaux facturs, la qualit, la suffisance et la pertinence des informations reues, mais, galement les heures factures. Il n'existe pas non plus de processus de reddition de comptes aux instances dcisionnelles, concernant les contingences payes sur les contrats. La vrification des heures factures par les firmes de consultants, dans le cadre de contrats taux horaire, soulve une difficult : au niveau de la conception effectue par un consultant. Bien que le taux horaire puisse sembler intressant, le montant total est bas sur le nombre dheures factures pour raliser le projet. Par consquent, si la firme facture plus dheures que ce qui est rellement ncessaire pour la ralisation dun projet, le cot de ralisation sera suprieur ce qu'il aurait t si un montant forfaitaire avait t fix. De plus, tant donn que les consultants ne sont gnralement pas sur place ltape de la conception, il est difficile de vrifier la validit de ces heures factures. Cette situation fait en sorte que la Ville nest pas en mesure doptimiser la gestion de ces contrats taux horaire; au niveau de la surveillance sur les chantiers par une firme de consultants, il est difficile de sassurer que les heures factures sont effectivement travailles. La Ville ne dispose pas de ressources suffisantes pour effectuer la surveillance des travaux linterne ou pour superviser les consultants assigns la surveillance des travaux. Par consquent, non seulement les heures factures ne sont pas vrifies, mais la qualit du travail effectu par les surveillants externes non plus. Par ailleurs, les pices justificatives prsentes pour les matriaux ncessitant une pese (disposition de terre contamine, pierre, etc.) retraces aux dossiers sont souvent des copies de billets de peses obtenues dun sous-traitant de lentrepreneur retenu par la Ville, alors que lentrepreneur conserve les originaux pour ses dossiers. Cette faon de faire ne nous assure pas de lauthenticit des pices justificatives. Enfin, les mthodes devraient tre uniformes, que ce soit dans la faon deffectuer la surveillance, de documenter les dossiers et les formulaires utiliss ou dappliquer les termes des contrats.

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Recommandations 46- dfinir des critres spcifiques justifiant de recourir des contrats taux horaire. 47- assurer une surveillance temps plein sur tous les chantiers de la Ville pour couvrir les lments vrifier, tels les heures factures, les matriaux facturs, les contingences; 47a- exiger le dpt de feuilles de temps hebdomadaires par le consultant, que l'employ Ville affect la supervision de la firme devra signer dans la semaine qui suit; 47b- exiger les factures originales de matriaux pour effectuer le paiement, ou exiger du surveillant de chantier qu'il authentifie les copies partir des originaux; 47c- se doter des ressources humaines suffisantes pour superviser la surveillance des chantiers et s'assurer qu'elle est bien faite, raison d'un superviseur pour cinq chantiers; 47d- dvelopper un programme de formation pour les surveillants de chantiers afin de standardiser les mthodes de surveillance sur les chantiers ainsi que la comprhension des termes des contrats; Recommandation prioritaire 48- mettre en place une procdure uniformise de contrle des contingences : 48a- tablir une provision globale pour contingences (plutt qu'une provision par contrat), sous l'autorit de la Direction de l'approvisionnement; 48b- exiger la formation de comits de pertinence ad hoc par la Direction de l'approvisionnement, dans les cas de contingences majeures ou problmatiques; 48c- impliquer le Service des affaires juridiques et de lvaluation foncire ds que surgissent des diffrends en matire de contingences; 48d- exiger de la Direction de l'approvisionnement qu'elle rende compte au comit excutif des contingences autorises.

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11 La reddition de comptes
11.1 Processus gnral de reddition de comptes
Un mcanisme efficace de reddition de comptes nest pas en place dans tous les services de la Ville, crant ainsi une disparit dans les informations consignes. titre d'exemple, la planification dun projet majeur est marque par une succession de choix qui restreignent ventuellement le dcideur dans ses alternatives. La justification de ces choix nest pas systmatiquement documente, ce qui ne permet pas de vrifier largumentaire soutenant chaque dcision. Ce manque de documentation empche les instances dcisionnelles de prendre une dcision base sur toutes les informations pertinentes dans un dossier. Actuellement, laccent est mis sur le service la clientle dans les services de la Ville et les activits de contrle ne sont pas considres comme faisant partie de cette catgorie. Le rsultat est que les activits de contrle sont les premires tre rduites lors de restrictions budgtaires parce quelles sont considres comme nayant aucun effet sur le service la clientle. Recommandations prioritaires 49- documenter et diffuser les facteurs qui motivent les dcisions tout au long du processus de dveloppement stratgique dun projet; 50- identifier un processus de reddition de comptes pour chaque tape du dveloppement d'un projet et s'assurer que chaque encadrement prvoie son mode de reddition de comptes; 51- inclure des objectifs atteindre en matire de contrle et de reddition de comptes, dans les valuations des gestionnaires.

11.2 La surveillance des chantiers


La surveillance des chantiers est une activit importante de la gestion dun projet : elle permet dobtenir une image relle des travaux effectus. Lors de discussions avec les gestionnaires, nous avons observ que les mthodes de consignation et de rapport de linformation ne sont pas uniformes. Le contenu des rapports de chantier nest pas encadr ou sil lest, le respect de lencadrement nest pas renforc. Par consquent, les rapports de chantiers ne contiennent pas toujours linformation justificative pertinente au paiement, ce qui rend difficile la corroboration des informations inscrites aux factures de lentrepreneur et peut retarder le paiement. De plus, les formulaires utiliss ne sont pas uniformiss dun service lautre et les conditions de travail ne sont pas toujours propices la production d'une documentation approprie. Les retards de paiements rendent difficile la gestion des conflits aprs coup. Cependant, ces retards ne sont pas uniquement dus au contenu insuffisant des rapports de chantier, mais, selon

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les informations recueillies, ils sont souvent causs par les dlais de rception de la facture des entrepreneurs. Nous avons aussi not que les plans fournis avec les documents dappel doffres ne reprsentent pas toujours fidlement lemplacement des infrastructures souterraines, entranant des travaux supplmentaires justifis et pays en dpenses contingentes. Ces modifications ne sont pas toujours consignes sur les plans afin d'tre rpertories dans les fichiers de la Ville, ce qui permettrait d'viter des travaux supplmentaires lors de travaux subsquents au mme endroit. Enfin, nous avons not quune valuation de la qualit des travaux effectus nest pas produite systmatiquement et qu'il n'existe aucune base de donnes rpertoriant des informations de nature qualitatives sur les fournisseurs. Recommandations 52- dfinir les attentes en termes de reddition de comptes sur les chantiers : consigner les informations vitales devant se retrouver dans les rapports de chantiers et dvelopper des formulaires uniformiss qui contiendront lespace ncessaire la consignation de ces informations; 53- adopter la Ville les dlais de paiement courants dans le commerce (30-60-90 jours), et documenter la date de rception des factures des entrepreneurs, afin de mesurer l'atteinte de cet objectif; 54- sassurer que les plans tels que construits (incluant les modifications apportes au plan original lors des travaux) sont bien documents; 55- confier la Direction de lapprovisionnement le mandat de sassurer que les fournisseurs sont valus correctement, ce qui exige entre autres : la dtermination d'une grille dvaluation en accord avec les termes de la Loi 8; la tenue dun registre dvaluation corporatif regroupant les valuations de tous les fournisseurs; la vrification que chaque fournisseur a t valu selon les rgles dictes dans les encadrements administratifs; 56- demander au gouvernement du Qubec de tenir un registre qubcois des valuations ngatives des fournisseurs par les organismes publics, d'autoriser les municipalits refuser un soumissionnaire se trouvant sur cette liste, dtablir une mthodologie commune dvaluation des fournisseurs et de mettre sur pied un programme de formation pour l'application de cette mthodologie.

11.3 Le dpt des rapports et le suivi des recommandations


Les services de la Ville produisent des rapports, informatifs ou dcisionnels, adresss diffrents niveaux dcisionnels : direction de services, Direction gnrale, comit excutif.

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Le dpt de rapports provenant de services administratifs n'obit aucune norme la Ville. Par consquent, les rapports peuvent tre tabletts et tous les intresss ne sont pas forcment au courant des rapports qui ont t produits. Mme les instances dcisionnelles peuvent ne pas tre au courant dun rapport contenant de linformation pertinente la prise de dcision. Tout rcemment, la Commission Charbonneau a fait ressortir plusieurs rapports importants prpars de 1997 2010 la Ville de Montral, qui identifiaient des problmes persistants en dpit des nombreuses recommandations rptes sur les mmes sujets. Nous-mmes avons not que des recommandations formules dans des rapports pouvant remonter jusqu 1997 nont jamais t mises en application la Ville de Montral. Aucun groupe dcisionnel ne semble stre assur du suivi de ces recommandations. Selon la nature et la porte des recommandations ignores, cette situation pourrait avoir plusieurs effets dont : une perte dargent et des cots inutiles investis dans des analyses ou vrifications dont les recommandations ne seront pas suivies; des risques de fraude, collusion, ou de manipulation des donnes; une atteinte la rputation de la Ville; un gaspillage dopportunits damliorer la performance de lappareil municipal; une dmotivation des employs du service faisant lobjet des recommandations, mais aussi des employs du service ayant fait un travail consciencieux dans le but damliorer les processus et contrles en place. Recommandation 57- officialiser le processus de dpt de rapport afin que linformation soit disponible tous les intervenants (Directeur gnral, comit excutif, conseil municipal, etc.); 57a- confier au Service du contrleur gnral le mandat d'effectuer le suivi de la mise en place des recommandations approuves par les dcideurs, d'valuer les motifs pour ne pas donner suite aux recommandations dposes, et pour recommander les suites donner aux rapports dposs; Recommandation prioritaire 57b- crer un comit constitu du Directeur gnral, du directeur des finances, du contrleur gnral de la Ville auquel collabore un fonctionnaire provenant du Conseil du trsor du gouvernement du Qubec, charg de sassurer que les recommandations du prsent rapport vont tre appliques; ce comit devra rendre compte au comit excutif. Recommandation 57c- effectuer des audits internes dans chaque service impliqu dans la construction afin de valider si les mesures correctrices mises en place sont appliques telles que dcrites; 57d- exiger de chaque directeur de service l'application sans dlai des recommandations du vrificateur gnral, d'un vrificateur externe ou du comit de vrification.

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Bien quil y ait au Service du Contrleur gnral une personne responsable de faire le suivi des recommandations des rapports du Vrificateur gnral et de son propre service, ce responsable na pas lautorit dexiger quun plan daction soit dvelopp par le service concern. De plus, ce responsable ne soccupe que du suivi des recommandations formelles, mais pas des situations problmatiques mentionnes dans les rapports sans avoir fait lobjet dune recommandation. Mise part la Direction gnrale, il ny a aucun groupe responsable de faire respecter les recommandations souleves dans les rapports. Les mesures mises en place depuis 2009 pour contrer la corruption et la collusion (voir section 3) nont jamais fait lobjet dune vrification pour sassurer de leur efficacit. Il existe bien une Commission permanente du conseil sur lexamen des contrats, qui a actuellement pour mandat de sassurer que le processus doctroi des contrats est suivi. Cependant, cette intervention en amont des projets peut retarder, voire bloquer, la ralisation de certains de ceux-ci. Recommandation 58- transformer la Commission permanente du conseil sur l'examen des contrats en Commission de reddition de comptes, charge de vrifier a posteriori si les projets se sont drouls selon les termes des contrats.

11.4 Les rapports de gestion


Des experts de la Commission Charbonneau ont russi dvelopper des rapports de gestion qui semblaient hors de porte du personnel de la Ville, ce qui nous fait craindre que la Ville ne dtienne pas toute linformation qui serait utile sa gestion. Recommandation 59- dvelopper une expertise de pointe dans le traitement de linformation afin de rendre disponible aux gestionnaires toute linformation ncessaire une gestion performante.

11.5 Le signalement par les employs de la Ville


La ligne thique de la Ville a t transfre du Vrificateur gnral au Service du contrleur gnral au dbut de lanne 2011, compte tenu des ressources denqutes dont seul dispose le Service du contrleur gnral. Certains y ont vu une moins grande indpendance face la Direction gnrale de la Ville. Notre recommandation que le Service du contrleur gnral ne relve plus de la Direction gnrale, mais du comit excutif (voir 5.1.2, recommandation 9) devrait contrer cette perception. Le Service du contrleur gnral reoit tous les appels de signalement des employs de la Ville.

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Recommandation 60- maintenir la ligne thique au Service du contrleur gnral et orienter tous les appels de signalement ce service.

12 Autres recommandations
Au cours de ses travaux, le comit-conseil a relev un certain nombre de points qui nous semblent mriter considration car, mme s'ils ne s'inscrivent pas dans les strictes limites de notre mandat, leur traitement peut contribuer l'atteinte des objectifs d'efficience, d'efficacit et d'thique de la Ville. 1- rcemment, le gouvernement du Qubec a confi la firme KPMG le mandat d'examiner les contrats publics en technologies de linformation. Nous recommandons que la Ville procde des vrifications similaires, portant sur : lautorisation des demandes, la gestion et le suivi des contrats, le processus dvaluation. Nous attirons lattention de la Ville de Montral sur lenqute faite la ville de Toronto ce sujet; 2- si, dans le prsent rapport, nous recommandons quune habilitation scuritaire soit faite par la Sret du Qubec (SQ), seulement pour les membres du comit excutif de la Ville (voir 4.1, recommandation 1b), nous estimons qu'une telle habilitation scuritaire, ralise en toute confidentialit par la SQ, devrait tre tendue tous les lus de la Ville; que les rsultats de ces enqutes devraient demeurer, avec la plus haute cote de scurit, sous la responsabilit de la SQ, qui devrait aviser verbalement le chef du parti municipal concern en cas de constat d'une situation problmatique.

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ANNEXE 1 - LES RECOMMANDATIONS


Recommandations prioritaires en caractres gras

1- assujettir au code d'thique des lus, le personnel politique, les employs et les candidats des partis politiques municipaux, et les partis politiques municipaux eux-mmes : 1a- exiger des aspirants candidats qu'ils s'engagent, lorsqu'ils seront dsigns, signer leur adhsion au code d'thique, accepter de faire lobjet, de la part de leur parti, dune vrification au plumitif criminel, pnal et civil, et accepter de faire lobjet, de la part de leur parti, dune enqute de crdit pendant toute la priode o ils seront candidats ou lus; 1b- exiger des lus pressentis par le maire pour faire partie du comit excutif qu'ils acceptent de faire l'objet d'une habilitation scuritaire par la Sret du Qubec; 1c- exiger que les membres du personnel rmunr, politique et administratif des secrtariats des partis reconnus, des candidats et des lus, signent leur adhsion au code dthique; 1d- exiger que les membres de l'excutif, lorganisateur en chef, lagent lectoral et le responsable du financement des partis politiques reconnus signent leur adhsion au code dthique; 1e- rendre le code dthique, ou du moins son rsum, disponible aux bnvoles; 1f- dispenser une formation continue en thique aux lus, avec laide du Service du contrleur gnral; 1g- amliorer le programme de financement pour le fonctionnement rgulier des secrtariats et les dpenses lectorales minimales des candidats; 1h- faire en sorte que les officiers du conseil municipal relvent de ce conseil travers le comit de vrification et soient assujettis au code d'thique des employs de la Ville, ce code tant modifi dans leur cas en tenant compte de l'indpendance que requiert leur fonction. 2- responsabiliser chaque gestionnaire comme premier rpondant en matire d'thique; 3- identifier les postes vulnrables la corruption et la collusion, tels surveillants de chantier, metteurs de permis, approvisionneurs; favoriser la rotation du personnel dans ces postes; offrir leurs titulaires une formation exposant ce quest la corruption, ce qu'est la collusion et quelles sont les conditions propices leur implantation dans une organisation; cette formation devrait mettre laccent sur la responsabilit qu'a chaque employ de dnoncer, via les canaux appropris, la corruption et la collusion lorsquil en est tmoin. 4- exiger que les fournisseurs dsirant sinscrire au fichier des fournisseurs sengagent respecter les rgles dthiques de la Ville de Montral. Pour s'assurer que ce point n'est pas camoufl parmi les nombreux documents que doivent consulter les entrepreneurs pour soumissionner, prsenter la documentation de faon faire ressortir la section dcrivant les rgles d'thiques et exiger une signature de ce document afin de s'assurer qu'il est, tout le moins, vu par les entrepreneurs.

5- confier au Service des finances le contrle de tous les aspects financiers la Ville en : 5a- largissant sa responsabilit aux socits paramunicipales, la Socit de transport de Montral (STM) et aux arrondissements et en modifiant les liens hirarchiques afin que leurs responsables des ressources financires relvent du directeur du Service des finances de la Ville; 5b-Exigeant quil : s'implique ds les premires phases des projets, afin d'effectuer les analyses financires et conomiques ncessaires une prise de dcision claire; largisse la porte de ses interventions aux sommaires dcisionnels, afin qu'elles abordent tous les aspects conomiques et financiers d'un dossier. 6- demander au gouvernement d'amender la Charte de la Ville afin que le Service du contrleur gnral relve du comit excutif; crer un sous-comit avec pouvoir de recommandation, compos de trois membres du comit excutif, le contrleur gnral relevant du prsident de ce sous-comit; le mandat de ce sous-comit porterait sur l'efficacit et la conformit de la fonction contrle en regard de tous les aspects financiers, administratifs ou de rgie interne et spcialement en regard des lois, de la Charte de la Ville et des rglements de toute nature dicts par la Ville : 6a- largir les responsabilits du Service du contrleur gnral aux socits paramunicipales; 6b- demander au gouvernement de dsigner par rglement le Service du contrleur gnral, afin que celui-ci puisse refuser de transmettre des renseignements obtenus dans le cadre de ses enqutes, conformment aux dispositions prvues l'article 28 de la Loi sur l'accs aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. 7- confier la Direction de l'approvisionnement la responsabilit du contenu final des documents d'appel d'offres, du processus dappel d'offres et de l'octroi des contrats pour tous les types de contrats, tant pour les services centraux que pour les arrondissements; 7a- contrler le choix des adjudicataires de contrats de services professionnels octroys de gr gr. (voir 5.8, recommandation 18); 7b- estimer les cots de tous les contrats octroys par la Ville (voir 7.3, recommandation 31); 7c- maintenir jour une base de donnes dhistorique de cots pour tous les contrats de construction de la Ville (voir 7.3, recommandation 32d); 7d- assurer une vigie des marchs auxquels la Ville sadresse pour acqurir ses biens et services (voir 8.1, recommandation 33); 7e- offrir une formation sur la conformit des soumissions (voir 9.5, recommandation 44); 7f- grer lutilisation de la provision globale pour contingences et dapprouver ces dernires (voir 10.1, recommandations 48 48d); 7g- valuer les fournisseurs (voir 11.2, recommandation 55). 8- Demander au gouvernement de revoir la rpartition des comptences entre les arrondissements et la ville centrale, de manire optimiser la gestion des oprations par une meilleure cohrence l'chelle de la Ville;

8a- arrimer les allocations budgtaires de manire assurer une gestion efficace des activits de la Ville. 9- demander au gouvernement d'amender la Charte de la Ville pour que les directeurs darrondissement soient nomms, aprs les consultations appropries, par le Comit excutif, sur recommandation du Directeur gnral, et relvent de ce dernier; 10- demander au gouvernement d'amender la Charte de la Ville pour prolonger le dlai de deux ans prvu larticle 85.5 afin de donner le temps la Ville de bien dvelopper et mettre en application les nouvelles dispositions, pour que les lus soient en mesure den constater l'efficacit avant de voter pour ou contre la reconduction. 11- renforcer le sens de limputabilit des gestionnaires. Cest--dire quils soient : responsables; valus; sanctionns ou rcompenss. Rendre chaque gestionnaire responsable de : 11a- sassurer quune analyse formelle des risques associs aux activits de son unit est ralise, et que cette analyse : dcrit tous les risques potentiels relevant des activits; value les risques selon leur impact et leur possibilit doccurrence; rpertorie les contrles dvelopps et mis en place afin de minimiser les risques identifis; vrifie lapplication des contrles mis en place; est mise jour priodiquement ou lorsque les risques sont modifis; est signe par le gestionnaire et remise la Direction gnrale; 11b- dvelopper des indicateurs de performance pertinents pouvant lui servir mettre en relief les accomplissements de son service aux fins dvaluation, et servir de base dinformation dans un rapport annuel; 11c- dvelopper des processus, encadrements, tableaux de bord ou tous autres outils de travail favorisant latteinte des objectifs de son service tout en contrlant les risques relis ses activits; 11d- inclure un objectif relatif aux responsabilits 11a 11c dans l'valuation de rendement des gestionnaires; 11e- enchsser des mcanismes de contrle directement dans les encadrements et nommer un responsable de leur application (exemple : annuellement, la Direction de l'approvisionnement effectuera un audit des dpenses ralises avec les cartes dachats). 12- simplifier et uniformiser les mthodes de gestion la Ville (processus, formulaires, rapports) dans tous les secteurs dactivits : choisir la mthode la plus approprie chaque secteur dactivit; dvelopper des contrles efficaces permettant de minimiser les risques relis la mthode de gestion choisie;

13- dvelopper, un plan stratgique, fond sur la mission de la Ville et de l'unit administrative concerne, et fixant des objectifs atteindre; ce plan stratgique devrait tre remis la Direction gnrale et faire lobjet dun suivi; 14- valuer la possibilit, dans le respect de la Charte des droits et liberts de la personne, d'exiger de tous les employs, lors de leur embauche la Ville, qu'ils signent un document autorisant le Service du contrleur gnral effectuer, dans un cadre de stricte confidentialit, des vrifications sur son crdit s'il est inform de soupons, fonds sur des allgations srieuses, son sujet; 15- effectuer une enqute au plumitif et une tude de crdit lors de la promotion dun employ de la Ville un poste vulnrable. 16- revoir priodiquement les encadrements, les processus, les oprations et les activits raliss, et rdiger un rapport des ralisations et points amliorer pour chaque unit (sous la responsabilit du gestionnaire); 16a- dvelopper les encadrements pour un mme secteur dactivits en collaboration avec les units daffaires ayant des activits semblables, afin dviter le ddoublement, de partager les pratiques daffaires de chacun et de faire ressortir les meilleures pratiques; 16b- mettre sur pied une banque centralise dencadrements corporatifs et rpertorier les diffrents encadrements de la Ville sous un format qui en facilite la consultation. 17- renforcer la directive qui exige une demande de prix deux fournisseurs de services professionnels, mme dans le cas o la Loi permet daccorder un contrat de gr gr. Moins contraignante quun appel doffres sur invitation, la demande de prix exige nanmoins une documentation du besoin et des prix reus. Toute drogation cette directive devrait tre documente au dossier; 18- envisager limplication de la Direction de lapprovisionnement dans : le choix du fournisseur de services professionnels (suggestion de deuxime fournisseur pour la demande de prix) et instaurer un formulaire de justification qui documente les raisons pour lesquelles une entente de gr gr est conclue avec un fournisseur en particulier; la vrification du suivi des rgles entourant loctroi des contrats de gr gr; 19- rendre publique la liste de tous les contrats de services professionnels de 25 000 $ ou moins accords de gr gr, tant en arrondissements que dans les services centraux. 20- revoir le statut des hauts fonctionnaires, et notamment assurer leur permanence, leur plan de carrire et leur niveau de formation; 20a- favoriser la mobilit et les changes interinstitutionnels des hauts fonctionnaires; 20b- dfinir avec les hauts fonctionnaires les lments de la culture institutionnelle la Ville.

21- s'assurer de maintenir une comptence interne dans la ralisation des activits pour lesquelles la Ville fait appel l'entreprise prive, et confier ses ressources internes la ralisation d'une certaine portion de l'activit; 21a- tablir les domaines o le march dtient moins d'expertise et dvelopper cette expertise l'interne (ex : certains immeubles vocation particulire, telle une arna). 22- tablir des plans de carrires pour diffrents profils de candidats, prvoyant un cheminement prdtermin dans certains services ou fonctions, afin dacqurir le profil de comptences requises pour laccession des postes cibls dans lorganisation et, surtout, mettre en place des moyens facilitant leur atteinte; 22a- exiger un plan de formation pour les fonctions-cls dans chacun des services; 22b- accorder des budgets ddis, non transfrables, pour la formation du personnel; 22c- mettre en place un processus de reddition de comptes sur le plan de formation et lutilisation des budgets ddis; 22d- prvoir un assouplissement des rgles budgtaires afin de favoriser le mentorat lors de dpart la retraite; 23- mettre en place des mcanismes permettant de standardiser les faons de faire des diffrents services; 24- documenter tous les processus municipaux, sur le modle des outils dvelopps par la Direction de l'approvisionnement; 25- sassurer que le Service du capital humain et des communications se dote des moyens d'offrir des salaires et vacances concurrentiels aux candidats expriments, lintrieur des classes salariales prvues aux conventions collectives; 26- faire des reprsentations auprs des gouvernements suprieurs afin qu'ils rendent ligibles aux subventions les salaires verss tout nouvel employ embauch depuis 2009 par la Ville, assign des projets admissibles; 27- favoriser llargissement de lexpertise du personnel technique en variant leur mandat entre les diffrentes phases du processus (ex. : surveillance, conception) et entre les diffrents domaines connexes (ex.: eau, voirie). 28- proposer au gouvernement d'amender la Loi pour permettre de voter le budget d'immobilisation pour lanne 1 au moment de lapprobation du budget de fonctionnement de lanne 0, soit environ 14 mois avant la priode vise par les travaux. 29- Prconiser des appels doffres prix forfaitaire avec des projets mieux dfinis et rvaluer lintrt des ententes-cadres en services professionnels dans un contexte de planification long terme des travaux, permis par une approbation du PTI 14 mois avant le dbut des travaux. 29a- dfinir des critres spcifiques justifiant de recourir des ententes-cadres.

30- constituer, au niveau du gouvernement du Qubec, une quipe destimation uvrant l'chelle qubcoise, ayant comme tches de : maintenir en fonction des spcialistes dans chacun des domaines de la construction; tenir jour une base de donnes rfrence gographiquement afin de comparer les marchs et de dceler les drapages ventuels; offrir ses services moyennant rtribution pour effectuer des estimations partielles ou compltes de projets cibls. (Une attention particulire devra tre apporte au maintien de la confidentialit des donnes recueillies). 31- largir tous les types de contrats, de la Ville, le mandat de la Division de lconomie de la construction, et la repositionner dans la structure organisationnelle afin quelle relve de la Direction de lapprovisionnement. 32- mettre contribution les quipes d'estimation, lorsque jug requis, afin daider aux choix qui se posent ltape de la conception et ainsi de permettre la ralisation des travaux au meilleur cot (cela tout en reconnaissant limportance de maintenir une certaine indpendance entre les quipes destimation et de conception); 32a- limiter aux fins budgtaires le recours aux estimations bases sur lhistorique, et utiliser des estimations dtaillss lors des tapes suivantes du processus; 32b- porter une attention particulire lestimation de la valeur des travaux contingents et incidents de la part de ressources spcialises en la matire, et mettre contribution lquipe dconomistes de la construction, lorsque requis; 32c- impliquer la Direction de lapprovisionnement dans le processus stratgique de dtermination des matriaux utiliss dans les travaux et dans lestimation du cot total engendr par le choix de ces matriaux, tout au long de la vie utile de louvrage ; 32d- sassurer, au sein de la Direction de l'approvisionnement, que les donnes concernant les historiques de cots soient valides et raffines, afin quelles reprsentent davantage les prix attendus du march et puissent tre utilises avec plus de confiance, dans les limites de leur prcision. 33- charger la Direction de lapprovisionnement d'assurer une vigie des diffrents marchs propices la convergence et la collusion, de dvelopper des stratgies d'approvisionnement, tel l'achat direct de matires premires (ex. : granulats), et de dvelopper une comprhension des forces en prsence dans ces marchs, afin de dceler les signes de collusion et de corruption; 34- faire des reprsentations auprs du gouvernement du Qubec pour qu'il assure une vigie de lensemble des marchs du Qubec et fournisse les outils et informations appropris aux municipalits; 35- charger la Direction de lapprovisionnement, de concert avec le gouvernement du Qubec, de concevoir une grille de vrification des soumissions qui permettrait de faire ressortir les lments indicateurs de collusion :

35a- maintenir jour une base de donnes permettant d'effectuer comparaisons et compilations, afin de dtenir linformation ncessaire pour effectuer l'analyse des soumissions publiques et des risques de collusion et de corruption; 35b- porter une attention particulire aux exigences techniques des devis afin de sassurer que plusieurs fournisseurs peuvent tre concurrentiels dans le cadre dun appel doffres; 35c- au-del des vrifications dusage effectues par le responsable de lappel doffres, confier un service indpendant (ex.: Service du contrleur gnral) le mandat de contacter, sur une base dchantillonnage, diffrents preneurs de cahiers nayant pas soumissionn, afin de senqurir, confidentiellement, des raisons de leur dsistement; 35d- identifier, dans les sommaires dcisionnels, les mesures de mise en concurrence appliques lors des processus dappel doffres. 36- standardiser tous les documents dappel doffres utiliss par la Ville; 36a- rvaluer toutes les clauses de support de risque des documents dappel doffres, afin dtablir un partage quitable entre la Ville et les fournisseurs; 36b- viter, lorsque c'est possible, de faire appel des technologies ou produits uniques et envisager les devis de performance. 37- concevoir et raliser un plan de communication et de sensibilisation cet effet. 38- demander au gouvernement de permettre des appels doffres deux enveloppes sans quil soit ncessaire de rpondre dautres exigences spcifiques. 39- tablir un mcanisme qui limine toute intervention du requrant dans la nomination des membres des comits de slection, tout en valuant au mrite la pertinence de la prsence d'un reprsentant de l'unit requrante sur le comit; 39a- choisir les membres de comits de faon alatoire parmi un cercle largi de candidats ayant les comptences requises. 39b- offrir une formation standardise chaque personne sollicite pour tre membre dun comit de slection. 40- demander au gouvernement une modification la Loi sur les cits et villes pour permettre le choix de lune ou l'autre de ces trois mthodes (plus bas soumissionnaire conforme, plus haut pointage qualit avec prix selon une grille prapprouve, prix ajust le plus bas en fonction de la qualit) dans loctroi des services professionnels. 41- vrifier la validit des documents soumis, incluant les rfrences indiques aux curriculum vit de la firme et de son personnel; 41a- prvoir un mcanisme de compensation dans le cas de substitution de ressources; 41b- exiger, pour toute substitution de personnel, une valuation d'quivalence par une personne indpendante du charg de projet; 41c- demander aux firmes d'inclure le nom de substituts dans leur soumission, en plus du personnel prvu, et inclure l'valuation de ce personnel dans la notation, tout en exigeant son utilisation

lors de substitution. 42- demander au gouvernement des modifications la LCV afin de permettre la tenue de concours de design, et notamment de design intgr , sans avoir obtenir l'autorisation du ministre, tout en prvoyant des obligations (avec pnalits) aux contrats ainsi octroys, afin que les professionnels qui remportent le concours soient tenus de respecter la porte, le budget et l'chancier du projet. 43- amender la directive existante afin de prciser la nature et la porte des travaux susceptibles dtre effectus de gr gr dans un cas de force majeure entranant une situation durgence. 44- confier la Direction de l'approvisionnement le mandat d'offrir une formation aux personnes susceptibles de juger de la conformit des soumissions afin quelles agissent toujours selon les mmes barmes; 44a- prvoir un mcanisme de rvision pour les soumissions refuses dans le cadre de l'analyse de conformit des sommaires dcisionnels. 45- prvoir un processus d'analyse indpendant et document servant comparer les prix unitaires soumis l'estimation dtaille, et exiger des soumissionnaires une copie lectronique des bordereaux de prix, afin de faciliter la mise en place de cette pratique. 46- dfinir des critres spcifiques justifiant de recourir des contrats taux horaire. 47- assurer une surveillance temps plein sur tous les chantiers de la Ville pour couvrir les lments vrifier, tels les heures factures, les matriaux facturs, les contingences; 47a- exiger le dpt de feuilles de temps hebdomadaires par le consultant, que l'employ Ville affect la supervision de la firme devra signer dans la semaine qui suit; 47b- exiger les factures originales de matriaux pour effectuer le paiement, ou exiger du surveillant de chantier qu'il authentifie les copies partir des originaux; 47c- se doter des ressources humaines suffisantes pour superviser la surveillance des chantiers et s'assurer qu'elle est bien faite, raison d'un superviseur pour cinq chantiers; 47d- dvelopper un programme de formation pour les surveillants de chantiers afin de standardiser les mthodes de surveillance sur les chantiers ainsi que la comprhension des termes des contrats; 48- mettre en place une procdure uniformise de contrle des contingences : 48a- tablir une provision globale pour contingences (plutt qu'une provision par contrat), sous l'autorit de la Direction de l'approvisionnement; 48b- exiger la formation de comits de pertinence ad hoc par la Direction de l'approvisionnement, dans les cas de contingences majeures ou problmatiques; 48c- impliquer le Service des affaires juridiques et de lvaluation foncire ds que surgissent des diffrends en matire de contingences; 48d- exiger de la Direction de l'approvisionnement qu'elle rende compte au comit excutif des contingences autorises.

49- documenter et diffuser les facteurs qui motivent les dcisions tout au long du processus de dveloppement stratgique dun projet; 50- identifier un processus de reddition de comptes pour chaque tape du dveloppement d'un projet et s'assurer que chaque encadrement prvoie son mode de reddition de comptes; 51- inclure des objectifs atteindre en matire de contrle et de reddition de comptes, dans les valuations des gestionnaires. 52- dfinir les attentes en termes de reddition de comptes sur les chantiers : consigner les informations vitales devant se retrouver dans les rapports de chantiers et dvelopper des formulaires uniformiss qui contiendront lespace ncessaire la consignation de ces informations; 53- adopter la Ville les dlais de paiement courants dans le commerce (30-60-90 jours), et documenter la date de rception des factures des entrepreneurs, afin de mesurer l'atteinte de cet objectif; 54- sassurer que les plans tels que construits (incluant les modifications apportes au plan original lors des travaux) sont bien documents; 55- confier la Direction de lapprovisionnement le mandat de sassurer que les fournisseurs sont valus correctement, ce qui exige entre autres : la dtermination d'une grille dvaluation en accord avec les termes de la Loi 8; la tenue dun registre dvaluation corporatif regroupant les valuations de tous les fournisseurs; la vrification que chaque fournisseur a t valu selon les rgles dictes dans les encadrements administratifs; 56- demander au gouvernement du Qubec de tenir un registre qubcois des valuations ngatives des fournisseurs par les organismes publics, d'autoriser les municipalits refuser un soumissionnaire se trouvant sur cette liste, dtablir une mthodologie commune dvaluation des fournisseurs et de mettre sur pied un programme de formation pour l'application de cette mthodologie. 57- officialiser le processus de dpt de rapport afin que linformation soit disponible tous les intervenants (Directeur gnral, comit excutif, conseil municipal, etc.); 57a- confier au Service du contrleur gnral le mandat d'effectuer le suivi de la mise en place des recommandations approuves par les dcideurs, d'valuer les motifs pour ne pas donner suite aux recommandations dposes, et pour recommander les suites donner aux rapports dposs; 57b- crer un comit constitu du Directeur gnral, du directeur des finances, du contrleur gnral de la Ville auquel collabore un fonctionnaire provenant du Conseil du trsor du gouvernement du Qubec, charg de sassurer que les recommandations du prsent rapport vont tre appliques; ce comit devra rendre compte au comit excutif.

57c- effectuer des audits internes dans chaque service impliqu dans la construction afin de valider si les mesures correctrices mises en place sont appliques telles que dcrites; 57d- exiger de chaque directeur de service l'application sans dlai des recommandations du vrificateur gnral, d'un vrificateur externe ou du comit de vrification. 58- transformer la Commission permanente du conseil sur l'examen des contrats en Commission de reddition de comptes, charge de vrifier a posteriori si les projets se sont drouls selon les termes des contrats. 59- dvelopper une expertise de pointe dans le traitement de linformation afin de rendre disponible aux gestionnaires toute linformation ncessaire une gestion performante. 60- maintenir la ligne thique au Service du contrleur gnral et orienter tous les appels de signalement ce service.

Autres recommandations
1- rcemment, le gouvernement du Qubec a confi la firme KPMG le mandat d'examiner les contrats publics en technologies de linformation. Nous recommandons que la Ville procde des vrifications similaires, portant sur : lautorisation des demandes, la gestion et le suivi des contrats, le processus dvaluation. Nous attirons lattention de la Ville de Montral sur lenqute faite la ville de Toronto ce sujet; 2- si, dans le prsent rapport, nous recommandons quune habilitation scuritaire soit faite par la Sret du Qubec (SQ), seulement pour les membres du comit excutif de la Ville (voir 4.1, recommandation 1b), nous estimons qu'une telle habilitation scuritaire, ralise en toute confidentialit par la SQ, devrait tre tendue tous les lus de la Ville; que les rsultats de ces enqutes devraient demeurer, avec la plus haute cote de scurit, sous la responsabilit de la SQ, qui devrait aviser verbalement le chef du parti municipal concern en cas de constat d'une situation problmatique.

ANNEXE 2 - LES MEMBRES DU COMIT-CONSEIL

Prsident : M. Jacques Lonard, ancien Prsident du Conseil du Trsor (1995-1996) et notamment ministre des Affaires municipales (1980-1984) Vice-prsident : M. Rolland Frchette, enquteur retrait en crime conomique de la Suret du Qubec, qui a galement t membre de l'unit anti-collusion du MTQ et de l'UPAC; Ont t consults et ont particip, titre de membres du comit : De la Ville de Montral : M. Alain Bond, contrleur gnral; M. Philippe Gagnier, directeur - affaires civiles du Service des affaires juridiques et de lvaluation foncire; M. Serge Lamontagne, directeur principal du Service de concertation des arrondissements et des ressources matrielles (SCARM); M. Michel Nadeau, directeur - stratgies et transactions immobilires du SCARM; M. Jacques Ulysse, directeur - approvisionnement du SCARM; M. Richard Fontaine, directeur - puration des eaux uses du Service de leau; Mme Chantal Aylwin, directrice - infrastructures au Service des infrastructures, du transport et de lenvironnement M. Mario Fournier, inspecteur-chef Escouade de protection de lintgrit municipale du Service de police de la Ville de Montral. Les membres n'adhrent pas tous l'ensemble des recommandations. Nous remercions nos proches collaborateurs de la Ville, Mme Nathalie Pariseau et M. Pierre Dub.

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