You are on page 1of 8

LA LOI ET LE REGLEMENT EN DROIT MAROCAIN 1

M. Abdallah HARSI Professeur de l’Enseignement Supérieur Faculté de Droit, Département Droit Public Fès.

Le choix de l’étude des rapports de la loi et du règlement en droit marocain en général part de la conviction que le sujet, traditionnellement rattaché au droit constitutionnel, constitue également l’un des thèmes fondamentaux du droit administratif. Cette approche permet de découvrir des aspects que seul le droit administratif fait apparaître, ceci au double point de vue de la définition (et de l’objet) du règlement par rapport à la loi , et du régime contentieux2. Le thème de la loi et du règlement découle directement de la notion de séparation des pouvoirs. A la séparation organique des pouvoirs législatif et exécutif, correspond une séparation matérielle qui intéresse la répartition des compétences normatives entre eux. Sont donc exclus de notre propos : tous les actes du législatif qui ne constituent pas des actes d’élaboration de la loi . Il s’agit notamment des pouvoirs exercés par le législatif dans ses rapports avec l’exécutif dans le cadre de sa fonction de contrôle (procédés de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale : question de confiance et motion de censure). Tous les actes de l’exécutif qui ne constituent pas une activité réglementaire. Il s’agit de toute l’activité non administrative du gouvernement, ainsi que de tous les actes de nature politique pris dans le cadre des rapports entre l’exécutif et le législatif et qui portent le
Texte de la contribution faite au Colloque international « Les rapports du Législatif et de l’Exécutif dans les Systèmes Politiques contemporains, Faculté de Droit de Fès, 28 et 29 janvier 2000. 2 Sur les rapports qui existent entre le droit constitutionnel et le droit administratif relativement à cette question, voir : OULD BOUBOUTT (A.S.), L’apport du conseil constitutionnel au droit administratif, Economica, Paris, 1987.
1

1

E. et le règlement est l’acte édicté par le gouvernement (le premier ministre.2 S’inspirant de la Constitution française de 1958. cette distinction n’existait pas. La notion d’ « actes de gouvernement » est étudiée dans la plupart des ouvrages de droit administratif général auxquels on peut se référer utilement. mémoire de D. Ce schéma est repris par la Constitution actuelle. C’est à ce niveau que le rôle du juge prend toute son importance. et qui renvoient eux-mêmes à une bibliographie très abondante sur le sujet. le problème des rapports de la loi et du règlement s’est posé au Maroc avec l’entrée en vigueur de la Constitution de 1962. refus de présenter au parlement un projet de loi. Historiquement.31. p.nom d’ « actes de gouvernement » (notamment les mesures prises par l’exécutif dans le cadre de sa participation à la fonction législative. selon laquelle la loi est l’acte voté par le parlement. les actes de nature législative et règlementaire (Voir : DECROUX P. prenait des décisions aussi bien individuelles que générales. 1967. Faculté de droit de Rabat..S. in Revue de l’Occident musulman et de la méditerrannée. La détermination par la Constitution d’un domaine propre à la loi et au règlement ne signifie pas que la frontière entre les deux notions est facile à tracer. L’administration en droit public musulman. c’est le Sultan qui. Nous verrons ensuite quel est le rôle joué par le juge administratif dans la détermination des domaines de la loi et du règlement. 235 pages). Le souverain du Maroc législateur. par dahir. en sciences politiques. Avant le protectorat. il faut noter que la définition et la détermination de l’objet de la loi et du règlement résulte essentiellement de le Constitution. 2 Sous le protectorat.). Le partage des compétences entre le législatif et l’exécutif institué par la Constitution ne peut être effectif que par l’existence de procédés destinés à en garantir le respect. 1988. et parmi ces dernières. le texte constitutionnel marocain a assigné à la loi un domaine limité et a attribué au pouvoir réglementaire une compétence de droit commun.1 Cette première délimitation étant faite. et le régime juridique était dominé par les orincipes de droit public musulman (Voir : Abdallah HARSI. en particulier l’initiative des lois : omission de demander des crédits au parlement. Tout d’abord le juge constitutionnel qui est chargé. Il en résulte une première définition . provisoire et qui doit être précisée. telle qu’elle a été révisée le 13 septembre 1996. (entre autres) dans le cadre de son rôle de répartiteur des compétences normatives. et les ministres par délégation). décision de déposer un projet ou de le retirer…). 1 2 . d’empêcher les empiétements du législatif sur le domaine réglementaire.

nous verrons ceux du règlement ensuite (B). les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires . le statut des magistrats . 1ère partie – Définition et domaines respectifs de la loi et du règlement Nous exposerons la définition et le domaine de la loi d’abord (A). Du point de vue matériel. le statut général de la fonction publique . la nationalisation d’entreprises et les transferts d’entreprises du secteur public au secteur privé . » 1 Il s’agit notamment des divers droits visés par les articles 9. 3 . Il faut préciser ici que la loi peut être votée directement par le peuple par voie de référendum.Définition et domaine de la loi La loi peut être définie à deux points de vue : organique (ou formel) et matériel. la loi est l’acte voté par le parlement (article 45. le régime électoral des assemblées et conseils des collectivités locales . outre les matières qui lui sont expressément dévolues par d’autres articles de la Constitution : les droits individuels et collectifs énumérés au titre premier de la présente Constitution .14 et 15 de la Constitution. c’est-à-dire de l’auteur. le régime des obligations civiles et commerciales . A. la procédure civile et la création de nouvelles catégories de juridictions .C’est ainsi que. Ce procédé demeure bien entendu exceptionnel. c’est-à-dire de l’objet ou du domaine. nous verrons comment s’opère la protection juridictionnelle de ces domaines(2ème partie). alinéa 1 de la Constitution). Il y a là un cas de substitution prévu par la Constitution (article 69). 10. après avoir précisé la définition et les domaines respectifs de la loi et du règlement (1ère partie). la loi correspond à un certain nombre de matières dont la liste résulte de l’article 46 de la Constitution qui dispose : « Sont du domaine de la loi. la procédure pénale.1 la détermination des infractions et des peines qui leur sont applicables . Du point de vue organique. la création des établissements publics .

août-septembre 1998. celui-ci est exercé par d’autres autorités tant au niveau national que local sur des bases différentes. il s’agit de la prorogation de la durée de l’état de siège (article 49).I. La définition organique du règlement pose en réalité un problème de dévolution du pouvoir réglementaire. le règlement est l’acte qui comporte des dispositions générales et impersonnelles.Définition et domaine du règlement 1° Définition du règlement Matériellement..50. en dehors des dispositions constitutionnelles expresses qui font du gouvernement le seul titulaire du pouvoir réglementaire. et les ministres par délégation (article 64). les matières dans lesquelles le parlement est appelé à édicter des lois organiques. et celles auxquelles ce même article renvoie. M. c’est-à-dire qu’il recouvre principalement les matières énumérées par l’article 46.42. Le domaine de la loi résulte de la définition précédemment donnée.pp. et accessoirement.92 et 95 de la Constitution. l’attitude du constituant est logique car la Cour des comptes n’est qu’une juridiction administrative spécialisée.38. d’après la Constitution. A notre avis. de la jurisprudence appelée à préciser les domaines respectifs de la loi et du règlement B.80. le règlement est l’acte unilatéral pris par le gouvernement.La pratique constitutionnelle marocaine-. du vote de la loi de finances et l’approbation du plan (article 50). Elle fait donc partie des juridictions dont les modalités d’organisation et de fonctionnement sont fixées normalement par une loi ordinaire ( Voir Mustapha KHATTABI.37. de la détermination du régime juridique des collectivités locales et des attributions des gouverneurs à leur égard (article 101).21. dont les arrêts relèvent d’ailleurs par la voie de la cassation de la Cour suprême. En effet.1 En conclusion. plus exactement par le Premier ministre (article 63 de la Constitution). Mustapha KHATTABI a relevé que bien que la Constitution ait élevé la Cour des comptes au rang d’institution constitutionnelle.Paris. on peut définir la loi comme étant l’acte voté par le Parlement dans les matières énumérées par l’article 46 et les matières fixées par d’autres articles de la Constitution. elle renvoie en ce qui concerne son organisation et les modalités de son fonctionnement à une loi ordinaire et non à une loi organique. 1 4 . in R.J.Quant aux autres matières expressément dévolues à la loi par la Constitution.225-233. Voir les articles 14. Les interventions du pouvoir réglementaire dans le domaine de la loi .P. Font également partie du domaine de la loi. A ce propos. il ne faut pas l’oublier.C. Du point de vue organique. de la création de nouvelles catégories de collectivités locales (article 100).

Car si la distinction entre règlements autonomes et règlements d’application (ou subordonnés) est valable sur le plan intellectuel. Ils peuvent édicter les mesures d’application d’une loi (cas du ministre des finances notamment).A. par le Roi . année judiciaire 1960-1961. voir l’intéressant article de M. les autorités déconcentrées (gouverneurs) disposent du pouvoir réglementaire dans les mêmes conditions que les ministres. le régime Cette règle a été affirmée depuis longtemps par la Cour suprême dans l’arrêt EL HIHI. Rec..L. En outre. même si c’est à titre exceptionnel. De même. Le domaine du règlement autonome. pp. D’autre part. ACHARGUI. ou d’un décret..M. n°22. in R.D. On parle dans ce cas de pouvoir réglementaire délégué. notamment en matière de police administrative. il s’agit des règlements dits autonomes2. sur la base de l’article 19 de la Constitution. Il prend des règlements « dans les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi » (article 47 de la Constitution) . le pouvoir réglementaire est également exercé. 1 5 . ce pouvoir apparaissant comme le complément indispensable de certains pouvoirs qui lui sont attribués par la Constitution . il édicte des règlements d’application de la loi sur la base de l’article 61 de la Constitution qui dispose que « Le gouvernement assure l’exécution des lois ». du 17 avril 1961. Au niveau local. le Roi est habilité à prendre par dahir les mesures d’organisation du ministère des habous et des affaires islamiques. A cet égard. l’Exécutif est appelé à intervenir dans deux domaines différents . en raison de sa qualité de Chef suprême des Forces Armées Royales (article 30 de la Constitution). Ils exercent également un pouvoir réglementaire dit spontané quand ils édictent les mesures d’organisation interne de leurs services.Tout d’abord. L’Exécutif peut donc édicter des règlements dans certaines matières où le législateur n’est pas habilité à intervenir. Les organes délibérants et exécutifs des collectivités locales disposent également du pouvoir réglementaire en vertu de textes législatifs.E. C’est ainsi que. 56 et ss. 2° Domaine du règlement Il s’agit ici du règlement exercé au niveau national. janvier-mars 1998. le Roi peut prendre les mesures réglementaires intéressant ce service. 17-27 (en arabe). 2 Sur cette question . les ministres peuvent exercer le pouvoir réglementaire dans certaines hypothèses. pp. mythe ou réalité. Ce qui n’entraîne pas une primauté de l’Exécutif sur le Législatif. ou quand ils prennent les mesures nécessaires au fonctionnement du service en cas de grève par exemple1.

juridique des deux types d’actes est le même : ce sont des actes administratifs. Deux procédés fondamentaux existent à cet égard : l’irrecevabilité et la « délégalisation ». susceptibles de contestation devant le juge administratif. n°4244 du 2-3-94. Accessoirement. permet également une telle protection. D’après ces dispositions. qui est dans certaines hypothèses une technique indirecte de répartition. A – Le rôle du juge constitutionnel dans la protection du domaine du règlement. et l’autorité qui saisit le Conseil constitutionnel en avise l’autre qui peut présenter ses observations dans le délai fixé pour le Conseil constitutionnel. Ce dernier se prononce dans le délai de huit jours . à la différence de la loi. et le juge administratif qui protège le domaine de la loi. le gouvernement peut opposer l’irrecevabilité à toute proposition ou amendement qui n’est pas du domaine de la loi. qui intervient avant le vote de la loi. la procédure de l’inconstitutionnalité. En cas de désaccord. la discussion du texte en séance plénière est suspendue. 1 B.O. 1°L’irrecevabilité Ce procédé. le Conseil constitutionnel statue dans un délai de huit jours à la demande de l’une des deux chambres ou du gouvernement. p. Le juge constitutionnel réalise cette protection principalement par le moyen des techniques de répartition des domaines respectifs de la loi et du règlement.Sa décision est notifiée au président de la Chambre concernée et au Premier ministre.158. 2ème partie - La protection juridictionnelle des domaines législatif et réglementaire La délimitation des domaines respectifs de la loi et du règlement se fait par l’intervention du juge constitutionnel qui protège le domaine du règlement. est prévu par l’article 52 de la Constitution complété par les articles 27 et 28 de la loi organique relative au conseil constitutionnel1. En conséquence. 6 . dans un délai de trois jours de la date où elle est rendue.

entre autres. Le Conseil constitutionnel constate dans ce cas le caractère législatif ou réglementaire des dispositions qui lui ont été soumises (article 26 de la même loi organique). »1 Dans ce cas. car elle n’est pas organisée. les délais ainsi que les effets de la décision de conformité à la Constitution sont fixés par les articles 22. Il n’y a aucune procédure qui permet au Parlement de saisir le Conseil constitutionnel. B – La protection du domaine de la loi par le juge administratif Contrairement au domaine réglementaire. le Président de la Chambre des conseillers ou le quart des membres de l’une ou l’autre Chambre (article 81 de la Constitution). il entre en L’expression « texte pris en forme législative » signifie qu’organiquement le texte a été pris par le parlement. Ce délai est réduit à huit jours quand le gouvernement déclare l’urgence (article 25 de la loi organique relative au Conseil constitutionnel). Dans cette hypothèse. le Président de la Chambre des représentants. Il se prononce dans le délai d’un mois. 23 et 24 de la loi organique relative au Conseil constitutionnel. après avis conforme du Conseil constitutionnel lorsqu’ils seront intervenus dans un domaine dévolu à l’exercice du pouvoir réglementaire. 3°L’inconstitutionnalité Les lois votées mais en instance de promulgation peuvent être déférées au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution par le Roi. la protection du domaine de la loi est mal assurée. Si le Gouvernement veut prendre un règlement lorsqu’une loi serait nécessaire. Le règlement est édicté. alors que matériellement il a une nature réglementaire. la délimitation des domaines de la loi et du règlement. Une loi inconstitutionnelle ne peut être promulguée ni mise en application. le Conseil constitutionnel exerce un contrôle de conformité à la Constitution qui peut concerner. il ne peut en être empêché par le Parlement. Les détails de la procédure.2°La procédure de « délégalisation » L’article 48 de la Constitution dispose : « Les textes pris en forme législative peuvent être modifiés par décret. le Conseil constitutionnel est saisi par le Premier ministre. 1 7 . le Premier ministre.

1 8 . La protection du domaine de la loi contre les empiètements du pouvoir réglementaire incombe donc au juge administratif. D’ailleurs. seule la Cour suprême est compétente pour statuer en premier et dernier ressort sur les recours pour excès de pouvoir dirigés contre les actes du Premier ministre. Selon l’article 9 de la loi sur les tribunaux administratifs. Le fait pour le Gouvernement de méconnaître la compétence du législateur constitue une illégalité. effet non suspensif du recours. En conséquence. pour qu’il soit annulé. il peut être difficile d’obtenir l’annulation des règlements dits autonomes. délai important pour une solution du litige. Le juge soumet dans ce cas les premiers aux principes généraux du droit qui s’imposent à toute autorité réglementaire.1 Les règlements sont tous soumis au contrôle du juge . Saisi à l’occasion d’un texte illégal. le contrôle de la constitutionnalité des décrets n’est plus interdit aux juridictions depuis la modification de l’article 25 (alinéa 2) du code de procédure civile par l’article 52 de la loi instituant les tribunaux administratifs. le contrôle par la voie de l’exception de l’illégalité (voir article 44 de la loi sur les tribunaux administratifs). qu’un administré ait saisi le juge administratif d’un recours en annulation pour excès de pouvoir. la protection du domaine législatif comporte plusieurs failles : initiative des administrés. les textes pris en violation de la compétence du législateur doivent être annulés. Mais comme nous l’avons signalé. délai du recours très court (un minimum de 60 jours). car le bloc de légalité qui les domine est beaucoup moins important que celui qui s’impose aux règlements subordonnés. le juge doit en prononcer l’annulation (ou la nullité). en droit marocain. Il faut ajouter à ce contrôle par voie d’action. En outre. même en l’absence de toute disposition législative. et plus particulièrement le recours pour excès de pouvoir.application et il faut. Cependant. statuant dans le cadre contentieux de la légalité. les décrets réglementaires du Premier ministre bénéficient d’un privilège de juridiction. et même plus largement une violation de la Constitution qui est la loi suprême. Le contrôle intervient à l’initiative des citoyens et la solution du litige nécessite souvent un délai considérable.