You are on page 1of 26

D ZACHODNI PRZEGLA 2008, nr 2

BEL Izabela Wro IZABELA WRO bel Wrocaw

W REGULARYZACJA STATUSU NIELEGALNYCH IMIGRANTO W UNII EUROPEJSKIEJ Regularyzacja statusu nielegalnych imigranto w w Unii Europejskiej
CIE I JEGO ZNACZENIE W PRAWIE IMIGRACYJNYM REGULARYZACJA POJE

c na je zyk polski angielski wyraz regularize lub francuski wyraz Tumacza takich czasowniko rgulariser uz ywa sie w, jak regulowac , normowac , upodkowywac rza . Jednak wyjas nienie podane w Cambridge Advanced Learners lub system w taki sposo Dictionary 1 (zmieniac sytuacje b, by byy zgodne z prawem 2) ujawnia nieprzetumaczalnos c tych wyrazo w. Z punktu widzenia dalszej analizy istotne jest takz e wyjas nienie, jakim opatrzono czasownik legalise oznacza on zezwalac na cos w prawie, dopuszczac cos przez prawo 3. Nieprzetumaczalnos c w takim samym stopniu dotyczy oczywis cie rzeczownika zyk roboczy Unii Europejsregularisation (franc. rgularisation). Trzeci go wny je zyk niemiecki, dysponuje wasnymi wyrazami regeln i normalisieren, kto kiej, je re istoty angielskiego jednak podobnie jak polskie odpowiedniki nie oddaja puje wie c odpowiednio czasownika. W niemieckiej literaturze przedmiotu wyste zyko zaadaptowany czasownik zapoz yczony z je w angielskiego i francuskiego zanie takie regularisieren, wraz z rzeczownikiem Regularisierung 4. Rozwia te ro powinno zostac przyje wniez w Polsce, mimo z e obecnie termin regularyzacja c cych sie sprawami imigranto budzi zdumienie laiko w i nieche zajmuja w prak zadomowiony w je zyku polskim termin legalizacja 5. tyko w, kto rzy preferuja
CD-ROM, Cambridge University Press 2003, Version 1.0. Regularize to change a situation or system so that it obeys laws; podany przykad: The position of our formerly illegal workers has now been regularized. 3 Legalise to allow something by law; podany przykad: The Irish government announced it was to legalize homosexuality. 4 Zob. np. N. Cyrus, Aufenthaltsrechtliche Illegalitt in Deutschland. Sozialstrukturbildung Wechselwirkungen Politische Optionen, Nrnberg 2005; A. Si nn, A. Kreienbri nk, H.D. von Loeffelholz, Illegal aufhltige Drittstaatsangehrige in Deutschland. Staatliche Anstze, Profil und soziale Situation, Nrnberg 2006. 5 w trakcie Dyskusja teoretyko w i praktyko w na temat terminu regularyzacja odbya sie seminarium Regularyzacja imigranto w dos wiadczenia europejskie i wnioski dla Polski, zor2 1

182

Izabela Wro bel

cym na rzecz elastycznos Najlepszym w tym konteks cie argumentem przemawiaja ci jezyka polskiego jest przymiotnik wspo lnotowy neologizm, kto ry pozwala precyzyjnie przetumaczyc wyraz enia Community law i droit communautaire, choc tkowo mo pocza g dziwic 6. Z podanym wyz ej objas nieniem sownikowym koresponduje prawnicza definicja regularyzacji (regularyzacji w s cisym tego sowa znaczeniu), zawarta w opinii rzecznika generalnego Trybunau Sprawiedliwos ci Wspo lnot Europejskich jest to cego stanu niezgodnos naprawienie wczes niej istnieja ci z prawem (correction of c posugiwac na wie sie a pre-existing illegality) 7. Terminem regularyzacja moz w odniesieniu do ro z nych dziedzin z ycia spoecznego lub do ro z nych podmioto w biorstw funkcjonuja cych w szarej strefie gospodarki, kto prawa, np. do przedsie re tami (np. kilkuletnimi ulgami podatkowymi) oferowanymi przez skuszone zache d danego pan decyzje o przeksztaceniu swego nielegalnego rza stwa podejmuja d dochodo statusu w legalny lub o ujawnieniu ukrywanych dota w. Podobnie jak woska 8. w przypadku imigracji, tego typu regularyzacja jest specjalnos cia puje takz zyk polski Termin regularisation wyste e w nieprzetumaczonych na je orzeczeniach Trybunau Sprawiedliwos ci Wspo lnot Europejski, np. w sformuowa pobytu w Wielkiej Brytanii 9 lub po z niejsza niach wniosek o regularyzacje 10 biorstwo, regularyzacja swej sytuacji . W tym drugim przypadku chodzi o przedsie kto re nie odprowadzio w terminie skadek na ubezpieczenie spoeczne ani nie zapacio podatku we Woszech. W innej sprawie jest mowa w opinii rzecznika cego przez naruszaja ca generalnego o regularyzacji sytuacji pracownika migruja zabezpieczenia spoecznego w pan prawo instytucje stwie czonkowskim, kto rego pracownik ten jest obywatelem 11.
trzne ganizowanego w dniu 2 marca 2007 r. przez Forum Wymiar Sprawiedliwos ci i Sprawy Wewne s UE przy Centrum Europejskim Natolin. Cze c uczestniko w seminarium, m.in. E. Borawsdzierska z Departamentu Polityki Migracyjnej Ministerstwa Spraw Wewne trznych i Administracji ka-Ke tny stosunek do oraz A. Pilaszkiewicz z Komendy Go wnej Straz y Granicznej, podkres lali swo j nieche tego terminu. 6 Na ten temat zob. C. Mik, Europejskie prawo wspo lnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. 1, Warszawa 2000, s. 291. 7 Opinia rzecznika generalnego w sprawie C-35301 P Olli Mattila v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, strony internetowe Trybunau Sprawiedliwos ci, http:curia.eu.int. 8 Zob. Italys Report on Economic Reform 2001, Rome 2001, s. 9; Italys Stability Programme, Rome 2001, s. 15. 9 Orzeczenie w sprawie C-3798 The Queen and Secretary of State for the Home Department, ex parte: Abdulnasir Sava, strony internetowe Trybunau Sprawiedliwos ci, http:curia.eu.int. 10 Orzeczenie w sprawie La Cascina Soc. coop. art, Zilch Srt (C-22604) v. Ministero della Difesa, Ministero dellEconomia e delle Finanze, Pedus Service, Cooperativa Italiana di Ristorazione soc. coop. arl (CIR), Istituto nazionale per lassicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), and Consorzio G.f.M. (C22804) v. Ministero della Difesa, La Cascina Soc. coop. arl, strony internetowe Trybunau Sprawiedliwos ci, http:curia.eu.int. 11 Opinia rzecznika generalnego w sprawie C-11800 Gervais Larsy v. Institut national dassurances sociales pour travailleurs indpendants (Inasti), strony internetowe Trybunau Sprawiedliwos ci, http:curia.eu.int.

Regularyzacja statusu nielegalnych imigranto w w Unii Europejskiej

183

statusu nielegalnego imigranta rozumie Komisja Europejska przez regularyzacje decyzje o przyznaniu mu prawa pobytu na terytorium danego pan uznaniowa stwa 12. w kraju W opinii A. Levinson, regularyzacja oferuje migrantom, kto rzy sa niezgodnie z przepisami, moz liwos c zalegalizowania swego statusu rezydenta, bez du na to, czy naste puje to na czasowej, czy staej podstawie 13. Jak pisza wzgle cych J. Apap, Ph. de Bruycker i C. Schmitter, w aktach normatywnych dotycza rozumie sie udzielenie przez pan cudzoziemco w przez regularyzacje stwo zgody na cej obce obywatelstwo i przebywaja cej na terytorium tego pobyt osobie posiadaja z wymienionymi autorami, z pan stwa nielegalnie. Nalez y zgodzic sie e kluczowym elementem przy formuowaniu definicji regularyzacji jest fakt, iz prawo pobytu otrzymuje cudzoziemiec, kto ry juz przebywa nielegalnie na terytorium danego pan stwa. Pojecie to nie odnosi sie zatem do wydawania zezwolenia na pobyt osobie, kto ra nie dysponuje nim lub je utracia, lecz kto ra ma prawo przebywac na puje cze s terytorium danego pan stwa. Taka sytuacja wyste ciej, niz powszechnie sie uwaz a, z powodu koniecznos ci dopenienia pewnych formalnos ci (np. zamel lub poinformowania odpowiednich organo dowania sie w o swej obecnos ci) i nie jest ca sie w rzeczywistos ci ro wnoznaczna z nielegalnym pobytem, gdyz osoba znajduja w takiej sytuacji nie podlega deportacji, lecz jedynie drobnej karze, takiej jak z wya cznie te osoby, grzywna. W we szym rozumieniu, nielegalnymi imigrantami sa w danym pan prawo kto re przebywaja stwie bez prawa pobytu, nie zas te, kto re maja odpowiednich dokumento takiego pobytu, lecz nie posiadaja w. Konsekwencja cia zagadnienia nielegalnej imigracji jest stosowanie terminu regularyzacja uje w pan stwach czonkowskich Unii Europejskiej w odniesieniu do obywateli pan stw trzecich, a nie obywateli pan stw czonkowskich Unii Europejskiej czy szerzej Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Nawet jes li nieliczne ograniczenia i waz spenic runki, jakie ci ostatni wcia musza , by skorzystac ze swobody poruszania , sprawiaja , z oni przebywac sie e mimo wszystko moga we Wspo lnocie nielegalnie, moz liwos c zaistnienia takiej sytuacji jest stosunkowo niewielka 14. jednak, z te w ustawodaJ. Apap, Ph. de Bruycker i C. Schmitter uwaz aja e przyje us wstwach krajowych definicje regularyzacji wymagaja cis lenia. Punktem wyjs cia rozro dzy sytuacja studenta swych rozwaz an definicyjnych czynia z nienie mie zagranicznego, kto ry wyduz y swe studia o rok bez wymaganego odnowienia imigranta, kto zezwolenia na pobyt, a sytuacja ry przez wiele lat mieszka w ukryciu na terytorium danego pan stwa, nawet jes li wjecha na nie legalnie, np. na podstawie wizy turystycznej. Jes li w pierwszym przypadku student w kon cu otrzyma nowe
imigracja Komunikat Komisji w sprawie prioryteto w politycznych w walce z nielegalna obywateli pan stw trzecich, Bruksela, 19.7.2006 r., KOM(2006) 402 wersja ostateczna, s. 8. 13 A. Levinson, The Regularisation of Unauthorized Migrants: Literature Survey and Country Case Studies, Oxford 2005, s. 4. 14 J. Apap, Ph. de Bruycker, C. Schmitt er, Regularisation of Illegal Aliens in the European Union. Summary Report of a Comparative Study, European Journal of Migration and Law 2000, vol. 2, s. 263.
12

184

Izabela Wro bel

dzie to bardziej przypominac zezwolenie na pobyt, be przeduz enie pobytu niz , podczas gdy w drugim przypadku rzeczywis pi regularyzaregularyzacje cie nasta poje ciu regularyzacja. cja. W sensie prawnym obie operacje odpowiadaja wie c stosowac Cytowani autorzy proponuja ten termin do oso b, kto re nie moga cych cudzoziemco korzystac z prawa pobytu na mocy przepiso w dotycza w (np. o azyl, lecz go nie uzyskay, natomiast otrzymay oso b, kto re ubiegay sie ) oraz do oso zezwolenie na pobyt z tego powodu, z e zbyt dugo czekay na decyzje b, kto re mogyby skorzystac z prawa pobytu na mocy odpowiednich przepiso w, lecz je wo nabywaja wczas, gdy taka moz liwos c w praktyce juz nie istnieje (np. cym, co pracowniko w, kto rym przyznano prawo pobytu w pan stwie nieprzewiduja cych sie o zgode na do zasady, takiej moz liwos ci dla nowych imigranto w ubiegaja pobyt z zagranicy). Regularyzacja nie powinna byc przy tym postrzegana jako dopenienie wymaganych formalnos ci, jak ma to miejsce w przypadku oso b cych z prawa pobytu na tej podstawie, z wszystkie warunki korzystaja e speniaja sie za przebywaja ce okres lone w przepisach prawnych, lecz mimo to same uwaz aja cego z tego powodu, iz piy nielegalnie na terytorium pan stwa przyjmuja nie wysta o potwierdzenie swego prawa przed przybyciem do danego pan stwa. Do sytuacji sto przy a czeniu rodzin imigranckich 15. takiej dochodzi cze Innymi terminami spotykanymi w literaturze przedmiotu i uz ywanymi zamiencznie 17, sa legalizacja, amnestia i abolicja, chociaz nie 16, a niekiedy a kaz dy z nich s regularyzacji, gdyz oddaje jedynie cze ciowo istote wskazuje pewien jej element c lub okres la jeden z jej etapo w. Rzadziej miejsce trzech wspomnianych poje 18 wydaje znaczeniu bliskoznacznych zajmuje normalizacja , najbliz sza jak sie s puja ca w je zyku potocznym niz regularyzacji, aczkolwiek cze ciej wyste prawnym pie, termin legalizacja i prawniczym. Zgodnie z uwagami poczynionymi na wste do wszystkich cudzoziemco cych przebywac pobytu odnosi sie w pragna w danym pan stwie zgodnie z prawem, natomiast termin regularyzacja jest uz ywany da cych nielegalnymi imigrantami, kto w stosunku do oso b be rych pobyt zostaje zalegalizowany.

Ibidem, s. 265. Zob. np. D.G. Papademet riou, K. ONeil, M. Jachimowicz, Observations on Regularization and the Labor Market Performance of Unauthorized and Regularized Immigrants, Washington 2004, s. 2; A. Pellegrino, Migration from Latin America to Europe: Trends and Policy Challenges, Geneva 2004, IOM Migration Research Series, No. 16, s. 23; A. Si nn, A. Kreienbrink, H.D. von Loeffelholz, op. cit., s. 96; A. Wainar, Europeizacja polskiej polityki wobec cudzoziemco w 1990-2003, Warszawa 2006, s. 192. 17 w jednym miejscu o programach amnestyjnych Ph. Martin, S. Martin i F. Pastore pisza (amnesty programmes), a w innym o programach regularyzacyjno-legalizacyjnych (regularization-legalization programmes) (Ph. Martin, S. Martin, F. Past ore, Best Practice Options: Albania, International Migration 2002, Vol. 40, No. 3, s. 1 i n.). 18 Zob. A. Levinson, Why Countries Continue to Consider Regularization, September 1, 2005, http:www.migrationinformation.orgFeaturedisplay.cfm?ID:330.
16

15

Regularyzacja statusu nielegalnych imigranto w w Unii Europejskiej

185

cia abolicja i amnestia wyksztaciy sie na gruncie prawa karnego. Poje cia poste powania karnego w sprawach Pierwsze z nich oznacza zaniechanie wszcze pstwa okres tego juz o przeste lone w przepisach abolicyjnych lub umorzenie wszcze , lecz jeszcze nie zakon czonego procesu 19. Drugie akt uaskawienia, wedug pstwa, wymierzone prawokto rego wymienione w nim kary za okres lone przeste darowaniu w caos s dz mocnymi wyrokami, ulegaja ci lub w cze ci ba zamienione 20 zostaja na agodniejsze kary . Abolicja tym ro z ni sie wiec od amnestii, z e ta ostatnia dotyczy kar juz orzeczonych prawomocnym wyrokiem. Na potrzeby zane z akcjami regularyzacyjnymi abolicja moz zwia na nazwac nakaz niewszczynapowania zwia zanego z naruszeniem prawa popenionym nia albo umorzenia poste cych powyz nakaz przed wydaniem przepiso w zawieraja szy nakaz, zas amnestia cakowitego lub czes ciowego darowania kary oraz jej prawnych nastepstw w stosun pewnych kategorii naruszen ku do oso b, kto re dopus ciy sie prawa. elementami kaz Tak rozumiane abolicja i amnestia sa dej akcji regularyzacyjnej. W zalez nos ci od przebiegu takiej akcji i sytuacji danego imigranta, nie wszczyna sie powania administracyjnego w sprawie wydalenia, nie ani nie prowadzi poste decyzji o wydaleniu, nie dokonuje sie zatrzymania, a zatrzymanego wykonuje sie , nie wszczyna sie ani nie prowadzi sa dowego pocudzoziemca zwalnia sie powania w sprawie umieszczenia cudzoziemca w strzez ste onym os rodku albo w strzez zastosowania wobec niego aresztu w celu wydalenia, nie umieszcza sie o aresztu w celu wydalenia ba dz nym os rodku ani nie stosuje sie zwalnia sie w przypadku zastosowania kto regos z tych s rodko w. W uproszczeniu moz na c sie na przyja , z e akcje regularyzacyjne, mimo ich znacznego zro z nicowania, dziela od dnia rozpocze cia przyjmowania wniosko trzy fazy: pierwsza w przez was ciwe organy do dnia, w kto rym upywa przewidziany na ich skadanie termin wskazany od momentu zoz w przepisach regularyzacyjnych, druga enia przez danego imigranta wniosku o uregulowanie pobytu do momentu wydania decyzji w tej , rozpoczynaja ca sie wraz z wydaniem pozytywnej decyzji sprawie i trzecia cej poste powanie. Pierwsza faze moz , kon cza na nazwac przede wszystkim amnestia gdyz pan stwo nie wydala nielegalnych imigranto w (choc takz e nie wszczyna powan zas wste pna , gdyz poste przeciwko nim), druga regularyzacja na czas oczekiwania na wydanie decyzji w jego sprawie cudzoziemiec otrzymuje zezwolenie na pobyt, np. w postaci tzw. biaej karty (Grecja, 1998 r.) lub wizy dniony, pobytowej (Polska, 2003 r.). Jes li wniosek cudzoziemca nie zostanie uwzgle c we was dzie on musia opus terytorium danego pan stwa, nie uczestnicza be cic ce zapomni ciwej regularyzacji 21. W przeciwnym razie pan stwo przyjmuja
M. Bojarski w: Leksykon prawniczy, pod red. U. Kaliny-Prasznic, Wrocaw 1999, s. 9. Ibidem, s. 24. 21 c Taki cudzoziemiec moz e oczywis cie podja ryzyko dalszego nielegalnego przebywania na dzie to trudniejsze z uwagi na fakt, z terytorium danego pan stwa, lecz be e w wyniku zoz enia wniosku sta widzialny dla organo sie w was ciwych w sprawach imigracyjnych.
20 19

186

Izabela Wro bel

o wczes niejszym nieprzestrzeganiu prawa przez imigranta i wyda mu dokument cy do legalnego pobytu na swym terytorium. Warto jednak podkres upowaz niaja lic , to takie rozwia zanie, iz z e w Polsce przyje w przypadku, gdy imigrant opus ci jej terytorium w terminie okres lonym w decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jego danych nie umieszczano, co do zasady, danych. Ro w wykazie cudzoziemco w niepoz a wniez w takich sytuacjach pan stwo polskie puszczao w niepamiec fakt naruszenia prawa przez cudzoziemca, nie c mu drogi do ponownego wjazdu na swe terytorium. Moz c zamykaja na byo wie mo wic o abolicji zaro wno w przypadku decyzji pozytywnej, jak i negatywnej. Etapy jednak ro procedury regularyzacyjnej sa z nie nazywane i ro z nie interpretowane. ce akcje regularyzaNa przykad, zdaniem N.P. Glytsosa, kraje przeprowadzaja pobytu. cyjne oferuja czasowa amnestie wszystkim, kto rzy ubiegaja sie o legalizacje Faza czasowej amnestii, wyro z niona przez tego autora na przykadzie greckich akcji regularyzacyjnych z lat 1998 i 2001 22, miaaby trwac od momentu zoz enia wniosku pobytu do momentu faktycznego otrzymania zezwolenia na pobyt o legalizacje (w tym przypadku tzw. zielonej karty). W pierwszej fazie regularyzacji, fazie cy sie na terytorium greckim nielegalni imigranci otrzymywali amnestii, znajduja karte , uprawniaja ca do pobytu i pracy przez okres do roku i nieodnawialtzw. biaa . Naste pnie tylko cze s na c z nich bya w stanie spenic warunki uzyskania zielonej karty lub nadal wykazywaa zainteresowanie jej otrzymaniem 23. W s wietle przed amnestii moz stawionych wyz ej uwag, przez faze na rozumiec takz e okres rejestracji cy pie c cy w 1998 r. i dwa w 2001 r.), nielegalnych imigranto w (trwaja miesie podczas kto rego policja nie dokonywaa aresztowan dla celo w deportacji lub wydalenia i zwalniaa wszystkich nielegalnych imigranto w zatrzymanych w tych c wszystkich nielegalcelach 24. Tak pojmowana czasowa amnestia obejmowaa wie nych imigranto w, nie zas tylko tych, kto rzy zamierzali zalegalizowac swo j pobyt. bardziej prawidowe, gdyz To drugie rozumienie terminu amnestia wydaje sie imigrant nabywa przejs po zarejestrowaniu sie ciowe prawo pobytu na terytorium danego pan stwa, co kadzie kres jego nielegalnemu statusowi. Juz na tym etapie, uzyskania docelowego zezwolenia na pobyt, kon amnestia. a nie z chwila czy sie Ponadto, pierwszy sposo b definiowania amnestii wyklucza z jej zakresu osoby,
22 Szerzej na temat pierwszej regularyzacji w Grecji zob. G. Lazari dis, J. Poyago-Theotoky, Undocumented Migrants in Greece: Issues of Regularization, International Migration 1999, Vol. 37, No. 4, s. 726 i n. Na temat drugiej regularyzacji w Grecji zob. R. Fakiolas, Regularising undocumented immigrants in Greece: procedures and effects, Journal of Ethnic and Migration Studies 2003, Vol. 29, No. 3, s. 542 i n. 23 N.P. Glytsos, Stepping from Illegality to Legality and Advancing towards Integration: The Case of Immigrants in Greece, The International Migration Review 2005, Vol. 39, No. 4, s. 826 i n.; J. Cavounidis, Migration in Southern Europe and the Case of Greece, International Migration 2002, Vol. 40, No. 1, s. 47; R. Fakiolas, The Second Legalization of the Illegal Immigrants in Greece, The International Migration Review 2003, vol. 37, No. 4, s. 1293 i n. 24 Por. R. Fakiolas, The Second Legalization..., s. 1294.

Regularyzacja statusu nielegalnych imigranto w w Unii Europejskiej

187

kto re nie zalegalizoway swego pobytu, ale skorzystay z akcji regularyzacyjnej dzy w tym sensie, z e np. zostay zwolnione z aresztu. W fazie przejs ciowej, mie a pena legalizacja , oczekuje sie jednak, z pi rejestracja e dana osoba wysta regularyzacje swego statusu. o docelowe zezwolenie na pobyt, czyli o was ciwa pi, moz c Dopiero gdy to nasta na mo wic o abolicji, czyli puszczeniu w niepamie cego. Nalez faktu naruszenia przez imigranta prawa pan stwa przyjmuja y jednak tac regularyzacji nie jest amnestia czy abolicja, lecz przyznanie pamie , z e istota zanych z nim nielegalnemu imigrantowi prawa pobytu i wielu innych zwia cia pracy, co jest dodatkowym argumentem za praw, m.in. prawa do podje tym, by nie traktowac termino w amnestia czy abolicja jako synonimo w wyrazu regularyzacja. CZY NIE? REGULARYZOWAC Mimo z e niekto re z pan stw czonkowskich Wspo lnot EuropejskichUnii Euro regularyzacji statusu nielegalnych imigranto pejskiej od kilku juz dekad dokonuja w cych na ich terytoriach, zdania na temat tego typu operacji sa poprzebywaja ce z przeprowadzonych analiz niejednoznaczne. Nie dzielone, a wnioski pyna z opinia Komisji Europejskiej, z w peni jednak moz na zgodzic sie e brakuje gromadzone miarodajnych dowodo w i aktualnych informacji 25, poniewaz sa ce poszczego opracoi publikowane dane statystyczne dotycza lnych akcji, powstaja cone wania naukowe, choc jeszcze nie tak liczne i niezbyt obszerne, pos wie regularyzacji w wybranych pan stwach czonkowskich, a nawet przeprowadzone juz to w forme raporto zostay pierwsze analizy poro wnawcze, kto rych wyniki uje w zaplanowane przez Komisje na 2007 r. rozpocze cie badan naukowych. Z pewnos cia nad obecnymi krajowymi dziaaniami regularyzacyjnymi i ich skutkami jest c, z kompleksowy charakter was ciwym krokiem, zakadaja e badania te przybiora dnia ogo wzie c i uwzgle lnoeuropejski wymiar tego typu przedsie . Wyniki najnow za podstawe przyszej dyskusji o zasadnos szych badan posuz a ci stworzenia na poziomie Unii Europejskiej wspo lnych ram prawnych dla regularyzacji. tpliwos trznego (aspekt Nie ulega wa ci, z e z uwagi na istnienie rynku wewne ekonomiczny) oraz obszaru wolnos ci, bezpieczen stwa i sprawiedliwos ci (aspekt miec pozaekonomiczny) skutki akcji regularyzacyjnych moga charakter trans wywierac spoeczna i gospodarcza graniczny, tzn. moga wpyw na sytuacje w innych pan stwach czonkowskich, m.in. w wyniku zniesienia kontroli oso b na trznych obszaru Schengen i atwos po nim, granicach wewne ci przemieszczania sie przyznania rezydentom dugoterminowym Wspo lnoty Europejskiej prawa do zamieszkania w pan stwie czonkowskich innym niz to, kto re nadao taki status, czy otwarcia drogi do nabycia obywatelstwa Unii Europejskiej poprzez przyspieszona
25

imigracja ..., s. 9. Komunikat Komisji w sprawie prioryteto w politycznych w walce z nielegalna

188

Izabela Wro bel

, be da ca konsekwencja wczes nierzadko naturalizacje niejszego uregulowania pobytu nielegalnego imigranta. cym powia zan dzy legalna i nielegalna W 2004 r., w komunikacie dotycza mie , Komisja Europejska zaproponowaa wypracowanie wspo imigracja lnej koncepcji na zasadzie, iz regularyzacji, kto ra mogaby opierac sie nalez y unikac duz ych akcji tkowych, gdyz lub ograniczyc je do sytuacji zupenie wyja zdaniem Komisji trafnos du, z dotychczasowe dos wiadczenia potwierdzaja c pogla e regularyzacja nie powinna byc traktowana jako instrument kontroli przepywo w migracyjnych, sto prowadzi do negatywnych skutko albowiem w praktyce cze w w innych niz polityka imigracyjna dziedzinach 26. Do powyz szego wniosku nalez y podchodzic ostroz , gdyz do ge bszego zaz duz a nos cia ustalenia samej Komisji skaniaja stanowienia sie nad ta kwestia. byc Zdaniem Komisji, dziaania regularyzacyjne moga postrzegane jako czynnik, kto ry umoz liwia rozwo j procesu integracji [imigranto w I.W.], lecz takz e jako ta dla dalszej nielegalnej imigracji. Jednoczes zache nie nawet negatywne skutki z sie z duz liczba regularyzacji nalez y poro wnac z problemami, jakie wia a a nielegalnych rezydento w w pan stwach czonkowskich. Komisja przypomniaa, z e chronieni powszechnymi standardami ochrony praw czonielegalni imigranci sa wieka i powinni korzystac z pewnych praw podstawowych, jak pomoc medyczna w nagych przypadkach czy edukacja na poziomie podstawowym dla dzieci 27. czona z zakresu podmiotowego akto cych sie Grupa ta nie jest takz e wya w odnosza dzynarodowej konwencji o ochronie praw konkretnie do imigranto w, jak np. Mie cych i czonko wszystkich pracowniko w migruja w ich rodzin 28, kto ra zawiera bne postanowienia dotycza ce nielegalnych imigranto odre w oraz zakazuje dyskryminacji z powodu statusu imigracyjnego 29, choc gwarantuje poziom ochrony dzynarodowego Paktu Praw Gospodarporo wnywalny z tym, jaki wynika z Mie czych, Spoecznych i Kulturalnych, co jest traktowane jako argument przeciwko dzynarodowym zasadnos ci jej ratyfikowania 30. Ochrona przewidziana prawem mie p do praw ogranicza obawa jest jednak w duz ym stopniu fikcyjna, gdyz doste cymi nielegalnych imigranto w przed kontaktami z organami danego pan stwa, niosa
Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczzan dzy migracja legalna a nielegalna , no-Spoecznego i Komitetu Regiono w. Badanie powia mie Bruksela, 4.6.2004 r., KOM(2004) 412 wersja kon cowa, s. 20. 27 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on immigration, integration and employment, Brussels, 3.6.2003, COM(2003) 336 final, s. 26. 28 ta w 1990 r. i wesza w z Konwencja ta zostaa przyje ycie w 2003 r. w pan stwach, kto re ja do kon ratyfikoway. Ws ro d nich nie znalazo sie ca 2006 r. z adne pan stwo czonkowskie Unii Europejskiej, chociaz Komisja Europejska wezwaa do ratyfikacji konwencji ONZ. 29 C. Dauvergne, Sovereignty Migration and the Rule of Law in Global Times, The Modern Law Review 2004, Vol. 67, No. 4, s. 612. 30 R. Chol ewin ski, The EU Acquis on Irregular Migration: Reinforcing Security at the Expense of Rights, European Journal of Migration and Law 2000, Vol. 2, s. 397.
26

Regularyzacja statusu nielegalnych imigranto w w Unii Europejskiej

189

groz zidentyfikowania, udowodnienia naruszenia prawa i wydalenia 31. z soba be Potwierdzeniem zasadnos ci tej obawy jest choc by wykorzystywanie przez wadze francuskie szkolnych rejestro w w celu odnalezienia rodzico w i innych krewnych maoletnich nielegalnych imigranto w i wydalenia caych rodzin 32. Nalez y takz e cze sto ofiarami sieci handlarzy ludz miec na uwadze, z e nielegalni imigranci sa mi wyzyskiwani przez pracodawco lub sa w 33. Dlatego, jak zauwaz ya powoana do z ycia przez Komisje Europejska Siec Niezalez nych Eksperto w ds. Praw Podstawowych (EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights), regularyzacja stanowi wkad zaro wno w promowanie praw podstawowych, jak i w zwalpczos czanie przeste ci zorganizowanej 34. warto zauwaz W konteks cie rozwaz an nad regularyzacja yc , z e z aden z akto w prawa miedzynarodowego publicznego nie odnosi sie wprost do tego zagadnienia, zania, wre cz je jednakz e ro wniez z aden z nich nie zamyka drogi do takiego rozwia c. Konwencja Organizacji Narodo wskazuja w Zjednoczonych stwierdza ostroz nie, s gaja za soba z e prawa przyznane nielegalnym imigrantom w jej cze ci III nie pocia pnie instruuje wszakz regularyzacji ich sytuacji (art. 35). Naste e pan stwa-strony, z e moz w wypadku brania pod uwage liwos ci regularyzacji statusu nielegalnych dnic imigranto w powinny nalez ycie uwzgle okolicznos ci ich wjazdu, dugos c pobytu zane z sytuacja w pan stwie zatrudnienia i inne istotne kwestie, w szczego lnos ci zwia (art. 69 ust. 2). Mie dzynarodowa Organizacja Pracy pozostawia uznaniu rodzinna c jednoczes pan stw uregulowanie statusu nielegalnych imigranto w 35, zalecaja nie 36, z e powinni byc oni informowani o tym, czy ich status zostanie uregulowany, czy tez 37 nie, tak szybko, jak to moz liwe . Komisja Europejska badaa efektywnos c programo w regularyzacyjnych z punkcego. tu widzenia zaro wno zainteresowanych imigranto w, jak i pan stwa przyjmuja skale maja Ogo lny wniosek by taki, z e regularyzacje dokonywane na szeroka dy musza zapewnic wpyw na wiele sfer z ycia spoecznego, poniewaz rza sobie
31 Por. K. Mohr, Stratifizierte Rechte und soziale Exklusion von Migranten im Wohlfahrtsstaat, Zeitschrift fr Soziologie 2005, Jg. 34, Heft 5, s. 389. 32 Francja: Polowanie na dzieci nielegalnych imigranto w, Biuletyn Migracyjny 2006, nr 8, s. 3. 33 Por. C.U. De Sousa, The New Portuguese Immigration Act, European Journal of Migration and Law 2002, Vol. 4, s. 50. Na ten temat zob. takz e Report of the EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights on the Situation of Fundamental Rights in the European Union and Its Member States in 2005: Conclusions and Recommendations, Brussels 2005, s. 66. 34 Report of the EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights on the Situation of Fundamental Rights in the European Union and Its Member States in 2005..., s. 67. 35 cej migracji w niegodnych warunkach oraz promowania Zob. art. 9 ust. 4 Konwencji dotycza cych (Konwencji nr 143). Konwencje te ratyfikowao ro wnos ci szans i traktowania pracowniko w migruja 21 pan stw, w tym trzy pan stwa czonkowskie Unii Europejskiej: Portugalia, Szwecja i Wochy (stan na zuje 15 lutego 2007 r.). Art. 1 konwencji stanowi, z e kaz dy czonek MOP, na terytorium kto rego obowia dzie respektowac cych. ten akt, be podstawowe prawa czowieka wobec wszystkich pracowniko w migruja 36 Zob. par. 8 ust. 1Rekomendacji MOP nr 151. 37 R. Chol ewin ski, op. cit., s. 401.

190

Izabela Wro bel

zki zawodowe 38, poparcie najwaz niejszych aktoro w, takich jak pracodawcy i zwia imigracja , by zyskac opinii i jednoczes nie nadal walczyc z nielegalna akceptacje stwierdzenie, z publicznej. Ws ro d bardziej szczego owych konstatacji znalazo sie e jednoczesne zalegalizowanie pobytu ro programy regularyzacyjne umoz liwiaja z nych grup nielegalnych imigranto w oraz lepsze sterowanie rozwojem spoecznym 39, ki nim rza dy otrzymuja precyzyjne informacje na temat tego, kto gdyz dzie 40 pomocnym narze dziem w walce z nielegaprzebywa na ich terytorium . Ponadto sa zwie kszyc lnym zatrudnieniem oraz pozwalaja wpywy do budz etu pan stwa poprzez czenia oso dodatkowe podatki i skadki na ubezpieczenie spoeczne na skutek wa b cych na czarno w struktury oficjalnego rynku pracy, zakadaja c, z pracuja e utrzymac zainteresowanym uda sie dotychczasowe zatrudnienie lub znalez c nowe, sie droz co jednak moz e nie byc atwe, gdyz staja si dla pracodawco w 41. Z drugiej w wa tpliwos strony, z tego m.in. powodu, podaje sie c efektywnos c dziaan regularyzacyjnych w zakresie powstrzymywania nielegalnego zatrudnienia oraz cych w danym zmniejszania w duz szej perspektywie liczby oso b przebywaja pan stwie niezgodnie z prawem 42. Regularyzacja moz e byc takz e postrzegana jako gaja cy nielegalnych imigranto dodatkowy czynnik przycia w 43, a susznos c powyz uwage na zmiane stanowiska zwia zko M. Ruhs i H.-J. Chang zwracaja w zawodowych wobec regularyzacji na przeomie XX i XXI w. w takich krajach, jak Wochy, Hiszpania czy Francja. tkowo zwia zki zawodowe byy przeciwne przyznawaniu jakichkolwiek praw nielegalnym imigranPocza sie za tym, gdyz cy z praw pracowniczych stanowia tom, obecnie jednak opowiadaja imigranci korzystaja mniejsze zagroz enie (w sensie konkurencyjnos ci) dla obywateli danego pan stwa w zakresie wynagrodzen i warunko w pracy (M. Ruhs, H.J. Chang, The Ethics of Labor Immigration Policy, International Organization 2004, Vol. 58, s. 73). 39 Por. D.S. Massey, K. Bartley, The Changing Legal Status. Distribution of Immigrants: A Caution, The International Migration Review 2005, Vol. 39, No. 2, s. 472. 40 rezultaty pierwszej greckiej akcji regularyzacyjnej, Dowodem na trafnos c tego stwierdzenia sa cych w Grecji kto ra ujawnia istnienie ok. 85% spos ro d 800 000 1 000 000 imigranto w przebywaja dzy 1999 r. (R. Fakiolas, op. cit., s. 1292). Znaczny wzrost liczby imigranto w w Hiszpanii mie skale przeprowadzonej (800 000) a 2002 r. (1 300 000) takz e jest efektem regularyzacji na duz a dane dotycza ce liczby obywateli pan tych hiszpan w 2001 r. Jeszcze ciekawsze sa stw trzecich obje skim systemem zabezpieczenia spoecznego: w 1999 r. byo to 212 000 oso b, w 2002 r. 448 000, a na koniec 2004 r. juz 2 000 000 (J. Arango, Ph. Mart in, Best Practices to Manage Migration: Marocco-Spain, The International Migration Review 2005, Vol. 39, No. 1, s. 264). Zgodnie z danymi hiszpan skiego Ministerstwa Pracy i Spraw Spoecznych (lipiec 2005 r.), bezpos rednio po regularyzacji przeprowadzoczono ponad 300 000 oso nej w 2005 r. do systemu zabezpieczenia spoecznego wa b (Report on the Spanish strategy for the future of the pension system, Madrid 2005, s. 23). 41 takich wa tpliwos Human Rights Watch i European Council on Refugees and Exiles nie maja ci, c, iz twierdza regularyzacja moz e byc s rodkiem zdobycia i utrzymania legalnego zatrudnienia (The Human Rights of Refugees and Migrants: A Critique of the Draft General Conclusions of the European Conference Against Racism, Geneva 2000, http:hrw.orgcampaignsracestatement-genconc.htm). 42 Por. D.G. Papademet riou, K. ONeil, M. Jachimowicz, op. cit., s. 31; A. Levinson, Why Countries Continue...; A. Levinson, The Regularisation of Unauthorized Migrants..., s. 8. 43 Por. F. Sadiqi, Marocco: the political and social dimension of migration, w: Mediterranean Migration 2005 report, edited by Ph. Fargues, Florence 2005, s. 229.
38

Regularyzacja statusu nielegalnych imigranto w w Unii Europejskiej

191

szego wniosku potwierdziy dos wiadczenia pan stw czonkowskich, kto re prze skale . Dziaania takie moz prowadzay akcje regularyzacyjne na szeroka na uznac za dzaja ce sie , gdyz sto juz sie konieczne kolejne samonape cze kilka lat po z niej staja gu. Badania nad programami regularyzacyjnymi w os s rodki o szerokim zasie miu wzie cia byy realizowane pan stwach czonkowskich pokazay, z e tego typu przedsie utrzymuja ca sie na wysokim s rednio co 6,5 roku, co jest dowodem na imigracje c z tej poziomie i jednoczes nie na wciaz duz a liczbe nielegalnych imigranto w. Patrza da cierpliwie i przez dugi perspektywy, trudno wszakz e oczekiwac , iz pan stwa be czas toleroway nielegalny pobyt na swym terytorium ro z nych grup obywateli pan stw trzecich 44. conych regularyzacji opracowaniach eksperto , z W pos wie w podkres la sie e jest ona instrumentem obosiecznym. Z jednej strony, stanowi wyraz uznania, z e pan stwo nie moz e akceptowac utrzymywania na swym terytorium oso b o nieuregulowanym s statusie i z e cze c z nich moz e pozostac z przyczyn humanitarnych, a s cis lej cych sie poste powan z powodu np. nadmiernie przeduz aja w sprawie udzielenia azylu, albo z powodu udowodnionej zdolnos ci do wnoszenia wkadu w rozwo j spoeczen stwa przyjmujacego. Ponadto, co szczego lnie istotne we wspo czesnym s wiecie, wysoce wraz liwym na kwestie bezpieczen stwa, regularyzacja jest stosunkowo skutecznym sposobem zmniejszenia liczby nieznanych rezydento w 45. ce sie regularyzacje stanowia zy sygna. Jes Z drugiej strony, powtarzaja li cych najprostsza droga w opinii potencjalnych emigranto w w pan stwach wysyaja do pan cego jest nielegalny wjazd i po dostania sie stwa przyjmuja z niejsze zalegalicej na celu zowanie pobytu, moz e ulec zmniejszeniu efektywnos c polityki maja zredukowanie napywu imigranto w. Regularyzacja, aczkolwiek uz yteczna, nie dla likwiduje przyczyn problemu 46. W jakims sensie stanowi zapewne korzystna cego, alternatywe dla kosztownej obu stron, tj. imigranta i pan stwa przyjmuja sto dugim okresem ro deportacji 47, poprzedzonej cze wnie kosztownego przebywania imigranta w areszcie, kto ry podobnie jak akcja deportacyjna jest nierzadko
44 Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczzan no-Spoecznego i Komitetu Regiono w. Badanie powia ..., s. 11 i n. 45 Por. D.G. Papademetriou, The Global Struggle with Illegal Migration: No End in Sight, September 1, 2005, http:www.migrationinformation.orgFeaturedisplay.cfm?ID:336. W wyniku ce zagranicznych rezydenakcji regularyzacyjnej przeprowadzonej w Hiszpanii w 2005 r., dane dotycza to w, zgromadzone przez wiejskie i miejskie rady w 2005 r., pokazay wzrost liczby obcokrajowco w cznie odnotowano obecnos o 22,9% (o blisko 700 000 oso b), co sprawio, z e a c 3,7 mln imigranto w, cych 8,5% ludnos stanowia ci Hiszpanii (National Report on Strategies for Social Protection and Social Inclusion of the Kingdom of Spain 2006-2008. Social Inclusion Annexes. Anex III. Diagnosis of the Poverty and Social Inclusion. Situation in Spain. Main Tendencies, Madrid 2005, s. 61). 46 R. Beuti n, M. Canoy, A. Horvath, A. Hubert, F. Lerai s, P. Smith, M. Sochacki, Migration and public perception, Brussels 2006, s. 24. Por. European Parliament resolution on the links between legal and illegal migration and integration of migrants. Adopted on 9 June, Bulletin of the European Union 2005, No. 6, http:europa.eubulletinde200506p104013.htm. 47 Por. A. Levinson, Why Countries Continue...

192

Izabela Wro bel

powaz przyczyna nego zaniepokojenia o stan przestrzegania praw czowieka 48. cego projekty akto Zdaniem Komitetu Ekonomiczno-Spoecznego, opiniuja w prawa z ze s wspo lnotowego, jes li polityki przymusowych powroto w nie powia e sie rodkami regularyzacyjnymi, liczba oso b o nieuregulowanym statusie pozostanie niezmieniona, co doprowadzi do wzmocnienia ukrytej gospodarki oraz nasilenia wyzysku w miejscu pracy i efektu wykluczenia spoecznego 49. Jak zauwaz a R. Fakiolas, w przeciwien stwie do programo w opartych na zaproszeniach dla wybranych grup imigranto w, a nawet poszczego lnych oso b, zanych z rynkiem na podstawie specyficznych kryterio w demograficznych lub zwia wya cznie ogo pracy, w przypadku regularyzacji stosowane sa lne kryteria wyboru, takie jak data nielegalnego wjazdu, co moz e pozostawiac poza jej zakresem cych sie innymi przydatnymi cechami, np. podmiotowym imigranto w odznaczaja tnos modszych lub ze szczego lnymi umieje ciami, aczkolwiek regularyzacje od sie przede wszystkich do imigranto nosza w ekonomicznych w wieku aktywnos ci takz zawodowej 50. Zdarza sie e, iz procedura regularyzacyjna jest tak skonstruowana, z e w praktyce nie pozwala duz ej liczbie imigranto w zalegalizowac 51 swego pobytu w pan stwie przyjmujacym , co sprawia, z e cae przedsiewziecie z celem. mija sie przeprowadza sie zazwyczaj wo trzne i zewne tRegularyzacje wczas, gdy wewne i nie powstrzymuja nielegalnej imigracji, a istnienie rzne s rodki kontroli zawodza s duz ej populacji zagranicznych rezydento w i cze ciowa zalez nos c gospodarki od w kon pracy imigranto w zostaja cu zaakceptowane. Z jednej strony, kaz da regularyzacja jest wynikiem kosztownej i skomplikowanej procedury, kto ra moz e przybrac postac ustanowionego na duz ej i uruchamianego co jakis czas mechanizmu, jak ma wzie cia, realizowanego po to miejsce we Francji 52, lub jednorazowego przedsie dugich przygotowaniach i oz ywionych debatach, jak w Grecji w 1998 r. i 2001 r. oraz we Woszech, Hiszpanii i Portugalii od poowy lat 80. 53 Z drugiej strony, cych sie regularyzacja oznacza przyznanie nielegalnym imigrantom praw odnosza do ro z nych kwestii, od legalnego pobytu i zatrudnienia do moz liwos ci udziau
48 H. Becker, European Commission Green Paper on an EU approach to managing economic migration. Submissions on behalf of Immigrant Council of Ireland, Dublin 2005, s. 17. 49 Proposal for a Council regulation establishing a European agency for the management of operational cooperation at the external borders. European Economic and Social Committee opinion delivered on 29 January, Biuletyn of the European Union 2004, No. 12, http:europa.eubulletinen200401p104003.htm. 50 R. Fakiolas, Regularising undocumented immigrants..., s. 537. 51 Por. M. Karamessi ni, Assessment of the 2004 National Action Plan for Employment from a Gender Perspective. The Greek Report of the European Commission Expert Group on Gender, Social Inclusion and Employment, Manchester 2004, s. 6. 52 Na ten temat zob. M. Poelem ans, S. De Sze, The Regularisation of Clandestine Immigrants in France, European Journal of Migration and Law 2000, Vol. 2, s. 309 i n. 53 Por. Country Profile: Portugal. Study carried out by PLS RAMBOLL Management on behalf of the European Commission, Brussels 2001, s. 27.

Regularyzacja statusu nielegalnych imigranto w w Unii Europejskiej

193

w wyborach i naturalizacji, i co za tym idzie pomaga takim osobom uzyskac prace , poa czyc z czonkami rodziny pozostaja cymi na ich utrzymaniu staa sie ze spoecznos lokalna 54. Regularyzacja redukuje koszty i zintegrowac sie cia spoeczne migracji ro wniez w tym sensie, z e umoz liwia imigrantom podro z e do cym tam czonkom rodziny, co kraju pochodzenia w celu zoz enia wizyty pozostaja cym byoby niemoz bez zalegalizowania pobytu w pan stwie przyjmuja liwe lub wiazaoby sie ze zbyt duz ym ryzykiem. Korzys ci ekonomiczne (i spoeczne) ponadto na skutek rozszerzonych moz dnos wzrastaja liwos ci gromadzenia oszcze ci dzy w instytucjach finansowych pan (lokowania legalnie zarobionych pienie stwa cego) oraz dokonywania transfero z przyjmuja w pienie nych do kraju pochodzenia, co i na gospodarke wywiera pozytywny wpyw w mikro- i makroskali (na rodzine 55 pan stwa wysyajacego) . Brytanie , z Nieatwy do odparcia jest argument podniesiony przez Wielka e skale regularyzacje sa niesprawiedliwe rutynowe lub przeprowadzane na wielka z legalnych kanao w stosunku do tych, kto rzy korzystaja w migracji 56. Jednakz e polityka imigracyjna w wielu pan stwach czonkowskich musi stawic czoo dylemacej liczbie imigranto c towi, jak pozwolic wystarczaja w podz wigna sektory gospodac jednoczes kontrole w celu rki uzalez nione od ich pracy, utrzymuja nie dostateczna zapobiez enia dalszemu napywowi obcokrajowco w. Ocena skutecznos ci kontroli przepywo w migracyjnych jest trudna w sytuacji, gdy duz a liczba imigranto w jest cego 57. Wydaje sie , z niewidzialna dla organo w pan stwa przyjmuja e jedynym, a w kaz dym razie najskuteczniejszym sposobem ujawnienia ich obecnos ci sa 58 was nie akcje regularyzacyjne , gdyz trudno sobie wyobrazic , by np. nakadanie na zku informowania o nielegalnych imigrantach obywateli danego pan stwa obowia duz skutecznos 59. czy kar za nielegalne zatrudnianie takich oso b odznaczao sie a cia
R. Fakiolas, Regularising undocumented immigrants..., s. 537 i n. Por. Summary of discussion, w: Migrant Women and the Labour Market: Diversity and Challenges. OECD and European Commission Seminar, Brussels, 26-27 September 2005, Brussels 2005, s. 8. 56 UK Response to the Commission Green Paper on A Community Return Policy on Illegal Residents, COM(2002) 175, Issued 10 April 2002, s. 4. Por. J. Bia ocerkiewi cz, Status prawny cudzoziemca w s wietle standardo w mie dzynarodowych, Torun 1999, s. 296 i n. 57 Por. Commission Staff Working Document Accompanying the Communication from the Commission on Policy priorities in the fight against illegal immigration of third-country nationals. Second annual report on the development of a common policy on illegal immigration, amuggling and trafficking of human beings, external border controls, and the return of illegal residents, SEC(2006) 1010, Brussels, 19.7.2006, s. 12. 58 Por. H. Fassm ann, J. Kohlbacher, U. Reeger, W. Sievers, International migration and its pienie komisarz regulation. State of the art report Cluster A1, Amsterdam 2005, s. 15. Por. takz e wysta ds. zatrudnienia i spraw spoecznych, A. Diamantopoulou, z 1 lutego 2003 r. (The Economic and Social Integration of Immigrants. Address at the Athens Workshop on Managing Migration for the Benefit of Europe, organised by the Greek Ministry of Foreign Affairs under the Auspices of the Greek Presidency of the European Union. Athens, Greece, February 1st, 2003, Brussels 2003, s. 4). 59 Por. A. Levinson, The Regularisation of Unauthorized Migrants..., s. 7.
55 54

d Zachodni 2008, nr 2 13 Przegla

194

Izabela Wro bel

Jak pokazay dos wiadczenia Hiszpanii w sytuacji, gdy zaro wno wielu wasnych obywateli, jak i wielu obcokrajowco w pracuje w szarej strefie gospodarki, egzekwowanie grzywien nakadanych na pracodawco w jest mao skuteczne. Regularyzazaniem w Hiszpanii po 2001 r. cja takz e nie jest jednak optymalnym rozwia pozostao jeszcze co najmniej 800 000 nielegalnych imigranto w (zalegalizoway swo j pobyt 221 083 osoby). Premier Jos Maria Aznar uczyni jednym z najwaz niejszych prioryteto w swego rzadu powstrzymanie nielegalnej imigracji, doprowac do zaostrzenia prawa, m.in. poprzez uzalez dzaja nienie uzyskania legalnego przed przybyciem do Hiszpanii oraz statusu od otrzymania zezwolenia na prace cie drogi do regularyzacji 60. Jego naste pca, Jose Luis Rodriguez Zapatero, zamknie akcje regularyzacyjna na podstawie dekretu z 30 przeprowadzi wszakz e kolejna grudnia 2004 r., w wyniku kto rej legalny status uzyskao ponad 600 000 oso b 61. Realizowane w ostatnich latach przez niekto re pan stwa czonkowskie programy skale wzbudziy obawy i zainteresowanie regularyzacyjne zakrojone na szeroka innych pan stw czonkowskich. Przykadem jest was nie hiszpan ska akcja regularyzacyjna z 2005 r., kto ra mimo dumy i zadowolenia Madrytu 62 wywoaa bardzo negatywne reakcje w pan stwach Unii Europejskiej. Natychmiastowa odpowiedz Francji pokazaa, z e polityka hiszpan ska bya nie do zaakceptowania przez niekto re pozbawiono beneficjento pan stwa czonkowskie. Nad Loara w hiszpan skiej regularyzacji prawa do podejmowania pracy. Jak przypuszczano, wiele z oso b, kto re otrzymay zezwolenie na pobyt w Hiszpanii, byo nielegalnymi imigrantami z Francji, Niemiec i Woch. Rzekomo miay one nadzieje na powro t do tych krajo w, cia pracy. Rza d francuski podkres gdzie ostatecznie uzyskayby prawo do podje la jednoczes nie, z e obywatele pan stw trzecich, kto rym przyznano status rezydenta w wie kszos w jednym pan stwie czonkowskim, nie nabywaja ci przypadko w prawa do zatrudnienia w innymi pan stwie czonkowskim. Dodatkowym powodem obaw kszos mo g byc fakt, z e wie c zalegalizowanych imigranto w pochodzia z Ekwadoru i Kolumbii, a zatem podlegaa zagodzonym zasadom nabywania obywatelstwa hiszpan skiego. W ich przypadku regularyzacja stanowia pierwszy krok do uzyskania obywatelstwa Unii Europejskiej (po dwo ch latach legalnego pobytu na zanych z tym praw, co znakomicie ilustruje terytorium Hiszpanii) i wszystkich zwia
J. Arango, Ph. Marti n, op. cit., s. 264. K. Rostek, G. Davies, The impact of Union citizenship on national citizenship policies European Integration online Papers 2006, Vol. 10, No. 5, s. 15. Na ten temat zob. takz e J. Arango, M. Jachimowicz, Regularizing Immigrants in Spain: A New Approach, September 1, 2005, http:www.migrationinformation.orgFeaturedisplay.cfm?ID:331. Wedug danych hiszpan skiego Ministerstwa Pracy i Spraw Socjalnych, w ramach akcji regularyzacyjnej z 2005 r. zoz ono 690 679 wniosko w o zalegalizowanie pobytu, z kto rych 87,95% spenio kryteria prawne przewidziane w dekrecie dnionych, czyli 607 452 (Report on the Spanish strategy..., kro lewskim nr 23932004 i zostao uwzgle s. 23). 62 Por. National Report on Strategies for Social Protection and Social Inclusion of the Kingdom of Spain 2006-2008. Social Inclusion Annexes. Annex II. Implementation Report on the Measures Included in the 2005-2006 NAPInclusion, Madrid 2006, s. 3.
61 60

Regularyzacja statusu nielegalnych imigranto w w Unii Europejskiej

195

w innych wpyw krajowych przepiso w i praktyk imigracyjnych na sytuacje 63 pan stwach czonkowskich . du na ocene narodowych dziaan one faktem, Bez wzgle regularyzacyjnych sa z kto ry zyskuje szerszy wymiar w obliczu da en do stworzenia kompleksowej wspo lnej polityki imigracyjnej Unii Europejskiej. LNOTOWE RAMY PRAWNE WSPO da cy podstawa prowadzenia polityki imigracyjnej na poziomie Wspo Be lnoty cego i tworzenia wspo lnotowego prawa imigracyjnego, art. 63 Traktatu ustanawiaja Europejska uprawnia Rade Unii Europejskiej m.in. do okres Wspo lnote lenia warunko w wjazdu i pobytu obywateli pan stw trzecich na terytorium pan stw cych czonkowskich (art. 63 pkt 3 lit. a) oraz do wydawania akto w dotycza cych nielegalnej imigracji i nielegalnego pobytu, w tym odsyania oso b przebywaja nielegalnie w pan stwach czonkowskich (art. 63 pkt 3 lit. b). Podobne postanowienia w Traktacie z Lizbony, kto znalazy sie ry stwierdza, z e Unia rozwija wspo lna imigracyjna maja ca na celu m.in. zagwarantowanie skutecznego zapolityke dzania przepywem imigranto zku z tym ustanawia s ce rza w i w zwia rodki okres laja ce nielegalnej imigracji i nielegalnego warunki wjazdu i pobytu oraz s rodki dotycza czaja c w to wydalanie i repatriacje oso cych nielegalnie pobytu, wa b przebywaja (art. 2 pkt 65). Tak sformuowane postanowienia traktatowe nie wykluczaja wspo moz liwos ci uregulowania przez prawodawce lnotowego warunko w, na jakich na terytorium pan moz e zalegalizowac swo j pobyt osoba, kto ra przedostaa sie stwa czonkowskiego nielegalnie lub pozostaa na tym terytorium mimo upywu terminu waz nos ci dokumentu pobytowego lub innego terminu okres lonego w przepisach cznego okresu pobytu w przyprawa wspo lnotowego lub krajowego (np. trzymiesie zku wizowego przy przekraczaniu granic padku oso b zwolnionych z obowia trznych) 64. zewne
K. Rostek, G. Davies, op. cit., s. 15 i n. W komunikacie z lipca 2006 r. Komisja Europejska uz ya terminu nielegalna imigracja na c nim: 1. obywateli pan na opisanie ro z nych zjawisk, obejmuja stw trzecich, kto rzy nielegalnie wjez dz aja la dowa , terytorium pan stwa czonkowskiego (w tym do jego lotniczych stref tranzytowych) droga i powietrzna , co odbywa sie cze sto z wykorzystaniem faszywych lub podrobionych dokumento morska w pczos cych przemytniko albo za pos rednictwem sieci przeste ci zorganizowanej, skupiaja w i nielegalnych ce do Unii w sposo handlarzy; 2. osoby wjez dz aja b legalny za okazaniem waz nej wizy lub w ramach pnie bezprawnie przeduz ce swo ce jego cel bez systemu bezwizowego, a naste aja j pobyt lub zmieniaja ce sie o azyl, kto w danym pan zgody was ciwych wadz; 3. osoby ubiegaja re pozostaja stwie, mimo z e decyzje odmowna (Komunikat Komisji w sprawie prioryteto wydano w ich sprawie ostateczna w imigracja ..., s. 2). Por. F. Heckmann, Illegal Migration: What Can politycznych w walce z nielegalna We Know And What Can We Explain? The Case of Germany, The International Migration Review 2004, Vol. 38, No. 3, s. 1105 i n.; E. Newcombe, Irregular Migration: Research, Policy and Practice, COMPAS, Annual International Conference, July 7-8, 2005, The International Migration Review 2005, Vol. 39, No. 4, s. 962.
64 63

13*

196

Izabela Wro bel

Imigracja nalez y do dziedzin, w kto rych Wspo lnocie Europejskiej przysuguja czne, czyli poddanych jednoczes kompetencje niewya nie wadzy Wspo lnoty d, i pan stw czonkowskich 65. Poniewaz Wspo lnota nie unormowaa, jak dota zanych z dokonywaniem regularyzacji przez was zagadnien zwia ciwe organy c zastosowanie znajduja tu wya cznie przepisy krajopan stw czonkowskich, wie we 66. Mimo to jednak akcje regularyzacyjne powinny byc rozpatrywane w kontekces cie wspo lnotowej zasady solidarnos ci, wyraz onej w art. 10 Traktatu ustanawiaja Europejska . Zgodnie z ta zasada , pan go Wspo lnote stwa czonkowskie podejmuja wszelkie was ciwe s rodki ogo lne lub szczego lne w celu zapewnienia wykonania zan cych z Traktatu lub z dziaan zobowia wynikaja instytucji wspo lnotowych oraz Wspo uatwiaja lnocie wypenianie jej zadan . Pan stwa czonkowskie powstrzymuja sie takz e od podejmowania wszelkich dziaan , kto re mogyby zagrozic urzeczywistkszym stopniu nieniu celo w Traktatu. Do krajowych akcji regularyzacyjnych w wie da odnosiy sie wynikaja ce z tej zasady obowia zki o charakterze negatywnym, tj. be zek zaniechania dziaan obowia dla uatwienia Wspo lnocie zrealizowania jej zadan zek powstrzymania sie od dziaan cych zagrozic oraz obowia moga urzeczywistnieniu celo w traktatowych. Jak pisze C. Mik, z orzecznictwa Trybunau Sprawiedliwos ci Wspo lnot Europejskich wynika, z e zasada solidarnos ci wyklucza jednodzynarodowego. stronnos c i wzajemnos c w rozumieniu klasycznego prawa mie zan zac Autor ten zauwaz a takz e, iz wykonywanie zobowia czonkowskich musi wia nieuchronnie ze wspo mie dzy pan sie praca stwami czonkowskimi 67. c sie na przeprowadzenie akcji regularyzacyjnej, pan Decyduja stwa czonkowstac zku dziaania lub zaniechania, zalez kie powinny zatem pamie o swym obowia nie od okolicznos ci, dla uatwienia Wspo lnocie realizacji jej zadan . Dziaanie moz e polegac na poinformowaniu Wspo lnoty i pozostaych pan stw o planowanej akcji, na skonsultowaniu z nimi terminu i przebiegu regularyzacji lub na uzgodnieniu wybranych jej elemento w na forum instytucji wspo lnotowych albo w drodze dwudzyrza dowych. Zaniechanie moz i wielostronnych kontakto w mie e zas przybrac s one postac rezygnacji z cze ci lub caos ci planowanych s rodko w, jes li wzbudza uzasadnione obawy i zastrzez enia instytucji wspo lnotowych lub pan stw czonkowszek powstrzymania sie od podje cia dziaan kich. Obowia , kto re mogyby zagrozic urzeczywistnieniu celo w traktatowych, ro wniez zostaby speniony poprzez oddz z samego woanie lub przerwanie akcji regularyzacyjnej ba wycofanie sie pomysu jej przeprowadzenia, jes liby miaa ona zagrozic utrzymaniu i rozwijaniu trznego (cel ekonomiczny) lub obszaru wolnos rynku wewne ci, bezpieczen stwa i sprawiedliwos ci (cel pozaekonomiczny), zaro wno z punktu widzenia moz liwos ci , jak i jej czonko zrealizowania tych celo w przez Wspo lnote w.
65 66

C. Mik, op. cit., s. 283. imigracja ..., Por. Komunikat Komisji w sprawie prioryteto w politycznych w walce z nielegalna C. Mik, op. cit., s. 531.

s. 8.
67

Regularyzacja statusu nielegalnych imigranto w w Unii Europejskiej

197

cym powia zan dzy legalna W cytowanym wyz ej komunikacie dotycza mie imigracja Komisja Europejska stwierdzia, z i nielegalna e z uwagi na moz liwe pstwa dziaan naste regularyzacyjnych dla innych pan stw czonkowskich, powinny one byc informowane z odpowiednim wyprzedzeniem o zakrojonym na szeroka programie, kto skale ry jest uruchamiany w jednym z nich. Pan stwa powinny zasie g planowanych dziaan liczbe ponadto konsultowac ze soba , przewidywana oso b nimi objetych, przyjete kryteria oraz potencjalne skutki dla innych pan stw. na forum Wo wczas Komisja proponowaa, by wymiana informacji odbywaa sie Komitetu ds. Imigracji i Azylu 68. Unii Europejskiej wysza z inna Jednakz e w 2005 r. Komisja wraz z Rada , a naste pnie przedoz cej ustanowienie inicjatywa ya projekt decyzji przewiduja specjalnej procedury wymiany informacji na temat krajowych s rodko w w dziedzinie azylu i imigracji 69. W uzasadnieniu projektu Komisja wskazaa przykadowe miec dz dziaania krajowe, kto re moga wpyw na inne pan stwa czonkowskie ba na jako caos polityke imigracyjna , moga ca spowoWspo lnote c : bardzo restrykcyjna dowac przekierowanie napywu imigranto w do innego pan stwa czonkowskiego, do danego programy regularyzacyjne, mogace skutkowac nielegalna imigracja pnie osobom obje tym regularyzacja atwiej przedostac pan stwa, z kto rego naste sie do innego pan stwa czonkowskiego, a takz e zmiany procedur przyznawania ochrony dzynarodowej, uznawanie pan mie stw trzecich za bezpieczne kraje pochodzenia, ce ich liczbe , programy przyjmowania obywateli pan stw trzecich, w tym okres laja do oraz s rodki integracyjne. Zdaniem Komisji, wymiana informacji i pogla w na ich koordynacja i wie ktemat planowanych s rodko w krajowych zaowocuje lepsza wiedza o partnerach, a w rezultacie ge bszym wzajemnym zaufaniem i atwiejsza szym negocjowaniem nowych przepiso w prawa wspo lnotowego 70. c Nowy mechanizm wymiany informacji, kto ry mia zacza w peni funkcjonowac w 2007 r., zosta ustanowiony na mocy decyzji Rady z 2006 r. 71 jako do elastyczny, szybki i niebiurokratyczny kana wymiany informacji i pogla w na temat krajowych s rodko w w dziedzinie azylu i imigracji (pkt 4 preambuy). Przez wywierac krajowe s rodki, kto re moga istotny wpyw na kilka pan stw czonkowskich Unie Europejska , nalez lub na caa y rozumiec w szczego lnos ci zamierzenia ce rozwoju danej polityki narodowej, dugoterminowe programowanie, dotycza te, ostateczne orzeczenia sa do projekty akto w normatywnych i akty juz przyje w
68 Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczzan no-Spoecznego i Komitetu Regiono w. Badanie powia ..., s. 20. 69 cy decyzji Rady w sprawie ustanowienia procedury wymiany informacji Wniosek dotycza os rodkach przyjmowanych przez pan stwa czonkowskie w zakresie polityki azylowej i imigracyjnej, Bruksela, 10.10.2005 r., KOM(2005) 480 wersja ostateczna. 70 Ibidem, s. 2. 71 Decyzja Rady 2006688WE z dnia 5 paz dziernika 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu cych s wymiany informacji dotycza rodko w pan stw czonkowskich w obszarach azylu i imigracji (Dz. Urz. UE L 283 14 X 2006, s. 40).

198

Izabela Wro bel

ce wpyw na znaczna liczbe oso najwyz szych oraz decyzje administracyjne, maja b ce wykadni s lub dokonuja rodko w krajowych (pkt 5 preambuy). Zgodnie z art. 2 Komisji i pozodecyzji, w ramach mechanizmu pan stwa czonkowskie przekazuja staym pan stwom czonkowskim informacje na temat s rodko w, kto re zamierzaja c y, w przypadku gdy s publicznie przyja lub kto re ostatnio przyje rodki te sa pne i moga wywierac doste istotny wpyw na kilka pan stw czonkowskich lub na caa . Informacje sa przekazywane przez siec , za pomoca specjalnego Unie internetowa formularza sprawozdawczego, w moz liwie najkro tszym terminie i nie po z niej niz do sie publicznie doste pne. Komisja lub kaz czasu, gdy stana de pan stwo czonkowskie wysta pic tkiem tych na temat ostatecznych moga o dodatkowe informacje (z wyja do sa w najwyz szych), kto re powinny byc dostarczone w terminie jednego orzeczen ca. Z wasnej inicjatywy lub na wniosek Komisji lub innego pan miesia stwa te czonkowskiego organy krajowe moga przekazywac ro wniez informacje nieobje zkiem wynikaja cym z decyzji. Art. 4 przewiduje, z obowia e Komisja raz do roku przygotowuje ogo lne sprawozdanie na temat najistotniejszych informacji przekaza na szczeblu nych przez pan stwa czonkowskie. Na tej podstawie odbywa sie ministerialnym debata nad krajowymi politykami azylowymi i imigracyjnymi. , z sabos caego mechanizmu jest to, iz Wydaje sie e zasadnicza cia kaz de pan stwo , czy jego s miec czonkowskie jest odpowiedzialne za ocene rodki krajowe moga Unie Europejska (art. istotny wpyw na kilka pan stw czonkowskich lub na caa 2 ust. 1. zd. 4). STWACH CZONKOWSKICH AKCJE REGULARYZACYJNE W PAN c pod uwage duz liczbe nielegalnych imigranto Biora a w, w tym oso b pracuja cych bez zezwolenia, oraz praktyczne trudnos ci z powrotem takich imigranto w do krajo w pochodzenia 72, poszczego lne pan stwa czonkowskie (Belgia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Niemcy, Portugalia, Wielka Brytania, Wochy) podejmoway dziaania regularyzacyjne 73, w wyniku kto rych od lat 70. XX w. do 2000 r. na pobyt uzyskao ponad 1,8 mln oso zgode b 74. W ostatnich latach akcje regularyzacyjne przybray na sile 75, gdyz od wczesnych lat 80. XX w. do kon ca ciu tylko pan 2005 r. w pie stwach czonkowskich (Grecji, Woszech, Francji, zostao obje tych okoo 3 703 845 nielegalnych Hiszpanii i Portugalii) regularyzacja
Na ten temat zob. J.P. Aus, Eurodac: A Solution Looking for a Problem?, European Integration online Papers 2006, Vol. 10, No. 6, s. 15. 73 Na ten temat zob. takz e D.G. Papadem etriou, K. ONeil, M. Jachimowicz, op. cit., s. 36 i n. 74 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a Community immigration policy, Brussels, 22.11.2000, COM(2000) 757, s. 13. 75 Por. H.-J. Al brecht, Fortress Europe? Controlling Illegal Immigration, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice 2002, Vol. 10, No. 1, s. 6.
72

Regularyzacja statusu nielegalnych imigranto w w Unii Europejskiej

199

imigranto w 76. W pierwszych latach XXI w. byo to odpowiednio: w Grecji 228 000 (2001 r.), w Hiszpanii 828 535 (2001 r. i 2005 r.), w Portugalii grupa krajo 170 000 (2001 r.) i we Woszech 634 700 (2002 r.) 77. Poza ta w regularyzacyjna przeprowadziy jeszcze: Francja, gdzie w ostatnich latach akcje wadze zamierzay uregulowac pobyt ok. 6000 nielegalnych imigranto w (2006 r.) 78, Luksemburg, gdzie przyznano prawo pobytu 1839 nielegalnym imigrantom regularyzacji uznamy przeksztacenie prawa do (2001 r.), i Niemcy, jes li za forme pobytu tolerowanego (Duldung) w prawo do pobytu normalnego (Bleiberecht), szacuje skorzysta ok. 20 000 cudzoziemco cych z czego jak sie w przebywaja w Republice Federalnej Niemiec (lata 2006 i 2007) 79. Trudno jednak uznac ce nielegalnie na terytorium cudzoziemco w tolerowanych za osoby przebywaja cego, skoro wyraz na pobyt takich oso pan stwa przyjmuja a ono zgode b 80. W s wietle pie, nie naste puje w tym przypadku regularyzacja, choc uwag poczynionych na wste ciem tym posluguje sie F. Geyer, komentuja c decyzje ministro poje w krajo w niemieckich z 17 listopada 2006 r. 81 A. Levinson, programy regularyzacyjne moz Zgodnie z propozycja na podzielic na dwie grupy: programy de facto (de facto regularization programs) i programy z sie z autojednorazowe (one-shot regularizations programs). Pierwsze wia a matycznym przyznawaniem prawa staego pobytu imigrantom, kto rzy mieszkaja w danym pan stwie przez pewien okres (np. czternas cie nieprzerwanych lat c wdraz w Wielkiej Brytanii, dziesie we Francji 82), i sa ane na zmiennych w mniejszym stopniu rozpowszechnione niz podstawach. Takie programy sa
Por. D. Sriskandarajah, Migration Madness: Five Policy Dilemmas, Studies in Christian Ethics 2006, Vol. 19, No. 1, s. 34; R. Mnz, J. van Selm, Migrants in an Enlarged Europe, w: World Migration 2005. Costs and Benefits of International Migration, Geneva 2005, IOM World Migration Report Series, Vol. 3. s. 141; R. Mnz, Migration, Labour markets and Migrants integration in Europe: A Comparison, Washington 2004, s. 8. 77 Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczzan no-Spoecznego i Komitetu Regiono w. Badanie powia ..., s. 10; Komunikat Komisji. Plan polityki cznikami, Bruksela, 21.12.2005 r., KOM(2005) 669 wersja w dziedzinie legalnej migracji wraz z zaa kon cowa, s. 30; K. Rostek, G. Davies, op. cit., s. 15. 78 Francja: Polowanie na dzieci..., s. 3. 79 Zmiany w prawie pobytowym w Niemczech, Biuletyn Migracyjny 2006, nr 10, s. 6. 80 Por. A. Sinn, A. Kreienbrink, H.D. von Loeffelholz, op. cit., s. 97. 81 F. Geyer, Germanys regularisation of November 2006: Committed to an EU immigration policy?, CEPS Commentary, February 2007, s. 1 i n. 82 francuska ustawa w sprawie imigracji i integracji, kto Zgodnie z nowa ra wesza w z ycie 25 lipca cioletni nielegalny pobyt na terytorium Francji nie prowadzi juz 2006 r., dziesie automatycznie do pic nabycia prawa pobytu w tym kraju. Regularyzacja moz e nasta w wyniku indywidualnego badania przy udziale was sytuacji nielegalnego imigranta przez prefekture ciwego miejscowo burmistrza. zany udowodnic ze spoeczen Imigrant jest zobowia swe wysiki na rzecz zintegrowania sie stwem cym w trzech dziedzinach: poszanowania i realizowania zasad republikan przyjmuja skich oraz dostateczzyka francuskiego (B. Rais, Frankreich: Einwanderungs- und Integrationsrecht nej znajomos ci je novelliert, Entscheidungen Asyl 2007, nr 1, s. 6).
76

200

Izabela Wro bel

regularyzacje przeprowadzane na zasadzie jednego wystrzau, skierowane do okres ce ograniczonej liczby imigranto w, kto rzy speniaja lone wymogi dotycza pobytu i zatrudnienia. Ta sama autorka wyro z nia poudniowoeuropejski model cy sie duz skala , powtarzalnos i czasowym charakregularyzacji, charakteryzuja a cia cy terem dziaan legalizacyjnych, oraz model francusko-amerykan ski, oznaczaja ce do przyznania imigrantom bardzo rzadkie akcje regularyzacyjne, lecz zmierzaja uwage , z prawa staego pobytu 83. R. Mnz i J. van Selm zwracaja e rozszerzenie gne o za soba regularyzacje de facto statusu Unii Europejskiej w 2004 r. pocia cych w innielegalnych imigranto w z nowych pan stw czonkowskich przebywaja nym pan stwie Unii 84. To samo spostrzez enie moz na oczywis cie odnies c do wszystkich wczes niejszych, jak ro wniez po z niejszych (z 2007 r. i ewentualnych kolejnych) rozszerzen . cym wyniki badan W swym raporcie przedstawiaja komparatystycznych, obejcych osiem pan muja stw czonkowskich Unii Europejskiej, J. Apap, Ph. de Bruycce akcje regularyzacyjne na dwie ker i C. Schmitter podzielili kraje przeprowadzaja z nich stanowia pan grupy. Pierwsza stwa poudniowoeuropejskie (Wochy, Hiszce sie tym, z pania i Grecja), odznaczaja e regularyzacja jest w nich zjawiskiem jednorazowych akcji, niemaja cych na celu ochrony nowym i przybiera forme imigranta, lecz opartych na wymogu jego obecnos ci na terytorium danego pan stwa na rynku pracy. Stosowane w okres lonym dniu oraz dowodu zintegrowania sie wie c jasne i nie budza takich sporo w tym przypadku kryteria sa w, jak w drugiej , Niemcy, Francje , Holandie i Wielka grupie pan stw. Ta ostatnia obejmuje Belgie , dokonuja ce regularyzacji zaro Brytanie wno w celu ochrony, jak i na podstawie fait accompli, przy czym w tym drugim przypadku podstawa jest bardziej selektywna cej wymogo cych do pierwszej i imigrant musi spenic wie w niz w pan stwach nalez a w tym gronie z uwagi na swa duga tradycje grupy. Francja wyro z nia sie , zoz liczbe cudzoziemco regularyzacyjna one akcje i duz a w, kto rzy zalegalizowali droga swo sie Niemcy 85, odrzucaja ce ta j pobyt. Na drugim kran cu znajduja fait accompli w odniesieniu do cudzoziemco cakowicie zasade w, kto rzy rzeczywis sie , natomiast przeprowadzaja ce regularyzje w celu zapewnienia cie ukrywaja o azyl, lecz ich wnioski nie ochrony, w szczego lnos ci osobom, kto re ubiegay sie dnione 86. zostay uwzgle Same programy regularyzacyjne J. Apap, Ph. de Bruycker i C. Schmitter cia ga albo jednorazowa ; 2. regularyzacje na podpodzielili na: 1. regularyzacje indywidualna albo stawie fait accompli albo w celu ochrony; 3. regularyzacje ; 4. regularyzacje wskazana z przyczyn praktycznych albo obowia zkowa ; zbiorowa
83 A. Levinson, Why Countries Continue... Por. Migration and Citizenship: Legal Status, Rights and Political Participation. State of the art report for IMISCOE cluster B3, edited by R. Baubck, Amsterdam 2006, s. 11. 84 R. Mnz, J. van Selm, op. cit., s. 145. 85 Por. A. Sinn, A. Kreienbrink, H.D. von Loeffelholz, op. cit., s. 97. 86 J. Apap, Ph. de Bruycker i C. Schmitter, op. cit., s. 286 i n.

Regularyzacja statusu nielegalnych imigranto w w Unii Europejskiej

201

zorganizowana albo nieformalna 87. Typologia ta jest warta przy5. regularyzacje sie do niej ro bliz enia, gdyz odwouja wniez inni autorzy 88, co spowodowane jest ona byc zapewne tym, iz wydaje sie odzwierciedleniem najbardziej gruntownego regularyzacji i pozwala na zorientowanie sie w ro spojrzenia na problematyke z norodnos ci dziaan podejmowanych przez poszczego lne pan stwa czonkowskie 89. Dokadniejsze przedstawienie narodowych programo w regularyzacyjnych, realizowanych przez kilkanas cie pan stw Unii Europejskiej w przeszos ci lub obecnie, przekraczaoby ramy niniejszego opracowania. J. Apap, Ph. de Bruycker i C. Schmitter uznali Za szczego lnie przydatna klasyfikacje . Procedury cia ge umoz regularyzacje bez ograniczen pierwsza liwiaja , w szczego czasowych, co oznacza, z e z adna data nie jest brana pod uwage lnos ci data wjazdu na terytorium danego pan stwa, aczkolwiek czas przebywania na tym cej sie o regularyzacje jest bardzo istotnym czynnikiem terytorium osoby ubiegaja cych wysta pic w procedurach opartych na faktycznym pobycie. Liczba oso b moga o uregulowanie ich statusu jest nieograniczona. Procedury jednorazowe oparto na zaoz eniu, z e warunki regularyzacji powinny byc spenione we wskazanym terminie, np. w dniu wjazdu do danego pan stwa lub w dniu wymaganej obecnos ci na z definicji wya czeni z tego rodzaju regularyzajego terytorium. Nowi imigranci sa cji. Z tego powodu liczba oso b uprawnionych do zalegalizowania swego pobytu jest grupy adresato sto ograniczona i koresponduje z wielkos cia w akcji, nawet jes li cze tku procesu. Takie procedury (one-off procedures, one-shot jest nieznana na pocza charakter jednokrotny i co do zasady nie powinny byc procedures) maja wznawiane. sto jednak maja miejsce w niekto Tego typu regularyzacje tak cze rych pan stwach gos czonkowskich, z e moz na mo wic o pewnej regularnos ci, a nawet cia ci 90. indywidualna i kolektywna eksponuje metode wyaniaPodzia na regularyzacje cych regularyzacji. W przypadku indywidualnego podejs nia oso b podlegaja cia was kryteria ewaluacyjne pozostawiaja ciwym organom stosunkowo duz y margines swobody przy podejmowaniu decyzji, co dotyczy przede wszystkim procedur oso tych regularyzacja . Gdy ta ostatnia ma charakter nastawionych na ochrone b obje obiektywne i moga prowadzic kolektywny, kryteria ewaluacyjne sa do automatycznego uznania prawa imigranto w do uregulowania statusu. Regularyzacja zbiorowa zazwyczaj na podstawie faktycznego pobytu i budzi wie ksze zaufanie odbywa sie przeprowadzic imigranto w niz regularyzacja indywidualna, ponadto atwiej ja ,
Ibidem, s. 266. Zob. A. Levinson, The Regularisation of Unauthorized Migrants..., s. 4. 89 Warto dodac jednak, z e Komisja Europejska za celowe uznaa odro z nianie czasowo ograniczonej regularyzacji, w przypadku kto rej zainteresowany otrzymuje czasowy dokument pobytowy, kto ry moz e pnie przeduz naste yc jedynie wo wczas, gdy speni okres lone warunki, od ostatecznej regularyzacji, w wyniku kto rej imigrantom wydawane jest zezwolenie na pobyt stay (Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spoecznego i Komitetu Regiono w. zan Badanie powia ..., s. 11). 90 J. Apap, Ph. de Bruycker, C. Schm itter, op. cit., s. 266 i n.
88 87

202

Izabela Wro bel

w szczego lnos ci, gdy do was ciwych organo w wpywa wiele wniosko w. Nalez y cznie jednak miec na uwadze fakt, iz regularyzacja nigdy nie jest ani wya indywidualna, skoro grupy imigranto w, kto rych status moz e zostac uregulowany, sa wskazywane zawsze przy uz yciu odpowiednich kryterio w, ani cakowicie zbiorowa, zawsze przedmiotem indywidualnego badania gdyz dokumenty wnioskodawco w sa oni wymagane warunki 91. w celu sprawdzenia, czy speniaja dzy regularyzacja na podstawie fait accompli a regularyzacja Rozro z nienie mie w celu ochrony jest zdaniem cytowanych autoro w nieco niejasne, w tym sensie, z e kaz dej regularyzacji przys wieca w pewnym stopniu idea zapewnienia ochrony pochodna legalnego imigrantom (bezpieczen stwa prawnego i praw, kto re sa dnienia motywo pobytu). Klasyfikacja ta zmierza jednak do uwzgle w, jakimi kieruje pan ce akcje regularyzacyjna , obok bardziej ogo sie stwo przeprowadzaja lnego zamiaru zapewnienia ochrony, kto ry lez y u podstaw kaz dej regularyzacji. Celem regularyzacji na podstawie fait accompli jest uznanie obecnos ci oso b, kto re nielegalnie w danym pan przebywaja stwie od pewnego czasu, a zatem sprowadza ona do wyraz sytuacji faktycznej byo sie enia zgody na to, by konsekwencja 92 przyznanie prawa pobytu . Istota tego rodzaju regularyzacji jest transformacja de iure bez jakiegokolwiek dodatkowego powodu 93, co sytuacji de facto w sytuacje imigracje budzi najwie kszy wyjas nia, dlaczego ta forma reakcji na nielegalna sprzeciw i jest postrzegana, zwaszcza przez wadze niemieckie, jes li nie jako ta do dalszej nielegalnej imigracji, to co najmniej jako sporne uznanie prawa zache pobytu cudzoziemco w, kto rzy odnies li juz korzys ci z nieprzestrzegania prawa. cych na celu ochrone imigranto W przypadku procedur maja w regularyzacja (protective regularisation) 94 zmierza w sposo b bardziej precyzyjny do przyznania im prawa pobytu np. z powodu ryzyka krzywdy, kto rej mogliby doznac podczas natury humanitarnej, deportacji. Kryteria stosowane w ramach tych procedur sa medycznej lub rodzinnej 95. Zakwalifikowanie niekto rych procedur do kto regos ca sie na kryterium z tych dwo ch rodzajo w moz e byc trudne, np. procedura opieraja cego moz integracji imigranta ze spoeczen stwem pan stwa przyjmuja e byc uznana ca ochronie, o ile ma na celu uniknie cie przeniesienia jednostki z jej za suz a
Ibidem, s. 267 i n. Por. Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonozan miczno-Spoecznego i Komitetu Regiono w. Badanie powia ..., s. 11. 93 Por. Illegally resident Third Country Nationals in Italy: State approaches towards them and their profile and social situation, Rome 2005, s. 11 i n. 94 A. Levinson, The Regularisation of Unauthorized Migrants..., s. 4. 95 Por. Illegaly Resident Third Country Nationals in EU Member States: state approaches towards them, their profile and social situation, produced by the European Migration Network, Brussels 2007, s. 20; Illegal Immigration in Austria. A survey of recent Austrian migration research. Austrian contribution to the European Research Study Project: Illegaly Resident Third Country Nationals in the EU Member States: State Approaches Towards Them and Their Profile and Social Situation, Vienna 2005, s. 91; Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu zan Ekonomiczno-Spoecznego i Komitetu Regiono w. Badanie powia ..., s. 11.
92 91

Regularyzacja statusu nielegalnych imigranto w w Unii Europejskiej

203

naturalnego s rodowiska do otoczenia, kto rego zapewne w ogo le nie zna. To samo sto a czone z kryterium dotycza cym pobytu w danym kryterium jest jednak cze pan stwie i z tego punktu widzenia moz e byc postrzegane jako typowe dla regularyzacji na podstawie fait accompli 96. J. Apap, Ph. de Bruycker i C. Schmitter, teza, z Jak pisza e regularyzacja nalez y do prerogatyw pan stwa i suwerenna decyzja o jej zastosowaniu jest podejmowana przez was ciwy organ, jest silnie zakorzeniona w umysach, co wyjas nia, dlaczego opisuje sie niekiedy jako wspaniaomys regularyzacje lny s rodek czy miosierny pstwo w przypadku indywidualnej regularyzacji gest we Francji albo jako uste w przypadku zbiorowych dziaan lub amnestie w Wielkiej Brytanii. Aczkolwiek z punktu widzenia zazwyczaj regularyzacja jest rzeczywis cie tylko moz liwos cia zkiem was ciwych organo w krajowych, jednak w pewnych sytuacjach bywa obowia du (np. pan stwa wobec nielegalnego imigranta, np. gdy jest rezultatem orzeczenia sa Europejskiego Trybunau Praw Czowieka) lub praw zagwarantowanych w aktach dzynarodowego publicznego. Sytuacja taka moz prawa mie e miec miejsce wo wczas, transport cie z gdy nie wchodzi w gre ko chorego nielegalnego imigranta lub z ycie takiej osoby ulegoby skro ceniu w razie deportacji do kraju pochodzenia, kto ry nie zapewnia dostatecznej opieki medycznej 97. c ostatni podzia, autorzy zwracaja uwage , iz Wyjas niaja kaz de pan stwo prze przynajmniej przy zachowaniu minimalnej formy, czynia c prowadza regularyzacje otwarta dla kaz z was ja dego nielegalnego imigranta, kto ry skontaktuje sie ciwym tkowy wymo organem i zoz y wniosek o uregulowanie swego statusu. Ten szcza g, puje ro w takim sensie, z e zazwyczaj jest ostatnim z listy wymogo w i wyste wniez w procedurach zorganizowanych, jest charakterystyczny dla regularyzacji nieformalnej. Wnioskodawca dysponuje w tym przypadku niewieloma uprawnieniami liczyc od decyzji i musi sie z trudnos ciami w razie pro by odwoania sie dniaja cej jego wniosku. Taka nieformalna regularyzacja, nie oparta na nieuwzgle tkowo aktach normatywnych ani nawet na oko lnikach administracyjnych (jak pocza ryzyko arbitralnych decyzji, kto miao to miejsce w Belgii), niesie z soba re moga zostac zakwestionowane przez wnioskodawco w i ich prawniko w, co zrodzi potrzebe cia dziaan c podje przez pan stwo i stworzenia odpowiedniej procedury. Tak wie nieformalna regularyzacja moz e wymusic pewien stopien organizacji 98. A. Lec, z puje vinson upraszcza te wywody, wyjas niaja e regularyzacja nieformalna naste wo wczas, gdy brak jasnych kryterio w ze strony pan stwa prowadzi do indywidualnej moz pros by imigranta o uregulowanie jego statusu. Tego rodzaju regularyzacje na 99. nazwac oddolna Analiza poro wnawcza operacji regularyzacyjnych przeprowadzonych w os miu pan stwach czonkowskich Unii Europejskiej ujawnia ro z nice w zakresie podstaw
96 97 98 99

J. Apap, Ph. de Bruycker, C. Schm itter, op. cit., s. 268 i n. Ibidem, s. 270 i n. Ibidem, s. 270. A. Levinson, The Regularisation of Unauthorized Migrants..., s. 4.

204

Izabela Wro bel

c pod uwage kryterium podstawy prawnej, prawnych i stosowanych procedur. Biora pan stwa te moz na podzielic na dwie grupy: w pierwszej regularyzacji dokonuje sie na oko na mocy ustaw, w drugiej regularyzacja opiera sie lnikach administracyjcznikowy nych (Francja, Wielka Brytania, Holandia 100). Za klasyczny podre cy ro przypadek ilustruja z ne poziomy organizacji procedur regularyzacyjnych Belgie , kto tkowo dopus J. Apap, Ph. de Bruycker i C. Schmitter uznaja ra pocza cia a szczatkowa moz liwos c regularyzacji niezorganizowanej, nastepnie wszcze pionych niebazorganizowany proces w drodze oko lniko w administracyjnych, zasta du dekretem kro wem na z yczenie rza lewskim, kto ry zosta uchylony przez Rade ca sie podstawy w ustawodawstwie krajowym, co zakon Pan stwa, domagaja czyo sie ciem odpowiedniego aktu normatywnego 101. Nie ulega wa tpliwos dy, przyje ci, z e rza a dokadniej urzednicy pan stwowi, maja wiekszy wpyw na przebieg i wynik powan one uregulowane w aktach administposte regularyzacyjnych, gdy nie sa racyjnych lub normatywnych, nawet jes li organy wadzy wykonawczej we wszyst w tle, dysponuja stosunkowo duz kich scenariuszach, czyli takz e w tym z ustawa a w podejmowaniu decyzji. W przypadku procedur opartych na oko swoboda lnikach ce o zalegalizowanie swego statusu moga miec administracyjnych osoby wnioskuja z uczestniko problem z zaskarz eniem decyzji negatywnej, co zawe a ochrone w akcji innych regularyzacyjnej. Z drugiej strony, tego typu procedury nie wykluczaja gwarancji dla ich uczestniko w (np. moz liwos ci bycia wysuchanym przed podciem decyzji przez was sto nie wyste puja nawet w poje ciwy organ), kto re cze powaniach maja cych za podstawe akt o randze ustawy. Kontradyktoryjnos ste c pada spodziewanej duz bowiem nierzadko ofiara ej liczby wniosko w o zalegalizowanie pobytu, kto ra skania wadze do ograniczenia procedury regularyzacyjnej do pisemnych elemento w 102.

PODSUMOWANIE

trwaym elementem polityki imigracyjnej w wielu Regularyzacja staa sie starych pan stwach czonkowskich Unii Europejskiej, choc nowi jej czonkowie gaja po to rozwia zanie, aczkolwiek wcia z ro wniez sie jeszcze sporadycznie 103. , z Nalez y jednak spodziewac sie e nowe pan stwa czonkowskie podobnie jak da przeksztacac powoli z krajo pan stwa Europy Poudniowej be sie w emigracyjNa ten temat zob. Illegal Resident Third Country Nationals in the EU Member States: State approaches towards them and their profile and social situation. Contribution by the Netherlands, The Hague 2005, s. 12. 101 Na temat regularyzacji w Belgii zob. takz e Illegally Residents Third Country Nationals in Belgium: State approaches towards them and their profile and social situation, Brussels 2005, s. 95 i n. 102 J. Apap, Ph. de Bruycker, C. Schm itter, op. cit., s. 290. 103 Por. Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonozan miczno-Spoecznego i Komitetu Regiono w. Badanie powia ..., s. 11.
100

Regularyzacja statusu nielegalnych imigranto w w Unii Europejskiej

205

przed dylematem, czy nych w kraje imigracyjne, a zatem w przyszos ci stana 104 i w jakim zakresie . Nawet tam, gdzie regularyzacja nie stosowac regularyzacje d stosowana, jak w Irlandii, w ostatnich latach tocza sie dyskusje na bya nigdy dota cia takiego rozwia zania i jego potencjalnych skutko temat zasadnos ci przyje w, ce zazwyczaj do konkluzji, z prowadza e regularyzacja powinna byc brana pod jako niezbe dny instrument zarza dzania migracja 105. uwage cie regularyzacja i jego podstawowy zakres znaczeniowy nie budza Poje kszych sporo wie w, podobnie jak zakwalifikowanie jej do dopuszczalnych, a nawet poz ytecznych, choc kontrowersyjnych, instrumento w realizacji polityki wobec obywateli pan stw trzecich 106. O istotnych ro z nicach moz na jednak mo wic w odstotliwos niesieniu do przyczyn przeprowadzania akcji regularyzacyjnych, ich cze ci i zasiegu, grup imigranto w-adresato w, stosowanych metod oraz oczekiwanych dzy pan skutko w. Zbyt duz e odmiennos ci w tym zakresie mie stwami czonkowskimi , iz chaotyczny obraz, stoja cy w sprzecznos z sprawiaja wyania sie ci z da eniem do ustanowienia wspo lnej polityki imigracyjnej dwudziestu siedmiu czonko w Unii. c od tego ambitnego celu, w sytuacji istnienia rynku wewne trznego, Abstrahuja wzie ciami, nie sposo uzupenionego wieloma innymi wspo lnymi przedsie b rozpatcznie rywac takich zagadnien jak regularyzacja nielegalnych imigranto w, wya w konteks cie polityk i ustawodawstw narodowych. Regularyzacja powinna stac sie c przedmiotem unormowan z opinia wie wspo lnotowych 107. Nalez y zgodzic sie R. Cholewin skiego, z e kompleksowe podejs cie do zapobiegania nielegalnej imig jedynie na wspo racji i zwalczania jej nie powinno koncentrowac sie pracy pan stw czonkowskich w zakresie prewencji i eliminacji zjawiska wraz z jego skutkami, ce ochronie praw lecz powinno ro wniez obejmowac pozytywne s rodki, np. suz a ce dobrowolne powroty zamiast przymusowych nielegalnych imigranto w, preferuja
browski, Czy dzisiejsza Polska potrzebuje abolicji dla cudzoziemco Zob. E. Osi ecki, P. Da w?, Biuletyn Migracyjny 2007, nr 11, s. 2; K. Iglicka, Kierunki rozwoju polskiej polityki migracyjnej w ramach obszaru legalnej migracji pracowniczej na lata 2007-2012, Biuletyn Migracyjny Dodatek 2007, nr 11, s. 2 i n. Por. C. Kanell opoulos, Illegaly resident thirsd country nationals in Greece: state approaches towards them, their profile and social situation, Athens 2005, s. 10. 105 E. Quinn, G. Hughes, Illegally resident third country nationals in Ireland: state approaches towards their situation, Dublin 2005, s. 40. 106 Por. D.G. Papadem etriou, K. ONeil, M. Jachim owicz, op. cit., s. 2; A. Levinson, Why Countries Continue... 107 Por. stanowiska sformuowane m.in. przez European Trade Union Confederation (Commissions Action Plan for Skills and Mobility. Seminar with the social partners, 13 February 2003. Final Report, Brussels 2003, s. 18), Organisation for Undocumented Workers (Comments on Green Paper on an EU Approach to Managing Economic Migration, Brussels 2005, s. 2), Association of Filipino Migrant Workers in Belgium (Contrubution of the Samahan ng mga Manggagawang Pilipino sa Belgium to the Consultation on the Green Paper on An EU Approach to Managing Economic Migration, Brussels 2005, s. 5 i n.), SOLIDAR (SOLIDAR contribution on the European Commission Green Paper An EU approach to managing economic migration COM(2004) 211, Brussels 2005, s. 4). Por. takz e Report of the EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights on the Situation of Fundamental Rights in the European Union and Its Member States in 2005..., s. 66.
104

206

Izabela Wro bel

ce regularyzacje w pan cym 108. Jak pokawydalen czy umoz liwiaja stwie przyjmuja jednak dotychczasowe prace nad uregulowaniem na poziomie ponadnarodozuja zanych z imigracja , duz wym kluczowych zagadnien zwia o czasu zapewne zabierze pan stwom czonkowskim wypracowanie kompromisowego stanowiska w tej spracie odpowiedniego aktu prawa wspo wie i przyje lnotowego.

ABSTRACT The article introduces the Polish reader to the English concept of regularisation (Fr. rgularisation, Ger. Regularisierung), its meaning and scope in immigration law, encouraging the use of the term regularyzacja as its Polish equivalent and explaining the differences between this concept and the ones used interchangeably in Polish literature of the subject, namely legalizacja (legalisation), abolicja (abolition) and amnestia (amnesty). As opposed to the latter three, regularisation consists in granting an illegal immigrant the right of residence and other rights connected with it, among others the right to take up employment. Over the last decades some of the member states of the European Union have been implementing regularisation of the status of illegal immigrants who are staying on their territory. However, opinions on such schemes vary and the conclusions that follow from the conducted surveys are unequivocal. For this reason it seems justified to analyze diverse aspects of the regularization operations their reasons and legal grounds, as well as the character and type of measures taken within their framework, their scale and results.
108

R. Chol ewin ski, op. cit., s. 396.