You are on page 1of 308

La ilusión del buen gobierno

La ilusión del buen gobierno

Sociedad civil, democracia y desarrollo humano en América Latina

Manuel Ernesto Bernales Alvarado y Víctor Flores García

democracia y desarrollo humano en América Latina Manuel Ernesto Bernales Alvarado y Víctor Flores García COMPILADORES

COMPILADORES

democracia y desarrollo humano en América Latina Manuel Ernesto Bernales Alvarado y Víctor Flores García COMPILADORES

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

La ilusión del buen gobierno. Bernales Alvarado, Manuel Ernesto y Flores García, Víctor, Compiladores, UNESCO - MOST Montevideo, Julio, 2004

Los autores se hacen responsables por la elección y presentación de los hechos que figuran en la presente publicación y por las opiniones que aquí expresan, las cuales no reflejan necesariamente las de la UNESCO, y no comprometen a la Organización. Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos, no implican de parte de la UNESCO juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni sobre la delimitación de sus fronte- ras o límites.

Ilustración de tapa: La recolección de oro en zona roja, 1997, Ricardo Migliorisi (Asunción, Paraguay, 1948), tomado de Iberoamérica pinta. UNESCO-FCE. México, 1997

Diseño: Stella Fernández

Edición de texto: Jorge Barreiro

Impresión y encuadernación: mastergraf srl Gral. Pagola 1727 - CP 11800 - Tel. 203 47 60* Montevideo - Uruguay E-mail: mastergraf@netgate.com.uy

Depósito Legal 333.145 - Comisión del Papel Edición amparada al Decreto 218/96

DERECHOS RESERVADOS

Queda prohibida cualquier forma de reproducción, transmisión o archivo en sistemas recuperables, sea para uso privado o público por medios mecánicos, electrónicos, fotocopiadoras, grabaciones o cualquier otro, total o parcial, del presente ejemplar, con o sin finalidad de lucro, sin la autorización expresa del editor de la UNESCO.

ISBN 92-9089-078-9

MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO

Indice

Prólogo

Prólogo Manuel Ernesto Bernales Alvarado

9

Introducción Víctor Flores García

17

PRIMERA PARTE

I. Diez falacias sobre problemas sociales de América Latina

BERNARDO KLIKSBERG

29

II. Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

JOAN PRATS CATALÁ

71

III. Globalifóbicos contra globalitarios en América latina

ANDRÉS SERBIN

123

SEGUNDA PARTE

IV. La decepción democrática: expectativas y desilusiones

RUBÉN AGUILAR VALENZUELA

153

V. Dialéctica entre la esperanza y el desencanto democráticos

RODRIGO PÁEZ MONTALBÁN

169

VI. La tentación autoritaria

SANDRA WEISS

179

VII. Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistencia

HORACIO CERUTTI GULDBERG

195

VIII. El eterno sueño democrático

VÍCTOR FLORES GARCÍA

213

7

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO

Prólogo

Prólogo

MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO*

IIIII

lusión: «Concepto, imagen o representación sin verdadera reali-

dad, sugeridos por la imaginación o causados por el engaño de los senti- dos. Esperanza cuyo cumplimiento parece especialmente atractivo. Viva complacencia en una persona, cosa, tarea, etc. Retórica: Ironía viva y picante». Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. XXI Edición. Madrid. 1992.

«Origínase en gran parte el desprecio con que la justicia es tratada en aquellos países, de la extraviada conducta de los que gobiernan, porque si el público observa en ellos un genio ambicioso y amigo de enriquecerse con perjuicio de todos, unas costumbres viciosas que, por ser él quien las había de corregir en los demás, causan mayor escándalo, y una dirección perverti- da y abandonada al imperio de sus pasiones y de la parcialidad ¿qué mu- cho será que los particulares hagan poco aprecio, o ninguno, de su autori- dad, y que miren la justicia como cosa irrisible e ideal, pero que nunca llega a tener uso en la práctica de la república? Por esto será justo no atribuir toda la culpa a los moradores de aquellos países, sino partirla entre éstos y los jueces, como que ellos fomentan y dan aliento a los otros para que se hagan despreciables las órdenes, para que los preceptos no se veneren, y para

*Especialista de Programa del Sector Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO en la Oficina Regional de Ciencia para América Latina y el Caribe en Montevideo; politólogo y administrador público; dedicado a temas de relaciones internacionales, inteligencia y planeamiento estratégico. Sus opiniones no representan a la UNESCO ni la comprometen, son de su exclusiva responsabilidad. La misma norma es válida para quienes escriben en este libro.

9

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

que aquellos pueblos sean monstruos sin cabeza y sin gobierno». Jorge Juan y Antonio de Ulloa: Noticias secretas de América (Manuscrito 1749). Edición de Luis Ramos Gómez. Colección Crónicas de América 63. Primera edición Mayo 1991. p. 456. Buen Gobierno: No son escasas las definiciones o proposiciones sobre lo que es un buen gobierno; para muestra, las que difunden el Banco Mundial y programas internacionales académico-políticos sobre gobernabilidad. La preocupación se remonta a nuestros pri- meros años de vida independiente. Cito una carta del Libertador Simón Bolívar del 27 de abril de 1829 que el destinatario, el agente inglés de apellido Campbell, transcribió a su Gobierno en despacho del 4 de junio del mismo año: “Creo que sin mucha exageración éste

puede ser llamado el hemisferio de la anarquía (

jante cúmulo de desórdenes contribuya a abrir los ojos de los ilusos y dé ocasión de ver claro a nuestros amigos de Europa, convenciéndolos al mismo tiempo de que mi conducta y principios son demasiado modera- dos para gobernar este país” (Bolívar. Prólogo de Manuel Trujillo. Bi-

) No dudo que seme-

blioteca Ayacucho. Venezuela. 1983.).

D esde la perspectiva del trabajo de la UNESCO, debo relatar la historia detrás de este libro que hemos compilado junto con

Víctor Flores García, experimentado comunicólogo y periodista for- mado en el pensamiento crítico de la reflexión filosófica latinoame-

ricana. Estimo oportuno además ofrecer alguna información sobre los empeños de nuestro organismo internacional y sus contribucio- nes mediante el Sector de Programa Ciencias Sociales y Humanas, a partir de la vivencia del trabajo en la UNESCO-Montevideo. En 2000-2001 se previó publicar un libro que recogiera las coor- denadas del debate del único seminario internacional latinoamerica- no y caribeño sobre «ONGs, gobernancia y desarrollo» del Programa Gestión de las Transformaciones Sociales (MOST por su sigla en in- glés) realizado en Montevideo el 26 y 27 de noviembre de 2001, como parte sustantiva, en aquel momento, del trabajo del Comité Nacional

MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO

Prólogo

de Enlace del Uruguay del MOST y de sus responsables en París. (www.unesco.org.uy/most/seminario/ongs-gobernancia) En la Fase I del Programa MOST (1994-2001) se previeron activida- des sobre el tema gobernanza, desarrollo y sociedad civil; el Seminario citado fue una de las cuatro acciones previstas en 2001, antes de una conferencia mundial que pusiese en diálogo sus respectivos resultados para contribuir a una estrategia para la superación de la pobreza, en alian- za con instituciones académicas y de interés público, estatales y no guber- namentales, en particular con el Programa de Investigación Comparativa sobre Pobreza (CROP, en inglés,www.crop.org). En la página electrónica www.unesco.org/most se puede apreciar parte de la documentación de la UNESCO, incluidas las ediciones en imprenta, pocas en español, otras menos en portugués, la mayoría en inglés y francés. En el siguiente lugar (www.unesco.org.uy/shs/index.html) se puede consultar la ubicación del MOST en la actividad de Ciencias Sociales y Humanas en los países del MERCOSUR y Chile, incluido el Seminario de 2001 ya referido. El trabajo del Comité Nacional de Enlace del MOST en el Uruguay fue iniciado el 22 de octubre de 1999 –con apoyo y reconocimiento de la Comisión Nacional para la UNESCO y de la Secretaría Técnica Interna- cional del MOST en París–, y hasta el año 2003, cuando prácticamente fue desactivado el Comité, formaron parte del mismo los titulares de todas las entidades académicas de Ciencias Sociales del Uruguay (Univer- sidad de la República, Universidad ORT, Centro UNESCO de Monte- video, Centro Latinoamericano de Economía Humana, Centro de Altos Estudios Nacionales del Ministerio de Defensa, Centro de Formación para la Integración Regional, CEFIR, Universidad para la Paz de las Na- ciones Unidas (capítulo Uruguay), Universidad Católica y la Red Econo- mistas del MERCOSUR). El Secretariado estaba conformado por un secretario ejecutivo, delegado alterno de la Universidad Católica, y un co- secretario, quien esto firma, delegado de la UNESCO-Montevideo. Por causas que no es del caso analizar no se pudieron publicar las contribuciones al seminario y, recién a fines de 2003, el consejero Regional Principal de Ciencias Sociales para América Latina y el Ca- ribe, en ese entonces también Director de la Oficina de la UNESCO

11

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

en México, asignó un pequeño fondo que nos sirve para editar el presente libro, cuyos autores participan ad honorem. A estas alturas es imposible publicar las actas del Seminario de noviembre de 2001 o realizar una obra en ese sentido, asunto en el que los dos miembros del Secretariado del Comité MOST estuvimos trabajando durante 2002 y parte de 2003. Al comenzar a trabajar en la compilación y edición del libro se nos hacía evidente que en la materia prima que nos ocupaba existían al- gunas importantes diferencias entre la producción de autores indivi- duales e institucionales del Cono Sur –excepto Brasil–, y lo que se produce en México y Centroamérica: asuntos como el estilo, los es- quemas, destacadas proposiciones empíricas y, sobre todo, elementos de una visión valorativa implícita, tradiciones intelectuales y contex- tos históricos. Vale decir, aspectos o dimensiones inherentes a los paradigmas en ciencias sociales. Resulta conveniente recordar que entre los argumentos dados para que de los tres especialistas de ciencias sociales en nuestra región se asignaran dos a México y uno a Montevideo, estaba el siguiente: hay diferencias significativas entre la ciencia social de América Central y México, con clara influencia de la ciencia producida en los Estados Unidos de América, y la producida en el Cono Sur, con clara influen- cia de Europa occidental; debía por tanto desarrollarse una acción desde el norte y desde el sur para un mejor resultado en toda la re- gión. En su momento señalé que esa aseveración no se compadecía con los hechos, porque tanta influencia tuvieron la academia y las escuelas europeas occidentales en la producción de las ciencias socia- les y humanas en México, como la constatada en Argentina, Uru- guay, Brasil, Chile y Paraguay. Análogamente, la academia y las escue- las dominantes estadounidenses también ejercieron destacada influen- cia en los dos «polos» a los cuales nos estamos refiriendo. Las segun- das influyen con más fuerza en toda América Latina y el Caribe desde los años 80. Las reacciones a esa influencia también son notorias tan- to en el norte como en el sur de América Latina. Finalmente se optó por una concentración de responsabilidades y recursos en México.

MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO

Prólogo

No corresponde aquí entrar al fondo de la cuestión. Sí es pertinen- te indicar que, en general, entre las principales ponencias presentadas al seminario del MOST de 2001 y los ensayos que se han logrado compilar después, principalmente desde México, hay semejanzas y especialmente diferencias que cada lector podrá advertir y juzgar. La UNESCO y sus principales asociados a escala mundial, como el Consejo Internacional de Ciencias Sociales (ISSC en inglés), ha mantenido una actitud menos «militante» que la postura que ha ca- racterizado a los científicos sociales de la academia regional; dicha actitud menos “política”, es también de hecho debatible. Un panora- ma general de la producción en ciencias sociales puede apreciarse en la valiosa colección de la Revista Internacional de Ciencias Sociales que hace más de 50 años edita ininterrumpidamente, aunque en los últimos años, no tenemos la edición en imprenta en español ni en portugués, y tampoco han aumentado los autores de nuestra región. ¿Signo de la marginalidad de América Latina en el proceso mundial del poder, de la llamada sociedad del conocimiento? Ahora debo decir que los temas y problemas de fondo tratados en esta suerte de relación o crónica van a ser motivo de debate en el Foro Repensar América Latina y el Caribe, que forma parte del Programa Regional de Ciencias Sociales y Humanas y que espero sea también un foro –no el único– para alentar el «repensar las ciencias sociales” y disciplinas surgidas de ellas u otras fuentes de saber. Es pertinente recordar que en los años 50 la UNESCO realizó Encuestas sobre la Enseñanza Universitaria de las Ciencias Sociales, cu- yas publicaciones en español de la Unión Panamericana tuvieron un papel destacado en la formación de profesionales. Allí se encontraban temas de desarrollo, seguridad, gobernabilidad, democracia, partici- pación y sistemas políticos, entre otros, de acuerdo con las escuelas y autores relevantes de la época. Una mejor comprensión de los problemas de la «sociedad civil», de las ONGs, antes ONDGs, «D», por desarrollo, probablemente nos lleve a releerlas junto con obras como las de Cardoso y Faletto, Medina Echeverría,

13

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

, así como a revisar las lecturas de los

clásicos, los que están de moda y los que no. Por lo tanto, este libro es parte del seguimiento que realizamos al Seminario de noviembre de 2001, y también es un insumo para el Foro Internacional Repensar América Latina y el Caribe y, agrego, Re- pensar las Ciencias Sociales –¿se puede hacer lo primero sin lo segun- do?– que también será animado desde la Oficina Regional de Ciencia de la UNESCO en Montevideo, en sus varias líneas de trabajo, tanto prioritarias –ética de la ciencia y la tecnología, bioética– como otras:

incluyendo Filosofía, Prospectiva, Seguridad y Derechos Humanos. La tarea se impone porque en este bienio debemos debatir y hacer proposiciones para una mejor adopción de decisiones públicas con la siguiente premisa: «la pobreza, especialmente la extrema pobreza, la miseria, es una violación de los Derechos Humanos». Llevamos cinco años de labor con grandes limitaciones. Sin embargo, hay trabajo acu- mulado y algunos frutos que nos permiten intensificar esfuerzos en la perspectiva aprobada por los Estados miembro. Finalmente, en los primeros años de este nuevo siglo la mayoría de las naciones de América Latina conmemorará 200 años de su inde- pendencia política de España. Haití se independizó antes y Brasil, después, se transformó de Imperio en República. Algunos de nues- tros problemas más acuciantes tienen muy hondas raíces, algunas de las cuales pueden verse en la Colonia y en las formaciones sociales y estatales precolombinas. Un registro de esa realidad está en la Historia General de América Latina, editada por la UNESCO, cuyo VI volu- men acaba de ser presentado en París. La realidad que enmarca y condiciona el trabajo de la UNESCO, en particular la gestión del Sector Ciencias Sociales y Humanas es muy compleja, bastante difícil de comprender y, por tanto, presenta enormes retos al rigor y a la imaginación a la hora de definir políticas, estrategias y programas, los cuales no pueden estar fuera de los res- pectivos procesos nacionales y subregionales ni de las respuestas en términos de proyectos de país, de nación, o de integración, que sur- gen de la realidad y de la voluntad de los principales actores de la

Germani, Solari, Prebish, Quijano

MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO

Prólogo

región. Este tema está siendo recogido en otro libro con diversos apor- tes, que será publicado este año. Me parece que la principal contribución de la UNESCO, en el Sector Ciencias Sociales y Humanas para América Latina y el Caribe en el siglo pasado fue el proyecto estratégico de creación de la Facul- tad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Este acuerdo intergubernamental por iniciativa de Chile y de Brasil, incluía a la Escuela Latinoamericana de Sociología y a la Escuela Latinoamerica- na de Ciencia Política y Administración Pública, ambas con sede en Santiago de Chile, y el Centro de Investigaciones en Ciencias Sociales con sede en Río de Janeiro, Brasil. Después del golpe militar que dio origen a la dictadura en Chile, desaparecieron las Escuelas menciona- das y en cambio surgieron Programas Nacionales FLACSO. Resulta- do principal del Proyecto FLACSO fue la creación del Consejo Lati- noamericano de Ciencias Sociales – CLACSO. La humanidad vive otro proceso de mundialización cultural, globalización en su sentido técnico-económico, especialmente a par- tir de 1989-1990. El sistema de las Naciones Unidas ha realizado más de una decena de Cumbres o Conferencias mundiales desde 1978, y especialmente desde 1990. Hoy tenemos Objetivos (Metas) de Desa- rrollo del Milenio; Informes Mundiales, Regionales y Nacionales de Desarrollo Humano; un Informe Mundial “Seguridad Humana, Aho- ra”; un reciente Informe Regional “Democracia en América Latina:

hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”. La UNESCO ha publicado un Informe Mundial sobre las Ciencias Sociales en 1999, disponible en inglés, así como otras publicaciones de carácter prospectivo, algunas de ellas en español. El Sector Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO, a través del Programa MOST, inició en 1994 la discusión Repensar las Ciencias Sociales acompañando a orga- nismos especializados, como el ISSC, redes académicas de varios con- tinentes. El Consejo Superior de la FLACSO, Convenio Intergubernamental vigente, ha lanzado el proyecto Repensar América Latina, con el mis- mo nombre que el de la UNESCO, y tiene importantes áreas de co-

15

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

incidencia importantes con la propuesta de la UNESCO que se va a debatir. Aquí es donde adquiere pleno sentido una pregunta esencial para el Foro Repensar América Latina (y repensar las ciencias sociales):

¿Cuál debe ser la contribución del Sector Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO en América Latina y el Caribe en los próximos 20-25 años? Este libro de ensayos pretende ayudar a responder esta pregunta.

VÍCTOR FLORES

Introducción

Vuelta de tuerca

Introducción

VÍCTOR FLORES GARCÍA

ste libro es el resultado de varias reflexiones desde el Norte y

desde el Sur de Latinoamérica sobre dos caras de una misma moneda: la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano inte- gral. Es una manera de buscar la conjunción de dos antiguos paradigmas: uno proveniente de la tradición liberal, que pone énfasis en la libertad y la democracia, y otro originado en la tradición socia- lista, que enfatiza la justicia y la equidad. Hay un énfasis contemporá- neo: deplorar el déficit de ciudadanía y sostener la necesidad de una vibrante participación ciudadana. La repetida ausencia de un debate racional informado sin las ataduras del mercado y del Estado que permita a la gente no sólo votar, sino hablar, ser informada, expresar- se e influir en la toma de decisiones sobre la vida pública, inmediata y remota, justifica la necesidad de esta nueva vuelta de tuerca frente al desafío contemporáneo más profundo: la democracia como ejercicio de participación permanente en el debate racional abierto sobre los asuntos públicos, sobre la vida de la gente. La primera parte la constituyen tres detenidos estudios sobre la sociedad civil y los llamados organismos no gubernamentales, regio- nales y globales, resultado de un encuentro que convocó a decenas de expertos, que se reunieron en Montevideo a finales del año 2001 en el seminario regional “ONG’s, Gobernancia y Desarrollo en América Latina y el Caribe”, auspiciado por el Programa de Gestión de las

Transformaciones Sociales (MOST, en inglés) de la UNESCO. En la segunda parte, el debate está enriquecido con contribuciones escritas

EEEEE

17

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

tres años después desde el extremo norte de América Latina, en parti- cular desde Centroamérica y México, país que a tres años de la consu- mación de una transición democrática atrae las miradas de los exper- tos, azorados por una ola de desencanto democrático. El resultado es una aproximación polifónica desde distintos cristales y colores a la realidad latinoamericana. Bernardo Kliksberg (INDES-BID, Washington) abre el debate con una inteligente provocación sobre diez falacias difundidas so- bre los problemas sociales de América Latina: la disconformidad con el desempeño concreto de la democracia, en particular por el empeoramiento de la pobreza y su agravamiento por la corrup- ción, la delincuencia y el tráfico de drogas como obstáculos for- midables, es el punto de partida para añadir la mayor contribu- ción de Kliksberg, la circulación profusa de ciertas falacias sobre los problemas sociales que, lo que es peor aun, conducen a «em- prender caminos que se alejan de la salida del largo túnel en que está sumida buena parte de la población». Las baterías apuntan hacia algunos círculos que toman decisiones, donde se niega o se minimiza la pobreza, donde se asume con cierto cinismo la premisa que pobres hay en todas partes; que ha existido una paciencia histórica y que al fin de cuentas la pobreza no mata y sus daños son reversibles; que con el crecimiento económico basta; y que la copa de champagne se rebasará para derramar su jugo hacia el fon- do de los estratos marginados; que la desigualdad es un hecho de la naturaleza y no obstaculiza el desarrollo en la región más desigual de planeta, mientras las reformas empeoran la distribución; que la única política social es la política económica, desvalorizando la política so- cial a una marginal política para pobres; que toda acción del Estado es sinónimo de burocratismo, despilfarro, corrupción, ineptitud; que la sociedad civil es un mundo secundario; que la participación de los pobres no equivale a darles voz y voto, negando que los avances de la democratización sean resultado de largas luchas históricas de los pue- blos pobres; que la dimensión ética no afecta a la racionalidad técnica de las decisiones que asumen que el desarrollo y la felicidad del futuro

VÍCTOR FLORES

Introducción

puede costar el sacrificio de generaciones; y que –finalmente– no hay otra alternativa, cuando en realidad se ha roto el consenso intelectual sobre las políticas económicas. Kilksberg recurre a una cita de Carlos Fuentes para cerrar su ensa- yo: «Algo se ha agotado en América latina: los pretextos para justificar la pobreza». Joan Prats (Instituto Internacional para la Gobernabilidad – PNUD, Barcelona) aporta el marco conceptual y analítico para encarar el tema de la gobernabilidad democrática para el desarro- llo humano y en el arranque sostiene la necesidad de «reinventar no sólo el gobierno sino también la ciudadanía». El tema de la gobernabilidad se volvió dominante en Latinoamérica en la últi- ma década del siglo XX, y a ella se sumó la noción de gobernanza o buen gobierno que se ha instalado en la comunidad intelectual que trata los problemas del desarrollo y la cooperación internacio- nal, en particular en el PNUD, pero –advierte Prats– llegó con «peligrosas confusiones», entre otras razones porque se trata de un concepto que nació hace 15 años en las agencias del Banco Mun- dial para señalar las disfunciones de la crisis que vivía Africa en 1989, cuando por primera vez definió su tragedia como una crisis de governance: una especie de teoría de la democracia para el Ter- cer Mundo, que deplora «la extensiva personalización del poder, el incumplimiento de los derechos humanos fundamentales, la corrupción, la prevalencia de gobiernos no electos y con grave déficit de accountability (responsabilidad)». De ese concepto, al igual que de la noción de gobernabilidad –que surgió de «una idea meramente politológica, muy sencilla y acotada, centrada en plan- tear que las relaciones entre el Presidente y el Legislativo se articu- len de modo tal que no se bloquee la toma decisiones»–, se ha pasado a «un uso desbordado de la palabra que ya parece muy difícil de embridar conceptualmente». El mismo Prats al abordar la situación del Africa subsahariana definió ya en 1996 que la «governace concierne a la institucionalización de los valores nor- mativos que pueden motivar y proveer cohesión de los miembros

19

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

de una sociedad. Esto implica que es improbable que pueda emer- ger un Estado fuerte en ausencia de una sociedad civil vibrante». Los ejemplos de crisis de gobernabilidad en América Latina son incesantes y pueden proceder de varios males: de la incapacidad de las reglas y procedimientos para resolver los problemas de interacción (acción colectiva) de los actores poderosos, especialmente cuando los equilibrios de poder cambian y las reglas precedentes ya no valen (se- ría la situación de gobernabilidad en el México de Vicente Fox, quien para construir la gobernabilidad democrática necesita proceder a una alteración de las fórmulas institucionales preexistentes); de la débil o la inadecuada institucionalización de las reglas y procedimientos, como sucede con regímenes políticos cuyas reglas llevan al riesgo de ingobernabilidad al dificultar la formación de las coaliciones necesa- rias para gobernar efectivamente (caso de Ecuador o Paraguay); de la emergencia de nuevos actores estratégicos (rebeldes armados) que plan- tean un cambio radical de las fórmulas (caso de Colombia y otros países andinos); del cambio estratégico de actores poderosos que replantean la fórmula hasta entonces aceptada (autonomismo de Guayaquil y otros territorios latinoamericanos); de la incapacidad de los actores estratégicos para mantener niveles básicos de ley y orden (caso de Nicaragua, El Salvador y otros países y ciudades). La definición final, sin dramatismo, indica que «si la gobernabilidad no es un fin en sí misma, sino una condición necesaria pero no sufi- ciente para la producción de desarrollo, podemos sostener un con- cepto normativo de gobernabilidad desde el cual poder, no sólo eva- luar, sino orientar políticas.» Tras un recorrido sobre la teoría de la democracia nutrida por re- flexiones de Robert Dahl; Guillermo O’Donnell y Amartya Sen, Prats se encamina a una concepción del desarrollo como expansión de la libertad, para concluir que el problema del desarrollo es un problema de negación de libertad, que exige la eliminación de las «principales fuentes de privación de libertad»: las guerras y conflictos violentos, la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las privaciones sociales sistemáticas, el abandono de los servicios públi-

VÍCTOR FLORES

Introducción

cos. Ante esos obstáculos la democracia enriquece la vida de la gente, no sólo mediante la garantía de la libertad política, sino como instru- mento para llamar la atención de las demandas de la misma gente y, finalmente, permitir a los ciudadanos aprender unos de otros a for- mar sus valores y prioridades. Para terminar la primera parte, Andrés Serbin (CRIES, Buenos Aires) se encarga, en esa misma dirección, del estudio de la sociedad civil global como complejo escenario emergente de la resistencia a una forma unipolar de globalización uniforme y homogénea. La segunda parte del libro arranca con un texto de Rubén Aguilar (consultor internacional, politólogo de la Universidad Ibe- roamericana, actual director de Análisis de la Presidencia de Méxi- co), que contine una sugerente reflexión, no sólo desde la expe- riencia de los movimientos sociales que ha asesorado y dirigido, sino desde el difícil terreno del ejercicio democrático del poder en una sociedad desigual. Con talante progresista, uno de los pasajes más sugerentes de su ensayo indica que en los sistemas democráti- cos tienden a borrarse las diferencias entre izquierdas y derechas. «En la democracia latinoamericana la diferencia sustantiva no la hace el ser de izquierdas o derechas y sí el ser conservador o pro- gresista. Hay de unos y otros tanto en las izquierdas como en las derechas. En uno y otro bando hay progresistas que trabajan por los cambios y reformas que se requieren en los países, pero tam- bién conservadores que hacen todo para que nada se mueva». Desde la responsabilidad de los gobernantes, Rubén Aguilar con- sidera dos tipos de crisis en la transición del autoritarismo a la demo- cracia en la región: «1. Cuando los gobernantes carecen de la capaci- dad para conducir al gobierno por inhabilidad o incompetencia. La demanda que plantean los distintos actores sociales rebasan al gobier- no que se ve imposibilitados de resolver los problemas. Esta situación termina por desgastar y luego quebrar la legitimidad de origen. Esta situación puede llevar a que el gobernante dimita o que termine su período, pero en situación de decepción social. 2. Los gobernantes carecen de las instituciones y facultades requeridas para realizar un

21

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

gobierno exitoso. El problema no es la falta de habilidad de los gober- nantes sino la carencia de leyes e instituciones que permitan gestionar con éxito al Estado democrático. La legitimidad del gobernante no llega a romperse y tampoco conduce a la dimisión, pero sí se provoca una situación de decepción social.» Si a la primera situación se res- ponde con la sustitución pacífica del gobierno, la segunda sólo podrá resolverse en un tiempo largo por la complejidad que supone que se promulguen buenas leyes, se alcancen reformas relevantes y se cons- truyan instituciones capaces de gestionar al gobierno democrático. Rodrigo Páez Montalbán (Centro Coordinador y Difusor de Es- tudios Latinoamericanos, UNAM, México) analiza estas percepcio- nes, en el contexto de desconcierto que caracterizó al final del siglo

XX latinoamericano, cuando se fueron atenuando las ilusiones a me-

dida que las expectativas puestas en la vida en democracia sólo esta- ban siendo muy parcialmente satisfechas. Persistían los problemas económicos de anteriores “décadas perdidas” y las lacras de la impuni- dad, la corrupción y el mundo del narcotráfico, entre otras, se suma-

ban a los ancestrales problemas políticos y sociales que permanecían en la región. «Un cierto aire de decepción comenzó a invadir ambien- tes sociales y académicos, como si las luchas por los cambios en los regímenes políticos, sostenidas a veces con un enorme costo en vidas y sufrimientos, no hubieran valido la pena, o sólo hubieran produci- do cambios formales, ‘democracias formales’» Páez Montalban se adelanta a señalar que esas percepciones de desencanto se deben al olvido o ignorancia de que la historia de la democracia en la América Latina independiente ha sido una historia despareja, con realizaciones breves y muchos vacíos, sin hondas raí-

ces, con una incompleta construcción de Estados de derecho, sin las

características propias de un gobierno representativo. Lo curioso, in- dica, es que en esa historia siempre existió un voto en la mano de los electores pero «como referencia muchas veces exclusiva de ejercicio democrático; en muchos casos, elecciones sin democracia y sin ciuda- danos participativos, fuera de lo que hoy se entiende o se desea cuan- do se habla de ‘cultura política’ o de ‘cultura democrática’».

VÍCTOR FLORES

Introducción

Lamenta que la historia de la democracia en América Latina haya estado más sujeta a los aspectos formales de procedimiento y al esta- blecimiento de reglas del juego que a la formación de valores y con- sensos, «una muestra más de la separación secular que ha existido en América Latina entre el Estado y la sociedad. La democracia realmen- te existente, descrita empíricamente y que gira alrededor del carisma o de la manipulación de los medios, esconde el rico contenido de la idea democrática, el cual aparece desdibujado en la univocidad reductora del modelo del elitismo competitivo». En fin, que lo que se pierde de vista es que tanto la democracia como la sociedad civil se mueven dentro del espacio de la fragmentación y el conflicto, aunque pueden abrirse también al surgimiento de solidaridades concretas y auténticas. Sandra Weiss (diplomada de la Escuela Diplomática de la Canci- llería alemana y del Institut d’Etudes Politiques de París) analiza un ingrediente que impide por exclusión el avance de la democracia y la formación de ciudadanos auténticos: el alto grado de violencia que – junto con elevados niveles de pobreza y de desigualdad– es una de las características más distintivas de las democracias latinoamericanas. Sus observaciones son resultado del análisis del fenómeno en los dos países más violentos en la región, donde realizó sendas investigacio- nes en el terreno: El Salvador y Colombia, cuyos índices a inicios de los años 90 estaban en 150 y 89 homicidios por cada 100.000 habi- tantes respectivamente y excedían por mucho el promedio regional de 22,9, que de por sí era ya el doble del promedio mundial (10,7), según datos del BID y la Organización Panamericana de la Salud. Weiss constata que aunque en los dos casos analizados se logró reducir la violencia medida en tasas de homicidio, los efectos colate- rales son muy distintos en ambos países: mientras en el caso de El Salvador permanecen en un paradigma puramente autoritario a corto plazo, en Bogotá se integraron en un esquema que favorece la partici- pación ciudadana dentro de un espíritu democrático. Pero en socie- dades con democracias frágiles cuenta tanto el «cómo» como el «cuán- to» y el «qué», porque «la democracia no solamente es un empaque

23

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

bonito, si no una manera de hacer». Weiss sugiere soluciones más a fondo que pasan entonces por una reforma policial. Destaca que en el caso de El Salvador –y ocurre lo mismo ahora en México y Buenos Aires– hubo un «pecado original», porque, «contrariamente a lo indi- cado por el alcalde de Nueva York, Rudolph Giuliani (reforma poli- cial), se recurre a las mismas fuerzas desacreditadas y heredadas de los regímenes autoritarios». Es el caso de las fuerzas de seguridad en Bue- nos Aires y en México D.F. – ninguna de las dos ha sido reformada desde el fin de los regímenes autoritarios y muchas veces hasta los mismos oficiales pudieron proseguir sus carreras. Poco alentador se presenta también el panorama de la justicia en los países mencionados, que es tachada de corrupta e ineficiente. «Eso se debe en parte a una politización de la justicia en los máxi- mos cargos. En los estratos más bajos de la justicia, la corrupción, la falta de formación y de recursos impiden un buen trabajo y hacen que un insignificante número de delincuentes termine en la cárcel». En el terreno de la Justicia y el sistema carcelario «las reformas adop- tadas hasta ahora son todas muy controvertidas y debilitan el Estado de derecho, como el uso de agentes encubiertos cuyas informaciones tienen carácter de prueba testimonial o la ampliación de la detención provisional». Programas de reinserción social son casi inexistentes, razón por la cual «las cárceles son calificadas por especialistas como centros de formación de criminales». Finalmente, el filósofo Horacio Cerutti Guldberg (Centro Coor- dinador y Difusor de Estudios Latinoamericanos, UNAM, México) ofrece un trabajo que tiene un triple propósito: un balance conciso de lo realizado en equipo en tres décadas de reflexión filosófica en Amé- rica Latina, un homenaje a colegas y amigos y un bosquejo de tareas pendientes. Admite que el principal desafío consiste en encontrar «los modos de articular el quehacer intelectual a los procesos de organiza- ción de la resistencia popular, para colaborar en la constitución de sociedades alternativas, más justas y solidarias». A tres décadas del surgimiento de la filosofía de la liberación, las constataciones cotidianas muestran el aumento exponencial de las

VÍCTOR FLORES

Introducción

desigualdades e injusticias sociales que le dieron origen. «Por si hu- biera dudas, allí están los datos duros de las estadísticas para mostrar, sin ir más lejos, que la “copa de champagne” no sólo no se derrama, sino que tiene cada vez bases más delgadas. Esta progresión geométrica de la explotación pareciera justificar por sí sola una insistencia cre- ciente en la necesidad de liberación». Cerutti constata también que «se cierne abrumadoramente la sen- sación de caminos cerrados, de imposibilidades que se presentan como cuasi insuperables, las cuales mitigan la esperanza y enardecen los ánimos, colocando no ya a la vida sino a la mera sobrevivencia de las grandes mayorías de la humanidad en primerísimo plano». Si filoso- far desde nuestra América consiste en pensar la realidad sociocultural a partir de la propia historia crítica y creativamente para colaborar en su transformación, queda claro que esa labor emerge de la cotidianidad histórica y es fruto de asumir la condición colectiva de la vida social. La pregunta final es cómo gestar un aporte intelectual significati- vo en el esfuerzo de articular la ineludible resistencia social. Cerutti ensaya una respuesta: «Pareciera que sólo asumiéndolo desde la ten- sión irresuelta que estructura la presencia de lo utópico en su operatividad histórica. Tensión entre realidad e ideal, entre statu quo insoportable y sueños diurnos deseables». Sobre uno de esos sueños, el eterno sueño democrático es el últi- mo ensayo del compilador que cierra este libro.

Montevideo, otoño 2004

25

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

BERNARDO KLIKSBERG*

Hora de escuchar a la gente

¿Q ué piensan los latinoamericanos sobre lo que está sucediendo en la región? Cuando se les pregunta algo tan concreto sobre si

creían que están viviendo mejor o peor que sus padres, sólo un 17% dijo que mejor, la gran mayoría sentía que su situación había empeorado (La- tín Barómetro, 1999). Esta respuesta evidencia un hondo sentimiento de descontento. Las mayorías tienen bien claro en el continente cuáles son las causas de su disconformidad. Son bien conscientes de ellas. Y distin- guen perfectamente causas aparentes de otras más profundas. Cuando se les interroga sobre si creen que la democracia es preferible a cualquier otro sistema de gobierno, muestran un apoyo masivo al sistema demo- crático y sus ideales. Dos terceras partes lo prefieren, y sólo un 20% sigue exhibiendo inclinaciones hacia el autoritarismo. Pero cuando se profun-

*Asesor de diversos organismos internacionales entre ellos ONU, OIT, OEA, UNESCO, y otros. Ha sido Director del Proyecto de las Naciones Unidas para América Latina de Modernización del Estado y Gerencia Social y Coordinador del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES/BID). Entre otras distinciones que le fueron otorgadas designado: Profesor Honorario de la Universidad Nacional de Buenos Aires, Profesor Emérito de la Universidad de Congreso (Argentina), Doctor Honoris Causa de la Universidad del Zulia y Doctor Honoris Causa de la Universidad Nacional Baralt (Venezuela). Entre sus últimas obras: Desigualdade na America Latina. O debate adiado (Unesco,Cortez Editora 2000), La lucha contra la pobreza en América Latina (Fondo de Cultura Económica 2000), America Latina:

una regiado de risco-pobreza, desigualdade e institucionalidade social (Unesco, 2000), Pobreza. Nuevas respuestas a nivel mundial (Fondo de Cultura Económica, 1998), Repensando o Estado para o desenvovimento social (Unesco, Cortez, 1998), O desafío da exclusao (FUNDAP, 1998). Las opiniones expuestas en este trabajo son del autor y no representan necesariamente las de la organización donde se desempeña.

29

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

diza expresan que están fuertemente insatisfechos con cómo está funcio- nando la democracia en sus países. Solo el 35% esta satisfecho con su funcionamiento. En la Unión Europea, para comparar, es el 47%, en Dinamarca el 84%. Los latinoamericanos han elegido la democracia como forma de vida, y la respaldan consistentemente, pero «democrática- mente» están muy disconformes con su desempeño concreto. Algunas causas de la insatisfacción son políticas, pero tienen un peso decisivo las económico-sociales. La gran mayoría considera que los problemas vinculados con la pobreza han empeorado. Se refieren a carencias en oportunidades de trabajo, acceso a salud, acceso a una educación de buena calidad, incertidumbre laboral, bajos sueldos. Agregan a ello temas como el agravamiento de la corrupción, la delin- cuencia y el tráfico de drogas. Además testimonian que sienten que ésta es una región donde existen grandes desigualdades y sienten agu- damente esa situación. Los dos únicos países donde los promedios de satisfacción con el desempeño del sistema democrático son mayores a los de la Unión Europea son Costa Rica y Uruguay, donde más del 60% de la pobla- ción está satisfecha con su funcionamiento. Son dos países que se caracterizan por tener los más bajos niveles de desigualdad de toda la región, y por haber desarrollado algunos de los más avanzados siste- mas de protección social. Las encuestas reflejan que la población esta clamando por cam- bios, a través de la democracia no por otra vía, que permitan enfren- tar los agudos problemas sociales. Los avances en ese camino parecen encontrar obstáculos formidables en la región si se juzga por los limi- tados resultados alcanzados. Algunos tienen que ver con la existencia de fuertes intereses creados y de privilegios derivados del manteni- miento de la situación vigente. Otros con las dificultades derivadas de la inserción económica de la región en la nueva economía internacional. Otros, del funciona- miento defectuoso de instituciones y organizaciones básicas. A éstos y otros más se suma la profusa circulación de ciertas falacias sobre los problemas sociales que llevan a adopar políticas erróneas y a empren-

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

der caminos que alejan de la salida del largo túnel en que esta sumida buena parte de la población. No son el único factor de retraso, pero claramente su considerable influencia en sectores con mucha inci- dencia en la toma de decisiones obstruye seriamente la búsqueda de alternativas renovadoras y el paso a una nueva generación de políticas económicas y sociales. El objetivo de este trabajo es llamar la atención sobre estas falacias, para estimular la discusión amplia y abierta sobre las mismas, con vías a su superación. Se presentan a continuación algunas de las principa- les, se analizan algunos de sus efectos en el diseño de políticas y se examina su consistencia. Se trata sobre todo de procurar ponerlas en foco, e invitar a una reflexión colectiva sobre ellas.

Primera falacia: la negación o minimización de la pobreza

Existe una intensa discusión metodológica sobre cómo medir la po- breza en la región. Sin embargo, a pesar de los diversos resultados que surgen de diferentes mediciones los estudios tienden a coincidir en dos aspectos centrales: a) Las cifras de población ubicada por debajo del umbral de pobreza son muy elevadas; b) Existe una tendencia consistente al crecimiento de dichas cifras en los últimos 20 años. Las cifras se deterioraron severamente en los ochenta, mejoraron discre- tamente en parte de los 90, pero en los años finales de la década au- mentaron significativamente. En su conjunto, la pobreza en la región es mayor en 2000 que en 1980, tanto en términos absolutos como en porcentaje sobre la población total. La CEPAL estima en su Panorama Social de América Latina 2000 que la población en situación de pobreza pasó de 204 millones de personas en 1997 a no menos de 220 millones a comienzos de 2000. Analizando la estructura de la fuerza de trabajo en ocho países de la región que comprenden el 75% de su población total (Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Panamá y Venezuela), la CEPAL constata que el 75% de la población que tiene ocupación “percibe ingresos promedios que en la mayoría de los países no alcan-

31

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

zan por si solos para sacar de la pobreza a una familia de tamaño y composición típica”. Como puede observarse, desde los 80 se produce una firme eleva- ción del número de personas que gana menos de dos dólares diarios. Verrier (1999) señala que en toda América Latina había entre 1970 y 1980, cincuenta millones de pobres e indigentes, pero que en 1998 ya eran 192 millones. La Comisión Latinoamericana y del Caribe para el Desarrollo Social presidida por Patricio Aylwin (1995) consi- dera que se hallan en la pobreza “casi la mitad de los habitantes de América Latina y el Caribe”. Diversas mediciones nacionales señalan con las diferencias propias de cada realidad la extensión y profundidad de la pobreza. Un infor- me detallado sobre Centroamérica (PNUD-Unión Europea 1999) señala que son pobres el 75% de los guatemaltecos, el 73% de los hondureños, el 68% de los nicaragüenses y el 53% de los salvadore- ños. Las cifras relativas a la población indígena son aún peores. En Guatemala se halla por debajo de la línea de pobreza el 86% de la población indígena frente al 54% de los no indígenas. En Venezuela se estimaba la pobreza entre el 70 y el 80% de la población. En Ecua- dor en un 62.5%. En Brasil se estima que el 43.5% de la población gana menos de dos dólares diarios, y que 40 millones de personas viven en la pobreza absoluta. Aún en países donde tradicionalmente las cifras de pobreza han sido bajas, como en la Argentina, el Banco Mundial ha estimado que vive en la pobreza casi la tercera parte de la población y el 45% de los niños. En las provincias más pobres, como las del nordeste, la tasa es del 48.8%. Uno de los tantos indicadores del grado de “rigidez”de la pobreza latinoamericana lo proporcionan las proyecciones sobre niveles de educación e ingresos. La CEPAL (2000) afirma en base a ellas que “10 años de escolaridad parecen constituir el umbral mínimo para que la educación pueda cumplir un papel significativo en la reduc- ción de la pobreza; si se tiene un nivel educativo inferior a 10 años de escolaridad y no se poseen activos productivos, son muy escasas las probabilidades de superar los niveles inferiores de ingreso ocupacio-

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

nal”. El promedio de años de escolaridad en la región se ha estimado en 5.2, virtualmente la mitad del mínimo necesario para tener posibi- lidades de emerger de la pobreza. Frente a estas realidades, la alternativa lógica es partir de ellas y tratar de encontrar vías innovadoras para enfrentarlas. Sin embargo, en el discurso público latinoamericano de las dos últimas décadas ha sido reiterada la tendencia de algunos sectores a optar por otra vía, la negación o minimización del problema. La falacia funciona a través de diversos canales. Uno es la relativización de la situación. “Pobres hay en todos lados”acostumbraba a señalar un mandatario de un país latinoamericano frente al ascenso de las cifras de pobreza en su país durante su periodo gubernamental. En materia económico-social lo conveniente es siempre desagregar los datos, y tener una perspectiva comparada e histórica para saber cuál es la situación real. Los países desarrollados también tienen efectivamente una parte de la población por debajo de la línea de pobreza. Pero hay varias diferencias. Por una parte, las cifras difieren muy significativamente. La población pobre es normalmente en ellos menor al 15%. Es muy diferente tener entre una sexta y una séptima parte de la población en situación de pobre- za, que tener a casi la mitad de la población en ese estado. No sólo es una diferencia cuantitativa, es otra escala que implica considerables diferencias cualitativas. En los países desarrollados se habla de “islotes de pobreza” o de “focos de pobreza”. En vastas áreas de América Lati- na es muy difícil reflejar la realidad con ese lenguaje. La pobreza es extensa, diversificada y tiene actualmente incluso una fuerte expre- sión en las clases medias, cuyo deterioro económico ha generado un estrato social en crecimiento, denominado “los nuevos pobres”. No hay «focos de pobreza» a erradicar, sino un problema mucho más amplio y generalizado que requiere estrategias globales. Por otra parte, la comparación estricta podría llevar a identificar que la brecha es aún mucho mayor. Las líneas de pobreza utilizadas en los países desarrollados son mucho más altas que las empleadas normalmente en América Latina. Así, la difundida tendencia a medir la pobreza considerando pobres a quienes ganan menos de 2 dólares diarios, es

33

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

muy cuestionable. En todos los países de la región la línea de pobreza está muy por encima de esa cifra. Otro pasaje usual del discurso negador es la afirmación de “que pobres hubo siempre”, por tanto no se entiende por qué tanto énfasis en la situación actual. Allí la falacia adquiere el tono de la historicidad. Uno de los razonamientos más utilizados cuando se trata de relavitizar un problema grave es quitarle el piso histórico. La pobreza ha existido en América Latina desde sus orígenes, pero

el tema es ¿Cuáles son las tendencias presentes? ¿En qué dirección

apuntan, van hacia su disminución, su estancamiento o su incre- mento? En los últimos 20 años han aparecido suficientes eviden-

cias como para preocuparse. Los indicadores han experimentado un deterioro; con altibajos y variaciones nacionales, las cifras han ascendido. Son muy pocos los casos en los que la pobreza se ha reducido considerablemente. La falacia de desconocer o relativizar la pobreza no es inocua. Tiene severas consecuencias en términos de políticas públicas. Si hay pobres en todos lados, y los ha habido siempre, ¿por qué dar

al tema tan alta prioridad? Hay que atenuar los impactos, pero no

asustarse. Basta con políticas de contención rutinarias. La política social no es la importante. Es una carga de la que no es posible

desprenderse, pero como se trata de afrontar un problema que siempre existirá y todos los países tienen, cuidado con

sobreestimarla. En algunas de las expresiones más extremas de la falacia, se procuró en la década pasada eliminar de agendas de re- uniones relevantes, la «pobreza», a la que se consideró en sí como demasiado cargada de connotaciones. Además de conducir a políticas absolutamente incapaces de en- frentar la pobreza, la falacia expuesta entraña un importante pro- blema ético. No sólo no da soluciones a los pobres, lo que lleva a

la perduración y acentuación de situaciones de exclusión humana

antiéticas, sino que va aún más lejos; a través de la minimización

y la relativización se está cuestionando la existencia misma del

pobre.

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

Segunda falacia: paciencia histórica, la pobreza no mata

Con frecuencia el razonamiento explícito o implícito que se despliega frente a los problemas sociales por parte de sectores influyentes gira alrededor de la necesidad de una cierta “paciencia histórica”. Se trata de etapas que deben sucederse las unas a las otras. Habrá una etapa de “ajustarse el cinturón”, pero luego vendrá la reactivación y posterior- mente ella se «derramará» hacia los desfavorecidos y los sacará de la pobreza. Lo social debe esperar, y se necesita entender el proceso, y guardar paciencia mientras las etapas se suceden. Independientemen- te del amplio cuestionamiento que existe actualmente a esta visión del proceso de desarrollo, queremos poner énfasis aquí en uno de sus elementos. El mensaje que se está enviando es, de hecho, que la po- breza puede esperar. ¿Realmente puede esperar? La realidad indica que el mensaje tiene una falla de fondo: en muchísimos casos, los daños que puede causar la espera son simplemente irreversibles, des- pués no tendrán arreglo posible. Veamos. Una buena parte del peso de la pobreza recae en América Latina sobre los niños y los adolescentes. En 1997, según CEPAL (2000), el 58% de los niños menores de 5 años de la región era pobre, lo mismo sucedía con el 57% de los niños de 6 a 12 años y con el 47% de los adolescentes de 13 a 19 años. Siendo en su conjunto los menores de 20 años el 44% de la población de la región, representaban en cambio el 54% de todos los pobres. Las cifras verifican que efectivamente, como fue subrayado por UNICEF, «en América Latina la mayoría de los po- bres son niños y la mayoría de los niños son pobres». Esa no es una situación neutra. Como subrayara Peter Tonwsed, “la pobreza mata”. Crea factores de riesgo que reducen la esperanza de vida y desmejoran sensiblemente la calidad de la vida. Los niños son los pobres de América Latina según lo visto, y al mismo tiempo, por naturaleza, los más vulnerables. Sobre esos niños pobres operan varios factores que son generadores, entre otros aspectos, de lo que se denomina “un alto riesgo alimentario”, insuficiencias elementales, entre ellas la posibilidad de que puedan alimentarse normalmente. Los resultados de déficits de este or-

35

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

den causan daños múltiples. Entre ellos, se estima que los primeros años de vida se desenvuelven buena parte de las capacidades cerebrales. La falta de una nutrición adecuada genera daños de carácter irreversible. Investigaciones de UNICEF (1995) sobre una muestra de niños pobres determinaron que a los cinco años la mitad de los niños de la muestra presentaba retrasos en el desarrollo del lenguaje, un 30% atrasos en su evolución visual y motora, y un 40% dificultades en su desarrollo gene- ral. La desnutrición causa asimismo déficit en el peso y talla de los niños y ello va a repercutir fuertemente en su desenvolvimiento. Entre los fac- tores generadores de riesgo alimentario se hallan: la falta de recursos de la familia, el carácter monoparental de la misma y la baja educación de las madres. Existe una robusta correlación estadística entre estos factores y la desnutrición infantil. En la América Latina actual los tres factores tienen significativa incidencia. Como se señaló, numerosas familias tienen ingresos menores a los imprescindibles, se estima que cerca de un 30% de los hogares está a cargo de madres solas; en su gran mayo- ría se trata de hogares humildes, y el nivel educativo de las madres pobres es muy bajo. La pobreza del hogar puede significar que mu- chas madres estarán a su vez desnutridas durante el embarazo. Es probable entonces que el hijo tenga anemia, déficit de macronutrientes esenciales y bajo peso. Ello puede amenazar su misma supervivencia o atentar contra su desarrollo futuro. Si, además, la madre esta sola al frente de la familia, tendrá que luchar muy duramente para buscar ingresos. Sus posibilidades de dedicación al niño en las críticas etapas iniciales serán limitadas. El factor educativo influirá asimismo en as- pectos muy concretos. Así, las madres con baja escolaridad tendrán poco información sobre cómo manejarse apropiadamente respecto a la lactancia materna, cómo armar dietas adecuadas, cómo cuidar sani- tariamente los alimentos, cómo administrar alimentos escasos. En 1999, en 10 de 16 países de la región entre un 40 y un 50% de los niños urbanos en edad preescolar formaban parte de hogares cuya madre no había completado la educación primaria. En las zonas rura- les en 6 de 10 países analizados el porcentaje era de 65 a 85%. Entre

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

en los cuatro restantes, de 30 a 40%. Si se toman sólo los niños me- nores de 2 años de edad, entre el 20 y el 50% de los niños de la gran mayoría de los países vivían en 1977 en hogares con un ingreso por miembro inferior al 75% del valor de la línea de pobreza, y cuya madre no había completado la educación primaria. La acción combinada de estos y otros factores lleva al sombrío pano- rama que capta CEPAL (2000): “Al año 2000 se estima que aproximada- mente el 36% del total de niños menores de 2 años de América Latina están en situación de alto riesgo alimentario”. Los cuadros nacionales son alarmantes en diversos países. En Nicaragua estimaciones del Ministerio de Salud (1999) indican que el 59% de las familias cubre menos del 70% de las necesidades de hierro que requiere el ser humano, el 28% de los niños de menos de 5 años padece anemias por el poco hierro que consu- men, 66 de cada 100 niños tienen problemas de salud por falta de vita- mina A. El 80% de la población nicaragüense consume sólo 1700 calo- rías diarias cuando la dieta normal debería ser no menor a las 2125 calo- rías. En Venezuela un niño de 7 años de los estratos altos pesa en prome- dio 24.3 kgs. y mide 1,219 m. Uno de igual edad de los sectores pobres pesa sólo 20 kg. y mide 1.148 m. Aun en países con tanto potencial alimentario como la Argentina las estadísticas informan que en el Gran Buenos Aires, una de las principales áreas demográficas, uno de cada cinco niños está desnutrido. Muchos de los países de la región tienen importantes condiciones naturales para producir alimentos. Sin embargo, como se ha visto, una tercera parte de los niños más pequeños padece inseguridad alimentaria pronunciada. Ello parece difícil de entender. Influyen fac- tores como los que identifican la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la CEPAL en investigación conjunta (1998): “Se ob- serva en casi todos los países de la región un incremento en enferme- dades no transmisibles crónicas asociadas con alimentación y nutri- ción. Las medidas de ajuste implementadas por los países han afecta- do la disponibilidad nacional de alimentos y han tenido repercusio- nes negativas sobre el poder de compra de los grupos más pobres amenazando la seguridad alimentaria”.

37

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Así como la falta de alimentación causa daños no reparables poste- riormente, lo mismo sucede con otras expresiones de la pobreza, como los déficits que afrontan los desfavorecidos en la región en dos aspec- tos básicos: el agua potable y la existencia de alcantarillado y sistemas de eliminación de excretas. Ambos elementos son decisivos para la salud. Amplios sectores de la población pobre tienen dificultades muy fuertes para obtener agua potable o tienen que comprarla a precios muy elevados. Asimismo carecen de instalaciones de alcantarillado adecuadas, lo que significará graves riesgos de contaminación a través de las napas subterráneas y de contaminación del medio ambiente inmediato a la vivienda. Según los cálculos de la OPS, cerca de la tercera parte de la población de la región carece de agua potable y/o alcantarillado. El 30% de los niños menores de 6 años vive en vivien- das sin acceso a las redes de agua potable y el 40% en viviendas sin sistemas adecuados de eliminación de excretas. Cuando se analiza por países se observan datos como los que siguen, que describen los por- centajes de niños de menos de 5 años de edad que habitaban vivien- das sin conexión a sistemas de evacuación por alcantarillado en 1998 (CEPAL 2000): Paraguay 87, Bolivia 66, Brasil 59, Honduras 47, El Salvador 45, Venezuela 26, México 24. La acción de estos factores genera mortalidad infantil y riesgos graves para la salud, como los contagios y las infecciones intestinales. En 11 países la diarrea es una de las dos principales causas de muerte en niños de menos de un año. Nuevamente se trata de daños de carácter irreparable. La fala- cia de la paciencia, respecto a la pobreza, niega de hecho el análisis de la irreversibilidad de los daños. Lleva a políticas que bajo la idea de que las cosas se arreglaran después, no priorizan cuestio- nes elementales para la supervivencia. Nuevamente, además de las ineficiencias que significan esas políticas en cualquier visión de largo plazo de una sociedad hay una falta ética fundamental. Frente a la pobreza debería aplicarse una “ética de la urgencia”, no es posible esperar ante problemas tan vitales como los descriptos. Esta falacia desconoce el carácter urgente que tiene, la solución de éstas y otras carencias básicas.

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

Tercera falacia: el crecimiento basta o la copa de champagne que se derrama

El pensamiento económico ortodoxo de gran difusión en la región lanza el mensaje básico de que todos los esfuerzos deben ponerse en el crecimiento. Dirige las miradas a los pronósticos sobre el aumento del producto bruto y del producto bruto per cápita. Despierta las expectativas de que todo está bien si ellos crecen a un buen ritmo. Plantea explícitamente, como se mencionó, que logradas metas importantes de crecimiento todo lo demás se resolverá. El mis- mo fluirá hacia abajo, a través del famoso efecto “derrame”, y ello solucionará los «rezagos» que pudieran existir en el campo social. El siglo XX ha enseñando muy duramente, una y otra vez, que el último juez que decidirá si las teorías sobre el desarrollo son validas o no, no es su grado de difusión, sino lo que cuentan los hechos. Ellos han desmentido muy claramente que la realidad funcione como la ortodoxia supone que debería funcionar. Las promesas hechas a Amé- rica Latina a comienzos de los 80 sobre lo que sucedería si se aplicaba el modelo convencional no se cumplieron en la práctica. Describien- do los productos concretos de lo que llama la “forma de hacer econo- mía”, que “América Latina escogió en los años recientes”, señala Ri- cardo French Davis (2000): «El resultado es una fuerte inestabilidad del empleo y la producción, una mayor diferenciación entre ricos y pobres y un crecimiento medio modesto: sólo 3% en este decenio, y con una profunda desigualdad». Efectivamente, los datos indican que el crecimiento fue muy discreto, no se derramó automáticamente, la desigualdad aumentó significativamente, la pobreza no se redujo. Frente a este juicio de la realidad, ¿no correspondería revisar el razonamiento usual? Joseph Stiglitz (1998) sugiere que ha llegado la hora de hacerlo. Se refiere a la vision general, uno de cuyos compo- nentes esenciales es la idea de que el crecimiento basta. Argumenta:

“Muchos países han aplicados las recomendaciones intelectualmente claras, aunque generalmente difíciles políticamente del consenso de Washington. Los resultados no han sido sin embargo del todo satis-

39

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

factorios. Esto tiene varias explicaciones. ¿Será porque algunos no si- guieron correctamente las recetas económicas? Tal vez. Sin embargo yo argumentaría que la experiencia latinoamericana sugiere que debe- ríamos reexaminar, rehacer y ampliar los conocimientos acerca de la economía del desarrollo que se toman como verdad mientras planifi- camos la próxima serie de reformas”. La experiencia de América Latina y otras regiones del globo indica que el crecimiento económico es imprescindible, es muy importante tratar de aumentar el producto total de una sociedad. Son fundamen- tales asimismo el desarrollo de las capacidades tecnológicas, de la competitividad, y un clima de estabilidad económica. Pero enseña también que es simplificar extremadamente el tema del desarrollo y de sus dimensiones sociales, aventurar que el crecimiento económico sólo producirá los resultados necesarios. El informe del Banco Mun- dial sobre la pobreza 2000, que expresa la política oficial de dicha institución, plantea la necesidad de pasar a una vision más amplia de la problemática del desarrollo. Comentando su enfoque diferencial señala un influyente medio, el Washington Post (2000): “La publica- ción del Informe Mundial de desarrollo del Banco Mundial represen- ta un significativo disenso del consenso sostenido entre economistas de que la mejor vía para aliviar la pobreza es impulsar el crecimiento económico, y que la única vía para hacerlo es a través de mercados libres y abiertos. El informe hace notar que incluso una década des- pués de que las economías planificadas de Europa oriental fueran des- manteladas y el comercio y la inversión global alcanzaran niveles ré- cord, 24% de la población mundial recibe ingresos menores a un dólar diario. La conclusión ineludible de acuerdo a los economistas y expertos en desarrollo del Banco es que mientras el crecimiento eco- nómico puede ser un ingrediente necesario para reducir la pobreza, no lo puede hacer solo”. Otro informe posterior del Banco Mundial, «La calidad del creci- miento» (2000), elaborado por otros equipos del mismo, plantea tam- bién vigorosamente el mismo tipo de argumento básico. Dice en su presentación Vinod Thomas, director del Instituto del Banco (The

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

Economist 2000): “La experiencia de los países en desarrollo y tam- bién de los industrializados muestra que no es meramente un mayor crecimiento, sino un mejor crecimiento, lo que determina cuánto au- menta el bienestar y a quién beneficia. Países con ingresos y creci- miento similares han obtenido en las últimas tres décadas logros muy diferentes en educación, salud y protección del medio ambiente”. Se está sugiriendo que es decisiva la estructura del crecimiento, sus prio- ridades, vías de desarrollo, sectores beneficiados. La falacia de que el crecimiento basta transmite la visión de que se estaría avanzando si el producto bruto per cápita sube, y que las mira- das deben estar puestas en el mismo. Naciones Unidas ha desarrolla- do en la última década un cuerpo conceptual ampliamente difundido internacionalmente, “el paradigma del desarrollo humano”, que ataca radicalmente este razonamiento. No sólo el crecimiento no basta, es necesario pero no alcanza, sino que corresponde iniciar una discusión mayor. Preguntarnos cuándo avanza realmente una sociedad, y cuán- do está retrocediendo. Los parámetros definitivos, es la sugerencia, debemos encontrarlos en qué sucede con la gente. ¿Aumenta o dismi- nuye su esperanza de vida? ¿Mejora o desmejora su calidad de vida? La ONU diseñó un índice de desarrollo humano que ha venido per- feccionando año tras año, que incluye indicadores que reflejan la si- tuación de todos los países del mundo en áreas como: esperanza de vida, población con acceso a servicios de salud, población con acceso a agua potable, población con acceso a servicios de disposición de excretas, escolaridad, mortalidad infantil, producto bruto per cápita ponderado por la distribución del ingreso, entre otras. Los ordenamientos de los países del mundo según sus logros en desarrollo humano que viene publicando anualmente la ONU, a través del PNUD, muestran un cuadro que en diversos aspectos no coincide con el que deviene de los nuevos indicadores de crecimiento econó- mico. Las conclusiones resultantes enfatizan que cuanto mejor sea el cre- cimiento y más recursos haya tanto más se ampliaran las posibilida- des para la sociedad, pero la vida de la gente, que es el fin último, no

41

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

se puede medir por algo que es un medio, debe medirse por índices que reflejen lo que sucede en ámbitos básicos de la vida cotidiana. La falacia de que el crecimiento basta está en definitiva transformando un medio fundamental, pero sólo un medio, en el fin último. Es necesario desmistificarla y retomar un debate a fondo sobre qué está sucediendo con el cumplimiento de los fines. Amartya Sen ilustra los límites de esta falacia analizando varias situaciones reales. Realiza la comparación que se refleja en el siguiente gráfico:

Como se observa, los tres primeros países del gráfico, el Estado de Kerala en la India (de 33 millones de habitantes), China y Sri Lanka tenían un producto bruto per cápita muy reducido. Los otros tres, Sudáfrica, Brasil y Gabón tenían un producto bruto que multiplicaba entre cinco y quince veces el de los anteriores. Sin embargo, la población vivía más años en los tres países pobres: 71,69, y 72 versus 63,66 y 54. El crecimiento económico solo no era el factor determinante en uno de los indicadores más fundamentales para ver si una sociedad progresa, el más básico, la esperanza de vida. ¿Qué otras variables intervenían en este caso? Sen identifica aspectos, como las políticas públicas que garanti- zaban en los tres primeros países un acceso mas extendido a insumos fundamentales para la salud, como el agua potable, las instalaciones sani- tarias, la electricidad y la cobertura médica. Asimismo las mejores posibi- lidades en materia de educación a su vez inciden en la salud. Junto a ello un aspecto central era la mejor distribución del ingreso en las tres prime- ras sociedades. Todo ello llevó a que los países supuestamente más pobres en términos del ingreso, fueran más exitosos en materia de salud y años de vida. Dice Sen: “Ellos han registrado una reducción muy rápida de las tasas de mortalidad y una mejora de las condiciones de vida, sin un creci- miento económico notable”.

Cuarta falacia: la desigualdad es un hecho de la naturaleza, no frena el desarrollo

El pensamiento económico convencional ha tendido a eludir una dis- cusión frontal sobre la desigualdad y sus efectos sobre la economía. Se

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

ha apoyado con frecuencia en la sacralización de la U invertida de Kusnetz. De acuerdo con la misma, la desigualdad es simplemente una etapa inevitable de la marcha hacia el desarrollo. En la primera fase de la misma se producen polarizaciones sociales, que después se van moderando y reduciendo. Algunos economistas convencionales más extremistas llegan aun más lejos, y plantean que esa acumulación de recursos en pocas manos favorecerá el desarrollo, al crear mayores capacidades de inversión. Esta discusión tiene particular trascendencia para América Latina, porque es considerada unánimemente la región más desigual del pla- neta. Si la tesis de los ortodoxos más duros fuera cierta, la región debería haber contado con tasas de inversión muy altas, dadas las “acumulaciones en pocas manos” que ha generado. No se ven. Tam- poco parece ser una mera etapa del camino al desarrollo. En América Latina la desigualdad se ha instalado, y no sólo no se modera, sino que tiene una tendencia muy consistente a crecer, particularmente en las dos últimas décadas. La U invertida parece no funcionar para la región. En realidad Kusnetz nunca pretendió que fuera aplicable mecáni- camente a los países no desarrollados. Como ha sucedido con fre- cuencia, algunos de sus supuestos intérpretes han hecho claro abuso de sus afirmaciones. Sus trabajos estuvieron referidos a la observación de EE.UU., Inglaterra y Alemania en un periodo que va desde la primera mitad del siglo XIX a la finalización de la primera guerra mundial. Advierte expresamente sobre el riesgo de generalizar las con- clusiones que extrajo. Dice (1970): «Es peligroso utilizar simples ana- logías; no podemos afirmar que puesto que la desigual distribución de la renta condujo en el pasado en Europa Occidental a la acumula- ción de los ahorros necesarios para formar los primeros capitales, para asegurar el mismo resultado en los países subdesarrollados es preciso por lo tanto mantener e incluso acentuar la desigualdad en la distri- bución de la renta». Y pone énfasis en una afirmación que en América Latina tiene mucho sentido hoy: “Es muy posible que los grupos que perciben rentas superiores en algunos de los países hoy subdesarrolla-

43

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

dos presenten una propensión de consumo mucho mayor y una pro- pensión al ahorro mucho menor que las que presentaban los mismos grupos de renta en los piases hoy desarrollados durante sus primeras fases de crecimiento”. Además de haber desvirtuado el pensamiento real del mismo Kusnetz, la falacia difundida respecto a la desigualdad, choca fuerte- mente con los datos de la realidad. La desigualdad latinoamericana se ha transformado a nivel internacional en un caso casi de laboratorio de los impactos regresivos de la desigualdad. Frente a la pregunta de por qué un continente con tantas potencialidades económicas y hu- manas ha generado resultados económicos tan discretos y déficits so- ciales tan agudos, una de las respuestas con creciente consenso cientí- fico es que uno de los factores fundamentales en contra ha sido el peso de la desigualdad y su aumento. Así señalan Birdsall, Ross y Sabot (1996) sobre la región: “la asociación entre un crecimiento len- to y una elevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esa elevada desigualdad puede constituir en sí misma un obstáculo para el crecimiento”. Están operando activamente en América Latina otros cinco ti- pos de desigualdades. Uno es la inequidad en la distribución de los ingresos. El 5% de la población es dueña del 25% del ingreso nacional. Por otro lado, el 30% de la población tiene sólo el 7.5% del ingreso nacional. Es la mayor brecha del planeta. Medida con el coeficiente Gini de inequidad en materia de ingresos, América Latina tiene un 0.57, casi tres veces el coeficiente de Gini de los países nórdicos. En promedio, la mitad del ingreso nacional de cada país de la región va al 15% más rico de la población. En Brasil el 10% más rico tiene el 46% del ingreso, mientras que el 50% más pobre sólo tiene el 14% del mismo. En Argentina mien- tras que el 10% más rico recibía en 1975 ocho veces, más ingresos que el 10% mas pobre, en 1997 la relación se había más que du- plicado: era de 22 veces. Otra desigualdad acentuada es la que aparece en términos de acceso a activos productivos. La extrema- damente inequitativa distribución de la tierra en algunos de los

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

mayores países de la región, como Brasil y México, es una de sus expresiones. Una tercera desigualdad es la que rige en el campo del acceso al crédito, instrumento esencial para poder crear opor- tunidades reales de desarrollo de pequeñas y medianas empresas. Hay en América Latina 60 millones de PYMES, que generan 150 millones de empleos. Sólo tienen acceso al 5% del crédito. Una cuarta inequidad es la que surge del sistema educativo. Los dife- rentes estratos socioeconómicos de los países alcanzan muy diver- sos récords en años de escolaridad. La deserción y la repetición provocadas por las condiciones socioeconómicas del hogar minan a diario la posibilidad de que los sectores pobres completen sus estudios. Según la CEPAL 2000, en Brasil repetían los dos prime- ros grados de la escuela primaria el 41% de los niños del 25% de menores ingresos de la población, y en cambio sólo el 4.5% de los niños del 25% con mayores ingresos. Asimismo habían completa- do la escuela secundaria a los 20 años de edad, sólo el 8% de los jóvenes del 25% de menos ingresos y, en cambio, el 54% del 25% de mayores ingresos. Tomando 15 países de la región (BID 1998) surgía que los jefes de hogar del 10% de ingresos mas altos tenían 11.3 años de educación, los del 30% más pobre sólo 4.3 años. Una brecha de 7 años. Mientras que en Europa la brecha de esco- laridad entre el 10% más rico y el 10% más pobre es de 2 a 4 años, en México es de 10 años. La desigualdad educativa va a ser un factor muy importante en la inequidad en la posibilidad de conse- guir trabajo y en los sueldos que se ganen. Los sectores desfavorecidos van a estar en muy malas condiciones al respecto por su débil carga educativa. La fuerza de trabajo ocupada de la región presenta una marcada estratificación. Según CEPAL (2000), hay un nivel superior, que es el 3% de la población ocupada, que tiene 15 años de escolaridad, un nivel intermedio, el 20% de la fuerza de trabajo, que tiene entre 9 y 12 años de escolaridad, y el 77% restante, que tiene sólo de 5.5 a 7.3 años de estudios en las ciudades y 2.9 en las zonas rurales. Una quinta y nueva cifra de desigualdad está surgiendo de las posibilidades totalmente dife-

45

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

renciadas de acceso al mundo de la informática e Internet. La gran mayoría de la población no tiene los medios ni la educación para conectarse con la red. Forma parte así de una nueva categoría de analfabetismo, el analfabetos, los analfabetos cibernéticos.” Todas estas desigualdades generan múltiples efectos regresivos en la economía, la vida personal y familiar, y el desarrollo democrático. Entre otros, según lo demuestran numerosas investigaciones: reducen la for- mación de ahorro nacional, estrechan el mercado interno, conspiran contra la salud pública impiden la formación en gran escala de capital humano calificado, deterioran la confianza en las instituciones básicas de las socie- dades y en el liderazgo político. El aumento de la desigualdad es, por otra parte, una de las causas centrales del aumento de la pobreza en la región. Birdsall y Londono (1998) han estimado econométricamente que su as- censo entre 1983 y 1995 duplicó la pobreza, que la misma hubiera sido la mitad de lo que fue si la desigualdad hubiera seguido en los niveles que tenia anteriormente, elevados pero menores. La desigualdad latinoamericana no es un hecho natural propio del camino del desarrollo como lo pretende la falacia. Es la consecuencia de estructuras regresivas y políticas erradas que la han potenciado. Barbara Stallings (CEPAL 1999) considera, que “las reformas econó- micas aplicadas en los últimos años han agravado las desigualdades entre la población” y subraya “se puede afirmar sin ninguna duda, que los noventa son una década perdida en cuanto a la reducción de las ya alarmantes diferencias sociales existentes en la región con mas desigualdad del mundo”. Altimir (1994), después de analizar 10 paí- ses plantea que “hay bases para suponer que la nueva modalidad de funcionamiento y las nuevas reglas de política pública de éstas econo- mías, pueden implicar mayores desigualdades de ingreso”. Albert Berry (1997) indica: “La mayoría de los países latinoamericanos que han introducido reformas económicas promercado en el curso de las ulti- mas dos décadas han sufrido también serios incrementos en la des- igualdad. Esta coincidencia sistemática en el tiempo de los dos even- tos sugiere que las reformas han sido una de las causas del empeora- miento en la distribución”.

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

Por otra parte la otra dimensión de la falacia también es desmenti- da por la realidad. La desigualdad no se modera o atenúa sola. Por el contrario la instalación de circuitos de desigualdad en áreas claves tiene una tendencia “contaminante”, propicia la generación de circui- tos similares en otras áreas. Lo ilustra entre otros casos la dificultad, a pesar de todos los esfuerzos, para mejorar la situación educativa de la población pobre. Las desigualdades en otras áreas, como ocupación e ingresos, conspiran contra las reformas educativas. Asimismo las des- igualdades en educación van a reforzar, como se ha visto, las brechas en el mercado de trabajo. Los circuitos perversos de desigualdad mues- tran además una enorme capacidad reproductora. Se automultiplican. Sin acciones para combatirlas, las polarizaciones tienden a crecer y ampliarse. Lo muestra la conformación creciente en numerosas socie- dades de una dualidad central; incluidos y excluidos.

Quinta falacia: desvalorización de la política social, política pobre para pobres

Al ser preguntado sobre la política social en su país, un conocido Minis- tro de Economía de América Latina, contesto: “La única política social es la política económica”. Estaba reflejando toda una actitud hacia la políti- ca social que ha tenido hondas consecuencias en el continente. Se ha tendido a verla como un complemento menor de otras políticas mayores, como las que tienen que ver directamente con el desarrollo productivo, los equilibrios monetarios, el crecimiento tecnológico, la privatización, etc. Le correspondería atenuar los impactos transitorios que las anterio- res producen en la sociedad. Debería atacar focalizadamente los desajus- tes sociales más irritables para reducirlos. En el fondo, desde este razona- miento se la percibe como una “concesión”a la política. Como la pobreza genera fuerte inquietud política, la política social haría el trabajo de “cal- mar los ánimos” y mostrar que se están haciendo cosas en ese frente, pero el corolario consecuente es: cuanto menos concesiones mejor. Los recur- sos destinados a lo social deberían ser muy acotados y destinados a fines muy específicos.

47

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Albert Hirschman llamó en una oportunidad a esta forma de abor- dar el tema «políticas pobres para pobres». Da lugar a reducir lo social a metas muy estrechas, a constituir una institucionalidad social débil en recursos y personal, alejada de los altos niveles de decisión. Por otra parte, además altamente vulnerable. Frente a reducciones presu- puestarias, con muy escasa capacidad para defender su situación, y normalmente candidata preferida para los recortes. Por otra parte, esta visión supone en sí misma un cuestionamiento implícito a la legitimidad de la política social. Es distraer recursos de destinos más importantes, por “presión política”. Reflejando la situación, una ministro de lo social muy experimen- tada de un país latinoamericano narró lo siguiente a un auditorio internacional: “No nos invitaban al gabinete donde se tomaban las decisiones económicas más importantes. Después de muchos esfuer- zos logramos que se nos invitara. Claro, con voz pero sin voto”. Considerar a la política social como una categoría inferior, como una concesión a la política, como un uso suboptimizante de recursos, constituye una falacia que está afectando seriamente a la región. En primer termino, ¿Cómo puede relegarse lo social en un con- texto como el latinoamericano, donde casi una de cada dos personas están por debajo de la línea de la pobreza, y expresan a diario de mil modos su descontento y protesta por esa realidad? Atender lo social no es una concesión, es en una democracia tratar de hacer respetar derechos fundamentales de sus miembros. Lo que está en juego es en el fondo, como plantea Naciones Unidas, una cuestión de ciolación de los derechos humanos. Como resalta el Informe de Desarrollo Humano 2000 del PNUD: “La erradicación de la pobreza constituye una tarea importante de los derechos humanos en el siglo XXI. Un nivel decente de vida, nutrición suficiente, atención de salud, educa- ción, trabajo decente y protección contra las calamidades no son sim- plemente metas del desarrollo, son también derechos humanos”. Las políticas sociales son esenciales para la población en la región, y estra- tégicas para la estabilidad misma del sistema democrático. Cuando se consulta a la población, ella no pide que se reduzcan, estrechen o

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

eliminen, sino todo lo contrario, exige masivamente que se refuercen, amplíen y se incorporen nuevas políticas. En segundo lugar, es difícil sostener a inicios de este nuevo siglo que es una asignación de recursos de poca eficiencia. Desti- nar recursos a asegurarse de que todos los niños terminen la es- cuela primaria, a elevar la tasa de finalización de la secundaria, a desarrollar el sistema de educación superior, ¿es ineficiente? Las mediciones econométricas dan resultados muy diferentes. La tasa de retorno en educación es una de las más altas posibles para una sociedad. La competitividad de los países está fuertemente ligada al nivel de capacitación de su población. Algunos de los países más exitosos del planeta en los mercados internacionales están ex- portando básicamente productos como «higth tech» totalmente basados en el capital educativo que han sabido desarrollar. La ab- sorción de nuevas tecnologías, la innovación local a partir de ellas, la investigación y desarrollo, el progreso tecnológico dependen todos de los niveles de educación alcanzados. Los cálculos demues- tran así entre otras cosas que una de las inversiones más rentables macroeconómicamente que puede hacer un país es invertir en la educación de niñas. Agregar años de escolaridad a las niñas desfavorecidas, aumentará su capital educativo y a través de él, reducirá las tasas de embarazo adolescente, de mortalidad mater- na, de mortalidad infantil, de morbilidad. Todas ellas están correlacionadas estadísticamente con los años de escolaridad de la madre. ¿En las condiciones latinoamericanas extender la posibilidad de acceder a agua potable a toda la población es una inversión deficiente? El retorno sería cuantioso en términos de salud pública, lo que reper- cutirá desde ya en la productividad de la economía. En realidad toda la terminología utilizada está equivocada, y nue- vamente vemos un error semántico no casual. Así como existían quie- nes no querían oír hablar de la palabra pobreza, en la falacia que des- valoriza la política social, toda la discusión al respecto conduce a que se lo haga en términos de “gasto social”. En realidad, no hay tal gasto.

49

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Bien gerenciados los recursos para lo social constituyen en la gran mayoría de los casos inversiones de un alto retorno. Hoy es difícil discutir las evidencias de que la inversión social ge- nera capital humano, y que el mismo se transforma en productividad, progreso tecnológico, y es decisivo para la competitividad. En reali- dad la política social, bien diseñada y eficientemente ejecutada, es un poderoso instrumento de desarrollo productivo. Como lo sugiere Touraine (1997): “En vez de compensar los efectos de la lógica eco- nómica, la política social debe concebirse como condición indispen- sable del desarrollo económico”. En tercer término se ha planteado la gravedad que tiene el tema de la desigualdad en América Latina. Superada la falacia que la niega o minimiza, ¿cómo se puede reducir? Una de las vías funda- mentales posibles en una democracia es una agresiva política so- cial que amplíe fuertemente las oportunidades para los pobres en campos cruciales. Deberá estar integrada, entre otras, por políti- cas que universalicen posibilidades de control de factores de ries- go claves en salud en la región, como el agua, el alcantarillado, la electricidad el acceso a cobertura de salud, que actúen sobre los factores que excluyen a parte de la población del sistema educati- vo, que aseguren servicios públicos de buena calidad para todos. La política social puede ser una llave para la acción contra la des- igualdad, proveyendo una base mínima de bienes y servicios in- dispensables y contribuyendo así a abrir las oportunidades y rom- per círculos perversos. En lugar de una política social “cenicienta”, como plantea la fala- cia, lo que América Latina necesita es una nueva generación de políti- cas sociales con mayúscula. Ello implica dar prioridad efectiva a las metas sociales en el diseño de las políticas publicas, procurar articular estrechamente las políticas económicas y las sociales, montar una institucionalidad social moderna y eficiente, asignar recursos apro- piados, formar recursos humanos calificados en lo social, fortalecer las capacidades de gerencia social y jerarquizar en general este área de actividad pública.

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

La metáfora que se escucha en toda la región describe bien la situación. Dice que la política social es actualmente la «asistencia pública» que recoge los muertos y heridos que deja la política econó- mica. La falacia examinada cultiva y racionaliza esta situación in- aceptable. Se necesita una política social que potencie el capital hu- mano base esencial de un desarrollo económico sostenido. Es un tema ético, político, y al mismo tiempo de lucidez histórica. Como lo anota Birdsall (1998): “es posible que las tasas de crecimiento de América Latina no puedan ser mas del 3 o el 4%, a distancia de las necesarias, en tanto no se cuente con la participación y el aporte de la mitad de la población que esta comprendida en los porcentajes más bajos de ingresos”.

Sexta falacia: la maniqueización del Estado

En el pensamiento económico convencional circulante se ha hecho un esfuerzo sistemático de vastas proporciones para deslegitimar la acción del Estado. Se ha asociado la idea de Estado con corrupción, con incapacidad para cumplir eficientemente las funciones mas míni- mas, con grandes burocracias y despilfarro de recursos. La visión se apoya en graves defectos existentes en el funcionamiento de las admi- nistraciones públicas en numerosos países de América Latina, pero fue mucho más allá de ello, y «maniqueizó» al Estado en su conjunto. Proyectó la imagen de que toda acción llevada en el terreno publico es negativa para la sociedad, y que la reducción al mínimo de las políti- cas públicas y la entrega de sus funciones al mercado la llevaría a un reino de la eficiencia y a la solución de los principales problemas eco- nómico-sociales existentes. Además, creó la concepción de que existía una oposición de fondo entre Estado y sociedad civil, y que había que elegir entre ambos. Como en otros campos, hoy es posible mantener una discusión sobre el tema más allá de ideologías. El instrumental metodológico de las ciencias sociales actuales aporta evidencias muy concretas que per- miten establecer cómo funciona la realidad. La visión del Estado como solucionador de todos los problemas “el Estado ominipotente”, de-

51

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

mostró ser errada. El Estado solo no puede hacer el desarrollo, y en América Latina la acción estatal ha presentado agudos problemas de burocratización, ineficiencia y corrupción. Sin embargo, el proceso de eliminación de numerosas funciones del Estado, de reducción a niveles mínimos en muchos casos de sus capacidades de acción, como sucedió con frecuencia en las áreas sociales, el debilitamiento en gene- ral del rol de las políticas públicas y la entrega de sus funciones al mercado, no condujo al reino ideal supuesto. Los problemas estruc- turales de las sociedades latinoamericanas y de otras del mundo en desarrollo siguieron agudizándose, la corrupción acompañó también con frecuencia a los procesos de privatización. Se identificó como una ley operante que siempre que hay un corrupto en el Estado hay a su vez un corruptor en el sector privado, es decir que el tema excede a cualquier simplificación. El funcionamiento no regulado del merca- do llevó a profundizar las brechas, particularmente la inequidad. Bajo las nuevas reglas de juego, se siguió una marcada tendencia a consti- tuir monopolios, que en la practica significaron la imposición de car- gas muy pesadas a los consumidores y a las pequeñas y medianas empresas, ahogando a estas últimas. Pareciera que las dos polarizaciones han conducido a callejones sin salida. El Estado solo no puede resolver los problemas, pero su minimización los agrava. Esa es la conclusión, entre muchas otras voces del Banco Mundial a fines de esta década. En su informe espe- cial dedicado al rol del Estado (1998) resalta como una idea central que sin un Estado eficiente el desarrollo no es viable, y propone una serie de directrices orientadas a “reconstruir la capacidad de acción del Estado”. Por su parte, autores como Stiglitz y otros han llamado la atención sobre “las fallas del mercado”, su tendencia a generar des- igualdades, a la cartelización para maximizar ganancias y sus desvíos especulativos cuando no hay eficientes controles regulatorios, como se da en Estados tan debilitados por las reformas de las últimas déca- das como los de la región. Cáusticamente afirma Henry Mintzberg (1996), una autoridad mundial en cómo gerenciar con eficiencia, res- pecto a la concepción de que se podía prescindir del Estado y la visión

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

de que todo lo que se hace en el Estado es ineficiente y en el sector privado eficiente: «el modelo representa el gran experimento de los economistas que nunca han tenido que gerenciar nada». Hoy hay un activo retorno hacia la búsqueda de una visión más equi- librada en el debate internacional de punta sobre el tema del desarrollo y el rol del Estado. Imposible desconocer la importancia de las políticas públicasd en un contexto histórico donde la segunda economía del mun- do, Japón, está poniendo en marcha sucesivas iniciativas de intervención activa del Estado para dinamizar la economía, la más reciente (octubre 2000) inyectando 100.000 millones de dólares a tal efecto. Amartya Sen (1998), destaca especialmente el papel decisivo que ha jugado la política pública en el campo social, en algunas de las economías de mejor desem- peño de largo plazo del mundo. Subraya: “De hecho, muchos países de Europa Occidental han logrado asegurar una amplia cobertura de seguri- dad social con la prestación de atención en salud y educación pública de maneras hasta entonces desconocidas en el mundo; Japón y la región del Este de Asia han tenido un alto grado de liderazgo gubernamental en la transformación, tanto de sus economías como de sus sociedades; el papel de la educación y atención en salud pública ha sido el eje fundamental para contribuir al cambio social y económico en el mundo entero (y en forma bastante espectacular en el Este y Sudeste Asiáticos)”. Un área totalmente decisiva para la economía y la sociedad es la de la salud. Toda sociedad democrática tiene la obligación de garantizar el derecho a la atención sanitaria a sus miembros, es el derecho más básico. Mejorar los niveles de salud de la población tiene una serie de impactos favorables sobre la economía, entre otros, la reduccióin de las horas de trabajo perdidas por enferme- dad, al aumento de la productividad laboral, el descenso de los costos ligados a enfermedades, etc. El reciente informe sobre la salud mundial 2000 de la Organización Mundial de la Salud (OMS 2000) establece el primer ranking de los países del mundo según el desempeño de sus sistemas de salud. Entre otros construye un índice muy significativo para esas mediciones: el número medio de años que una persona vive con buena salud, sin enfermedades.

53

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

A la cabeza de la tabla se hallan países como Japón (74.5 años),

Suecia (73), Canadá (72), Noruega (71.7). En todos esos países el Estado tiene una participación fundamental, construyó una am- plísima red de protección. En Japón el gasto público es el 80.2% del gasto total en salud, en Suecia el 78%, en Noruega el 82%, en

Canadá el 72%. El gasto público per cápita en salud supera en todos ellos los 1300 dólares anuales. El contraste con la actual situación en diversos países latinoamericanos es muy marcado. El gasto público per cápita en salud es en Brasil de 208 dólares, en México 172, en Perú 98. Los años de vida saludable ascienden en promedio en Brasil a sólo 59. Dicho país es una de las mayores

potencias industriales del mundo. En cambio, cuando se lo busca en las tablas de desempeño de los sistemas de salud de la OMS figura en el lugar numero 125. El carácter crucial de la acción estatal en campos claves como sa- lud y educación, desde ya de una acción bien gerenciada y transparen- te, surge con toda fuerza de una investigación reciente (Financial Ti- mes 2000) que muestra qué sucede cuando se fija como política arancelar los servicios en áreas de población pobre bajo la idea de “compartir costos”y de “financiamiento comunitario”, reduciendo así las responsabilidades del Estado. Siguiendo las condiciones impuestas por el Banco Mundial, en Tanzania se introdujeron aranceles en la educación primaria. El resultado, según indica la Iglesia Evangélica Luterana de Tanzania, fue un inmediato descenso de la asistencia a la escuela, y los ingresos totales de las mismas fueron la mitad de los previstos. En Zimbawe se estableció que se cobrarían aranceles en los servicios de salud, pero que los pobres estarían exceptuados. Una eva- luación del mismo Banco Mundial concluyó, que sólo 20% de los pobres consiguió los permisos de exención necesarios. En Ghana, al imponer aranceles en la escuela, 77% de los niños de la calle de Accra que asistían a las escuelas las abandonaron. La falacia de la maniqueización del Estado lleva a consecuencias muy concretas, al deslegitimar su acción deja abierto el terreno para

su debilitamiento indiscriminado, y la desaparición paulatina de polí-

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

ticas publicas firmes en campos cruciales como los sociales. Causa así daños irreparables a vastos sectores de familias, aumenta la pobreza y

la desigualdad y limita las posibilidades de un crecimiento sostenido.

Los datos de la realidad sugieren que hay otro camino. En algunos de los países más exitosos económica y socialmente del mundo uno de los pilares de sus economías es un Estado activo de alta eficiencia. Una de sus características centrales contradice uno de los fundamen- tos de la falacia. Es un Estado coordinado estrechamente con la socie- dad civil. La falsa oposición Estado-sociedad civil que preconiza la falacia como un hecho, es desmentida en ellos. Los lazos de coopera- ción son múltiples, y surge una acción integrada. Algunas de las so- ciedades latinoamericanas con mejores cifras de equidad, menor po- breza y mejores tasas de desarrollo humano también tuvieron como base de esos logros a Estados bien organizados, con burocracias consi- deradas eficientes, como Costa Rica, Uruguay y el Chile democráti- co. Es imprescindible reformar y mejorar la eficiencia estatal y erradi- car la corrupción. Pero para ello es necesario avanzar en otra dirección totalmente distinta a la de la falacia. No satanizar al Estado, sino ir construyendo administraciones publicas descentralizadas, transparen- tes, abiertas a la participación comunitaria, bien gerenciadas, con ca- rreras administrativas estables fundadas en el mérito.

Séptima falacia: la sociedad civil es un mundo secundario

El pensamiento económico circulante envía a veces explícitamente y con frecuencia implícitamente un profundo mensaje de desvalorización del

posible rol que puede jugar la sociedad civil en los procesos de desarrollo

y en la resolución de los problemas sociales. Su énfasis está totalmente

volcado en el mercado, la fuerza de los incentivos económicos, la gerencia

de negocios, la maximización de utilidades como motor del desarrollo, las señales que pueden atraer o alejar al mercado. El mundo de la socie- dad civil es percibido como un mundo secundario, de segunda línea el de respecto a lo que sucede en el “mundo importante”, los mercados. De ese enfoque van a surgir políticas públicas de apoyo muy limitado, casi “sim-

55

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

bólico” y por “cortesía”, a las organizaciones de la sociedad civil y una desconfianza fuerte a depositar en ellas responsabilidades realmente rele- vantes. La falacia razona en términos de una dualidad básica; Estado ver- sus mercado. En los hechos la situación es mucho más matizada. Existe un sinnúmero de organizaciones que no son ni lo uno ni lo otro. Fueron creadas con finalidades distintas, los actores sociales que se hallan tras ellas son otros y las metodológicas que utilizan no son de Estado ni de mercado. Este mundo comprende, entre otras: las orga- nizaciones no gubernamentales en continuo crecimiento en América Latina que han sido denominadas con frecuencia el tercer sector y que realizan múltiples aportes en el campo social, los espacios de inte- rés publico que son fórmulas especiales muy utilizadas en los países desarrollados en donde numerosas Universidades y hospitales han sido fundados por ellos; se trata de emprendimientos de largo plazo, ani- mados por numerosos actores públicos y privados, modelos econó- micos que no son típicos de mercado, como las cooperativas que tie- nen alta presencia en diversos campos y el amplísimo movimiento de lucha contra la pobreza desarrollado en toda la región por las organi- zaciones religiosas, cristianas, protestantes y judías que está en prime- ra línea de la acción social. La realidad no es sólo Estado y mercado, como pretende la falacia. Incluso algunos de los modelos de organiza- ción y gestión social y general más efectivos de nuestro tiempo fueron desarrollados en este vasto área que no corresponde ni a uno ni a otro. Todas estas organizaciones tienen un gran peso y una fuerte participación en la acción social en el mundo desarrollado. Recaudan recursos considerables, se les delegan funciones crecientes por parte del Estado, están interrelacionadas con la acción pública de múltiples modos. Están basadas fuertemente en trabajo voluntario. Movilizan miles y miles de personas que dedican anónimamente considerables horas a llevar adelante sus programas. Hacen aportes considerables al producto bruto nacional con trabajo no remunerado en países como Canadá, Holanda, Suecia, Noruega, Dinamarca, España, Israel y otros. Así, en Israel, que figura entre los primeros del mundo en esta mate-

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

ria, una de cada cuatro personas hace trabajos voluntarios semanal- mente, produciendo bienes y servicios de carácter social, constituyen- do parte del personal paramédico en los hospitales, ayudando a perso- nas discapacitadas, a ancianos, familias desfavorecidas y otros sectores con dificultades. También ha aumentado en el mundo desarrollado la participación empresarial en el apoyo a la acción social de la sociedad civil. Las contribuciones e iniciativas empresariales de solidaridad se han incrementado, y la asunción de su responsabilidad social ha pasa- do a formar parte creciente de legitimidad misma de la empresa. La aseveración de hace años de Milton Friedman, el gurú de la Escuela de Chicago, en el sentido de que la única responsabilidad de la em- presa privada es producir utilidades a sus accionistas ha sido refutada constantemente por empresarios prominentes, y es hoy rechazada masivamente por la opinión publica de los países desarrollados. En América Latina la situación tiende a ser muy diferente. Existe un inmenso potencial de trabajo voluntario que de ser adecuadamen- te convocado y de crearse condiciones propicias podría cumplir roles de gran significación. Esforzadamente sectores de la sociedad civil es- tán tratando de movilizarlo y surgen permanentemente múltiples ini- ciativas. Pero todo ello ocurre a pesar de las desconfianzas y la incre- dulidad que surge del razonamiento desvalorizador, que alimenta a su vez gruesos errores en las políticas. No hay así, entre otros aspectos, apoyos públicos firmes a las iniciativas de la sociedad civil de acción social, y los incentivos fiscales son muy reducidos. Asimismo, el mo- vimiento de responsabilidad social empresarial es débil y los aportes muy reducidos comparativamente. La proporción de las ganancias empresariales dedicadas a fines de interés público es mucho menor a la de los países avanzados. Es notable el trabajo que, aun con todas estas limitaciones, llevan adelante numerosas organizaciones, entre ellas las de fe antes mencionadas, para lograr superar a las dificultades de supervivencia de extendidos sectores de la población. En el fondo lo que el pensamiento económico convencional está ha- ciendo a través de su desvalorización de las posibilidades de la sociedad civil, es cerrar el paso a la entrada misma del concepto de capital social.

57

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Múltiples investigaciones de los años recientes desde los primeros estu- dios de Putnam y Coleman hasta los efectuados en diversos países de todo el planeta demuestran que hay factores cruciales para el desarrollo que no tenían lugar en el pensamiento económico ortodoxo, como los agrupados en la idea de “capital social”. Ellos son: el clima de confianza entre las personas de una sociedad y hacia sus instituciones y líderes, el grado de asociacionismo, es decir, la capacidad de crear iniciativas asociativas de todo tipo, y el nivel de conciencia cívica, la actitud hacia los problemas colectivos, desde cuidar el aseo en los lugares públicos hasta pagar los impuestos. Estudios del Banco Mundial atribuyen al capital social y al capital humano dos terceras parte del crecimiento económico de los paí- ses, y diversas investigaciones dan cuenta de los significativos impactos del capital social sobre la performance macroeconómica, la productivi- dad microeconómica, la gobernabilidad democrática, la salud publica, y otras dimensiones (1). Desarrollar el capital social significa fortalecer a la sociedad civil a través de políticas que mejoren la confianza, que según dicen los mis- mos estudios, en sociedades polarizadas está muy fuertemente erosionada por la desigualdad. También implica propiciar el creci- miento del asociacionismo, y contribuir a hacer madurar la concien- cia cívica. El razonamiento económico convencional ha estado aferra- do a ideas muy estrechas sobre los factores que cuentan, que no con- sideran estos elementos o los relegan. Tras la falacia de la incredulidad sobre la sociedad civil, se halla un rechazo más amplio a la idea de que hay otros capitales a tener en cuenta, como el social. Un cerrado «reduccionismo economicista» impide ampliar la vision del desarro- llo con su incorporación y extraer las consecuencias consiguientes en términos de políticas de apoyo al fortalecimiento y potenciación de las capacidades latentes en la sociedad civil.

Octava falacia: participación, sí pero no tanto

La participación de la comunidad en forma cada vez más activa en la gestión de los asuntos públicos surge en esta época como una exigen-

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

cia creciente de las grandes mayorías de la sociedad en América Latina

y otras regiones. Los avances de la democratización producto de lar-

gas luchas históricas de los pueblos han creado condiciones de libre organización y expresión, que han disparado esta “sed” de participa- ción. Por otra parte existe hoy un creciente consumo en el mundo acerca de la superioridad en términos de efectividad de la participa- ción comunitaria sobre las formas organizativas tradicionales de corte vertical o burocrático. En el campo social ello es muy evidente. Los programas sociales hacen mejor uso de los recursos, logran mejor sus metas y crean autosustentabilidad si las comunidades pobres a las que se desea favorecer participan desde el inicio y a lo largo de todo su

desarrollo y comparten la planificación, la gestión, el control y la eva- luación. Señala al respecto Stern, el economista jefe del Banco Mun- dial resumiendo múltiples estudios de la institución (2000): “A lo largo del mundo, la participación funciona: las escuelas operan mejor

si los padres participan, los programas de irrigación son mejores si los

campesinos participan, el crédito trabaja mejor si los solicitantes par- ticipan. Las reformas a nivel de los países son mucho más efectivas si son generadas en el país y manejadas por el país. La participación es practica y poderosa”. (2) Dos recientes trabajos “Superando la pobreza humana” del PNUD (2000) y “The voices of the poor” del Banco Mundial (2000), basado en una gigantesca encuesta a 60.000 pobres de 60 países llegan a si- milar conclusión en términos de políticas: es necesario dar prioridad a la inversión para fortalecer las organizaciones de los propios pobres. Ellos carecen de “voz y voto “ real en la sociedad. Fortalecer sus orga- nizaciones les permitiría participar en forma mucho más activa y re- cuperar terreno en ambas dimensiones. Se propone entre otros aspec- tos: facilitar su constitución, apoyarlas, dar posibilidades de capacita- ción a sus líderes, fortalecer sus capacidades de gestión. En América Latina el discurso político ha tendido a reconocer crecientemente la importancia de la participación. Sería claramente antipopular enfrentar la presión proparticipación tan fuerte en la so- ciedad, y con argumentos tan contundentes a su favor. Sin embargo,

59

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

los avances reales en cuanto a la implementación efectiva de progra- mas con altos niveles de participación comunitaria son muy reduci- dos. Siguen predominando los programas “llave en mano”, e impues- tos verticalmente, en los que los decisores o diseñadores son los que saben y la comunidad desfavorecida debe acatar sus directivas, y ser sujeto pasivo de los mismos. También son usuales los programas que apelan a la participación, pero en realidad la intervención de la comu- nidad en la toma de decisiones es mínima. El discurso dice sí a la participación en la región, pero los hechos con frecuencia dicen no. Los costos de esta falacia son muy importantes. Por un lado, se están desechando enormes energías latentes en las comunidades pobres. Cuan- do se les moviliza, como sucedió en experiencias latinoamericanas mun- dialmente reconocidas, como Villa el Salvador en el Perú, las escuelas Educo en el Salvador, o el presupuesto municipal participativo en Porto Alegre (3), los resultados son sorprendentes. La comunidad multiplica los recursos escasos, sumando a ellos incontables horas de trabajo, y es generadora de continuas iniciativas innovadoras. Asimismo la presencia de la comunidad es uno de los pocos medios probados que previene efectivamente la corrupción. El control social de la misma sobre la ges- tión es una gran garantía al respecto que se pierde al impedir la participa- ción. Por otra parte, el divorcio entre el discurso y la realidad es claramen- te percibido por los pobres, quienes lo viven con descontento y frustra- ción. Se limitan así las posibilidades de programas que ofrecen una parti- cipación genuina, porque las comunidades están “quemadas”al respecto por las falsas promesas. El sí pero no, está basado en resistencias profundas a la participa- ción efectiva de las comunidades pobres, que se disfrazan ante su ile- gitimidad conceptual, política y ética. Ha llegado la hora en la región de ponerlas en foco y enfrentarlas.

Novena falacia: la elusión de la ética

El análisis económico convencional sobre los problemas de América Latina elude normalmente la discusión sobre las implicancias éticas

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

de los diferentes cursos de acción posibles. Pareciera que se está tra- tando un tema técnico más, de carácter neutro, en el que sólo deben predominar razonamientos costo-beneficio para resolverlo. La situa- ción es muy distinta. El tema tiene que ver con la vida de la gente y las consideraciones éticas deberían estar, por ende, absolutamente pre- sentes. De lo contrario, se cae en el gran riesgo sobre el que previene uno de las mayores filósofos de nuestra época, Charles Taylor. Taylor (1992) dice que hay una acusada tendencia a que la racionalidad téc- nica, la discusión sobre los medios, reemplace a la discusión sobre los fines. La tecnología es un medio para lograr fines, que a su vez deben ser objeto de otro tipo de discusión. Si la discusión sobre los fines desaparece, como puede estar sucediendo, previene Taylor, y la racio- nalidad tecnológica predomina sobre la racionalidad ética, los resulta- dos pueden ser muy regresivos para la sociedad. En la misma direc- ción señaló recientemente otro destacado pensador, Vaclav Havel, presidente de la República Checa (2000), “es necesario reestructurar el sistema de valores en que descansa nuestra civilización”, y advirtió que los países ricos, los “euroamericanos” los llamo, deben examinar su conciencia. Ellos, dijo, han impuesto las orientaciones actuales de la civilización global y son responsables de sus consecuencias. Estas voces prominentes sugieren un debate a fondo sobre los te- mas éticos del desarrollo. El llamado tiene raíces en realidades intole- rables. La ONU (2000) llama la atención sobre la necesidad de un debate de este orden en un mundo donde perecen a diario 30.000 niños por causas evitables e imputables a la pobreza. Dice que se reac- ciona indignamente y ello es correcto frente a un solo caso de tortura, pero se pasa por alto a diario esta aniquilación en gran escala. El Fon- do de Población Mundial (2000) resalta que mueren anualmente 500.000 madres durante el embarazo, muertes también en su inmen- sa mayoría evitables y ligadas a la falta de atención médica. El 99% de ellas se produce en los llamados países en desarrollo. En América Latina resulta imprescindible debatir, entre otros, te- mas como: ¿Qué pasa con las consecuencias éticas de las políticas? ¿Cuál es la eticidad de los medios empleados, si es éticamente lícito

61

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

sacrificar generaciones? ¿Por qué los más débiles, como los niños y los ancianos, son los más afectados por las políticas aplicadas en muchos países? ¿Qué tenemos para decir sobre la destrucción de familias que está generando la pobreza? y otras cuestiones similares. Es una región donde, como se ha visto, la mayoría de los niños son pobres, donde miles y miles de niños viven en las calles marginados por la sociedad, y donde mientras la tasa de mortalidad de niños menores de cinco años era en 1997 en Canadá de 6.9 cada 1000, llegaba en Bolivia a 82.8, en Ecuador a 57.7, en Brasil a 45.9, en México a 36.4 (Organi- zación Panamericana de la Salud 2000. En América Latina, el 17% de los partos se produce sin asistencia médica de ningún tipo, con los consiguientes efectos en términos de mortalidad materna, que es cin- co veces mayor a la de los países desarrollados, y sólo se hallan cubier- tos previsionalmente el 25% de las personas de edad mayor. Esto plantea problemas éticos básicos: ¿Qué es más importante? ¿Cómo asignar recursos? ¿No deberían reestudiarse las prioridades? ¿No hay políticas que deberían descartarse por su efecto “letal” en términos sociales? Cuando se denuncia la debilidad de la falacia que elude la dis- cusión ética, ella toma con frecuencia el rostro del “pragmatismo”. Arguye que es imposible discutir de ética cuando no hay recursos. Sin embargo, más que nunca cuando los recursos son escasos de- bería debatirse a fondo sobre las prioridades. En los países en que ese debate se libra, los resultados suelen ser muy distintos en tér- minos de prioridades y de resultados sociales que en aquellos en donde se elude. Cuantos más recursos existan, mejor, y se debe hacer todo lo posible para aumentarlos, pero puede haber más y seguir asignados bajo los patrones de alta inequidad propios de América Latina. La discusión sobre las prioridades finales es la única que garantiza un uso socialmente racional de los recursos. La Comisión Latinoamericana y del Caribe presidida por Patricio Aylwin (1995) realizó un análisis sistemático para la Cumbre so- cial mundial de Copenhague sobre qué recursos hacían falta para solventar las brechas sociales más importantes de la región. Con-

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

cluyo que no son tan cuantiosos como se supone, y que una parte importante de ellos puede obtenerse reordenando prioridades, for- taleciendo una sistema fiscal progresivo y eficiente, y generando pactos sociales para aumentar los recursos para áreas críticas. Un renombrado filósofo, Peter Singer (1999), plantea en un artí- culo relativamente reciente del New York Times que no es posible que los estratos prósperos de las sociedades ricas se libren de la carga de conciencia que significa convivir con realidades masivas de abyecta pobreza y sufrimiento en el mundo, y que deben encarar de frente su situación moral. Su sugerencia se puede aplicar a similares estratos de América Latina.

Décima falacia: no hay otra alternativa o el consenso intelectual intacto

Una argumentación preferida del discurso económico ortodoxo es que las medidas que se adoptan son las únicas posibles. No habría otro curso de acción alternativo. Por tanto, los graves problemas so- ciales que crean son inevitables. La larga experiencia del siglo XX está llena de fracasos históricos de modelos de pensamiento que se autopresentaron como el “pensamiento único”. Parece demasiado com- plejo el desarrollo como para pensar que sólo hay una única vía. Por otra parte, en diferentes regiones del globo los hechos no han favore- cido al “pensamiento único”. Resumiendo la situación, dice William Pfaff (Internacional Herald Tribune 2000): “El consenso intelectual sobre las políticas económicas globales se ha roto”. En el mismo sen- tido opina Felix Rohatyn (Financial Times 2000), actual embajador de EE.UU. en Francia: “Para sostener los beneficios (del actual siste- ma económico) en EE.UU. y globalmente tenemos que convertir a los perdedores en ganadores. Si no lo hacemos, probablemente todos nosotros nos convertiremos también en perdedores”. Amartya Sen (2000), a su vez, destaca: “Ha habido demostraciones recientemente no sólo frente a las reuniones financieras internacionales, sino tam- bién en forma de protestas menos organizadas, pero intensas en dife-

63

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

rentes capitales, desde Jakarta y Bangkok hasta Abidjan y México. Las dudas acerca de las relaciones económicas globales continúan vinien- do de diferentes confines del planeta, y hay suficiente razón para ver estas dudas acerca de la globalización como un fenómeno global, son dudas globales no una oposición localizada”. El clamor por cambios en las reglas de juego globales que afectan duramente a los países en desarrollo es muy intenso. Comprende una agenda muy amplia, desde temas por los que ha clamado el Papa Juan Pablo II poniéndose a la cabeza de un vasto movimiento mundial que exige la condonación de la deuda externa para los países más pobres, pasando por el reclamo por las fuertes barreras a los productos de los países en desarrollo, hasta el hecho de que la ayuda internacional al desarrollo ha bajado (de 60.000 a 50.000 millones de dólares en los noventa) y está en su nivel más bajo en muchas décadas. El presidente del Banco Mundial, Wolfensohn (2000), ha calificado a este hecho como de “crimen”. Ha destacado la “ceguera de los países ricos, que destinan sumas insignificantes a la ayuda al desarrollo, no se dan cuenta de lo que esá en juego”. Respecto a la necesidad de una política global alternativa, señala el PNUD (2000): Se debe “formular una nueva generación de programas centrados en hacer que el crecimiento sea mas propicio a los pobres, esté orientado a superar la desigualdad y destaque la potenciación de los pobres. Las recetas anticuadas de complementación del crecimiento rápido con el gasto social y redes de seguridad han demostrado ser insuficientes”. El economista jefe del Banco Mundial Stern (2000) también sugiere: «el crecimiento económico es mayor en países donde la distancia entre ricos y pobres es más pequeña y el gobierno tiene programas para mejorar la equi- dad, con reformas agrarias, impuestos progresivos, y buen sistema de educación pública”. Todos ellos van más allá del pensamiento único. La falacia de “que no hay otra alternativa” resulta cada vez más insos- tenible en la América Latina actual. Por una parte, en el mundo se advier- te una cada vez más activa búsqueda de alternativas. Por otro lado, hay en el escenario histórico presente países que han obtenido desempeños eco- nómicos y sociales exitosos siguiendo vías distintas al pensamiento eco-

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

nómico ortodoxo preconizado en la región. Entre ellos: Canadá, Corea del Sur, Japón, Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Israel, Holanda y otros. Pero el argumento fundamental es la realidad misma. el pensa- miento único ha producido resultados muy dudosos en América Latina. La CEPAL (2000) describe así la situación social presente: «Hacia fines de los noventa las encuestas de opinión muestran que porcentajes cre- cientes de la población declaran sentirse sometidas a condiciones de ries- go, inseguridad e indefensión. Ello encuentra sustento en la evolución del mercado de trabajo, el repliegue de la acción del Estado, las nuevas formas institucionales para el acceso a los servicios sociales, el deterioro experimentado por las expresiones tradicionales de organización social, y las dificultades de la micro y pequeña empresa para lograr un funciona- miento que las proyecte económica y socialmente». Reflejando el desen- canto con las políticas aplicadas en muchos casos, una encuesta masiva, el Latín Barómetro 2000, encuentra, según describe Mulligan, (Financial Times 2000) que “los latinoamericanos están perdiendo la fe el uno en el otro, así como en sus sistemas políticos y en los beneficios de la privatización”. Respecto a este ultimo punto la encuesta informa que el 57% no está de acuerdo con el argumento de que la privatización ha beneficiado a su país. “Para mucha gente, dice Marta Lagos, directora de la encuesta, la privatización significa costos más altos y virtualmente el mismo nivel de servicios”. La población latinoamericana no acepta la falacia de que no hay alternativas que tienen necesariamente altísimos costos sociales y pro- vocan el desencanto. Aparece en su imaginario con fuerza creciente que es posible, como lo han hecho otros países en el mundo, avanzar en el marco de las singularidades de cada país y respetando sus reali- dades nacionales, hacia modelos de desarrollo con equidad, desarrollo compartido, o desarrollo integrado, donde se busca armonizar las metas económicas y sociales. Ello implica configurar proyectos nacionales que impulsen, entre otros, la integración regional que puede ser un poderoso instrumento para el fortalecimiento económico de la región y su reinserción adecuada en el sistema económico global, el impulso vigoroso a la pequeña y mediana empresa, la democratización del ac-

65

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

ceso al crédito, el acceso a la propiedad de la tierra para los campesi- nos, una reforma fiscal orientada hacia una imposición más equitati- va y la eliminación de la evasión, la puesta al alcance de toda la pobla- ción de la tecnología informática, la universalizaron de la cobertura en salud, la generalización de posibilidades de acceso a educación pre- escolar y de finalización de los ciclos primario y secundario. el desa- rrollo del sistema de educación superior, el apoyo a la investigación científica y tecnológica, el acceso de toda la población al agua potable, alcantarillado y electricidad, la apertura de espacios que permitan la participación masiva en la cultura. El cimplimiento de este tipo de metas requerirá, entre otros aspec- tos, reconstruir la capacidad de acción del Estado con un perfil des- centralizado, transparente, responsable, con un servicio civil profesionalizado, potenciar las posibilidades de aporte de la sociedad civil abriendo todas las vías posibles para favorecer su fortalecimien- to, articular una estrecha cooperación de esfuerzos entre Estado y sociedad civil, desarrollar la responsabilidad social del empresariado, practicar políticas activas para darle poder y participación a las comu- nidades desfavorecidas. Todos ellos pueden ser medios formidables en una sociedad democrática para movilizar las enormes capacidades de construcción y progreso latentes en los pueblos de América Latina.

Una mirada de conjunto

Hemos visto cómo las extendidas falacias que presentan una visión distorsionada de los problemas sociales de América Latina y de sus causas, conducen a graves errores en las políticas adoptadas y son parte de las dificultades para mejorar la situación. No ayudan a supe- rar la pobreza y la desigualdad, por el contrario, con frecuencia las refuerzan estructuralmente visiones como: negar la gravedad de la pobreza, no considerar la irreversiblidad de los daños que causa, argu- mentar que el mero crecimiento económico sólo solucionará los pro- blemas, desconocer la trascendencia del peso regresivo de la desigual- dad, desvalorizar la función de las políticas sociales, descalificar total-

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

mente la acción del Estado, desestimar el rol de la sociedad civil y del capital social, bloquear la participación comunitaria, eludir las discu- siones éticas y presentar el modelo reduccionista que se propone con sus falacias implícitas como la única alternativa posible. Estas visiones no son la causa única de los problemas, que tienen profundas raíces internas y externas, pero oscurecen la búsqueda de las causas y pretenden legitimar algunas de ellas. Buscar caminos dife- rentes exige enfrentar y superar éstas y otras falacias semejantes. Ello aparece en primer lugar como una exigencia ética. En el texto bíblico la voz divina reclama “No te desentiendas de la sangre de tu prójimo” (Levítico 19:16). Las sociedades latinoamericanas y cada uno de sus miembros no pueden ser indiferentes frente a los infinitos dramas familiares e individuales que a diario surgen de la problemática social de la región. Asimismo, deben ser muy autocríticas con las racionalizaciones de la situación y los autoengaños tranquilizadores. Al mismo tiempo atacar frontalmente las causas de la pobreza, no dando lugar a las negaciones y tergiversaciones, trabajar por restituir la ciudadanía a gran parte de los habitantes de la región, cuyos dere- chos humanos elementales están de hecho conculcados por las caren- cias sociales. Por último, frente a las falacias permítasenos elevar la voz de un gran escritor latinoamericano. Carlos Fuentes escribió (1995): “Algo se ha agotado en América Latina, los pretextos para justificar la pobreza”.

67

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

N OTAS

(1) Se puede encontrar la presentación de una serie de investigaciones recientes sobre el

(2)

(3)

capital social y sus impactos en Bernardo Kliksberg “El capital social y la cultura. Claves olvidadas del desarrollo”, Instituto de Integración Latinoamericana, INTAL/BID, Bue- nos Aires, 2000. Se refieren diversos datos e investigaciones sobre la superioridad gerencial de la partici- pación en Bernardo Kliksberg “Seis tesis no convencionales sobre participación en «Ins- tituciones y Desarrollo», revista del Instituto Internacional de Gobernabilidad, No. 2, diciembre 1998, Barcelona, España. El caso de Villa El Salvador es analizado en detalle por Carlos Franco en su trabajo “La experiencia de Villa El Salvador: del arenal a un modelo social de avanzada”, incluido en la obra Bernardo Kliksberg “Pobreza, un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial”, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, Caracas, cuarta edición 1997. Sobre el caso del presupuesto municipal participativo en Porto Alegre puede verse: Zander Navarro “La democracia afirmativa y el desarrollo redistributivo: el caso del presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil”. In- cluido en Edmundo Jarquin, y Andrés Caldera (comp.), «Programas sociales, po- breza y participación ciudadana», BID, Washington, 2000.

Jarquin, y Andrés Caldera (comp.), «Programas sociales, po- breza y participación ciudadana», BID, Washington, 2000.

REFERENCIAS

ALTIMIR, OSCAR (1994). Distribución del ingreso e incidencia de la pobreza a lo largo del ajuste. Revista de la CEPAL, No.52, abril. BERRY, ALBERT (1997). The income distribution threat in Latin America. Latin American Research Review, Vol. 32, No.2. BID (1998). Informe de progreso económico y social. Washington, DC. BIRDSALL, NANCY, ROSS, DAVID, y RICHARD SABOT (1996). La desigualdad como li- mitación para el crecimiento económico. En Gestión y Política Publica, CIDE, México, Primer semestre. BIRDSALL, NANCY (1998). Comentarios sobre el caso del Japón. Incluido en Emmerij L. y Nuñez del Arco J. (comp.). El desarrollo económico y social en los umbra- les del siglo XXI, BID, Washington. BIRDSALL NANCY, and JUAN LUIS LONDONO (1997). Assets inequiality matters: an asessment of the World Bank s approach to poverty reduction. American Economic Review, May. CEPAL (2000). Panorama Social de America Latina 2000. Santiago de Chile. Comisión Latinoamericana y del Caribe para el Desarrollo Social (1995). Informe sobre el desarrollo social. CEPAL, PNUD, BID. FINANCIAL TIMES (2000). NANCY DUNNE, “Fees issue entangles US debt relief plan”, October 18, 2000. FONDO DE POBLACIÓN MUNDIAL. (2000). Informe sobre la población mundial 2000. New York. FRENCH DAVIS, RICARDO (2000). Reformar las reformas en America Latina. El País, Madrid, 30 de junio.

BERNARDO KLIKSBERG

Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

FUENTES, CARLOS (1995). Introducción al informe de la Comisión Latinoamerica- na y del Caribe sobre el Desarrollo Social. CEPAL, PNUD, BID. HAVEL, VACLAV (2000). Discurso inaugural de la Asamblea conjunta del FMI y el Banco Mundial. Praga. KUSNETZ, SIMÓN (1970). Crecimiento económico y estructura económica. Edito- rial Gustavo Gill, Barcelona. LATINBAROMETRO (2000). Encuesta 1999. Santiago de Chile. MINTZBERG, HENRY (1996). Managing government. Government management. Haravard Business Review, May-June.

MULLIGAN, MARK (2000). Latin America sees optimism fade. Financial Times, May

10.

ONU. PNUD (2000). Informe sobre Desarrollo Humano 2000. New York. Organiza- ción Mundial de la Salud (2000). The World Health Report 2000. Ginebra. OPS. CEPAL (1998). Health, social equity and changing production patterns in Latin America and the Caribbean. Washington. OPS (2000). Situación de salud en las Américas, Indicadores básicos 2000. Was-

hington. PFAFF, WILLIAM (2000). The West globalization drive is proving a massive failure. International Herald Tribune, September 29. PNUD. Unión Europea (1999). Informe del proyecto “Estado de la region”. San José. ROHATYN , FELIX (2000). The costs of globalization, Financial Times, September

17 th .

PNUD (2000). Superar la pobreza humana. New York. SEN, AMARTYA (1998). Mortality as an indicator of economic succes and failure. The Economic Journal, January. SEN, AMARTYA (1998). Teorías del desarrollo a principios del Siglo XXI. Incluido en Emmerij L., Nuñez del Arco, J. El desarrollo económico y social en los umbrales del siglo XXI. BID, Washington. SINGER, PETER (1999). The Singer solucion to world poverty. The New York Times Magazine, September 5, New York. STALLING, BARBARA (1999). Conferencia, VII Congreso de Economistas de America Latina y el Caribe, Río de Janeiro. STERN, NICHOLAS (2000). Empowermente leads to enrichment. Financial Times, October 9. STERN, NICHOLAS (2000) En Washington Post, Steven Pearlstein, World Bank rethinks poverty, September 13. STIGLITZ, JOSEPH (1998). Mas instrumentos y metas mas amplias para el desarro- llo. Hacia un consenso post Washington. Reforma y Democracia, Revista del CLAD, No.12, Caracas. TAYLOR, CHARLES (1992). The ethics of authenticity. Harvard University Press. TOURAINE, ALAN (1997). Por una nueva política social. El País, 4 de agosto, Madrid. THE WORLD BANK (1998). The state in a changing world. Washington. THOMAS, VINOD (2000). Why quality matters. The Economist,October 7 th . London. UNICEF (1992). Menores en circunstancias especialmente difíciles. Caracas. VERRIER, ROBERTO (1999). Declaraciones del Presidente de la Asociación de Econo- mistas de America Latina y el Caribe. VII Congreso de Economistas de America Latina y el Caribe, Río de Janeiro, Septiembre 10.

69

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

WASHINGTON POST (2000). Steve Pearlstein, World Bank Rethinks poverty. September 13, Washington. WOLFENSOHN, JAMES (2000). Declaraciones al diario francés Liberation, Paris, julio 10. WORLD BANK (2000). The quality of growth, Washington, DC.

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

JOAN PRATS CATALÁ*

El fantasma de la disolución social

L a gobernabilidad parece estar convirtiéndose en uno de los pro- blemas de nuestro tiempo. En 1975, Crozier, Huntington y

Watanuki presentaron a la Comisión Trilateral un informe sobre «la gobernabilidad de las democracias» que produjo no poca polémica (1). La tesis más importante era que los problemas de gobernabilidad en Europa Occidental, en Japón y en Estados Unidos, procedían de la brecha creciente entre, por un lado, unas demandas sociales frag- mentadas y en expansión y, por otro, unos gobiernos cada vez más faltos de recursos financieros, de autoridad y de los marcos institucionales y las capacidades exigidas por el nuevo tipo de acción colectiva. Para conjurar los riesgos de ingobernabilidad se necesitaban cambios no sólo en las instituciones y en las capacidades de gobierno,

*Director del Instituto Internacional para la Gobernabilidad - PNUD, Barcelona. Destacado consultor internacional en materia de Reforma del Estado y Gobernanza Democrática para varios países de América Latina y el Caribe. Autor de importantes libros y ensayos. Licenciado en Derecho por la Universidad de Valencia y Doctor en Derecho en la Antigua Universidad de La Sorbona en París, Premio Extraordinario Universidad Autónoma de Barcelona. Se ha desempeñado como consultor en administración, gerencia pública y desarrollo institucional de varios organismos internacionales: la OCDE, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Unión Europea, y la Agencia Española de Cooperación Internacional y Gobierno de Cataluña, entre 1985 y 1998. También ha servido como asesor del Presidente del BID en materia de reforma del Estado entre 1995-1999. Ha publicado diversos artículos y libros en el campo de la administración pública, la gobernabilidad, y el desarrollo institucional.

71

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

sino también en la actitud de los ciudadanos. Dicho en lenguaje más actual, para fortalecer la gobernabilidad democrática había que reinventar, no sólo el gobierno, sino también la ciudadanía. En 1975 se inició la crisis fiscal de las democracias avanzadas y, con ella, el cuestionamiento del Estado del Bienestar, es decir, del exitoso mode- lo de gobernabilidad nacido tras la Segunda Guerra Mundial. En las conclusiones del Informe de 1975 puede leerse: “Las disfunciones de la democracia han producido tendencias que impiden ahora ese mismo funcionamiento:

1. El funcionamiento exitoso de los gobiernos democráticos, las vir- tudes democráticas del individualismo y la igualdad han condu- cido a una deslegitimación general de la autoridad y a una pérdi- da de confianza en el liderazgo.

2. La expansión democrática de la participación y el involucramiento político han creado una sobrecarga en el gobierno y una expan- sión desequilibrada de las actividades gubernamentales, exacer- bando las tendencias inflacionarias en la economía.

3. Se ha intensificado la competencia política, que es esencial para la democracia, lo que ha llevado a una desagregación de los inte- reses y a un declive y fragmentación de los partidos políticos.

4. La receptividad de los gobiernos democráticos hacia el elec- torado y las presiones sociales han estimulado el parroquialismo nacionalista en el modo en que las sociedades democráticas conducen sus relaciones internacionales.” (Crozier y otros: 1975, pág. 161).

Durante el último cuarto de siglo las democracias occidentales avan- zadas han protagonizado un drástico reajuste de sus economías, socieda- des, modos de gestión privado y público, mentalidades y relaciones de poder: todos estos procesos han llevado a formular la insuficiencia del gobierno o gobernación (“governing”) y la necesidad de la “gobernanza” (traducción propuesta de “governance” por la Real Academia Española de la Lengua y por la Unión Europea) para asegurar la “gobernabilidad” de las democracias en nuestro tiempo. A todos estos procesos y concep- tualizaciones nos referimos más adelante.

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

En los años 70 se inicia también la llamada Tercera Ola de Democra- tización con el derrocamiento de la dictadura portuguesa de Salazar me- diante un golpe militar. La ola comenzó en el sur de Europa a mediados de los 70, alcanzó a los regímenes militares de América del Sur a finales de los 70 y comienzos de los 80, y llegó al Este, Sudeste y Sur de Asia a partir de mediados y fines de los 80. Durante el final de los 80 tuvo lugar un florecimiento de transiciones de los antiguos regímenes comunistas del Este de Europa y la antigua Unión Soviética así como de Centroamérica hacia la democracia. La ola llegó a Africa en los 90, iniciándose allí preci- samente en febrero de 1990 con la liberación de Nelson Mandela y la legalización del Congreso Nacional Africano (2). En este contexto y particularmente en América Latina aparece un nuevo uso de la palabra “gobernabilidad”: se trata de que la transición a la democracia y la democracia misma sean “gobernables”, tanto para evitar la regresión al autoritarismo como para avanzar y consolidar la democra- cia mejorando su desempeño económico, social y político. La inquietud por la gobernabilidad subyace a toda la práctica política y a la reflexión politológica sobre la transición a la democracia en América Latina. La conciencia de las correlaciones de poder entre los actores estratégicos con- dicionaron, no sólo las estrategias de transición, sino la definición misma de democracia que se acabó adoptando.

“La experiencia de la salida forzada del régimen militar que go- bernaba la Argentina desde 1966, que culminó con la llegada al po- der de grupos opositores “maximalistas”, constituyó un hito en la literatura sobre transiciones democráticas. Guillermo O’Donnell (1979) modeló el proceso de salida del régimen autoritario como un juego de resultado incierto dependiendo de las acciones de los acto- res –por una parte los duros y los blandos del régimen y, por otra, la oposición maximalista y la moderada– de su capacidad para liderar y gobernar a los suyos y de sus márgenes de maniobra. Más aún, la lectura de dicha experiencia hecha por O’Donnell permitió vincular analíticamente la modalidad de la salida del régimen militar con las posibilidades de consolidación democrática. Por contraste a lo suce- dido en Argentina, para O’Donnell la ruta más prometedora para

73

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

un exitoso proceso de transición y posterior consolidación democrá- tica es la de una alianza tácita o explícita entre los blandos del régi- men y la oposición moderada. Los términos de la negociación entre los socios de esta empresa, agregaba Przeworski (1988) deberían ser capaces de perdurar en el nuevo régimen. Para ello, los demócratas deberían dar garantías creíbles a los militares y sus aliados de clase que ciertos temas del pasado no serían revisados y que ciertos privile- gios perdurarían bajo el nuevo régimen. Por ello, este analista con- cluía en tono pesimista, que muy probablemente las democracias deberían pagar el precio de cierto conservadurismo por su existen- cia, retirando ciertos temas del dominio público y del brazo de la justicia (…). Este tono cauteloso y moderado prevaleció también a la hora de adoptar una definición de democracia. En este sentido los analistas dejaron de lado una posible definición que la identifica con resultados sustantivos, tanto sociales como económicos, y en su gran mayoría adoptaron una que la identifica con procedimientos para la solución de problemas políticos. La definición de poliarquía de Dahl

Eduardo

Feldman, La Reflexión de la Evolución Politológica sobre la Democra- tización en América Latina: del cambio de régimen a la gobernabilidad y las instituciones, en Instituciones y Desarrollo, Número 8 y 9 extraor- dinario, 2001.

A lo largo de los 90 va diluyéndose el dogma anterior de la neutrali- dad política de la cooperación para el desarrollo. Crecientemente se acep- ta la democratización como un objetivo legítimo de desarrollo. Las agen- cias multilaterales y bilaterales van estableciendo programas de ayuda o cooperación a la democratización (3) . América Latina es un continente privilegiado en este sentido. Especialmente el PNUD América Latina impulsa proyectos de fortalecimiento de la gobernabilidad democrática. Otras Agencias preferirán adoptar como objetivo de su cooperación el concepto más neutral de “governance”, aunque abriéndose progresiva- mente a los contenidos democráticos (4). La gobernabilidad democrática es en gran parte una construcción de y para los procesos de democratización latinoamericanos, sin perjuicio de que resulte perfectamente generalizable. Las democratizaciones latinoa-

(1971) se transformó en un punto focal de la discusión

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

mericanas se producen además en un tiempo en que está cambiando el entorno y el paradigma tecnoeconómico, en que se ha agotado el modelo de desarrollo por sustitución de importaciones, con nula capacidad de maniobra fiscal por la carga de la deuda, crecientes retos sociales y escasas capacidades institucionales. La agudeza de los desafíos hará que vayan desmoronándose los regímenes autocráticos –ayudado el proceso en los 90 por el fin de la Guerra Fría– pero también hará que las “viejas demo- cracias” latinoamericanas experimenten serias dificultades y formas de regresión neoautoritarias y que las nuevas democracias experimenten graves problemas de consolidación. Es en este sentido que se plantea en casi toda la región no sólo la transición a la democracia, sino el problema de la gobernabilidad democrática. Los mexicanos, más reticentes inicialmente al uso de esta expresión, después de las elecciones de 2000 que han con- vertido el país en una verdadera poliarquía, son los que quizás la están utilizando hoy más profusamente. Sin embargo, carecemos de un marco conceptual y analítico que nos permita abordar con una mínima precisión el tema de la gobernabilidad democrática. En términos prácticos, cuando se trata de concretar qué hay que atender y hacer para que una democracia sea gobernable, las propuestas son tantas y tan diversas que la “gobernabilidad” parece el nuevo compendio de las ciencias sociales. Frente a la desconfianza inicial por la palabra, a partir de cierto mo- mento todo es gobernabilidad: asegurar mayorías parlamentarias a los presidentes, construir consensos y coaliciones, fortalecer el sistema electoral y de partidos políticos, asegurar la suficiencia financiera del Estado, reordenar sus relaciones con los poderes descentralizados, re- formar la policía y el ejército, introducir la nueva gestión pública, fortalecer el Poder Judicial y el estado de derecho, garantizar los dere- chos humanos, prevenir y gestionar conflictos y desastres, proveer

bienes públicos

sión exclusivamente política y se pasa a hablar de gobernabilidad eco- nómica, social, medioambiental, educativa, urbana De una idea inicial meramente politológica, muy sencilla y acota- da, centrada en que las relaciones entre el presidente y el Legislativo

La gobernabilidad deja incluso de tener una dimen-

75

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

(recuérdese el debate entre presidencialismo y parlamentarismo plan- teado desde la “gobernabilidad”) se articulen de modo tal que no se bloquee la toma de decisiones y se ponga en riesgo el proceso de de- mocratización, se ha pasado a un uso desbordado de la palabra que ya parece muy difícil de embridar conceptualmente. La razón de este éxito, que ya desborda el ámbito latinoamericano, se encuentra quizás en que los grandes cambios registrados en el mundo durante los últimos 25 años plantean cuestiones que ya no pueden calificarse de mejor gobierno, administración o gestión pública. Lo que está en juego en muchos países (y en muchos sistemas sociales) no es el buen gobierno, sino la gobernabilidad misma. El riesgo ya no es el mal gobierno sino la ingobernabilidad y la amenaza de anomia y desintegración social que conlleva. El fantasma de la ingobernabilidad no evoca sólo la regresión autoritaria o la pérdida de eficacia y eficien- cia, sino el estado de naturaleza aludido en el Leviatán de Hobbes en 1651, en el cual la vida humana sin un Estado efectivo capaz de pre- servar el orden es “solitaria, pobre, desagradable, brutal y corta”. Los problemas de gobernabilidad ya no se dan, además, sólo a escala nacional: hoy son desafíos de naturaleza internacional plantea- dos por la problemática transición a la sociedad “info/global”. La cons- trucción de una economía que gracias a las nuevas tecnologías pueda funcionar en tiempo real y a escala planetaria, pero dejando amplios territorios marginados y profundizando las desigualdades, va a resul- tar forzosamente problemática. Tras la caída del Muro de Berlín en 1989 la hegemonía por la conducción del proceso corresponde clara- mente a los Estados Unidos, que la ejercen a través de la alianza institucionalizada en el G-8. En realidad, el intento de universaliza- ción de la democracia liberal –junto con la liberalización del comercio internacional, las desregulaciones y privatizaciones, la estabilidad macroeconómica y el ajuste estructural– forman parte del paquete de reformas –a veces conocidas como “Consenso de Washington”– im- pulsadas por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y, en general, los organismos multilaterales de cooperación, dirigidas a reestructurar y acomodar a los países en desarrollo en el nuevo orden

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

info/global. Pero si la economía se globaliza, no hay tendencia equi- valente en la política. Lo que determina la situación del globo en el nuevo milenio es la oposición entre globalidad económica y división política (Hobsbawm: 1999, 3) (5). Aunque tras la caída del comunismo por un momento pareció que la gobernabilidad global iba a ser más fácil debido al aparente incontenible avance de la democracia liberal, estamos sin embargo ante una situación muy inestable. Por varias razones:

1. Porque la mayoría de los Estados nominalmente democráticos carecen todavía de bases sociales, institucionales y de cultura po- lítica para consolidar una democracia estable.

2. Porque la incapacidad de muchos Estados para generar desarro- llo en el nuevo paradigma tecno/global genera pérdidas graves de legitimidad que se traducen en desgobierno, fraccionamientos y conflictos internos, regresiones autoritarias, fundamentalismos, economía criminal y corrupción, violencia, inseguridad y ame- naza a las libertades, resentimiento antihegemónico, guerras de baja intensidad y terrorismo. (6)

3. Porque las potencias hegemónicas de la globalización no parecen dispuestas a asumir los costes generados por éstas en los países que tienen menores capacidades para adaptarse a las nuevas exi- gencias del desarrollo, limitando los llamados “bienes públicos globales” a asegurar las condiciones para el funcionamiento efi- caz del libre comercio, sin incluir cuestiones decisivas de sostenibilidad del desarrollo, de reducción radical de la pobreza y las desigualdades, de derechos humanos o de construcción de democracias de calidad (7) .

“Los fracasos de este siglo han sido tan patentes, sobre todo en la esfera política y social, que se está perdiendo la fe en que los hombres son capaces de solucionar sus problemas. La locura de la ideología neoliberal y el abandono del proyecto de cambiar el mundo por la mayoría de gobiernos de la izquierda actual, me parecen igualmente síntomas de un notorio pesimismo intelectual. Esta abdicación ante los problemas del siglo XXI resulta sumamente peligrosa. Son pro- blemas abordables, insolubles sin decisiones humanas conscientes y

77

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

colectivas. La más urgente tarea frente al milenio es que los hombres y las mujeres vuelvan a los grandes proyectos de edificar una socie- dad mejor, más justa y más viable. Sin la fe en que estamos empeña-

Y hay lugar

para la esperanza

dos en grandes tareas colectivas no se consigue nada

(Hobsbawm: 1999, 12).

Veinticinco años después del informe de Crozier, Huntington y Watanuki sobre la ingobernabilidad de las democracias, Pharr y Putnam editaban, también bajo el auspicio de la Trilateral, un nuevo libro titula- do “Disaffected Democracies. What’s Troubling The Trilateral Countries? (8) . Si en el informe de 1975 la variable independiente eran los cambios socioeconómicos que planteaban problemas de gobernabilidad demo- crática, variable dependiente, ahora en el informe de 2000 la variable independiente y el problema que se tematiza es la caída de la confianza general han las instituciones y los liderazgos políticos. En efecto, aunque el compromiso con los valores democráticos es más firme que nunca, se observa empíricamente que la confianza en las instituciones y en los liderazgos democráticos ha disminuido en estos 25 años. Salvo en Ho- landa y parcialmente en Noruega, la satisfacción y la confianza en los partidos políticos, el Legislativo, la Administración y la confianza en la clase política en general en disminuido notoriamente. Esto se está tradu- ciendo a veces en demandas importantes de reformas políticas y electora- les, de reconstrucción de ciudadanía y del espacio democrático, de nue- vos cauces para la participación política. Pero en conjunto se registra una desvinculación creciente de la ciudadanía respecto de la vida política. Tratando de explicar este fenómeno se establecen tres variables depen- dientes: la información disponible por los ciudadanos, los criterios de evaluación de los ciudadanos y el desempeño de las instituciones demo- cráticas. La conclusión del informe que reseñamos es contundente: las causas de la pérdida de confianza en las instituciones democráticas no se halla en factores socioeconómicos, sino en la propia política. (9) Seguramente estamos ante una situación que podríamos des- cribir del modos siguiente: los ciudadanos creen más que nunca en la democracia pero no creen que la democracia cristalizada en las instituciones y liderazgos del presente sea capaz de hacer frente

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

a los desafíos planteados por un tiempo histórico nuevo: la transi- ción hacia la sociedad global, de la información y del conocimien- to. No estamos, pues, ante una crisis de los valores democráticos, más firmes y universalizados que nunca, pero sí seguramente ante una crisis de las formas y capacidades institucionales en que cris- talizaron estos valores en las sociedades industriales.

Del desbordamiento a la confusión conceptual:

gobernabilidad y “governance”

Con la notable excepción del PNUD latinoamericano y alguna otra, la comunidad del desarrollo no ha utilizado la expresión gobernabilidad (“governability”), sino “governance”, (N. de R.:

Carlos Fuentes afirma que la traducción correcta es gobernanza) a veces impropia y hasta conscientemente traducida al español como gobernabilidad. Adelantamos nuestra posición: gobernabilidad y “governance” son dos conceptos interrelacionados pero que es ne- cesario separar a efectos analíticos. ¿De dónde procede el éxito de la “governance” tanto en la acade- mia como en la comunidad del desarrollo y en general en la retórica político-administrativa actual? El uso es reciente, corresponde a los 90 y especialmente a su segunda mitad. Entre los 50 y los 70 la comu- nidad del desarrollo se aplicó a la reforma administrativa, entendida desde la racionalidad instrumental y la neutralidad política. Durante los 80 se introdujo la perspectiva de las políticas públicas y se teorizó el paso de la administración a la gestión o “management”público, manteniéndose la lógica de la racionalidad instrumental y la neutrali- dad política de la etapa anterior. Las políticas sintetizadas en el llama- do Consenso de Washington y los programas de reformas integrales del sector público que las acompañaron (“public sector management reform”) respondieron a esta misma lógica. En este contexto, por ejem- plo, el PNUD creó el MDD, “Management Development División”, que sólo entrados los 90 se convirtió en el MDGD, “Management Development and Governance División”. A lo largo de esta década la

79

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

palabra “governance” quedó incorporada al lenguaje de la comunidad del desarrollo.

El aprendizaje reseñado también nos ha hecho cambiar nuestro concepto de “governance” y tendrá que hacernos cambiar también nuestra práctica de cooperación a la misma. Hasta hace muy poco

tiempo por “governance” entendíamos “la forma en que el poder o

la autoridad política, administrativa o social es ejercida en el manejo

de los recursos o asuntos que interesan al desarrollo” (PNUD: 1997, Banco Mundial: 1995). La “governance” se confundía así en gran parte con el “public sector management” y la cooperación al desa-

rrollo con una operación de asistencia técnica facilitadora de nuevas

y mejoras “racionalidades instrumentales”. Se trataba, en suma, de

mejorar la eficacia y eficiencia de las organizaciones gubernamenta- les en la formulación y gestión de políticas públicas. El PNUD maneja hoy un concepto de “governance” completa- mente diferente. En nuestro último informe sobre desarrollo huma- no, nuestro nuevo administrador, el Sr. Malloch Brown, señala que ni los mercados, ni la política, ni la sociedad pueden funcionar sin instituciones y reglas y que éstas –la “governance”– ya no se refieren sólo a las organizaciones gubernamentales porque enmarcan y entre- lazan una serie interdependiente de actores que comprende los go- biernos, los actores de la sociedad civil y el sector privado, y ello tanto a nivel local como nacional e internacional (p. V). Nuestro informe enfatiza que “el desafío de la globalización no es detener la expansión de los mercados globales, sino encontrar las reglas y las instituciones de una mejor “governance” –local, regional, nacional y global– para preservar las ventajas de los mercados y la competencia global, pero también para proveer los recursos comunitarios y medioambientales suficientes para asegurar que la globalización tra- baja para la gente y no sólo para los beneficios” (p. 2). En este con- texto, “governance” para el PNUD significa hoy “el marco de reglas, instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los in- centivos para el comportamiento de los individuos, las organizacio- nes y las empresas” (p. 8). (Elena Martínez, directora del Buró de América Latina y el Caribe del PNUD, México, octubre 1999).

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

Este entendimiento de la “governance” como instituciones y re- glas que fijan los límites y los incentivos para la constitución y funcio- namiento de redes interdependientes de actores (gubernamentales, del sector privado y de la sociedad civil) así como la asunción de su importancia para el desarrollo tiene su causa en diversos factores:

1. La formulación de la teoría de la “governance” para explicar la gobernabilidad de la Unión Europea como estructura de toma de decisiones a través de redes de actores gubernamentales y no guber- namentales multinivel (10).

2. El reconocimiento desde la ciencia política más conectada al trabajo por el desarrollo de la necesidad de disponer de mejores marcos ana- líticos capaces de relacionar el régimen político con el desarrollo.

Desde una perspectiva politológica, Hyden ha desarrollado un concepto de” governance” basado en el concepto de “régimen” que es una convención para designar “las normas explícitas e implícitas que definen quiénes son los actores políticos relevantes y a través de qué canales y con qué recursos se posicionan activa y políticamente” (definición debida a Guillermo O’Donnell). Un régimen no es un conjunto de actores políticos, sino más bien un conjunto de reglas fundamentales sobre la organización del espacio público. Esta no- ción de espacio público comprende tanto al Estado como a la socie- dad civil y traza la línea divisoria entre público y privado Sobre esta base, Hyden desarrolla un concepto de “governance” como la gestión consciente de las estructuras del régimen con la mi- rada puesta en el fortalecimiento de la legitimidad del espacio públi- co. En esta definición, régimen y estructura de “governance” signifi- can lo mismo, y las estructuras se hallan basadas en normas. La legi- timidad es la variable dependiente producida por una “governance”

efectiva

tuales diferentes, aunque en la práctica se afectan mutuamente. “Governance” se refiere a la “metapolítica” y concierne a la estructu- ra institucional de la acción política tanto del gobierno como de los actores de la sociedad civil. Una aproximación del tipo “governance” debe explorar el potencial creativo de estos actores, y especialmente

“Governance” y políticas públicas son entidades concep-

81

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

la habilidad de los líderes de superar la estructura existente, de cam- biar las reglas del juego y de inspirar a otros para comprometerse en el esfuerzo de hacer avanzar la sociedad hacia nuevos y productivos caminos. La “governance” concierne a la institucionalización de los valores normativos que pueden motivar y proveer cohesión a los miembros de una sociedad. Esto implica que es improbable que pueda emerger un Estado fuerte en ausencia de una sociedad civil vibrante. De acuerdo con lo anterior, “governance” tiene dos dimensiones:

(a) una dimensión estructural, que hace referencia a los arreglos institucionales existentes en una sociedad dada, y (b) una dimensión dinámica o de proceso, que se refiere a las acciones de los actores que pueden afectar a la dimensión estructural. Esto permite focalizar la “governance” desde una perspectiva tanto analítica como normati- va. Desde la primera, “governance” implica un marco conceptual para captar los arreglos institucionales de la sociedad y la gestión de los mismos por los actores relevantes; desde la perspectiva normati- va, “governance” compromete el liderazgo moral de los actores para mejorar las estructuras institucionales existentes en aras de mejorar la capacidad de solucionar los problemas de acción colectiva” (Joan Prats, Some Strategic Foundations for Improving Management and Governance in Sub-Saharan Africa, UNDP-MDGD, 1996).

3. El reconocimiento desde la teoría de la gestión pública de que en sociedades de alta complejidad, diversidad, dinamismo e interdepen- dencia, la eficacia y eficiencia de la gestión ya no dependen sólo de la acción de gobierno o gobernación (“governing”), sino de la capaci- dad para la creación y gestión de redes de actores (11) , de cuya cali- dad depende la gobernabilidad

La gestión pública, según Metcalfe, debe ser entendida como ges- tión a nivel “macro” relacionada con el cambio estructural a nivel de relaciones multiorganizacionales, mientras que la gestión privada fun- ciona a nivel “micro” centrándose en organizaciones específicas. Los problemas emergen cuando los reformadores intentan implementar técnicas de gestión de nivel micro en un espacio multiorganizacional “donde no pueden suponerse ni el consenso en los fines ni la gestión por decisión de autoridad”. La gestión pública se refiere al cambio, no

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

a nivel organizacional o micro –que la meta de la gestión del sector

público y privado–, sino a nivel macro o estructural entendido como orientando la transición hacia un nuevo marco institucional. Metcalfe opina que la diferencia entre los dos niveles de gestión es similar a la que existe entre las reglas del juego y las estrategias de los actores. Es

fácil reconocer que cambiar las reglas del juego (la “governance” o la estructura institucional) es un cambio de naturaleza diferente al que implica cambiar las estrategias de los actores individuales. El profesor Kooiman ha desarrollado una interesante distinción con- ceptual entre “governing”, “governance” y “governability” que considera como fundamentos de una teoría sociopolítica de la “governance” in statu nascenti. Su punto de partida es que como consecuencia de la compleji- dad, la diversidad y el dinamismo de las sociedades contemporáneas, los esfuerzos de gobernación (“governing”) son por definición procesos de interacción entre actores públicos y los grupos de interés o individuos implicados. Gobernar (“governing”) en el sentido de Kooiman equivale a

la concepción de la gestión pública a nivel macro de Metcalfe. Consiste

fundamentalmente en coordinar, orientar, influir, equilibrar

interacción entre los actores políticos y sociales. Para concluir, Kooiman considera que la gobernación puede verse como intervenciones (orienta- das a metas) de actores políticos y sociales con la intención de crear una pauta de interacción más o menos estable y predecible dentro de un sistema sociopolítico que será tanto más posible cuanto más acorde sea

con los deseos u objetivos de los actores intervinientes. El concepto de gobernación se encuentra fuertemente vinculado al de “governance”. La governance puede verse como la pauta o es- tructura que emerge en un sistema sociopolítico como el resultado conjunto de los esfuerzos de interacción de todos los actores intervinientes. Esta pauta emergente conforma las reglas del juego en un sistema específico o, en otras palabras, el medio a través del cual los actores pueden actuar e intentar utilizar estas reglas de acuerdo con sus propios intereses y objetivos. El concepto de “governance” es básicamente una herramienta analítica y descriptiva. Pero en la medi- da en que una pauta de “governance” puede verse como el resultado

la

83

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

de las intervenciones de los actores, también tiene una dimensión normativa. Es posible preguntarse qué pauta de interacción resulta deseable (por ejemplo, en términos de incentivar el desarrollo), qué actores deben jugar un rol en la reforma institucional y qué constricciones deben tenerse en cuenta.

“Por gobernabilidad Kooiman entiende la cualidad conjunta de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte. Esta cualidad depende del ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades de go- bernación. Este concepto de gobernabilidad no contempla las necesi- dades como algo perteneciente a la sociedad y las capacidades como algo perteneciente al gobierno. En las sociedades interdependientes con- temporáneas las necesidades y capacidades deben verse también como interdependientes y por tanto a la vez como políticas y sociales, públi- cas y privadas, referentes al estado y a la sociedad. La capacidad de gobernar de un sistema está claramente conectada a sus procesos de “governance” y de gobernación. Sin un ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades no puede existir gobernabilidad. Pero este ajuste depende de las estructuras de “governance” y de los actores de gobernación (“governing actors”). Las necesidades y las capacidades se construyen socialmente y el resultado final depende de la estructura institucional o fábrica social y de los actores”. Joan Prats, Some Strategic Foundations for Improving Management and Governance in Sub-saharian Africa, Paper, 1996

4. El creciente reconocimiento, desde diversas y hasta opuestas aproxi- maciones académicas, de la importancia de las instituciones para el desarrollo. Tanto desde la historia económica neoinstitucionalista de North como desde el neoinstitucionalismo de la “elección racional” de Mancur Olson , y la perspectiva no institucionalista de Amartya Sen, así como desde la gran diversidad de estudios empíricos desa- rrollados, existe un consenso cada vez mayor sobre la correlación fundamental entre instituciones y desarrollo

“Los individuos vivimos y operamos en un mundo de institucio- nes, de las que no somos siempre conscientes, muchas de las cuales

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

transcienden hoy las fronteras nacionales. Nuestras oportunidades y perspectivas dependen en gran medida de las instituciones que exis- ten y de cómo funcionan. Las instituciones no sólo contribuyen a nuestras libertades, sino que deben ser evaluadas en función de su contribución a nuestras libertades. Así lo exige el contemplar el de- sarrollo humano como libertad. Amartya Sen (2000), El Desarrollo como Libertad, Barcelona, Paidós).

El uso creciente de la palabra “governance” como distinta de “governability” ha llevado a la Real Academia Española y a la Unión

Europea, que sepamos al menos, a proponer su traducción por “gobernanza” un galicismo medieval en desuso (12) . Cualquiera que sea la suerte de la traducción propuesta, lo que se quiere significar es

la diferencia conceptual entre “gobernanza” y “gobernabilidad” a pe-

sar de la reconocida imprecisión del campo semántico de ambas. En un trabajo reciente, Renate Mayntz recuerda que la propia pa- labra “governance” está experimentando una interesante evolución semántica: inicialmente “governance” se utilizó como sinónimo de “governing” (que proponemos traducir por gobernación) o proceso de gobernar a través de las organizaciones de gobernación (“governing organizations”). Pero –advierte– el campo semántico de la palabra se ha ampliado con dos nuevas acepciones: (1) hoy se recurre a

“governance”, en primer lugar, para indicar “un nuevo estilo de go- bierno, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado por

un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado”; (2) pero, en segundo lugar, se está recurriendo

a “governance” para indicar algo mucho más amplio: inicialmente

desde la economía de los costes de transacción, pero con mayor gene- ralidad después, se descubrieron formas de coordinación social dife- rentes no sólo de la jerarquía sino de los mercados, recurriéndose entonces a la expresión “governance” para designar toda forma de coordinación de las acciones de los individuos y las organizaciones entendidas como formas primarias de la construcción del orden so- cial. Esta segunda acepción amplía de modo tal el campo semántico

85

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

que la “governance” pierde pie en la teoría política para convertirse en una teoría general de las dinámicas sociales (13) . En tal caso la pre- gunta es si la gobernanza como paradigma emergente puede aportar algo que no aporte una perspectiva institucionalista de la política.

La gobernabilidad pura y pura:

su relación problemática con el desarrollo

La gobernabilidad es una cualidad que proponemos para de las socie- dades o sistemas sociales, no para sus gobiernos. Hablamos de la gobernabilidad de un país o de una ciudad, no de sus gobiernos, aun- que obviamente las cualidades y calidades de éstos son un factor importantísimo de la gobernabilidad. Un sistema social es gobernable cuando está estructurado sociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales –que pueden registrar diversos niveles de institucionalización– dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias. Esta es una caracterización inicial de la gobernabilidad muy inspirada en la formulada por Coppedge (14), que nos pare- ce válida como punto de partida, aunque para llegar a una caracte- rización final que creemos bastante diferente y ya relevante a los efectos del desarrollo. La formulación más elaborada de este concepto inicial exige: 1. desarrollar el concepto de actor estratégico. 2. desarrollar el concepto de reglas y procedimientos de ejercicio de autoridad. 3. considerar si el orden público debe incluirse como un elemento del concepto de gobernabilidad 4. finalmente, considerar si el concepto de gobernabilidad es un concepto meramente positivo o puede abordar- se también desde una perspectiva normativa. Consideremos, en primer lugar, el concepto de actor estratégico. Por tal entendemos a todo individuo, organización o grupo con re- cursos de poder suficientes como para impedir o perturbar el funcio-

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

namiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de solución de conflictos colectivos. Sin recursos de poder suficientes para socavar la gobernabilidad no hay actor estratégico. Los recursos de poder pueden proceder del control de determinados cargos o funciones públicas (ejército, legisla-

tivo, presidencia, política económico-financiera, sistema judicial, go-

o del control de factores de

biernos estaduales o municipales claves

producción (capital, trabajo, materias primas, tecnología

trol de la información y las ideas (medios de comunicación social

principalmente

ciales desestabilizadoras (grupos de activistas

)

) o del con-

)

o de la posibilidad de producir movilizaciones so-

)

o de la autoridad moral

(iglesias).

“Cada recurso tiene un grupo prototipo asociado a él: el gobier- no y la burocracia con los altos cargos públicos, los tecnócratas y los medios de comunicación con las ideas y la información, las empresas con los factores de producción, el ejército y la policía con la fuerza violenta, los partidos políticos con los activistas, y la autoridad mo- ral con la Iglesia. Sin embargo, algunos grupos derivan su poder de más de un recurso: los partidos cuentan con activistas, ideas, autori- dad moral (cuando son respetados) y los cargos públicos (cuando están en el gobierno); el gobierno cuenta con todos los recursos po- sibles en un momento o en otro. Cualquier grupo que controle uno o más de estos recursos es potencialmente un actor estratégico. Pero su poder también depende de la solidez del grupo, o del grado en el cual los miembros individuales o los subgrupos que los componen se comportan como un bloque sólido. La solidez depende de la organi- zación, la unidad y el objetivo del grupo. La organización cuenta porque los grupos latentes tienen poco poder, mientras que los gru- pos pequeños que pueden hacer demandas concertadas, y proseguir- las, ejercen un poder desproporcionado a sus recursos. La unidad importa porque un grupo que trabaja por un objetivo común es más poderoso que un grupo dividido trabajando por objetivos contra- rios. Finalmente, el ejercicio efectivo del poder depende del grado en el que el grupo tienen un claro objetivo, ya que incluso un grupo bien organizado, dotado y unido tiene poco poder si carece de un

87

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

“proyecto” que promover. Los actores estratégicos típicos en Améri- ca Latina son el gobierno (los líderes políticos en la Administración), el ejército, la burocracia y las empresas estatales, las cuales son cono- cidas colectivamente como el Estado; las asociaciones de empresa- rios, los sindicatos y confederaciones de trabajadores, las organiza- ciones de agricultores, la Iglesia y otros grupos de interés, a los que se conoce colectivamente como la sociedad; y los partidos políticos que intentan ser un mediador entre el Estado y la sociedad”.

Michael Coppedge (1996), 93

Todo análisis de gobernabilidad comienza con el establecimiento del mapa de los actores estratégicos. Para ello hay que superar el simplismo del tipo relaciones “Estado-sector privado-sociedad civil” para intentar captar la complejidad y diversidad de los actores, sus expectativas y conflictos, las reglas de interacción explícita o implíci- tamente adoptadas, y la adecuación de todo ello a los desafíos que el sistema sociopolítico tiene planteados. El análisis tiene que comenzar identificando en un momento his- tórico dado los actores estratégicos –internos o internacionales–, los recursos de poder que controlan, su solidez interna, sus expectativas, sus mapas mentales, su capacidad para representar o para agregar los intereses que dicen representar o expresar, el tipo de alianzas estraté- gicas –internas o internacionales– y los conflictos en los que están envueltos. El análisis no se conforma con abstracciones excesivamen- te simples del tipo “el Estado”, “el sector privado” o las “organizacio- nes de la sociedad civil”. Hay que descender al nivel de organizacio- nes, grupos y personas. Por ejemplo, al Estado es conveniente verlo como una suma de partidos políticos, presidente, burocracia, ejérci- to, empresas estatales, Poder Judicial, grupos parlamentarios estraté-

gicos

les generales y de sector o empresas clave, nacionales o transnacionales,

sindicatos

rosas, organizaciones no gubernamentales, iglesias y otros grupos es-

tratégicos

Al sector privado debe vérselo como asociaciones empresaria-

La sociedad civil debe especificarse en asociaciones pode-

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

En segundo lugar, debemos desarrollar el concepto de “reglas y procedimientos” a través de los que se toman decisiones de autoridad

y los actores estratégicos resuelven sus conflictos. Coppedge llama

“fórmulas” a estas reglas y procedimientos. En realidad, estas reglas, procedimientos o fórmulas –formales o informales– constituyen el

verdadero régimen político de un país. Las reglas y procedimientos son fundamentales porque deciden cómo se toman e implementan las decisiones de autoridad y, al hacer- lo, definen quiénes son los actores estratégicos, cómo puede llegar a accederse a esta categoría dentro del sistema de gobernabilidad esta- blecido, qué relaciones de simetría o asimetría de poder se dan entre los actores, cómo se resuelven los conflictos entre los mismos, cómo protege cada uno los beneficios conquistados en el seno de una “coa- lición distributiva” Estas reglas y procedimientos determinan el tipo de relaciones que

se establecen entre el poder político, por un lado, y la esfera económi-

ca y social, por otro. Pueden estar más o menos institucionalizadas, entendiendo por tal, el grado en el que su acatamiento es más o me- nos el fruto del acatamiento a una voluntad personal o a unas reglas y procedimientos abstractos que se acatan por encima e independiente- mente de las personas. La institucionalización así entendida es lo que Rousseau llamaba el “salto civilizatorio” o paso del gobierno de las personas al gobierno de las leyes. El grado mínimo de institu- cionalización vendría representado por la sujeción de todos los acto- res estratégicos, incapaces de darse un mínimo orden contractual o legal de interacción, a un autócrata que garantizaría con su voluntad discrecional el orden y la paz social. La gobernabilidad será tanto mayor cuanto mayor sea el horizonte de duración de las reglas y procedi- mientos, es decir, su institucionalización. Cuando la gobernabilidad es procurada por el arbitrio de un caudillismo personalista que des- cuida la formación de instituciones duraderas que lo hagan prescindi- ble, estaremos ante una gobernabilidad falente, ocasional, no sosteni- ble, independientemente de que el caudillo haya conquistado el po- der electoralmente o por la fuerza. Napoleón reconoció esta elemen-

89

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

tal verdad cuando dijo que “los hombres no pueden fijar la historia. Sólo las instituciones pueden hacerlo”. Las reglas y procedimientos de la gobernabilidad serán tanto más du- raderas cuanto mayor grado de conflicto entre los actores estratégicos sean capaces de contener y procesar pacíficamente. La crisis de gobernabilidad sólo se produce en realidad cuando el conflicto entre los actores tradicionales por su poder relativo o el conflicto con nuevos acto- res emergentes ponen en cuestión, no una regla, procedimiento o fórmu- la específicos, sino la misma matriz institucional que expresaba la estabi- lidad o equilibrio del sistema sociopolítico. Hay muchos conflictos que lejos de poner en crisis la gobernabilidad, mediante su solución positiva contribuyen a la adaptabilidad y fortalecimiento de las fórmulas de gobernabilidad existentes. En este sentido cabría hablar de eficiencia adaptativa para designar aquella cualidad de las fórmulas que posibilita el reconocimiento y solución positiva de los conflictos mediante la adapta- ción de las fórmulas a los nuevos equilibrios entre los actores estratégicos. En sociedades dinámicas, complejas, diversas y volis nolis impactadas por la internacionalización, los actores estratégicos viven permanen- temente oportunidades y amenazas para aumentar o disminuir su poder relativo. Además, muchos grupos de interés pugnan por per- manecer o por acceder a la condición de actor estratégico. Cada cam- bio tecnológico, económico, social o del entorno genera un nuevo escenario de amenazas y oportunidades para el conjunto de actores estratégicos. La apertura del proceso privatizador puede ser una exce- lente oportunidad para algunas élites económicas y políticas locales aliadas a capitales transnacionales, pero es una amenaza para los sin- dicatos que habían hecho de la patrimonialización parcial de estas empresas uno de sus recursos de poder más importantes. La pérdida por las Fuerzas Armadas de los sectores empresariales que aún con- trolan en algunos países latinoamericanos es una pérdida de un recur- so de poder de éstas, pero puede ser una oportunidad para los sectores empresariales privados. El intento de creación de un servicio civil meritocrático será visto como una oportunidad por los servidores ci- viles profesionales y por los aspirantes cualificados para serlo, pero

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

será vivido como una amenaza por los partidos políticos que toman la clientelización del servicio civil como un recurso de poder. La garan- tía internacional del respeto a los derechos humanos puede vivirse como una pérdida de poder por los organismos represores tradiciona- les, pero como una oportunidad para devenir actor estratégico por

parte de grupos tradicionalmente reprimidos. El grupo que quiere proteger o incrementar su poder relativo puede utilizar diferentes tácticas: fortalecer sus recursos de poder y efectividad, buscar nuevas alianzas, socavar el poder de los otros grupos, conseguir recursos de poder diferentes de los que le son característicos (sindicatos que consiguen propiedad de empresas; iglesias que crean o influyen en partidos políticos; empresarios que controlan medios de comunicación ), ordenar sus recursos con más eficacia mediante el fortalecimiento organizativo. (Coppedge: 67). El grupo que quiere ser reconocido como actor estratégico puede pretender encontrar su espacio dentro de la ma- triz institucional mediante la modificación de alguna fórmula específica de la misma: caso de los zapatistas en México y de algunos otros movi- mientos indígenas emergentes, o, por el contrario, puede plantear un cambio fundamental de la matriz institucional como sucede con algunos movimientos guerrilleros y algunos planteamientos indígenas. Las tácti- cas que utilizarán son completamente diferentes: desde el cambio en la coalición gobernante, la provocación de la crisis ministerial, la votación de no confianza, la moción de censura, la reforma constitucional o legis-

hasta la subversión, la guerra, la violencia, el terrorismo, la

lativa, etc

movilización social, la agitación ideológica, la búsqueda de alianzas inter- nas e internacionales. En Venezuela, el actual presidente Chávez utilizó diversas tácticas y recursos de poder para provocar una alteración radical de la matriz institucional de la Cuarta República plasmada en las fórmu- las aún en gestación de la gobernabilidad incierta característica de la Quinta

República. El concepto de gobernabilidad asume, pues, el conflicto entre ac- tores como una dimensión fundamental sin la que no sería posible interpretar la dinámica de las reglas, procedimientos o fórmulas lla- madas a asegurar la gobernabilidad en un momento y un sistema

91

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

sociopolítico dados. A mayor eficiencia adaptativa de las fórmulas, mayor será el grado de procesamiento de los conflictos, mejor el apren- dizaje colectivo y el desarrollo incremental de nuevas fórmulas y, en definitiva, mayor la calidad de la gobernabilidad existente. En tercer lugar, debemos debatir si la gobernabilidad exige sólo la aceptación de las reglas y procedimientos por los poderosos o exige, además, un grado de cumplimiento –voluntario o por la fuerza– mí- nimo y generalizado de las decisiones de autoridad también por parte también de los actores no estratégicos y de la gente en general. En palabras más tradicionales, se trata de saber si la gobernabilidad exige el orden público general. La cuestión es importante en algunos con- textos nacionales y urbanos latinoamericanos en los que los actores estratégicos han conseguido dirimir electoralmente sus conflictos – bajo mayor o menor tutela internacional– y establecer algún sistema de frenos y contrapesos –con fuertes rasgos informales– en sus interrelaciones, pero sin llegar a generar un ordenamiento universal de las interacciones. Fuertes bolsas de informalidad o exclusión viven al margen del orden generado por y para los actores estratégicos. El horror de la sociedad al vacío hace que en estos agujeros de institucionalidad formal se desarrollen estructuras informales que pueden llegar a ser culturales e institucionalizadas y que en general conviven con fuertes dosis de anomia, desintegración social, pobreza, economía de supervivencia y emprendimientos criminales. El debate gira sobre si la desestructuración social con todas sus graves conse- cuencias significa ingobernabilidad cuando los actores poderosos son capaces de impedir el nacimiento de nuevos actores que produzcan conflictos que las reglas y procedimientos vigentes no son capaces de resolver. La respuesta a este debate exige, creemos, considerar las rela- ciones entre gobernabilidad y desarrollo. La pregunta es ¿gobernabilidad para qué? Si la gobernabilidad es compatible con las dictaduras, la represión feroz, los caudillismos personalistas que abortan el desarrollo institucional, los fundamentalismos, las coaliciones distributivas que bloquean los pro- cesos de reforma, las hambrunas, la destrucción medioambiental etc.,

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

¿de qué y a quién sirve la gobernabilidad así entendida? La respuesta de todos los conservadores del mundo es siempre la misma: la gobernabilidad existente es la única posible, el pueblo no está prepa- rado, no hay alternativa positiva posible, o el orden existente o el caos entendido como vuelta al estado de naturaleza –al margen de que mucha gente pueda ya estar viviendo en tal estado– (como en el viejo cuento, el dictador arenga a la población diciéndole “o yo o el caos”. La población grita “¡el caos, el caos!”, y él contesta impasible: “no importa yo también soy el caos”). Finalmente, consideremos las relaciones entre gobernabilidad y desarrollo. Si la gobernabilidad fuera un fin en sí misma, tendríamos que medirla y ordenar los países en más o menos gobernables, en función de la capacidad del régimen político para integrar a los acto- res estratégicos y asegurar la eficacia del ejercicio de la autoridad. La gobernabilidad vendría a coincidir con el grado de “ley y orden” exis- tente, independientemente de la naturaleza y calidad de la ley y de las consecuencias económicas y sociales del tipo de orden vigente. La gobernabilidad así planteada, como institucionalidad socio-política capaz de generar orden o al menos de impedir la descohesión social, es ajena a la idea de desarrollo. Así considerada, no tenemos argu- mentos para negar que la gobernabilidad de una dictadura fundamentalista es menor que la de Holanda, por ejemplo. Parece claro que desde la lógica de la cooperación al desarrollo esta aproxi- mación a la gobernabilidad no resulta relevante. Cuando pasamos a reconocer que existen unas formas de gobernabilidad capaces de producir desarrollo y otras que no, la aproxi- mación a la gobernabilidad cambia necesariamente. Si axiológicamente asumimos que la gobernabilidad tiene que ser evaluada en función de su capacidad para producir desarrollo o bienestar en la gente, enton- ces resulta que:

1. Aunque el desarrollo exige gobernabilidad, no toda forma de gobernabilidad es capaz de producir desarrollo, por lo que resulta fundamental especificar qué formas de gobernabilidad son capaces de generar desarrollo y cuáles no.

93

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

2. La misma ambivalencia se percibe entre la gobernabilidad y el con- flicto antisistémico. La gobernabilidad no productora de desarrollo es compatible sólo con los conflictos resolubles dentro del marco de reglas y procedimientos que la definen. Cuando un viejo actor disi- dente u otro nuevo emergente tienen recursos de poder suficientes para replantear el cambio radical del marco institucional de la gobernabilidad existente (alterando así los equilibrios de poder y los intereses representados en la toma de decisiones) el conflicto resulta incompatible con la gobernabilidad existente, pero puede –no nece- sariamente– ser generativo de una nueva gobernabilidad más incentivadora del desarrollo. En tales casos, la lógica de la coopera- ción al desarrollo obliga a reconocer respetuosamente al conflicto y apoyar su desenlace positivo. La cooperación a la gobernabilidad no es la negación o anulación sino el reconocimiento y discernimiento del conflicto así como la capacidad para actuar para su resolución en formas de gobernabilidad superiores en tanto que más capaces de producir desarrollo. El análisis y el apoyo a la superación positiva del conflicto pasan a ser así temas claves de la cooperación a la gobernabilidad y el desarrollo.

Que el desarrollo humano implique –como razonamos después– democracia y gobernabilidad democrática no significa que toda gobernabilidad democrática produzca desarrollo humano. En reali- dad, democracia y autocracia son categorías politológicas no cons- truidas para significar potencialidades de desarrollo. Pero el debate se ha producido y sigue vivo y en buena parte abierto. Nuestra posición es que no podemos hablar de desarrollo humano –por las razones que después se exponen– sin lucha por o progreso en la democracia y su gobernabilidad. Pero si adoptamos una concepción menos exigente de desarrollo y lo conceptualizamos como crecimiento y hasta como desarrollo económico y social, entonces tendremos que reconocer que tal desarrollo, según resulta de los estudios histórico-empíricos, no ha dependido de la naturaleza democrática o autocrática del régimen político, sino de la forma o tipo de gobernabilidad en que se han concretado.

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

Mancur Olson y el neoinstitucionalismo en general han avanzado mucho en el relevamiento de los rasgos institucionales que posibili- tan que en una autocracia y en una democracia se desarrollen políti- cas públicas y comportamientos privados que generan crecimiento. Cuando los actores estratégicos –democráticos o autocráticos– con- vienen en un marco institucional duradero que, a través de frenos y contrapesos productores de seguridad jurídica, define y protege efi- cazmente los derechos de propiedad, la libertad de empresa y la ga- rantía de cumplimiento de los contratos para el conjunto de la pobla- ción, en tales condiciones el sistema político protegerá la autonomía y la libertad económica del sector privado integrador potencialmente de toda la población y un tipo de ordenamiento y acción del sector público respetuosos y protectores de las misma: con horizonte a largo plazo, este sistema institucional producirá crecimiento sostenido que beneficiará al conjunto de la población. La clave para la producción de crecimiento no está, pues, en la naturaleza del régimen político, sino en la base institucional y, más concretamente, en la institucionalidad económica y de las garantías de protección y apoyo de la autonomía de ésta por la autoridad política. No basta, pues, con tener autocracia para producir desarrollo; tampoco con celebrar elec- ciones para que la democracia produzca crecimiento. La clave está en generar las instituciones económicas y políticas del crecimiento de calidad, y aunque sabemos bastante de cuáles son éstas, sabemos mucho menos de cómo construirlas 15 . La gobernabilidad pura y dura –la que se contempla como predi- cado del régimen político y no como atributo del desarrollo– es sinó- nimo de estabilidad política. Ésta es compatible con el conflicto siempre que se trate de un tipo de conflicto capaz de resolverse dentro de las reglas y procedimientos convenidos y cumplidos por los actores es- tratégicos. En entornos muy estables y aislados, los actores, las reglas y los procedimientos tenderán a ser rígidos. Tenderá a dificultarse las emergencia de nuevos actores, se propenderá a ningunear los intere- ses y las valoraciones que no puedan ser asimilados por los actores estratégicos asentados. Las autocracias y las partidocracias con escasa

95

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

capacidad de agregación de intereses y valoraciones sufren de esta rigi- dez institucional. Son capaces de procesar los conflictos entre actores estratégicos sólo cuando no cuestionan las reglas del juego. El precio a pagar es la marginación o la exclusión de muchos intereses y valora- ciones presentes en el cuerpo social, que quedará sometido entonces a un fuerte riesgo de desestructuración: la ciudadanía se resentirá nece- sariamente por la coacción física y moral que será necesario utilizar para garantizar un orden público que estará, no obstante, siempre amenazado. La gobernalidad falente se mantendrá de todos modos mientras los intereses excluidos o marginados no vean la oportunidad –a través de un análisis costo beneficio intuitivo– de invertir en la generación de nuevos actores que a través del conflicto –acusado de antisistémico por los instalados– replanteen las reglas y procedimien- tos de acceso y ejercicio del poder. En entornos más complejos, dinámicos e interdependientes, como los actuales, las reglas y procedimientos aseguradores de la gobernabilidad deberán tener flexibilidad para acomodar a nuevos actores y para reacomodar a los actores estratégicos preexistentes. Cuando las reglas y procedimientos amparan “coaliciones distributivas” renuentes a incorporar nuevos actores, intereses y valoraciones, si se dan las condiciones para que éstos emerjan en la arena política, el conflicto se hace inevitable y la estabilidad política padece. Esto en sí no es nada bueno ni malo: el conflicto puede resolverse –positiva- mente– en nuevas reglas de juego que incentiven el desarrollo me- diante los cambios institucionales necesarios o –negativamente– me- diante la ampliación de la coalición distributiva a los nuevos actores,

sin alterar la institucionalidad –patrimonialista, populista, clientelar,

caudillista, mercantilista, corporativa

En América Latina tenemos ejemplos de todo ello. Así entendidas, las crisis de gobernabilidad pueden proceder:

1. De la incapacidad de las reglas y procedimientos para resolver los problemas de interacción (acción colectiva) de los actores poderosos, especialmente cuando los equilibrios de poder cambian y las reglas precedentes ya no valen (sería la situación de gobernabilidad en el

que bloquea el desarrollo.

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

México de Fox, quien para construir la gobernabilidad democrática necesita proceder a una alteración de las fórmulas institucionales preexistentes).

2. De la débil o la inadecuada institucionalización de las reglas y proce- dimientos (como sucede con regímenes políticos cuyas reglas, a la vista de la conformación socio-política históricamente construida, llevan ínsitas el riesgo de ingobernabilidad al dificultar la formación de las coaliciones necesarias para gobernar efectivamente. Es el caso de Ecuador y Paraguay.

3. De la emergencia de nuevos actores estratégicos que plantean un cambio radical de las fórmulas (caso de Colombia y otros países andinos)

4. Del cambio estratégico de actores poderosos que replantean la fór- mula hasta entonces aceptada (autonomismo de Guayaquil y otros territorios latinoamericanos).

5. De la incapacidad de los actores estratégicos para mantener niveles básicos de ley y orden (caso de Nicaragua, El Salvador y otros países

y ciudades).

Si la gobernabilidad no es un fin en sí misma, sino una condición necesaria y no suficiente para la producción de desarrollo, podemos sostener un concepto normativo de gobernabilidad desde el cual po- der, no sólo evaluar, sino orientar políticas. En efecto, la investigación sobre gobernabilidad deberá focalizarse en las reglas, procedimientos o fórmulas –marco institucional formal e informal– y en si los mis- mos son o no capaces, y en qué grado, de producir desarrollo. El análisis institucional y su insistencia en vincular en una matriz analí- tica unitaria las instituciones económicas y las instituciones políticas puede resultar de gran utilidad al respecto.

“El sistema legal confiere y garantiza derechos legales. Estos dere- chos protegen intereses económicos y se definen a través del proceso

político. El sistema legal formal de una autoridad soberana juega un rol económico mayor pues fija y garantiza las reglas básicas que gobiernan

el intercambio incluyendo tanto los derechos económicos como aque-

llos derechos políticos básicos que son prerrequisito para el ejercicio de

97

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

los derechos económicos. Sin embargo, otros sistemas legales (informa- les) resultan también importantes para crear y garantizar derechos. Los derechos legales (formales) no vienen definidos en abstracto sino a tra- vés del proceso político y sus actores. El comportamiento de los grupos de interés que compiten por derechos (ventajas económicas) particula- res de acuerdo con las reglas de las instituciones políticas establecidas definen el sistema político. Las decisiones políticas, ya se refieran al diseño o a la implementación, son transformadas en políticas y acciones por el sistema administrativo mediante una jerarquía de agentes ac- tuando en nombre de sus principales (ciudadanos, políticos y formuladores de políticas). La gobernanza pública se caracteriza, pues, por estructuras de agencia. Los actores políticos entran en conflicto con sus agentes los cuales tienen ventaja en términos de la información o las acciones concernientes a las operaciones del gobierno.” (J.J. Dethier, Governance and Economic Performance: A Survey. Zef. Discusión Papers on Development Policy. Bonn. April, 1999).

“Según análisis econométricos que se presentan en este informe, más de la mitad de las diferencias en los niveles de ingreso entre los países desarrollados y los latinoamericanos se encuentran asociadas a las

deficiencias en las instituciones de estos últimos. La falta de respeto por la ley, la corrupción y la ineficacia de los gobiernos para proveer los servicios públicos esenciales son problemas que en mayor o menor medida padecen los países latinoamericanos, incluso más que otras re-

La asociación entre calidad de las

instituciones y desarrollo económico, humano y social es especialmente

estrecha, en parte porque las instituciones están influidas por el mismo

La pregunta que aún no se ha respondido en

giones del mundo en desarrollo

proceso de desarrollo

forma satisfactoria es ¿cómo se cambian las instituciones? Desde un punto de vista analítico es necesario entender primero qué determina la calidad de las instituciones para poder abordar luego el problema de cómo cambiarlas. Las instituciones públicas son, por naturaleza, la ex- presión de fuerzas políticas a través de las cuales las sociedades intentan resolver sus problemas colectivos. Por consiguiente, la calidad delas ins- tituciones debe estar influida, necesariamente, por reglas y prácticas del sistema político. No obstante, las relaciones entre la política y la calidad de las instituciones han sido objeto de muy pocos estudios, incluso

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

entre los organismos internacionales, a pesar de las importantes implicaciones para sus actividades. En este informe hemos decidido incursionar, con cierto temor, en el difícil terreno de las ciencias políti- cas. La calidad de las instituciones públicas constituye el puente que une el desarrollo con las reglas y prácticas del sistema político. El desa- rrollo depende en buena parte de las instituciones públicas, pero éstas a su vez se crean y transforman en el contexto generado por el sistema político. Por consiguiente, no es aventurado afirmar que el desarrollo económico, humano y social depende de la existencia de instituciones políticas que faciliten una representación efectiva y permitan el control

La mayor parte de las democracias

latinoamericanas se encuentra actualmente en una coyuntura decisiva. El entusiasmo inicial que acompañó la ola de democratización que se propagó en América Latina hace más de una década ha comenzado a erosionarse y, en muchos casos, ha sido reemplazado por la insatisfac- ción y el cinismo. Además, existe un creciente consenso de que se re- quieren reformas institucionales de amplio alcance para estimular la eficiencia económica y la equidad social. Pero a diferencia de muchas de las reformas anteriores, que en su mayoría involucraron aspectos técni- cos, estas reformas no pueden concebirse por fuera de la política. En pocas palabras, cualquier intento por poner en práctica las llamadas “reformas de segunda generación” estará destinado al fracaso si no tiene en cuenta la política. Así pues, la política y las instituciones políticas habrán de adquirir preeminente importancia en los años venideros”. (Bid, Desarrollo Más Allá de la Política, 2000)

público de políticos y gobernantes

Gobernabilidad democrática: ideal y realidad empírica

¿Cuándo pasamos de la simple gobernabilidad a la gobernabilidad democrática? ¿Qué características determinan que la gobernabilidad de un sistema social pueda calificarse de democrática? ¿Qué factores determinan la transición a la gobernabilidad democrática? ¿Qué de- termina el avance, el retroceso o la caída de la misma? ¿Qué relaciones existen entre gobernabilidad democrática y desarrollo humano? La gobernabilidad democrática presupone la existencia de democra- cia, pero ésta no es condición suficiente para que exista gobernabilidad

99

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

democrática. La gobernabilidad democrática se dará sólo cuando la toma de decisiones de autoridad y la resolución de conflictos entre los actores estratégicos se produzcan conforme a un sistema de reglas y fórmulas que podamos calificar de democracia. No podemos avanzar, pues, en el con- cepto de gobernabilidad democrática sin precisar el concepto de demo- cracia. ¿Cuáles son los elementos mínimos de un sistema sociopolítico que permiten calificaro de democrático? La democracia es un ideal y a la vez una realidad empírica. Aquí dejamos de lado la importantísima reflexión y discusión sobre los ideales democráticos. Necesitamos un marco conceptual que nos per- mita reconocer la realidad de un gobierno dado como democrático. Y si mantenemos de la democracia un concepto amplio incluyente de diversas categorías, necesitamos saber a qué categoría específica pode- mos referir cada gobierno considerado. La tarea no es sencilla, pues no existe consenso académico al res- pecto. Collier y Levitsky han identificado más de 550 subtipos de democracia en una revisión de 150 trabajos recientes (16). Muchos siguen un concepto minimalista de democracia que pode- mos calificar de “democracia electoral”, derivado de la definición de de- mocracia de Shumpeter como “un sistema para llegar a la toma de decisiones políticas en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de un esfuerzo competitivo por conquistar el voto popular”. Hungtington, Przeworski y muchos otros enfatizan este aspecto de las elecciones competitivas como medio para alcanzar el poder como el rasgo definidor de la democracia. Se trata de una concepción minimalista que aunque ofrece interesantes ventajas de medición, ignora hasta qué punto las elecciones multipartidistas pueden encubrir la discriminación o la no participación de sectores significativos de la población en la competencia electoral o la defensa de intereses, o el dominio por actores poderosos de recursos de poder no sujetos a las autoridades electas, o, sencillamente, la violación contumaz de derechos humanos fundamentales (17). La elaboración seminal para un concepto empírico de democracia más exigente y fundado en la realización del valor de la igualdad polí- tica se encuentra en el concepto de poliarquía de Dahl. Siguiendo a

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

Dahl (1998: 38 y 92), la democracia ha de satisfacer, de modo general aunque no pleno, los siguientes estándares: participación efectiva; la igualdad de voto; la posibilidad de un entendimiento informado; el ejercicio del control final sobre la agenda y la inclusión de adultos. A su vez, la satisfacción de estos estándares exige un sistema institucional a cargo de representantes electos, que garantice elecciones libres, lim- pias y frecuentes; que garantice la libertad de expresión, que provea información alternativa, que permita la libertad y la autonomía asociativa y que incluya en la ciudadanía a la totalidad de los adultos. Para Dahl todos estos estándares y requerimientos institucionales son necesarios porque sin ellos es imposible la “igualdad política”, es decir, la capacidad de los ciudadanos de influir en igualdad de condi- ciones en las políticas del Estado (18). Sobre esta base Diamond ha elaborado un concepto de “democra- cia liberal” que añade a los elementos de la democracia electoral los siguientes:

• El control del Estado y de sus decisiones y asignaciones clave reside, de hecho y de derecho, en las autoridades electas y no en poderes extranjeros o en actores no sujetos a responsabilización; en particu- lar, los militares y la policía están subordinados a las autoridades civiles representativas.

• El Poder Ejecutivo está limitado, de hecho y de derecho, por otras instituciones autónomas estatales, como un Poder Judicial indepen- diente, el Parlamento y otros mecanismos de responsabilización ho- rizontal.

• No sólo son inciertos los resultados electorales, con voto significati- vo para la oposición y la presunción de alternancia de partidos en el gobierno, sino que ningún grupo que se adhiere a los principios cons- titucionales ve negado su derecho a formar un partido y a contender en las elecciones.

• Las minorías culturales, étnicas y religiosas tienen reconocido el de- recho efectivo de expresar sus intereses en el proceso político, hablar su lengua y desarrollar su cultura.

• Además de a través de los partidos políticos y las elecciones, los ciu- dadanos cuentan con múltiples y dinámicos canales de expresión y

101

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

representación de sus intereses y valores, incluyendo diversos movi- mientos y asociaciones independientes que tienen el derecho de crear y de formar parte.

• Existen fuentes alternativas de información (incluyendo los medios de comunicación independientes) a los que los ciudadanos tienen libre acceso.

• Los ciudadanos tienen una libertad substancial de conciencia, opi- nión, discusión, expresión, publicación, reunión, manifestación y petición.

• Los ciudadanos son políticamente iguales ante la ley, aunque resul- ten desiguales los recursos políticos con que cuentan.

• Las libertades de los individuos y de los grupos se encuentran efecti- vamente protegidas por un Poder Judicial independiente y no discriminador, cuyas decisiones son garantizadas y respetadas por los otros centros de poder.

• El Estado de derecho protege a los ciudadanos frente al riesgo de detención injustificada, exilio, terror, tortura e interferencia indebi- da en sus vidas personales tanto cuando procede del Estado como de otras fuerzas organizadas no estatales o antiestatales.

• Todo lo cual tiene como requisito institucional la existencia de una constitución ordenadora y a la que se sujetan todos los ciudadanos y los poderes del Estado (19).

Por debajo de las democracias liberales y de las meramente electo- rales están las que algunos autores han llamado “pseudodemocracias”

y “no democracias”. Se trata de categorías de regímenes políticos que

se encuentran entre la democracia electoral minimalista y los sistemas

genuinamente autoritarios. Linz y Lypset llaman “pseudodemocracias”

a los regímenes en que la existencia de instituciones políticas formal-

mente democráticas, tales como la competencia electoral multipartidaria, enmascara (a menudo para legitimar) la realidad de una dominación autoritaria. Un tipo de pseudodemocracia es el régi- men de partido político hegemónico en el que el partido gobernante usa extensivamente la coerción, el patronazgo, el control de los me- dios y otros recursos que en conjunto niegan a los partidos de la opo- sición la oportunidad real de competir por el poder, lo que se traduce

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

en el control masivo por el partido hegemónico del Ejecutivo, el Le- gislativo, los gobiernos subnacionales así como la sumisión del Poder Judicial (México hasta 1988). La pseudodemocracia abraza también aquellos regímenes de competencia electoral multipartidaria en los que el proceso electoral ofrece alguna oportunidad a la oposición pero se encuentra falseado por el abuso de recursos de poder que realiza el partido o la coalición en el gobierno, con lo que la oposición no tiene chance real de acceder más que a posiciones de poder subalterno (México hasta el septenato de Zedillo). Lo que distingue a las pseudodemocracias de otros regímenes no democráticos es su tole- rancia legal de los partidos políticos de oposición –lo que no impide que, de hecho, se niegue a éstos los posibilidad de acceder al gobier- no), tolerancia que viene generalmente acompañada de la aceptación en la sociedad de mayores espacios para el pluralismo organizativo y las actividades de disenso que los que son característicos de los regí- menes genuinamente autoritarios (20). Considerando las categorías anteriormente expuestas, ¿dónde se en- cuentran ubicadas las “democracias” latinoamericanas?, ¿qué tipo de gobernabilidad las caracteriza?, ¿podemos calificar de democrática a la gobernabilidad característica de muchas democracias latinoamericanas?, ¿cuándo no, en qué consiste y cómo avanzar hacia la gobernabilidad de- mocrática? Creemos que la definición de O’Donnell sobre muchas de- mocracias latinoamericanas como “democracias delegativas” aporta res- puestas interesantes a estas cuestiones. La mayoría de los observadores internacionales coincide en señalar que el gran avance de la democracia en América Latina hace ya tiempo que se encuentra estancado y con serias amenazas de retroceso en algunos países, quizás no hacia formas autoritarias pero sí hacia nuevas formas semidemocráticas. “Durante la última década, los notables avances en libertad experimentados en la región han sido compensados por las pér- didas. Nueve de los 22 principales países de la región tenían mayores niveles de libertad en 1997 que en 1987, y otros nueve tenían menores niveles. Mientras cinco países hicieron transiciones a la democracia for- mal (Chile, Nicaragua, Haití, Panamá y Paraguay) durante esta década,

103

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

sólo Chile alcanzó la condición de “libre”, y cinco otros perdieron esta consideración por el deterioro de sus condiciones democráticas. Incluso en Argentina, Jamaica y Venezuela, Freedom House ha observado una tendencia al deterioro en los últimos años. Hacia fines de 1997, sólo 11 de los 22 principales países de la región eran considerados “libres” com- parados con los trece de 1987. La recesión del autoritarismo fue seguida de una cierta recesión de la democracia liberal en la medida en que la región converge hacia formas más mixtas de regímenes semidemocráticos” (Diamond: ob.cit., 32). Todo esto parece corresponderse con la naturale- za “delegativa” de las democracias latinoamericanas, con la preocupante y hasta creciente violación de los derechos humanos (21) y con la debilidad o baja intensidad institucional formal de las democracias latinoamerica- nas. Es lo que O’Donnell ha llamado “democracias delegativas”. Las democracias delegativas parecen tener las mismas características formales que las democracias liberales pero son institucionalmente hue- cas y frágiles. Los votantes son movilizados por vínculos clientelistas, populistas, personalistas (más que programáticos); los partidos y los gru- pos de interés son débiles y fragmentados. En lugar de producir un me- dio efectivo de representación de los intereses populares, las elecciones delegan una autoridad amplia y en gran parte irresponsable en quien gana las presidenciales. En muchos países, el presidente electo puede go- bernar por decreto o construir mayorías parlamentarias mediante la compra de congresistas en base a los enormes poderes de ingerencia discrecional en la economía. Algunos presidentes, como Menem, Fujimori o Chávez, llegan al poder carismáticamente y aprovechando el vacío institucional. Pero en lugar de foretalecer el Poder Judicial, los partidos políticos, el Congreso y otras instituciones representativas, estos presidentes delegativos tratan deliberadamente de debilitarlas, fragmentarlas y marginalizarlas aún más. El punto clave es que la democracia delegativa es no sólo una estructura, sino también un proceso que con el tiempo tiende a acentuar la debilidad de las instituciones políticas y la personalización del poder político. Las democracias delegativas presentan serios problemas para la estabi- lidad y calidad de las democracias. Los sistemas verdaderamente repre-

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

sentativos también delegan autoridad pero lo hacen más ampliamente en poderes separados que rinden cuentas no vertical y ocasionalmente en tiempo de elecciones, sino también horizontal y continuadamente me- diante el juego constitucional de frenos y contrapesos entre los poderes independientes del Estado. En la medida en que se apoyan en institucio- nes políticas bien desarrolladas (partidos, legislativos, tribunales, buro- cracias, gobiernos locales) están más inclinadas a comprometer a las fuer- zas organizadas en la sociedad civil (y a proveer en consecuencia una rendición de cuentas vertical más continua), las democracias representa- tivas, no sólo son superiores en la limitación de los abusos del poder, sino más propensas a producir políticas estables, sostenibles y ampliamente aceptables (aunque quizás menos capaces de producir “milagros” en el corto plazo). Son más capaces de evitar las crisis repetidas y de atenuar en vez de acentuar el cinismo popular. Por todo lo cual las democracias tenderán a consolidarse y a funcionar más efectivamente cuanto más representativa y menos delegativa resulte su naturaleza (22).

El grado de delegación y su impacto en las democracias latinoa- mericanas son muy distintos en cada país. Pero sus defectos funda- mentales –personalismo, concentración de poder, e instituciones políticas débiles y poco responsables– han contribuido prominente- mente a la turbulencia y a la pobre calidad de la democracia, al cinis- mo político y a la apatía consiguiente que hoy impregna a las socie- dades latinoamericanas. Los bajos índices de confianza en las institu- ciones y la alarmante caída de los índices de confianza interpersonal así parecen reflejarlo. Llevará muchos años reparar la degradación institucional que provocaron los personalismos tipo Menem, Fujimori o Chávez. En especial las disfunciones características del sistema ju- dicial a lo largo y ancho de la región evidencian severos problemas de corrupción, ineficiencia, inaccesibilidad, falta de recursos, autono- mía, profesionalismo y, en suma, de profunda debilidad del Estado de derecho, con lo que sufre no sólo la democracia sino también la vitalidad y la reforma económica y social.

La gobernabilidad democrática supone que los actores estratégicos se comportarán conforme a las fórmulas al menos de una poliarquía. En

105

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

consecuencia, la democracia añade exigencias muy estrictas de gobernabilidad por lo que al comportamientos de los actores estratégicos

o poderosos se refiere. La gobernabilidad democrática supone que los

actores poderosos resuelven sus conflictos y acatan y cumplen las decisio- nes emanadas del Legislativo y del Ejecutivo procedentes ambos de un

proceso electoral producido en un entorno de libertades políticas y dere- chos fundamentales, quedando prohibidas las fórmulas públicas o priva- das que violen los derechos fundamentales de los ciudadanos o las otras garantías constitucionales, todo garantizado en último término por un Poder Judicial independiente e imparcial. Conviene reconocer una tensión inherente a la distinción entre

gobernabilidad y democracia. La esencia de la tensión es que la gobernabilidad requiere la representación de actores según su poder, mien- tras que la democracia ideal requiere la representación de actores según el número. La clave está en que muchos actores poderosos en términos de recursos y de solidez pueden estar subrepresentados por las instituciones democráticas. Como la clave de la democracia es la igualdad política, a mayor desigualdad en la distribución de la riqueza, la información, las armas y otros recursos políticos, mayor tensión entre la democracia y la gobernabilidad. De hecho, en estos casos la exigencia de gobernabilidad acabará debilitando o deteriorando las instituciones formales democráti- cas. Junto a éstas se introducirán prácticas y reglas informales que sobrerrepresenten a los actores poderosos, deteriorando la igualdad polí- tica y la democracia, pero asegurando la gobernabilidad. Buena parte de

la debilidad y deterioro democrático de América Latina puede interpretarse

en base a la escasa representatividad de los actores poderosos y de la inca-

pacidad de los intereses excluidos para organizarse y constituirse en acto- res estratégicos. El populismo y el clientelismo son prácticas informales que expresan la inexistencia de actores estratégicos representativos de los intereses populares. No basta, pues, con la existencia de fórmulas, reglas o procedi- mientos formalmente democráticos. Para que exista gobernabilidad democrática es necesario que los actores estratégicos se constitu- yan y comporten efectivamente conforme a las fórmulas propias

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

al menos de una poliarquía. Cuando los actores desarrollan infor-

malmente prácticas o fórmulas que contradicen las fórmulas de- mocráticas (fraude electoral; barreras a la participación política; reconocimiento de ámbitos de poder no sujetos a las autoridades elegidas; prebendarismo y clientelismo; corrupción, etc.) es posi-

ble, aunque poco probable, que dichas fórmulas informales pro- curen gobernabilidad, pero en absoluto gobernabilidad democrá- tica. La exigencia de gobernabilidad democrática no se limita, pues,

a constatar la existencia de una institucionalidad formalmente

democrática, pues se plantea analizar el comportamiento de los actores estratégicos para verificar si éstos se comportan y resuel- ven sus conflictos efectivamente conforme a las fórmulas demo- cráticas formalmente establecidas. Democracia y gobernabilidad son, pues, dos conceptos diferentes que pueden y deben sin embargo relacionarse. Puede existir gobernabilidad sin democracia, y también democracia sin o con escasa gobernabilidad. La gobernabilidad autocrática, cuanto cumple con determinados reque- rimientos institucionales puede producir crecimiento económico, como sucedió con el régimen franquista después de 1959 o con el pinochetista chileno o con las autocracias desarrollistas del Sudeste Asiático o con el régimen chino después de Mao Tse Tung. Lo que es evidente es que no puede haber crecimiento sin gobernabilidad. Igualmente cierto es que cuando del crecimiento pasamos al desarrollo humano como criterio evaluador último de la gobernabilidad, la exigencia entonces no es de simple gobernabilidad sino de gobernabilidad democrática. Para argu- mentar esta afirmación necesitamos exponer sintéticamente las relacio- nes entre democracia y crecimiento, crecimiento y desarrollo humano y, finalmente, desarrollo humano y democracia. Es lo que hacemos en el epígrafe siguiente.

El desarrollo humano como expansión de la libertad

Existe una ya larga literatura sobre las relaciones entre desarrollo y democracia. Lipset, uno de los iniciadores del tema llegó a la conclu-

107

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

sión optimista de que “cuando más rico fuera un país en términos económicos mayores probabilidades tendría de sostener un gobierno democrático”, pues más se moderarían sus clases altas y bajas y más se ampliarían sus clases medias surgiendo así el suelo socio-económico requerido por una democracia sostenible (23). Este argumento coin- cidía con el sentido común derivado de las experiencias seguidas en Occidente y dió base a las llamadas teorías de la modernización. Pero éstas cayeron fuertemente en descrédito durante los años 70 y 80 al ser contradichas tanto por las investigación como por el curso de los acontecimientos. Hannan y Carroll (1981) cruzaron datos cuantitati- vos de diversos países y llegaron a la conclusión de que el crecimiento económico sirve para mantener, e inclusive para reforzar, el régimen político, del tipo que sea, que conduce al desarrollo. Y a la misma conclusión llegaron Przeworski y Limongi en 1997 (24). Histórica- mente, el fuerte crecimiento experimentado por América Latina en tiempos del desarrollo por sustitución de importaciones, no impidió que gran parte de la región cayera bajo el sistema que O’Donnell llamó autoritarismo burocrático. Este autor remarcó que en América Latina tanto bajo como altos niveles de crecimiento pueden estar aso- ciados a sistemas políticos autocráticos y que la democracia resulta viable en niveles medios de modernización. Se ratificaba así la vieja verdad de que la política no puede ser comprendida como una mera proyección de la sociedad o como un epifenómeno sociológico y que la senda de la modernización puede pasar por regímenes políticos muy diferentes. Al final son las organizaciones y las instituciones po- líticas vigentes las que dan significado a las formas sociales y moldean identidades e ideologías (25). Pero pese a su pronto descrédito intelectual la teoría de la moderniza- ción ha sido constantemente invocada en la práctica para legitimar regí- menes autocráticos y situaciones sociales injustificables. De hecho, hasta no hace mucho el crecimiento, la democracia y la equidad eran conside- radas metas de desarrollo incompatibles, al menos en los momentos ini- ciales o de “despegue”. Prevalecía un concepto “duro” del desarrollo, del tipo “sangre, sudor y lágrimas”, que concedía una importancia casi exclu-

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

siva a la acumulación de capital y se inspiraba principalmente en la expe- riencia de la expansión capitalista clásica y en las experiencias supuesta- mente exitosas de la industrialización –identificada con desarrollo– en el entonces llamado “Segundo Mundo” o países del socialismo real. Este desarrollo justificaba así tanto la represión, al menos temporal, de los derechos civiles y políticos como el sacrificio del bienestar de toda una generación, incluidos el mantenimiento o el incremento transitorios de

la desigualdad.

Afortunadamente, hoy sabemos que aunque algunas experiencias positivas de desarrollo han respondido efectivamente a este patrón, existen muchas más que lo invocaron y fracasaron estrepitosamente.

De hecho, no hay correlación causal necesaria, ni a nivel teórico ni empírico o estadístico, entre acumulacion de capital, autoritarismo y desigualdad. Es más, la inclusión del capital humano y del capital social como factores determinantes del desarrollo sostenido, así como

el

descubrimiento de la relevancia de la “eficiencia adaptativa” frente a

la

mera “eficiencia asignativa”, han producido una revalorización de la

equidad y de la democracia como metas e instrumentos del desarrollo

a la vez (Banco Mundial, 1997 y 1998; BID, 1999; North, 1991)

(26).

La lucha entre concepciones y estrategias de desarrollo continua- rá, sin embargo, porque trasciende el debate meramente intelectual. Quienes visualizan el modelo “duro” como el camino a seguir tende-

rán obviamente a conceder prioridad a los intereses empresariales para poder ampliar radicalmente la potencia productiva de la nación y ad- vertirán contra todo intento de los “corazones blandos” que conduzca

al “error” (especialmente por la vía de incrementar la presión fiscal) de

prestar demasiada atención a las preocupaciones distributivas y de equidad en las etapas tempranas del desarrollo. Como señala Amartya

Sen (1996):

“El hecho de que el desarrollo social, por sí solo, no necesariamente puede generar crecimiento económico es totalmente coherente con la posibilidad, actualmente comprobada a través de muchos ejemplos, de que facilita considerablemente un crecimiento económico rápido y

109

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

participativo, cuando está combinado con políticas amigables a efectos de mercado que fomentan la expansión económica. El papel de la equi- dad económica también ha sido objeto de atención en este contexto, en relación con los efectos adversos tanto de la desigualdad del ingreso como de la distribución desigual de la tierra” (27).

Del mismo modo está cayendo por su base la creencia fuertemen- te enraizada y generalizada de que los derechos civiles y políticos obs- taculizan el crecimiento económico. Esta creencia se basa en el mane- jo de experiencias históricas muy limitadas y de información muy selectiva. Cuando se manejan estudios estadísticos sistemáticos que abarcan largas series temporales y un amplio espectro de países, la conclusión es mucho más matizada: no se corrobora la hipótesis de que existe un conflicto general entre derechos políticos y rendimien- to económico (Barro y Lee, 1994; Przeworski y Limongi, 1997) (28). Ese vínculo parece depender de muchas otras circunstancias, y mien- tras algunos observan una relación ligeramente negativa, otros en- cuentran una firmemente positiva. Lo que ciertamente no se demuestra

a partir de las estadísticas internacionales sobre experiencias de creci- miento es que se justifique un estado de mano dura carente de tole- rancia en materia de derechos civiles y políticos. Por lo demás puede pensarse fundadamente que estos derechos se justifican por sí mis- mos no sólo en la medida en que amplían las capacidades de los indi- viduos para gobernar sus vidas, sino también porque, como se ha demostrado suficientemente, especialmente a través de los estudios de Sen sobre las hambrunas, los derechos civiles y políticos actúan como incentivos democráticos protectores de la población contra las consecuencias innecesariamente graves de las catástrofes y calamida- des o de los errores políticos. En conclusión, si la meta/valor final es el desarrollo entendido como simple crecimiento del PIB per cápita, la democracia no es una exigencia ineludible del desarrollo, aunque tampoco tiene que ser postergada como derivado político casi necesario de una segunda fase

o etapa del desarrollo/crecimiento. Ahora bien, si la meta/valor final

no es el crecimiento sino el desarrollo humano, la democracia es una

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

exigencia irrenunciable de toda estrategia de desarrollo independien- temente del nivel y de las condiciones de partida. Llegados a este punto, resulta imprescindible proceder a la exposición del concepto de desarrollo humano y a su debida diferenciación de la idea de creci- miento.

Para ello partiremos de la crítica realizada por Sen a la concepción utilitarista del bienestar, de la que deduce un nuevo concepto de bien- estar, después conceptualizado internacionalmente como desarrollo humano, del que se deduce una forma diferente de valorar tanto el desarrollo o bienestar como las instituciones sociales que lo producen

o lo dificultan. (29)

La concepción utilitarista del bienestar, de la que deriva la medi- ción del desarrollo en términos de PIB per cápita, se basa en tres postulados: (1) Consecuencialismo: las instituciones y políticas socia- les deben juzgarse por la bondad de sus consecuencias. (2) Bienestarismo: esta bondad se juzga en función de la utilidad indivi- dual que aquellas instituciones y políticas proporcionan. (3) La única manera de obtener un juicio social objetivamente válido es mediante

la ordenación por suma de tales utilidades individuales y su posterior

maximización. El estado social más justo será, así, el que mayor utili- dad global produzca. Frente a esta concepción aún prevalente, Sen sostiene que el con- cepto de utilidad no es apropiado a la hora de tratar el bienestar ya que no valora en todas sus dimensiones un modo de vida. Sen ve en el término “utilidad” dos conceptos entrelazados que reflejan dos formas diferentes de valorarla. El primero identifica a la utilidad como un estado mental (valoración de la utilidad por sí mis- ma) como puede ser el placer, la felicidad y la satisfacción. Sen consi- dera que sería enteramente engañoso reducir el bienestar al valor de esos estados mentales. Desde el momento en que observamos que una persona de actitud vitalista puede ser enteramente feliz siendo pobre, nos damos cuenta que desear o ser feliz es algo diferente a valorar un modo de vida. Así pues, cómo una persona esté dependerá de la evaluación que la propia persona haga del modo de vida que

111

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

merece la pena vivir. El segundo concepto que, según Sen, envuelve el término “utilidad” es el de medida de valor de los objetos, que matemáticamente se representa mediante una relación binaria. Los utilitaristas piensan que la función de utilidad (o de elección) puede representarse como una relación binaria y que las elecciones de todas las personas se realizan maximizando tal función. Desde este supues- to identifican la justicia social con la maximización de la suma agrega- da de las funciones de utilidad individuales. Sen critica tal argumen- tación considerando que la simplificación a una relación binaria de los motivos por los que una persona elige nos conduce a no valorar en todas sus dimensiones un determinado modo de vida, porque valorar es un acto reflexivo diferente del deseo, la felicidad o la satisfacción. Frente a estas limitaciones del utilitarismo, Sen propone redefinir el bienestar como la capacidad de una persona para escoger el modo de vida que valore. Desde esta concepción, el bienestar viene definido por el conjunto de oportunidades de elección, es decir, por las liberta- des de las que efectivamente dispone el individuo. Partiendo de esta nueva idea, Sen propone una nueva forma de considerar la justicia social, de evaluar las instituciones y de tratar el desarrollo. Algunos han visto en el PIB per cápita el indicador que mejor mide la posibilidad de una persona para lograr una serie de bienes necesarios. Pero Sen, siempre sin desmerecer estos razonamientos, considera a los bienes, no como fines, sino como instrumentos o medios para el logro de otras realizaciones, puesto que lo que le da valor real a algo es el uso que de eso podamos hacer o lo que con eso podamos lograr. Sen utilizará el concepto de “entitlements” (30) para designar el conjunto de bienes del cual puede disponer una persona en una sociedad utilizando todos los dere- chos y oportunidades que estén a su alcance (31). Sen considera que, pese a que centrarse en las realizaciones nos proporciona un indicador más complejo del modo en que está una persona, poseer bienes no equivale automáticamente a poseer sus potenciales realizaciones. Entre los bienes y lo que se puede lograr con ellos intermedian una multidud de factores personales y sociales que hacen que las realizaciones varíen de persona a persona. Así pues,

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

Sen tampoco ve en las realizaciones el elemento necesario para el aná- lisis del bienestar, puesto que dos personas que hayan logrado las mismas realizaciones pueden valorar su forma de vida de manera dife- rente dependiendo de las oportunidades y derechos que hayan tenido

a su alcance. A su vez, dos personas que dispongan de una misma cantidad de un bien pueden lograr realizaciones diferentes, pues dependerá de las características personales y del entorno social de cada persona el que ciertas realizaciones puedan ser logradas o no. El conjunto de dere- chos y oportunidades que determina la capacidad de elección de un individuo es lo que Sen denomina “entitlements. El valor que una

persona da a un modo de vida vendrá, pues, determinado por la capa- cidad de la persona para lograr las realizaciones que considere valio- sas. Así, pues, los elementos que un juicio social tendrá que evaluar serán el conjunto de oportunidades y derechos disponibles para la persona y el subconjunto de realizaciones escogidas entre todas aque- llas que sus capacidades permitían. Consiguientemente, a la hora de analizar las instituciones y las políticas sociales, se tendrán, pues, que evaluar sus efectos sobre el espacio de libertades de los individuos y no sobre su utilidad. Tal marco de análisis es más enriquecedor que el utilitarista, puesto que nos permite tener en cuenta aspectos sociales clave como la igualdad

y resaltar en mayor medida los problemas de la distribución de la

riqueza. Es evidente que los habitantes de una sociedad que propor-

cione derechos de acceso a recursos sociales –sanidad, educación, etc–

o donde existan las estructuras más básicas de acceso a la propiedad –

leyes sobre el intercambio de bienes, políticas laborales

– tendrán

más oportunidades a su disposición y, por tanto, verán ampliado su espacio de libertades. Desde esta perspectiva se comprenden mejor las cuestiones distributivas. La distribución será vista como la distri- bución equitativa de oportunidades y derechos y no sólo en el sentido más limitado de la riqueza entendida como ingreso monetario. La determinación de un “horizonte de libertades de bienestar” (de oportunidades reales de elección de modos de vida que una sociedad

113

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

puede proporcionar) puede marcar objetivos precisos para la reforma de las instituciones sociales. Sen entiende el desarrollo económico de manera diferente a la economía del desarrollo tradicional. Lo que Sen critica de la economía del desarrollo tradicional es que no nos condu- ce a un adecuado entendimiento del desarrollo económico. Las limi- taciones que la antigua concepción del desarrollo tiene no parten de la elección de los medios para lograr el crecimiento económico, sino del insuficiente reconocimiento de que el crecimiento económico no es más que un medio para el logro de otros objetivos. Esto no quiere decir que el crecimiento no importe. Importa mucho, pero su impor- tancia recae sobre todo en los beneficios asociados al mismo. Sen con- sidera que quizás la deficiencia más importante de la economía tradi- cional del desarrollo es su concentración en el producto nacional, en el ingreso agregado y en la oferta de bienes concretos, más que en los “entitlements” de la gente y en las capacidades que éstos generan. Según él, el proceso de desarrollo económico tiene que centrarse en lo que la gente puede o no puede hacer, por ejemplo, si pueden vivir largo tiempo, nutrirse bien, ser capaces de leer y escribir, de participar en las decisiones de su comunidad o de formar parte de la comunidad científica o literaria mundial. Para Sen el proceso de desarrollo económico debe verse como un proceso de expansión de capacidades y, dada la relación funcional exis- tente entre “entitlements” y capacidades, como un proceso de expan- sión de “entitlements”. Sen deja atrás la tradicional idea del bienestar como utilidad, es decir, como la obtención de placer y satisfacción. Sen propone valorar el modo de vida que una persona lleva (bienes- tar) en términos de “entitlements”, capacidades y libertades. Así, pues, el marco evaluativo de la estructura social propuesto por Sen parte de la consideración de que lo que es importante juzgar es que las perso- nas tengan la facultad de escoger aquel modo de vida que ellas juz- guen valioso. Para el análisis de tal juicio Sen parte de las oportunida- des y derechos (“entitlements”) a disponibilidad de las personas. Tales oportunidades y derechos permiten a la gente el desarrollo de ciertas capacidades para lograr realizaciones.

JOAN PRATS CATALÁ

Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

“Es el espacio de libertad de las personas el que marcará el campo de análisis de una teoría mejor fundada del desarrollo”.

Desde esta perspectiva teórica, la bondad de las instituciones ven- drá determinada por los efectos de las mismas sobre los “entitlements” de las personas, es decir, la institución más justa no será la que mayor utilidad global produzca, sino la que amplíe más las oportunidades y los derechos a disposición de los ciudadanos y que, por tanto, les atribuya la posibilidad de adquirir aquellas capacidades que les per- mitan llevar una vida que valoren. De igual modo, la desigualdad en la distribución, en esencia, vendrá determinada por las diferencias en el conjunto de derechos que tiene la gente y no sólo por las diferen- cias de ingreso. Esta consideración nos conduce a evaluar los indicadores y el desarrollo económico desde una perspectiva diferen- te: el crecimiento económico sólo será un componente más del proce- so de expansión de “entitlements” y capacidades, motores del verda- dero desarrollo o expansión del espacio de libertad humana. La concepción del desarrollo como expansión de la libertad nos

lleva a una concepción integral u holística en la que las diferentes dimensiones del desarrollo (económica, social, política, jurídica, medioambiental, de género, cultural, etc.) no sólo deben considerar- se en su totalidad, sino que, además, se interrelacionen unas con otras. El desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de priva- ción de libertad: las guerras y conflictos violentos, la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las privaciones so- ciales sistemáticas, el abandono en que pueden encontrarse los servi-

cios públicos

ción de libertades que en ocasiones procede de la pobreza, en otras de la inexistencia de servicios básicos y en otras de la negación de liberta-

des políticas o de la imposición de restricciones a la participación efectiva en la vida social, política y económica de la comunidad. En la teoría del desarrollo humano la libertad no sólo es el criterio evaluativo de las instituciones, sino también el medio para su mejora- miento, el cual depende de la agencia humana libre. De este modo, las libertades no sólo son el fin principal del desarrollo, sino que se

El problema del desarrollo es un problema de nega-