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FONDS MONTAIRE INTERNATIONAL

Guide sur la transparence des recettes des ressources naturelles


Juin 2005

-2Table des matires Introduction et synthse .............................................................................................................4 I. II. Dfinition claire des attributions et des responsabilits...................................................16 Accs du public linformation.......................................................................................42

III. Prparation, excution et information budgtaires transparentes ....................................53 IV. Garantie dintgrit ..........................................................................................................68 Encadrs 1. Gaz naturel et transparence budgtaire ..............................................................................22 2. Rgime budgtaire et prlvement de ltat..................................................................26 3. lments destimation de la valeur des actifs dans les pays en dveloppement................48 4. Comptabilisation des rserves de ressources normes en cours dapparition ..................50 5. La gestion prudente des richesses minrales du Botswana................................................57 6. Le Fonds ptrolier dtat de la Norvge : une pratique optimale de gestion dactifs .......60

Appendices I. Tableaux des appendices....................................................................................................71 II. Code rvis de bonnes pratiques en matire de transparence des finances publiques.......73 III. Synthse des observations formules loccasion de la consultation publique sur le projet de guide du 15 dcembre 2005 et des rponses apportes.....................78 Tableaux des appendices 1. Pays riches en hydrocarbures.............................................................................................71 2. Pays riches en minerais......................................................................................................72 Rfrences..................................................................................................................................81 Rfrences des sites Internet......................................................................................................85

-3ABRVIATIONS

CDMT CEN CPN CPP CRIRSCO DFID FMI GNL ITIE IAS IFAC IFRS IPSAS IVSC JODI NBIM NSDD NYME OCDE OMI OPEP OTM PDN PIB RONC RRN SEC SGDD TGL UNFC

Cadre de dpenses moyen terme Compagnie extractive nationale Compagnie ptrolire nationale Contrat de partage de la production Combined Reserves International Reporting Standards Committee Ministre du dveloppement international du Royaume-Uni Fonds montaire international Gaz naturel liqufi Initiative pour la transparence des industries extractives International Accounting Standards International Federation of Accountants International Financial Reporting Standards International Public Sector Accounting Standards International Valuation Standards Committee Joint Oil Data Initiative Norges Bank Investment Management Norme spciale de diffusion des donnes New York Mercantile Exchange Organisation de coopration et de dveloppement conomiques Obligations du march intrieur Organisation des pays exportateurs de ptrole March de gr gr Plan de dveloppement national Produit intrieur brut Rapport sur lobservation des normes et des codes Recettes dgages des ressources naturelles Security and Exchange Commission Systme gnral de diffusion des donnes Transferts gaz-liquide United Nations Framework Classification - FMI

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INTRODUCTION ET SYNTHSE Pourquoi un guide sur la transparence des recettes dgages des ressources naturelles? 1. Le prsent guide sur la transparence des recettes dgages des ressources naturelles (RNN)1 applique les principes du Code de bonnes pratiques en matire de transparence des finances publiques (ci-aprs, le code) lensemble spcifique de problmes auxquels sont confronts les pays dont une part substantielle des revenus provient de telles ressources. Les difficults que pose la seule ampleur de ces ressources de nombreux pays, conjugues la complexit technique et la volatilit des flux de transactions, exigent un jeu plus dtaill de directives que celles contenues dans le Manuel sur la transparence des finances publiques (le manuel). Le guide constitue un canevas couvrant les questions particulires aux ressources que doit prendre en considration une valuation de la transparence des finances publiques, par exemple dans le cadre dun Rapport sur lobservation des normes et des codes (RONC)2.Tout aussi important, il prsente un panorama synthtique des bonnes pratiques ou des pratiques optimales gnralement admises en matire de gestion transparente des RRN que les pays eux-mmes, de mme que le FMI, la Banque mondiale, et les autres pourvoyeurs dassistance technique, peuvent utiliser. 2. Daucuns ont avanc que la richesse en ressources naturelles et la mdiocrit des rsultats conomiques vont de pair (la maldiction des ressources), et de nombreuses tudes ont cherch expliquer la relation entre labondance des ressources et la performance conomique3. Or, cette maldiction nest nullement invitable. Sil existe de nombreux exemples de mauvaise gestion des richesses naturelles, plusieurs pays (dont le Botswana, le Canada, le Chili et la Norvge) semblent avoir prvenu ces problmes grce des pratiques de gestion prudentes et transparentes4. Une question essentielle pour beaucoup de pays
Ce terme couvre ici les revenus drivs de lexploitation des ressources naturelles. Cependant, comme expliqu dans le texte, le guide porte essentiellement sur les revenus des hydrocarbures (ptrole et gaz) et de lextraction minire. Certains des principes exposs devraient nanmoins avoir une application plus vaste. Depuis le dmarrage de ses travaux sur les normes et codes la fin des annes 90, le FMI avait, en aot 2004, prpar les RONC de finances publiques de quelque 70 pays. La plupart ont t publis. On trouvera des informations dtailles sur les travaux du FMI en matire de transparence des finances publiques sur le site http://www.imf.org/external/np/fad/trans/index.htm. Auty (1997), par exemple, tudie cette relation entre diffrents groupes de pays riches en ressources naturelles au sens large sur la priode comprise entre 1960 et 1990. Sachs et Warner (2000) montrent une forte relation inverse entre la croissance et la dotation en ressources sur un chantillon de 97 pays pour la priode 1970-1989. Lopinion susmentionne nest cependant pas inconteste. Hausman et Rigobon (2003), sils souscrivent la relation globalement inverse, soulignent que les pays riches en ptrole ont enregistr de bons rsultats conomiques dans les annes 80, poque laquelle lactivit ptrolire prosprait (contrairement ce que lon aurait pu attendre en prsence du syndrome hollandais). Lederman et Maloney (2003) ont galement mis en doute la solidit des conclusions de Sachs et Warner.
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Sala-i-Martin et Subramanian (2003) font ressortir limportance des institutions en tant que variable explicative en dmontrant (par une tude transversale et dans le cas du Nigeria) que limpact des richesses en ressources est

suivre

-5consiste dfinir les mesures ncessaires pour que leurs abondantes richesses naturelles demeurent une bndiction.. Les tableaux 1 et 2 de lappendice 1 en citent plus de 50 qui peuvent tre qualifis de riches en hydrocarbures et en ressources minrales5. Bon nombre dentre eux sont des pays revenu faible ou intermdiaire o les RRN (surtout dans les pays riches en ptrole) reprsentent plus de 50 % des recettes de ltat ou du produit des exportations. Outre ses effets ngatifs ventuels sur la croissance, la richesse en ressources a dans de nombreux cas t considre comme un facteur favorisant considrablement la corruption et lagitation sociale. Dans plusieurs pays, le ptrole, les diamants (et le bois) sont associs aux origines et au financement de guerres civiles et leur cortge de cots sociaux et conomiques6. 3. tant donn les cots ventuellement substantiels drivant de pratiques non transparentes, la consolidation des institutions en vue de rehausser la transparence dans les pays vulnrables riches en ressources devrait savrer trs rmunratrice au regard dun investissement assez modr. De nombreux analystes ont soulign le rle essentiel de la transparence des finances publiques dans lamlioration de la gestion des RRN7. Ces dernires annes, par ailleurs, un large ventail de bonnes pratiques de gestion des RRN (du ptrole et du gaz notamment) ont fait lobjet dun vaste consensus8. Ce guide sinspire amplement de ces travaux, et intgre les recommandations relatives la transparence tires de ces sources au cadre propos pour le code.

troitement li la dgradation de la qualit des institutions quelle entrane, et que rares sont les effets drivant des ressources naturelles en soi.
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Un pays est jug riche en hydrocarbures et/ou en ressources minrales sil satisfait aux critres suivants : (i) un pourcentage moyen de recettes drivant des hydrocarbures et/ou des minerais reprsentant au moins 25 % des recettes budgtaires totales en 2000-2003 ou (ii) un pourcentage moyen de recettes dexportation des hydrocarbures et/ou des minerais reprsentant au moins 25 % des recettes dexportation totales en 2000-2003.

Voir Collier (1999) pour un examen des cots dun conflit civil. Collier et Hoeffler (2004) analysent la rentabilit nette substantielle dune transparence accrue par ses effets sur la prvention des conflits. 7 On trouvera dans Katz et al. (2004) une analyse des questions stratgiques et une application gnrale du code de transparence des finances publiques aux pays riches en ptrole de lAfrique subsaharienne. Birdsall et Subramanian (2004), sils argumentent en faveur dune distribution directe dun pourcentage des recettes ptrolires la population dans le cas de lIrak, soulignent galement que la communaut internationale doit mettre en place une politique globale visant tablir des normes de transparence et de gestion publique. Il existe plusieurs tudes analytiques de premier plan ce propos : Davis, Jeffrey et al., Stabilization and Savings Funds for Nonrenewable Resources: Experience and Fiscal Policy Implications, FMI, tude spciale de la srie des Occasional Papers n 205, Washington, 2001; et Davis, Jeffrey et al. (eds.), Fiscal Policy Formulation and Implementation in Oil-Producing CountriesFMI 2003; Banque mondiale, Actes de latelier Petroleum Revenue Management Workshop, 2004. On citera parmi les travaux oprationnels du FMI une assistance technique Timor Leste, une confrence sur la politique budgtaire dans les pays producteurs de ptrole qui sest tenue Washington en juin 2002, et les ateliers sur les politiques macroconomique et la gestion publique dans les pays africains exportateurs de ptrole organiss Douala en avril 2003, et Libreville en janvier 2004.
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-64. Le guide porte essentiellement sur les recettes drivant des ressources non renouvelables, le ptrole et le gaz en particulier. La production ptrolire offre lexemple le plus remarquable des problmes que la richesse en ressources pose aux pays en dveloppement : des flux de production et de recettes trs substantiels et rapidement croissants, mais limits dans le temps, conjugus une forte volatilit lie aux fluctuations des cours mondiaux. Quand une administration dficiente sy ajoute, la dtention de telles richesses favorise considrablement les politiques inoprantes, les comportements discrtionnaires et une corruption caractrise, lments qui pourraient tous concourir un profil de croissance mdiocre et la dissipation, terme, de la richesse ptrolire nationale9. 5. Des difficults analogues, quoique gnralement de moindre ampleur, peuvent surgir dans la gestion dautres ressources non renouvelables (diamants, or, etc.). La plupart des pratiques proposes dans le guide sappliquent donc avec la mme force aux autres industries extractives. Chacune est confronte des problmes particuliers; mme dans celle des hydrocarbures, les difficults associes lexploitation du gaz naturel diffrent sensiblement de celles du secteur ptrolier, et des facteurs spciaux doivent tre pris en considration dans diverses branches de lindustrie minire. Le guide traite essentiellement du besoin commun ces secteurs de grer dans la transparence les actifs en ressources naturelles et les revenus qui en drivent, mais relve galement quelques-uns des aspects problmatiques particuliers certaines industries extractives quil convient dexaminer. 6. Certaines des pratiques proposes ici pour les industries ptrolires et minires sont aussi applicables un niveau trs gnral aux actifs en ressources renouvelables, comme la sylviculture et la pche, notamment en ce qui concerne la transparence du cadre juridique et du rgime budgtaire, la justification des revenus dgags de ces ressources, et une comptabilit et un audit performants des flux de recettes. Nanmoins, limportance des flux de revenus que les tats tirent de ces ressources posent rarement un problme dampleur analogue celui drivant de vastes ressources en hydrocarbures. Les difficults lies ces secteurs sont essentiellement la gestion de ressources communes, la prise en compte approprie des cots associs lenvironnement et ltablissement de rgles prudentielles. Les problmes de transparence relatifs aux secteurs particuliers des forts et de la pche dpassent le cadre de ce guide. Travaux rcents du FMI, de la Banque mondiale et dautres organismes 7. Depuis la fin des annes 90, le FMI favorise la transparence des finances publiques dans ses pays membres par llaboration de RONC de finances publiques concernant notamment plusieurs grands exportateurs de ptrole (Azerbadjan, Iran, Mexique, Kazakhstan, Russie) et de grands producteurs de minraux (Ghana, Papouasie-NouvelleGuine)10. Ces tudes confirment quun examen approfondi des questions relatives aux
Plusieurs pays riches en ptrole sont mal classs dans lIndex des perceptions de la corruption de Transparency International. Les rsultats de lenqute de 2004 peuvent tre consults ladresse suivante : http://www.transparency.org/cpi/2004/cpi2004.en.html.
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Les pays riches en ressources dont les RONC ont t publis sont mis en vidence aux tableaux 1 et 2.

-7ressources, dans ces pays et dans dautres, simpose. Dans le cadre de ces oprations de base, le FMI a intensifi ses interventions dans beaucoup de pays riches en ressources, en Afrique et au Moyen-Orient surtout, au travers dactivits de conseil, de surveillance et dassistance technique destines les aider mieux matriser le problme de la volatilit des cours du ptrole et les difficults macroconomiques et de politique budgtaire concomitantes. Linstitution encourage aussi les pays participer son Systme gnral de diffusion des donnes et sa norme spciale de diffusion des donnes (SGDD et NSDD) qui comportent, par exemple, la diffusion publique des chiffres mensuels ou trimestriels de la production ptrolire11. 8. Dans le cadre de ses travaux portant sur le secteur minier et les diffrents pays, la Banque mondiale semploie activement promouvoir lapplication de pratiques plus fonctionnelles de gestion des ressources, dans les entreprises nationales comme dans ladministration publique. Suite un examen de ses oprations de prt et dassistance dans les secteurs de la production ptrolire, gazifire et minire, elle va, entre autres, faire de la transparence des recettes une condition majeure la poursuite de sa participation de tels projets12. Ses services et ceux du FMI ont travaill en troite collaboration sur le cas de plusieurs pays riches en ressources, comme lAzerbadjan et le Nigeria. 9. En dehors des institutions de Bretton Woods, le Ministre du dveloppement international du Royaume-Uni (DFID) a lanc en 2002 lInitiative pour la transparence des industries extractives (ITIE), qui reoit dsormais le soutien de plusieurs gouvernements de pays dvelopps et en dveloppement, de groupes de la socit civile13 et de lindustrie. Dans son allocution aux administrateurs du FMI et de la Banque mondiale, prononce loccasion des assembles annuelles de 2004, le Directeur gnral du FMI a salu les tats qui ont montr leur volont de transparence en participant lInitiative14. Aux termes de cette dernire, le montant total des paiements que les entreprises dclarent avoir verss aux gouvernements (y compris les compagnies extractives publiques) et celui que les gouvernements ont reu des entreprises sont publis, ce qui fait nettement apparatre les discordances15. Dans le cadre de lITIE, des projets de directives relatives aux rapports et de
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Voir http://www.imf.org/external/standards/index.htm. Voir http://www.eireview.org.

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Global Witness, lOpen Society Institute (http://www.soros.org), Transparency International UK et une coalition dautres ONG ont lanc en 2001 une campagne dnomme Publish What You Pay (PWYP) (voir http://www.publishwhatyoupay.org) dont lobjectif central tait dobliger chaque socit ptrolire et gazifire internationale cote en bourse divulguer les sommes verses aux diffrents gouvernements. La coalition PWYP a apport un appui considrable lITIE. Le guide Follow the Money. A guide to Monitoring Budgets and Oil and Gas Revenues, du programme Revenue Watch de lOSI prsente un panorama des travaux de suivi de lutilisation budgtaire des recettes ptrolires raliss par la socit civile. (voir www.soros.org/initiatives/cep/articles_publications/publications/money_20041117/follow_money.pdf)
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Voir http://www.imf.org/external/np/speeches/2004/100304.htm.

On trouvera des informations dtailles aux adresses suivantes : http://www.DFID.gov.uk et http://www.eitransparency.org/about.htm.

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-8modles de rapports destins aux autorits des pays et aux entreprises internationales et nationales ont t labors. De son ct, le G8 a mis sur pied un plan daction plus gnral pour lutter contre la corruption et amliorer la transparence16. Enfin, lchelle mondiale, lInitiative JODI (Joint Oil Data Initiative) vise relever la qualit des donnes concernant les marchs ptroliers17. 10. LITIE et les propositions des groupes de la socit civile donnent priorit la transparence des paiements et des recettes. Le code de transparence des finances publiques souscrit ces priorits, mais fournit en outre un cadre plus large et plus profond pour analyser la transparence des finances publiques quand les flux de RRN sont importants et volatils. Ce guide, ainsi que les valuations des pratiques dans les pays riches en ressources effectues par le biais des RONC ou dautres instruments, sont compatibles avec les autres initiatives et devraient aider tablir de meilleures normes en matire de transparence des RRN. Mthode et structure du guide 11. Le guide suit la structure du code, qui dfinit la transparence selon les termes suivants : i) dfinition claire des attributions et des responsabilits; ii) accs du public aux informations; iii) prparation, excution et information budgtaires transparentes; et iv) garantie dintgrit. Dans le cadre de ces grands principes, il applique les lments du code les plus appropris aux RRN. Les pratiques particulires aux ressources naturelles sont numres sous des rubriques qui traitent des pratiques gnrales dfinies dans le code et exposes en dtail dans le manuel. chaque rubrique est indique la rfrence trois chiffres correspondante dans le code18. Les exemples de pratiques nationales et les problmes lis
La dclaration dvian du G8 (2003) : Lutter contre la corruption et amliorer la transparence encourageait la participation aux RONC de transparence des finances publiques et la publication de ces derniers, quelle qualifiait doutils importants (voir http://www.g8.fr/evian/english/navigation/2003_g8_summit/summit_documents/fighting_corruption_and_impro ving_transparency_-_a_g8_declaration.html ). Cette position a t raffirme au Sommet de 2004 qui sest tenu Sea Island; quatre pays (Gorgie, Nicaragua, Nigeria et Prou) ont prsent des programmes dclarant leur intention de remplir ces objectifs (see http://g8usa.gov/d_061004e.htm ).
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Linitiative a t lance en 2001 par plusieurs organisations internationales. Voir http://www.oil-datatransparency.org/FileZ/ODTmain.htm.


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Par exemple, les alinas 1.2.2 et 1.1.5, et la rubrique Cadre juridique pour les recettes des ressources du prsent guide renvoient aux bonnes pratiques gnrales exposes lalina 1.2.2 du code (Les impts, droits, redevances et autres prlvements doivent avoir une base lgale explicite. La lgislation et la rglementation fiscales doivent tre aisment accessibles et comprhensibles, et des critres clairement dfinis doivent sappliquer la marge de manuvre administrative prvue pour leur application) et lalina 1.1.5 (Lintervention de ladministration publique dans le secteur priv (par exemple par la voie lgislative ou rglementaire ou par des prises de participations) doit seffectuer de manire ouverte et publique et sappuyer sur des lois, rgles et procdures claires, appliques de manire non discriminatoire.). Le manuel prsente des lignes directrices plus dtailles (dont des rfrences des pratiques qui vont au-del des bonnes pratiques fondamentales tablies) mais ne donne pas de directive particulire quant aux aspects du cadre juridique qui sont associs aux RRN. Le guide dfinit donc trois domaines de bonnes pratiques lies la question de la transparence des RRN. Il applique des principes analogues toutes les sections pertinentes du code. Bien entendu, dautres lments de ce dernier entrent en ligne de compte pour une valuation globale de la transparence budgtaire.

-9leur application sont directement tirs de lexprience des pays et dtudes rcentes ces propos, dont bon nombre sont maintenant affiches sur des sites Internet (cits dans le texte de manire fournir un accs direct des informations plus dtailles). 12. Le guide doit tre utilis de manire similaire au manuel (voir en particulier les paragraphes 6 11 de ce dernier). Il convient surtout de garder lesprit que la mise en application des pratiques est volontaire. Les pays riches en ressources seront bien entendu encourags les appliquer sils ne le font pas dj. Comme le veut la procdure en vigueur, les services du FMI, de la Banque mondiale, et dautres organismes discuteront des diffrentes pratiques exposes avec les autorits nationales dans le cadre de leur dialogue sur les politiques, de leur assistance technique, et dautres activits, ceci dans le but damliorer la transparence et la gestion des RRN. Pour faciliter ces changes, le guide prsente un panorama complet des principaux aspects de la transparence dans ce domaine. Il devrait donc favoriser la conduite danalyses et de discussions plus exhaustives, tant lchelon interne que dans les relations entre les autorits nationales et les organismes extrieurs. Par ailleurs, la participation volontaire un RONC de finances publiques donnera aux pays loccasion de montrer leur dtermination instaurer la transparence dans ce domaine. 13. Le guide compltera le manuel pour les RONC de finances publiques raliss dans les pays riches en ressources. La mthode dvaluation de la transparence des finances publiques restera la mme et demeurera axe exclusivement sur la transparence telle que dfinie dans le code (voir lappendice II). Le guide dcrit toutefois pour les ressources des pratiques particulires dont les pays riches en ressources doivent tenir compte, paralllement aux bonnes pratiques et aux pratiques optimales gnrales en la matire dj couvertes dans le manuel. Pour ces pays, comme pour dautres, la participation un RONC budgtaire, qui couvre tous les lments du code, constituera une tape importante qui les aidera cerner les domaines dans lesquels ils respectent dj ces pratiques et ceux o il existe des carences substantielles, ainsi que pour montrer leur dtermination engager des rformes. 14. Il importe tout particulirement de tenir compte de la diversit des contextes nationaux dans les oprations visant encourager la transparence des RRN. La conjugaison de richesses naturelles dune part et dune gestion publique dfaillante et dune capacit administrative limite dautre part sest avre catastrophique pour de nombreux pays. Pour remdier ces carences, il faudra cependant du temps, un engagement soutenu et un lien troit entre les valuations de la transparence des finances publiques, la rforme administrative nationale, et lassistance technique soigneusement conue des organismes internationaux et bilatraux. Le guide ne doit pas tre peru comme plaant la barre trop haut; il permet aux pays dvaluer o ils se situent par rapport aux bonnes pratiques reconnues. Le rythme des rformes doit cependant tre adapt la situation de chacun deux. Les pratiques recommandes, dgages pour lessentiel de lexprience de pays avancs et de quelques pays en dveloppement qui semploient amliorer les normes de transparence, sont exposes en diffrents endroits du guide. Elles constituent des points de rfrence appropris long terme. Il est toutefois admis que beaucoup de pays en dveloppement devront surmonter leurs contraintes de capacit intrinsques avant de pouvoir appliquer de telles normes.

- 10 15. Il faudra donc tablir des priorits parmi les pratiques proposes, tant dans le temps quen fonction des conditions particulires chaque pays. Il conviendra de donner une priorit leve et immdiate lamlioration de la qualit et la diffusion publique des donnes sur les oprations concernant les RRN, soit au moyen des modles recommands dans le cadre de lITIE, soit selon dautres formats qui garantissent convenablement la qualit des donnes. La transparence des oprations relatives aux recettes courantes est une discipline dans laquelle bon nombre de pays revenu faible et intermdiaire peuvent accomplir immdiatement des progrs observables, avec une assistance technique le cas chant. Une priorit tout aussi leve doit tre accorde la dfinition de mesures claires quant lutilisation des RRN. Les cadres de politique budgtaire doivent tenir clairement compte de la ncessit de prserver la valeur dactifs en ressources naturelles limits et dutiliser de manire avise le produit de leur vente. Les autres problmes sont plus difficiles rsoudre; les progrs seront donc forcment plus lents. Lincertitude est ainsi forte quant au montant des actifs en ressources naturelles dtenus par les tats, et des problmes de mthode et de mesure compliquent lestimation de leur valeur. Il est donc admis que les progrs dans lapplication des pratiques de transparence recommandes pour estimer les actifs en ressources et lintgration de ces estimations dans les comptes de patrimoine des administrations publiques et les calculs de la valeur nette seront limits court terme, surtout dans les pays revenu faible et intermdiaire. 16. La transparence des RRN, quoique similaire dautres aspects du code en ce quelle insiste initialement sur la transparence des administrations publiques, ncessite un examen plus large des activits du secteur public en raison des oprations souvent dominantes des entreprises publiques dans ce domaine19. Qui plus est, compte tenu de lampleur des transactions associes aux ressources naturelles, et du fait que les ngociations au cas par cas sont la rgle dans de nombreux pays en dveloppement, les questions de transparence des entreprises internationales et des prteurs, et laction collective des parties intresses ont galement leur importance. Si certaines de ces activits sinscrivent en marge de lapplication directe du code, comme dans le cas du manuel20, le guide fait rfrence dautres initiatives utiles. Ces dernires cherchent aborder de front les problmes daction collective en favorisant les accords volontaires entre les groupes dintervenants dans chaque pays. Le guide vise soutenir ce type dinitiatives en dcrivant dans le dtail les bonnes pratiques en matire de transparence des recettes que ces pays peuvent appliquer. 17. Le guide sarticule ensuite de la faon suivante. On trouvera tout dabord un rsum des bonnes pratiques en matire de transparence des finances publiques dans le domaine particulier des recettes drivant des ressources naturelles. Les quatre chapitres suivants
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Voir le manuel (p.50-51 et encadr 18) pour une analyse de lalina 3.2.4 du code. Sil est difficile dutiliser le compte de patrimoine du secteur public, les oprations budgtaires des CEN doivent tre clairement identifies et prises en compte dans la politique budgtaire.

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Le manuel sinspire par exemple des Principes de gouvernement dentreprise de lOCDE en ce qui concerne les dclarations des entreprises publiques (voir lencadr 3 p. 15), du Code international de conduite des agents de la fonction publique des Nations Unies (encadr 6, p. 21) et des Principes fondamentaux de la Statistique officielle des Nations Unies (encadr 25, p. 70).

- 11 analysent de manire plus dtaille ces pratiques et les questions concomitantes. Le chapitre 1 traite de lapplication des principes du code qui portent sur la dfinition prcise des attributions et responsabilits des administrations publiques aux RRN. Le chapitre 2 porte sur la diffusion des informations, notamment lapplication des directives de lITIE. Le chapitre 3 examine les questions associes la prparation, lexcution et linformation budgtaires transparentes, en insistant sur la ncessit de mettre clairement en correspondance les RRN et les objectifs gnraux de stabilisation et de viabilit des finances publiques long terme. Le chapitre 4 est consacr aux questions daudit des transactions concernant les RRN afin de garantir globalement leur intgrit. 18. Une version prliminaire du guide a t affiche sur le site web du FMI le 15 dcembre 2004 pour consultation publique. Toutes les observations ont t favorables ses objectifs et son contenu (se reporter lappendice III pour une synthse des commentaires et des rponses, et au site du FMI pour une liste des remarques reues). La version dfinitive reprend plusieurs des suggestions et corrections dordre technique formules dans ce cadre. Synthse des bonnes pratiques en matire de transparence des finances publiques pour la gestion des recettes dgages des ressources naturelles 19. Comme indiqu plus haut, les bonnes pratiques en matire de transparence des recettes provenant des ressources naturelles sont examines dans le cadre de la structure globale et des pratiques gnrales du code. Le rsum ci-dessous brosse un panorama des bonnes pratiques proposes pour servir de fondement une conformit volontaire. Chaque point prsente succinctement une pratique conforme aux pratiques gnrales des lments du code cits dans lintitul. Comme dans le manuel, les pratiques sont dfinies de manire plus dtaille que llment du code mentionn, et portent sur les questions particulires la transparence dans la gestion des recettes tires de lexploitation des ressources naturelles. Comme signal prcdemment (et, une fois encore, comme le manuel), quelques-unes sappuient sur des normes (les normes internationales de comptabilit et daudit par exemple) qui sont complmentaires au code21. Aucune modification au code nest intentionnelle ou suppose. Comme dans le manuel, un ventail de pratiques est prsent de manire couvrir les diffrentes situations nationales. Sil est vrai que les bonnes pratiques proposes devraient en soi permettre de rsoudre certains problmes de transparence des RRN, il convient dinterprter toutes les pratiques dans le cadre global du code et du manuel de transparence des finances publiques. 20. Bon nombre des pratiques rsumes ci-dessous donnent de nombreux dtails sur la nature des bonnes pratiques qui seraient ncessaires pour respecter les normes du code. Dans de rares cas, les pratiques suggres dans le guide examinent les relations entre
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Les bonnes pratiques dcrites dans le guide sont celles dont lexprience des pays laisse entendre quelles sont des lments cruciaux de la transparence des RRN, et que tous les pays devraient prendre en compte pour mettre en place leurs systmes de dclaration et de gestion des finances publiques. Par souci de clart, on a choisi de prsenter les lments des bonnes pratiques de manire mettre en valeur les problmes stratgiques du secteur des ressources naturelles plutt que de suivre rigoureusement la prsentation du code.

- 12 ladministration publique et les socits prives de manire sensiblement plus fouille que le code et le manuel. Cette analyse simpose en raison des types particuliers de problmes associs la gestion des RRN. Ainsi, les compagnies extractives prives jouent souvent un rle essentiel dans le domaine des dpenses sociales ou environnementales. Si llment de code 1.1.4 exige seulement que les relations entre ladministration publique et les autres entits du secteur public soient rgies par des rgles claires, le guide indique que les accords avec les socits internationales doivent aussi tre prcis en ce qui concerne les dpenses sociales ou environnementales du fait que llment de code 1.1.5 prconise la clart dans les relations avec le secteur priv. Conformment llment de code 1.1.5 du manuel, le guide souligne dans ce contexte la ncessit dun traitement non discriminatoire entre les entreprises, quelle que soit leur origine (nationale ou trangre). Par ailleurs, si llment de code 2.1.1 requiert que les documents budgtaires et comptables couvrent lensemble des activits budgtaires, le guide spcifie que les administrations publiques doivent divulguer les versements quelles reoivent des entreprises au titre des RRN. Il est gnralement reconnu que cette pratique sapplique tout particulirement aux transactions relatives aux ressources naturelles; elle est galement recommande dans le cadre de lITIE. Enfin, le guide prconise que les compagnies extractives nationales et internationales soient tenues de respecter pleinement les normes internationales de comptabilit et daudit. Ce faisant, il va plus loin que le code de transparence des finances publiques et mentionne les pratiques optimales qui font partie des Principes de gouvernement dentreprise de lOCDE et qui sont recommandes en divers endroits du manuel comme sappliquant aux domaines o ladministration publique traite des oprations lies aux entreprises commerciales. LITIE prne galement une transparence gnralise dans ce domaine. 1. Dfinition claire des attributions et des responsabilits 1.1.5/1.2.2

Cadre juridique pour les recettes provenant des ressources naturelles

Les droits de proprit de ltat sur les ressources souterraines sont clairement tablis par la loi, et le pouvoir de concder des droits dexploration, de production et de vente de ces ressources est bien dfini par les lois, rglements et procdures qui couvrent toutes les phases de la mise en valeur des ressources naturelles. Rgime budgtaire 1.2.2

Le cadre daction publique et lassise juridique des accords de partage des impts ou de la production avec les compagnies extractives sont prsents au public de faon claire et exhaustive. Autorit budgtaires sur les recettes et les emprunts 1.2.2

La loi dfinit prcisment lautorit budgtaire sur les recettes et les emprunts associs aux ressources naturelles. Elle prescrit la divulgation intgrale des recettes, des prts reus, des dettes et du patrimoine qui leur sont lis.

- 13 Participation au capital 1.1.5

Lintervention de ltat dans le secteur des ressources naturelles par le biais dune participation au capital est pleinement dvoile et ses consquences expliques au public. Fonds extrabudgtaires associs aux ressources naturelles 1.1.3

Des mcanismes de coordination des oprations de tous les fonds extrabudgtaires tablis aux fins de gestion des RRN avec dautres oprations budgtaires sont clairement dfinis. Compagnies extractives nationales 1.1.4/1.1.5

La structure de participation des compagnies extractives nationales et leur responsabilit budgtaire par rapport au ministre responsable des ressources naturelles et du ministre des finances sont dfinies avec prcision. Les responsabilits commerciales sont nettement distingues des obligations politiques, rglementaires et sociales. Oprations quasi-budgtaires des compagnies extractives 1.1.4/1.1.5

Les documents budgtaires dfinissent et dcrivent clairement les modalits en vertu desquelles les compagnies extractives nationales ou trangres engagent des dpenses sociales ou environnementales ou fournissent des subventions aux producteurs ou aux consommateurs sans concours budgtaire officiel. Administrations infranationales et recettes des ressources naturelles Les modalits rgissant lallocation ou la rpartition des recettes provenant des ressources naturelles entre ladministration centrale et les administrations infranationales sont bien dfinies et traduisent expressment les objectifs macroconomiques et les objectifs de la politique budgtaire nationale. 2. Accs du public linformation 1.1.2

Documentation budgtaire relative aux recettes et au dpenses associes aux ressources naturelles 2.1.1 La procdure budgtaire et les comptes dfinitifs dfinissent, dcrivent et rendent clairement compte de toutes les transactions associes aux RRN, y compris celles qui seffectuent au travers de fonds extrabudgtaires. Information concernant les paiements effectus par les entreprises au titre des RRN 2.1.1 Les rapports concernant les RRN verses ladministration par les entreprises sont publis dans le cadre de la procdure budgtaire et comptable publique.

- 14 -

Informations concernant lendettement associ aux ressources naturelles

2.1.4

Les rapports sur la dette publis par ladministration mentionnent tout nantissement direct ou indirect de la production ultrieure de ressources naturelles, dans le cadre dun engagement pralable de production envers les prteurs par exemple. Tous les risques et obligations contractuels de ladministration drivant de cet endettement sont divulgus. Informations sur les avoirs associs aux ressources naturelles 2.1.4

Les tats financiers de ltat dclarent la totalit des avoirs financiers rsultant de lpargne associe aux ressources naturelles dtenus par ltat, dans le pays et ltranger. Estimation de la valeur des actifs en ressources naturelles 2.1.4/3.1.1

Il convient de prparer des estimations de la valeur des actifs en ressources naturelles fondes sur les flux de production escompts, en exposant clairement les hypothses sur lesquelles elles sappuient, afin dtablir les bases de la politique budgtaire. Information sur les activits extrabudgtaires 2.1.3

Les lments de passif ventuel de ltat et le cot des activits quasi-budgtaires des compagnies extractives drivant des contrats portant sur les ressources naturelles sont mentionns dans les comptes budgtaires ou dans les autres document pertinents sous une forme qui permettra dvaluer les alas budgtaires et lampleur totale de lactivit budgtaire. 3. Prparation, excution et information budgtaires transparentes 3.1.1

Politique budgtaire et recettes provenant des ressources naturelles

Le cadre budgtaire comporte une dclaration de principes claire sur le taux dexploitation des ressources naturelles et la gestion des RRN, et fait mention des objectifs budgtaires et conomiques gnraux de ltat, y compris la viabilit long terme des finances publiques. Fonds pour les ressources naturelles et rgles budgtaires Les rgles appliques aux fonds extrabudgtaires associs aux ressources naturelles sont clairement nonces dans le cadre dun schma de politique budgtaire gnral. Politique budgtaire et gestion des avoirs 3.1.1 3.1.2

Les politiques dinvestissement concernant les avoirs accumuls au travers de lpargne des RRN sont clairement exposes, notamment par le biais dune dclaration contenue dans les documents budgtaires annuels.

- 15 Solde budgtaire 3.2.3/3.2.4

Les documents budgtaires prsentent, outre le solde budgtaire global et dautres indicateurs budgtaires utiles, le solde budgtaire (primaire) hors matires premires comme indicateur des retombes macroconomiques et de la viabilit de la politique budgtaire. Alas budgtaires 3.1.5

Les documents budgtaires annuels tiennent expressment compte des risques associs aux RRN, notamment ceux ayant trait aux prix et aux passifs ventuels; les mesures adoptes pour y parer sont expliques, et leur excution surveille. Comptabilisation des recettes provenant des ressources naturelles 3.3.1

Le systme de comptabilit publique ou les modalits des fonds spciaux dfinissent clairement lensemble des RRN publiques et permettent de publier dans les dlais prescrits des rapports priodiques complets, dans lidal dans le cadre dun rapport gnral sur lexcution du budget. Les rapports sappuient sur un expos clair de la base comptable (caisse ou droits constats) et des politiques comptables. Contrle et audit internes des recettes provenant des ressources naturelles 3.3.3

Les procdures de contrle et daudit internes applicables la gestion des RRN au travers des comptes publics ou de fonds spciaux, et tout dcaissement de ces recettes par le biais de fonds spciaux sont clairement dcrits et publis. Transparence de ladministration fiscale 3.3.4

Ladministration fiscale est gre de manire ce que les compagnies extractives comprennent leurs obligations et leurs droits. Les lois et rglements dfinissent prcisment la marge discrtionnaire des fonctionnaires des impts; ladquation des normes et comptences sectorielles ou des procdures particulires au secteur est sujette rvision. 4. Garantie dintgrit 1.1.4/1.1.5

Supervision des entreprises

Les compagnies extractives nationales et trangres satisfont entirement aux normes de comptabilit, daudit et de publication des comptes universellement acceptes. Surveillance des flux de recettes des entreprises et de lAdministration 4.2.1

Une instance nationale daudit ou un autre organisme indpendant rend rgulirement compte au parlement des flux de recettes entre les entreprises nationales et internationales et ltat, ainsi que de toute discordance entre les diffrents jeux de donnes relatives ces flux.

- 16 -

I.

DFINITION CLAIRE DES ATTRIBUTIONS ET DES RESPONSABILITS

21. Il convient de dfinir clairement les rapports entre ltat, les compagnies extractives nationales (CEN) et les compagnies internationales toutes les tapes de la mise en valeur des ressources. Les industries extractives peuvent influer sur lconomie ou sur lenvironnement chacune de ces tapes, de lexploration jusqu labandon des installations. Lexploration constitue habituellement ltape la plus risque de tout projet industriel dextraction mme si les secteurs minier et ptrolier diffrent de ce point de vue 22 et des dpenses importantes sont en gnral requises avant quune dcouverte puisse tre confirme. Les politiques publiques dencouragement de linvestissement par les compagnies internationales ou de recours aux CEN aux diverses tapes de la mise en valeur dune ressource devraient tre claires. Pour le secteur ptrolier, il convient dinsister sur une dfinition claire des attributions des compagnies ptrolires nationales (CPN). Ces dernires restent responsables dune majeure partie de la production mondiale de ptrole, et elles exercent souvent une influence importante sur les politiques des administrations publiques. 22. La ralisation de la transparence dans tous les aspects de ces rapports est une tche la fois complexe et exigeante au plan administratif. Les sections suivantes du prsent document abordent les principales pratiques permettant dassurer la transparence des finances publiques. Premirement, on analyse trois lments (dont la section 1.2.2 du code prsente un aperu gnral) ayant une incidence particulire sur la clart du cadre juridique de base : les procdures d'attribution de permis; la clart et l'accessibilit du rgime budgtaire qui dtermine les flux de RRN entre ltat et les entreprises; la clart des lois qui rgissent les recettes et les emprunts lis aux ressources naturelles. Deuximement, il est possible que le rgime budgtaire, pris dans un sens plus large, autorise des prises de participation par ltat (section 1.1.5 du Code). Troisimement, le rle central que jouent souvent les CEN dans lorientation des politiques et qui fait lobjet de la section 1.1.4 du Code retient lattention. Tous ces aspects sont leur tour lis la question des oprations quasi-budgtaires diverses formes dactivits non commerciales, incluant la protection de lenvironnement, qui sont conduites en dehors du processus budgtaire officiel. Les CEN jouent souvent un rle de premier plan dans lorganisation ou dans la promotion de ces activits. Enfin, la clart des accords de partage des recettes conclus entre les diffrents chelons des administrations publiques (section 1.1.2 du code) revt souvent une importance cruciale, et influe par ailleurs sur la transparence et lefficacit de la gestion macroconomique.

22

Les projets dexploitation minire sont plus exposs lchec aux tapes de la mise en uvre et de la production (chose trs rare dans le cas du ptrole). Par ailleurs, le ratio des dpenses dexploration sur les dpenses de mise en valeur a tendance tre plus bas dans le cas de lexploitation minire.

- 17 Cadre juridique pour les recettes provenant des ressources naturelles 1.1.5/1.2.2

Les droits de proprit de ltat sur les ressources souterraines sont clairement tablis par la loi, et le pouvoir de concder des droits dexploration, de production et de vente de ces ressources est bien dfini par les lois, rglements et procdures qui couvrent toutes les phases de la mise en valeur des ressources naturelles. Cadre juridique de base 23. La proprit en droit des ressources souterraines dun pays est tablie par la constitution et par les lois nationales, ainsi que par des lois sous-nationales dans certains cas. Le pouvoir de concder des droits dexploration, de production et de vente de ces ressources devrait tre clairement tabli par des lois, des rglements et des procdures couvrant toutes les phases de la mise en valeur des ressources naturelles. Le cadre juridique doit cette fin permettre de concilier les intrts divergents de quatre groupes dintervenants : ltat, les investisseurs privs, les dtenteurs des droits de proprit en surface et dautres parties qui risquent dtre exposes aux rpercussions sociales et environnementales des activits des industries extractives. Sagissant de la transparence budgtaire, il convient de porter une attention particulire la clart du cadre dfinissant les rapports entre ltat et les investisseurs (privs) puisque nombre des transactions dcoulant de ces rapports ont des incidences sur les finances publiques. Par ailleurs, la transparence du cadre juridique joue un rle important dans la protection des intrts des investisseurs trangers et devrait contribuer une utilisation efficace des ressources dans lintrt du bien public. Ltablissement de lois et de rglements garantissant la gestion transparente des recettes et des actifs accumuls dans le cadre de la procdure budgtaire en vue de raliser les objectifs nationaux revt une importance croissante. Ces mesures sont analyses la section 3 (paragraphes 101 105). 24. Le fondement constitutionnel est un facteur important, mais les textes constitutionnels diffrent sensiblement sous divers aspects : degr de reconnaissance ou de garantie des droits fonciers privs ou interdiction faite des intrts privs ou des trangers dacqurir des droits fonciers en gnral, et des droits miniers en particulier; possibilit daccorder des autorits ou des organismes infranationaux le pouvoir de concder des droits dexploitation des ressources minires ou ptrolires, plutt que de rserver ce droit ladministration centrale; possibilit daccorder certains pouvoirs particuliers de rglementation des agences spciales de lautorit excutive (par exemple, la fiscalit, le taux de change, lemploi et la protection de lenvironnement) ou lappareil judiciaire (rglement des diffrends). 25. Le cadre juridique devrait dfinir quels sont les agents ou les entits politiques habilits concder des droits dexploitation des ressources minires ou ptrolires et en rglementer lutilisation. Dans la plupart des pays, ltat souverain est le propritaire des ressources et il peut accorder des droits aux parties prives. Il exerce souvent cette

- 18 prrogative par le biais dun ministre sectoriel qui a en gnral pour mandat dappliquer les lois et les politiques pertinentes ainsi que les dcisions des autorits concernant, par exemple, le rythme de dveloppement du secteur ptrolier, en dlivrant des permis pour lexploration de rgions particulires. Dans certains pays comme lAzerbadjan et lgypte, les permis doivent tre ratifis par le pouvoir lgislatif,23 mme si cela nentrane pas ncessairement la publication des contrats ou de leurs rsums. tant donn, en particulier, limpact macroconomique sensible que peuvent avoir les hydrocarbures, les dcideurs nationaux rpugnent normalement partager ce pouvoir avec les paliers infrieurs de ladministration publique (voir plus loin la discussion sur les pouvoirs des administrations infranationales). 26. Les industries extractives voluent dordinaire aujourdhui lintrieur dun cadre juridique qui, tout en favorisant linvestissement tranger, dfinit clairement lautorit de ltat sur toutes les tapes de la mise en valeur des ressources, de laccs aux blocs de prospection jusqu la production et labandon des sites. Sagissant de la transparence, le cadre juridique prsente deux caractristiques fondamentales : i) il cherche viter les complications inutiles et lexercice dun pouvoir discrtionnaire exagr dans lapplication des rgles; ii) il encourage la divulgation des accords budgtaires et quasi-budgtaires. Il prconise cet gard lapplication de certaines pratiques telles que : i) la conclusion daccords et le respect de conditions normalises pour lexploration, la mise en valeur et la production, en limitant un niveau minimal le pouvoir discrtionnaire des autorits, mme si ces conditions peuvent varier au fil du temps; ii) lapplication de procdures dattribution de permis claires et accessibles; iii) le recours larbitrage (international) pour le rglement des diffrends; iv) la divulgation des dispositions des accords individuels de production conclus dans le cadre dun permis ou dun contrat. Ces pratiques, relativement courantes dans les conomies avances, sont mal appliques dans beaucoup de pays en dveloppement cause, en partie, des capacits administratives limites de ces derniers. Nous reviendrons sur lapplication de ces principes de transparence, dabord en ce qui a trait aux procdures dattribution de permis, et ensuite en rapport avec le rgime budgtaire. Procdures d'attribution de permis 27. La clart et l'accessibilit des procdures dattribution de permis sont des conditions essentielles pour assurer la transparence au cours des tapes subsquentes de la mise en valeur des ressources. Si on songe, par exemple, lindustrie ptrolire, les pratiques dattribution de permis varient tant par leur complexit que par les conditions qui y sont rattaches et par les conditions de divulgation des informations.24 On peut les regrouper, la lumire de ces critres, en trois grandes catgories :

23

Au Ymen, les contrats individuels de partage de la production deviennent des lois en vertu dun dcret prsidentiel.

24

Les droits miniers, quant eux, sont souvent attribus dans lordre darrive des demandes, un principe qui nest que trs rarement appliqu dans le cas des droits ptroliers.

- 19 Adjudication publique conditions fixes 28. Ladjudication publique dont les procdures sont clairement dfinies et pour laquelle on utilise des soumissions cachetes constitue la mthode de choix. Cette mthode est celle en vigueur au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zlande, en Irlande, en Norvge et en Australie. Les redevances et les taxes sont exclues de la soumission et fixes par la loi. La dcision doctroi du permis est fonde sur les caractristiques du programme de travail (et parfois galement sur les dpenses prvues) dcrites dans la soumission.25 Les soumissions reues et les contrats octroys font lobjet dune divulgation publique. terme, les donnes sismiques et les donnes de forage de ladjudicataire retenu sont galement publies.26 Les tats-Unis ont recours pour les projets de forage en mer une adjudication publique assortie de conditions relativement fixes; les soumissions prsentes et les permis octroys sont ports la connaissance du public, mais la dcision de ladjudicateur tient compte dune prime de signature : une condition variable dont il sera question plus bas. Adjudication publique conditions variables 29. Dans certains pays, les conditions des appels doffres sont trs variables. Divers paramtres peuvent tre pris en comte dans les soumissions cachetes : programme de travail, primes, taux de redevances, partage des recettes ptrolires, limites de recouvrement des cots, et parfois mme niveau de recettes fiscales. En rgle gnrale, l'impt sur les bnfices des socits est fix par la loi et est donc exclu de la soumission. La divulgation de la soumission retenue et des contrats octroys est un lment important de la transparence dans de tels cas, mme si linterprtation des donnes devient de plus en plus complexe mesure que le nombre de paramtres pris en compte augmente. Pour certains contrats, le Nigeria applique des normes relativement utiles cet gard : les conditions de base (quon peut assimiler globalement un contrat modle ) sont connues et publies; les soumissions reues et les permis octroys sont ports la connaissance du public. Toutefois ces pratiques ne sont toujours pas universellement applique au Nigeria. Accords ngocis 30. Les accords ngocis se caractrisent par labsence de soumissions cachetes et de dlais fermes, et par le pouvoir discrtionnaire considrable exerc par le reprsentant de
25

Dans le cas des soumissions de programme de travail, les compagnies qui sintressent un bloc particulier soumettent une proposition dans laquelle elles dclarent dordinaire le nombre de puits qui seront fors ou le volume des donnes sismiques qui seront recueillies. Elles prcisent en outre la profondeur des puits et la nature des donnes sismiques recueillies, traites et interprtes. On pourra juger souhaitable, en particulier pour loctroi de droits miniers, de recourir des soumissions fondes sur les dpenses minimales puisque la nature du programme de travail requis risque dtre plus incertaine dans le cas dun gisement minral. Les donnes acquises par un exploitant dans le cadre de son permis sont publies soit la fin des travaux dexploration, de mise en valeur ou de production prvus dans le contrat, soit aprs un certain nombre dannes (8 ans en Australie; 35 ans pour les travaux des compagnies amricaines dans le Golfe du Mexique). Les donnes de clients multiples (obtenues par des entreprises de services qui assument un certain risque, pour aider les autorits promouvoir les perspectives de mise en valeur des ressources) sont dordinaire commercialises par ces entreprise pendant une priode de 8 10 ans, aprs quoi elles deviennent publiques.

26

- 20 ltat (par exemple, le Ministre de lnergie ou la CPN). La divulgation des soumissions retenues nest pas non plus ncessairement obligatoire. Certaines des conditions sont fixes, mais la plupart restent en gnral ngociables. Les compagnies prsentent leurs projets linstance gouvernementale qui porte, terme, son choix sur celles dont les propositions sont les plus concurrentielles. Cette mthode peut savrer passablement efficace, mais elle prsente un risque accru de corruption. Sagissant de la divulgation, lidal serait de prvoir tout le moins la publication a posteriori des contrats octroys et des conditions dattribution. Lgypte prsente un exemple utile de bonne pratique cet gard : tous les contrats sont ports la connaissance du public, que lattribution des permis fasse lobjet daccords ngocis ou dun processus dadjudication. 31. Compte tenu du cadre dans lequel volue actuellement lindustrie ptrolire, beaucoup de situations se prtent mal ladjudication publique et aux appels doffres concurrentiels. La plupart des bassins gologiques mondiaux sont parvenus un tat de maturit tel, que les possibilits de dcouvertes importantes sont beaucoup plus limites quautrefois. Les compagnies internationales en particulier les plus petites ne peuvent plus se permettre dinvestir dans lexploration ni de divulguer leurs ides concernant les perspectives de mise en valeur aux autorits charges de loctroi des permis ou leur concurrents. Ainsi par exemple, un appel doffres ordinaire lanc aux tapes prcoces de lexploration de rgions loignes ou qui risquent de receler des rserves de gaz (voir la discussion portant sur le gaz naturel dans lencadr 1 ci-dessous) sera vraisemblablement vou lchec cause des risques levs quil comporte et de ses cots initiaux levs. On a donc dordinaire recours des accords ngocis dans de telles situations. Toutefois, les bonnes pratiques de transparence exigeraient dans ce cas que tous les contrats signs soient publis. 32. On sinquite souvent de ce que le processus dadjudication publique, en exigeant la divulgation des conditions des contrats octroys, risque de nuire la position concurrentielle des administrations publiques et des compagnies qui sy adonnent. Ainsi, pour des motifs de confidentialit commerciale, de nombreux pays optent pour des contrats ngocis comportant des clauses de non divulgation. Les autorits publiques (et, dans une certaine mesure, les compagnies) invoquent habituellement le risque que fait peser la divulgation des renseignements sur leur futur pouvoir de ngociation. Toutefois, en pratique, les conditions des contrats risquent dtre largement connues au sein de lindustrie peu aprs leur signature. La publication des contrats ne semble donc nuire que trs peu lavantage stratgique des parties prenantes. On peut mme soutenir que lobligation de publier les contrats devrait en fait renforcer la position de ngociation des autorits publiques puisque ces dernires doivent faire tat des rsultats de ces ngociations lassemble lgislative et au grand public. Lorsque les conditions nautorisent pas la divulgation des contrats ou des paiements de compagnies individuelles, on pourrait envisager la communication dinformations sur les paiements une tierce partie indpendante (en vertu, par exemple, de la mthode dagrgation suggre dans le cadre de lITIE)27.

27

Dans certains cas particuliers, on peut par exemple numrer les principales conditions financires dans des lettres daccompagnement qui restent confidentielles mme si les contrats sont publis. Dans de tels cas, lobjectif fondamental de transparence pourra tre atteint si les autorits et les compagnies acceptent dun commun accord de publier un compte rendu certifi de lensemble des conditions ayant trait la politique de finances publiques, en

suivre

- 21 Encadr 1. Gaz naturel et transparence budgtaire28


Le gaz naturel devient une source dnergie de plus en plus importante au niveau mondial. Il est intressant dun point de vue environnemental, on prvoit une croissance rapide de la demande, et loffre parat devoir suffire aux besoins pour plusieurs dcennies. Nanmoins, son dveloppement se heurte des difficults particulires, tout fait distinctes de celles des projets dextraction ptrolire, principalement du fait quil dpend troitement dune infrastructure de transport coteuse. La nature de la production de gaz, outre ses consquences conomiques, prsente des difficults particulires pour ltablissement dun rgime budgtaire et dune structure de prix transparents car, souvent, les cours internationaux ne sont pas applicables immdiatement. Le gaz naturel, qui peut tre prsent avec le ptrole brut dans la roche rservoir, est transport par gazoduc ou sur de plus grandes distances par navire mthanier sous forme de gaz naturel liqufi (GNL). Lapplication de la technologie GTL (gas-to-liquids, c'est--dire production de distillats partir du gaz par synthse de Fischer-Tropsch) est de plus en plus considre comme une alternative viable au GNL pour le transport du gaz sur de longues distances. Les contrats de livraison de GNL soulvent des considrations diffrentes de celles des contrats de livraison de gaz par gazoduc, dont les droits de transit font souvent lobjet de ngociations multilatrales. En outre, la chane du contrat GNL (production et liqufaction, transport et rception au terminal) peut tre dcompose en segments indpendants, ce qui permet au financement de seffectuer de manire modulaire. Dans le contexte des conomies de march dveloppes dAmrique du Nord et dEurope, la drglementation a vis, avec un certain succs, encourager la concurrence sur chaque segment de la chane du contrat gazier et accrotre le commerce de gaz, ce qui a abouti des prix du gaz plus bas en gnral mais aussi plus instables. Les gaz associs au ptrole prsentent des difficults de raffinage particulires, et sont souvent simplement torchs. Une grande partie des rserves mondiales de gaz naturel sont considres inexploitables car leur loignement, le cot lev du transport et des risques politiques souvent levs rendent leur exploitation commerciale non rentable. Cependant, les perspectives dexploitation commerciale de ces ressources inexploitables samliorent avec la hausse des prix du gaz et les progrs technologiques qui abaissent progressivement le cot des installations de GNL et de GTL. Lemplacement des gisements, limportance et le caractre concentr des investissements et linterdpendance des segments de la chane du contrat (par exemple, sauf pour les trs grandes compagnies, lexcution dun contrat de production nest pas certaine tant quun accord de transport par navire na pas t conclu), tendent crer un environnement qui favorise les accords ngocis plutt quune passation concurrentielle des marchs. Lorsque la consommation intrieure est un lment important des projets de gaz naturel, les prix du gaz la consommation devraient tre tablis sur la base au moins du recouvrement des cots et de prfrence lis aux prix internationaux. Sinon, les subventions quasi-budgtaires lutilisation du gaz naturel vont masquer lactivit de ltat, fausser la demande dnergie et limiter lintrt de la ressource pour les investisseurs du secteur priv. Dimportantes activits quasi-budgtaires ont par exemple t identifies dans le cas du transit du gaz de Russie en Ukraine (Petri et al. 2002).

excluant les informations sensibles au plan commercial. Pour en savoir plus sur lapproche dagrgation, voir les sections 2 et 4.
28

Texte tir en grande partie dOkogu (2002).

- 22 Rgime budgtaire 1.2.2

Le cadre daction publique et lassise juridique des accords de partage des impts ou de la production avec les compagnies extractives sont prsents au public de faon claire et exhaustive. 33. Les risques levs, les recettes leves et la longue priode de dveloppement des industries extractives font en sorte que le rgime budgtaire de ces secteurs prsente de nombreuses caractristiques uniques, quil est en gnral complexe et, tel que mentionn cidessus, quil favorise ladoption de dispositions discrtionnaires dans le cadre daccords individuels. Idalement, les pouvoirs publics souhaiteront mettre en place un rgime qui, tout en attirant les investisseurs, leur rservera une part quitable de la rente tire des ressources. Le rgime budgtaire devrait tre expos clairement et compltement sous forme dnoncs de politique et incorpor dans les lois sur les ressources et les lois fiscales. 34. Dans lindustrie ptrolire,29 mise part la proportion importante de la production appartenant directement ltat,30 il existe deux grandes catgories de rgimes budgtaires utiliss pour dterminer le partage de la rente tire des ressources entre ladministration publique et les investisseurs : i) un rgime dimpts et de redevances en vertu duquel les entreprises sont autorises explorer, exploiter et vendre les produits ptroliers, et sont assujetties en retour une gamme dinstruments fiscaux et non fiscaux; ii) un contrat de partage de la production (CPP) en vertu duquel la compagnie sengage extraire la ressource et la mettre en valeur, et est autorise en retour conserver pour elle-mme une partie de la production.31 Le CPP peut galement prvoir le prlvement de certains impts ou de certaines redevances qui seront idalement limits ce qui est jug ncessaire pour assurer la stabilit des finances publiques. Par ailleurs, il arrive souvent, mme sous un rgime de CPP, que les entrepreneurs payent un impt en vertu dune loi fiscale gnrale soit directement, soit indirectement par le truchement dun mcanisme impliquant le partenaire public (habituellement la CPN). Cette pratique a volu en grande partie pour rpondre au souhait des compagnies de bnficier dun crdit pour impt tranger dans leur pays de rsidence. Les deux rgimes peuvent tre conus pour raliser des objectifs identiques en ce qui a trait au partage des recettes et de lquilibre des risques et des bnfices. Mme si les CPP ne concernent quune infime portion de la production ptrolire mondiale, ils sont devenus le
29

Le recours aux CPP nest pas commun dans le secteur de lexploitation minire en roche dure (voir Kumar, 1995, p. 12). Daniel (2002a) note que sur une production totale denviron 75 millions de barils par jour en 2000, quelque 23 millions de barils ont t produits par les pays membres de lOPEP du Moyen-Orient (Iran, Kowet et Arabie Saoudite) sous des rgimes de proprit publique partielle ou totale. Les ressources souterraines appartiennent habituellement ltat, exception faite de quelques rares pays (par exemple, les tats-Unis) o la loi permet la proprit prive des minraux souterrains. La proprit des hydrocarbures est habituellement transfre au dtenteur de permis ou lentrepreneur au point de livraison; dans le cas dun systme de permis avec impts et redevances, le dtenteur du permis obtient la proprit de lensemble de la production ce point tandis quen vertu dun CPP, lentrepreneur obtient la proprit de la portion qui lui revient. Lbauche des lignes directrices sur la communication des informations de lITIE (2003, p. 4) utilise les termes concessionary et contractual pour distinguer les impts/redevances des CPP.

30

31

- 23 systme de prdilection de beaucoup de pays en dveloppement, notamment ceux qui mettent en exploitation de nouveaux secteurs ou qui procdent une refonte de leurs accords financiers.32 CPP 35. En principe, chaque CPP est particulier et la description des politiques gnrales qui le sous-tendent dans les noncs de politique de ladministration centrale ou dans les lois risque dtre moins claire. En pratique toutefois, ladministration (ou les CPN) tablissent habituellement les contrats en vertu des pouvoirs que leur confre la lgislation gnrale sur le ptrole et mnent frquemment les ngociations les concernant en sappuyant sur une forme quelconque de modle.33 Les paramtres de ce type de contrat peuvent demeurer indfinis, ce qui ouvre la voie la prparation de soumissions et la ngociation, et nombre des lments importants des contrats peuvent faire lobjet dajustements au cas par cas. Lutilit dune publication des contrats modles risque donc dtre limite pour la dfinition du rgime budgtaire, moins de sappuyer sur des noncs de politique clairs ou de faire lobjet dune rglementation limitant la variabilit des contrats. La publication des contrats dfinitifs fournira par contre des informations plus utiles, sous rserve des contraintes dcrites ci-dessus dans la section portant sur les procdures dattribution de permis. 36. Les principaux paramtres des CPP sont la rmunration en nature retenue par lentrepreneur pour couvrir ses frais (cost oil) et le solde de la production (profit oil) qui est partag conformment la formule convenue entre ltat (et/ou la CPN) et lentrepreneur. La proportion des recettes ptrolires ainsi partages peut tre fixe, ou augmenter progressivement en fonction de critres de production, de prix ou de rentabilit. Selon les principes de la transparence, lensemble des paramtres du CPP devraient tre ports la connaissance du public au mme titre que les taux dimposition, les exemptions et les dductions lorsque le CPP est linstrument central du rgime budgtaire. Systmes dimpts/redevances 37. Les pays industrialiss ont tendance accorder leur prfrence des rgimes dimpts/redevances qui sinspirent en rgle gnrale des principes de base de limpt des socits et sappuient donc sur de solides fondements juridiques en matire de fiscalit gnrale. Chaque type de systme pose cependant des problmes de transparence, et limposition des ressources prsente des difficults lis la nature mme de linvestissement en cause. Nous dcrivons ci-dessous les principaux lments des rgimes
32

Voir Johnston (2004) et Sunley, Baunsgaard et Simard (2003) pour en savoir plus sur les instruments utiliss sous chaque type de rgime. Sunley et ses collaborateurs signalent que les deux tiers des 40 pays en dveloppement et des conomies mergentes quils ont examins ont recours des CPP quils combinent en gnral avec une forme quelconque de redevance ou dimpt sur le revenu. LIndonsie a fait uvre de pionnire dans lutilisation des CPP pour le secteur ptrolier; elle utilise un modle et certains paramtres conomiques qui peuvent faire lobjet dune soumission ou qui sont ngociables. Les CPP indonsiens ne varient pas sensiblement dun cas lautre, mais des rvisions priodiques ont donn naissance diffrentes gnrations de contrats modles.

33

- 24 dimpts/redevances. Lencadr 2 dcrit les mthodes pratiques dvaluation des recettes que se partagent ltat et lindustrie; il prsente un aperu sommaire de cette option et aborde plusieurs des aspects du rgime budgtaire applicable lindustrie ptrolire. 38. La gamme normale des instruments fiscaux sapplique aux industries extractives, et il est essentiel que la dfinition du rgime budgtaire appliqu lindustrie englobe lensemble des instruments utiliss. Les proccupations relatives la rentabilit et aux risques conduiront vraisemblablement lutilisation de taux spciaux et llaboration dun rgime propre lindustrie, constitu de plusieurs instruments et conu pour rpondre aux besoins particuliers de ltat et de lindustrie. En principe, les politiques qui sous-tendent un tel rgime devraient tre connues du public, et le traitement fiscal de lindustrie devrait faire lobjet des contrles budgtaires normaux et de lexamen du public. Les rgimes actuellement en vigueur sont trs diversifis. une extrmit du spectre, comme lenvisageait Cordes (1995), le rgime auquel sont soumises les compagnies extractives se compare celui des autres industries, et sen distingue uniquement par lajout dune forme quelconque dimpt supplmentaire sur les bnfices (par exemple, un impt sur la rente des ressources) ax sur les activits haute rentabilit, ainsi que dune forme quelconque de redevance visant assurer un apport minimal de recettes. lautre extrmit du spectre, des instruments et des taux divers peuvent sappliquer au cas par cas et visent optimiser le ratio des recettes de ltat par rapport aux risques quil court. Plus le systme retenu est complexe et discrtionnaire, plus il est difficile de dfinir le rgime budgtaire de base et dassurer une meilleure transparence.34 39. Sagissant des meilleures pratiques envisageables, il devrait tre possible de dfinir pour lindustrie extractive un rgime fiscal de base constitu des impts normaux applicables lensemble des socits, mais auquel sajouteraient certaines dispositions (redevances, impt sur les bnfices supplmentaire).35 Toute concession spciale allant au-del de ces dispositions devrait tre assimile une dpense fiscale.36 Dans beaucoup de pays, toutefois, le rgime est intrinsquement complexe et discrtionnaire. Lobjectif primordial de

34

Pour un aperu des divers rgimes fiscaux applicables au secteur ptrolier, voir Daniel (2002b).

La Norvge fournit un exemple des pratiques optimales cet gard. Le Ministre du ptrole publie rgulirement sur le Web des fiches dinformation actualises sur le secteur norvgien du ptrole qui dcrivent le cadre financier et rglementaire de ce secteur (voir http://odin.dep.no/oed/engelsk/p10002017/index-b-n-a.html ). Le rgime dimpts/redevances sinspire de limpt normal des socits (28 % en 2003) auquel sajoute un impt spcial de 50 %. La politique sur la dprciation et sur les dductions autorises pour le calcul de limpt normal et de limpt spcial est dcrite clairement. En outre, les socits versent des redevances sur la production (un lment en voie dtre supprim), des frais de superficie et une taxe sur les hydrocarbures. Ltat peroit galement des dividendes de ses avoirs en actions (pour la plupart des gisements et des systmes de transport du plateau continental).
36

35

Voir lexpos gnral sur les dpenses fiscales aux paragraphes 68 70 du manuel. La dtermination de lassiette de limpt pour les RRN est particulirement complexe cause des dispositions spciales qui caractrisent ce type dimpt (par exemple, impt supplmentaire sur les bnfices, redevances). Il pourrait donc savrer prfrable de traiter le secteur sparment, en lui attribuant une assiette particulire. Dans ces conditions, la dductibilit fiscale des dpenses sociales et environnementales requises constituera vraisemblablement llment principal du soutien procur par ltat par lintermdiaire du rgime fiscal.

- 25 transparence dans de tels cas devrait tre de tendre une dfinition claire du rgime budgtaire ainsi qu une rduction des options discrtionnaires. 40. Outre les CPP, qui font partie intgrante de nombreux systmes, dautres lments peuvent tre considrs comme faisant partie du cadre politique gnral : ring-fencing, impts indirects, diverses formes de primes et dautres paiements non fiscaux, clauses de stabilit des finances publiques et prises de participation. Ces lments sont examins un un ci-dessous. Ring-fencing 41. Le recours au ring-fencing (une technique qui permet de limiter laptitude des contribuables regrouper les revenus ou les dductions propres des activits, des projets ou des zones de permis diffrentes aux fins du calcul de limpt) constitue une caractristique importante du rgime budgtaire. Cette technique a des rpercussions importantes sur les recettes et sur lencouragement des investisseurs. Son absence peut retarder les flux de recettes publiques puisque les dductions obtenues pour les nouveaux projets peuvent dans ces circonstances servir contrebalancer les gains tirs de la production actuelle. En revanche, lorsquon lutilise dans des circonstances appropries, elle peut galement aider uniformiser les rgles du jeu pour les nouveaux venus dans un projet dexploitation des ressources en voie de maturation. plus long terme, labsence du ringfencing pourrait permettre ltat daccrotre ses recettes en stimulant lexploration et la mise en valeur des ressources, au prix bien sr dun certain accroissement du risque pour les recettes publiques et dun possible retard des flux prcoces de recettes. Du point de vue de la transparence, il importe que les politiques publiques cet gard soient clairement nonces et que le systme soit appliqu dune manire uniforme et ouverte. Impts indirects 42. Les impts indirects peuvent galement jouer un rle important dans le rgime budgtaire. Les secteurs des ressources bnficient souvent dun traitement diffrent de celui rserv aux autres activits conomiques soit du fait de leur nature particulire, ou cause de lutilisation dincitatifs fiscaux pour attirer les investisseurs. Ils peuvent constituer pour ltat une source importante de recettes prcoces, mais peuvent galement servir stimuler linvestissement. Pour les besoins de la transparence des finances publiques, le cot des exonrations dimpt indirect accordes en guise dincitatifs fiscaux devrait tre clairement tabli, quil fasse partie intgrante du rgime budgtaire global ou quil soit calcul sparment titre de dpense fiscale.

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Encadr 2. Rgime budgtaire et prlvement de ltat


En raison de la complexit des rgimes budgtaires propres chaque pays, une technique analytique commune applique aux CPP et aux autres dispositifs consiste estimer sommairement une projection de la division globale des rentes entre la compagnie et ltat rsultant de leffet de tous les instruments. Cest ce quon appelle souvent le prlvement de ltat (voir Johnston 2004 et Kumar 1995). En effet, lestimation fond tous les mcanismes dextraction de la rente en un impt quivalent unique assis sur le flux net de trsorerie produit sur la dure de vie totale du projet. Aprs la dcouverte initiale, et en particulier dans les rgions frontalires, on ne dispose en gnral que de peu dinformations, et les ngociateurs de ltat comme des compagnies extractives sont contraints dincorporer diverses hypothses de risque dans les projections. Cependant, aprs la signature du contrat et condition que les risques soient clairement noncs, un rsum global des projections et du prlvement associ pourrait constituer un lment de transparence important. En fait, en labsence dun aperu densemble, la publication du contrat seul rendrait sans doute trs malais den interprter les clauses. Les donnes sur le prlvement exerc par ltat dans les divers pays et projets sont dun accs relativement ais au sein de la branche, mais leur importance potentielle pour la transparence na pas encore t expressment souligne. Un rsum effectu ce niveau prsente cependant des limitations videntes, comme le souligne Johnston (2004). Entre autres choses, une statistique unique ne peut saisir la diffrence entre les risques respectifs encourus dans un rgime budgtaire donn, et la couverture peut tre incomplte (par exemple, les activits quasi-budgtaires telles que la fourniture de services sociaux par les compagnies extractives sont souvent omises). En outre, ces donnes ne rvlent pas les diffrences dues la structure du rgime budgtaire (telles que la prsence ou labsence de ring-fencing) et les crdits dimpts dont peuvent bnficier les investisseurs trangers dans leur pays dorigine. Il apparat ncessaire de standardiser davantage les mthodologies pour amliorer la transparence. cet gard, il convient denvisager les dispositions suivantes : noncer clairement les hypothses sur lesquelles reposent les projections et estimations. Indiquer la sensibilit des rsultats aux variations des principales variables (par exemple le prix du ptrole). Prsenter le prlvement la fois sous forme de flux financiers actualiss et de flux financiers non actualiss. Estimer le taux de redevance effectif ou le niveau minimum de la part revenant ltat au cours dune priode comptable donne. Communiquer au grand public des estimations ex-post ainsi que des projections ex-ante du prlvement.

La publication des rsultats de lanalyse du prlvement par compagnie ou par champ se heurte divers obstacles juridiques au niveau des compagnies. Pour des raisons tant techniques quadministratives, la mise en uvre de ce genre de rformes risque donc dtre lente. Cependant, lorsque la prparation des projections et des estimations du prlvement est aise, le fait quelles soient publies peut constituer une premire indication utile de la transparence. Il convient nanmoins de souligner que les projections et estimations des prlvements nindiquent en rien la rentabilit relative des champs et ne doivent pas tre interprtes comme dfinissant une base de ngociation. Cest plutt que la mise la disposition du public de ces donnes peut constituer un lment de publicit utile qui, associ dautres mesures, devrait contribuer amliorer la transparence du rgime budgtaire.

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43. Les remboursements de TVA prsentent des problmes spciaux. Comme le signalent Sunley, Baunsgaard et Simard (2003), lapplication dun taux zro fond sur la destination des produits exports quivaut accorder aux exportateurs un remboursement net continu qui peut devenir un fardeau pour les services de gestion de limpt vulnrables, particulirement en priodes dinvestissements trs actifs. Plusieurs pays choisissent donc daccorder des exonrations de TVA pour limportation de biens d'quipement et dautres facteurs de production de lindustrie afin dviter la charge administrative que peuvent prsenter les remboursements, mme sil peut savrer difficile, en particulier pour les services de gestion de limpt fragiles, de distinguer les facteurs utiliss par les industries extractives de ceux utiliss dans les autres secteurs de lconomie37. Primes et paiements non fiscaux 44. De nombreux pays utilisent divers types de primes pour tirer des recettes prcoces des projets sans avoir consacrer trop defforts la gestion. Tel quindiqu plus haut, les primes de signature peuvent constituer un lment cl du rgime budgtaire ltape de lattribution des permis, et elles constituent un outil efficace de gnration de recettes prcoces. Toutefois, dans le cas des projets risque lev faisant lobjet de contrats principalement ngocis, ces paiements seront vraisemblablement contrebalancs par des concessions faites ailleurs (et ce compromis pourrait fort bien se justifier en termes de gestion du risque de ltat). Les primes verses avant la mise en uvre des projets pourraient ainsi prsenter certaines des caractristiques des prts garantis par la production future de ptrole, dont le remboursement prendra implicitement la forme dun traitement fiscal favorable lavenir. La divulgation sous une forme quelconque des conditions de tels contrats constitue donc un lment ncessaire de la transparence. Diverses autres formes dinstruments non fiscaux comme les frais dattribution de permis ou les frais de location sont galement utilises, mais elles ne constituent en gnral quun lment relativement mineur du rgime budgtaire global. Clauses de stabilit des finances publiques 45. Les investisseurs souhaitent naturellement obtenir lassurance quils ne seront pas exposs des changement dfavorables du rgime budgtaire. Pour rpondre ce besoin, de nombreux accords comportent des clauses de stabilit des finances publiques qui peuvent prendre des formes diverses : gel du rgime fiscal la conclusion de laccord ou garantie de bnfice de linvestisseur par le biais dajustements compensatoires en cas de changements d'ordre fiscal (par exemple, dans les parts de production). Mme sil est possible de concevoir des mesures de stabilit propres minimiser limpact sur la politique fiscale gnrale, de telles clauses peuvent savrer lourdes administrer et limiter la souplesse de la politique fiscale. Elles rduisent en outre laptitude du parlement adopter des lois sur les finances publiques. Par contre, elles peuvent savrer ncessaires dans des conditions de risques levs, et
Sunley et al. dcrivent galement les problmes spciaux rencontrs par les pays membres de la Communaut des tats indpendants (CEI) qui avaient lhabitude dappliquer une TVA fonde sur la provenance pour les changes de ptrole et de gaz effectus entre pays membre de la CEI, et une TVA fonde sur la destination pour les autres secteurs. On envisage toutefois de modifier ces pratiques.
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- 28 conduire une hausse des recettes de ltat en rduisant la prime de risque des investisseurs. Elles peuvent par ailleurs rendre plus acceptable quelle ne le serait autrement ladoption, dans dautres secteurs, de politiques plus strictes. En tout tat de cause, lexistence de telles clauses et leurs rpercussions possibles devraient tre connues du public. Autorit sur les flux de recettes et lemprunt 1.2.2

La loi dfinit prcisment lautorit budgtaire sur les recettes et les emprunts associs aux ressources naturelles. Elle prescrit la divulgation intgrale des recettes, des prts reus, des dettes et du patrimoine qui leur sont lis. 46. Le processus budgtaire devrait rserver aux RRN un traitement similaire celui rserv aux autres recettes de ltat, et toute loi rgissant le recouvrement de ces recettes et les autorisations dengager des dpenses devrait tre conforme la loi rgissant le budget de ltat. Il arrive souvent, en pratique, que les lois rgissant les paiements des entreprises soient excutes en premire instance, hors du Ministre des finances. Par exemple, la lgislation sur lexploitation ptrolire ou minire impose habituellement le paiement de redevances qui sont recouvres par le ministre ou par lorganisme charg de lapplication de cette lgislation. De mme, un CPP peut tre conclu soit avec le Ministre du ptrole, soit avec la CPN. Le ministre charg de lapplication de la politique de finances publiques devrait toutefois tre en mesure dinfluer sur le niveau de ce type de paiements et sur la conception du rgime budgtaire global. De plus, les lois portant sur les industries extractives devraient tre conformes aux lois sur le budget gnral et sur la fiscalit. 47. Dans la mesure o les RRN sont perues par une CEN, un fonds extrabudgtaire ou des administrations locales, les raisons qui justifient de tels accords devraient tre exposes clairement et les bonnes pratiques de transparence des finances publiques devraient sappliquer (voir sections 1.1.3 et 1.1.2 ci-dessous). Selon ces principes, toutes les recettes de ce type devraient tre verses au budget de ltat avant dtre affectes des dpenses. 48. Le droit demprunter des fins publiques devraient idalement relever de lautorit du Ministre des finances, agissant pour le compte de ltat. Le produit de tels emprunts devrait tre crdit un compte bancaire gr par le Ministre des finances ou par le Trsor, et les soldes crdits, les engagements contracts et les conditions des prts devraient tre divulgus intgralement. Toutefois, dans certains pays riches en ressources, il arrive que les prts soient accords sur la base de garanties de production future, dans le cadre dun contrat ngoci plutt que dun appel doffres ouvert. Il arrive souvent que les conditions de ces prts ne soient pas entirement divulgues au public, et que la dcision demprunter ne soit pas assujettie aux rgles habituelles de gestion financire et de contrle par le Ministre des finances et par la Cour des comptes. La transparence, dans ce cas, se mesure dabord lexistence dun cadre juridique adquat dfinissant clairement le pouvoir demprunter ainsi que les rgles de divulgation et les mcanismes de surveillance. Le cadre juridique doit en outre tre adquatement respect, et les organismes de contrle doivent jouir de lautorit adquate et des capacits voulues pour administrer la loi. Lemprunt ou la garantie dun emprunt par une CEN devraient montrer la mme transparence, compte tenu des incidences importantes quils risquent davoir sur les finances publiques.

- 29 49. Les actifs associs aux ressources devraient galement tre soumis des rgles claires de divulgation, quils soient dtenus par le Ministre des finances, par un fonds de ressources distinct (voir ci-dessous) ou par une autre entit. Il importe galement quils soient traits comme faisant partie des actifs financiers globaux de ltat, et que leurs variations soient considres comme faisant partie intgrante du solde budgtaire global (voir section 3). Dans la mesure o on tablit un compte de patrimoine intgral, les actifs devraient tre communiqus comme faisant partie du bilan consolid de ltat38. Participation au capital 1.1.5

Lintervention de ltat dans le secteur des ressources naturelles par le biais dune participation au capital est pleinement dvoile et ses consquences expliques au public. 50. Comme mentionn plus haut, la participation directe de ltat aux projets de dveloppement des secteurs des ressources naturelles constitue un lment important du rgime budgtaire dun certain nombre de pays riches en ressources. Sunley, Baunsgaard et Simard indiquent que dans 18 des 40 pays mergents ou en dveloppement quils ont examins, ltat participe ou se rserve le droit de participer directement des projets de mise en valeur des ressources naturelles, et que la participation maximale varie dans ces pays de 5 50 %. Les actions peuvent tre acquises des conditions commerciales normales, ou faire lobjet de diverses formes dachats concessionnels, y compris lchange contre des exonrations dimpt et les actions gratuites. On observe communment le recours lintrt passif financ par les investisseurs privs o, aprs ltablissement de la viabilit commerciale, ltat contribue des degrs variables aux cots irrcuprables des projet mme sa part des bnfices ou des recettes ptrolires39. Certains systmes offrent en outre ltat loption de prendre une participation au moment de la dcouverte de la ressource. En rgle gnrale, toutefois, les conditions favorables de la participation de ltat comprennent une forme quelconque de rduction compensatrice applique ailleurs dans le rgime budgtaire. Il importe que toutes ces concessions ainsi que leur cot soient divulgus de la faon la plus complte possible. 51. Si, comme il arrive gnralement, ltat se rserve le droit de prendre une participation par lentremise dune CEN (dans certains cas, paye mme la part des bnfices de la CEN ou les recettes ptrolires) ou du Ministre des ressources, la forme de paiement et laccord de partage de la proprit devraient faire lobjet dune divulgation complte40.
38

Ces pratiques recommandes sont conformes aux exigences du Manuel de statistiques de finances publiques (2001). Daniel (1995b) souligne que lintrt passif quivaut, certains gards, une taxe sur la rente des ressources. Il dcrit dune manire plus gnrale lquivalence financire de diverses formes de prise de participation de ltat et daccords de partage de la production. Dans quelques pays, la participation directe accorde ltat est en ralit dtenue par des particuliers (en rgle gnrale, des fonctionnaires). Une telle dlgation apparat premire vue foncirement transparente, et les motifs de telles pratiques devraient tre ports entirement la connaissance du public.

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40

- 30 52. Lorsque ltat contrle directement lessentiel de la production, les paiements au budget sont verss sous forme dimpts et de dividendes, ou sous dautres formes de revenus comme, par exemple le produit des ventes intrieures et extrieures directes de ptrole ou dautres produits de ressources naturelles. Les bonnes pratiques de gestion dentreprise exigeraient que les tats de compte de la CEN soient publis, et que la politique concernant les dividendes soit divulgue. Toutefois, comme nous le verrons plus loin, peu de CEN satisfont actuellement cette exigence. Ladhsion lITIE exigerait un effort beaucoup plus considrable dans ce sens. Fonds extrabudgtaires associs aux ressources naturelles 1.1.3

Des mcanismes de coordination des oprations de tous les fonds extrabudgtaires tablis aux fins de gestion des RRN avec dautres oprations budgtaires sont clairement dfinis. 53. Les fonds extrabudgtaires prsentent habituellement un certain nombre de problmes de transparence et on ne saurait donc les recommander pour la promotion de la transparence des RRN (cette question est reprise dans la section 3 sous langle de la coordination de la politique de finances publiques). Toutefois, un certain nombre de pays ont tabli de tels fonds dans le but, semble-t-il, de protger le budget et lconomie contre la volatilit des flux des RRN, dpargner pour le bnfice des gnrations futures, ou pour dautres raisons (par exemple, fonds de dveloppement). Il convient dans ce cas dviter les dpenses directes; lutilisation des fonds doit passer par le budget de ltat et tre soumise au procdures normales daffectation budgtaire. La Norvge fournit un exemple de bonne application de ces rgles (voir section 3). 54. Toute forme de dpense directe partir dun fonds extrabudgtaire (ou de tout autre type de fonds) li aux ressources naturelles pose des risques de cration dun budget parallle et dune affectation de fonds des fins particulires, et risque donc ainsi dinfluer ngativement la fois sur la transparence et sur lefficacit des dpenses budgtaires. Toutefois, certains pays ont cr de tels fonds et leur ont accord lautorit juridique de dpenser sans avoir passer par les processus budgtaires normaux41. Dans de tels cas, la loi qui rgit les dpenses extrabudgtaires devrait noncer clairement les buts poursuivis et promouvoir la surveillance par le Parlement. Que de telles dpenses soient ou non ralises, les rgles de la transparence exigeraient que des projections des transactions soient soumises au Parlement dans le cadre du processus budgtaire, et que des comptes rendus dtaills des dpenses relles ainsi que des actifs et des passifs soient prsents, accompagns des rapports budgtaires normaux et des comptes rendus lintention du Parlement ou, prfrablement, quils fassent partie intgrante des tats financiers consolids de ltat.

41

Le Fonds pour la mise en valeur des minraux du Ghana mrite dtre cit cet gard. Il est financ par des redevances rserves cette fin et a pour but de financer des travaux de remise en tat denvironnements perturbs et des projets de dveloppement pour les collectivits minires. Toutefois, ses dispositions daffectation et de dcaissement des fonds sont complexes et non transparentes. Les paiements ont tendance tre faits en retard, ou servir des fins autres que celles prvues. Voir Ghana: Report on the Observance of Standards and Codes - Fiscal TransparencyModule (http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2004/cr04203.pdf ).

- 31 Compagnies extractives nationales 1.1.4/1.1.5

La structure de participation des compagnies extractives nationales et leur responsabilit budgtaire par rapport au ministre responsable des ressources naturelles et du ministre des finances sont dfinies avec prcision. Les responsabilits commerciales sont nettement distingues des obligations politiques, rglementaires et sociales. 55. Les CEN sont devenues des intervenants importants, en particulier dans le secteur du 42 ptrole . La proprit et le contrle publics des ressources naturelles ont augment progressivement au cours des annes 70, laccent portant dans un premier temps sur la nationalisation et sur le contrle des secteurs en amont. Par la suite, les administrations des pays exportateurs et importateurs de ptrole ont commenc mettre sur pied des compagnies pour promouvoir les activits en aval, cherchant avant tout sassurer la matrise du prix au dtail des produits ptroliers. Ces efforts ont conduit une expansion rapide du rle des compagnies nationales dans ltablissement des politiques sur le ptrole, et notamment ladoption dune gamme de politiques non commerciales habituellement associes ltat. Laptitude de ces compagnies attirer les comptences locales (et internationales) et la plus grande souplesse de leurs structures ont conduit, dans beaucoup de pays, un dclin concomitant de la qualit et de lautorit des administrations publiques traditionnelles. Mme si nous avons assist, au cours des rcentes annes, une rvaluation critique du rle des CPN qui a conduit reconnatre leurs nombreuses lacunes, ces dernires continuent dexercer une influence trs grande sur les politiques de nombreux pays en dveloppement et en transition. Comme le dcrit la section 3 (sections 3.2.3/3.2.4 du code), certains pays seraient justifis de songer faire de lquilibre budgtaire gnral du secteur public (CEN comprises), un indicateur cl de leur politique financire. 56. McPherson (2003) dcrit un certain nombre de dfis importants ayant trait aux CPN quil sera essentiel de relever. Deux de ces dfis ont trait notamment aux industries extractives en gnral, et influent directement sur la transparence des finances publiques : Il conviendrait de sparer clairement les activits commerciales des activits non commerciales. Une pitre performance commerciale risque dtre due en partie une mauvaise gouvernance et labsence de concurrence, mais le rle trs important jou par les compagnies dans la promotion dune gamme dactivits non commerciales ou quasi-budgtaires rduit la responsabilit de la gestion de ces deux types dactivits. La prestation de services non commerciaux est une responsabilit qui appartient avant tout ltat et il importe, pour assurer la clart de la politique de finances publiques, que ces activits soient places sous la surveillance du ministre des finances.43

42

Par exemple, McPherson (2003) indique que [0] CPN contrlent 90 % des rserves mondiales de ptrole et sont responsables de 73 % de la production mondiale.

43

La transparence nexclut pas la ralisation de telles activits par les CEN, mais exige simplement quelles soient clairement dcrites et que le rle des compagnies dans lapplication de la politique globale de finances

suivre

- 32 La clart est galement requise pour la dfinition du rle politique et rglementaire des CPN vis--vis du ministre sectoriel et du ministre des finances. Ces problmes sont attnus lorsque ces compagnies consacrent lessentiel de leurs nergies des activits commerciales.

57. Il convient de procder une rforme en profondeur de la gestion des CPN/CEN pour trouver une solution adquate ces problmes. Par ailleurs, une divulgation plus complte de la structure du capital social de ces compagnies et de leurs filiales constitue un lment central du gouvernement dentreprise44, y compris, le cas chant, lactionnariat des fonctionnaires et les enjeux plus gnraux de bonne gestion publique (par exemple, composition des conseils dadministration, pratiques daudit). Simultanment, les rles politique et administratif de ltat ont besoin dune manire gnrale dtre dfinis plus clairement. Il est essentiel de sattaquer au manque de moyens et aux contraintes institutionnelles dans ces domaines pour raliser la ncessaire rforme de la transparence et de la gestion dans les pays en dveloppement. Le modle du trio norvgien fournit ce propos un exemple de la dfinition claire des rles45. Ce domaine de rformes est plusieurs points de vue essentiel lamlioration de nombreux autres lments de la transparence et de la gestion des ressources, la plupart dpendant de la mise en place d'une hirarchie claire des responsabilits. Oprations quasi-budgtaires des compagnies extractives 1.1.4/1.1.5

Les documents budgtaires dfinissent et dcrivent clairement les modalits en vertu desquelles les compagnies extractives nationales ou trangres engagent des dpenses sociales ou environnementales ou fournissent des subventions aux producteurs ou aux consommateurs sans concours budgtaire officiel. Oprations quasi-budgtaires conomiques et sociales 58. Les entreprises d'tat, les institutions publiques et les banques centrales peuvent sadonner des oprations quasi-budgtaires.46 Lorsque tel est le cas, le budget donne une
publiques soit expliqu. Mme si le modle norvgien dcrit plus bas constitue un exemple utile de ce quon entend par clart, il ne saurait tre considr comme le seul possible. La section suivante traite dexemples particuliers doprations quasi-budgtaires ralises par les CEN.
44

Voir la discussion des Principes de l'OCDE relatifs au gouvernement d'entreprise dans lencadr 3, la page 15 du manuel. Lapplication des politiques et lattribution des permis, ainsi que la gestion de limpt ptrolier et des questions financires connexes relvent de ltat (par exemple, du Ministre du ptrole ou du Ministre des finances). La Direction du ptrole met lintention du Ministre du ptrole (dont il relve) des avis techniques, gre les donnes techniques et assure lapplication des rglements techniques. La CPN (Statoil) concentre ses efforts sur les oprations commerciales, rle qui a rcemment t renforc par une privatisation partielle. Voir McPherson (p. 200). Pour une analyse gnrale des oprations quasi-budgtaires, voir le paragraphe 31 du manuel. Une dfinition large inclurait lensemble des oprations qui peuvent en principe tre reproduites en vertu de mesures budgtaires particulires prenant la forme de dons explicites ou de dpenses directes. Les oprations quasi-budgtaires typiques ayant une importance macroconomique critique comprennent la mise en place de rgimes taux de

45

46

suivre

- 33 valuation trompeuse de la porte relle des oprations budgtaires et, comme nous lavons expliqu plus haut, contribue confondre les responsabilits respectives de ltat et des entreprises dtat. Voici quelles sont les principales catgories doprations quasi-budgtaires des secteur des ressources naturelles : production par les CEN de produits (en particulier, dnergie) des prix infrieurs aux prix de revient ou au prix du march pour la consommation intrieure; prestation par les CEN ou par les compagnies internationales de services sociaux ou autres normalement offerts par les administrations publiques; cration demplois dans les CEN et autres activits et interventions allant au-del de ce quon attendrait normalement dune compagnie dont les oprations sont de nature strictement commerciale; utilisation de linfluence de la compagnie pour emprunter des fonds au nom de ltat.

59. Le premier type dopration quasi-budgtaire provoque des distorsions du march et conduit sous-estimer lampleur des activits de ltat et limportance du dficit budgtaire, qui devrait normalement prendre en compte cette subvention implicite. La fourniture dnergie bas prix reprsente en particulier une subvention implicite non cible qui stimule la surconsommation et le gaspillage par les foyers, les entreprises et les autres utilisateurs et peut de ce fait avoir des rpercussions ngatives importantes sur lenvironnement. Le maintien de telles subventions risque galement de crer une dpendance non viable lgard dune nergie rabais. Ce type dopration est courant dans beaucoup de pays riches en nergie. Nous avons dj trait plus haut de ses consquences sur la responsabilit de gestion des activits commerciales et non commerciales. 60. Les oprations quasi-budgtaires dans le secteur de lnergie peuvent prendre des formes diverses et peuvent tre le fait de compagnies internationales autant que de CEN. Tel quindiqu plus haut, les plus importantes de ces activits ont trait en rgle gnrale la fourniture, par des entreprises dtat, de ptrole ou dautres sources dnergie des prix infrieurs aux prix du march qui, dans certains cas, ne couvrent mme pas les cots dexploitation47. Il arrive mme parfois que les subventions accordes de fait aux consommateurs soient encore plus gnreuses lorsque les socits parapubliques dnergie tolrent laccumulation darrirs par les consommateurs48. On observe dans le secteur du
change multiples, la fourniture de garanties ayant trait au taux de change, lapplication de barrires commerciales non tarifaires, la restriction du crdit et les prts dirigs des taux infrieurs aux taux du march, et la fourniture de biens et de services par des entreprises dtat des prix infrieurs aux prix du march ou au prix de revient.
47

Il importe ici de faire une distinction analytique entre les cots marginaux court terme et les cots marginaux long terme (cest--dire, incluant linvestissement). Idalement, les tarifs devraient tre tablis en fonction des cots long terme

48

Ce phnomne a t communment observ dans plusieurs pays de lex-URSS riches en nergie. Pour des analyses dtailles des oprations quasi-budgtaires prenant la forme de subventions implicites des produits ptroliers et dautres sources dnergie, voir par exemple Petri et al. (2002).

- 34 ptrole un type particulier dopration quasi-budgtaire : lmission dobligations du march intrieur (OMI). De tels arrangements, qui exigent souvent des compagnies ptrolires (trangres) la vente dune partie de leur production de ptrole brut sur le march intrieur des prix infrieurs aux prix du march, devraient tre ports la connaissance du public au mme titre que le reste de la politique nergtique de ladministration centrale, laquelle prvoit souvent galement des rgles de dtermination des prix du ptrole et dautres produits. La pratique des bas prix et la tolrance de laccumulation darrirs peuvent prendre des proportions considrables. Par exemple, les subventions implicites des produits ptroliers dues des prix exagrment bas ont t estimes 3,5 % du PIB en moyenne, en 1999, pour un groupe de 15 pays exportateurs de ptrole, et variaient par ailleurs largement dun pays lautre. Certaines des subventions les plus leves ont t mesures en Iran (17 % du PIB en 19992001) et en Azerbadjan (plus de 20 % du PIB en 200049. 61. Le deuxime type dopration quasi-budgtaire consiste en la prise en charge, par des CEN ou par des compagnies internationales, de services qui sont normalement du ressort des administrations publiques. Cette opration reprsente plus dun titre une collaboration souhaitable entre les compagnies et ltat pour rpondre aux besoins des collectivits. On peut imaginer des scnarios o une compagnie sera mieux place que ladministration centrale pour offrir certains services par exemple, des collectivits loignes. De plus, les compagnies risquent par ailleurs de bnficier elles-mmes des retombes de ces activits sur laccueil rserv par les collectivits touches par leurs projets de mise en valeur des ressources. Il est rare, toutefois, que de telles oprations fassent lobjet dun compte rendu clair et complet. La porte des activits financires de ltat risque donc den tre sous-estime, ce qui risque par ailleurs de donner lieu des inefficiences. 62. Sagissant de la transparence, lenjeu principal consiste faire en sorte que la port de telles activits et leurs motifs soient clairement expliqus par le biais du processus budgtaire. Les documents budgtaires devraient expliquer clairement la nature des dpenses et le partage des cots entre ltat et les compagnies y compris par le biais du traitement fiscal de telles dpenses50. La couverture et lexplication des oprations quasi-budgtaires dans les documents budgtaires devraient tre exemptes de discrimination : les activits pertinentes devraient tre prise en compte sans gard la proprit (prive ou publique) des compagnies. 63. Le financement et la fourniture de services sociaux (par exemple, coles ou dispensaires locaux), dinfrastructures ou dautres services pour les collectivits locales
49

Voir Gupta et al. (2003), Petri et al. (2002) et Taube (2001).

50

On peut distinguer de ce point de vue deux types de relations : i) il peut tre entendu que la construction dinstallations par exemple, coles et dispensaires lusage des employs de la compagnie dans les rgions loignes constitue une dpense ncessaire et dductible dimpt; ou ii) ltat et les compagnies peuvent convenir dune politique en vertu de laquelle les compagnies fourniront certains services sociaux qui sont normalement du ressort de ltat, et seront autorises dduire les cots de limpt ou bnficieront de crdits dimpt (comme dans le cas de la Papouasie-Nouvelle-Guine dcrit ci-dessous). Les deux types darrangements devraient tre inclus dans le rapport sur les activits financires globales. Dans le deuxime cas, les recettes auxquelles renonce ltat devraient tre estimes et dcrites dans les documents budgtaires au titre de dpenses fiscales.

- 35 peuvent ou non faire lobjet de contrats passs entre ladministration publique et les compagnies individuelles. De telles dpenses peuvent savrer bnfiques du point de vue du dveloppement puisquelles aident lutter contre la pauvret et amliorer les infrastructures, surtout dans les rgions et les secteurs o les capacits dintervention de ltat sont limites. Toutefois, elles peuvent galement entraner des cots directs pour ltat (par exemple, cots rcurrents aprs la fin dun projet minier) et risquent de bouleverser les priorits globales de dpenses de ltat. 64. Ltat doit absorber une partie des cots de tels programmes dans la mesure o les dpenses que leurs consacrent les compagnies extractives sont rcuprables ou dductibles dimpt. Par exemple, si 40 % de lensemble des dpenses consacres par une compagnie extractive des programmes sociaux ou communautaires sont dductibles dimpt, cette dduction constituera de fait une subvention implicite des activits de la compagnie51. On peut citer titre dexemple le programme de crdits dimpt (Infrastructure Tax Credit Scheme) mis en place en Papouasie-Nouvelle-Guine pour les compagnies minires. Compte tenu des capacits limites des administrations locales en matire de prestation de services sociaux et de ralisation de projets dinfrastructure, on a dcid de confier des compagnies minires agres le financement et la mise en uvre de projets de dveloppement (par exemple, coles, dispensaires, routes) jusqu concurrence dun montant maximal fix 0,75 % de la valeur des ventes brutes, en retour dun crdit dimpt couvrant ces dpenses. 65. Les oprations quasi-budgtaires du troisime type sont semblables, mais leurs cots et leurs buts sociaux sont plus difficiles cerner. Par exemple, la socit angolaise SONANGOL participe trs activement la fourniture de biens et de services au nom de ltat. Ces achats ne figurent pas dans les comptes publics; la compagnie bnficie en retour dexonrations dimpts. La cration au sein des CEN demplois en sus de ce qui semblerait normalement ncessaire pour assurer le fonctionnement dune entreprise commerciale est un autre exemple passablement rpandu de ce type dopration quasi-budgtaire. On peut citer titre dexemple la compagnie azerbadjanaise SOCAR dont les effectifs plus de 50.000 employs seraient semble-t-il largement excdentaires. Lobligation faite aux compagnies nationales ou internationales doffrir des services de formation leurs contreparties locales ou de respecter des quotas de recrutement ou des rgles de contenu local fait galement partie de cette catgorie doprations puisquelle reprsente des cots et des taxes dguises plus leves que ce qui sobserve dans des conditions normales de march52.

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Certains soutiendront toutefois que seules les dpenses effectues par la compagnie extractive la demande expresse des autorits devraient tre assimiles des dpenses fiscales, et quelles ne devraient pas ltre si labsence de tout projet les rendait inutiles. Par souci de transparence, tous ces activits devraient tre dclares de manire indiquer le montant des dpenses sociales; il reviendrait chaque contrat de dfinir si leur cot doit tre considr comme faisant partie des cots de lentreprise ou pas.

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Par exemple, dans le cadre du dveloppement du secteur ptrolier indonsien, on a mis sur pied un fonds pour lamlioration des comptences et des aptitudes (DPKK) ayant pour objectif dencourager le recrutement de la main-duvre locale. Ce fonds est financ par des paiements obligatoires de 100 dollars par mois effectus par chaque employ expatri.

- 36 66. Le dernier type dopration quasi-budgtaire lutilisation de linfluence dune compagnie extractive nationale pour emprunter des fonds au nom de ltat53 constitue lui aussi une extension de lautorit budgtaire en dehors des voies normales. Les cots dcoulent toutefois de la dilution de lautorit de gestion financire et sont difficiles quantifier. De tels accords laissent deviner la ncessit de clarifier les rles relatifs des CEN et du ministre des finances. Questions relatives lenvironnement et labandon des sites 67. Les industries extractives ont toujours une incidence sensible sur la qualit de lenvironnement. la diffrence des oprations quasi-budgtaires, les dpenses de nature environnementale dcoulent dune obligation partielle des compagnies extractives puisquelles sont fondamentalement lies au processus de production. Nanmoins, ces dpenses seront au moins en partie dductibles dimpt, et les cots environnementaux seront donc de ce fait en partie pris en charge par ltat. Il est donc important que le niveau des dpenses consacres la protection de lenvironnement soit pris en compte dans les documents budgtaires, paralllement aux autres dpenses publiques. On tend de plus en plus prendre acte de cette proccupation dans la lgislation de porte gnrale et dans celle visant lindustrie en particulier, ainsi que dans les contrats. Il y a une dcennie, les contrats de partage de la production ptrolire nincluaient pas de mesures appropries de remise en tat des sites ni de dcontamination, mais ces mesures deviennent aujourdhui de plus en plus communes. 68. plusieurs gards, toutefois, ces questions ne constituent quune facette des ngociations gnrales conduites entre les autorits publiques et les entreprises. En rgle gnrale, ltat reste, en bout de ligne, le propritaire des ressources naturelles et, vu sous langle dune entreprise purement commerciale, la responsabilit financire de la protection de lenvironnement ou de la remise en tat des sites appartient ltat et fait partie de la structure globale des cots. Peu importe lentreprise, cette composante doit donc tre incluse dans les cots globaux des projets et prise en compte dans le calcul des bnfices. La question est de savoir comment seront partags de tels cots entre lentreprise et ltat par le biais de dispositions de recouvrement des cots ou de dductions fiscales, et pendant combien de temps ces dispositions sappliqueront. Du point de vue social (et environnemental), il est videmment essentiel que ces cots soient clairement reconnus et systmatiquement pris en compte ltape de la conception des projets individuels, paralllement des mesures appropries et efficaces de partage entre ltat et les entreprises. Dans les pays avancs, ces facteurs sont pris en compte dans la lgislation ainsi que dans le rgime fiscal gnral et dans les accords concernant des projets particuliers54, mais il y a tout de mme matire
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McPherson mentionne titre dexemple la socit angolaise SONANGOL. Le rapport de Global Witness intitul Time for Transparency prsente des exemples provenant dautres pays (Global Witness, 2004). La Norvge offre ici encore un bon exemple de dmarche globale. Les autorits norvgiennes collaborent troitement avec lindustrie pour faire en sorte que la protection de lenvironnement soit prise en compte toutes les tapes de la mise en uvre des projets dexploitation des ressources. La Norvge reconnat les obligations qui lui sont faites en vertu du Protocole de Kyoto et a recours cette fin toute une gamme dinstruments. Voir http://odin.dep.no/filarkiv/204754/Miljo_Engelsk04.pdf

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- 37 amlioration en ce qui a trait la divulgation de la participation implicite de ltat aux dpenses environnementales par le biais du rgime fiscal55. Administrations infranationales et recettes des ressources naturelles 1.1.2

Les modalits rgissant lallocation ou la rpartition des recettes provenant des ressources naturelles entre ladministration centrale et les administrations infranationales sont bien dfinies et traduisent expressment les objectifs macroconomiques et les objectifs de la politique budgtaire nationale. 69. La dfinition des comptences respectives des diffrents chelons des administrations publiques en matire de fiscalit et de dpenses devrait reposer sur des principes stables ou des formules mutuellement convenues, qui devraient tre noncs dune manire claire et transparente, et mis en application conformment la loi dune manire ouverte et cohrente56. Ces exigences gnrales sont particulirement importantes dans les grands pays diversifis et dcentraliss qui disposent de recettes importantes tires du ptrole ou dautres ressources naturelles. En mme temps, toutefois, lorsque les administrations publiques infranationales jouent un rle important en matire de finances publiques et jouissent dune large autonomie par rapport ladministration centrale, la mise en place dun systme infranational de partage des recettes la fois sain et transparent reprsente un dfi de taille. Ce dfi est encore plus grand dans des pays o les oprations budgtaires des divers paliers de ladministration publique ne font pas lobjet de communications rgulires fiables et produites en temps opportun.57 Considrations lies aux politiques conomique et budgtaire 70. La thorie conomique comporte certaines mises en garde concernant le partage des recettes du ptrole ou dautres ressources naturelles importantes avec les administration publiques locales, en particulier lorsque ces recettes saccompagnent dune dlgation du pouvoir de taxation de ces ressources. Toutefois, en pratique, les RRN jouent un rle de plus en plus important dans le financement des administrations publiques un peu partout dans le monde. On juge dune manire gnrale que cette stratgie contribuera vraisemblablement
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Ces contrat autorisent souvent la constitution dun fonds pour labandon des sites pendant la dure de vie dun projet. La responsabilit de la remise en tat des sites devrait tre clairement dfinie et, pour les besoins de la transparence, les contrats devraient prciser un point de repre (par exemple, partir dun taux dpuisement des ressources de 30 %), lchancier des paiements, le mcanisme daccumulation des fonds (par exemple, dans un compte de garantie bloqu), et prvoir des modalits de rvaluation des besoins de remise en tat. On juge de plus en plus que ces pratiques font partie des dpenses consacres par les compagnies lextraction des ressources. Voir le manuel, au paragraphe 20.

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Par exemple, au Nigeria, les administrations publiques infranationales ne sont pas tenues de soumettre leurs budgets et leurs rapports dexcution ladministration centrale. Les donnes portant sur leurs activits sont disponibles uniquement dans le rapport dune analyse annuelle ralise par la Banque centrale du Nigeria, et leur qualit est limite.

- 38 renforcer lobligation de rendre compte ainsi que la qualit des dpenses puisque les administrations locales sont mieux places que les administrations centrales pour dfinir les besoins et les exigences de leurs populations. Il demeure toutefois que la maldiction des ressources dont on a voqu les rpercussions lchelle nationale (voir paragraphes 2 et 3) risque de frapper avec une force gale, sinon plus grande, les administrations infranationales vulnrables. Du point de vue macroconomique et du point de vue de la viabilit, largument le plus convaincant est celui selon lequel ladministration centrale sera mieux en mesure dexercer lautorit ncessaire pour assurer un contrle strict des dpenses et viter ainsi la dilapidation des recettes exceptionnelles58. Un autre argument milite en faveur du recouvrement des recettes par ladministration centrale : celui de la cohrence des politiques. En effet, les politiques ayant trait au secteur de lnergie relvent en gnral de ladministration centrale, et les politiques concernant limpt et les dpenses publiques lis aux ressources naturelles devraient dont galement tre dtermines ce niveau. 71. Dautres mesures peuvent tre prises pour quilibrer le recouvrement des recettes tires des ressources naturelles. Par exemple, on peut attribuer aux autorits infranationales des recettes fiscales non lies aux ressources pour leur permettre de jouir dune certaine autonomie financire. Par ailleurs, un systme de transfert devrait tre mis en place pour corriger les dsquilibres verticaux entre ladministration centrale et les administrations locales ainsi que les dsquilibres horizontaux entre les diverses administrations locales (Ahmad et Mottu 2003). 72. Toutefois, malgr toutes les raisons qui militent en faveur dune gestion centralise des RRN, lapplication de tels arrangements nest pas universelle. Dans certains pays, les administrations infranationales sont propritaires des ressources naturelles59. Dans dautres, la Constitution ou la loi exigent le partage des RRN avec les administrations infranationales, obissant ainsi souvent des facteurs dconomie politique. Cest ce quon observe en particulier dans les pays en dveloppement riches en ressources o des forces centrifuges sont luvre60.
58

Il pourrait tre difficile, par ailleurs, pour une administration publique infranationale, de coordonner la politique macroconomique de stabilisation et dpargne (voir 3.1.1(a)).

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Cest le cas par exemple de lAustralie, du Canada et des tats-Unis, o les provinces ou les tats (et, dans certains cas, des particuliers) peuvent tre propritaires des ressources naturelles. Dans ces pays, des mesures strictes de contrle et des pratiques de transparence au niveau infranational ont contribu une gestion adquate des RRN.

Dans un certain nombre de pays, les rgions productrices de ptrole ont revendiqu la gestion indpendante de cette ressource, ce qui, parfois, a conduit des troubles civils, la guerre ou la scession (par exemple, la guerre au Biafra (Nigeria) et Aceh (Indonsie)). Ces conflits et les tensions persistantes quils ont suscites ont oblig les administrations centrales Nigrianes et indonsiennes ngocier des accords de partage des RRN. Le Nigeria distribue aujourdhui 13 % de ses recettes ptrolires aux tats producteurs de ptrole, et lIndonsie alloue 55 % de ses recettes ptrolires et 40 % de ses recettes gazires la province dAceh. Au Tchad, 5 % des recettes ptrolires sont allous aux rgions productrices de ptrole.

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- 39 73. Le partage des recettes des ressources naturelles avec les administrations infranationales pose un problme dquit horizontale. Comme la rpartition des ressources naturelles entre les rgions a tendance tre trs ingale, on peut difficilement assurer le partage des recettes qui en dcoulent en appliquant le principe dorigine puisque cela contribuerait aggraver les dsquilibres rgionaux. Les exemples suivants illustrent ces difficults. En Indonsie, lapplication de ce principe entranerait lattribution de 80 % de la part des recettes ptrolires et gazires destines aux administrations locales aux districts de cinq provinces, rduisant les districts des 25 autres provinces la portion congrue. En Argentine, une des provinces (ne comptant que 1,5 % de la population) est responsable de plus du tiers de la production ptrolire nationale. Une situation semblable sobserve en Russie, o les cinq rgions les plus riches en ptrole ne renferment que 6 % de la population mais recueillent plus de 50 % de la part totale des recettes des ressources naturelles attribue aux administrations infranationales (Martinez-Vazquez et Boex, 2000). Dans ce dernier cas, toutefois, ladministration fdrale se rserve plus de 90 % des recettes ptrolires. La ncessit dune prquation en faveur des rgions qui ne produisent pas de ressources doit tre examine dans le contexte de la rpartition gnrale des recettes ptrolires dans chaque pays61. 74. Sagissant du partage des recettes, la gamme des systmes en vigueur stend de la centralisation totale la dcentralisation totale, en passant par divers rgimes de partage des recettes fiscales et autres62. Ce partage peut galement prendre diverses formes selon quon dcide de lappliquer i) lensemble des recettes fiscales (par exemple, affectation de lensemble des redevances aux provinces en Papouasie-Nouvelle-Guine) ou ii) la totalit des RRN, ou iii) de sappuyer sur les besoins des administrations locales en matire de dpenses. Les pays plus petits ont tendance centraliser les recettes ptrolires, mais les plus grands, et notamment ceux dots dune structure fdrale, utilisent dordinaire une formule de partage avec les administrations infrargionales (par exemple, la Colombie, lquateur, lIndonsie, le Kazakhstan, le Mexique, le Nigeria, la Russie et le Venezuela)63. Le Mexique a mis en place un systme de partage fond sur une assiette de revenu plus large incluant non seulement les sources de RRN, mais galement les impts indirects. 75. On observe en gnral une tendance favoriser de plus en plus le partage infranational des recettes comme ce qui sest produit par exemple en Indonsie, o le modle centralis a t remplac en 2001 par un modle dcentralis de partage des recettes. Dautres pays comme la Papouasie-Nouvelle-Guine, les Philippines et le Nigeria appliquent depuis plus longtemps dj des systmes de partage infranational des recettes. En Bolivie, de fortes pressions sexercent en faveur du remplacement du systme actuel dallocation des recettes
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Ahmad et Mansoor (2001) dcrivent lapplication dun tel systme de rquilibrage horizontal en Indonsie. Ahmad et Mottu (2003) analysent en dtails les systmes en vigueur dans les pays producteurs de ptrole.

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Il convient par ailleurs de mentionner le systme spcial de dcentralisation totale en vigueur aux mirats arabes unis. Dans ce pays, les recettes ptrolires sont dvolues aux mirats individuels, qui les partagent ensuite avec ladministration centrale conformment une formule ngocie. Au Canada et aux tats-Unis, lassiette du revenu est partage entre les provinces ou les tats dune part, et ladministration fdrale dautre part.

- 40 tires des hydrocarbures par un systme plus gnreux pour les provinces, notamment pour celles qui ne produisent ni ptrole ni gaz. Lignes directrices pour la transparence des finances publiques 76. Peu importe le modle retenu, le systme de partage infranational des recettes devrait tre fond sur des rgles et des principes clairs. Les divers paliers de ladministration publique devraient saccorder non seulement sur la nature de laccord original, mais sur les rgles et procdures suivre pour une ventuelle modification. En ce qui concerne ce dernier point, Brosio (2003) suggre que pendant toute la priode dune ventuelle rengociation du systme de partage des recettes, le systme original soit maintenu en ltat, et quaucune des parties prenantes ne dispose dun droit de veto lui permettant den empcher le bon fonctionnement. 77. Un systme clairement articul de partage des recettes avec les administrations infranationales devrait tenir compte des impratifs macroconomiques et des objectifs de la politique nationale de finances publiques. Il pourrait ainsi savrer ncessaire dimposer aux administrations infranationales des objectifs de dficit budgtaire et des plafonds de dpenses afin de limiter la demande en priodes de hausses importantes des RRN. On pourrait cette fin adopter des lois sur la responsabilit en matire de finances publiques, conclure des pactes de stabilit interne ou dautres dispositifs institutionnels visant coordonner la gestion des finances publiques de ladministration centrale et des administrations locales. Au Nigeria par exemple, la mise en place dun tel rgime intergouvernemental exigerait dintgrer au mcanisme actuel de partage infranational des recettes ptrolires un dispositif de limitation des dpenses finances par les recettes ptrolires exceptionnelles au niveau infranational (des tats). On prvoit dadopter cette fin une loi sur la responsabilit en matire de finances publiques qui est actuellement en voie de prparation. Toutefois, lexprience a dmontr que de tels systmes ne sont pas ncessairement faciles mettre en uvre, en particulier dans les grandes fdrations constitues de nombreuses et puissantes administrations infranationales64. 78. La transparence exige que la dmarcation des comptences en matire d'imposition et de dpenses et les accords de partage des recettes reposent sur des principes stables ou des formules mutuellement convenues, clairement dfinies et appliques de manire transparente et cohrente.65 Lexemple du Mexique dont il a dj t question est digne de mention puisque en plus de porter sur un vaste ensemble de sources de recettes, il sappuie sur un systme transparent prvoyant une communication frquente de rapports explicites sur la rpartition

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Le Brsil constitue ce propos une exception digne de mention. Il sest dot dune loi sur la responsabilit en matire de finances publiques favorisant la discipline financire et limitant les dficits budgtaires et lendettement tant au niveau de ladministration fdrale que des rgions (tats) et qui bnficie malgr tout de larges appuis.

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Il est prfrable, dans la mesure du possible, de dcider de la rpartition des recettes des ressources naturelles avant la mise en uvre des projets dexploitation de ces ressources, cest--dire avant de connatre lampleur des recettes qui seront ralises. Il sagit de fonctionner, selon les termes de McLure (2003), sous le voile de lignorance.

- 41 relle des recettes. Grce ce systme, le partage des recettes ptrolires entre les diffrents chelons de ladministration publique sest avr relativement peu controvers.

-42-

II.

ACCS DU PUBLIC LINFORMATION

79. Laccs du public linformation portant sur toutes les transactions relatives aux ressources est essentiel la transparence des finances publiques. Les lacunes en cette matire constituent une source constante de proccupations et ont donn lieu diverses initiatives internationales visant corriger la situation. LITIE constitue un bon exemple des mesures prises pour promouvoir, titre volontaire, la publication des paiements verss par les compagnies ltat ainsi que les recettes tires des ressources par ltat. Il importe toutefois quen plus de faire tat des transactions courantes portant sur les recettes, ltat fournisse des renseignements adquats sur les dpenses de ces recettes, sur les dettes ou les engagements conditionnels utilisant ces ressources en guise de garantie, sur ses rserves de ressources et sur les oprations quasi-budgtaires conduites en rapport avec la mise en valeur des ressources.66 Documentation budgtaire relative aux recettes et aux dpenses associes aux ressources naturelles 2.1.1 La procdure budgtaire et les comptes dfinitifs dfinissent, dcrivent et rendent clairement compte de toutes les transactions associes aux RRN, y compris celles qui seffectuent au travers de fonds extrabudgtaires. 80. Comme lindique la section prcdente, ltat peu percevoir des RRN par le biais dune varit dinstruments fiscaux ou quivalents. Dans certains cas, ces recettes peuvent tre transfres directement dans un fonds des ressources. Dans dautres, comme celui du Fonds ptrolier dtat norvgien, toutes les recettes et les dpenses associes au ptrole sont inscrites au budget, et le produit net est transfr au Fonds. Les sommes ncessaires au financement du dficit budgtaire non ptrolier sont par la suite transfres nouveau du Fonds au budget67. Dans dautres pays comme le Royaume-Uni, ltat reoit directement tous les paiements par lintermdiaire du fisc, et ces paiements sont ventils par type dinstrument fiscal. Dans les documents budgtaires gnraux, ces revenus ne sont pas identifis sparment, mais on produit rgulirement des rapports dtaills sur les RRN, ventiles par type dimpt ou de redevance (au Royaume-Uni ces rapport sont prpars par lorganisme national de statistiques68). Dans tous les cas, les paiements d'impts sont contrls par les services fiscaux pertinents, et toutes les transactions sont incluses dans les analyses budgtaires ou les rapports connexes. Dans les pays avancs, des procdures bien tablies de gestion de limpt et de communication et daudit des rsultats assurent la crdibilit des donnes communiques. Certains pays
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Des considration dordre gnral prcises dans le code et dans le manuel sappliqueraient galement la communication des donnes sur les dpenses fiscales bnficiant au secteur des ressources mais, tel quindiqu la section 1, ces donnes doivent tre values laune du rgime budgtaire applicable au secteur des ressources, et la dfinition de ce rgime constitue clairement dans plusieurs pays la premire des priorits pour lamlioration de la transparence. Voir http://www.statsbudsjett.no/2004/english.asp. Voir http://www.inlandrevenue.gov.uk/stats/corporate_tax/table11-11.pdf

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- 43 en dveloppement publient galement des donnes de base sur les recettes ptrolires dans leur documentation budgtaire. Toutefois, on nglige souvent dassurer un contrle et une vrification systmatiques des donnes.69 Information concernant les paiements effectus par les entreprises au titre des RRN 2.1.1 Les rapports concernant les RRN verses ladministration par les entreprises sont publis dans le cadre de la procdure budgtaire et comptable publique. 81. LITIE a conduit ladoption de mthodes et de modles normaliss de communication des donnes qui serviront dsormais de lignes directrices et qui permettront dassurer que les recettes fiscales tires des ressources naturelles sont entirement prises en compte.70 LITIE vise en particulier les pays en dveloppement o le contrle des recettes gnrales et de ladministration des finances publiques laisse habituellement dsirer; elle a pour objectif dassurer la prparation en temps utile de rapports comptables complets et fiables lexemple de ceux qui, dans les pays avancs, fournissent une base solide pour le contrle de tous les types de transactions de ltat. On recommande aux pouvoirs publics de ces pays dencourager les compagnies respecter les exigences de communications de donnes proposes en vertu de lITIE et dabolir, le cas chant, les dispositions relatives la confidentialit qui risquent de nuire la diffusion des donnes sur les RRN verses par les compagnies extractives. Il est important, dans ce contexte, de souligner que lutilisation des modles de prsentation de lITIE ne sera pas suffisante en soi, moins quon ne puisse fournir lassurance de la qualit des donnes. En principe, les autorits de ces pays devraient veiller en priorit tablir de solides structures administratives, mais elles devraient galement mesurer leur performance en matire de communication des donnes laune dautres normes pertinentes dfinies dans le code (et des pratiques dcrites dans le prsent guide) et des Principes de l'OCDE relatifs au gouvernement d'entreprise. Les lignes directrices de lITIE nen constituent pas moins un progrs sensible dans ltablissement des principaux lments de normes de communication des donnes adaptes aux besoins particuliers des industries extractives. Voici quelles sont les normes et les procdures prescrites dans le cadre de lITIE pour la communication, par les compagnies et les administrations publiques, des donnes sur la production et les flux de recettes dgags des ressources naturelles :
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Le Nigeria inclut dans sa prsentation des informations budgtaires une masse considrable de donnes sur les flux de recettes tires du ptrole et du gaz. Les autorits publient maintenant galement des rapports mensuels sur les recettes fiscales tires du ptrole, perues par ladministration fdrale et par les tats (voir http://www.fmf.gov.ng/Presentaion%20on%20the%20appropriation%20bill.PDF ).

Voir les lignes directrices de lITIE pour la communication des donnes relatives aux resources ptrolires, gazires et minires ladresse suivante : http://www.eitransparency.org/ . Ce site propose galement le Source Book de lITIE ; il sagit dun guide indicatif lintention des pays dsireux de mettre en uvre lInitiative, et des entreprises et autres parties prenantes souhaitant appuyer cette mise en oeuvre. La Dclaration des resultats prsente le 15 mars 2005 la Confrence de Londres numre six critres fondamentaux la mise en uvre efficace de lITIE.

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- 44 communication des donnes par les pays htes laide dun modle de prsentation normalis; communication des donnes par les compagnies laide dun modle de prsentation normalis; regroupement et analyse, par une tierce partie indpendante, des donnes communiques par les pays htes et par les compagnies laide de leurs modles de prsentation respectifs. 82. Les lignes directrices de lITIE sappliquent uniquement aux activits en amont (cest--dire, lensemble des activits qui conduisent au premier point de production commercialisable la tte de puits ou la sortie de la mine et sont conues uniquement pour les industries extractives (par exemple, extraction du minerai mtallique, des gemmes, du ptrole brut et du gaz naturel). Les flux de recettes faisant lobjet des rapports doivent correspondre ceux dcrits la rubrique portant sur le rgime budgtaire (voir 1.2.2). Les oprations quasi-budgtaires (voir 1.1.4) sont exclues. Pour tenir compte des mthodes comptables des administrations publiques et promouvoir ladoption par les parties des mthodes prconises par lITIE, toutes les donnes sur les flux de recettes sont communiques sous forme de donnes consolides, sur la base de la comptabilit de caisse. 83. Mme si les lignes directrices ne couvrent quune gamme limite des activits budgtaires lies aux ressources, elles offrent un cadre utile lintrieur duquel les autorits publiques et les compagnies peuvent tablir une base crdible de communication des donnes. Lengagement des pouvoirs publics convenir, avec les compagnies, de la mise en uvre des lignes directrices de lITIE sur la communication des donnes financires constitue un premier pas important vers latteinte de lobjectif plus vaste dune gestion transparente des RRN71. 84. Toutefois, des dfis majeurs doivent encore tre relevs pour assurer lapplication des principes et modles de prsentation de lITIE dans les pays en dveloppement et en transition. LAzerbadjan, le Ghana, la Rpublique kirghize et le Nigeria sont les premiers stre attels la mise en uvre de lInitiative, et dautres pays ont exprim leur vif intrt engager des travaux en ce sens. Le Ghana a reconnu, au cours de ses travaux liminaires en vue de se conformer aux normes dtablissement de rapports de lITIE, que les lacunes du systme de comptabilit publique doivent tre
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LITIE nest pas le seul instrument permettant dassurer correctement la transparence des RRN. Dans le cas de lindustrie minire chilienne, la loi veille ce que les informations dordre conomique, financier, fiscal, social et environnemental des entreprises publiques soient entirement divulgues au public au travers de rapports annuels et trimestriels sur les finances publiques. Les entreprises prives, sous contrle national ou tranger, reprsentent quelque 67 % de la production minire du pays. Les plus importantes, dans le cadre de leur association avec le Conseil minier du Chili, publient volontairement et indpendamment leurs tats financiers. Les informations fiscales relatives chaque entreprise sont confidentielles, mais les comptes publics contiennent les donnes globales sur les recettes fiscales dgages de la production minire.

- 45 corriges pour que les modles de prsentation de lITIE donnent des rsultats efficaces; les autorits poursuivent leurs efforts pour procder aux changements ncessaires72. Le Nigeria adapte les modles ses besoins particuliers. La priorit consiste nanmoins renforcer le cadre juridique propre au rgime budgtaire, et renforcer les capacits et promouvoir des rapports plus troits entre les nombreux ministres et organismes gouvernementaux (y compris la compagnie nationale nigriane du ptrole) afin damliorer durablement la communication des donnes. La Rpublique kirghize a accept, en mai 2004, de participer lITIE, et a instaur des lois en vue de mettre en uvre les mesures appropries afin dassurer la transparence dans le secteur des mines73. 85. La rpublique du Congo (Brazzaville) a entam des dmarches en 2004 pour la certification des recettes ptrolires encaisses par le Trsor public, franchissant ainsi un grand pas vers la mise en application des exigences de prparation des rapports de lITIE. Dans le cadre dun programme de rforme conomique suivi par le FMI, les autorits ont demand au bureau de Paris du cabinet KPMG de raliser une certification indpendante des recettes ptrolires dont lobjectif est dtablir, dune manire conforme aux normes internationales d'audit, que les recettes ptrolires dues ltat en vertu des CPP et compte tenu de la production relle ont bel et bien t reues. Les rapports ont certifi les paiements par les compagnies et lencaissement par le Trsor des recettes lies la production actuelle, en relevant des divergences qui peuvent tre expliques et rectifies74. Ces rsultats ont pouss les autorits mettre en place un certain nombre de mesures visant renforcer le processus de recouvrement des recettes. Le processus de certification trimestrielle se poursuivra jusqu ce quon russisse amliorer lefficacit et lintgrit du processus de recouvrement des recettes. Information concernant lendettement associ aux ressources naturelles 2.1.4

Les rapports sur la dette publis par ladministration mentionnent tout nantissement direct ou indirect de la production ultrieure de ressources naturelles, dans le cadre dun engagement pralable de production envers les prteurs par exemple. Tous les risques et obligations contractuels de ladministration drivant de cet endettement sont divulgus. 86. La divulgation prompte et ouverte de toutes les dettes contractes et de toutes les obligations ventuelles constitue un autre lment essentiel de linformation du public75.
72

Voir le RONC consacr aux finances publiques du Ghana.

73

Voir les mesures prconises par les autorits kirghizes pour amliorer la transparence du secteur minier, Rsolution 361 du 14 mai 2004.

74

Les rapports ont t publis sur le site Web officiel de ladministration centrale (http://www.congosite.cg). Le Ministre des finances a galement publi des donnes pertinentes sur son propre site Web (www.mefb-cg.org).
75

La divulgation de renseignements sur la dette et les actifs (y compris les engagements conditionnels) se trouve bien sr au cur du code et du manuel et sapplique tous les secteurs. L'dition 2001 du Manuel de

suivre

- 46 Cette pratique fournit une garantie supplmentaire que les donnes sur les transactions et sur les dficits/excdents concorderont parfaitement avec celles de la dette accumule. Il est essentiel dassurer une divulgation complte de tous les engagements rels et conditionnels pour valuer la viabilit des finances publiques et tablir des politiques moyen et long terme en cette matire. 87. Global Witness (2004) fait tat de lutilisation abusive trs rpandue dans les pays riches en ressources de la production ultrieure en guise de garantie de dette. Tel quindiqu la section 1, le cadre juridique devrait dlimiter clairement le pouvoir de contracter de tels prts et exiger la divulgation publique des conditions qui sy rattachent. Ce cadre devrait par ailleurs sappuyer sur des rgles claires dtablissement de rapports tant par les emprunteurs que par les prteurs. De nombreux pays appliquent des normes claires de diffusion des donnes sur la dette et cet aspect est abord dans le manuel (voir paragraphes 78 80). Il convient de se pencher sur les problmes de gouvernance et de capacit dans les pays qui ne respectent pas, lheure actuelle, les exigences fondamentales en cette matire. Il importe par ailleurs de renforcer les rgles de divulgation applicables aux prteurs qui participent ces transactions. Information sur les avoirs associs aux ressources naturelles Les tats financiers de ltat dclarent la totalit des avoirs financiers rsultant de lpargne associe aux ressources naturelles dtenus par ltat, dans le pays et ltranger. 88. Les normes courantes tablies aux paragraphes 81 84 du manuel sappliquent la divulgation des avoirs financiers de ltat. Deux aspects particuliers attirent lattention en ce qui a trait aux avoirs tirs des ressource naturelles dans les pays en dveloppement. Premirement, ces avoirs sont souvent dtenus dans des comptes spars dont les exigences de divulgation risquent dtre diffrentes de celles applicables lensemble des administrations publiques. Deuximement, dans beaucoup de pays en dveloppement (et mme dans un certain nombre de pays mergents et dans certains pays avancs), les exigences relatives la divulgation de renseignements sur les avoirs financiers ne sont pas conformes aux bonnes pratiques recommandes par le code. 89. Lorsque les avoirs sont dtenus dans un compte spar, la meilleure solution (celle retenue par la Norvge, voir section 3) consiste publier des lignes directrices claires concernant leur gestion et ltablissement de rapports sur ces avoirs et leur gestion. Tous les pays devraient sefforcer de respecter ces principes fondamentaux, mme si les normes techniques en vigueur dans les pays avancs ne sont peut-tre pas applicables, court terme, dans les pays en dveloppement. Si les avoirs tirs des ressources naturelles sont combins au reste des avoirs de ltat, comme cest le cas au Royaume-Uni, la publication des renseignements sur ces avoirs devrait tre intgre dans 2.1.4

statistiques de finances publiques propose un cadre propice une divulgation intgre des renseignements sur les transactions, les autres flux conomiques, et les actifs et passifs.

- 47 le dispositif gnral dinformation financire de ltat, dans la mesure o des rgles claires ont t tablies cette fin76. 90. Les pays riches en ressources devraient accorder la priorit la mise en uvre, le plus rapidement possible, de pratiques appropries pour la publication des renseignements sur les avoirs financiers. Le suivi de la valeur des avoirs est un lment central dune politique sur lpargne axe sur la viabilit long terme de la politique de finances publiques. Certains efforts de renforcement des capacits seront peut-tre requis cet gard, mais les avantages obtenus en vaudront largement la chandelle. Estimation de la valeur des actifs en ressources naturelles 2.1.4/3.1.1

Il convient de prparer des estimations de la valeur des actifs en ressources naturelles fondes sur les flux de production escompts, en exposant clairement les hypothses sur lesquelles elles sappuient, afin dtablir les bases de la politique budgtaire. 91. Si la valeur nette des avoirs publics constitue une proccupation centrale de la politique de finances publiques, lestimation des actifs en ressources naturelles doit constituer un outil crucial du calcul de cette valeur. Toutefois, les pays nincluent toujours pas systmatiquement dans leurs budgets ou dans leurs tats de comptes des relevs dtaills de la valeur estime des ressources naturelles, situation qui sexplique par les difficults des mesures, par lincertitude qui entoure les volumes physiques et les prix, et par labsence de normes jour, mme pour les pays avancs77. La recommandation nonce ci-dessus place donc la barre trs haut et sera difficile mettre en uvre mme pour les pays industrialiss. Le prsent guide recommande donc une approche pragmatique axe sur la mise en uvre dune norme de base pour les pays revenu faible ou intermdiaire o de nouveaux gisements importants ont t dcouverts, fonde essentiellement sur une mthode efficace de prvision des recettes (voir encadr 3) et mettant laccent sur la portion de la valeur des actifs revenant ltat. Le calcul explicite de la valeur des actifs en ressources naturelles constituera un lment important de la transparence, et servira dassise importante dune politique long terme en cette matire. Idalement, de tels calculs devraient tre publis dans les documents budgtaires. Toutefois, compte tenu du degr lev dincertitude qui caractrise ce genre
Dans les cas o on opte pour la comptabilit dexercice, comme au Royaume-Uni, ces avoirs financiers seront inclus dans ltat des avoirs financiers de ltat (http://www.hmtreasury.gov.uk/media/70A0A/DebtManageRpt03to04.pdf#page=15 ). Le code sur la transparence des finances publiques et la proposition dun systme dIPSAS (normes comptables internationales pour le secteur public) sur une base caisse publie par lIFAC en janvier 2003 recommandent la publication des renseignements sur les avoirs financiers mme sous un systme de comptabilit de caisse.
77 76

Rares sont les pays industrialiss qui prparent des estimations de la valeur des actifs en ressources naturelles. Ladministration amricaine inclut dans ses documents budgtaires (Analytical Perspectives) certains tats de la valeur des droits miniers. Les actifs de gestion des avoirs non financiers font lobjet du Financial Report of the United States Government, mais les droits miniers ne sont toujours pas considrs comme un actif du fait, en partie, des proccupations que suscite le choix des paramtres devant servir lidentification de ces actifs dans les tats de compte. Cette diffrence de traitement reflte les perspectives diffrentes de la politique budgtaire et comptable, examines en dtail plus loin.

- 48 destimation, il convient duser de prudence lors de la publication des estimations quantitatives tant donn les risques dinterprtation errone quelles prsentent. Les documents publis devraient fournir des assurances que la politique budgtaire est fonde sur des mthodes dvaluation fiables, et fournir des donnes quantitatives graduellement plus dtailles au fur et mesure que la production devient tablie.

Encadr 3. lments destimation de la valeur des actifs dans les pays en dveloppement Des incertitudes considrables sous-tendent les projections moyen et long terme de recettes provenant des ressources, en particulier dans les pays qui se trouvent aux premiers stades du dveloppement de leurs ressources ptrolires ou minrales. Les conseils techniques offerts aux pays dans ce type de situation privilgient une dmarche prudente de prvision des prix et des recettes, et la construction dune analyse dtaille des estimations de production champ par champ et du rgime budgtaire applicable, tout en expliquant comment a t dtermine lhypothse de prix du scnario de rfrence. On peut tendre cette dmarche la dure de vie des mines et des champs et ramener les flux leur valeur actualise pour produire une estimation utilisable du patrimoine de ressources susceptible de servir de base la formulation de la politique budgtaire78. Les principes de transparence budgtaire exigent que ces estimations, ainsi que le modle et les hypothses sur lesquels elles reposent soient publies dans le document danalyse budgtaire qui informe le projet de loi de finances. Les principaux lments de cette dmarche comportent : Un nonc clair du principe de comptabilisation des actifs; une politique prudente pourrait par exemple consister ninclure que les projets dont les plans de dveloppement ont t approuvs et pour lesquels un bail a t concd. Les projets nouveaux seraient ajouts linventaire des actifs conomiques mesure des progrs de leur dveloppement. Une dfinition individuelle pour chaque champ ou mine de ses caractristiques techniques de production c'est--dire des estimations faites par ladministration et priodiquement recalibres la lumire de la production effective de la compagnie concerne. Une dfinition des paramtres du rgime budgtaire et des exonrations ventuelles applicables chaque champ ou mine. Une analyse de sensibilit montrant les variations probables de la valeur des actifs en fonction des principaux paramtres, comme le prix du ptrole ou du minerai dans le scnario de rfrence.

92. plus long terme, des normes internationales pour lestimation des rserves pourraient conduire ltablissement de rgles pour lestimation, par les pays, de la valeur des actifs en ressources naturelles. Toutefois, comme l'explique l'encadr 4, llaboration de normes internationales dtailles pour lestimation des rserves pose
78

Cette mthode offre un point de dpart pratique. Nanmoins, lInternational Valuation Standards Committee (IVSC) a not dans ses remarques sur le projet de guide quil importait de prciser la base dvaluation des actifs, et a vivement recommand dutiliser la valeur marchande, ou au moins la juste valeur, plutt que la valeur nue. Les notes dorientation 14 et 9 de lIVSC prsentent des instructions dtailles pour le calcul et lutilisation des donnes du march aux fins destimation de ces flux montaires actualiss (Voir www.ivsc.org pour de plus amples informations dans le cadre destudes gnrales sur les normes internationales dvaluation).

- 49 toutes sortes de problmes complexes tant sur le plan technique que sur celui de laction collective. Cependant, labsence dune norme universelle ne devrait pas retarder ladoption, par les pays qui le souhaitent, de mesures adaptes leurs besoins. Ces efforts contribueront au contraire tablir les bases dun systme de normes dapplication plus gnrale. De plus, les lments fondamentaux de telles pratiques devrait sappliquer sans gard au niveau de dveloppement conomique : la valeur des actifs est une question qui proccupe autant les pays en dveloppement que les pays avancs. 93. Pour llaboration de telles normes, il importe dtablir une distinction entre lutilisation des tats de la valeur des actifs aux fins de la prparation des rapports de comptabilit ou dinformation financire et leur utilisation pour les besoins du budget et de la politique long terme. La plupart des travaux raliss jusqu ce jour sur la scne internationale ont port sur la premire de ces utilisations. Il est probable quon avait principalement lesprit les conditions dinscription des compagnies la bourse. Tout en prenant acte de lexistence de facteurs dincertitude, on exige en effet cette fin des rapports comptables79 quils obissent des rgles strictes (et gnralement prudentes) didentification des actifs. Comme lindique lencadr 4, les travaux se poursuivent en vue de la mise en place dune norme internationale dinformation financire (IFRS)80. 94. Lutilisation des estimations de rserves fondes sur la norme IFRS ou sur dautres normes nationales de communication des donnes aux fins de ltablissement dune politique nationale de finances publiques ou de lanalyse de questions plus globales comme les limites des sources mondiales dnergie non renouvelables reste toutefois limite. Au lieu de chercher dterminer une valeur ponctuelle convenue des actifs tirs des ressources naturelles aux fins de ltablissement dun bilan, les efforts dtablissement dune politique long terme devraient porter principalement sur laction mener face l'volution de la situation conomique. Les documents budgtaires et les autres noncs de la politique de finances publiques devraient ainsi indiquer clairement les hypothses sur lesquelles sappuient les projections et les estimations, et dfinir leffet des changements de certains paramtres cls (parmi lesquels, bien videmment, le prix de la ressource, particulirement dans le cas du ptrole) sur les estimations et les projections. Des hypothses techniques et conomiques semblables sous-tendront les projections et les estimations incluses dans les bilans des rserves figurant dans les tats financiers et les budgets des administrations publiques ou des entreprises. Il est toutefois essentiel que les utilisations diverses de ces donnes soient clairement reconnues dans ces diffrents documents. De plus amples travaux paraissent ncessaires dans ces deux domaines.

79

Les rapports statistiques acceptent aussi gnralement lutilisation de critres comptables aux fins de lidentification des actifs (voir ldition 2001 du Manuel de statistiques de finances publiques). Voir galement la version 2003 du guide intitul Integrated Environmental and Economic Accounting ladresse suivante : http://unstats.un.org/unsd/envAccounting/seea.htm

80

- 50 -

Encadr 4. Comptabilisation des rserves de ressources normes en cours dapparition


En ce qui concerne les hydrocarbures, un tat des rserves est exig de toutes les compagnies inscrites la cote par la Securities Exchange Commission aux tats-Unis et par lorgane comptent de contrle des oprations de bourse dans les autres pays. Bien que les dfinitions techniques des rserves promulgues par la Society of Petroleum Engineers, le World Petroleum Congress et lAmerican Association of Petroleum Geologists)81 soient en gnral acceptes, les normes de comptabilit financire demeurent quelque peu variables. Le critre essentiel pour la comptabilisation des rserves par les entreprises est fix par la Securities and Exchange Commission des tats-unis (rgle S-X, publie sur http://ftp.sec.gov/divisions/corpfin/forms/regsx.htm). La dclaration n 69 du Financial Accounting Standards Board des tats-Unis82, qui sapplique aux compagnies cotes en bourse dans ce pays, pratique des normes similaires, qui mettent laccent sur la dclaration des rserves prouves. lheure actuelle, il nexiste pas dobligation de vrification des dclarations de rserves. Il a souvent t suggr de rviser ces normes de manire mieux prendre en compte lvolution technologique (par exemple pour autoriser les estimations fondes sur les techniques dimagerie sismique83). Un recours accru lexamen des estimations de rserves par des tierces parties, par exemple par lintermdiaire dentreprises spcialises, pourrait aussi contribuer rendre plus fiable la comptabilisation des rserves. Des proccupations dincertitude technique et conomique trs semblables sappliquent aux estimations des ressources et des rserves minrales. Le code de la commission paritaire de lindustrie minire australienne sur les rserves minrales (Australian mining industry Joint Ore Reserves Committee code), labor en 1989 en partie en raction aux prcdents cycles expansion-rcession des annes 1960 dans ce pays, a servi de fondation la plupart des codes nationaux rcents84. Le Combined Reserves International Reporting Standards Committee (CRIRSCO), qui a t institu en 1994, a dvelopp un ensemble de dfinitions des ressources et des rserves dusage trs gnralis. La classification cadre des Nations Unies (UNFC)85 pour les ressources nergtiques et minrales est un systme dapplication gnral harmonis avec les normes techniques cites ci-dessus. Elle classe les ressources selon trois critres : viabilit conomique et financire ; tat davancement et faisabilit du projet sur le terrain ; et connaissances gologiques. Les rserves peuvent ensuite tre classes dans chacune de ces trois dimensions par un code trois chiffres : 1.1.1 indiquerait une ressource commercialement recouvrable, justifie par une tude de faisabilit et fonde sur une gologie raisonnablement prouve. En principe, la classification UNFC permet dasseoir la comptabilisation et les tats budgtaires des rserves sur une base plus uniforme. En 2005, lInternational Accounting Standards Board entreprendra de dvelopper des normes de comptabilisation financires internationales (IFRS) applicables toutes les compagnies cotes et prenant en compte les critres de l UNFC.

81

Voir http://www.spe.org/spe/jsp/basic/0,2396,1104_12171_0,00.html. Les rserves une date donne sont dfinies comme les quantits de ptrole qui peuvent tre recouvres commercialement partir des accumulations connues. Les rserves prouves sont limites aux quantits dont lexploitation commerciale est possible dans les conditions conomiques actuelles et dont on sattend quelles seront dveloppes et mises en production dans un laps de temps raisonnable. Les rserves dveloppes prouves sont celles quont peut esprer recouvrer au moyen des puits existants en utilisant le matriel et les mthodes existants. Les rserves probables et possibles reprsentent un plus grand degr dincertitude technique et conomique. Les estimations de rserves prouves sont dsignes par 1P, les rserves prouves plus les rserves probables par 2P, et les rserves prouves plus les rserves probables plus les rserves possibles par 3P. Voir http://www.fasb.org/st/summary/stsum69.shtml

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83

Voir nanmoins la note dorientation de la SEC ladresse suivante : http://www.sec.gov/divisions/corpfin/guidance/cfactfaq.htm Voir http://www.jorc.org/pdf/miskelly1.pdf Voir http://www.unece.org/ie/se/reserves.html

84

85

- 51 Information sur les activits extrabudgtaires 2.1.3

Les lments de passif ventuel de ltat et le cot des activits quasi-budgtaires des compagnies extractives drivant des contrats portant sur les ressources naturelles sont mentionns dans les comptes budgtaires ou dans les autres document pertinents sous une forme qui permettra dvaluer les alas budgtaires et lampleur totale de lactivit budgtaire. 95. Tout lment de passif ventuel drivant des contrats dexploitation des ressources devrait tre divulgu dans les documents du budget et des comptes. La prparation dune annexe traitant des alas budgtaires (voir ci-dessous) pourrait constituer une forme approprie de divulgation de ces passifs et dautres formes de passifs ventuels. Les garanties publiques devraient figurer dans les rapports de ladministration centrale sur lendettement (mais sparment, dans la liste des crances ventuelles). 96. Tel quindiqu plus haut, les oprations quasi-budgtaires lies au secteur nergtique peuvent tre trs importantes. Elles mritent une attention plus grande que celle quon leur a accorde par le pass puisque si elles passent inaperues, cela risque de masquer la porte vritable des activits de ltat dans le secteur des ressources naturelles et dans lensemble de lconomie. Sagissant des dpenses sociales des CEN ou des autres compagnies, les pouvoirs publics des pays faible revenu auraient tout intrt les porter la connaissance du Parlement et du public puisque cela leur permettrait de dmontrer que les dpenses quils consacrent aux pauvres sont plus considrables que ce que laissent conclure les documents du budget et des comptes. Les compagnies devraient elles aussi bnficier dune divulgation complte et dtaille de ces dpenses, puisquelles tmoigneraient de leur prsence sociale. En tout tat de cause, les mcanismes et les types divers doprations quasi-budgtaires dcrits la section 1 devraient tre dvoils et expliqus dans les documents budgtaires de ladministration centrale (par exemple, sous forme dannexe) et dans dautres documents. Dans les pays o les CEN sont trs actives et o les oprations quasi-budgtaires tiennent une place trs importante, il pourrait tre utile de combiner les rapports financiers de ladministration centrale et des CEN en un seul document couvrant lensemble des activits du secteur public (voir galement lanalyse portant sur les sections 3.2.3/3.2.4 ci-dessous). 97. Lassurance de la qualit des rapports pourrait tre renforce si les compagnies extractives faisaient elles aussi tat de ces activits dune manire claire et dtaille dans leurs rapports, et notamment si ces lments faisaient lobjet dun audit. Les administrations publiques et les compagnies extractives devraient dans la mesure du possible analyser et quantifier de telles activits, et en faire tat rgulirement. Dans un premier temps, il est vraisemblable que de telles donnes seront plus facilement accessibles dans les rapports des compagnies internationales et nationales. Il conviendrait dencourager les compagnies publier rgulirement et fidlement ces informations dans leurs rapports annuels, et faire part aux autorits et au public des donnes sur lesquelles sappuient leurs estimations. Les documents budgtaires de ladministration centrale devraient driver leurs informations de ces sources et faire tat rgulirement et systmatiquement de telles oprations quasi-budgtaires. Ces rapports pourraient

- 52 sappuyer sur des commentaires analytiques portant sur les impacts de telles activits et sur les politiques envisageables leur sujet.

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III. PRPARATION, EXCUTION ET INFORMATION BUDGTAIRES


TRANSPARENTES

98. Les procdures de planification, dallocation, de dpenses et de dclaration des RRN doivent tre rgies par des principes de transparence analogues ceux recommands pour dautres volets du budget de ltat. Les caractristiques particulires de ces recettes requirent toutefois que des directives relatives aux bonnes pratiques soient nonces plus prcisment en ce qui concerne la dfinition claire des politiques, le traitement officiel des alas budgtaires drivant des recettes des ressources, et la transparence de la comptabilisation et du contrle des recettes et des dpenses. 99. Ltat doit donner au grand public lassurance que les RRN sont effectivement utilises au service des objectifs des politiques sociales et conomiques. Il doit semployer atteindre plusieurs objectifs, notamment attnuer leffet de la volatilit des flux de recettes et assurer la viabilit long terme des finances publiques. Une bonne pratique fondamentale requiert donc que ladministration expose clairement ses politiques en matire de taux dexploitation des ressources et dutilisation des RRN de sorte que les dpenses finances sur ces recettes puissent tre juges compatibles avec la politique globale de finances publiques. Lpargne ou les fonds de stabilisation, sils sont parfois jugs ncessaires, devraient faire partie intgrante du cadre gnral de la politique budgtaire. Les avoirs de portefeuille doivent tre entirement dclars, et les politiques de gestion des avoirs transparentes. Le solde budgtaire (primaire) hors matires premires86 est un indicateur essentiel de la position budgtaire qui peut servir maintenir lorientation de la politique de finances publiques. Ces pratiques, ainsi que dautres bonnes pratiques qui aideront assurer une application rgulire de la politique budgtaire dans les pays riches en ressources naturelles, sont analyses ci-aprs. Politique fiscale et recettes provenant des ressources naturelles 3.1.1

Le cadre budgtaire comporte une dclaration de principes claire sur le taux dexploitation des ressources naturelles et la gestion des recettes provenant des ressources naturelles, qui fait mention des objectifs budgtaires et conomiques gnraux de ltat, y compris la viabilit long terme des finances publiques. 100. Les tats bnficiant de flux abondants de RRN doivent sefforcer de rsoudre plusieurs problmes cruciaux. Il leur faut dabord adopter des mesures visant stabiliser leffet des recettes, qui sont sujettes la volatilit forte et imprvisible des cours ou dautres fluctuations, sur le budget et les liquidits. Les ressources naturelles tant limites, leur politique doit ensuite prendre en compte la rpartition intergnrationnelle des flux de
86

Daprs Barnett et Ossowki (2003, qui sintressaient tout particulirement au secteur ptrolier, ce concept gnral est dfini de manire omettre les versements dintrts et toutes les recettes et dpenses associes aux ressources naturelles, lexception des droits daccise et dautres taxes sur les produits raffins vendus lchelon national.

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revenus, la distribution des dpenses et les retombes sociales immdiates des industries extractives. En troisime lieu, il convient dtudier soigneusement leffet des entres substantielles de RRN sur lvolution du taux de change et sur le secteur exportateur de produits autres que les matires premires. Le syndrome hollandais (caractris par une apprciation du taux de change et ses retombes dfavorables sur le secteur dexportation de produits manufacturs de lconomie) pose un problme de taille aux pays riches en ressources. Un cadre daction publique clair tenant compte de toutes ces questions constitue un fondement essentiel la mise en place dun systme de gestion budgtaire efficace et transparent dans ces pays. Fonds pour les ressources et rgles budgtaires 3.1.2

Les rgles appliques aux fonds extrabudgtaires associs aux ressources naturelles sont clairement nonces dans le cadre dun schma de politique budgtaire gnral. 101. De nombreux pays ont tabli des fonds spars pour les recettes provenant des ressources naturelles, prtendument pour rgler, en partie ou en totalit, les problmes voqus plus haut. Nanmoins, ainsi que le soutiennent Davis et al. (2003), la mise en place de tels fonds nest ni ncessaire ni suffisante pour rsoudre convenablement ces problmes. Elle nest pas ncessaire parce que, en principe, toutes ces questions peuvent tre intgralement traites dans le cadre de la politique budgtaire et financire de ltat. Plusieurs pays, lAustralie et le Royaume-Uni notamment, ont dmontr de manire trs concluante quil est possible de grer les recettes abondantes et volatiles drives de lexploitation des ressources naturelles sans aucun fonds de stabilisation ou dpargne. En soi, ces fonds ne sont pas suffisants parce que la ralisation des objectifs politiques requiert toujours dautres dcisions de politique budgtaire, notamment en ce qui concerne le contrle des dpenses et des emprunts. Par exemple, un fonds qui lisse les RRN disponibles pour le budget ne garantira pas une structure stable des dpenses si les emprunts ne sont pas galement contrls. 102. Cela dit, il existe galement des pays qui ont russi grer des fonds de stabilisation et dpargne de manire transparente; on citera notamment le Botswana pour les diamants (encadr 5) et la Norvge pour le ptrole (encadr 6)87. On peut considrer que le fonctionnement du Fonds ptrolier dtat norvgien constitue une pratique optimale en ce quil sinscrit dans une stratgie ordonne de finances publiques assise sur deux piliers fondamentaux : premirement, la politique budgtaire a pour objectif de lisser les dpenses publiques dans le temps et de les dissocier des recettes volatiles du ptrole. Deuximement, elle vise remplacer la richesse ptrolire par des avoirs financiers dont la valeur devrait en fait augmenter au fil du temps de manire pouvoir faire face la hausse escompte des dpenses publiques associes au vieillissement de la population (Scancke 2003). En fait, cest la politique budgtaire norvgienne qui oriente le fonctionnement du fonds ptrolier et non
87

LAlaska (tats-Unis) et lAlberta (Canada) offrent dautres exemples de gestion russie de fonds ptroliers. Pour une analyse de ces fonds voir, par exemple, Hannesson (2001).

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linverse. Le Fonds ptrolier dtat met en rserve la totalit des recettes ptrolires et des rendements des investissements financiers, et neffectue de transferts au budget que dans la mesure ncessaire au financement du dficit non ptrolier, dont le montant est dtermin par les objectifs de la politique budgtaire annuelle, moyen terme et long terme (voir lanalyse plus dtaille au point 3.2.3). Le cadre institutionnel prouv de la Norvge, sa longue tradition de transparence, tant sur le plan de la politique budgtaire que des oprations de la banque centrale, et sa vaste assiette de revenus (les revenus ptroliers reprsentent gnralement moins de 15% du total des recettes budgtaires) sont cits parmi les principaux facteurs qui lui permettent de grer les RRN dans la transparence dans le cadre dun systme de gestion budgtaire intgr88. 103. Tous les pays nont pas ces avantages. Wakeman-Linn et al (2003) dcrivent largument de politique conomique qui semble avoir t voqu en Azerbadjan et au Kazakhstan (et probablement ailleurs) pour tablir des fonds qui, dans une plus ou moins grande mesure, isolent les recettes dgages des ressources naturelles du reste du budget. Largument consiste en essence dire quun fonds distinct assorti dobjectifs clairement dfinis peut protger une partie des RRN des pressions politiques et du gaspillage et de la corruption ventuels plus efficacement que le budget de ltat89. Dans les pays o le contexte budgtaire nest pas transparent et ladministration dficiente, un tel argument prsente un certain intrt, mais la question de savoir sil est plus utile dtablir un fonds spcial que damliorer la transparence gnrale est discutable. Dans le cas o un fonds de cette nature serait tabli, il devrait avant tout tre transparent sur tous les plans; il conviendrait en outre de formuler une dclaration de principe prcise quant lutilisation des RRN. La bonne pratique devrait par ailleurs viser intgrer dans toute la mesure du possible leurs oprations au cadre gnral de la politique budgtaire. Plus prcisment Il conviendrait de dfinir clairement les responsabilits en matire de dpenses et demprunts des fonds associs aux ressources90.

88

Voir Davis et al (2003) et Scancke (2003).

89

La ncessit de dvelopper un secteur priv non ptrolier viable et dviter le syndrome hollandais tait aussi juge particulirement importante dans ces pays en transition.

90

Voir lanalyse des cadres juridiques et des fonds extrabudgtaires aux points 1.2.2 et 1.1.3 ci-dessus. Les problmes drivant des dpenses des fonds extrabudgtaires dans les cas du Nigeria et du Venezuela sont illustrs dans Davis et al. (op cit, encadr 11.1, p. 293). Les dispositions qui autorisent des dpenses supplmentaires quand le cours du ptrole dpasse un certain plafond doivent galement tre clairement dfinies. Outre le fait quil conviendrait, dans lidal, dviter de crer de tels fonds pour des raisons de politique conomique, parce quils suivent les mouvements de la conjoncture, il est difficile de les faire fonctionner de manire transparente. Les travaux dautres organismes, comme lEarth Institute de lUniversit de Columbia, qui visent incorporer des principes de gestion rationnels dans les lois concernant les recettes ptrolires, sont galement dignes dintrt. (Voir http://www.earthinstitute.columbia.edu/cgsd/STP/index_stp.htm).

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Les revenus, les dpenses et le bilan du fonds devrait tre soumis au parlement et au public en mme temps que le budget annuel (voir la section 1.2.2), de mme quun tableau analytique, de prfrence sous forme consolide, indiquant le solde global ainsi que le solde hors matires premires (voir lanalyse au point 3.2.3). Les oprations du fonds devraient faire lobjet de rapports rguliers au parlement et au public, et dun audit extrieur ralis par un commissaire aux comptes indpendant; les rapports et les conclusions de laudit devraient tre publis. Un conseil de surveillance indpendant devrait tre nomm pour garantir une bonne gestion publique91.

Wakeman-Linn et al. (2003) (encadr 13.1, p. 354-5) note que les fonds en Azerbadjan et au Kazakhstan sont assujettis des audits indpendants raliss par un cabinet comptable international et que les rapports daudit, en principe, sont publis. En Azerbadjan, les membres du conseil de surveillance sont dsigns, et la prsidence est assure par rotation semestrielle; au Kazakhstan, le conseil est prsid par le Prsident du pays.

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Encadr 5. La gestion prudente des richesses minrales du Botswana


Lextraction de diamants a commenc au Botswana au dbut des annes 1970, et le pays est depuis les annes 1980 un acteur important du march mondial du diamant. Les diamants sont la principale ressource naturelle du Botswana, et reprsentent environ un tiers de son PIB, trois quarts de ses exportations et prs de la moiti des recettes publiques. Lextraction des diamants est effectue par le secteur priv, mais ltat dispose dimportantes participations dans les socits minires, les investisseurs trangers constituant les autres grands actionnaires. Les accords dextraction ont habituellement une dure de 25 ans, et les accords de commercialisation et de vente de 5 ans, ce qui offre un cadre stable et fiable pour les investisseurs et ltat. Selon certaines estimations, ladministration du Botswana prlve environ 75 % des profits de lextraction des diamants par lintermdiaire de limpt, des redevances et des dividendes. La lgislation fiscale, rpute transparente, est relativement simple et se caractrise par la faiblesse de ses taux par exemple limpt sur les socits a t rduit 15 %. Le PIB rel du Botswana enregistre depuis longtemps une croissance vigoureuse prs de 9 % en moyenne depuis les annes 1970, et slevait 3 500 dollars E.U. par habitant en 2000. Linflation est en gnral faible et le budget et la balance des paiements du pays engrangent depuis de nombreuses annes dimportants excdents. Les rserves en devises dpassent 5 milliards de dollars E.U., et, bien quelles aient lgrement baiss ces dernires annes, reprsentent encore 2 ans dimportations environ, tandis que la dette extrieure est infrieure 10 % du PIB. La dette souveraine du Botswana bnficie de la cote qualit investissement . La stabilit politique et conomique a beaucoup contribu attirer un montant substantiel dinvestissement direct tranger dans les grands secteurs conomiques (Basu et Srinivasan 2002). Des politiques prudentes ont aussi aid matriser les chocs exognes de ces dernires annes tels que la scheresse rgionale, la baisse de la demande de diamants et la dprciation considrable du rand sud-africain, qui est la monnaie du principal partenaire commercial du Botswana. Dans le cadre dun systme politique stable, le Botswana poursuit depuis longtemps des politiques conomiques cohrentes et prudentes dans lensemble, grant efficacement les variations et le fort volume des recettes de lextraction du diamant, vitant ainsi la maldiction des ressources (Acemoglu et al. 2003). Des politiques montaires essentiellement bien conues ont contenu linflation et stabilis le taux de change, ce qui a permis dviter lapprciation de sa valeur relle et une perte de comptitivit le syndrome hollandais. La politique budgtaire est le principal instrument de la gestion macroconomique. La dpense publique augmente fortement depuis de nombreuses annes, mais ces augmentations ne sont pas excessives en gnral. Une part considrable des recettes tires des diamants est pargne depuis de nombreuses annes, augmentant les rserves en devises du pays et strilisant efficacement lincidence sur la liquidit des fortes entres de recettes extrieures provenant des ventes de diamants. Les rserves internationales de ltat sont gres avec prudence et transparence par la banque centrale et sont investies par lintermdiaire du Fonds Pula (80 %) dans des actifs long terme et du Fonds de liquidit (20 %) sur le march montaire et en obligations court terme. Les plans de dveloppement national moyen terme (NDP) sont un des principaux instruments de la politique budgtaire pour canaliser les recettes du diamant vers les investissements en capital. Les NDP prsentent certaines des caractristiques des cadres de dpenses moyen terme (CDMT). Ils sont en gnral mis en uvre avec discipline. Le pays a considrablement dvelopp son infrastructure physique (routes, nergie, tablissements sanitaires, coles) au moyen dinvestissements publics et privs, quoique linvestissement public nest pas toujours de trs bonne qualit. Avant la progression de la pandmie VIH/SIDA, des progrs remarquables avaient t accomplis sur le plan du dveloppement social. Les NDP sont en gnral formuls avec le souci de maintenir une position budgtaire viable, telle que mesure par le coefficient de viabilit (Modise 2000, FMI 2004), dfini comme le rapport entre les dpenses courantes hors investissements ( lexclusion des dpenses de sant et denseignement, qui sont considres comme des dpenses en capital humain) et les recettes non minires.

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Politique budgtaire et gestion des avoirs

3.1.1

Les politiques dinvestissement concernant les avoirs accumuls au travers de lpargne des recettes drivant des ressources naturelles sont clairement exposes, notamment par le biais dune dclaration dans les documents budgtaires annuels. 104. Pour les pays riches en ressources qui amassent des avoirs financiers au travers de lpargne des RRN, la mise en place dune solide stratgie de gestion des avoirs devient un lment central de la politique budgtaire. Cette stratgie doit tenir compte des objectifs du fonds, par exemple de limportance relative des objectifs en matire dpargne et de stabilisation, et des considrations macroconomiques, comme la volont dviter une apprciation du taux de change. Il est indispensable que cette fonction de gestion distincte soit conduite en vertu de directives dinvestissement prcises accessibles au public, et que les gestionnaires du fonds soient tenus de rendre compte du rendement des investissements. Les directives doivent fournir des lignes dorientation claires au sujet du rapport risques/rendement, des types davoirs dont linvestissement est autoris, et de la composition gographique et montaire des avoirs. La formulation de la gestion des avoirs doit tre confie au ministre des finances de manire assurer sa coordination avec les politiques gnrales de finances publiques; les modifications apportes aux politiques de gestion des avoirs doivent par ailleurs tre annonces clairement et publiquement. La gestion oprationnelle pourrait tre dlgue la banque centrale ou propose des socits dinvestissement professionnelles dans le cadre dun appel doffres. La Norvge, l encore, offre un exemple de pratique optimale dans la gestion des avoirs dun fonds ptrolier (encadr 6). 105. Comme le dmontre lexemple norvgien, ces pratiques optimales sont applicables dans les pays avancs. Ailleurs, des arguments dconomie politique sont invoqus pour limiter laccs du public aux informations sur les avoirs associs lexploitation des ressources naturelles92. Ce genre dinterdictions est de nature limiter la transparence et la gestion des affaires publiques et, dans les pays o elles sont en vigueur, elles ne doivent pas empcher de fournir au public les assurances appropries quant au rendement global des avoirs, notamment des comparaisons du rendement effectif par rapport des indicateurs prdfinis. Solde budgtaire 3.2.3/3.2.4

Les documents budgtaires prsentent, outre le solde budgtaire global et dautres indicateurs budgtaires utiles, le solde budgtaire (primaire) hors matires premires comme indicateur des retombes macroconomiques et de la viabilit de la politique budgtaire.

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Par exemple, Davis et al (p. 308) cite le cas du Kowet, qui interdit la publication dinformations sur les avoirs du Fonds de rserve pour les gnrations futures, en partie pour mettre le fonds labri des pressions financires.

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106. Lun des problmes majeurs pour les pays riches en ressources consiste dfinir comment exploiter au mieux leurs actifs en ressources naturelles au fil du temps. Barnett et Ossowski (2003) ont labor un canevas qui permet de formuler une politique budgtaire sur des horizons annuel, moyen terme et long terme. Leur mthode sappuie sur deux hypothses fondamentales : premirement, dans le cadre de ce qui est en passe de devenir le traitement standard, les richesses en ressources naturelles sont classes dans le patrimoine plutt que dans les revenus. Deuximement, conformment la notion de revenu permanent, un objectif fondamental de chaque priode consiste limiter la consommation au revenu permanent escompt. Dans ce contexte, la formulation dune politique budgtaire intgre les ressources naturelles comme le ptrole au patrimoine national, et les revenus drivs de son exploitation sont considrs comme un financement plutt que des recettes. Comme lindique le chapitre 2, il est certes extrmement difficile dvaluer le patrimoine en ressources tant donn lincertitude qui rgne sur la plupart des marchs des industries extractives. Il conviendra donc de rviser ces estimations intervalles rguliers de manire ajuster comme il convient les politiques au fil des ans. Ce cadre analytique, quoique complexe au plan technique, peut savrer trs utile pour mieux informer le public et les responsables politiques des choix politiques qui auront des retombes sur les gnrations futures et sur lquit transgnrationnelle93.

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Ce principe est galement valable pour les tats disposant dimmenses rserves o les revenus ptroliers constituent quelque 90 % du revenu total. Pour ces pays, nanmoins, lestimation officielle du solde sapparente plutt un exercice thorique.

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Encadr 6. Le Fonds ptrolier dtat de la Norvge : une pratique optimale de gestion dactifs La Norvge pratique une stratgie de gestion dactifs transparente et bien conue pour son Fonds ptrolier dtat (FPE). Le Ministre des finances est responsable de la gestion globale du Fonds, mais dlgue la gestion oprationnelle des actifs la banque centrale (Norges Bank) dans le cadre dun accord de gestion. Il dfinit la stratgie dinvestissement en tablissant un portefeuille de rfrence au regard duquel la Norges Bank sefforce dobtenir le rendement maximal. Nanmoins, le Ministre contrle galement lexposition au risque, de sorte que le rendement rel doit se situer dans une fourchette se situant autour de celui du portefeuille de rfrence (voir http://www.norges-bank.no/english/petroleum_fund/management/strategy.html). Le portefeuille de rfrence se compose dactions des indices du FTSE dans 27 pays, et dobligations du Lehmann Global Aggregate dans les monnaies de 21 pays. Les actions constituent 40 % du portefeuille de rfrence : 50 % dentre elles sont cotes sur des bourses europennes, 50 % en Amrique du Nord et du Sud, en Afrique et en Asie/Ocanie. Les 60 % restants se composent dinstruments revenu fixe mis en monnaies europennes (55 %), amricaines (35 %) et asiatiques (10 %). Norges Bank a mis sur pied un service indpendant de gestion des investissements (Norges Bank Investment Management, NBIM), qui comporte deux branches dactivits correspondant aux deux catgories dactifs. la fin de 2004, NBIM avait confi la gestion du portefeuille dactions du Fonds ptrolier 19 socits dinvestissement spcialises, dans le cadre de 44 mandats diffrents, le portefeuille revenu fixe tant de son ct gr par 16 socits de gestion dans le cadre de 21 mandats. Le 19 novembre 2004, la Norvge a tabli pour le FPE des lignes directrices dthique qui sont entres en vigueur en 2005. Celles-ci stipulent que lassise thique du Fonds sappuiera sur lexercice des droits (de vote) de proprit pour promouvoir la bonne gouvernance dans les entreprises, et sur la slection par limination et lexclusion des entreprises des choix dinvestissement du FPE. On trouvera ces lignes directrices ladresse suivante : http://www.odin.dep.no/fin/engelsk/p10001617/p10002777/006051-990432/dok-bn.html. Des rapports annuels et trimestriels sont publis intervalles rguliers, notamment sur le site web de la banque centrale (http://www.norges-bank.no/english/petroleum_fund). Ils contiennent des informations dtailles sur les dernires volutions dans la gestion du FPE, les transferts destination ou en provenance du budget, les orientations du march, le rendement des investissements et les revenus, les tendances concernant lexposition au risque et les frais administratifs. Par ailleurs, la banque centrale publie rgulirement des communiqus de presse qui rsument les rsultats financiers trimestriels du Fonds. Le FPE est assujetti un audit du bureau du Contrleur gnral qui se fonde sur les tudes ralises par le Dpartement de lAudit de la Norges Bank.

107. Dans ce cadre, la question de savoir dans quelle mesure la richesse ptrolire pourrait tre remplace par le patrimoine financier et dautres actifs doit faire lobjet dune

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dcision budgtaire distincte. Par exemple, les autorits des pays pauvres riches en ressources peuvent avancer que, compte tenu de la pauvret gnralise, de la faiblesse du capital humain et de linsuffisance de linfrastructure matrielle, linvestissement des recettes drives du ptrole et dautres ressources naturelles dans la construction dcoles, de dispensaires et de routes de desserte rurales se justifie. Cette dmarche permettrait effectivement de compenser lamenuisement des rserves ptrolires par une augmentation du capital humain et matriel94. Cela dit, la capacit dabsorption de tels investissements risque dtre limite, surtout dans les pays faible revenu, et il est souvent difficile dvaluer lefficacit des dcisions des pouvoirs publics en matire dinvestissement dactifs rels. Laccumulation davoirs financiers en vue dassurer la viabilit moyen et long termes des finances publiques mrite donc dtre formellement prise en compte dans la politique budgtaire des pays riches en ressources 108. Malgr les incertitudes, ces considrations amnent la conclusion que le solde budgtaire primaire hors matires premires est un indicateur dcisif pour valuer lorientation et la viabilit de la politique budgtaire dans les pays riches en ressources95. La viabilit requiert au premier chef que ltat accumule des avoirs de manire prserver son patrimoine et maintenir le solde budgtaire hors matires premires lorsque les ressources naturelles seront puises. Le montant du dficit hors matires premires doit tre fix de manire pouvoir prserver le patrimoine public dans le temps. Il est indispensable que ce solde soit estim et serve de fondement la dfinition de la politique budgtaire. Comme le soulignent Barnett et Ossowski (p. 51) propos des pays producteurs de ptrole, rares sont ceux qui mettent en vidence leur solde budgtaire non ptrolier dans leurs budgets et il est vraisemblable quune observation analogue sappliquerait aux pays riches en minraux. Sagissant des pays producteurs de ptrole, le FMI intgre de plus en plus souvent des mesures du solde primaire hors ptrole dans ses tudes sur les pays, et conseille aux autorits nationales de leur donner priorit dans les documents budgtaires et autres documents de politique budgtaire.

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Voir Katz et al. (2004) pour une analyse plus dtaille.

Pour viter toute erreur due leffet des cours du ptrole et des variations du taux de change sur le PIB global, il serait utile dexaminer les soldes budgtaires hors ptrole par rapport au PIB hors ptrole. Par ailleurs, les intrts perus et les plus-values sur les actifs provenant des RRN devraient tre carts du calcul des soldes budgtaires hors matires premires. Nanmoins, pour valuer les retombes macroconomiques des politiques budgtaires, il importe galement de prendre dautres indicateurs en considration, par exemple le solde budgtaire public global ou, dans certains cas, le solde du secteur public. On notera quil peut aussi exister des circonstances particulires o le solde hors matires premires ne traduit pas convenablement leffet des mesures budgtaires sur la demande. Par exemple, une hausse des taxes sur les matires premires et leur pargne intgrale constitue une mesure restrictive mais naurait gure deffet sur le solde budgtaire hors matires premire. De la mme manire, la dpense des recettes des ressources afin de remdier aux insuffisances des infrastructures ou de dcouvrir de nouvelles ressources naturelles entranerait une dgradation du solde budgtaire hors matires premires tout en exagrant son effet stimulant.

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109. Des concepts plus larges du solde budgtaire conviendraient peut-tre aussi aux pays o les compagnies extractives nationales exercent une forte influence sur les finances publiques. Dans la mesure o les CEN occupent une place dominante dans la politique budgtaire et conduisent des activits quasi-budgtaires, il serait raisonnable denvisager leur intgration un solde gnral des oprations du secteur public aux fins de gestion de la politique budgtaire. Largument gnral lappui dun tel solde est expos au point 3.2.4 du code et dcrit dans le manuel (p. 50 52 et encadr 18). Ces considrations concernent tout particulirement la gestion budgtaire dans plusieurs pays riches en ressources. Alas budgtaires 3.1.5

Les documents budgtaires annuels tiennent expressment compte des risques associs aux recettes provenant des ressources naturelles, notamment ceux ayant trait aux prix et aux passifs ventuels; les mesures adoptes pour y parer sont expliques, et leur excution surveille. 110. Les pays riches en ressources sont la merci de fluctuations amples, soudaines et inattendues des prix de production, surtout dans le cas du ptrole. Ces variations de prix crent des alas susceptibles dinfluencer substantiellement, directement et indirectement, la prvision des recettes et dautres variables. Ainsi, une variation sensible du prix du ptrole naurait pas seulement des retombes directes sur les recettes ptrolires, mais pourrait aussi faire voluer dautres variables stratgiques, comme le taux de change et les taux dintrt, ce qui pourrait ensuite influer sur les projections financires et de dpenses court et moyen termes. Les documents budgtaires annuels devraient indiquer clairement lhypothse de prix de rfrence, et expliquer de quelle manire elle a t dtermine. Il conviendrait en outre deffectuer des analyses de sensibilit pour parer aux alas de prvision, surtout en ce qui concerne le prix suppos du ptrole, et de soumettre leurs rsultats lexamen du grand public et dexperts externes. 111. Les autorits des pays riches en ressources doivent mettre en place des procdures prcises pour faire face aux chocs soudains et srieux, favorables ou dfavorables, touchant les RRN. titre dexemple, les dpenses finances sur les recettes ptrolires exceptionnelles devraient tre justifies par un ajustement de la politique budgtaire globale et alloues soit par le biais dune loi des finances rectificative, soit par une autre loi deux procdures soumises lexamen du parlement. Aprs avoir t approuves par le parlement, ces lois devraient tre publies et les dpenses assujetties aux mmes obligations de contrle et de dclaration que les dcaissements inscrits au budget annuel. Les procdures et les calendriers pour que les lois rectificatives ou les mcanismes de dclenchement traitent ces recettes exceptionnelles doivent tre clairement dcrits dans la loi portant organisation du budget ou toute autre loi pertinente. Le manuel dconseille la pratique consistant voter plusieurs lois rectificatives au cours dun exercice budgtaire car elle tmoigne dune mauvaise prparation budgtaire, surtout si elle a un caractre chronique (Manuel, par. 153); toutefois, cette pratique est peut-tre dfendable dans les pays riches en ressources en cas de chocs massifs conscutifs, sous rserve que les retombes moyen et long terme de ces derniers soient convenablement analyses.

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112. Le manuel prconise la publication dune dclaration jointe au budget (en annexe par exemple) qui dcrira systmatiquement les risques lis aux estimations budgtaires des recettes, des dpenses et du dficit pour la situation financire (par. 100 du manuel et encadr 16). Pour les pays riches en ressources, une telle dclaration pourrait par exemple couvrir les alas associs aux garanties sur les prts ou les engagements relatifs des oprations de dpollution, dautres engagements conditionnels, la dtention de stocks, aux chocs imprvus sur les cots et aux variations de production (par exemple dans le cas de la production ptrolire prescrite par lOPEP), aux engagements de dpenses mal dfinis ou aux politiques budgtaires imprcises sur dautres points. Les passifs conditionnels peuvent tre implicites ou explicites. Il se peut par exemple que les CEN ou dautres entreprises publiques intervenant dans lexploitation des ressources aient contract des dettes (notamment des dpenses et des cots imprvus associs lemploi) qui seront vraisemblablement rgles par ltat le moment venu. Pour parer aux risques drivant dengagements de dpenses imprcis ou de politiques budgtaires vaguement dfinies, le budget pourrait comporter des clauses pour imprvus autorisant un dpassement des dpenses inscrites au budget si le cours du ptrole dpasse un certain seuil de dclenchement96. 113. Il convient par ailleurs dexpliquer clairement les mesures destines grer ces risques. Il pourrait sagir de dispositions inscrites dans les budgets publics ou dans les plans financiers des CEN. Les autorits devraient, au minimum, affecter les cots au comptant escompts des versements au titre des garanties mises en jeu au budget de lexercice suivant. Sil existe une clause de garantie couvrant le cours du ptrole, le prix de dclenchement devrait tre clairement tabli au pralable, de mme que des procdures fixant des plafonds ventuels aux dpenses imprvues et dfinissant les procdures de formulation et de dcision budgtaires employer avant dautoriser toute dpense imprvue. 114. Les autorits peuvent faire appel des stratgies de couverture fondes sur le march pour grer lala li au cours du ptrole97. Ces stratgies comportent la fixation dfinitive, aujourdhui, du prix de la production venir, ou bien une assurance contre la chute des prix, ou encore les deux98. Ainsi, plutt que dessayer de grer un flux de recettes volatil et imprvisible, on le stabilise et on le rend plus prvisible. La couverture peut
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LIran a intgr dans son budget 2000-2001 une clause pour imprvus autorisant des dpenses suprieures au montant initialement inscrit au budget si le prix moyen du ptrole brut dpassait le prix moyen suppos du baril. Le Mexique est cit comme exemple dun pays qui a russi couvrir le risque associ au cours du ptrole en 1990 et 1991, pendant la guerre du Golfe, pour attnuer le risque dune baisse des prix pour son budget 1991.

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Les pouvoirs publics (ou les CN) peuvent effectuer des oprations de couverture soit par lintermdiaire de marchs reconnus (le New York Mercantile Exchange, ou NYME, par exemple), soit par le biais daccords bilatraux spcifiques avec des intermdiaires financiers, gnralement connus sous le nom dinstruments du march hors cote. La partie la plus liquide du march terme est court terme (jusqu 18 mois), ce qui devrait suffire pour couvrir le risque li au cours du ptrole avec un exercice budgtaire davance. Il semblerait toutefois plus difficile de couvrir de plus grandes quantits sur de plus longues priodes. Voir Daniel (2003) pour une analyse dtaille de cette question.

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cependant tre limite par des problmes politiques, le manque de capacit dexcution et labsence de solvabilit. Lapplication de ces stratgies dans une transparence totale pose par ailleurs des difficults aux grands exportateurs en raison de la sensibilit des marchs ces informations. 115. Llaboration dune stratgie de couverture et les dcisions ponctuelles en la matire doivent se fonder sur le principe gnral de prudence et sur un ventail de rgles et de responsabilits institutionnelles clairement dfinies. Ainsi, les oprations de couverture dpassant des objectifs commerciaux de court terme (1 2 mois) des CEN et celles de ltat devraient se baser sur les mmes rgles en termes dobligation de rendre compte99. Les tats qui font appel de telles stratgies pour parer au risque de prix devraient informer le grand public des avantages (stabilit des prix et des revenus, attnuation du risque de manque percevoir) ainsi que des cots (primes, exigences de marge) et des risques (y compris les risques associs labsence de couverture). Une disposition budgtaire expresse donnant des estimations approximatives de ces cots et avantages (mais sans dvoiler les informations susceptibles dinfluencer le march) peut offrir aux pouvoirs publics un moyen appropri de se couvrir de manire transparente contre les risques de prix durant lexercice budgtaire. Les autorits devraient galement rendre compte publiquement et rgulirement, a posteriori, des oprations de couverture des CEN dans la mesure o celles-ci dpassent le court terme et ne sont pas effectues dans le but de couvrir le risque associ au prix retenu pour le budget de ltat et la perte de recettes. 116. Les oprations de couverture font gnralement intervenir des stratgies et des transactions complexes, qui requirent un certain niveau de capacit institutionnelle pour assurer une gestion et une administration convenables, notamment les mcanismes denregistrement, de dclaration, de contrle interne, dvaluation et daudit pour parer aux oprations spculatives ou aux erreurs. Les pays qui ne disposent pas de la capacit adquate dans ces domaines devraient demander une assistance en vue de renforcer les institutions nvralgiques avant dengager des stratgies de couverture. Comptabilisation des recettes provenant des ressources naturelles 3.3.1

Le systme de comptabilit publique ou les mcanismes financiers spciaux dfinissent clairement lensemble des recettes publiques drivant des ressources naturelles et permettent de publier dans les dlais prescrits des rapports priodiques complets, dans lidal dans le cadre dun rapport gnral sur lexcution du budget. Les rapports sappuient sur un expos clair de la base comptable (caisse ou droits constats) et des politiques comptables. 117. Les recettes drivant des ressources naturelles doivent tre comptabilises selon le mme mcanisme et les mmes rgles que les autres recettes et dpenses, le systme
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Ce qui na par exemple pas t le cas dans le secteur ptrolier au Venezuela au dbut des annes 90 : le gouvernement ne pouvait effectuer des oprations de couverture quavec lapprobation du parlement, tandis que la socit ptrolire nationale pouvait en conduire sans cet accord (Claessens et Varangis 1994).

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comptable tant assis sur un mcanisme de contrle interne bien tabli. La pratique optimale est un systme comptable qui permet de tenir une comptabilit de caisse et dexercice100. Cette condition nest pas facile remplir tant donn que diffrents types de RRN (primes de signature, redevances, participation aux bnfices, versements au titre de limpt sur les bnfices des socits, revenu des impts indirects) et dinstitutions bnficiaires (ministres responsables des ressources, CEN, administration fiscale) peuvent tre concernes. Des mcanismes et des institutions spcifiquement chargs de la vrification et de lharmonisation des comptes pourraient donc savrer ncessaires. 118. Nanmoins, dans les secteurs tels que le secteur ptrolier, il ne suffira peut-tre pas dutiliser les cadres comptable et de contrle interne existants. Il faudra ventuellement crer des mcanismes et des institutions spcialement responsables de la vrification et des rapprochements comptables pour amliorer la transparence des flux de RRN. Ainsi, comme analys au chapitre 2, lITIE encourage les tats et les entreprises faire usage de modles de rapports qui garantiraient la fiabilit et la transparence des flux de RRN entre les entreprises et les autorits du pays daccueil. Contrle et audit internes des recettes provenant des ressources naturelles 3.3.3 Les procdures de contrle et daudit internes afin de grer les recettes drivant des ressources naturelles au travers des comptes publics ou de fonds spciaux et tout dcaissement de ces recettes par le biais de fonds spciaux sont clairement dcrits et divulgus publiquement. 119. Le contrle et laudit internes des flux de recettes provenant des ressources naturelles et des oprations finances par ces recettes doivent tre assujetties aux rgles et aux procdures rgulires appliques lensemble de ladministration publique. Ils devraient par exemple sappliquer aux fonds de stabilisation et dpargne de la mme faon quaux ministres et aux autres organismes publics. Transparence de ladministration fiscale 3.3.4

Ladministration fiscale seffectue de sorte que les entreprises dextraction comprennent leurs obligations et leurs droits. Les lois et rglements dfinissent prcisment la marge discrtionnaire des fonctionnaires des impts; ladquation des normes et comptences sectorielles ou des procdures particulires au secteur est sujette rvision. 120. Il ressort dtudes gnrales sur la transparence quil convient dtablir pour ladministration fiscale un cadre clair, comprhensible et couvrant toutes les formes de procdures ayant trait aux droits et obligations des contribuables, les pouvoirs en matire dadministration des recettes, et des dispositifs appropris de rglement des diffrends. Dans
Par ailleurs, les comptes doivent tre tablis sur une base brute, cest--dire en en sparant toute opration de comptabilisation sur une base nette. On trouvera de plus amples dtails sur la comptabilit aux paragraphes 128 131 du manuel sur la transparence des finances publiques.
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ce cadre gnral, la meilleure option consiste souvent centraliser ladministration fiscale des compagnies extractives au sein dun grand service fiscal lintrieur duquel les branches spcialises sont gnralement organises selon un schma fonctionnel prcis, et o un programme daudit sectoriel fait une large place aux audits dans chaque domaine. 121. Le personnel des services spcialiss doit tre dot des qualifications adquates pour aborder les questions complexes particulires ces secteurs, comme ltablissement de prix de transfert, et travailler en troite collaboration avec les reprsentants de lindustrie pour recenser et rsoudre les incertitudes concernant lapplication des lois fiscales pertinentes; dans ce contexte, il leur faudra ventuellement expliquer le point de vue de ladministration au travers darrts publics ou de programmes ducatifs. Si, compte tenu de la complexit des grandes oprations de mise en valeur des ressources naturelles, il est ncessaire de laisser une certaine marge daction discrtionnaire aux administrateurs fiscaux101, celle-ci devrait tre clairement dfinie dans les lois et rglements afin dviter que les entreprises naient recours la corruption dune part, et que les fonctionnaires des impts ntablissent des valuations exagrment leves des compagnies extractives dautre part. Une consolidation des mcanismes de rglement des diffrends, au niveau administratif et judiciaire, simpose pour faire face ce dernier problme. Enfin, le personnel de ladministration fiscale doit tre capable doffrir des services, des conseils, et une assistance de niveau professionnel pour aider les contribuables comprendre leurs droits et leurs obligations aux termes des lois fiscales. Les services et les aides que les contribuables sont en droit dattendre devraient tre publis. 122. Des dispositifs dinformation fiscale doivent tre mis en place et administrs lchelon central pour permettre aux fonctionnaires des impts et dautres, par exemple les services de rapprochement des comptes ou les organismes de regroupement (voir plus haut) de rapprocher les donnes relatives aux recettes et aux cots des entreprises extractives dont disposent les services fiscaux avec les donnes dautres sources. Par ailleurs, il importe dassurer la communication rgulire de donnes et dinformations pertinentes sur les RRN dautres organismes aux services fiscaux (et vice-versa) afin que tous les services publics comptents disposent rapidement dinformations compltes sur les volutions rcentes. Paralllement, ladministration fiscale doit conserver les informations confidentielles quelle dtient sur les contribuables conformment la loi, mme si, dans certaines circonstances bien dfinies, la loi peut lautoriser divulguer ces informations dautres organismes publics ( des fins de lutte contre la criminalit ou dtablissement de statistiques par exemple).
Par exemple, de nombreuses lois fiscales fondent les versements provisionnels sur lvaluation des bnfices de lanne prcdente. Or, cette mthode est inapplicable la phase de dmarrage dun projet dexploitation minire ou ptrolire. Le cadre juridique rgissant la fiscalit devrait comporter des dispositions autorisant ladministration fiscale dterminer quel moment il conviendra dutiliser lvaluation des bnfices de lanne antrieure, et quand il faudra se fonder sur une estimation prospective des revenus.
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123. Les programmes de travail et les indicateurs de ralisation de ladministration fiscale, y compris ceux des services spcialiss chargs des compagnies extractives, doivent faire lobjet dune publication pralable, et des rapports annuels ex post sur les rsultats de lexercice doivent tre remis au parlement. Lensemble de ces documents doit tre mis la disposition du public.

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IV. GARANTIE DINTGRIT


124. Les normes courantes de garantie dintgrit dcrites dans le manuel sappliquent aux transactions associes aux ressources : les donnes devraient rpondre des normes de qualit reconnues, et tre soumises des mcanismes de contrle adquats. La ncessit de contrles adquats des comptes des CEN et des autres compagnies pertinentes ainsi que des comptes publics revt une importance particulire en ce qui a trait aux transactions associes aux ressources naturelles. LITIE insiste particulirement sur ce point. Supervision des entreprises 1.1.4/1.1.5

Les compagnies extractives nationales et trangres satisfont entirement aux normes de comptabilit, daudit et de publication des comptes universellement acceptes. 125. Il est raisonnable de sattendre que les compagnies internationales salignent sur les rgles de transparence et de divulgation lies aux audits prescrites dans les Principes de l'OCDE relatifs au gouvernement d'entreprise. Ce document prcise que les audits annuels devraient tre excuts par un cabinet d'audit indpendant et comptent, capable de donner l'assurance au conseil dadministration et aux actionnaires que les tats financiers dressent un portrait fidle de la position financire et du rendement de la compagnie sur tous les points importants.102 Ces compagnies sont en outre tenues de se conformer aux normes internationalement reconnues de comptabilit et daudit, y compris, par exemple, les recommandations figurant dans le document intitul Statement of Recommended Practice of the Oil Industry Accounting Committee (2001). Ces normes plus strictes que le code de transparence des finances publiques sont considres comme une pratique optimale et cest la raison pour laquelle nous les mentionnons dans le prsent guide. Les compagnies extractives internationales respectent en gnral les normes comptables internationales (IAS), mais les CEN des pays revenu faible ou intermdiaire drogent souvent ces normes103. En consquence, il convient dinsister avant tout auprs des CEN pour quelles respectent les IAS, y compris en ce qui a trait aux comptes consolids qui recouvrent lensemble de leurs filiales104. 126. Toutefois, la dimension internationale des oprations des compagnies requiert une action coordonne visant assurer lefficacit des mcanismes internes et nationaux de
102

Voir OCDE (2004), page 22. Voir galement les Principes directeurs de lOCDE pour les entreprises multinationales (OCDE, 2000).

Mentionnons par ailleurs que les IAS nexigent pas la communication des donnes propres aux pays. Toute amlioration cet gard constituera une lment important de la mise en uvre de lITIE. Le problme risque de se poser galement lorsque les CEN sadonnent des oprations internationales. Pour une analyse gnrale des questions de transparence des finances publiques lies aux politiques de comptabilit nationale dans le secteur public, voir le manuel, paragraphe 154.
104

103

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surveillance. Linquitude croissance suscite par la corruption dans le monde international des affaires a conduit ladoption de lois nationales et la conclusion daccords internationaux visant rglementer de telles pratiques. Le Foreign Corrupt Practices Act des tats-Unis (US Code 15, 78 dd et seq.), adopt par le Congrs des tats-Unis en 1977, tait la premire loi importante de ce type. La Convention sur la lutte contre la corruption d'agents publics trangers dans les transactions commerciales internationales adopte par lOCDE en 1997 a bnfici dun large appui (35 signataires); elle prconise la mise en place de lois similaires dans les pays dvelopps. Toutefois, le rapport de Transparency International sur la corruption mondiale publi en 2004 souligne que bien que les signataires aient adopt des lois pour criminaliser la corruption des agents publics trangers, peu dadministrations publiques les ont mises en vigueur, les tats-Unis constituant une des exceptions dignes de mention.105 Le groupe de travail de lOCDE sur la corruption surveille la mise en uvre de la Convention et sintresse depuis 2001, dans le cadre de la phase II de son mandat, lefficacit de la mise en uvre des mesures anticorruption lchelle nationale. 127. Les CEN devraient tre soumises des procdures standard daudit interne, et le contrle de leur gestion par la Cour des comptes (lauditeur externe de ltat) pourrait galement se justifier, en particulier lorsque la Cour des comptes dispose du mandat et a les moyens de procder laudit des entreprises d'tat. Il pourrait galement savrer ncessaire, dans certains cas, de soumettre les CEN des audits spciaux. Pourtant, il sagit souvent l dune lacune importante qui a conduit le FMI faire des audits une condition des programmes quil appuie dans un certain nombre de pays.106 Dans ce contexte, la slection dun cabinet daudit indpendant devrait passer par un processus dappel doffres transparent. Les services de ladministration de limpt et les autres agences qui peroivent des RRN devraient galement tre soumises aux procdures standard daudit externe. Laudit externe des organismes publics et des entreprises dtat constitue souvent un des points faibles de la transparence des finances publiques des pays en dveloppement. Il serait donc utile dajouter laide technique et la formation offertes ces pays un volet spcial portant sur lamlioration de la transparence des RRN. Surveillance des flux de recettes des entreprises et de lAdministration 4.2.1

Une instance nationale daudit ou un autre organisme indpendant rend rgulirement compte au parlement des flux de recettes entre les entreprises nationales et internationales et ltat, ainsi que de toute discordance entre les diffrents jeux de donnes relatives ces flux. 128. Il appartient normalement linstance nationale daudit de sassurer de lintgrit des flux des recettes publiques. Les dispositions gnrales du code de transparence des
105

Voir http://www.globalcorruptionreport.org/

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Cest le cas par exemple de la Rpublique du Congo (Brazzaville). En Azerbadjan, la CEN (la SOCAR) est tenue dtablir, dans le cadre dun plan plus large de restructuration financire, des tats financiers consolids annuels conformes aux normes comptables internationales (IAS). Ces tats doivent faire lobjet daudits raliss par des cabinets internationaux rputs.

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finances publiques devraient sappliquer galement aux RRN. Toutefois, dans beaucoup de cas, linstance nationale daudit ne dispose pas du mandat ou des comptences ncessaires pour sacquitter de cette tche, en particulier lorsquune portion importante de ces recettes passent par les CEN ou les CPN. La mise en uvre des pratiques dcrites ailleurs dans le prsent guide lui facilitera dautant la tche. Il conviendrait en particulier de mettre en place des systmes dtablissement de rapports afin dassurer la divulgation des flux de recettes provenant des activits dexploitation des ressources de ltape dimposition ou de partage de la production celle des dpenses par lintermdiaire du budget ou du dpt dans un fonds extrabudgtaire. Des systmes de comptabilit et dadministration fiscale transparents et efficaces, tels quanalyss aux paragraphes 117 123, sont indispensables la ralisation de cet objectif107. 129. LITIE a recommand que les pays participants mettent en place une instance charge du regroupement des donnes (aggregating body) qui aurait pour mandat de compiler et de rapprocher les flux de RRN perues par les compagnies et par ltat. Les lignes directrices de lITIE proposent un certain nombre de procdures pour le rapprochement de divers jeux de donnes. Par exemple, elle recommande que les administrations publiques et les compagnies tablissent ces donnes sur une base de caisse (puisque la plupart des administrations publiques utilisent une comptabilit de caisse) pour faire tat de lensemble des paiements et des recettes dans le langage local du pays, et dinclure les paiements en nature dans leurs rapports. La mthode du regroupement semble constituer une option utile pour les pays dont les capacits institutionnelles sont limites et qui auraient besoin dune assistance technique de lextrieur. Toutefois, il semble utile dapprofondir les travaux sur cette question afin de dfinir quel pourra tre le rle prcis dune telle instance et quelle forme pourra prendre une telle dmarche. Le renforcement des moyens des instances nationales daudit semble une option tout aussi valable et conforme aux responsabilits souveraines. 130. Les OSC locales peuvent galement remplir une fonction capitale en garantissant indpendamment lintgrit des procdures et des donnes. De manire gnrale, le manuel sur la transparence budgtaire prconise un examen indpendant des prvisions macroconomiques, et dans certains pays, comme lUkraine, ce sont les OSC qui en ont assum la responsabilit. LITIE a fait une place nettement plus large au rle que les OSC pourraient jouer en assurant lintgrit des donnes relatives aux RRN. Leur participation active est considre comme lun des critres fondamentaux au regard desquels lefficacit de la mise en uvre de lITIE doit tre juge. Le Mmorandum daccord (voir http://www.eitransparency.org/azeribaijanmou.htm) sign par la Commision dtat dAzerbadjan dans le but dassurer un rle fondamental aux OSC locales dans la conception et le suivi et de la mise en uvre de lITIE offre un exemple prometteur de participation utile des OSC la promotion de la transparence.
Voir galement Daniel (2002b) qui insiste sur limportance dune analyse des flux de recettes pour la vrification de lefficacit du systme budgtaire.
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- 71 Tableau 1. Pays riches en hydrocarbures, 2000-2003 1/ 2/


Recettes annuelles moyennes dhydrocarbures, 2000-2003 En pourcentage du total des recettes En % du budgtaires 3/ PIB 69.9 80.9 47.0 71.2 85.8 26.6 9.0 70.6 26.4 84.0 60.5 31.3 59.3 58.4 21.0 68.4 72.5 32.2 77.2 24.4 78.3 71.3 39.7 81.6 43.0 45.7 27.4 42.8 76.1 ... 52.7 31.8 68.6 52.7 25.8 33.9 11.9 23.5 52.7 5.3 2.7 20.2 6.9 21.6 19.6 6.1 16.8 93.1 5.1 47.6 36.1 7.0 32.6 13.3 32.4 25.3 6.8 27.4 4.6 13.4 6.6 8.7 32.4 ... 14.3 7.1 25.0 20.8

APPENDICE I

Exportations annuelles puisement nergtique moyennes dhydrocarbures, 2000-2003 2002 4/ En % du total En pourcentage des exportations du PIB 97.1 90.3 88.3 72.1 88.2 44.9 27.8 89.5 43.5 93.4 79.9 22.6 82.0 ... 49.7 91.9 97.0 14.9 95.8 43.2 80.1 83.0 52.8 89.2 73.3 69.5 60.6 83.6 49.1 ... 79.9 21.4 91.5 67.2 35.5 67.9 32.0 49.3 80.0 9.7 44.6 67.1 10.6 89.0 45.3 8.1 19.9 ... 22.3 45.9 36.6 2.5 43.8 18.8 43.9 54.8 17.5 35.2 10.6 18.9 29.3 35.0 35.1 ... 21.3 10.4 34.0 33.7

Pays Algrie * Angola Azerbadjan * Bahren Bruni Darussalam Cameroun * Colombie * Congo, Rpublique du Equateur Guine quatoriale Gabon Indonsie Iran * Iraq 5/ Kazakhstan * Koweit Libye Mexique * Nigria Norvge Oman Qatar Russie * Arabie Saudite Soudan Syrie Trinidad-et-Tobago Turkmnistan mirats arabes unis Ouzbkistan Vnzula Vietnam Yemen Moyenne

En % du RNB 33.4 36.3 38.7 ... ... 6.2 6.5 47.4 13.8 ... 27.8 8.6 29.7 ... 33.4 42.2 ... 4.9 38.7 ... 40.3 ... 25.5 42.2 ... 27.5 21.9 53.6 ... 51.7 27.0 6.7 36.0 28.4

Poste pour mmoire: Pays dots de recettes dhydrocarbures potentiellement importantes moyen et long terme Bolivie Mauritanie * Sao Tom-et-Principe Tchad Timor-Leste

5.9 ... ... ... ...

Sources: documents du conseil dadministration, base de donnes WEO, et estimations des services du FMI; indicateurs du dveloppement de la Banque Mondiale. 1/ Lastrisque (*) indique quun rapport budgtaire sur lobservation des normes et codes (RONC) a t prpar et publi pour ce pays par le FMI. 2/Les tableaux 1 et 2 comprennent tous les pays considrs riches en hydrocarbures et/ou en ressources minires sur la base des critres suivants : i) la part moyenne des recettes dhydrocarbures et/ou de minerais dans les recettes budgtaires totales atteint au moins 25 % sur la priode 2000-2003 ou ii) la part moyenne des recettes dhydrocarbures et/ou de minerais dans le total des exportations atteint au moins 25 % sur la priode 2000-2003. 3/ Recettes dons compris. 4/ Dfinition des indicateurs de dveloppement de la Banque mondiale. Lpuisement nergtique est gal au produit de la rente unitaire de ressources et des quantits dnergie extraites. Elle couvre le charbon , le ptrole brut et le gaz naturel. 5/ Projection des services du FMI pour 2004.

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APPENDICE I

Tableau 2. Pays riches en minerais, 2000-2003 1/ 2/


Recettes minires annuelles moyennes 2000-2003 Principales ressources minires En % des recettes En pourcentage budgtaires totales 3/ du PIB 56.2 3.9 ... ... 18.3 ... 1.6 4.1 ... 10.6 6.1 10.0 ... 16.1 0.5 ... ... ... 12.7 24.8 0.8 ... ... 2.6 ... 0.5 0.9 ... 1.5 2.3 3.2 ... 5.2 0.1 ... ... ... 4.2 Exportations minires annuelles moyennes puisement minier 2000-2003 2002 4/ En pourcentage des En pourcentage exportations totales du PIB 75.5 36.0 50.3 34.3 94.4 7.1 13.1 40.5 ... 55.6 46.4 61.9 48.6 79.8 94.2 23.5 30.4 64.3 50.4 38.8 9.8 10.6 12.2 19.6 0.9 3.6 13.2 ... 18.1 24.2 23.2 8.4 52.5 3.2 7.1 13.7 15.8 16.2

Pays

En % du RNB 0.2 4.7 ... 1.2 1.7 1.2 1.1 0.0 0.2 20.5 2.3 0.4 1.4 4.2 ... 1.2 ... 1.1 2.7

Botswana 5/ Diamants Cuivre Chili * Congo, Rpublique dm. du Diamants Ghana * Or Guine Bauxite/alumine Indonsie tain, cuivre, or, argent Jordanie Phosphates, potasse Rpublique Kyrgyze * Or Libria Diamants Minerai de fer Mauritanie Cuivre, or Mongolie * Namibie 6/ Diamants Prou * Or, cuivre, argent Papouasie Nv. Guine 7/ * Or Sierra Leone 8/ Diamants, bauxite, rutile Afrique du Sud 9/ * Or, platine, charbon Ouzbekistan Or Zambie Cuivre Moyenne

Sources: documents du conseil dadministration, base de donnes WEO et estimations des services du FMI; indicateurs du dveloppement de la Banque mondiale . 1/ Lastrisque (*) indique quun rapport budgtaire sur lobservation des normes et codes (RONC) a t prpar et publi pour ce pays par le FMI . 2/ Les tableaux 1 et 2 comprennent tous les pays considrs riches en hydrocarbures et/ou en ressources minires sur la base des critres suivants : i) la part moyenne des recettes dhydrocarbures et/ou de minerais dans les recettes budgtaires totales atteint au moins 25 % sur la priode 2000-2003 ou ii) la part moyenne des recettes dexportation dhydrocarbures et/ou de minerais dans le total des exportations atteint au moins 25 % sur la priode 2000-2003. 3/ Recettes dons compris. 4/ Dfinition des indicateurs de dveloppement de la Banque mondiale. Lpuisement minier est gal au produit de la rente unitaire de ressources et des quantits physiques de minerais extraits. Elle sapplique ltain, lor, au plomb, au zinc, au fer, au cuivre, au nickel, largent, la bauxite et aux phosphates. 5/ Les donnes ne sont disponibles que pour la priode 2000-2002. 6/ Les donnes ne sont disponibles que pour 2000 et 2001. 7/ Les chiffres incluent le secteur ptrolier. 8/ Les donnes ne sont disponibles que pour 2000-2002. 9/ Les donnes ne sont disponibles que pour 2000-2002.

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APPENDICE II

Code rvis de bonnes pratiques en matire de transparence des finances publiques108 (Mis jour le 28 fvrier 2001) I. DFINITION CLAIRE DES ATTRIBUTIONS ET DES RESPONSABILITS 1.1 Le secteur de ladministration publique doit tre distinct du reste du secteur public et du reste de lconomie, et la rpartition des attributions au sein du secteur public en matire de dcision et de gestion doit tre claire et rendue publique. 1.1.1 La structure et les fonctions de ladministration publique doivent tre clairement spcifies. 1.1.2 La rpartition des comptences entre les diffrents chelons de ladministration publique et entre les pouvoirs excutif, lgislatif et judiciaire doit tre bien dfinie. 1.1.3 Les mcanismes de coordination et de gestion des activits budgtaires et extrabudgtaires doivent tre tablis de manire claire. 1.1.4 Les relations entre ladministration publique et les autres entits du secteur public (par exemple la banque centrale, les institutions financires publiques et les entreprises publiques non financires) doivent tre rgies par des rgles claires. 1.1.5 Lintervention de ladministration publique dans le secteur priv (par exemple par la voie lgislative ou rglementaire ou par des prises de participations) doit seffectuer de manire ouverte et publique et sappuyer sur des lois, rgles et procdures claires, appliques de manire non discriminatoire. 1.2 La gestion des finances publiques doit sinscrire dans un cadre juridique et administratif clair. 1.2.1 Tout engagement ou dpense de fonds publics doit tre rgi par une lgislation budgtaire exhaustive et des rgles administratives aisment disponibles. 1.2.2 Les impts, droits, redevances et autres prlvements doivent avoir une base lgale explicite. La lgislation et la rglementation fiscales doivent tre aisment accessibles et

Le Code fournit le fondement ncessaire lvaluation et lamlioration de la transparence budgtaire au regard des bonnes pratiques internationales, et la participation des RONC y ayant trait. Les lments du Code qui prsentent un intrt particulier pour la gestion des RRN sont mis en vidence, mais les RONC des pays concerns doivent tous les appliquer.

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APPENDICE II

comprhensibles, et des critres clairement dfinis doivent sappliquer la marge de manuvre administrative prvue pour leur application. 1.2.3 Le comportement des fonctionnaires doit tre rgi par des rgles dthique claires et largement diffuses.

II. ACCS DU PUBLIC LINFORMATION 2.1 Le public doit tre pleinement inform de lactivit financire passe, prsente et prvue de ladministration publique. 2.1.1 La documentation budgtaire, les comptes dfinitifs et les autres rapports sur les finances publiques qui sont diffuss doivent couvrir lensemble des activits budgtaires et extrabudgtaires de ladministration centrale, et la situation financire consolide de ladministration centrale doit tre publie. 2.1.2 Des informations comparables celles qui ont trait au budget de lanne en cours doivent tre fournies sur lexcution des budgets des deux exercices prcdents; des informations doivent aussi tre fournies sur les prvisions des principaux agrgats budgtaires pour les deux exercices suivant le budget de lanne en cours. 2.1.3 Des tats dcrivant la nature et les consquences budgtaires des lments de passif ventuels, des dpenses fiscales et des activits quasi-budgtaires de ladministration centrale doivent faire partie de la documentation budgtaire. 2.1.4 Ladministration centrale doit publier des renseignements complets sur le niveau et la composition de son endettement et de ses actifs financiers. 2.1.5 Lorsque les chelons infranationaux de ladministration jouent un rle significatif, leur situation financire globale et la situation financire consolide de lensemble de ladministration publique doivent tre publies. 2.2 Un engagement public de diffuser en temps voulu des informations sur les finances publiques doit tre pris. 2.2.1 La publication dinformations sur les finances publiques doit tre une obligation lgale de ladministration publique. 2.2.2 Le calendrier de diffusion des informations sur les finances publiques doit tre annonc lavance.

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APPENDICE II

III. PRPARATION, EXCUTION ET INFORMATION BUDGTAIRES TRANSPARENTES 3.1. La documentation budgtaire doit prciser les objectifs en matire de finances publiques, le cadre macroconomique, les politiques sur lesquelles repose le budget et les principaux alas budgtaires identifiables. 3.1.1 Une dclaration sur les objectifs de finances publiques et une valuation de la viabilit financire doivent servir cadrer le budget annuel. 3.1.2 Les rgles de finances publiques adoptes (par exemple, lobligation de prsenter un budget en quilibre ou le plafonnement de lemprunt des niveaux infranationaux de ladministration publique) doivent tre clairement dfinies. 3.1.3 Le budget annuel doit tre prpar et prsent dans un cadre macroconomique quantitatif la fois exhaustif et homogne, et les principales hypothses qui sous-tendent le budget doivent tre communiques. 3.1.4 Les mesures nouvelles inscrites au budget annuel doivent tre dcrites clairement.

3.1.5 Les principaux alas financiers doivent tre identifis et quantifis si possible, y compris les variations des hypothses conomiques et les cots incertains dengagements de dpenses prcis (par exemple les restructurations financires). 3.2 Les informations budgtaires doivent tre prsentes de manire satisfaire aux besoins de lanalyse des politiques et de la clart des comptes. 3.2.1 Les donnes budgtaires doivent tre prsentes sur une base brute, les recettes tant spares des dpenses aussi bien que du financement, avec une ventilation conomique, fonctionnelle et administrative des dpenses. Les donnes relatives aux activits extrabudgtaires doivent tre prsentes de la mme manire. 3.2.2 Un expos des objectifs par principaux programmes budgtaires (par exemple amlioration des indicateurs sociaux pertinents) doit tre fourni. 3.2.3 Le solde global des oprations de ladministration publique doit tre lindicateur normal rcapitulant sa situation financire. Des indicateurs budgtaires supplmentaires (par exemple le solde oprationnel, le solde structurel ou le solde primaire) doivent sy ajouter le cas chant. 3.2.4 Le solde des oprations du secteur public doit tre communiqu lorsque dautres entits que ladministration publique exercent des activits quasi-budgtaires significatives.

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APPENDICE II

3.3 Les modalits dexcution et de suivi des dpenses approuves et de recouvrement des recettes doivent tre clairement dfinies. 3.3.1 Il doit y avoir un systme comptable intgr et exhaustif qui permet dvaluer de manire fiable les arrirs de paiement. 3.3.2 Les rglementations de la passation des marchs et de lemploi doivent tre normalises et accessibles toutes les parties intresses. 3.3.3 Lexcution du budget doit tre soumise un audit interne, et les procdures daudit doivent pouvoir faire lobjet dun examen. 3.3.4 Ladministration fiscale doit tre protge par la loi de toute influence politique et doit rgulirement rendre publiquement compte de ses activits. 3.4 Des rapports budgtaires doivent tre soumis rgulirement aux autorits lgislatives et au public. 3.4.1 Un rapport dexcution budgtaire doit tre soumis aux autorits lgislatives en milieu dexercice. Des rapports plus frquents (au moins trimestriels) doivent aussi tre publis. 3.4.2 Les comptes budgtaires dfinitifs doivent tre soumis aux autorits lgislatives dans un dlai dun an aprs la clture de lexercice. 3.4.3 Une comparaison des rsultats et des objectifs des principaux programmes budgtaires doit tre communique aux autorits lgislatives chaque anne.

IV. GARANTIE DINTGRIT

4.1 Les donnes budgtaires doivent tre conformes aux normes de qualit reconnues. 4.1.1 Les donnes budgtaires doivent rendre compte des tendances rcentes dvolution des recettes et des dpenses, des courants macroconomiques fondamentaux et des engagements bien prcis des pouvoirs publics. 4.1.2 Le budget annuel et les comptes dfinitifs doivent prciser la base comptable (comptabilit de caisse ou dexercice) et les normes suivies pour ltablissement et la prsentation des donnes.

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APPENDICE II

4.1.3 Des garanties spcifiques doivent tre fournies quant la qualit des donnes de finances publiques. Il doit en particulier tre prcis sil y a cohrence interne entre les donnes des rapports budgtaires et si elles ont t rapproches des donnes pertinentes dautres sources. 4.2 Les informations relatives aux finances publiques doivent faire lobjet dun examen indpendant. 4.2.1 Une instance nationale daudit ou un organisme analogue, indpendant du pouvoir excutif, doit remettre aux autorits lgislatives et au public des rapports rcents sur lintgrit financire des comptes de ladministration publique. 4.2.2 Des experts indpendants doivent tre invits valuer les prvisions budgtaires, les prvisions macroconomiques sur lesquelles elles se fondent et toutes les hypothses qui les sous-tendent. 4.2.3 Un organisme national de statistique doit avoir un statut dinstitution indpendante pour vrifier la qualit des donnes de finances publiques.

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APPENDICE III

Synthse des observations formules loccasion de la consultation publique sur le projet de guide du 15 dcembre 2005 et des rponses apportes La publication du projet de guide sur le site web du FMI aux fins de consultation publique a suscit diverses observations, manant pour lessentiel de groupes de la socit civile, mais aussi de reprsentants de lindustrie et dorganismes internationaux de normalisation. Toutes les ractions ont t extrmement favorables la dcision du FMI de publier le guide et de procder cette consultation. (Elles sont affiches sur le site du FMI). Plusieurs suggraient lajout de donnes supplmentaires ou damendements techniques. Ceux-ci ont t incorpors au texte rvis. La plupart des suggestions visaient nanmoins inciter le FMI adopter des mesures plus rigoureuses pour mettre en uvre les pratiques prconises dans le guide. Les questions principales ce propos, ainsi que les rponses des services du FMI sont rsumes ci-dessous : 1. Plutt que de miser sur une adoption volontaire du Code, le FMI peut-il faire de la transparence des RRN une condition tous les prts quil consent aux pays riches en ressources naturelles? Rponse : en premier lieu le FMI, lorsquil soumet son aide aux pays membres des conditions, privilgie les aspects revtant une importance critique pour les politiques macroconomiques prconises dans le programme. Il faut que ces conditions puissent faire lobjet dune valuation et dun suivi; ces dernires annes en particulier, le FMI sest efforc de les simplifier dans toute la mesure du possible. Fixer pour conditions la participation un exercice tel que la mise en uvre de lITIE, voire lachvement dun RONC de transparence des finances publiques, ne permettrait pas de dfinir correctement les tapes cruciales du programme, et leur application serait impossible. Les services du FMI encouragent toutefois vivement les pays participer lITIE et aux RONC de finances publiques. Il ressort de notre exprience que les deux parties voient dans bon nombre des mesures convenues durant les exercices volontaires de RONC des lments fondamentaux du programme, et celles-ci font souvent partie, par la suite, de la conditionnalit du programme. Ensuite, tous les pays riches en ressources naturelles nont pas besoin de programme dassistance. Nos travaux de surveillance ordinaires nous donnent cependant loccasion, le cas chant, de prner les bonnes pratiques en matire de transparence et la participation lITIE et aux RONC ayant trait aux finances publiques. 2. Le guide devrait-il favoriser plus activement la participation de la socit civile la promotion de la transparence des finances publiques et la mise en uvre de lITIE dans les pays? Rponse : le code sur la transparence des finances publiques et le guide recommandent un examen indpendant des informations budgtaires comme lment essentiel la garantie de lintgrit des donnes budgtaires et des systmes de gestion des finances publiques. Lexamen des modles de lITIE auquel procde la socit civile et, plus gnralement, ses observations libres sur la politique, la gestion et les prvisions budgtaires sont vus comme

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APPENDICE III

un apport considrable cette composante du code et du guide. Les quipes du FMI entretiennent de plus en plus souvent des relations avec les groupes de la socit civile, et les missions charges des RONC portant sur les finances publiques sefforcent de contacter les groupes comptents dans le cadre de lvaluation globale de la transparence. La version dfinitive du guide fait tout particulirement mention du rle de la socit civile dans ce domaine (par. 130). 3. Le guide doit-il prendre plus fermement position en faveur de la divulgation des paiements des entreprises individuelles et de la publication des contrats de partage de production? Rponse : la pratique optimale consisterait divulguer publiquement les contrats et les paiements; cest la dmarche que prconisent gnralement les groupes de la socit civile. Certaines entreprises font cependant valoir quelles ne souhaitent pas publier les contrats pour des raisons de secret commercial. Dans le cadre de lapplication pratique du code, nous demanderions en rgle gnrale une dfinition claire de la politique gnrale du gouvernement et la divulgation des conditions contractuelles, la seule exception tolre tant les informations commerciales confidentielles justifies. Sagissant de la divulgation des paiements des entreprises individuelles, ces dernires ne semblent gure avoir de raisons valables de sy opposer dautant quelle simplifie lexercice de rapprochement global. Cela dit, la divulgation du montant global des paiements et un agrgateur indpendant efficace permettraient de raliser les principaux objectifs de lITIE. Plutt que de prescrire une pratique optimale, le guide reconnat quil est possible dobtenir la transparence par diffrents moyens et laisse aux pays le soin de dterminer la dmarche la mieux adapte leur situation. 4. Pourquoi le FMI nimpose-il pas aux tats, dans le cadre de leurs responsabilits fiduciaires, un audit des compagnies ptrolires nationales, au mme titre que laudit des banques centrales? Rponse : Lapplication de critres de transparence aux entreprises publiques ntait auparavant pas considre comme entrant dans le champ du code de transparence des finances publiques, sauf si elles se livraient des oprations quasi-budgtaires, crant de ce fait des risques budgtaires. La manuel fait toutefois rfrence aux Principes de gouvernement dentreprise de lOCDE, qui exigent un audit indpendant des entreprises publiques. La mise en uvre dun dispositif de dclaration et daudit efficace par les entreprises publiques est vue comme une mesure ncessaire en vue dassurer la divulgation des oprations quasi-budgtaires. Ces arguments sont jugs particulirement valables quand une entreprise publique occupe une place dominante dans le budget, ce qui est souvent le cas des CEN. Le guide recommande donc vivement de faire de laudit des CEN une obligation de transparence. Le FMI demande de plus en plus souvent aux pays membres qui ny procdent pas dj de raliser des audits performants des compagnies ptrolires nationales.

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APPENDICE III

5. Pourquoi le guide nest-il pas davantage en harmonie avec lITIE, ainsi quavec les normes internationales de comptabilit et daudit? Rponse : Plusieurs OSC ont avanc que la dfinition de la transparence des recettes du guide devrait entirement concorder avec celle de lITIE. Elles ont galement suggr que le guide se conforme aux normes internationales de comptabilit et daudit, en appelant par exemple ltablissement de normes internationales de prsentation de linformation financire pour les industries extractives. Le code de transparence des finances publiques nest cependant pas une norme, mais un code de bonnes pratiques qui tient compte des capacits trs diverses des pays et de la nature volutive des normes techniques comme les IFRS (encadr 4). Le guide, linstar du manuel, a donc pour ambition de dcrire les pratiques optimales dans les domaines o elles sont bien tablies et de couvrir les questions importantes examiner en vue dinstituer des bonnes pratiques, ou des pratiques optimales. Le code et les documents qui laccompagnent cherchent obtenir un degr de transparence lev suffisant garantir llaboration de politiques budgtaires viables. Les documents relatifs la transparence budgtaire du FMI seront rgulirement actualiss de manire prendre en compte lvolution des normes techniques, et les services de lorganisation continueront de coordonner leur action celle des organismes comptents selon les besoins. Il nen demeure pas moins quil convient de laisser aux organismes professionnels comptents le soin de dfinir les normes dans le dtail, et de les appliquer, le cas chant, aux principaux travaux du FMI. Suite la publication du projet de guide, des critres minima en vue de dfinir en quoi consiste la mise en uvre ont t proposs dans le cadre de lITIE. Le guide prend dsormais note de ces critres (note de bas de page n 70) mais ne les reprend pas. LITIE a une notion plus troite et dtaille de la transparence des flux de recettes. Le respect de ces critres est important pour ce qui est de lvaluation de la mise en uvre de lITIE, mais ne constitue que lun des aspects du cadre plus large du code de transparence budgtaire. 6. Le guide doit-il davantage insister sur lchelonnement des interventions visant promouvoir la transparence? Rponse : lchelonnement des interventions est bien entendu une question capitale, mais elle est aussi trs complexe et, pour lessentiel, particulire chaque pays. Le guide ne formule pas de rgle en la matire. Nanmoins, les RONC individuels raliss pour les pays riches en ressources naturelles fixeront des priorits gnrales en vue de rehausser la transparence, et prciseront leur importance relative et leur calendrier global. Dans lidal, lvaluation des RONC devrait tre suivie dun plan daction dtaill portant sur la mise en uvre et, dans les pays en dveloppement, sur lassistance technique coordonne de la communaut des bailleurs de fonds.

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