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EL MS ALTO NIVEL DE CALIDAD DE LA ENSEANZA EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL por Diego A.

Dolabjian (LA LEY 2007-E , 465)


Sumario: SUMARIO: I. Introito. II. Reconocimiento del Derecho. III. Tutela del Derecho. IV. Eplogo: El ms alto nivel de calidad de enseanza, derecho garantizado por la Constitucin y garanta del derecho de la Constitucin.

I. Introito Son varias las cuestiones resueltas en el interesante fallo que comentamos, de entre las cuales elegimos, para su anlisis en clave constitucional, la que nos parece fundamental: el reconocimiento y tutela del derecho al ms alto nivel de calidad de la enseanza. II. Reconocimiento del Derecho El valor de la educacin como derecho fundamental estuvo presente en la redaccin de la Constitucin de 1853/60 como un derecho personal y como instrumento de formacin ciudadana del que el estado deba hacerse cargo (1). En efecto, en ella se reconoci a todos los habitantes el derecho de ensear y aprender art. 14 a la vez que otorg al Congreso la competencia para proveer lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las provincias y al progreso de la ilustracin, dictando planes de instruccin general y universitaria inc. 17 del art. 67. Pese a lo escueto de los textos, nos parece advertir ya aqu, en el orden constitucional federal histrico, suficiente base normativa como para fundar la existencia del derecho al ms alto nivel de calidad de enseanza, pues aunque el derecho a ensear y aprender ha sido reconocido conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio art. 14, lo cierto es que tal reglamentacin no slo debe respetar la regla bsica de razonabilidad art. 28, sino que adems, en especial, debe responder a las pautas de prosperidad, adelanto y progreso que impone la Constitucin inc. 17 del art. 67 (2). Dichas clusulas constitucionales fueron mantenidas en la reforma de 1994 (3), incorporndose nuevas disposiciones normativas que aunque figuran en la parte orgnica como competencias del Congreso enclavaron diversos principios, valores y derechos vinculados a la educacin, la enseanza y la cultura (4). As, se estableci que corresponde al Congreso proveer lo conducente al desarrollo humano y la sancin de leyes de organizacin y de base de la educacin bajo recaudos que se explicitan, como as tambin, de proteccin de la identidad y pluralidad cultural inc. 19 del art. 75. Asimismo, otorg jerarqua constitucional a una serie de tratados internacionales de derechos humanos que contienen sendas disposiciones normativas relacionadas con el derecho a la educacin, las cuales establecen entre otras cosas que la misma tendr por objeto el pleno desarrollo y mejoramiento integral de las personas y de su nivel de vida, en forma progresiva inc. 22 del art. 75 (5). Estas previsiones constitucionales, claramente, expanden el material normativo de mxima jerarqua federal en que nos apoyamos para fundar la existencia del derecho al ms alto

nivel de calidad de enseanza, pues ste resultara una exigencia necesaria para el logro del desarrollo y mejoramiento humano que aquellas propugnan. Por otra parte, la reforma constitucional confiri a la Ciudad de Buenos Aires un rgimen de gobierno autnomo, disponiendo que el Congreso deba convocar a los habitantes de la Ciudad para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones art. 129. Con tal marco fue sancionada la Ley Fundamental portea (6), cuyo texto no se content con reiterar lo obvio, en el sentido de que rigen en la Ciudad todos los derechos, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional, las leyes de la Nacin y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen art. 10; sino que extendiendo tales directrices, orden expresamente como una de sus polticas especiales la promocin del ms alto de nivel de calidad de enseanza en la Ciudad art. 23 consagrando as, concretamente, un reconocimiento literal de tal derecho (7). III. Tutela del Derecho Ahora bien: una cosa es reconocer un derecho y otra tutelarlo, residiendo all la diferencia entre los "verdaderos" derechos y los derechos "sobre el papel"(8). Siguiendo tal concepcin, el derecho al ms alto nivel de calidad de enseanza aparece como un autntico derecho, pues advertimos que confluyen en su rededor diversas garantas; entre otras, la que se verifica en el caso: el control jurisdiccional frente las violaciones a nivel formal y/o sustancial por parte de los poderes pblicos (9). Precisamente, el fallo que comentamos se origina en dos acciones de amparo art. 43 de la Ley Fundamental federal y 14 de la portea que resultaron acumuladas, promovidas contra la decisin de la Administracin portea de designar en los cargos de Directora y Vicedirectora del Instituto de Enseanza Superior en Lenguas Vivas "Juan Ramn Fernndez" a docentes que no revestan la calidad de ser profesores en uno de los idiomas extranjeros que se dictan en el nivel superior de dicho Instituto, desconociendo as la exigencia que en tal sentido resultaba del Reglamento Orgnico de la institucin art. 59 (10), lo cual se consider una afectacin al derecho al ms alto nivel de calidad de la enseanza. Tras afirmar la validez y vigencia de dicho Reglamento Orgnico, el fallo agrega que la disposicin normativa de su art. 59 constituye una norma tcnica indubitada (o al menos muy conveniente) de buena gestin, por lo que no puede ser desconocida por la Administracin portea; resolviendo as acertadamente a nuestro entender la cuestin planteada. En tal sentido, debemos decir que los contenidos de las reglas de la tcnica y de la experiencia (sean de universal consenso, o al menos tolerables cuando trasuntan una verdad relativa) habilitan el control judicial de las decisiones de la Administracin an en materias que pudieran considerarse supuestamente "discrecionales" pues siempre corresponde a la jurisdiccin verificar si aquellas han sido adoptadas correctamente dentro de la juridicidad del ordenamiento jurdico, sin que implique ello sustituir ni valorar la oportunidad o conveniencia de tales decisiones lo que corresponde a la Administracin sino controlar la razonabilidad de las mismas a la luz de tales reglas (11).

Es as que la decisin de la Administracin portea resultaba ilegtima, pues desconoca una disposicin normativa vlida y vigente, que lejos de consagrar una pauta arbitraria como las que dieron lugar a los pronunciamientos de la CSJN en las causas "Almirn"(12) y "Arenzn"(13) y del TSJBA en las causas "Sandez"(14) y "Salgado"(15) establece una regla razonable, como la que fuera admitida por la CSJN en la causa "Belfiore"(16). Ello, pues ser directivo escolar requiere pilotear el cmulo de situaciones que se presentan en la unidad educativa con miras a que los aprendizajes escolares sean alcanzarlos con xito por toda la poblacin estudiantil, correspondindole el ejercicio de funciones de gestor de medios y recursos, de administrador, de informador y comunicador, de animador pedaggico y, por supuesto, de educador; en cuyo carcter resulta responsable de la vida escolar en tanto debe enmarcar cierta forma o cultura de hacer la escuela y garantir la calidad y coherencia de la enseanza de la unidad educativa (17). De esto resulta claramente, en nuestra visin coincidente con la del fallo que el desconocimiento de la disposicin normativa segn la cual los directivos de dicho instituto educativo orientado a la enseanza de lenguas extranjeras deben ser profesores en uno de los idiomas extranjeros que se dictan en su nivel superior art. 59 del Reglamento Orgnico, resulta una decisin arbitraria y susceptible de provocar una concreta afectacin al derecho al ms alto nivel de calidad de enseanza. IV. Eplogo: El ms alto nivel de calidad de enseanza, derecho garantizado por la Constitucin y garanta del derecho de la Constitucin A modo de eplogo, nos proponemos llamar la atencin acerca del doble carcter que asignamos al ms alto nivel de calidad de enseanza,en el entendimiento de que es tanto un derecho garantizado por la Constitucin como, a la vez, una garanta del derecho de la Constitucin. Que se trata de un derecho reconocido y garantizado por la Constitucin ya lo hemos procurado mostrar en los puntos precedentes. Resta, pues, referirnos y considerar aqu su carcter de garanta del derecho de la Constitucin. En tal sentido, creemos que no puede caber duda alguna en cuanto a que conferir el ms alto nivel de calidad de enseanza a los habitantes de la nacin es una de las herramientas ms eficaces para promover la vigencia sociolgica de la Constitucin (18). De un lado, porque los derechos fundamentales en general entre los cuales no pueden omitirse los sociales, econmicos y culturales; como lo es la educacin pueden considerarse controles verticales al poder poltico en tanto limitacin del poder estatal (19). Por el otro, porque en una sociedad como la nuestra, en la que se registra una marcada anomia respecto de normas de diversa ndole entre ellas, la propia Constitucin, resulta claro que una adecuada educacin constituye uno de los medios fundamentales para revertir tal fenmeno y promover la observancia de tales reglas (20). Mximo cuando se ha advertido que en muchos temas son los jvenes quienes evidencian un mayor desconocimiento e incluso niveles ms bajos de apego o respeto a la Constitucin (21).

En tal sentido, debemos decir aqu que considerada la Constitucin como un contrato fundamental, la educacin de la juventud es una garanta de su permanencia como comunidad libre en la sucesin de las generaciones, pues es a travs de ella que se convoca a los jvenes es decir, a aquellos que habrn de vivir y configurar la Constitucin en el provenir como nuevos socios en el contrato constitucional (22). En suma, a nuestro parecer, el juez de primera instancia acierta en su fallo al descalificar una arbitraria decisin adoptada por la Administracin portea que resultaba susceptible de provocar una concreta afectacin al derecho al ms alto nivel de calidad de enseanza; lo cual nos recuerda aquella reflexin que formulara Scrates en La Repblica de Platn: "Hay en un Estado seal ms segura de una mala educacin que la necesidad de jueces hbiles?".
Notas (1) Cfr. GELLI, Mara A., "Constitucin de la Nacin Argentina. Comentada y concordada", p. 110, La Ley, Buenos Aires, 2003. (2) Sabido es que el progreso integral de una sociedad depende primordialmente de su educacin, ya que es ella la que proporciona las llaves para poder avanzar respondiendo a las exigencias, cada vez mayores, de la realidad (cfr. SERRANO, Mara Cristina, "El derecho a la educacin. Su declaracin constitucional y su real vigencia", p. 107; AA. VV., "El derecho constitucional del Siglo XXI: diagnstico y perspectivas", Bidart Campos, Germn J. y Gil Domnguez, Andrs (coords.), Ediar, Buenos Aires, 2000). (3) Los arts. 14 y 28 se mantuvieron inclumes cabe recordar que la Convencin Constituyente tena prohibido, por el art. 7 de la ley 24.309 (Adla, LIV-A, 89) que declar la necesidad de la reforma, la introduccin de modificacin alguna a las declaraciones, derechos y garantas contenidos en la primera parte de la Constitucin federal; mientras que el inc. 17 del art. 67 fue renumerado convirtindose en el actual inc. 18 del art. 75. (4) Cfr. BIDART CAMPOS, Germn J., "Tratado elemental de derecho constitucional argentino", p. 156, t. I-B, Ediar, Buenos Aires, 2001. (5) Conf. arg. art. 26 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos; art. XII de la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre; arts. 2.1, 13 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Econmicos y Culturales; arts. 28 y 29 de la Convencin sobre los Derechos del Nio; art. 26 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (que remite a las normas sobre educacin contenidas en la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos, principalmente en sus arts. 47 a 50) (Adla, XLVI-B, 1107; L-D, 3693; XLIV-B, 1250). (6) Excede el marco del presente ahondar en la cuestin de si tal instrumento jurdico-poltico constituye un Estatuto o una Constitucin, bastndonos con llamarlo aqu como lo que incontestablemente es: la Ley Fundamental portea (cfr. FERREYRA, Ral G., "La Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires", p. 48, Depalma, Buenos Aires, 1997). (7) La caracterizacin del ms alto nivel de calidad de enseanza como un derecho merece aqu una breve explicacin, pues aqul como hemos sostenido se sustenta, en parte, en los textos de los arts. 75 inc. 18 y 19 de la Ley Fundamental federal y 23 de la portea, que no han sido redactados en trminos prescriptivos claros y que, adems, se refieren directamente a los poderes pblicos. Ello hace surgir, en primer lugar, la duda acerca de si en el caso se trata de clusulas que los facultan u obligan a realizar la conducta en cuestin: la diferencia entre ambas opciones es evidente, pues en trminos lgico-formales, si la conducta es permitida implica que no es obligatoria; mientras que si es obligatoria implica que no est permitido omitirla. As planteada la cuestin, nos parece claro que dichas clusulas imponen una obligacin a los poderes pblicos y no slo una mera permisin. A partir de all, establecido que dicha conducta estatal no puede ser omitida, entendemos que es posible justificar en trminos de implicancia material aunque no lgica la existencia de un derecho a la misma a favor de los individuos (cfr. ERNST, Carlos, "Los derechos implcitos", ps. 74, 76 y 183/184, Lerner, Crdoba, 1994). (8) Cfr. GUASTINI, Riccardo, "Distinguiendo. Estudios de teora y metateora del derecho", p. 185, Gedisa, Barcelona, 1999. (9) Cfr. FERRAJOLI, Luigi, "Derechos y garantas. La ley del ms dbil", ps. 25/26, Trotta, Madrid, 2001. (10) El primer reglamento orgnico del Instituto fue aprobado en 1961 mediante Decreto presidencial N8488, siendo modificado en diversas oportunidades por las autoridades administrativas nacionales, aunque siempre mantenindose una pauta similar en cuanto a dicha condicin especfica que deban reunir sus directivos. Tras la transferencia de los servicios educativos dispuesta por la ley 24.049, el Instituto pas a depender de las autoridades porteas. (11) Cfr. SESIN, Domingo S., "Administracin pblica. Actividad reglada, discrecional y tcnica. Nuevos mecanismos de control judicial", ps. 43/45, 204/206, 233 y 452, LexisNexis, Buenos Aires, 2004. Precisamente, la CSJN sostuvo en la causa "Lann" que "...la circunstancia de que la Administracin obrase en ejercicio de facultades discrecionales, en manera alguna puede aqu constituir un justificativo de su conducta arbitraria; puesto que es precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades, el principio que otorga validez a los actos de los rganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dicha exigencia" (CSJN, Fallos 298:223, "Industria Maderera Lann S.R.L. c. Estado Nacional y/o Minist. Agric. y Ganad. y/o Dir. Gral. Parques Nacionales s/daos y perjuicios", 30/06/77). (12) CSJN, Fallos 305:1489, "Almirn, Gregoria c. Ministerio de Educacin de la Nacin s/ accin de amparo", 27/09/83. En esta causa la CSJN consider que la exigencia de la visin en los dos ojos establecida por la resolucin 957/81 del Ministerio de Educacin, no

resultaba proporcionada con el objetivo de estudiar el profesorado de geografa y por el contrario significaba un atentado al pleno ejercicio de los derechos de aprender y ensear consagrados en el art. 14 de la Constitucin Nacional. (13) CSJN, Fallos 306:400, "Arenzn, Gabriel D. c. Gobierno Nacional (Mrio. de Educacin) - Direccin Nacional de Sanidad Escolar s/amparo", 15/05/84 (LA LEY 1984-C, 183). En esta causa la CJSN consider que la negativa de permitirle al actor el estudio del profesorado de matemtica y astronoma fundada en que no alcanzaba la altura de 1,60 m exigida por la resolucin 957/81 del Ministerio de Educacin, constituida una limitacin arbitraria a los derechos de ensear y aprender contemplados en el art. 14 de la ley fundamental, que excede la facultad reglamentaria de la administracin. (14) TSJBA, "Sandez, Carlos A. c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo s/recurso de queja por denegacin de recurso de inconstitucionalidad", 29/11/2000. En esta causa el TSJBA consider que la condicin genrica de ser menor de 40 aos de edad exigida en la ordenanza 40.593 para el ingreso a la carrera docente resultaba irrazonable pues aqul recaudo no se encontraba justificado como un rasgo relevante para acreditar la idoneidad del para acceder a la carrera docente. (15) TSJBA, "Salgado, Graciela B. c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/accin declarativa de inconstitucionalidad", 21/11/01. En esta causa el TSJBA consider que la condicin especial de ser menor de 35 aos exigida en la ordenanza 40.593 para el ingreso en el rea de la educacin inicial resultaba igualmente irrazonable, reiterando y ampliando las consideraciones efectuadas al fallar la causa "SANDEZ". (16) CSJN, Fallos 308:1726, "Belfiore, Liliana Ins c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo", 11/09/86. En esta causa la CSJN consider que la fijacin de un lmite de edad de 32 aos en un concurso para bailarina del Teatro Coln, no resultaba irrazonable a la luz de las especiales caractersticas de la actividad por desempear. (17) Cfr. POZNER DE WEINBERG, Pilar, "El directivo como gestor de aprendizajes escolares", ps. 113 y 118, Aiqu, Buenos Aires, 1995. (18) La idea aparece muy claramente expuesta por Alberdi, para quien la educacin del pueblo constitua uno de los medios para cambiar en hechos los principios proclamados en la Constitucin escrita (cfr. ALBERDI, Juan B., "Bases y puntos de partida para la organizacin poltica de la Repblica Argentina", ps. 55 y sigtes., Eudeba, Buenos Aires, 1966). (19) Cfr. LOEWENSTEIN, Karl, "Teora de la constitucin", ps. 390 y 398, Ariel, Barcelona, 1964. (20) Cfr. NINO, Carlos S., "Un pas al margen de la ley", ps. 32/34 y 233/240, Ariel, Buenos Aires, 2005. (21) Cfr. HERNNDEZ, Antonio M., ZOVATTO, Daniel, MORA Y ARAUJO, Manuel, "Encuesta de cultura constitucional. Argentina: una sociedad anmica", p. 102, UNAM, Mxico, 2005. (22) Cfr. HBERLE, Peter, "El Estado constitucional", p. 191, UNAM, Mxico, 2003.