DERGHOUGASSIAN/LARDCCA/MERKE/MONTENEGROITOKAnlAN

LA DEFENSA
EN EL SIGLO XXI
ARGENTINA Y LA SEGURIDAD REGIONAL
CLAVES PARA TODOS
COLECCiÓN DIRIGIDA POR JOSÉ NUN
CAPITAL BIJ INTELECTUAL
DERGHOUGASSIAN / LAROCCA / MERKE
, MONTENEGRO / TOKATLlAN
LA DEFENSA
EN EL SIGLO XXI
ARGENTINA Y LA
SEGURIDAD REGIONAL
COMPILADOR KHATCHIK DERGHDUGASSIAN
CLAVES PARA TODOS
COLECCiÓN DIRIGIDA POR JOSÉ NUN
BTI CAPITAL INTELECTUAL
Director José Nun
Coordinación Cecilia Rodriguez
Edición Luis Gruss
Corrección Laura Kaganas
Diagramación Verónica Feinmann
Ilustración Miguel Rep
Producción Norberto Natale
02012, DerGhougassian, laroc:ca, Merke, Montenegro y Tol::atlien
02012, Capital Intelectual
Paraguay 1535 (10611 Buenos Aires, Argen:ina
Teléfono: (+541114872-1300/Fax: 1+541114872-1329
I intoCkapin.oomm
'" edICión: 2500 ejemplares
Impreso en Gráfica Artesud SA C. Afena14562, CABA. en abril de 2012_
Distribuye en Cap. Fed. y GBA: Vaccaro, Sánchez y CIa. SA
Distribuye en interior: D.I.SA Queda hecho el depósito que prevé la ley 11.723.
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publicación puede ser reproducida sin permiso escrito del editor.
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355.4 LII delen311 on 01 siglo XXI: Argentinll y" regootWl
coo Khr.chak let.rll.\.
la Del. B_ Co¡:xtalln:\lIIICtuDI. 2012.
1&4 P .. ZOXl4 em.IOaves Pl!fa todos. dir9da pOI'..bse NurI, N" 1231
ISBN 97&Q'¡H'i14-3C9-3
1 O!r!ensa f'Iac:ionaI. 2. Argen'''''''. 3, l.JI:inoarn6ficl
íNDICE
Prólogo
Evolución de la política de defensa
Khatchik DerGhougassian
Defensa V política exterior
9
13
Valeria Laura Laracea 47
El entorno global
Juan Gabriel Tokatlian 95
Brasil, política exterior y programa nuclear
Federico Merke 119
El marco doctrinario
Germán Montenegro
Los autores
157
179
PRÓLOGO
Es para mí un verdadero honor haber sido invitado por los res-
ponsables de la serie Claves para Todos a escribir unas breves
líneas a modo de prólogo a esta nueva edición de la colección,
que propone esta vez la reflexión en torno a los elementos
centrales de una política de defensa argentina en el mundo del
siglo XXI.
Me permito empezar por celebrar la divulgación de una temá-
tica que, si bien usualmente no forma parte de la agenda coti-
diana del debate público, es, sin lugar a dudas, una importante
contribución a la reflexión acerca de cómo los argentinos
garantizamos, potenciamos y proyectamos en el tiempo nues-
tros valores e intereses, que constituyen los pilares que hacen
a nuestra forma de vida como comunidad política: la justicia,
la igualdad, el desarrollo y la libertad.
Es decir, la política de defensa nacional define las acciones y
estructuras necesarias para garantizar nuestra independencia
y soberanía, esto es, la posibilidad concreta de decidir, como
país, cómo queremos vivir.
LA DEFENSA EN El SIGLO XXI
,
Respecto a los lineamientos de politica desarrollados en los
ultimas años, quizás ningún otro elemento sea tan elocuente al
respecto como el sostenido esfuerzo de avanzar y consolidar un
pleno gobierno civil de la defensa, profundizando el ciclo iniciado
hace casi 30 años con la vuelta de la democracia, integrando la
polltica de defensa a la estrategia de desarrollo nacional.
Considero central este aspecto porque su concreción implica
y permite avanzar en la senda de una verdadera modernización
institucional-material y funcional- de la detensa, cuya dilación
constituía una deuda que la polltica en nuestro pais no habla
logrado saldar debido a una combinación de factores históricos,
intereses involucrados y, muchas veces, liso y llano desinterés.
De ahf el justo reconocimiento a un liderazgo político que desde
2003 a esta parte decidió incorporar plenamente la Defensa a la
agenda de gestión de los asuntos públicos, una cuestión esencial
para la administración de gobierno en una democracia institucio-
nalmente consolidada.
Esta visiÓn profundamente democrática y republicana de la
defensa va sin duda de la mano de una firme postura legalista
respecto de las relaciones de poder interestatales, ámbito pro-
pio de la defensa nacional, con una decidida apuesta al mul-
tilateralismo y a la cooperación, sobre todo, a nivel regional,
estructurando y ordenando dicha defensa en función de un
contexto internacional del cual es parte. La unión, la coopera-
ción y la integración en el plano continental siguen siendo para
la Argentina la principal via para vehiculizar nuestras aspira-
ciones en materia de paz, desarrollo y libertad.
En este sentido, es sumamente pertinente detenerse en las
notas definitorias de la política de defensa del Brasil, nuestro
principal aliado y socio. Y también analizar en profundidad, en
clave regional latinoamericana, las posibitidadés de una estra-
tegia efectiva y fructífera de relacionamiento con el mundo.
"
OERGHOUGASSIAN II..AROCCA I MERKE f MOrrrENEGRO I TOKATUAN
En este punto sobresale un aspecto que es sumamente alen-
tador respecto de la experiencia histórica en materia de imple-
mentación de la política de defensa y que tiene que ver con la
intima relación entre ésta y el diseño y desarrollo de la política
exterior. Evidentemente, la política cobra toda su fuerza trans-
formadora cuando se aplica a la concreción de un proyecto de
país que da coherencia, y por ende mayor efectividad, al resto
de las políticas desarrolladas por un gobierno.
La política de defensa se articula como una pieza clave de ese
proyecto nacional democrático, al buscar garantizar, entre otras
cosas, la protección y el uso prioritario para nuestros pueblos de
los recursos naturales, sobre los que se proyecta nuestra inser-
ción económica internacional, y que constituyen, además, el
hábitat y fuente de vida de las generaciones actuales y futuras.
La recuperación y potenciación del sistema de producción
para la defensa, sustentado en un complejo de investigación y
desarrollo de alta calidad e impacto, establece un objetivo abso-
lutamente alineado con un planteamiento estratégico orientado
a consolidar la posición de la Argentina como un actor decidida-
mente volcado a la paz, promotor del desarrollo de los pueblos
y de fuerte prestigio, fruto de una larga tradición de desarrollo
científico y tecnológico, de cooperación, apego y fomento de la
legalidad internacional.
Concluyo este sumario recorrido por algunos de los aspec-
tos centrales de una política de defensa para la Argentina en
el mundo de hoy, con la convicción de que nuestro país está
en excelente posición para hacer un aporte valioso a la seguri-
dad internacional y a la convivencia pacífica entre las naciones,
promoviendo el valor de la democracia, la libertad, los dere-
chos humanos y el desarrollo integral de los pueblos.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
Dr. Arturo A. Puricelli
Ministro de Defensa de la Nación
EVOLUCiÓN DE LA POLíTICA DE DEFENSA
KHATCHIK DERGHOUGASSIAW
INTRODUCCiÓN
Según el Diccionario latinoamericano de seguridad y geopolí-
tica, una "política de defensa" se define como "el conjunto de
principios y criterios con que el Estado orienta sus función de
defensa con vistas a preservar la soberanía e integridad del
territorio y contribuir al logro de los demás objetivos naciona-
les. Entrega los lineamientos generales para estructurar, coordinar
1. Trabajo realizado con la financiación del Geneva Center for the Democratic
Control of Armed Forces (DCAF). Una primera versión ha sido publicada en la
revista digital Debates Latinoamericanos, Año 9, N2.17 (agosto de 2011).
* PhD en Estudios Internacionales de University of Miami. Profesor de Relaciones
Internacionales de la Universidad de San Andrés.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
y armonizar los esfuerzos del Estado orientados a enfrentar los obs-
táculos, riesgos y amenazas que terceros puedan alzar contra el
interés nacional. Es una politica de Estado en tanto exige estar
por sobre la coyuntura politica y trascender los proyectos y la
acción de los sucesivos gobiernos del pals" (Barrios, Jaguaribe,
Rivarola y Calduch Rivera, 2009).
En esta definición, el contexto interno y el contexto externo
de la seguridad se encuentran claramente separados, y la poH-
tica de defensa, que inevitablemente incluye el rol de las Fuer-
zas Armadas, queda restringida en la racionalidad de neutralizar
amenazas externas al interés nacional. Sin embargo, para el
estudio de las políticas de defensa en su evolución histórica en
Sudamérica, y particularmente en el caso argentino, se nece-
sita ineludiblemente enfocar el rol de las Fuerzas Armadas en
la política interna, sus frecuentes intervenciones en forma de
golpes militares. y el impacto Que estos han tenido sobre las
instituciones estatales. Mas aún, la perspectiva histórica revela
ser de suma importancia para entender las dificultades de los
sucesivos gobiernos democráticos en, precisamente. lograr
que en la Argentina se estructure una polltica de defensa "por
sobre la coyuntura politica". Recién a partir de mediados del
año 2000, y en la iniciativa de la modernización de las Fuerzas
Armadas, se perciben los primeros esfuerzos en sentar bases
estructurales para una politica de defensa de la democracia
que se caracterice por su continuidad, y no cambios y abando-
nos o estancamientos de procesos iniciados.
Como en el caso de la mayoría de los paises sudamericanos,
hasta la década del ochenta. la política de defensa en la Argen-
tina ha sido el monopolio de los militares, quienes la hablan
sometido a su visión particular del mundo, a su criterio ideoló-
gico, y. sobre todo, a sus intereses corporativos, que a menudo
confundfan con el interés nacional o, incluso, los equiparaban.
"
DEAGHOUGASSIAN 'lAROCCA' MEAKE I MONTENEGAO ITOKATUAN
Sin entrar en los detalles de la larga historia de la intelVención
de las Fuerzas Armadas en la política interna desde el golpe de
Estado del 6 de septiembre 1930 de José Félix Uriburu
2
, cabe
subrayar que más que cualquier otra dictadura en el pasado
golpista de la Argentina, fue el régimen militar del llamado
Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983) el que defi-
nió y aplicó la política de defensa en una suerte de contexto
de "guerra total", cuya vertiente interna seguía el lineamiento
de la Doctrina de Seguridad NacionaP. En cuanto a su vertiente
externa, se basaba en: (1) las hipótesis de conflicto por disputas
territoriales con Chile, que estuvieron a punto de provocar una
guerra en 1978 evitada por la intermediación del Vaticano; (2) la
competencia por el liderazgo regional con Brasil
4
; y (3) el inter-
vencionismo en los conflictos centroamericanos (ver Armony,
1997). Para entender la evolución de la política de defensa en
la Argentina desde el regreso de la democracia, entonces, cabe
revelar tanto la importancia del impacto profundo que la Doc-
trina de Seguridad Nacional tuvo en el proceso político nacional
y en las estructuras del Estado, así como los cambios radicales
en la vertiente externa. Es importante anotar que las dos ver-
tientes de la política de defensa del Proceso se definieron en
total autonomía; de hecho, las hipótesis de conflicto no impidie-
2. Sobre la intervención militar en la política interna argentina, ver, entre otros,
Potash (1984) y Rouquié (1981).
3. "La Doctrina de la Seguridad Nacional marcó un cambie fundamental en
el rol de las Fue'r2as Armadas de los países latinoamericanos. Su función ya
no era por la seguridad de las fronteras, sino buscar y tratar de identificar al
enemigo en el propio pafs" (Gallego. Eggers-Brass y Gil Lozano. 2006: 394).
4. Como sostienen Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian (2003), histórica·
mente las relaciones entre la Argentina y Brasil se caracterizaron por la riva·
lidad, pero nunca la enemistad. Más aún, el acercamiento inicial entre ambos
países aconteció ya en 1979, cuando todavía los militares estaban en el poder.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
ron la cooperación de los gobiernos militares en la represión de
los sectores opositores en el contexto del llamado Plan Cóndor.
La derrota en la Guerra de las Malvinas (1982) marcó un
punto de inflexión radical en la política de defensa argentina,
demostrando, entre otros, como lo sostuvo el Informe Rat-
tenbach, la incompetencia de la dictadura en la lectura que
habfa hecho de la realidad internacional, sus supuestos erró-
neos a la hora de decidir lanzar una operación que buscaba
"golpear para negociar" y, sobre todo, la falta do preparación
de la Aviación, la Marina y el Ejército para enfrentar una poten-
cia mundial de segundo rango como era Gran Bretaña.
"'Por otra parte, doctrinaria mente, desde mediados de la
década del cincuenta las Fuerzas Armadas seguían mante-
niendo hipótesis de conflicto externas (Chile, sin duda, era la
principal) pero se habían orientado a la 'guerra interna', en el
marco de la Doctrina de Seguridad Nacional impulsada por
los Estados Unidos. 1 ... 1 la decisión de 'institucionalizar' esta
práctica (hacer participar a todos los oficiales rotativa mente
por sus diferentes instancias) hizo que en 1982 la mayoría de
los cuadros con responsabilidades de conducción importante
hubieran tenido un pasaje por lo que llamaban 'guerra con-
tra revolucionaria' en la que habían vencido, inscribiéndola
además en el historial de unas Fuerzas Armadas invictas, que
arrancaba en las guerras de independencia del siglo XIX y ter-
minaba en la guerra del Paraguay y la campaña del Desierto.
De los testimonios surge que efectivamente existfa en muchos
de los conductores militares de Malvinas un espíritu triunfa-
lista basado en esa victoria" (Lorenz, 2009: 91-93).
El fin de la dictadura, además, reveló los horrores del poli-
ticidio cometido por el Proceso, que el informe "Nunca Más"
detalló. Tristemente "exitosas" en la violación masiva de los
dorechos humanos y la desaparición de los propios ciudada-
"
OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE f MOf'ITENEGRO fTOI:ATUAN
nos que supuestamente debfan defender, las Fuerzas Armadas
argentinas resultaron ser un fracaso en su profesión
5
. De ahí,
se entiende que en la redefinición de la polftica de defensa del
gobierno democrático haya tenido prioridad la restauración
del control civil sobre los militares y el desmantelamiento de
la amenaza de su regreso al poder. Más aún, el desprestigio de
los militares fue de tal grado que por mucho tiempo, indepen-
dientemente del imperativo de la restauración del control civil,
la cuestión de la defensa como polftica pública desapareció
de los debates, tanto por la indiferencia de la sociedad como
por la irresponsabilidad de los políticos a la hora de competir
para ganar los votos del electorado. No faltó desde la sociedad
hasta la formulación pública de un cuestionamiento irracional
acerca de la necesidad de mantener Fuerzas Armadas
6

Este trabajo propone analizar la institucionalización de la polí-
tica de defensa en la Argentina luego del regreso de la democra-
cia. Parte del argumento principal sostiene que la restauración,
mantenimiento y consolidación del control civil sobre las Fuer-
zas Armadas cobraron prioridad en el proceso de la institucio-
nalización de una nueva política de defensa; sin embargo, tanto
la urgencia de esta prioridad en la década del ochenta como el
cambio del contexto regional y global en la década siguiente no
permitieron incorporar a la institucionalización de la política de
defensa una visión estratégica del rol de las Fuerzas Armadas a
la hora de definir el lugar de la Argentina en el mundo; salvo,
5. Sin perjuicio de la valentía de los combatientes. De hecho, algunos epi-
sodios de la guerra, como por ejemplo la actuación de la Fuerza Aérea en el
estrecho que los británicos bautizaron como Bomb Alley, provocaron la admi-
ración de los enemigos mismos (Lorenz, 2009: 109-119).
6. Un ejemplo de este cuestiona miento es nAdiós a fas armas", un articulo de
Martín Caparrós (2009) publicado por el desaparecido diario Crítica.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
como se explicará, durante el gobierno de Menem, cuando ese
rol se circunscribió las misiones de paz, un emprendimiento
cuyo entendimiento como "defensa" es, desde la perspectiva
de este trabajo, por lo menos debatible, aunque no se cuestione
su importancia para el interés naciona1.
El segundo propósito del trabajo, por lo tanto, es discutir el
"olvido" de la visión estratégica del rol de las Fuerzas Arma-
das para tratar de argumentar que, a partir de mediados de
los años 2000. y sin abandonar al imperativo de cuidar el con-
trol civil sobre el aparato militar. factores tanto internos como
externos, a saber, la iniciativa de modernización de las Fuerzas
Armadas y la creación en el contexto de la Unión de Naciones
Suramericanas (UNASUR) del Consejo de Defensa Surameri-
cano (COS), vienen impulsando la incorporación de una visión
estratégica de las Fuerzas Armadas en la institucionalización
de la polltica de defensa.
En lo que sigue, enfoco la institucionalización de la política de
defensa desde 1983 en un proceso de tres etapas sucesivas-res-
tauración del control civil, reforma militar y modernización de
las Fuerzas Armadas-
7
, para ilustrar el argumento del "olvido"
del rol de las Fuerzas Armadas y las razones de su posible
reincorporación a partir del éxito y consolidación de la última
7. Esta particular conceptuallzeción del proceso de institucionalizoción de lo
politica de defensa después del regreso de la democracia en la Argentina es el
argumento de la tesis inédita de Antonella Guidoccio. -ContrOl civil, reforma y
modernización de las Fuerzas Armedas
w
, p.!lra la obtención del titulo de licen-
ciado en Relaciones Internocionales de 18 Universidad de San Andrés, bajo
la dirección del autor de estas lineas. lo elaboración de la tesis terminó en
noviembre de 2008, y su defensa -exitosa- se realizó en el eño siguiente. Este
trabajo rotoma la Idea desarrotlllda por la licenciada Guidoccio como parto del
argumento que propone enfocar más bien el proceso de redefinición del rol
de las Fuerzas Armadas en términos estratégicos en la institucionalización de
la política de defensa.
"
OEAGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE f MONTENEGRO fTOKATUAN
fase de esta institucionalización. Mi hipótesis sostiene que la
apuesta a una mayor profesionalización de las Fuerzas Armadas
mediante las distintas iniciativas del proyecto de modernización
se inserta en la lógica de la "ciudadanización" de los militares,
un término usado por la impulsora del proyecto, la ministra de
Defensa, Nilda Garré -a cargo del Ministerio desde 2006 hasta
2010-, que apunta, entre otros, al acercamiento entre la insti-
tución militar y la sociedad civil, y al entendimiento mutuo. La
"ciudadanización" exitosa de las Fuerzas Armadas terminaría
con la percepción de la amenaza que aún persiste en la socie-
dad civil y, a la vez, permitida la reconsideración de su rol en
una visión estratégica de la inserción argentina en la región y el
mundo. En la conclusión propongo algunas reflexiones en torno
a la permanencia de las dificultades de la "ciudadanización" de
las Fuerzas Armadas y a la exitosa culminación del proceso de
institucionalización de la política de defensa en la Argentina,
para que se termine con el "olvido" mencionado de ese pilar
esencial del Estado nacional.
El COMIENZO
Las bases de la institucionalización de la política de defensa en
la Argentina después del regreso de la democracia se crearon
durante el gobierno de Raúl R. Alfons!n (1983·1989), y el primer
paso concreto ha sido la sanción el18 de abril de 1988 de la Ley
N° 23554, luego de derogar la antigua Ley N° 16970 de Defensa
Nacional vigente desde 1966. La sanción de esa ley sucedió
conjuntamente con otras medidas drásticas que Alfons!n imple-
mentó para restaurar el control civil sobre las Fuerzas Armadas,
luego de rechazar una transición negociada que los militares le
habían propuesto con la intención de preservar sus intereses y
su capacidad de presionar sobre el gobierno civil. Estas medidas
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
"
incluyeron particularmente el enjuiciamiento de los militares
responsables de la masiva violación de los derechos humanos
durante la dictadura, la concreción de medidas de protección de
la democracia frente a cualquier tentativa de sublevación militar
en el futuro, y la reformulación del rol de los militares, así como
sus funciones y misiones en el régimen democrático.
El juicio a los militares fue sin duda la piedra angular para
sentar las bases del control civil sobre la institución castrense.
A tan sólo cinco días de asumir su cargo como presidente
de la Nación, Alfonsln emitió los Decretos N° 157 y 158, que
declaraban la necesidad de promover una persecución penal
contra los responsables de la violación de los derechos huma-
nos, tanto del lado de los movimientos guerrilleros -el Ejército
Revolucionario del Pueblo (ERP) y los Montoneros- como de la
Junta Militar. Además, Alfonsln envió al Congreso un proyecto
para derogar la Ley N° 22924 de Autoamnistía declarada por la
última Junta Militar en 1983, antes de la transición democrá-
tica, que fue sancionado como Ley N° 23040 el20 de diciembre
de 1983 y que creó la Comisión Nacional de Desaparición de
Personas (CONADEP) para esclarecer los crímenes de la dic-
tadura. Todas estas medidas, evidentemente, fueron cuestio-
nadas y rechazadas por las Fuerzas Armadas; pero, y pese al
rechazo de los altos mandos a cumplir con el Decreto N° 158,
el juicio a la Junta Militar se llevó a cabo basándose en las
pruebas del informe uNunca Más" preparado por la CONADEP,
y el tribuna! emitió una sentencia condenatoria el 9 de diciem-
bre de 1985. A pesar de las controversias, hasta la frustración
que en 1987 generaron las Leyes de Punto Final y Obediencia
Debida, asl como los levantamientos de los Hcarapintadas", la
condena a los militares rompió no sólo con la impunidad de
los castrenses, sino también con su sensación de omnipoten-
cia frente a los civiles. En este sentido, fue crucial también para
DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTI:NEGRO ITOKATllAN
desautorizar a las Fuerzas Armadas en su pretensión de mono-
polizar la elaboración de la polltica de defensa y decidir sobre
la mejor forma de su implementación.
En cuanto a la Ley de Defensa. su aprobación. como recuerda
Ernesto López. "tardó excesivamente". Después de la sumi-
sión de parte del oficialismo del proyecto original en abril de
1985. recién e114 de abril de 1988. posterior a la sanción de la
Ley de Obediencia Debida (5 de junio de 1987) y al segundo
levantamiento "carapintada" (enero de 1988). el Senado ter-
minó de aprobarlo y sancionarlo como ley. HTodo esto pone
de manifiesto las remezones del perlado. la voluntad de resis-
tcmcia militar y las moras y demoras de la clase política. En
pocas palabras. revela las dificultades de un proceso tributa-
rio de una transición por colapso sin entera derrota política
de los militares ni plena ocupación de los espacios y recursos
de poder por parte de los civiles. Que Quedó abierto a juegos
y a contrajuegos. y Que por no disponer de acuerdos previos
entre los sectores en pugna, dio lugar a una por momentos
acuciante inestabilidad" (López. 2007: 31). La importancia de
la sanción de la Ley de Defensa. sin embargo, nunca puede
ser desestimada. Pues es a través de esa ley que se ganó una
batalla ideológica fundamental para la democracia argen-
tina: la destitución de la legitimidad de la Doctrina de Segu-
ridad Nacional, la clara separación entre la seguridad interna
y externa, la circunscripción del rol de las Fuerzas Armadas
en la misión de defensa del país contra una agresión de ori-
gen externo. y la restricción de la actuación de los militares en
ese campo. Para asegurar la aplicación de este principio. [a ley
estableció los mecanismos de relaciona miento de los poderes
constitucionales con las instituciones castrenses, así como la
subordinación de estas a los primeros. De esta forma. no sólo
se cerraba todo espacio de legitimación para la intervención
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
"
militar en los asuntos internos del país, sino que también se
delegaba al poder constituido la responsabilidad de definir la
polItica de defensa. Cabe subrayar que el consenso entre los
partidos en torno a no ceder ante las demandas militares de la
preservación de un rol en la seguridad interna ha sido "abar-
cativo" y demostró que los uniformados no podrfan contar con
suficiente poder político para imponer condiciones a las autori-
dades civiles (Safn y Barbuto, 2002).
En términos de reforma militar y ocupación de espacios en
los institutos militares de parte de expertos civiles, los prime-
ros pasos se dieron con la eliminación de los cargos de coman-
dantes en jefe de cada una de las tres Fuerzas, el intento de
fortalecimiento del Estado Mayor Conjunto, la transferencia de
la toma de decisión del presupuesto militar, de la producción
de armas (Dirección General de Fabricaciones Militares), de la
Comisión Nacional de Energía Atómica, y la absorción de los
gastos de Gendarmería y Prefectura Naval que anteriormente
asumfan respectivamente el Ejército y la Fuerza Naval. Estos
avances, sin embargo. no lograron sacar de las manos de los
militares cierta autonomía en la gerencia de los asuntos cas-
trenses, tanto por la ya mencionada resistencia de los unifor-
mados como por la falta de capacitación de parte de expertos
civiles en asuntos de defensa y estrategia, pues casi toda la
atención se había puesto en las relaciones civico-militares.
Así, una primera generación de sociólogos, politólogos y
expertos en relaciones internacionales, que a partir del regreso
de la democracia se dedicaron a asuntos de seguridad en
general, se especializaron en forma casi natural y esperada en
los estudios cívico-militares y en los procesos de transición sin
prestarles demasiada atención a los aspectos más estratégicos
de la polftica de defensa como es el rol de las Fuerzas Arma-
das en las relaciones internacionales del país. Quizá incons-
"
OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONTEf'lEGRO I TOKATUAN
cientemente se asumió que el rol y la misión de los militares
prescriptos en la Ley de Defensa eran en si suficientes; quizá
el alargado proceso de la sanción de esa ley no permitió la
expansión del debate a la fase de la implementación más con-
creta de sus prescripciones, que, además, hubiera necesitado
la formación de expertos en asuntos estratégicos; y quizá tam-
bién una política exterior que apostó al desmantelamiento de
las hipótesis de conflicto con los paises vecinos, a la profundi-
zación del acercamiento con Brasil y la integración regional, a
la defensa de la democracia y la diplomacia de intermediación
para terminar con la opción de la intervención militar en sus
distintas variantes, y la legitimidad internacional, no percibió
la necesidad de involucrar a las Fuerzas Armadas en la proyec-
ción del país en la escena mundial.
LA REFORMA
Con la exitosa represión al último levantamiento "carapintada"
el3 de diciembre de 1990 por parte del gobierno de Carlos Saúl
Menem (1989-1999), se acabaron los intentos castrenses de
querer asegurarse espacios de influencia, sino de intervención,
en las decisiones políticas. El gobierno justicia lista designó al
frente del Ejército sucesivamente a generales veteranos de Mal-
vinas y desvinculados del sector "cara pintada", que se com-
prometieron a asegurar una represión dura a cualquier rebeldla
militar contra el gobierno civil. Anterior al levantamiento del 3
de diciembre, y bajo la justificación de la necesidad de "paci-
ficación y reencuentro nacional", Menem, el 6 de octubre de
1989, había emitido los Decretos N° 1002, 1003 Y 1004, que
otorgaban el indulto a todos los condenados y/o procesados
militares, guerrilleros y participantes de levantamientos en
la década del ochenta. La decisión, fuertemente cuestionada
LA DEFENSA EN El SIGLO XXI
"
por las organizaciones de derechos humanos y la sociedad en
general. buscó tranquilizar a la institución castrense. estable-
cer nuevos patrones de relaciona miento y ganar su lealtad que.
de hecho. se averiguó con el aislamiento del sector rebelde y
la definitiva neutralización de su influencia polltica dentro del
Ejército después del 3 de diciembre de 1990.
El indulto a los militares y la neutralización del sector "cara-
pintada" fueron las mayores y únicas iniciativas oficiales en
el proceso de institucionalización de la politica de defensa
durante la década de la presidencia de Menem. El sucesor de
Alfonsrn. en las palabras de Ernesto López (2007: 32). "archivó
toda pretensión de reforma militar pero operó un giro coper-
nicano en el posicionamiento internacional de la Argentina en
materia de misiones militares internacionales". Las reformas
económicas de corte neo liberal del Plan de Convertibilidad y
los severos ajustes que suponían. asi como la decisión de ali-
nearse con los Estados Unidos a la hora de definir el lugar de
la Argentina en las relaciones internacionales en el mundo de
la Posguerra Fría. que Carlos Escudé (1992) caracterizó como
"realismo periférico
H
• decidieron casi por defaultel proceso de
institucionalización de la polftica de defensa.
En términos muy generales. por lo tanto, la política de
defensa en los años de Menem quedó marcada por el sello de
la globalización en la forma en que el proceso fue entendido
y practicado en el ámbito nacional e internacional por la elite
gobernante. Una de las caracteristicas más sobresalientes de la
polltica de Menem hacia los uniformados ha sido el replanteo
de los lazos corporativistas: "Negoció con los oficiales que se
mostraban más leales y rompió con las cadenas corporativas.
lo cual contribuyó a debilitar a los militares. aplacó algunas
demandas y recompuso selectivamente aquellas funciones
que eran útiles a sus proyectos. Negoció con las cúpulas bene-
"
DERGHOUGASStAN I LAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATUAN
ficios a cambio de lealtades" (Diamint, 2008: 102). Esta política
explica en buena parte la forma a menudo escandalosa en que
se llevó adelante el desmantelamiento de la industria militar
V la privatización de Fabricaciones Militares, que condujeron.
entre otros, a la venta ilicita de armas a Croacia y Ecuador e
involucraron a militares en episodios mafiosos.
La reducción del presupuesto de defensa del 1,88 por ciento
del Producto Bruto Interno (PSI) en 1989 al 1.32 por ciento en
1993 y su mantenimiento por debajo del 1.5 por ciento (en 1999
terminó en 1.47 por ciento) deterioraron fuertemente el funcio-
namiento de la institución: descendió la incorporación anual de
soldados. coyó la capacidad de su instrucción, se perjudicó el
adiestramiento de los oficiales; en definitiva, se dañó conside-
rablemente la profesionalización de los militares V la polltica de
defensa; en las palabras de Thomas Sheetz (2002: 49). se convir-
tió en "búsqueda de renta". La derogación de la Ley Ricchieri
del Servicio Militar Obligatorio y el paso a un sistema de volun-
tariado en 1994 que Menem impuso sin consultar previamente
a los militares ni basar su decisión sobre algún estudio con res-
pecto a su impacto. a su vez, afectaron a la institución. Cabe
subrayar la motivación esencialmente electoral de la medida.
que se basó en la indignación que había provocado en la socie-
dad la muerte del conscripto Omar Carrasco en el Grupo de
Artillerfa 161 del Ejército y el posterior intento de encubrimiento
por parte de Jos oficiales. suboficiales y otros conscriptos del
asesinato. y que no respondió a una planificación específica de
redefinición del perfil de las Fuenas Armadas.
En este contexto interno, sin embargo, un paso positivo
hacia la institucionalización de la poHtica de defensa lo dio el
liderazgo de la institución castrense. cuando en abril de 1995 el
jefe del Ejército, el general Martín Balza. pronunció un discurso
en el que hizo una primera autocrftica a la actuación de las Fuer-
lA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
"
zas Armadas, reconociendo la utilización de medios ilegitimas
que inclufan torturas y asesinatos. El discurso de Balza no llevó
a la reconciliación de las Fuerzas Armadas y de la sociedad, por
la persistencia de la demanda de enjuiciamiento a tos indulta-
dos y la continuidad de los procesos indagatorios a los demás
culpables de la dictadura, asi como la intransigencia de algunos
sectores militares que, incluso, no le perdonaron al general su
postura. Constituyó, sin embargo, un importante antecedente
en el reconocimiento explicito de la subordinación militar al
poder constitucional y el alejamiento de las pretensiones de
considerar al Ejército como "la única reserva de la Patria", que
habían estructurado una cultura e idiosincrasia castrense que
les hacía imposible aceptar el imprescindible cambio hacia un
perfil de una institución insertada en la ética y visión de una
república democrática. Por lo tanto, y más allá de todas las con-
troversias que pueden generar consideraciones como las moti-
vaciones de Balza para pronunciar este discurso, o el alcance
de la autocrítica y su sinceridad, puesto que advenía en un con-
texto de indulto consumado, la iniciativa sin antecedentes del
general se valora en lo que hemos caracterizado como el pro-
ceso de ciudadanización de las Fuerzas Armadas.
Si en el contexto interno la institucionalización de la politica
de defensa en los años noventa siguió esta lógica de reforma
por ajuste, el giro de la política exterior del gobierno de Menem
parecía ofrecerle a este proceso una oportunidad de reestruc-
turación. En realidad, la reformulación del rol de los militares
en la polltica exterior del gobierno menemista respondió más a
la lógica de "normalizar
n
la imagen del país en el mundo para
aumentar la confianza de los organismos financieros interna-
cionales y de potenciales inversores hacia la Argentina, y no
tanto a una lógica inherente a la función propia de defensa. Evi-
dentemente, no se discute la coherencia interna de un proyecto
"
DERGHOUGASSIAN 'lAROCCA' MERKE I MONTENt:GRO, TOKAnJAN
integral de política estatal que priorizó la salida de la profunda
crisis económica mediante la adhesión, con ciertas reservas, al
lineamiento del conocido Consenso de Washington, el bienes-
tar de la ciudadanía siguiendo una perspectiva filosófico-eco-
nómica particular --el neoliberalismo- y decidió la continuidad
y la profundización de algunas iniciativas de política exterior
de la anterior administración, así como la innovación del ali-
neamiento con los Estados Unidos en función de la demanda
de esa misma prioridad político-económica. En otras palabras,
se entiende perfectamente que la reformulación del rol de los
militares fundamentalmente en términos de misiones comen-
dadas por las Naciones Unidas
S
haya respondido a una visión
de la proyección del país en las relaciones internacionales
que limitó el rol de defensa en este contexto. Pero también es
posible argumentar que el carácter circunstancial y casi opor-
tunista ---en el sentido literal del término- de esta reformula-
ción del rol de los militares no generó ninguna base estructural
para asentar una política de defensa que, como política estatal,
le permitiera adquirir cierta continuidad estable.
En cuanto al alineamiento con los Estados Unidos y la partici-
pación de dos iniciativas de intervención militar-el Golfo Pérsico
en 1991 y Haití en 1994- bajo coaliciones multinacionales lide-
radas por Washington, que para A. Bruno Bologna y Anabella
Busso rompían con la tradicional neutralidad argentina, sirvie-
8. "Del tolal de treinta y una misiones en que participó nuestro pais, veintidós
se hicieron durante la gestión de Menem. El número de efectivos se incre-
mentó desde 1989 hasta 1995 de veinte a más de dos mil para luego decaer
abruptamente, en unos pocos años, a unos seiscientos, estabilizándose en esa
cifra. La baja en la segunda mitad de los noventa es producto de un ajuste
donde nuestro país 'sigue la curva de decrecimiento de la participación gene-
ral de la ONU y obedece fundamentalmente a razones presupuestarias de los
paises contribuyentes'" (Simonoff, 2005: 130-131).
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
"
ron, según Carlos Escudé, al mejoramiento de la imagen de la
Argentina en Occidente'. Ese objetivo político que cobró
dad no estuvo exento de condicionamientos, como, por ejemplo,
el desmantelamiento del proyecto Cóndor 11 (Busso, 1999), que
diffcilmente podrían ayudar a mejorar las capacidades defen-
sivas del pars. Está claro que desde la Guerra de las Malvinas.
Washington habra comenzado a revisar su postura hacia los mili-
tares sudamericanos que en los años sesenta y sotonta le habían
resultado útiles para la expansión de la estrategia de contención
en la región mediante la Doctrina de Seguridad Nacional. Es
bable que la decisión de la Junta de desafiar militarmente a su
mayor aliado haya constituido una suerte de alerta para
hington a la imprevisibilidad de los regímenes de facto, Pero. de
todas maneras, en los ochenta y los noventa, la estrategia de los
Estados Unidos en el hemisferio occidental empezó a girar en
tomo a las implicancias en el área de seguridad de los tratados
de libre comercio rraylor. 2006). Esta renovada perspectiva esta-
dounidense hizo que en la Posguerra Fría la cooperación hemis-
férica en el ámbito de la defensa no sólo aumentara, sino que
también abriera un espacio para su institucionalización mediante
el establecimiento en 1995 del mecanismo de la Conferencia de
Ministros de Defensa de las Américas. en el contexto de la
nización de los Estados Americanos (OEA). Evidentemente. no
se pueden negar los aportes en términos de entrenamiento, pro-
fesionalización, intercambio de experiencias y debates frutos de
esta cooperación en la formación de expertos tanto civiles como
militares en el área de defensa, que aun continúa.
No obstante, la prioridad que a partir de la segunda mitad
de los noventa comenzaron a tener en la agenda de seguridad
9. Los tres autores son citndos por Simonoff (2005: 128).
"
DERGHOUGASSlAN ILAfIOCCA I MERKE I MONTENEGRO ITOKATUAN
hemisférica de Washington primero la llamada "guerra contra
las drogas", luego su expansión hacia las "nuevas amenazas" y,
después del11 de septiembre de 2001, la "guerra contra el terro-
rismo", donde las sucesivas administraciones estadounidenses
proponían redefinir el rol de los militares latinoamericanos bajo
el patrocinio del Comando Sur, no podría convencer a la Argen-
tina por implicar un correctamente percibido peligro de involu-
cramiento castrense en asuntos internos. De todas maneras, los
planes de Washington para América Latina, y la Argentina en
particular, nunca incluyeron áreas de cooperación en defensa,
como por ejemplo en el ámbito industrial o la formación con
Jos países de la región de una alianza militar de la naturaleza de
la OTAN. En definitiva, y sin negar su aspecto novedoso para la
política exterior argentina, ni la coherencia de los argumentos
que lo justificaron, y menos los beneficios concretos que aportó,
el alineamiento argentino con los Estados Unidos del gobierno
de Menem se caracterizó más por su pragmatismo y sus logros
simbólicos'o que por un aporte sustantivo a la institucionaliza-
ción de la política de defensa en su dimensión estratégica.
10. Por ejemplo, la designación por el presidente B1II Clinton a la Argentina
como uGran Aliado Extra OTAN" durante su visita al pars en octubre de 1997,
y su formalización a partir del la de noviembre, cuando en un lapso de 30 dlas
el Congreso estadounidense no le puso ninguna objeción a la iniciativa del
Poder Ejecutivo. Como lo analiza Juliana Lazagabaster (2003). el objetivo que
persiguió el gobierno de Menem desde 1990-1991 había sido la integración de
la Argentina como miembro pleno de la Alianza Atlántica, que hubiera reque-
rido una reforma del trata.do fundacional de la OTAN por el impedimento que
les ponía a países del Atlántico del Sur, como la Argentina, el artículo lO. Si
el gobierno de Menem hubiera logrado su objetivo de integrar al país en la
OTAN, que, de hecho, hubiera significado también un interés de Washington
para una alianza estratégica con la Argentina, la consecuencia para el proceso
de institucionalización de la politica de defensa habría sido muy distinta del
argumento sostenido en este trabajo. El análisis contrafáctico que requiere
esta perspectiva queda afuera de los propósitos de este trabajo,
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
29
SALTO CUALITATIVO
El proceso de institucionalización de la porflica de defensa
en la Argentina dio un salto cualitativo a partir de la formu-
lación e implementación de la iniciativa de la modernización
del sistema militar en enero de 2006, cuando Nilda Garré fue
designada ministra de Defensa por el entonces presidente de
la Nación, Néstor Kirchner. Luego de una prolongada recesión
a partir de mediados de 1998, la economía argentina colapsó
en diciembre de 2001 y el pafs atravesó una grave crisis de la
cual comenzó a salir recién a fines de 2003. Durante el estallido
social de diciembre de 2001, y a pesar de que el entonces pre-
sidente, Fernando De la Rúa, había decretado estado de emer-
gencia, los militares se abstuvieron de cualquier intervención,
y fue la dinámica constitucional en el Congreso la Que logró
finalmente restablecer el orden institucional con, primero, el
nombramiento de Eduardo Duhalde como presidente (2001-
2003) y, luego, la elección de Néstor Kirchner (2003-2007), a
Quien sucedió su esposa, Cristina Fernández de Kirchner, en
diciembre de 2007.
La polftica de defensa, entendiblemente, no ocupó un espa-
cio prioritario en los afias de la crisis que, por supuesto, afectó
también a la institución castrense en su funcionamiento coti-
diano. Por lo tanto, poco y nada cambió de la situación que
provenía de los afias noventa. La decisión del nuevo presidente
de asumir con firmeza el mando y su compromiso con los dere-
chos humanos rompieron una suerte de statu qua que suponía
un entendimiento mutuo entre el poder civil y las Fuerzas Arma-
das, resultante de la amnisHa del gobierno de Menem. "No ha
dudado en llamar a las cosas por su nombre y ha combatido
con tenacidad toda supervivencia ideológica o simbólica en
los institutos castrenses, de figuras, representaciones y valores
remanentes del trágico pasado inmediato. La exclusión de los
'"
DERGHOUGASSlAN IlAROCCA I MERKE ,MONT!NEGRO' TOKATUAN
retratos de los ex generales y presidentes de facto Jorge Videla
y Reynaldo Signone, ambos ex directores del Colegio Militar de
la Nación, que se exhibían allí en un espacio dedicado al efecto
junto a los de otros directores, fue una muestra de ello" (López,
2007: 35). La otra decisión importante de Néstor Kirchner fue la
declaración de nulidad de las leyes exculpatorias, que permitió
el reinicio del juzga miento de los militares responsables de crí-
menes de lesa humanidad para el establecimiento de la verdad
y justicia y la erradicación de la impunidad.
El retorno a la atrasada reforma militar mediante el proyecto
de modernización a partir de 2006 se inserta en primer lugar
en esta lógica de institucionalizar la política de defensa de la
democracia terminando con el pasado marcado por la Doc-
trina de Seguridad Nacional y hace imprescindible llevar a su
conclusión el proceso iniciado en 1985 e interrumpido sucesi-
vamente en 1987 y 1990. Pero el proyecto de modernización
también responde a la necesidad de darles continuidad a los
logros que le dieron al proceso de reinstitucionalización sus
bases normativas con las respectivas Leyes de Defensa (23554)
en 1988, de Seguridad Interior (24059) en 1992, del Servicio
Militar Voluntario (24439) en 1994, de Reestructuración de las
Fuerzas Armadas (24948) en 1998, y de Inteligencia Nacional
(25520) en 2002. Finalmente, no se puede desestimar la impor-
tancia del cambio estructural en Sudamérica en los inicios
del siglo XXI Que, además, permite racionalizar la consolida-
ción del proceso de modernización de las Fuerzas Armadas y
la formulación de la dimensión estratégica de una política de
defensa argentina consolidada en su reinstitucionalización en
el marco del Estado de Derecho.
El proyecto de modernización de las Fuerzas Armadas,
entonces, no significó ni ruptura con el proceso de reinstitucio-
nalización de la política de defensa después del regreso de la
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
democracia. ni un cambio radical en el entendimiento de ese
pilar del Estado nacional. Refleja. sin embargo. la voluntad polí-
tica de acabar con dos negligencias en la gestión que caracterizó
a la defensa desde 1983. La primera es uno de los rasgos salien-
tes del proceso de transición: "La significada y crónica reducción
de recursos para la defensa que en los veinte afias posterio-
res vio mermada a la mitad de su participación dentro de las
prioridades presupuestarias nacionales. sin haber obtenido por
parte de la dirigencia politica. en su conjunto. lineamientos de
ajuste" (Ministerio de Defensa. 2009: 11). la segunda es "una
modalidad de gestión basada en enfoques delegativos de las
responsabilidades pollticas en las propias Fuerzas Armadas
que convalidó un proceso crónico y caótico de degradación de
las capacidades operativas del instrumento militar" (Ministerio
de Defensa, 2009: 11). Se puede argumentar, entonces. que los
emprendimientos resumidos en el documento "Modelo Argen-
tino de Modernización del Sistema de Defensa" (Ministerio de
Defensa, 20091. a base de los cuales se desarrolla el análisis de
la etapa contemporánea del proceso de institucionalización de
la poHtica de defensa en los próximos párrafos. constituyen en
su conjunto un esfuerzo de crear y consolidar estructuras que
permitan darle continuidad institucional a la defensa como poli-
tica estatal y evaluarla en su necesidad estratégica para la defi-
nición del lugar de la Argentina en el mundo.
El proceso de modernización del sistema de defensa se
basó en diez puntos. explicitados en el documento mencio-
nado (pp. 17-18). en esta forma:
al Estructuración orgánica V funcional del sistema.
b) Organización de una metodología de planeamiento estratégico.
el Configuración de un sistema optimizado de planea miento V
ejecución loglstica.
"
OERGHOIJGAS$IAN I L.A1IOCCAI MERl<:E / ft.ONTENEGRO /TOKAT\..IAN
d) Articulación de las áreas de investigación, desarrollo y producción.
el Consolidación integral regional y cooperación internacional.
f) Promoción de la calidad educativa e integración de las ins-
tancias de formación y capacitación.
g) Implementación de la perspectiva de los derechos humanos
y de una política transversal en materia de género.
h) Activación del sistema de inteligencia estratégica militar.
i) Fortalecimiento de la vinculación del sistema con la sociedad civil.
j) Optimización de los mecanismos de transparencia y control público.
El proceso de implementación comenzó con la reglamenta-
ción de la Ley de Defensa mediante el Decreto N° 727 que el pre-
sidente firmó en junio de 2006. El decreto de reglamentación,
demorado 18 años, permitió, entre otros, diferenciar claramente
las funciones del Ministerio de Defensa, del Estado Mayor Con-
junto y de las Fuerzas Armadas, y trasladar a organismos civiles
funciones no militares que, sin embargo, hasta entonces habían
asumido los uniformados, como la administración de la avia-
ción civil, el Servicio Meteorológico Nacional y el Servicio de
Hidrografía Naval. "El énfasis en privilegiar la misión primaria
de las Fuerzas Armadas responde a la necesidad de evitar la
desnaturalización de su razón de ser como instrumento militar
de la Nación, situación que acaece al asignarles responsabili-
dades para dar cuenta de otras funciones que, aunque propias
del Estado nacional, no guardan relación con su competencia
específica" (Ministerio de Defensa, 2009: 19).
La creación del Consejo de Defensa Nacional (CODENA)
mediante el Decreto W 1168/06, la aprobación de la "Directiva
de Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas"
(Decreto N° 1691/06) y, luego, del "Ciclo de Planeamiento de
la Defensa Nacional" (Decreto N° 1727/07) cumplieron con
el objetivo delineado en el punto B; a su vez, la creación de
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
33
la Subsecretaria de Planificación Logística V Operativa de la
Defensa mediante el Decreto N° 788/07 -consolidado por el
Oecreto N° 1451/07- respondió a la necesidad de definir e
implementar las iniciativas programáticas del Sistema Integral
de Gestión de Inversiones para la Defensa (SIGlO); el Programa
de Abastecimiento Conjunto de Insumas Comunes (PACIC); el
Plan de Equipamiento Conjunto para Operaciones de Manteni-
miento de Paz (PECOMP); el Sistema de Capacidades de Man-
tenimiento de las Fuerzas Armadas (SICAMAN); el Régimen de
Aeronavegabilidad Militar (RAM); V el Comité de Polltica Pre-
supuestaria. Ante las fallas detectadas en el funcionamiento de
los programas, el Ministerio designó una comisión compuesta
por especialistas que, luego de seis meses de investigaciones,
preparó un informe que se presentó en el seminario interna-
cional Modernización de la Defensa: Modelos Logfsticos de
Organización. "En términos generales, el Informe prescribe
distintas tecnologfas de gestión en el campo del planea miento
estratégico militar, logística genética (obtención V moderniza-
ción de sistemas de armas V medios de apoyo) V logística de
sostenimiento (sostenimiento de medios en situación de alista-
miento u operaciones) a los fines de construir un sistema logis-
tico integrado, donde exista una adecuada centralización de
las funciones que se determinen en el Ministerio de Defensa,
así como una planificación V supervisión descentralizada de
aquellas que permanezcan en las propias Fuerzas" (Ministerio
de Defensa. 2009: 24). La propuesta dellnforme
ll
es la creación
de una Agencia Loglstica de la Defensa de necesaria composi-
ción civil V militar.
11. El documento para la Modernización del Sistoma Logfstieo de la
Defensa'" se encuentra disponible en 01 sitio de Internet del Ministerio de Defonsa.
en www.mindef.gov.of
OERGHOUGASSIAN 'lAROCCA' MERKE, MONTENEGRO I TOKATUAN
El proyecto de modernización incluyó también la reactiva-
ción del área de investigaciones científicas mediante la reforma
de los lineamientos estratégicos, estructura administrativa y
régimen de personal del Instituto de Investigaciones Científi-
cas y Tecnológicas de las Fuerzas Armadas (CITEFAL rebau-
tizado Instituto de Investigaciones Científicas y Tecnológicas
para la Defensa (CITEDEF). Con la articulación de la investiga-
ción en el área de defensa con otros sectores de desarrollo y
producción, "el Ministerio de Defensa fomentó la recuperación
y potenciación de las capacidades productivas de las Fuerzas
Armadas, las cuales afrontan una disminuida actividad opera-
tiva, carencias crónicas de lineamientos, y, en algunos casos,
fraudulentos procesos de privatización ocurridos décadas
atrás" (Ministerio de Defensa, 2009: 25).
Basada en la reforma de la Ley de Inteligencia (25520 del
año 2001), la modernización del sistema de defensa implicó
medidas como la incorporación de equipamiento sofisticado y
la reglamentación del funcionamiento de la Inteligencia, orde-
nándola en su fase operativa siguiendo los lineamientos del
Plan Estratégico para la Inteligencia en Democracia.
En adición a estas iniciativas estrechamente vinculadas al
objetivo de un funcionamiento eficiente del sistema de defensa,
el proyecto de modernización puso énfasis sobre áreas ante-
riormente consideradas de poca relevancia o simplemente no
vinculadas a la institución castrense: educación y formación,
derechos humanos y cuestiones de género. La reforma del sis-
tema educativo de oficiales y suboficiales tuvo como propósito
fundamental "integrar conocimientos producidos o difundidos
en el ámbito académico nacional e internacional a la esfera
castrense y propiciar la calidad de los contenidos estricta-
mente militares a partir de los requerimientos funcionales de
las Fuerzas Armadas" (Ministerio de Defensa, 2009: 28). La for-
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
mación del militar sobre la base de los valores de una socie-
dad democrática fue considerada esencial para la educación
del soldado ciudadano y la promoción de la profesión militar
conforme a un servicio público. Con ese objetivo también se
dio el paso hacia la articulación de los institutos universitarios
de las Fuerzas Armadas, y el Ministerio firmó un convenio con
la Universidad Nacional de Tres de Febrero para la apertura del
posgrado de la carrera de Especialización en Administración
de Defensa, dedicada a la formación de expertos civiles en la
gestión de asuntos de la defensa.
Con respecto a la implementación de la perspectiva de
los derechos humanos en defensa, se creó en el Ministerio
la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario, cuya función radica en la coordinación de los
esfuerzos y las iniciativas relativas. Un avance fundamental
en la dirección de la implementación de la perspectiva de los
derechos humanos ha sido la sanción en agosto de 2008 en el
Congreso Nacional de la Ley N°26394 de Reforma Integral del
Sistema de Justicia Militar, que derogó el antiguo Código de
Justicia Militar, para abrir paso a uno nuevo que contemple,
entre otros, la eliminación del fuero privado militar, la simpli-
ficación del derecho penal militar, la regulación del derecho
disciplinario militar y la erradicación del ordenamiento jurídico
argentino de la pena de muerte.
La perspectiva de género. finalmente, se centró "en la re la·
ció n profesional. la posibilidad de acceso y progreso en con·
diciones de igualdad y la erradicación de diversas formas de
violencia contra las mujeres en el ámbito militar" (Ministerio
de Defensa. 2009: 32). En este sentido. se tomaron medidas
con el fin de, entre otros, adecuar las condiciones de ingreso
y permanencia en las instituciones formativas militares de
mujeres embarazadas o con hijos (Resolución Ministerial N°
"
DERGHOUGASSlAN IlAROCCA I MERKE I MONTENEGRO 1l0KATllAN
849/06); modificar el Decreto Reglamentario del Servicio Mili-
tar Voluntario, que impedía el acceso a quienes tuviesen per-
sonas a su cargo y afectaba fundamentalmente a las mujeres;
promover una agenda de cambios a favor de la integración
de la mujer en la carrera militar mediante la convocación del
Consejo de Políticas de Género para el Ámbito de la Defensa; y
detectar casos de violencia intrafamiliar.
CONCLUSIONES
Militares y ciudadanos
La modernización del sistema de defensa argentino tal como
se presenta en sus grandes líneas debe ser entendida y eva-
luada en dos ejes generales: los componentes explícitamente
vinculados al incremento de la eficacia del funcionamiento de
los diferentes elementos de este sistema -los puntos B, e, o y
H, incluyendo la creación del CODENA la Agencia Logística, la
promoción de la investigación tecnológica y la incorporación
de equipamientos sofisticados para el análisis de la Inteligen-
cia-, y las áreas de educación, derechos humanos y asuntos
de género -los puntos F y G-, cuyo impacto en términos de
cambio sustantivo y cualitativo del sistema se verá más bien
a mediano plazo. En ambos casos, sin embargo, el objetivo es
afianzar el control civil de las Fuerzas Armadas. De hecho, el
protagonismo de los civiles en todos estos emprendimientos
es más que notable. Esta presencia, participación en, y com-
promiso con los asuntos de defensa de parte de civiles, a su
vez, indican un creciente interés y especialización de expertos
universitarios en temas de gestión, administración y planifica-
ción de defensa que anteriormente se conocian como áreas de
casi exclusiva competencia de militares.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
Uno de los indicadores es la dinámica de producción inte-
lectual entre proyectos de investigación y debates públicos
que se generó en el Centro de Estudios Estratégicos Manuel
Belgrano, que se creó en el ámbito del Ministerio de Defensa
para coordinar las acciones del Ejército, la Armada y la Fuerza
Aérea, y cuyo fin, como se lee en el comunicado del Ministerio,
"es acentuar la perspectiva de considerar a la defensa como un
problema de todos los sectores de la Nación, civiles y milita-
res. Al sumar a universidades y especialistas civiles a los estu-
dios militares de la materia se propone elevar la consideración
de la temática, plantearla en una perspectiva integral donde se
analicen con el mayor nivel científico las capacidades y défi-
cit de la Nación en esa esfera" (Veiras, 2008). Por lo tanto, se
entiende que el objetivo de "fortalecimiento de la vinculación
del sistema con la sociedad civil" sea uno de los componentes
más importantes del proyecto de modernización, incluyendo
los emprendimientos culturales, diálogos con intelectuales,
ciclos de debate, conferencias, actos de homenaje, recordato-
rio y reflexión sobre la Guerra de las Malvinas, exposiciones y
publicaciones entre cursos, revistas, informes, y otros temas.
Todos estos emprendimientos tienen como fin terminar con
el divorcio entre las Fuerzas Armadas y la sociedad, que, además
de tener un fuerte componente histórico-cultural, era sobre todo
consecuencia de la intervención militar en los asuntos internos
del país que tanto sufrimiento les costó a los ciudadanos y, en
definitiva, fue nefasta para la profesión misma de los unifor-
mados. Es, en las palabras de la ministra Garré, el esfuerzo de
"ciudadanizar" a las Fuerzas Armadas y hacer de la carrera mili-
tar una profesión para ciudadanos. Esta es la primera novedad
en el aporte de la modernización del sistema de defensa como
última etapa en el proceso de reinstitucionalización de la política
de defensa después del regreso de la democracia.
"
DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTENEGRO /TOKATLlAN
FACTOR EXTERNO
La modernización del sistema de defensa toma en considera-
ción la orientación principal de la política exterior argentina
desde 1983, a saber: la integración regional y la cooperación
internacional. Las acciones concretas en este ámbito del Minis-
terio "ponen de manifiesto la voluntad de avanzar en la senda
descripta, comenzando por afianzar la integración en el plano
subregional y regional, y en el bilateral con aquellos Estados
u organizaciones internacionales de importancia para los inte-
reses nacionales" (Ministerio de Defensa, 2009: 27). En adición
a la participación del Ministerio en varios encuentros de coor-
dinación de políticas, creación de grupos de trabajo, empren-
dimientos de cooperación, entre otros, el salto cualitativo, de
acuerdo con la caracter'lzación prop'la del Ministerio en el docu-
mento "Modelo Argentino de Modernización del Sistema de
Defensa" (p, 27) en materia de integración en el campo de la
defensa regional. ha sido la formación de la fuerza de paz com-
binada argentino-chilena Cruz del Sur, para ser desplegada en
cualquier operación de paz de las Naciones Unidas. Esta orien-
tación de integración regional y de cooperación internacional
de la Argentina en sí constituye una prueba del abandono de las
perspectivas pasadas fuertemente ancladas en consideraciones
de balance o proyección de poder e hipótesis de conflicto.
En otras palabras, la política de defensa como un pilar de la
política del Estado no tiene por qué necesariamente definirse
a partir de la existencia o percepción de amenazas externas, ni
justificarse meramente en términos de proyección de poder,
Más aún, el contexto geopolítico de una "zona de paz" sud-
americana donde pertenece la Argentina requiere una política
de defensa proactiva de todos los países de la región. Primero,
porque el giro estratégico de la integración regional que signi-
ficó la creación de UNASUR y su CDS implica un importante
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
39
rediseño de la arquitectura de la seguridad (Chipman y Lockhart
Smith, 2009). Segundo, si bien la iniciativa del CDS se originó
en Brasil, la propuesta generó no sólo interés sino entusiasmo
en la Argentina, donde se multiplicaron los debates públicos
y la producción intelectual sobre el tema (ver, por ejemplo,
DerGhougassian, 2009). La participación de la construcción del
CDS requiere una visión estratégica que no existe, o carecerá
de credibilidad, sin una política de defensa propia.
En definitiva, el ámbito externo, regional e internacional,
pos 11 de septiembre de 2001, impone una racionalización de
la dimensión estratégica de las relaciones internacionales, o el
lugar en el mundo, de la Argentina, distinta de los paradigmas
dominantes de los ochenta y los noventa, y este factor externo
es el segundo aspecto novedoso de la etapa actual de la reins-
titucionalización de la política de defensa.
COMUNIDAD EPISTÉMICA
Este ensayo argumentó que la modernización del sistema de
defensa constituye la última, y quizá culminante, etapa del pro-
ceso de reinstitucionalización de la política de defensa en el
Estado de Derecho luego del regreso de la democracia. Podría,
por lo tanto, sostener que se ha puesto fin, en las palabras de
Fabián Calle (2009: 22) en su reacción a la propuesta pública
de Martín Caparrós (2009) de disolver las Fuerzas Armadas, a
"dos décadas de absoluto descuido de la cuestión de defensa
como política de Estado".
Este trabajo se apoyó sobre dos argumentos. El primero
se define como un factor en el ámbito interno argentino y se
basa en la constatación de que la modernización del sistema
de defensa persigue el objetivo de la ciudadanización de las
Fuerzas Armadas. El segundo argumento remite a la raciona-
OERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MEAKE I MONTENEGRO ITOKATllAN
lización de la política de defensa proporcionada por el ámbito
externo en el contexto propio del mundo pos 11 de septiembre
de 2001. Pero la ciudadanización de las Fuerzas Armadas es
un proceso lento, y necesita un esfuerzo sistemático y conti-
nuo, sobre todo en el área de la educación y formación de los
militares (Badaró, 2009)12. En cuanto a la racionalización para
sostener la necesidad de una política de defensa a partir del
imperativo estratégico de un ámbito externo -regional e inter-
nacional-, es, en definitiva, una decisión politica.
Ninguno de estos dos factores, la ciudadanización y el
ámbito externo, puede garantizar que las estructuras que está
generando el actual proyecto de modernización de las Fuerzas
Armadas para llevar a su culminación la reinstitucionalización
de la politica de defensa y consolidarla como un pilar de la
política estatal no sufrirán un revés, o abandono, por algún
giro político o decisión de recorte presupuestario. Queda ver si
una -ya por suerte activa- "comunidad epistémica" argentina
formada por especialistas en temas de seguridad y defensa,
que ha hecho una interesante inversión intelectual en forma
de debate y producción en estas áreas, logrará mantener vivo
el interés por el tópico de la defensa como política de Estado
en una democracia, frente al silencio de los medios de comu-
nicación, la indiferencia de fa sociedad, y la irresponsabilidad
de la clase política.
12. Agradezco también a Germán Soprano por el intercambio de ideas sobre
el tema a partir de un trabajo inédito de él junto con Sabina Frederlc, Analía
Bracamonte, Alejo Levoratti y Mariano Martínez Acosta sobre la formación
militar que puso a mi disposición para leer, comentar y discutir.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
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DERGHOUGASSIAN f LAROCCA f MERKE f MONlENEGRO fTOKATUAN
DEFENSA Y POLíTICA EXTERIOR'
VALERIA LAURA LAROCCA'
El presente artículo tiene por objeto responder el siguiente inte-
rrogante: ¿la política interna adoptada por Argentina orientada
a la militarización de las Fuerzas Armadas, esto es, el retorno
de las mismas a su misión principal vinculada a la defensa nacio-
1. El presente artículo constituye una versión editada y acotada para su divul-
gación de un trabajo de investigación más extenso, realizado con fines acadé-
micos y rigor metodológico, dirigido por el Dr. Juan Gabriel Tokatlian, a quien
va mi más profundo agradecimiento. También agradezco sinceramente los
valiosos aportes realizados por el Mag. Germán Montenegro y el Dr. Khatchik
DerGhougassian.
* La autora realizó la Maestría en Relaciones y Negociaciones Internaciona-
les de FLACSO/Universidad de San Andrés/Universidad de Barcelona. Actual-
mente cumple funciones como coordinadora general en la Escuela de Defensa
Nacional del Ministerio de Defensa de la República Argentina.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
nal. constituye un elemento contribuyente a la polltica exterior
de nuestro pals frente a la gran estrategia de la primacfa de los
Estados Unidos? Resulta particularmente interesante conside·
rar esta cuestión, pues Washington ha impulsado en América
Latina, como parte de la mencionada gran estrategia, el ere·
ciente involucramiento de las Fuerzas Armadas en temas de
seguridad interior, especialmente en el combate de fenómenos
tales como el narcotráfico, el terrorismo y el crimen organi·
zado, conocidos como "nuevas amenazas". Denominamos a
tal polltica "policiamiento" del instrumento militar. Contraria-
mente, el concepto de "militarización" de las Fuerzas Armadas
implica no asignarles una participación directa en la conjura·
ción de los mencionados flagelos'.
Frente a la citada polltica estadounidense para la región,
algunos países latinoamericanos han evidenciado una reac·
ción más bien colaborativa, asociada a la implementación de
modelos en los que la seguridad interior y la defensa nacio·
nal forman parte de un único sistema. Al mismo tiempo, otros
Estados, como la Argentina, parecen mostrar cierta resistencia,
rechazando los intentos por convertir a las nuevas amenazas
en hipótesis de empleo del instrumento militar, aunque cola·
boren con la superpotencia en otros aspectos de su interés.
los principales autores sobre el lema definen a este último
comportamiento externo, que implica una polftica mixta de
colaboración y resistencia a Washington en respuesta a su pri·
macia, como H soft·balancing" u oposición limitada (Pape, 2005;
Walt, 2005; Paul. 2005; layne, 2006; Russel y Tokatlian, 2009).
En este artfculo argumentamos que Argentina ha exhibido un
2. los conceptos de -militarización- y ·policlamlento· de llls Fuerzas Armadas
en el sentido en que son empleados en este trllbajo surgen de un proyecto de
anlculo elabOflldo conjunlam8nIO por la autora con el Lic. SergIo Elssa.
..
DERGHOUGASSlAN f LAROCCA. f MERKE f MOlflENEGRO fTOKATIJAN
comportamiento externo cercano al modelo de soft-bafancing
desde el año 2003 en adelante y que, particularmente, ha evi-
denciado una posición externa opuesta a la política estadouni-
dense de policiamiento del instrumento militar, sobre todo a
nivel polftico-diplomático bilateral y multilateral.
No obstante, dado que el soft-bafancing se concentra en las
acciones externas adoptadas por los paises con relación a la
Casa Blanca, nuestra propuesta consiste en avanzar hacia la
consideración de medidas de poHtica doméstica como instru-
mentos contribuyentes a la mencionada alternativa estratégica
en el plano de la política exterior. Especfficamente, es el interés
de este trabajo determinar si la militarización de las Fuerzas
Armadas, iniciada por nuestro país en 2003, y materializada a
partir del año 2006, a través de la profundización de la distin-
ción entre los campos de la defensa nacional y de la seguridad
pública en el ordenamiento legal doméstico. constituye un ins-
trumento relevante y contribuyente a la opción estratégica de
soft-balancing frente a los Estados Unidos.
A efectos de desarrollar cada una de las cuestiones planteadas
en los párrafos precedentes. el trabajo se encuentra dividido en
tres apartados principales y una sección final. con los contenidos
que se detallan a continuación. En el primer apartado se introducen
los conceptos básicos del trabajo, tales como "gran estrategia" y
uprimacía". Asimismo. se analizan las alternativas de respuesta
disponibles para los países del sistema internacional -especial-
mente para los latinoamericanos- frente a la gran estrategia de la
primacía estadounidense. En el segundo apartado describimos la
alternativa estratégica de soft-balancing implementada por nues-
tro país. particularmente durante el periodo posterior a la guerra
en lrak de 2003 y hasta el año 2009, ilustrando el argumento con
la enumeración de algunas acciones que demuestran una mezcla
de colaboración y resistencia frente a las preferencias de la super-
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
..
potencia. En el tercer apartado, sostenemos que determinadas
medidas de polltica interna pueden ser consideradas como ele-
mentos contribuyentes a una polltica externa de soft-balancing y
procuramos constatarlo para el caso argentino, a partir de la des-
cripción de la polltica de defensa nacional adoptada por nuestro
pais en el período 2003-2009 y su articulación con la polftica de
vinculación externa con Washington. Por último, exponemos las
reflexiones finales del trabajo, en las que no sólo reafirmamos la
respuesta al interrogante inicialmente planteado, sino que ade-
más introducimos algunas consideraciones relevantes sobre la
temática abordada.
CONCEPTOS CENTRALES
"
Una primera cuestión radica en determinar en qué consiste
una "gran estrategia'" o .. grand strategy". Rosecrance y Stein
(1993) sostienen que dicha expresión refiere a la politica esta-
tal que delinea la respuesta de la Nación -tanto en tiempos de
paz como de guerra- frente a las incertidumbres de un mundo
anárquico, teniendo en cuenta los desafíos del sistema interna-
cional, así como las restricciones y presiones domésticas.
En sintonía con lo anterior, entendemos que la noción de
grand strategy resulta de la combinación de la política exterior
y la polltica de defensa, la cual está presente frecuentemente en
los paises con una importante gravitación en el sistema interna-
cional-como los Estados Unidos, Gran Bretaña, Alemania, China
y Rusia-. No es este el caso de las naciones latinoameñcanas.
Los Estados Unidos han adoptado diferentes grandes estrategias
a lo largo de su historia política, pasando por el aislamiento y la
contención hasta llegar a la actual gran estrategia de la primada.
En la Posguerra Fria y en el marco de un escenario interna-
cional unipolar, donde los Estados Unidos pasaron a ostentar
..
OEROHOUGASSIAN ILAAOCCA I MERKE I MONTENEORO ITOKATUAN
una posición de preeminencia derivada de un inusitado poder
global multidimensional (militar, económico, tecnológico, cul-
tural y político). se fueron definiendo los lineamientos de la
"gran estrategia de la primacía", los cuales cobraron fuerza
a partir del año 2002, con el protagonismo adquirido por los
neoconservadores en la Casa Blanca. Esta nueva política implicó
el retorno de la geopolítica y la seguridad como prioridad de la
agenda estadounidense.
Los elementos centrales que definen a la mencionada gran
estrategia son su "estrategia" y su "doctrina". La primera es la pri-
macía, la cual establece que los Estados Unidos no tolerarán nin-
gún competidor -ni en el campo militar ni en el político-, sea
este un aliado tradicional o un potencial adversario. En cuanto
al segundo elemento, la doctrina que acompaña la estrate-
gia es predominantemente la guerra preventiva (preventive
war en inglés), sin desmantelar completamente la disuasión.
Estados Unidos trata de monopolizar la mayor fuerza mili-
tar global que le resulte posible, a efectos de disuadir a los
potenciales competidores de que ni siquiera aspiren a un rol
global o regional más importante con la esperanza de equipa-
rar o sobrepasar a Washington. Además, según la nueva doc-
trina de la guerra preventiva, la superpotencia "se arroga el
poder de usar su poderío bélico (incluido el nuclear) contra un
país, independientemente de que este se disponga a atacar de
manera inminente a los Estados Unidos y sin tener en cuenta
las condiciones mínimas de legitimidad, legalidad y moralidad
que exige el recurso al instrumento militar en las relaciones
internacionales" (Tokatlian, 2005).
Esto último quedó evidenciado en la Operación Iraqi Free-
domo Si bien Washington argumentó que la misma consistió en
una acción anticipada, en realidad se trató de una guerra pre-
ventiva (Pape, 2005). Este curso de acción, fuera del derecho
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
internacional y de las normas de comportamiento establecidas
por Naciones Unidas, no sólo ha mostrado la disposición de
los Estados Unidos a recurrir a él, sino además la voluntad de
hacerlo unilateralmente. Este tipo de comportamiento es per-
cibido por el resto de la comunidad internacional como ambi-
cioso e incluso provocativo Clkenberry, 20031. Ello, sumado a la
incertidumbre e inseguridad que genera la existencia de una
única superpotencia, por primera vez desde la creación del
sistema de Estados modernos en 1648. y la evidente enorme
disparidad de poder existente han dado lugar a diferentes reac-
ciones por parte de los distintos países.
Opciones estratégicas
La literatura realista desarrollada durante la Guerra Frra -tanto
en la versión del realismo clásico de Hans Morgenthau (1948)
como en la del neorrealismo o realismo estructural de Kenneth
Waltz 11979l-- predice que, en un sistema internacional unipo-
lar, los paises cuyas capacidades no difieren en gran medida de
las de la potencia dominante tenderán a desarrollar estrategias
de ubalancing", es decir buscarán contrabalancear al actor pre-
ponderante incrementando su poder o forjando una coalición
contraria con otros Estados para contenerlo y mantenerlo con-
trolado (Dougherty y Pfaltzgraff, 1993). Por su parte, los países
que han quedado muy detrás del país predominante y carecen
de capacidad para influir en la distribución de poder a nivel sisté-
mico tenderán a implementar estrategias de "bandwagoning" o
plegamiento a la potencia dominante, lo cual implica adaptarse
y acceder a los deseos de esta última.
Por lo tanto, en la era de la Pax Americana, la teoría realista
sugiere que debemos esperar que las alianzas de los Estados
Unidos se tornen cada vez más frágiles y difíciles de conducir,
"
DERGHOUGASSIAN I LAAOCCAI MERKE I MONTENEGRO ITOKATUAN
y predice que los principales países desarrollarán estrategias
orientadas a restablecer el equilibrio de poder internacional,
movilizando recursos internos para resistir el predominio nor-
teamericano ("balance internal/V') o uniendo sus fuerzas en
aras de limitar la libertad de acción estadounidense (" balance
externally")' Asimismo, de acuerdo con la teoría mencio-
nada, los países con menor poder relativo se verán forzados
a plegarse ("bandwagon") al hegemón. Este sería el caso de
la mayoría de los Estados, debido a la notable asimetría de
poder existente.
Sin embargo, destacados teóricos de las relaciones inter-
nacionales
3
coinciden en que en el sistema uniporar actual se
observa una ausencia relativa de alineamientos completos
(bandwagoning) y de comportamientos del tipo balancing, y
que, en todo caso, el contra balance existente es muy modesto
o menor al esperado, y no pretende forjar una coalición a nivel
global para contrarrestar el poder estadounidense.
No obstante, si miramos más detenidamente, vemos que ya
desde el año 2002 se ha producido un cambio en la respuesta
de los actores del sistema internacional frente a la preeminen-
cia de Washington, alentados a buscar mecanismos para limi-
tar su poder.
De esta manera, ha surgido una suerte de soft-balancíng o
resistencia moderada a los Estados Unidos, que luego de la
guerra en Irak se está transformando en un tipo de política más
asertiva. En otras palabras, los Estados están utilizando varios
métodos para perseguir sus intereses en este mundo unipolar,
tratando de evadir el control de los Estados Unidos y restringir
3. Tales como Pape (2005), Paul (2005), Waltz (2002), Walt (2005), Ikenberry
(2003) y Chong (2004).
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
su poder, aunque este comportamiento no logre socavar Su
primacla, al menos en el corto plazo.
A diferencia del balancing tradicional o .. hard-balancing",
el soft-boloncing no persigue alterar la distribución de poder
actual. sino Que la acepta, pero busca obtener mejores resul-
tados dentro de ella -incluso contrarios a las preferencias de
los Estados Unidos-o Ello, a través de la coordinación de accio-
nes diplomáticas informales y limitadas, para tornar más difícil
el ejercicio unilateral e impune del poder estadounidense, o
mediante la movilización de sus propios recursos y divisando
estrategias particulares orientadas a mejorar su capacidad de
resistir las presiones de Washington.
Así pues, las estrategias tradicionales de balancing y band-
wagoning, propias del desarrollo del enfoque realista durante
la Guerra Fría, no permiten dar cuenta acabadamente de las
alternativas de acción Que están desarrollando los paises frente
a la primacia estadounidense en la actualidad.
En efecto, en la Posguerra Fria es posible constatar la emer-
gencia de un menú de opciones estratégicas disponibles para
los actores del sistema internacional, que se ubican entre esos
dos extremos y Que pueden ser de dos tipos: de resistencia
-pollticas orientadas a obtener resultados diferentes a las pre-
ferencias estadounidenses- o de complacencia -eooperar con
los Estados Unidos para influir en cómo el poder estadouni-
dense es ejercido-. Algunos países llevan adelante ambos Cur-
sos de acción al mismo tiempo.
América latina
Existen relativamente pocos estudios académicos destinados a
elaborar construcciones teóricas sobre las diversas respuestas
ofrecidas por los paises de la comunidad internacional frente
OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOlCATUAN
a la gran estrategia de la primacfa Vale notar
que dentro de este grupo limitado de trabajos, muy pocos inclu-
yen alguna referencia sobre América Latina. El problema que
surge de la situación planteada es que las conceptualizaciones
construidas para los paises centrales no son directamente asi-
milables al caso de los países latinoamericanos. debido a que
esta región presenta especificidades que es necesario recordar.
En términos coyunturales, América Latina no es una zona
de relevancia estratégica para la política exterior de los Esta-
dos Unidos. Por un lado. porque ningún país latinoamericano
cuenta con los recursos de poder necesarios como para trans-
formarse en una gran potencia en el mediano plazo, es decir
que no ofrece amenazas a la posición de superioridad estado-
unidense en el sistema internacional. Por otro lada, porque no
existe en la región un alto grado de amenaza a la agenda norte-
americana de seguridad global-básicamente, terrorismo trans-
nacional y armas de destrucción masiva- semejante a la que se
observa en otras partes del mundo (Russel y Tokatlian, 2009).
En términos históricos y estructurales. la relación entre Amé-
rica Latina y los Estados Unidos está signada por la asimetría. es
decir, por una gran disparidad de poder. donde el pafs más pode-
roso es el actor externo más importante para cada uno de los Esta-
dos latinoamericanos, lo que condiciona además las atternativas
de comportamiento de estos últimos. No obstante, la relación
entre América latina y los Estados Unidos no puede reducirse a
un simple vinculo de dominación y subordinación, pues los paises
del subcontinente pueden procurarse determinados márgenes de
acción y perseguir ciertos objetivos de politica exterior.
". Para mayor Información sobre IlIs mencionadas rllspuestas, recomendamos
consultar tkenberry (2003), Chong f2004J y Walt 12005J.
LA DEFENSA EN El SIGLO XXI
"
En este punto nos interesa senalar que, según Russell y
Tokatlian (2009)°, las respuestas ensayadas por los países
de la región frente al desarrollo de la gran estrategia de la
primacía estadounidense implican una combinación de dis-
tintas formas de acomodamiento V de oposición a las prefe-
rencias de la superpotencia, que pueden ser agrupadas en
cinco modelos de polftica de vinculación con Washington: el
acoplamiento, el acomodamiento, la oposición limitada, el
desafio V el aislamiento.
Lo cierto es que, hasta el momento, la mayorfa de los
paises sudamericanos no sólo no han mostrado una única
respuesta frente a la primacía de los Estados Unidos, sino
que incluso un mismo Estado bajo diferentes gobiernos ha
exhibido comportamientos divergentes. Esto demuestra que
en América latina no está presente el concepto de H gran
estrategia" que, como hablamos señalado, resulta de la com-
binación de la política exterior y de la politica de defensa.
No obstante, es posible analizar separadamente las políticas
mencionadas y, en todo caso, considerar su posible inte-
racción. Ello supone evaluar el comportamiento de politica
exterior de estas naciones, a efectos de identificar si las alter-
nativas de acción implementadas denotan la escogencia de
un modelo predominantemente de resistencia o de colabo-
ración con Washington. y, luego, continuar con el estudio de
la evolución de su politica de defensa, en tanto posible ins-
trumento contribuyente a la estrategia de vinculación externa
del pals en tiempos de paz. En lo Que resta del trabajo nos
proponemos efectuar este análisis para el caso argentino.
5. los citados autores introducen la mirada latinoamericana de la que carecen
los estudios seflelados más arriba.
OERGHOUGASStAN I LAROCCA I MEAKE I MONTENEGAO I TOKAlUAN
LA OPCiÓN ARGENTINA
El segundo apartado del presente trabajo está dedicado a
caracterizar la respuesta ofrecida por nuestro pals frente a
la gran estrategia de la primacfa estadounidense, particular-
mente durante el perEodo posterior a la guerra en Irak de 2003,
abarcando asr el gobierno de Néstor Kirchner y parte de la
administración de Cristina Fernández de Kirchner.
En esta dirección, sostenemos que Argentina, en línea con
el comportamiento de paises grandes y medianos, no adoptó
una política exterior de puro alineamiento ni de pura confron-
tación con Washington. sino que se inclinó hacia distintas for-
mas de colaboración y de resistencia frente a los intereses de
la Casa Blanca. En otras palabras, entre el menú de opciones
estratégicas disponibles para los paises latinoamericanos,
nuestro pars escogió lo más cercano al soft-ba/ancing o a la
oposición limitada de Russe!! y Tokatlian (2009).
A continuación. exponemos las principales acciones exter-
nas desarrolladas por nuestro país con relación a los Estados
Unidos durante el período 2003-2009, en términos de compor-
tamientos que denotan colaboración o resistencia a las prefe-
rencias de la superpotencia.
Resulta relevante advertir que las decisiones de política
exterior que describimos a continuación no corresponden a
meras reacciones frente a las políticas estadounidenses, sino
que responden también -y a veces principalmente- a razones
de naturaleza doméstica, así como a otros factores que provie-
nen del escenario mundial y regional.
Al respecto, cabe mencionar que Néstor Kirchner llegó a
la presidencia de la Nación en el año 2003, en un contexto
caracterizado, en el plano internacional, por el escenario pos-
terior a los atentados del 11 de septiembre da 2001 (11/9) y
por un comportamiento estadounidense crecienlemente uni-
LA [)!;FENSA EN El SIGLO XXI
"
Brasil y Paraguay como una zona de amenaza terrorista real.
(Rebagliatti y Tobella, 2009; Busso, 2006)_ El rechazo al uso de
bases colombianas por personal militar estadounidense en la
lucha contra el narcotráfico y el terrorismo.
La promoción de mecanismos y ámbitos puramente regio-
nales para resolver conflictos entre los países del subconti-
nente sin la participación de Washington, como el Grupo de
Río, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y el Con-
sejo de Defensa Suramericano (COS).
Es de destacar que las conductas de resistencia detalladas
precedentemente responden a diferentes motivaciones. Algu-
nas de ellas están basadas en "divergencias ideológicas", otras
encuentran sustento en Hdivergencias pragmáticas" y otras se
explican por un mix de ambas categorías de divergencias. La
divergencia ideológica está asociada a la no coincidencia de
las ideas que inspiran las politicas exteriores de las partes,
como el caso del rechazo al ALCA por parte del gobierno de
Kirchner. La divergencia pragmática tiene que ver con el hecho
de no compartir el diagnóstico sobre un determinado tema,
como por ejemplo los beneficios de la relación con Venezuela
para nuestro pars. Finalmente. el tipo de divergencia que com-
bina elementos de principio y de practicidad puede ilustrarse
con la posición argentina de no apoyar la guerra en Irak de
2003. porque se rechazaba la violación del derecho internacio-
nal pero también porque se temfa la posibilidad de un ataque
preventivo en un contexto de debilidad interna.
la colaboración
A pesar de las acciones de resistencia mencionadas y de la
ocasional retórica antinorteamericana del gobierno argentino,
la dirigencia estadounidense no percibió ni percibe verdaderos
60
OERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MOHTEta:GRO /TOKATUAN
conflictos de interés o de política en la relación bilateral. Esto se
debe a que las autoridades argentinas colaboran con las estado-
unidenses en los temas más sensibles de la agenda, es decir, la
lucha contra el terrorismo, el combate al narcotráfico, la defensa
de los derechos humanos y la democracia, y la no proliferación
de armas nucleares (Corigliano, 2008). También se valora el rol
de Argentina como actor regional estabilizador.
Las gestiones de Kirchner y de Fernández de Kirchner han
confirmado la posición argentina a favor de la lucha contra el
terrorismo transnacional, a través de la participación en diver-
sos organismos multilaterales especializados y de la adopción
a nivel interno de aquellas medidas aprobadas por la comuni-
dad internacional sobre la materia. En relación con este tema,
debemos resaltar que en lo que hace a la Triple Frontera, nues-
tro país ha propiciado transparentar la información y estrechar
los lazos de confianza entre los países vecinos y también con
los Estados Unidos, a través de diversos mecanismos. Además,
durante el período bajo análisis, Buenos Aires y Washington
combinaron esfuerzos para presionar al gobierno de Irán,
para que dicho Estado colabore en la resolución de los ata-
ques terroristas sucedidos en nuestro país durante la década
del noventa (De la Balze, 2009). Por otra parte, las autorida-
des argentinas y las estadounidenses coinciden y expresaron
públicamente en reiteradas oportunidades que ambos países
comparten valores esenciales para sus sociedades, como son
la defensa de los derechos humanos y de la democracia.
Otro componente positivo de la agenda bilateral tiene que
ver con el fuerte compromiso que Argentina mantiene con la
no proliferación nuclear desde la década del noventa. En esta
dirección, nuestro país se ha sumado a la mayoría de los acuer-
dos y convenciones internacionales que limitan o prohíben el
uso de armas de destrucción masiva y convencionales, en una
LA DEFENSA EN El SIGLO XXI
61
clara politica de transparencia (Ministerio de Defensa, 2007).
Casos itustrativos do este comportamiento cooperativo en el
perlado 2003-2009 son los acuerdos multilaterales y bilaterales
suscriptos por Argentina sobre la materia V las declaraciones
de los representantes argentinos en el marco de la Comisión
de Desarme de la ONU. Por caso, Argentina ha sido el primer
país latinoamericano en sumarse a la Iniciativa de Seguridad
de Contenedores (CS!, por sus siglas en inglés), impulsada por
el gobierno de los Estados Unidos.
El rol de Argentina como actor regional estabilizador cons-
tituye una labor Que también ha sido valorada positivamente
por Washington. Hemos mencionado anteriormente como
una actitud desafiante hacia la superpotencia la promoción
por parte de nuestro pals de la resolución de los conflictos de
la región en el marco de ámbitos sudamericanos sin la par-
ticipación de los Estados Unidos. Pero es igualmente cierto
Que el papel desempeñado por las autoridades argentinas
en la contención de diversas crisis latinoamericanas, tanto
en los ámbitos de cooperación hemisféricos como por fuera
de ellos, resulta un comportamiento funcional a los intereses
de Washington, al frenar los focos de turbulencia procedentes
del subcontinente. Ejemplos de este accionar son: las inter-
venciones a favor de la estabilidad y continuidad democrática
en Bolivia (2003, 2005 Y 2008), los esfuerzos de la diploma-
cia argentina orientados a mediar en la crisis desatada entre
Colombia, Venezuela y Ecuador, el rol de interlocutor con Hugo
Chávez y la ayuda a Haití.
Vale resaltar que las acciones de colaboración con la
superpotencia encuentran sustento en diferentes tipos de
convergencias. De esta manera, sostenemos que existen: 1)
"convergencias naturales", como el compromiso argentino
con los derechos humanos, la democracia y la no proliferación
"
DERGHOUGASSIAN I I..AROCCA I MERKE I MONTENEGRO ITO!<AlUAN
nuclear; 2) "convergencias basadas en la conveniencia", como
la cooperación en materia de la Triple Frontera, tema sobre el
cual a Argentina de todos modos le conviene transparentar y
mejorar la información sobre la zona; 3) "convergencias fun-
dadas en cierto grado de coerción", representadas quizás por
la decisión de nuestro país de convertirse en la primera nación
latinoamericana en sumarse a la CSI. lo cual obedeció en parte
a la preocupación y presión estadounidenses luego de hacerse
público el caso Southern Winds; y 41 "convergencias inadver-
tidas", como las presiones ejercidas sobre Irán, para las cua-
les Argentina encuentra razones propias, diferentes de las que
tiene Estados Unidos para adoptar el mismo comportamiento.
Para concluir. los gobiernos de Kirchner y de Fernández de
Kirchner no introdujeron una modificación radical en la politica
exterior argentina. como hubiera sido el pasaje del plegamiento
irrestricto a una confrontación extravagante, Resulta conveniente
hablar entonces de un cambio moderado en la polltica exterior
~ n línea con el comportamiento de los paises grandes y media-
n05-, a partir de la adopción de una alternativa estratégica con-
sistente, en nuestra opinión, en una variación atenuada del
soft-balancing, pues a diferencia de otros países, como Brasil,
Argentina no cuenta con los recursos de poder ni con el peso
relativo derivado. por ejemplo. de una activa participación en
clubes económicos internacionales que le permitan ejercer un
fuerte o hard soft-balancing frente a los Estados Unidos.
RELACiÓN CON lOS ESTADOS UNIDOS
En el apartado anterior hemos caracterizado la opción estraté-
gica adoptada por Argentina en respuesta a la gran estrategia
de la primacfa estadounidense como "soft-balancing atenuado".
Sin embargo, tanto las acciones descriptas como las previsio-
LA DEFENSA EN El SIGLO XXI
"
nes teóricas sobre esta opción estratégica se concentran en el
ámbito de la política externa.
Tal como hemos anticipado en la introducción, interesa a
este trabajo incorporar ciertas variables endógenas al análi-
sis, lo cual implica examinar determinados comportamientos
exclusivamente internos, y evaluar su posibilidad de contribuir
al posicionamiento del país en el campo externo. En esta direc-
ción, nos proponemos abordar una dimensión de la política de
defensa nacional: la decisión del gobierno argentino, adoptada
en 2003 y materializada a partir de 2006, de profundizar en el
ordenamiento jurídico doméstico la separación entre los ámbi-
tos de la defensa nacional V de la seguridad interior. y, luego,
determinar la contribución de esta medida a un aspecto de la
potrtiea exterior argentina, que es la resistencia al empleo de
las Fuerzas Armadas en la lucha contra las nuevas amenazas,
promovido por los Estados Unidos.
Segun altos funcionarios argentinos y destacados intelec-
tuales latinoamericanos, es posible considerar una correlación
entre estas dos carteras de la polrtica nacional, debido a que
en tiempos de paz la politica de defensa constituye un compo-
nente activo y un elemento coadyuvante de la politica exterior.
(Canessa et aL. 1996; Ministerio de Defensa, 2003).
Militarización V policiamiento
El punto de partida para comprender los conceptos de Hmili_
tarizBci6n" y "policiamiento" de las Fuerzas Armadas consiste
en definir y distinguir las políticas de defensa V de seguridad.
La política de defensa refiere a las acciones y medidas institu-
cionales decididas e implementadas por el gobierno nacional.
destinadas a prevenir o enfrentar distintos tipos de situacio-
nes de riesgo, conflictos o amenazas, potenciales o efectivas,
"
OERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONT'EM:GRO / TOKAlUAN
que provengan de agresiones estatales de origen externo, que
hagan peligrar la integridad territorial y la capacidad de autode-
terminación del Estado. Estas situaciones requieren del empleo
de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, como
instrumento estatal específico de apoyo.
Por su parte, la seguridad interior como política pública está aso-
ciada a la protección de la población, a garantizar el orden social,
para lo cual el Estado detenta dentro de su territorio el monopolio
legítimo de la violencia física. Las fuerzas policiales, cuyo empleo
es exclusivamente interno, constituyen la fuerza específica para
garantizarle al ciudadano una vida social en la que impere el orden
y también la previsibilidad, dada por la aplicación de un régimen
jurídico único en todo el territorio nacional (Saint Pierre, 2008).
Así pues, tanto la política de defensa como la política de segu-
ridad contribuyen a un estado de seguridad. Sin embargo, la
defensa tiene que ver con la protección del Estado frente a otras
naciones en un sistema internacional anárquico y competitivo,
siendo las Fuerzas Armadas el instrumento estatal específico para
garantizarla, mientras que la seguridad pública está asociada a
la protección de los ciudadanos al interior del Estado y el instru-
mento estatal específico para asegurarla son las fuerzas policiales.
Resulta oportuno señalar que no todos los países pre-
sentan el mismo sistema de defensa nacional. "Las Fuerzas
Armadas pueden estructurarse para hacer frente a amenazas
externas ylo internas al Estado" (Saín, 2001). El primer caso se
da cuando dichas Fuerzas están limitadas a tareas específica-
mente castrenses, y el segundo, cuando se les asigna funcio-
nes no militares, más vinculadas con cuestiones de seguridad
interna, ayuda humanitaria y asistencia social.
A los efectos del presente trabajo, cuando cuestiones de segu-
ridad interna, como las llamadas "nuevas amenazas", constitu-
yen hipótesis de empleo del instrumento militar, entendemos
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
que nos encontramos frente a un caso de "policiamiento" de
las Fuerzas Armadas. Contrariamente, cuando los cuerpos mili-
tares ven acotadas sus funciones estrictamente a los asuntos de
la defensa y, por ende, no se les asigna participación directa en
la conjuración de los citados nuevos flagelos, sostenemos que
se trata de un caso de "militarización" de las Fuerzas Armadas.
Política estadounidense
La gran estrategia de la primacfa estadounidense ha sido
acompañada con la definición de una lógica subalterna para
la región consistente en la denominada "doctrina de inseguri-
dad nacional". En virtud de la misma, Washington demanda a
los países latinoamericanos el "pollciamiento" de las Fuerzas
Armadas, es decir, su involucramiento en la lucha contra las
nuevas amenazas -que por su naturaleza esencialmente delic-
tiva pertenecen al ámbito de la seguridad pública-, desdibu-
jando así la división entre seguridad interna V defensa externa,
V planteando un entrecruzamiento entre las labores de los
cuerpos policiales V de las organizaciones castrenses.
Lo anterior encuentra su fundamento en Que, en la Posguerra
Fría, la principal preocupación de Washington en América Latina
pasó a ser la existencia de Estados con serias dificultades para
controlar y afrontar estas problemáticas dentro de sus propios
territorios. Como consecuencia de ello, desde los atentados del
1119 la acción externa de la Casa Blanca hacia el subcontinente
pasó a enfatizar cada vez más la asistencia materializada en la
provisión de armamento y adiestramiento para el combate de
los nuevos flagelos (Shulz, 2004, Loxton, 2007).
En este punto cabe advertir que la polftica estadounidense
hacia la región no es homogénea. La superpotencia ha esta-
blecido países prioritarios y compromisos selectivos para la
'"
DERGHOUGASSIAN/LAROCCAfMERKE/MONTENEGRO/TOKATUAN
distribución de la mencionada asistencia, en función de sus
intereses estratégicos. Los principales estados recipiendarios
de tal ayuda son las naciones de la Cuenca del Caribe, del área
andina y México.
En el caso argentino, resulta necesario aclarar que la lógica
subalterna impulsada por los Estados Unidos en la región no
se tradujo, como sí ocurrió en los mencionados países, en acti-
vidades concretas de financiamiento y asistencia de la super-
potencia dirigidas a agencias gubernamentales del sector de la
defensa nacional para promover un proceso de militarización
de la lucha contra las nuevas amenazas, sino que los mencio-
nados esfuerzos estuvieron destinados a los organismos de
seguridad de nuestro país, con responsabilidad directa en el
control y represión de estos flagelos (Montenegro, 2000). Sin
embargo, donde sí se verificó la intención estadounidense de
imponer su doctrina ha sido en los foros internacionales y en
la relación político-diplomática bilateral.
Sistema de defensa
La Argentina presenta en la actualidad un sistema de defensa
nacional caracterizado por una distinción categórica entre los
ámbitos de la defensa externa y la seguridad interna. Ello, como
reacción al modelo vigente desde mediados de la década del cin-
cuenta y principios de los años ochenta, según el cual la defensa
nacional abarcaba tanto "la protección frente a las agresiones
militares perpetradas por otros Estados como los riesgos surgi-
dos en la esfera de la seguridad interior" (Ministerio de Defensa,
2009). Este modelo, sustentado en la doctrina de la seguridad
nacional, permitió a las Fuerzas Armadas producir reiterados
golpes de Estado, instaurar dictaduras militares y desarrollar
una estrategia contrasubversiva destinada a controlar y repri-
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
mir el accionar de actores políticos y sociales opositores (Garré,
2006). Dicho modelo, que alcanzó su máxima expresión durante
la última dictadura mititar (1976-1983), sentó las bases para que,
con el regreso a la democracia en 1983, se reformulara el sis-
tema de defensa nacional, adoptando como criterios básicos la
supremacfa civil en los asuntos de la defensa -hasta entonces
reservados exclusivamente a los militares- y una clara diferen-
ciación entre esta última y la seguridad interior (Sain, 2001).
la mencionada reestructuración del sistema de defensa nacio-
nal fue cristalizada en un cuerpo normativo, cuyos pilares son la
Ley de Defensa Nacional (Ley N°23554 de 1988) -sancionada en
el marco de un amplio consenso social y polltico (Saln, 2000}- y
la Ley de Seguridad Interior (Ley N° 24059 de 1992). Tales nor-
mas diferencian claramente los campos materiales menciona-
dos y prohiben explfcitamente su interacción, salvo situaciones
excepcionales contempladas en sus propios lextos
1
.
la Ley W 23554 establece que la defensa nacional tiene por
finalidad "garantizar de modo permanente la soberanla e inde-
pendencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y
capacidad de autodeterminación; proteger la vida y la libertad
de sus habitantes". A tal efecto, define a la defensa nacional
como "'a integración y la acción coordinada de todas las fuerzas
7. A efectos de complotar la descripciÓn del plexo normativo que en nuestro
pafs se dio a partir de 1988 y hasta el afio 2002, contribuyendo a la diferencill-
ción de los ámbitos do lo defensa nacional y la segurIdad interior, es precIso
mencionor: el Dacrato N°660/96, que transfirió la Prefectura,la Gondarmorla y
la Dirección Nacional de Defensa Civil desde la órbita del Ministerio de Defensa
81 Ministerio del Interior; la Ley N° 24948 de Reestructuración de las Fuemls
Armadas Idel año 1998), que estableció ta!Catlvamentalos cuatro supuestos de
empleo del instrumenlo militar; y la ley N°25521 da Inteligencia Nacional Idel
al'lo 2001) -y su Decreto Reglamentario N°950/02-, qua dispuso que las cues-
tiones relativas 8 la pOlltica intarna del pars no podrén constituir an ningún
caso hipótesis de trabojo de los organismos de intaligencia militares.
"
OERGHOUGASS1AN I LAROCCA I MERItE I MONTENEGRO ITOKATUAN
de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requie-
ran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o
ofectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo".
La expresión Hagresiones de origen externo" fue objeto de
numerosos debates durante la década del noventa -vincula-
dos con la intención de emplear al instrumento militar en el
combate de las nuevas amenazas-, que se extendieron hasta
el año 2006, cuando la discusión quedó saldada con la sanción
del Decreto N°727/06 que, como veremos más adelante, expli-
citó que la agresión referida debe ser perpetrada por Fuerzas
Armadas de otro Estado.
Por otra parte, la Ley N° 24059 de 1992 concibe a la segu-
ridad interior como "la situación de hecho basada en el dere-
cho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y
el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantfas y la
plena vigencia de las instituciones del sistema representativo,
republicano y federal Que establece la Constitución nacional
H
.
Además, expresa que para alcanzar el estado de seguridad
interior, se emplearán "los elementos humanos y materiales
de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación".
En la misma linea, el Decreto N° 1273/92, reglamentario de
la ley de Seguridad Interior, aclara que la preservación de la
seguridad interior "remite al debido y más eficaz tratamiento
policial, preventivo o represivo, frente a desastres naturales
o causados por el hombre y a ilicitos que, por su naturaleza,
magnitud, consecuencias previsibles, peligrosidad o modali-
dades, comprometan la libertad, la vida, el patrimonio de los
habitantes, sus derechos y garantias, los servicios públicos
esenciales y, en particular, la plena vigencia de la Constitución
nacional y de las leyes dictadas en su virtud".
Argentina ha optado por distinguir enfáticamente los ámbi-
tos de la defensa nacional y la seguridad interior, basando tal
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
"
distinción en el origen V sujeto de la amenaza y en el instru-
mento especifico para responder a la misma. Mientras que la
defensa nacional está dirigida a repeler agresiones estatales de
origen externo V el instrumento estatal especffico para hacerlo
son las Fuerzas Armadas, la seguridad interior tiene que ver
con las amenazas al orden doméstico relacionadas con ilfcitos
o desastres y el instrumento estatal especffico para enfrentar-
las son las fuerzas policiales V de seguridad.
Sin embargo. cabe resaltar que el consenso político V social
que dio lugar al nuevo sistema de defensa nacional a partir del
año 1988 fue objeto de ciertos intentos de vulneración durante
la década del noventa, específicamente entre 1991 V 2002. Tales
acciones incluyeron principalmente declaraciones públicas de
los más altos funcionarios civiles V militares, contrarias a los
criterios legales vigentes, es decir, a favor de la intervención de
las Fuerzas Armadas en la lucha contra las nuevas amenazas,
La ambigüedad de los distintos gobiernos también se vio refle-
jada en la promulgación de ciertas normas y en el anuncio de
determinadas iniciativas oficialeS-.
8. A fin de ilustrar este argumento, citaremos brevemente las manifestaciones
más representatives en el sentido indicado. En 1990 V en el contoxto de una
polltica exterior orientada a forjar une releción especial con Estedos Unidos,
el entonces vicepresidente do le Nación, Eduardo Duhelde, sostuvo publica-
mente que en la lucha contra el narcotráfico necesario que las Fuerzas
Armadas realizaran tareas de inteligencl.!l, leles como I.!I detección radárica de
aviones lIogales o la localiz.!Ición de labor.!ltorios de eleboración de narcóticos
{emplazadosl en territorio (Citado on Saln, 2001). Más tarde. el propio
presidenta Menem oxpresó que los militares doblen plen.!lmente capaci-
tados V preparados para enfrentar a las nuevas agresiones que sufre el mundo
actU.!ll, como los fundamentelismos, la depredeción de los recursos neturales,
el narC01ráfico y el terrorismo (e/arin, 1997). Posteriormente,
bajo el gobierno do la Alianza y con la crisis económica y financiero como telón
de fondo, el ministro de Defenso Ricardo López Murphy se menifestó a favor
de modificar la normativa vigente a fin de habllltar e las Fuerz.!ls Armadas
"
OERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE / MONTENEGRO I TOKATUAN
Militarización
Desde el comienzo de su gestión el gobierno de Néstor Kirchner
se planteó la necesidad de repensar la polftica de defensa nacio-
nal. convocando para ello a un diálogo amplio y participativo
sobre este tema, a través de la sanción del Decreto N° 545 en
agosto de 2003, que dio inicio al proyecto "La Defensa Nacio-
nal en la Agenda Democrática". En este marco, se sentaron
las bases para, posteriormente, diseñar y poner en marcha un
proceso de modernización del sistema de defensa nacional.
Sin embargo, fue recién a partir de 2006cuando se comenzaron
a adoptar medidas concretas orientadas a avanzar hacia la pro-
fundización de la separación entre defensa y seguridad, restrin-
giendo el accionar de las Fuerzas Armadas al primero de dichos
campos. Ello se materializó mediante una producción legislativa
destinada a operacionalizar las normas ya sancionadas.
El primer paso en este sentido fue la sanción del Decreto
N°727 de 2006, reglamentario de la Ley de Defensa Nacional.
La formulación y promulgación de este decreto no constituyó
un dato menor si consideramos que lIeg6 18 años después
de sancionada la Ley de Defensa. Además de tornar operati-
vas cuestiones centrales del sistema de defensa establecidas
en la norma de 1988, el mencionado decreto procuró forta-
a inlervenir en el combalO & la$ nuevas omenazas, especialmente el narco-
tráfico, aseverando que ·sl cambio la coracterlstica de la amenlllll, entonces
tendrla que cambiar el marco legislativo para enfrentarla· (Le Nsci6n. 2000).
Posteriormente. el nuevo titular de la mencionada cansro, Horacio Jaunarena,
propuso fusionsr la Armada Argentina -una institución con funciones propias
del émbito de la defensa- con la Prefectura Naval Argentino -una orgonllo,
ción con atribuciones especIficas en el campo de la seguridod interior-, dando
lugar a una sola fuerza militar-policial denominada -Marina Argentinl!t-. Paro
un análisis más exhaustivo sobre las manifestacIones contrarias a los criterios
legales vigentes en la materia durante el periodo señehldo, recomendamos
consultaf Saln (2001), Diamint (2008) V Larocca (2010).
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
"
lecer el gobierno civil de la defensa y definir con precisión
las misiones y funciones del instrumento militar, al que le
asignó la inequívoca responsabilidad primaria de la defensa
contra agresiones militares estatales externas (Ministerio de
Defensa, 2007). A los efectos de eliminar cualquier interpre-
tación en contrario. entre los "considerandos" del decreto se
afirma que Hdeben rechazarse enfáticamente todas aquellas
concepciones que procuran extender y/o ampliar la utilización
del instrumento militar hacia funciones totalmente ajenas a
la defensa, usualmente conocidas bajo la denominación 'nue-
vas amenazas'''. Tal como lo explicara el entonces subsecre-
tario de Asuntos Militares del Ministerio de Defensa. Germán
Montenegro (2006), el conjunto de amenazas de naturaleza no
militar asociadas al terrorismo internacional y a las diversas
modalidades de la criminalidad organizada deben ser aten-
didas por medio de las agencias estatales que legal y funcio-
nalmente están preparadas para ello: las fuerzas policiales,
las fuerzas de seguridad federales y los organismos de inte-
ligencia especializados. Ello, sin perjuicio de que las Fuerzas
Armadas puedan contribuir eventualmente con tales agencias
cuando asf lo requiera el sistema de seguridad interior y de
acuerdo con la normativa vigente.
Otra norma complementaria que reforzó el enfoque de
separación entre defensa y seguridad es el Decreto N" 1714 de
2009. mediante el cual se aprobó la "Directiva de Politica de
Defensa Nacional", el documento de más alto nivel de planea-
miento. del que se derivan los principales lineamientos de la
polltica del sector. Este decreto es importante en términos de
la dimensión que nos interesa estudiar. debido a que incluye
un diagnóstico y apreciación del escenario de defensa global y
regional actual, que expresa la visión del gobierno argentino.
En este marco, si bien se reconoce el desarrollo de situaciones
"
DERGHOUGASSlAN I LAROCCAJ MERKE I MOmENEGRO ITOKATUAN
_J
de naturaleza no militar, con capacidad para incidir de manera
significativa en la seguridad internacional y regional, tales
como diversas modalidades de la criminalidad organizada, se
deja claramente expresado que el abordaje de tales fenóme-
nos en nuestro país no corresponde a las Fuerzas Armadas.
Otro avance normativo orientado a profundizar la diferen-
ciación entre las tareas de seguridad interna y defensa nacio-
nal fue el reordenamiento del Sistema de Inteligencia para la
Defensa. En este sentido, en 2006 se dictaron las Resoluciones
del Ministerio de Defensa W 381 y W 386, orientadas a refor-
zar la prohibición que rige para el instrumento militar en esta
materia, reiterando que a la cartera castrense le corresponde
únicamente la producción de inteligencia estratégica militar,
y colocando definitivamente bajo la órbita y conducción del
Ministerio de Defensa las actividades de inteligencia de las
Fuerzas Armadas. En suma, la producción normativa aquí rese-
ñada, destinada entre otras cuestiones a restringir el accionar
militar al ámbito de la defensa nacional, dio lugar a un proceso
de "militarización" de las Fuerzas Armadas, es decir, al retorno
de las mismas a su misión primaria.
En este punto, resulta oportuno señalar que la evolución
de la política de defensa argentina en los aspectos resumi-
dos hasta aquí permite notar, en términos de la teoría de
las relaciones civil-militares
9
, que durante los gobiernos de
Alfonsín y de Menem, si bien se había logrado la subordina-
ción castrense a la institucionalidad democrática, no se con-
siguió avanzar en la ejecución de la conducción civil efectiva
y específica sobre los asuntos defensivo-militares. A pesar de
9. Para mayor información sobre la teoria de las relaciones civil-militares en
América latina, ver Marcelo Sain (1999; 2011) V Ernesto López (1994).
LA DEFENSA EN El SIGLO XXI
lo dispuesto en las normas, persistfa una autonomia militar
funcional V una delegación de hecho de la conducción de los
temas de esta cartera en las autoridades castrenses. Sólo a
partir del año 2006, bajo el gobierno de Néstor Kirchner, se
comenzaron a implementar medidas orientadas al ejercicio
efectivo y competente de la conducción gubernamental, eje-
cutiva V legislativa, sobre las Fuerzas Armadas, avanzando
as' hacia el control objetivo de las autoridades civiles sobre
las organizaciones castrenses, indispensable para la consoli-
dación democrática (Montenegro, 2011).
Posición argentina
Tal como hemos anticipado más arriba, en el marco de la
alternativa estratégica de soft-balancing atenuado frente a los
Estados Unidos, Argentina ha demostrado un comportamiento
resistente a la doctrina de inseguridad nacional promovida por
Washington en la región como parte de su gran estrategia de
la primacía. Este comportamiento ha quedado evidenciado
tanto en los foros multilaterales como en la dimensión político-
diplomática bilateral.
En el ámbito multilateral, una de las instancias iniciales en
las que se pudo observar la existencia de intereses divergen-
tes en esta materia fue durante la Conferencia Especial sobre
Seguridad, celebrada en la ciudad de México en el mes de
octubre de 2003. En ese contexto, se planteó la necesidad de
actualizar el concepto de seguridad hemisférica para incluir a
las nuevas amenazas V, además, Estados Unidos intentó impo-
ner su preferencia a favor del recurso al instrumento militar
para hacer frente a las mismas. Consecuentemente, Argentina
concretó una alianza informal con Brasil V México para impedir
que la visión estadounidense prosperara, adoptando un claro
"
OERGHOUGA$SIAN f I.AROCCA f MERICE I MONTEN'EGRO f TOAATUAN
comportamiento de soft-balancing, basado en las restriccio-
nes del ordenamiento legal interno. Como resultado de ello,
la "Declaración sobre Seguridad en las Américas
H
(OEA 2003),
suscripta por los países participantes de la mencionada con-
ferencia, consagró una nueva definición de seguridad para el
hemisferio que pasó a incluir tanto las amenazas tradicionales
como las nuevas amenazas. Sin embargo, los Estados ameri-
canos no llegaron a un acuerdo respecto de las estrategias de
respuesta ni sobre los instrumentos adecuados para enfren-
tar cada una de ellas, (ViJlagra Delgado, 20071. Esta diferencia
quedó plasmada en el texto de la mencionada "Declaración".
Argentina también se opuso al intento estadounidense de
que la Junta Interamericana de Defensa se ocupara de temas
como el terrorismo y el narcotráfico, cuyo abordaje, nuestro
pars considera, compete a los organismos especfficos, es decir,
al Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) y a la
Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas
(CICAD). En esa dirección, la "Declaración" citada precedente-
mente ratificó que "corresponde a los foros especializados de
la OEA, interamericanos e internacionales desarrollar la coope-
ración para enfrentar estas nuevas amenazas".
El rechazo a la participación del instrumento militar en la
lucha contra las nuevas amenazas también fue evidenciado
en la dimensión político-diplomática bilateral. A modo ilustra-
tivo, en ocasión de su visita a los Estados Unidos en el mes
de septiembre de 2009, la entonces ministra de Defensa, Nilda
Garré, expuso ante la Universidad Nacional de Washington
los lineamientos del proceso de modernización del sistema
de defensa nacional implementado en Argentina, enfatizando
que la "piedra angular de esta reforma es la Ley de Defensa
Nacional
H
, la cual "veda la intervención de las Fuerzas Arma-
das en asuntos políticos internos y regula, desde una perspec-
LA DEFENSA EN El SIGLO XXI
"
tiva restrictiva, la participación militar en seguridad interior"
(citada en Ministerio de Defensa, 2010). En virtud de ello, la
funcionaria anunció que le había planteado al secretario Gates
la necesidad de actualizar "los términos que rigen las relacio-
nes de cooperación entre la Argentina y los Estados Unidos
en materia de defensa", dado que "los principales acuerdos
(, .. 1 fueron suscriptos por ambos gobiernos en 1956, 1960 Y
1964". En este sentido, agregó que "muchos de los contenidos
de tales instrumentos y sus posteriores convenios específicos
involucran temas y actividades tfpicas de concepciones asocia-
das a la Guerra Fría, a aspectos relativos a la seguridad interna
del país, a actividades o intercambios de inteligencia en mate-
rias hoy vedadas a las Fuerzas Armadas, como narcotráfico,
terrorismo y otras amenazas a la seguridad".
Así pues, del análisis realizado surge que es posible cons-
tatar para el caso argentino la existencia de cierta correlación
positiva entre la dimensión de política de defensa interna, con-
sistente en la profundización de la separación de los campos
de la defensa nacional y la seguridad interior, y un aspecto
de la opción estratégica de soft-ba/ancing atenuado frente
a los Estados Unidos, dado por la resistencia a la intención
de la Casa Blanca de convertir en una doctrina hemisférica el
empleo del instrumento militar para el combate de las nue-
vas amenazas. En este sentido, observamos que si bien las
acciones en materia de polftica castrense no respondieron
principalmente a motivaciones externas, lo cierto es que han
contribuido al posicionamiento externo argentino, tanto en el
ámbito multilateral como en la relación bilateral. donde nues-
tro pais utilizó como un argumento para sustentar discursiva-
mente la propia posición y coordinar acciones diplomáticas
informales contrarias a la voluntad estadounidense la existen-
cia de restricciones legales internas.
"
OERGHOUGASStAN IlAROCCA I MERKE I MONTE NEGRO ITOKATUAN
REFLEXIONES FINALES
Como primera reflexión final del presente trabajo, resulta
oportuno introducir algunas consideraciones sobre la incon-
veniencia de policializar el instrumento militar, a pesar de que
algunos Estados de América Latina han avanzado en el sentido
de las preferencias de Washington, sobre todo a partir de 2001.
Buena parte de los expertos sudamericanos coinciden en que
los problemas tales como el narcotráfico, el terrorismo y las
migraciones ilegales constituyen asuntos propios del campo
de la seguridad interior, y sostienen que pretender combatir-
los con los cuerpos militares no sólo no resulta efectivo sino
que además genera importantes riesgos, especialmente para
naciones como las latinoamericanas, con un pasado reciente
vinculado a dictaduras militares (Mathías y Fazio, 2004; Dia-
mint, 2007; Villagra Delgado, 2007; Tokatlian, 2010).
Es de destacar que las Fuerzas Armadas no están prepara-
das para enfrentar a los nuevos flagelos no militares. Su función
básica reside en proteger la soberanía del país, una tarea emi-
nentemente de defensa, para la que se preparan en la lógica de
aniquilar al enemigo. Esta última implica una especialización,
un poder de fuego, un entrenamiento, una doctrina y una orga-
nización totalmente diferentes a la lógica que debe inspirar a las
fuerzas policiales (Garré, 2008).
De manera que la asignación a las Fuerzas Armadas de
roles que no les son propios -como tareas relacionadas con
el cumplimiento de las leyes y con la vigilancia interna- con-
lleva el riesgo de desnaturalizar la función específica de aque-
llas, que es prepararse para enfrentar a un país enemigo.
Ello conduce a su desprofesionalización y a la posibifidad de
ser infiltradas por la corrupción que generan delitos como el
narcotráfico y el crimen organizado, tal como se observa en
algunas experiencias latinoamericanas (Vargas Llosa, 2010).
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
Si esto último ocurriera, representaría un gran problema,
considerando que las Fuerzas Armadas constituyen la última
reserva de una nación para su defensa. Asimismo, debemos
advertir que la militarización de la respuesta para combatir las
nuevas amenazas tampoco resulta efectiva, debido a que no
contempla los componentes políticos, sociales V económicos
que el abordaje de una problemática tan compleja requiere
para su resolución (Busso, 2007).
Adicionalmente, desde el punto de vista de la teorla de las
relaciones civil-militares en clave latinoamericana. atribuir
a las Fuerzas Armadas misiones militares limitadas o no a
las funciones castrenses condiciona el patrón de relaciones
civil-militares resultante en cada caso y, por ende, afecta la
posibilidad de ejercer un efectivo gobierno civil de la política
de defensa. Según Desch (Saín, 2001), "las Fuerzas Armadas
que desarrollan exclusivamente misiones militares externas
permiten estructurar patrones saludables de relaciones civil-
militares, es decir, relaciones civil-militares asentadas en el
control objetivo y en la conducción civil sobre los militares
I. .. l. Al contrario de ello. aquellas fuerzas castrenses que com-
binan las misiones externas con misiones internas no milita-
res dan lugar a ciertas 'patologías' que tienden a complicar
y empobrecer las relaciones civil-militares, debido a que ello
conduce a la 'politización' de los militares y de esas relaciones
(, .. 1. tal como ha ocurrido en los paises del Cono Sur de Amé-
rica Latina durante los años setenta".
Lo anterior está directamente asociado con la institucio-
nalidad democrática. En este sentido, la superposición entre
funciones militares y policiales no sólo complica la efectiva
conducción civil, sino que recrea viejas tradiciones de control
militar sobre la ciudadanfa y fortalece las capacidades represi-
vas y coercitivas, erosionando la institucionalidad democrática.
"
DERGHOUGASSlAN IlAROCCA I MERKE I MONTENEGRO ITOKAlUAN
Una segunda reflexión final, tal vez la más importante, está
relacionada con el argumento central del presente articulo y
consiste en que la creciente separación de los ámbitos de
la defensa y de la seguridad en el ordenamiento jurídico de
nuestro pars constituye la piedra angular o el caso de prueba
de la adopción del soft-bafancing atenuado, como opción
estratégica frente a la gran estrategia de la primacia estado-
unidense. Ello, en virtud de que esta dimensión interna tiene
un impacto en la relación bilateral, donde entran en juego
intereses prioritarios para ambas partes, que a partir de cierto
punto resultan contrapuestos.
Uno de los objetivos principales de los Estados Unidos en
relación con los pa(ses de la región pasa porque estos adopten
la "doctrina de la inseguridad nacional", es decir, el empleo del
instrumento militar en la lucha contra las nuevas amenazas. Es
justamente a través de esta lógica subalterna que la gran estra-
tegia de la primacía se hace presente en América Latina.
Por su parte, las autoridades argentinas comparten con las
de Washington el interés de hacer frente a los nuevos flagelos
transnacionales, pero disienten respecto de los instrumentos
para dar respuesta a los mismos. Para Argentina, las nuevas
amenazas son asuntos propios del ámbito de la seguridad inte-
rior y el instrumento estatal específico para enfrentarlas son
las fuerzas policiales y de seguridad.
Si bien es cierto que durante el período 1991-2002 existió un
intenso debate interno en el que altos funcionarios civiles y mili-
tares, nacionales y extranjeros, se pronunciaron a favor del poli-
ciamiento de las Fuerzas Armadas, también debemos advertir
que las gestiones de gobierno que tuvieron lugar en ese lapso
culminaron sin que se legitimara el recurso al instrumento mili-
tar para la conjuración de las nuevas amenazas. De esta manera,
el consenso politico y social en materia de defensa. que data de
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
"
la década del ochenta, sostuvo su vigencia. El indicador más
importante de ello es Que la Ley de Defensa Nacional no fue
modificada durante el periodo mencionado y Que las iniciativas
destinadas a vulnerarla no lograron prosperar.
Más tarde, con la llegada de las administraciones de Kirchnery
de Fernández de Kirchner no sólo se mantuvo el ordenamiento
jurfdico inspirado en el precitado consenso, sino que se buscó
garantizarlo a través de la producción de normativa destinada
a operacionalizar y complementar la legislación existente, ten-
diendo a la militarización de las Fuerzas Armadas.
De este modo, podemos decir que, por su persistencia en
el tiempo, a pesar de los cambios de gobierno, la separación
entre los campos de la defensa nacional y la seguridad interior
en Argentina se aproxima bastante a lo que se conoce como
una política de Estado.
Además, esta dimensión endógena de la estrategia de soft-
balancing atenuado, vale decir poco estudiada, ha contribuido
a que el gobierno argentino pudiera ejercer una resistencia
efectiva frente a la polftica de Washington a favor del policia-
miento de los cuerpos militares. ya que al encontrar sustento
en nuestra historia y en nuestro ordenamiento jurldico interno.
le imprimió consistencia a la posición argentina sobre este
tema en el contexto internacional.
Sin embargo, debemos advertir que no sólo durante la
década del noventa se constataron voces a favor del po licia-
miento del instrumento militar, sino que más recientemente
también aparecieron pronunciamientos en esa dirección. El
dato importante es Que estos planteas provinieron de reteren-
tes del espacio polltico bipartidista que dio lugar al consenso
básico en materia de defensa en la década del ochenta. Especí-
ficamente. nos referimos tanto a las declaraciones públicas de
los ministros de Defensa del gobierno de la Alianza -Ricardo
.,
OERGHOUGASSIAN / LAflOCCA/ MERKE I MONTENEGRO ITOKAT1JAN
López Murphy y Horacio Jaunarena-, detalladas en el tercer
apartado, como a las de Carlos Menem y Eduardo Ouhalde
durante el año 2010.
En relación con esto último, el ex presidente Eduardo
Ouhalde expresó públicamente que "las Fuerzas Armadas
son necesarias y hay que darles participación" en la lucha
contra la inseguridad, "como en México y en Brasil" (citado
en Jnfobae, 2010). También el ex presidente Carlos Menem,
en consonancia con Duhalde, afirmó que "las Fuerzas Arma-
das deben salir a las calles y saturar las zonas más conflic-
tivas. Hay que cambiar en forma urgente las leyes para que
haya seguridad para todos los argentinos" (citado en Buenos
Aires Económico, 2010).
Lo cierto es que el discurso de los citados referentes no
ha logrado imponerse en el interior de sus partidos políticos.
Aún más, contrariamente a lo pretendido por tales actores, se
produjeron algunos hechos emblemáticos que fortalecieron y
apuntalaron la política vigente en la materia: la presentación
del Acuerdo para la Seguridad Democrática a fines de 2009, la
creación del Ministerio de Seguridad de la Nación en diciem-
bre de 2010 y el lanzamiento del Operativo Escudo Norte en
julio de 2011.
El Acuerdo para la Seguridad Democrática (ASO) consis-
tió en un documento presentado por un grupo multisectorial
ante el Congreso Nacional, como contrapeso a las posiciones
más represivas de combatir el delito y a las propuestas de
otorgar mayores atribuciones a los cuerpos policiales -cues-
tiones promovidas principalmente desde el gobierno de la
provincia de Buenos Aires y por el jefe de Gobierno porteño-o
La iniciativa estaba orientada a advertir sobre la inconvenien-
cia de reeditar políticas probadamente desacertadas y fraca-
sadas, y obtuvo un amplio apoyo, contando con la firma de
LA DEFENSA EN El SiGlO XXI
"
más de doscientos dirigentes políticos, referentes de la Justi-
cia y de organizaciones sindicales, titulares de organismos de
derechos humanos, renombrados especialistas en la materia
y destacadas personalidades académicas (Página/12, 2010).
Cabe aclarar que, si bien esta iniciativa no tuvo por objetivo
profundizar la distinción entre los campos de la seguridad
interior y la defensa nacional, la reforzó de facto, mostrando
el compromiso político y social existente con los principios
que la sustentan 10.
El segundo acontecimiento emblemático ocurrió a mediados
de diciembre de 2010, con la creación por parte del gobierno
de Cristina Fernández de Kirchner del Ministerio de Seguridad
de la Nación", un área que hasta entonces habfa permanecido
bajo la órbita del Ministerio de Justicia, con rango de Secreta-
ria. De esta forma, por primera vez en Argentina se le otorgó a
la temática de la seguridad interior un nivel ministerial, preser-
vando y profundizando la institucionalización de la separación
de la misma respecto del ámbito de los asuntos castrenses.
Asimismo, la designación de Nilda Garré como titular de la
nueva cartera mostró la intención oficial de adoptar una polí-
tica garantista para abordar la problemática de la inseguri-
dad, alejándose del enfoque de "mano dura" propuesto por
10. Por ejemplo, uno de los puntos del Acuerdo propicia un ·sistema de forma·
ción y capacitación policial no militarizado· (P¡jgln8/12, 2010), promoviendo
alejar les précticas militares del campo de la seguridad interior.
11. El citado organismo fue creado mediante 01 Decreto N- 199312010, publi-
cado en et Soledn Oficial el 15 do diciembre de 2010. la medida promulgada
tuvo lugar luego de una sucesión de hechos de violencia policial que en los
meses antorloros hablan puesto en evidencia la crisis del sistema de seguridad
y el fracaso de la modalidad do 8utogesti6n do las fuerzas policiales, tanto a
nivel provincial como nacional. El factor dotan ante fue el accionar de la Policia
Federal y de la Pollcra Metropolitana en el conflicto por la ocupación del Par-
que Indoamoricano en Villa Soldati, que derivó en la mueno do tres personas.
"
DERGHOUGASSIAN I LAAOCCA J MERKE ,MONTENEGRO fTOKATUAN
determinados sectores políticos y sociales de centroderecha.
Adicionalmente, se planteó el objetivo de formular políticas
integrales para el sector y de llevar adelante reformas destina-
das a garantizar la conducción política del sistema federal de
seguridad. Estas iniciativas fueron recibidas con beneplácito
por la alianza multisectorial que suscribió el ASO (Sabbatella,
citado en Télam, 2010).
En tercer lugar, debemos destacar el lanzamiento del Opera-
tivo Escudo Norte a mediados de 2011. A través del Decreto W
1091 de ese año, el gobierno nacional puso en marcha un plan
destinado a incrementar la vigilancia y el control del espacio
terrestre, fluvial y aéreo en las fronteras noreste y noroeste
del país, como parte de una política para combatir delitos vin-
culados con el tráfico ilícito de drogas, la trata de personas y
el contrabando de bienes. Esta medida fue articulada por el
Ministerio de Seguridad y estableció la participación de las
Fuerzas Armadas en el operativo. A fin de despejar cualquier
tipo de dudas, el ministro de Defensa, Arturo Puricelli, efectuó
declaraciones públicas aclarando que en el marco del plan "lo
único que hacen las Fuerzas Armadas es controlar el tránsito
aéreo, y cuando detectan vuelos irregulares, transmiten los
datos a las fuerzas de seguridad, que son Gendarmería y Pre-
fectura", para que estas intervengan según sus competencias
(Tiempo Argentino, 2011). De esta manera, el instrumento mili-
tar contribuye con el sistema de seguridad interior de acuerdo
con la normativa vigente, dando continuidad y reforzando la
política estatal en materia de defensa nacional.
Para concluir, resulta necesario mencionar que, en la coyun-
tura electoral del año 2011, Y pretendiendo desconocer la
batería de medidas en contrario adoptadas por el gobierno
nacional a partir del año 2006 y del gran respaldo político
y social con el que cuentan tales políticas, una vez más los
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
83
candidatos y representantes de los espacios políticos pro-
motores del involucramiento de las Fuerzas Armadas en
asuntos de seguridad interna replantearon su posición en el
debate político nacionallz. Sin embargo, dichas voces fueron
nuevamente sofocadas; en osta oportunidad, tras el apoyo
expresado por el pueblo argentino a la gestión de Cristina
Fernández, otorgándole una victoria rotunda en las eleccio-
nes presidenciales del 23 de octubre de 2011 con el 54 por
ciento de los votos.
Asr pues, de cara a un nuevo mandato, debemos esperar
una continuidad y consolidación del consenso básico de la
democracia en materia de defensa y de los principales ejes que
definen a la poHtica actual para el sector, especialmente en lo
que hace al interés del presente trabajo, es decir, la categó-
rica separación entre defensa externa y seguridad interna, y la
plena conducción política de los asuntos del área.
En virtud de esto último, también es posible prever una conti-
nuidad en la posición argentina de resistencia, en el plano polí-
tico-diplomático, a la preferencia estadounidense de expandir
en la región su doctrina de inseguridad nacional.
No obstante, y pese a los diversos contratiempos que tuvie-
ron lugar entre los dos países durante el año 2011
13
, se augura
12. En este sentido, por caso, el candidato a presidenta de lo Noción Eduardo
Duholde, en diversas entrevistas realizadas entre febrero y octuhra de 2011,
expresó que ·se requiere adecuar la legislación para permitir el valioso aporte
de las Fuenas Armadas paro enfrentar las nuevas amannzas provenientes dal
terrorismo, el narcotréfico V el crimen internacionalmente organizado" (lnfor·
madorPublico.com, 20111.
13. Como los Incidentes ocasionados por el avión militar norteamericano
reQuisado en el pals en febrero do 2011 V In decisión del presidonto Barack
Obama de no vIsitar 111 Argontine on su gira por le región en el mos de mano
del mismo afio.
..
OERGHOUGASSIAN IlAROCCAI MERICE I MONTEN'EGRO I TOKATUAN
una recomposición de la relación bilateral. pues no pasa inad-
vertido para los Estados Unidos que la victoria electoral de
Cristina Fernández no sólo le otorga un importante respaldo
favorable a su capacidad de gestión a nivel interno, sino tam-
bién un reconocimiento a nivel regional e incluso mundial que
posiciona al país en un lugar de cierto peso, generando el inte-
rés de la superpotencia. Por su parte, se espera que Argentina
mantenga su política externa de colaboración y resistencia
frente a las preferencias de Washington, en función de sus inte-
reses nacionales y regionales.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
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LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
El ENTORNO GLOBAL
JUAN GABRIEL TOKATLlAW
El propósito fundamental de este texto es abordar el estado
actual y la proyección de corto plazo de la política mundial
para poder situar las condiciones en que se desenvuelven la
defensa y la integración en América Latina. En esa dirección,
se tratarán de observar dos aspectos centrales: el alcance polí-
tico de la crisis económico-financiera de 2008-2011 y algunas
tendencias principales que, antes que aquella y hacia el futuro,
se divisan como notas sobresalientes del escenario contempo-
ráneo. Cabe remarcar que este escrito pretende introducir una
lectura de lo mencionado desde el ángulo de las relaciones
internacionales. Asimismo, es importante indicar que se busca
combinar una mirada histórica y una perspectiva comparada,
al tiempo que se intentan analizar tanto la dinámica estructural
como la contingencia coyuntural.
.. Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Di Tefla.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
LA CRISIS
En ese sentido. para comprender mejor el sistema global y
sus manifestaciones clave es imperativo remitirse a la crisis
económico-financiera de 2008-2011. A pesar de que para algu-
nos esta crisis ha cedido y. en consecuencia. la percepción de
que ella generarla una fuerte depresión y tendrfa efectos dra-
máticos en la economfa politica mundial ha perdido fuerza,
lo cierto es que esa es una mirada excesivamente optimista:
nada indica que las más importantes economlas de Occidente
se hayan estabilizados. que las tradicionales locomotoras del
comercio internacional se hayan recuperado, que los ajustes
adoptados en Estados Unidos y la Unión Europea resulten
sostenibles. y que Washington y Bruselas tengan sus casas en
orden. tanto en términos productivos e institucionales como
sociales. En esencia, esta crisis expresa y dinamiza una redis-
tribución del poder internacional y es esta su característica
politica más relevante.
Nos encontramos ante la constatación del traslado del cen-
tro del poder desde Occidente hacia Oriente y de un reaco-
modo de la influencia desde el Norte hacia el Sur. El auge de
Asia, que era una tendencia observable y previsible frente a
la reaparición de China e India como actores dinámicos en la
economía global, se ha acelerado y profundizado. Este resurgi-
miento asiático. en el inicio del siglo XXI, se comprende mejor
si se tiene en cuenta que en el siglo XI Asia detentaba más del
70 por ciento del Producto Bruto mundial. Este gradual y deci-
sivo tránsito del locus de poder (¿un nuevo reequilibrio o un
viraje decisivo?) está acompañado de ciertos procesos especI-
ficas que conviene subrayar.
Desde mediados del siglo XX la dinámica demográfica más
significativa se localiza en Asia. Al repasar los indicadores. se
observa que el factor demográfico ubica a Oriente en un lugar
"
DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTE NEGRO I TOKATUAN
destacado y, particularmente después del fin de la Guerra
Fría, se hizo evidente que también la dinámica geopolítica se
traslada en la dirección de Asia. Esto significa que Europa, el
anterior escenario de potencial gran confrontación en el marco
de la bipolaridad soviético-estadounidense, resulta menos
preponderante, y los asuntos centrales de Asia y del Pacífico
empiezan a cobrar más trascendencia porque lo que allí ocurre
en términos de paz y guerra tiene un efecto sistémico y no sólo
regional o continental. El eje principal de la geopolítica pasó
a ubicarse en Asia. En los últimos años a esta situación se le
unió el crecimiento económico así como la capacidad cientí-
fica, tecnológica y productiva. Frente a un Occidente cada vez
más ocioso, especulativo, despilfarrador y que perdía su diná-
mica creativa, surgía con gran fuerza un Oriente industrial e
industrioso. Aunque, simultáneamente, el declive de uno y el
ascenso del otro se produjeron en clave ruinosa para el medio
ambiente planetario.
Entonces, la demografía, la geopolítica y la economía se
orientan así cada vez más en dirección a Asia. La presente cri-
sis económico-financiera ahonda y complejiza ese proceso.
Este es un dato crucial, ya que toda redistribución de poder
implica una pugna: nadie pierde o gana poder de manera gra-
tuita. Cuando el centro de poder se ha movido en el seno de
Occidente, los costos han sido elevados. El fin de la hegemo-
nía británica y el comienzo de la estadounidense generaron
un difícil proceso de reacomodo y conflictividad. Es de espe-
rar, en consecuencia, que la mutación de poder de Occidente a
Oriente no esté exenta de disputa y tensión. No se trata de for-
zar una analogía inexorable. sino de observar el pasado como
modo de eludir su repetición.
En ese contexto, existen elementos tanto inquietantes como
alentadores. Por una parte, en Asia se ha produc"ldo en las
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
últimas décadas el mayor número de casos de proliferación
nuclear: el tácitamente aceptado por Occidente, Rusia y China
arsenal nuclear de Israel; las toleradas pruebas nucleares de
India y Pakistán; el limitado programa nuclear de Corea del
Norte, y la cuestionada ambición nuclear de Irán. Oc persistir
el fracaso de las iniciativas globales y regionales de desarme
ante las inconsistencias de las políticas de no proliferación de
las potencias nuc'leares y si se concreta el proyecto iranl, habrá
importantes incentivos para que más naciones del continente
-por ejemplo, Arabia Saudita, Turquía, Indonesia y Japón, entre
otras- opten por proliferar. Asimismo. cabe recordar el delicado
entrecruzamiento de múltiples y diversos dilemas de seguridad
asiáticos: entre las dos Coreas, entre Japón y China, entre China
y Rusia, entre Pakistán e India, entre India y China, entre diver-
sos paises de Medio Oriente, para mencionar apenas algunos de
ellos; muchos históricos, la mayorla latentes. Adicionalmente,
es relevante observar que el principal poder emergente de Asia
-China- muestra en los últimos años severos problemas socia-
les internos: se han incrementado las protestas y el desorden
público, se ha agudizado la desigualdad, ha aumentado el delito
y se ha ampliado la brecha de ingresos rural-urbana; todo lo
cual coloca constreñimientos y retos al vertiginoso ascenso de
Beijing. A su vez, el papel de los Estados Unidos es de enorme
impacto: por ejemplo. Washington puede entorpecer el sensible
equilibrio de poder en el este de Asia, impedir un regionalismo
asiático en el que los Estados Unidos jueguen un papel discreto
o estén ausentes, convertirse en un generador de mayor insegu-
ridad como ha sido su presencia en Irak y Afganistán, y provocar
en el área. adrede o involuntariamente, nuevas fricciones que
deriven en más conflictividad.
Por otra parte, hay factores moderadores. Si se toman en
consideración los últimos ciento cincuenta años, se comprueba
"
OERGHOUGASSlAN I LAAOCCA I MERKE I MONTEr-lEGRO ITOKATUAN
que Occidente ha sido más bélico e inestable Que Oriente. Si
bien esto no quiere decir que en Oriente no haya habido com-
petencia, que Japón no haya sido, en su momento, un violento
actor revisionista y que no hayan existido guerras entre varios
países, los niveles de belicosidad han sido más altos y virulen-
tos en Occidente. Adicionalmente, el ascenso de China en el
último cuarto de siglo ha tenido connotaciones más pacíficas
que revisionistas y no ha implicado una amenaza para la paz
y la seguridad internacionales. Por ejemplo, y a modo de indi-
cador de su relativo ajuste a las "reglas de juego" y de su pon-
deración en el uso de un instrumento diplomático de poder,
China es el miembro permanente del Consejo de Seguridad de
la ONU que menos ha recurrido al veto; apenas 7 veces (2,66
por ciento del total), frente a 125 de la Unión Soviética/Rusia,
82 de los Estados Unidos, 32 de Gran Bretaña y 18 de Francia.
En ese marco, los países vecinos de China han desplegado
una variedad de estrategias -bandwagoning, bafancing y hed-
ging, en clave anglosajona- para incidir sobre dicho ascenso,
no tanto para impedirlo o transformarla, sino para canalizarlo
a los fines de reducir la incertidumbre política, asegurar la
flexibilidad diplomática y afianzar los beneficios económicos.
Por último, han surgido nuevos modoS de articulación regio-
nal que, en el campo de la seguridad, pueden tener efectos
provechosos. Por ejemplo, la creación en 2001 de la Organi-
zación de Cooperación de Shanghái (China, Rusia, Kazajis-
tán, Kirguistán, Tayikistán y UzbekistánL a la que se sumaron
miembros observadores (India, Irán, Mongolia y Pakistán) y
socios para el diálogo (Bielorrusia y Sri Lanka), se ha consti-
tuido en un foro significativo que pretende generar confianza
mutua y estabilidad regional; lo cual, a su vez, apunta a limitar
la potencialidad de una intervención estadounidense directa
en los linderos de Ch·,na y Rus·,a, en particular.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
Otro dato elemental en cuanto al tema de la redistribución
de poder es la comprensión ingenua, o apresurada, de lo que
algunos han llamado el fin de la unipolaridad y la consolida-
ción de la multipolaridad -tal como en su momento se pro-
clamó el fin de la historia y el declive de las ideologfas-. Esa
es una visión limitada y confusa de la cuestión de la distribu-
ción de poder, porque no da cuenta de las complejidades y
contradicciones actuales. Si se mira el sistema internacional
en su dimensión militar, para poner un ejemplo, sin duda no
se asiste a una condición multipolar. Un indicador de lo afir-
mado es el último presupuesto de defensa del presidente
George W. Bush y el primero del presidente Barack Obarna
(que son idénticos en materia militar): estos equivalen a la
suma de los presupuestos de defensa de los restantes ciento
noventa y un países con asiento en Naciones Unidas. Ahora
bien, esta equivalencia es, estrictamente hablando, errada,
pues sólo contempla el presupuesto militar que corresponde
al Departamento de Defensa. Si se agregan gastos adicionales
de seguridad contemplados, entre otros, en los Departamentos
de Estado, Energfa, Tesoro y Homeland Security. la cifra efec-
tiva del presupuesto militar anual de los Estados Unidos es
superior. Así. los gastos del Departamento de Defensa para el
ano fiscal 2009 fueron 636.500 millones de dólares. pero si se
agregan los ftems vinculados a la seguridad de otras agencias.
el total fue de 1.027.500 millones de dólares.
El presupuesto del Departamento de Defensa aprobado en
2010 fue de 725 mil millones de dólares. Cabe aclarar que el
incremento real de los presupuestos de defensa entre 1998 y
2010 ha sido del 52 por ciento y del 95 por ciento. si se inclu-
yen los costos adicionales por guerras. Los cálculos de gas-
tos en defensa de la administración Obama para el perfodo
2010-2017 son de aproximadamente 5 trfllones de dólares, lo
".
DERGHOUGASSIAN f lAROCCA f MERKE f MONTENEGRO f TQKATUAN
cual implica que los promedios anuales de los presupuestos
del Departamento de Defensa fueron de 380 mil millones de
dólares durante Clinton y 582 mil millones de dólares durante
Bush (hijo), y serían de 601 mil millones de dólares durante
Obama. Otro indicador que refuerza la capacidad de proyec-
ción de poder de los Estados Unidos es el número de bases
que posee en el extranjero: en la década del noventa, tuvo
entre 720 y 725; más tarde, el total aumentó a 770 en los años
2000, y ya para 2008 ascendía a 826 bases de diferentes tipos,
entre pequeñas, medianas y grandes. A ello se debe añadir
que a la existencia de 4 comandos funcionales y 5 comandos
geográficos se ha agregado en 2007 el United States Africa
Command. Ninguna otra potencia o coalición de poderes
posee ese dispositivo de despliegue y presencia. Estos indi-
cadores militares no se toman en cuenta con frecuencia o se
confunden con la aptitud de alcanzar metas, lo que es desmen-
tido por los ejemplos de Irak o Afganistán. El mayor dispositivo
bélico no conduce siempre a la obtención del mejor resultado
político. Sin embargo, en términos estrictamente militares,
nadie tiene todavía la capacidad de contrabalancear solitaria-
mente o mediante una alianza cohesiva a los Estados Unidos,
ni existe coalición explícita alguna que lo pretenda. Es proba-
ble que esta situación se mantenga un tiempo más, porque
el desequilibrio entre el componente militar y el componente
diplomático en la política exterior de Estados Unidos se ha ido
alterando: el poder institucional, recursivo, burocrático y admi-
nistrativo que tienen hoy las Fuerzas Armadas en Estados Uni-
dos es de excepcional magnitud. Ello ha sido tan notorio que
en 2009, tanto el secretario de Defensa, Robert Gates, como el
comandante del Estado Mayor Conjunto, el almirante Michael
Mullen, advirtieron sobre la "progresiva militarización de la
política exterior" estadounidense.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
'"'
Ahora bien, lo indicado no implica que se asiste a un esce-
nario unipolar pertinaz y prolongado, sino que se debe tener
claridad acerca de los distintos "tableros" -el militar, el diplo-
mático, el económico, el tecnológico, el cultural. el del poder
duro, el del poder blando- que se despliegan y entreveran en
la polftica mundial contemporánea. Es, por tanto, necesario
matizar y afinar la idea de unipolaridad o de multipolaridad
para no exagerar, de manera apresurada y liviana, la velocidad
y el alcance de la declinación de los Estados Unidos. Este fue,
también, un asunto presente, y con mucha fuerza, en la década
del setenta. En aquel entonces muchos observadores asegura-
ban que se estaba produciendo el inminente declive de Esta-
dos Unidos y la eventual consolidación del poderío de la Unión
Soviética. El error -conceptual y político- fue mayúsculo. Es
de subrayar, en consecuencia, la capacidad que ha tenido los
Estados Unidos de recomponer su poderío, de volver a arti-
cular estrategias ambiciosas, de resurgir como un referente
incuestionable del sistema internacional. Washington ha emer-
gido y reemergido en diferentes ocasiones. Por lo tanto, lo que
se considera la erosión inminente de su poderío parece ser una
fase particular de una parsimoniosa decadencia. Su progresiva
pérdida de poder será, probablemente, un proceso dilatado y
difícil, y sus efectos serán formidables y globales. Tampoco
se puede aventurar su modo "aterrizaje" en materia de decli-
nación: una cosa fue el ocaso de Gran Bretaña sin armas de
destrucción masiva y otra el de un competidor como la UniÓn
Soviética, que vivió una implosión relativamente benigna para
el sistema mundial. Los Estados Unidos se conciben como
una nación excepcional con un destino extraordinario, y que
vive cruzadas (en este caso, contra el terrorismo) periódicas
y perennes, por lo que su eventual caída es imprevisible. En
todo caso, si se distingue poder militar de influencia política, la
'"
DERGHQUGASSIAN I LAROCCA' MERKf' MQNTENEGRO' TOKATUAN
condición de unipolaridad no está acompañada de una plena
hegemonía. Si además se diferencia lo estable y lo legítimo,
es evidente que la unipolaridad militar reafirma una precaria
estabilidad, pero no brinda más legitimidad el ejercicio del
poder por parte de Washington: las acciones y los discursos
de los Estados Unidos no son hoy más deseables, justificados
y consentidos que en los inicios de la Posguerra Fría por parte
de un buen número de actores que poseen creciente poderío y
buscan más autoridad en la política mundial.
Los límites de la unipolaridad no pueden, a su vez, llevar a
sobredimensionar las virtudes y el alcance de la multipolari-
dad; esta no es, naturalmente, sinónimo de paz y estabilidad.
El pasado enseña, otra vez, que ha habido momentos de mul-
tipolaridad con mucha confrontación. Buena parte de la expe-
riencia europea entre finales del siglo XIX y principios del siglo
XX es una muestra de ello. La relación multipolaridad, esta-
bilidad y paz no denota paridad en la distribución de poder,
ni certidumbre o armonía. En consecuencia, la superposición
de ámbitos de unipolaridad con tendencias a la multipolaridad
ofrece un escenario de incertidumbre. De allí la importancia de
la precaución y la buena lectura de las tendencias internacio-
nales. Por ejemplo, un argumento muy difundido orientado a
subrayar la consumación de la unipolaridad y la materializa-
ción de la multipoJaridad consiste en que el denominado Con-
senso de Washington en materia económica ha sido sustituido
por el llamado Consenso de Beijing. Es indudable que la orto-
doxia que caracterizó al "consenso estadounidense" se ha ero-
sionado significativamente, pero el nuevo "consenso chino"
-con su mayor acento en el desarrollo (en vez del crecimiento)
económico, el papel central del Estado (y no sólo del mercado),
cierta ligera regulación (en vez de la total desregulación) de
los mercados y mayor atención (en vez de un marcado des-
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
'"
dén) por las cuestiones sociales- no expresa una innovación
categórica y sustentable. Si existe un tenue Consenso post-
Washington, este se concibe en el marco de la globalización
vigente, acepta parámetros básicos del capitalismo actual y no
afecta intereses criticas de los sectores más poderosos a nivel
doméstico e internacional. En todo caso, las ambigüedades y
restricciones que ha mostrado hasta el momento el G-2Q frente
a la regulación profunda y vigorosa de los flujos financieros
demuestran que un nuevo consenso alternativo como pilar de
un multipolarismo efectivo está aún distante.
Un tercer, y último, dato de la redistribución del poder inter-
nacional que se debo mencionar exige también una mirada al
pasado distante y cercano, tanto en los paises industrializados
como en las naciones en vías de desarrollo. Prevalece en ciertos
circulas una lectura algo simplista de la crisis económico-finan-
ciera actual. Así, se sugiere que el capitalismo está herido de
muerte, que las medidas de estatización adoptadas indican una
tendencia alentadora y sólida en la polltica mundial y que, por
lo tanto, las posibilidades de cambio y de nuevas alianzas socia-
les y pollticas superadoras se están abriendo paso en el centro
y la periferia, por igual. Los interrogantes y cuestionamientos
frente a este tipo de argumento -particularmente extendido en
América Latina- surgon a partir de una lectura comparativa e
histórica. Las salidas de los últimos dos momentos críticos no
fueron progresistas. La crisis de 1929-1930 estaba parcialmente
resuelta en su dimensión financiera entre 1935-1937, pero a
finales de esa década se produjo la Segunda Guerra Mundial.
Otra crisis importante fue la de la década del setenta, cuando se
cuadriplicó el precio del petróleo, hubo altas tasas de inflación
y Estados Unidos abandonó el patrón oro. La salida de esta
crisis fue por derecha: se generaron y consolidaron alianzas
sociales conservadoras, particularmente en los paises centra-
,,.
DfRGHOUGASSIAN 'tAROCCA' MERKE' MONTE NEGRO T O K A ~
les (preservando la democracia), aunque también en los países
de la periferia (con distintas variantes autoritarias), al tiempo
que se inició el desmantelamiento (inicialmente acotado en las
naciones del Norte y más exhaustivo en las naciones del Sur)
del Estado de Bienestar. De alguna manera, la "reaganomlcs"
y el "thatcherismo" simbolizaron dos expresiones de este
reacomodo de fuerzas, a lo largo y ancho del sistema global.
Lo anterior no implicó la imposibilidad de experiencias social-
demócratas en Europa; sin embargo, la adopción del recetario
económico convencional por parte del progresismo europeo
minó, casi fatalmente, su aptitud para el cambio y la renovación:
cada vez fue más elocuente el desmantelamiento del Estado
de Bienestar, la retracción del Estado y la ampliación del papel
de un mercado escasamente regulado. La actual crisis enfrenta
al mundo progresista tradicional con una notable carencia de
horizonte e innovación conceptual. Quizás ello explique el per-
sistente avance de las derechas en Europa; esto es, de partidos
conservadores, movimientos reaccionarios, grupos populistas
y fuerzas extremistas. Al mismo tiempo, la victoria de Obama
en los Estados Unidos no significó una recuperación firme de
sectores demócratas, grupos liberales y fuerzas alternativas:
los neoconservadores y fundamenta listas continúan en el cen-
tro de la escena política y delimitan la agenda interna y externa
del gobierno.
En breve, se debe tener un diagnóstico suficientemente
realista para disponer de una política preventiva y propositiva
desde el lado de las fuerzas progresistas. En efecto, la gran
mayoría de los análisis coinciden -ya sea en su versión opti-
mista o pesimista- en que los resultados de la presente crisis
serán bajas tasas de crecimiento global en el corto y mediano
plazo, un mayor grado de concentración derivado de fusiones
de conglomerados financieros y más n'lveles de desigualdad
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
'"
social como producto, entre otros, del desempleo. Es posible
entonces preguntarse: ¿por qué ha de ser progresista la salida
a esta crisis? En realidad. asistimos a un escenario bifurcado
Que puede conducir a un progresismo defensivo o a un avance
reaccionario. En todo caso, una u otra alternativa serán el
resultado de fenómenos y fuerzas sociales y poHticas que se
nutren de experiencias del pasado que las condicionan pero
no lo sobredeterminan.
Lo anterior, a su turno, remite a dos cuestiones esenciales:
cómo manejar y moderar el powershihde Occidente a Oriente.
y cómo estimular y establecer un mejor orden global. Frente a
lo primero, serfa indispensable contar con regimenes mundia-
les densos, instituciones internacionales efectivas y acuerdos
moderadores entre los actores principales. Por el momento,
ello no parece muy próximo. Las resistencias de diverso tipo a
modificar el Consejo de Seguridad de la ONU son un ejemplo
elocuente de lo dicho. Las sugerencias acerca de nuevas opcio-
nes de gobernabilidad internacional al estilo del Concierto de
Europa del siglo XIX -desde el limitado G-2 (Estados Unidos-
China), al G-5 (Estados Unidos-Unión Europea-Japón-China-
India), al G-20 existente a través de "conciertos regionales
H
(en América, Europa y Asia, siempre con la presencia clave de
Washington)- ponen en evidencia la dificultad de gestar pactos
legitimas y viables, de avanzar en la construcción de reglme-
nes más consensuales y eficaces, y de robustecer instituciones
transparentes y plurales.
En materia de orden después de los atentados del 11/9,
el gran desafio fue la construcción de uno que superase las
mayores deficiencias de la Guerra Fría y de la Posguerra Fria.
El interrogante básico giraba (y de hecho aún gira) en torno
a cómo establecer un orden que combinase y armonizase las
lógicas de la política, del derecho y de la moral. La lógica poll-
".
OERGHOUGASSIAN II..AROCCA I MtRKE f MONTENEGRO J TOKATUAN
tica, sustentada en la eficacia del poder, y la lógica del derecho,
basada en la validez de las normas, deben apoyarse en una
sólida ética capaz de brindarles legitimidad. Prácticas, reglas y
valores se entrelazan y refuerzan: legitimidad, legalidad yefi-
cacia no pueden estar desligadas.
Durante la Guerra Fría primó el código pragmático de la
realpolitik, que llevó a consecuencias indeseables. En la Pos-
guerra Fría sucedió algo semejante: la incipiente legitimación
jurídica -la idealpolitik- de las intervenciones humanitarias a
favor de la protección de los derechos humanos en el marco de
las instituciones multilaterales como las Naciones Unidas se
fue desmoronando desde mediados de Jos noventa y colapsó
después de Kosovo (1999). El 11/9, la guerra punitiva contra
Irak (2003) liderada por Estados Unidos y la crisis económico-
financiera de 2008-2011 han hecho imperativo concretar un
orden eficaz y legal, pero sobre todo justo. Sin embargo, lo que
parece predominar es la preservación de orden deformado
(en su énfasis en el statu qua y la seguridad, y su desatención
hacia el cambio y la justicia), que no tiene la capacidad de tras-
cender la erosión de la hegemonía estadounidense, el acento
en lo interestatal y la posglobalización.
TENSIONES Y TENDENCIAS
En este escenario incierto, potencialmente escindido, de fluc-
tuación y una de las tareas más importantes de
cualquier política exterior -y para el caso, la de los países de
latinoamérica- será cómo reducir los daños, cómo no contribuir
(intencional o inadvertidamente) a la inestabilidad, cómo estar
preparados para un escenario disputado y tenso, y cómo apro-
vechar los limitados espacios y oportunidades para incrementar
la autonomía externa y satisfacer los intereses nacionales.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
'"
Si por el momento so pone un paréntesis a la presente crisis
económico-financiera, se podrá observar que, con anterioridad
a su surgimiento y despliegue, ya se percibían tendencias pre-
ocupantes, lo cual le agrega más mutabilidad, mayor compe-
tencia y suficiente hostilidad al panorama mundial. En primer
lugar, antes de esta crisis ya existfa una elocuente conflictivi-
dad de clases en el centro y la periferia, debido a que ha ido
aumentando la desigualdad en el Norte y el Sur. Casi el 85 par
ciento del ingreso mundial está en manos del20 por ciento más
alto en la escala socioeconómica y el 6 por ciento del ingreso
mundial se reparte entre el 60 por ciento más bajo. Estados
Unidos tiene hoy indicadores de inequidad social semejantes
a los de los años veinte. En China e India, dos de las principa-
les potencias en auge, enfrentan desafíos notables en materia
de desigualdad. La brecha social en Europa muestra signos de
empeoramiento que se han exacerbado en el último bienio.
A pesar de ciertos logros en la superación de los indices de
pobreza y de las elevadas tasas de crecimiento económico de
América Latina en los años recientes. la región sigue siendo la
más desigual del mundo. Así entonces, con independencia de
la crisis y sus efectos de corto plazo, el sistema internacional
está cruzado por agudos niveles de tensión clasista. difíciles de
revertir aun con pollticas ligeramente heterodoxas. A su vez,
Occidente se ha ido acostumbrando a la pérdida de equidad, al
tiempo que muchos paises de Oriente tienen serios problemas
para reducir la desigualdad existente.
En segundo lugar, antes de esta crisis ya era visible el
retorno del nacionalismo polltico. la defensa de lo propio y una
actitud cada vez más refractaria ante la globalización: se trata
de la inclinación a proteger lo que ha quedado de un Estado
menos robusto. de reconstruir un leviatán cojo y de reintegrar
o cohesionar a las sociedades. la herencia de los noventa ha
.o, OERGHOUGASSIAN J lAROCCA J MERKE I MONTENEGRO ITOKATUAN
sida, en muchos países, el gobierno de unos pocos y un Estado
para pocos: de allí los reclamos cada vez más masivos de un
mejor gobierno y más Estado. No se observa, a principios de
este siglo XXI, una marca ideológica ó geográfica determinada
con relación al resurgimiento del nacionalismo. Por ejemplo,
una parte de la derecha europea, una porción de la izquierda
latinoamericana, sectores neoconservadores estadounidenses
y movimientos variados en Asia cuestionan casi con la misma
fuerza la globalización y reactivan mitos nacionales de agluti-
nación, ya sea en clave política, religiosa, secular o étnica, ya
sea bajo regímenes autoritarios o democráticos. La idea medu-
lar es recapturar la nación/lo nacional como un estandarte.
Pero este no parece ser siempre un nacionalismo prudente;
tiende a ser más bien, en algunos casos, un nacionalismo anti-
cosmopolita, proclive al ensimismamiento interno y la insatis-
facción externa.
En tercer lugar, antes de esta crisis ya estaba instalado el
proteccionismo económico. El estancamiento de la Ronda de
Doha era palpable y los acuerdos entre, por ejemplo, la Unión
Europea y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) o en el
Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) ya mostraban
su dificultad de materialización. La tentación proteccionista
estaba latente y está presente: existen escasas señales de que
la promoción del libre comercio adquiera el dinamismo que
tUYO en los noventa. No se vislumbra en lo inmediato un pro-
teccionismo tout courty ofensiyo, pero sí uno parcial y defen-
sivo. Si, como resultado de la enorme inyección de recursos,
la recuperación económica se asienta sólo en el salvamento
del sector financiero, entonces, más temprano que tarde, los
incentivos para el proteccionismo perdurarán y se podrían
multiplicar. Si, por otro lado, se conciben formas de regula-
ción inteligente al sistema financiero, al libre mercado y a la
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
'"
apertura indiscriminada. entonces los esHmulos a un interven-
cionismo más agresivo se reducirán. En todo caso. la protec-
ción ya se había instalado en varias economías importantes.
mostrando la creciente tensión entre intereses y concepciones
nacionales y compromisos y retóricas internacionales.
En cuarto lugar. antes de esta crisis se habla extendido de
manera alarmante la xenofobia social. La construcción de
muros. desde Medio Oriente hasta la frontera entre México y
los Estados Unidos. y la aprobación de legislación migratoria
restrictiva --como la de la Unión Europea respecto a América
Latina- indicaban una tendencia preocupante que será difícil de
revertir en las actuales condiciones. Distintos indicadores ilus-
tran los factores subyacentes a este fenómeno. Por ejemplo. el
gradual avance musulmán en distintos paises europeos y el de
diversas minorías (afroamericanas. asiáticas e hispánicas) en
los Estados Unidos están generando transformaciones hondas
en las sociedades y provocan demandas de voces y sectores
recalcitrantes. Como corolario de ello se afecta la movilidad de
las personas. se refuerza el racismo y se aumenta la polariza-
ción social. Así. ciertas elites se sirven de aquellos reclamos
chauvinistas para propósitos electorales y objetivos de política
¡nterna. Mientras tanto. en vez de aclimatar un gradual ajuste
doméstico ante los cambios producidos por la transnaciona-
lización y el multiculturalismo. se facilita. de facto. el auge de
la xenofobia; una xenofobia que adquiere contornos cada vez
más alarmantes y violentos.
En quinto lugar. antes de esta crisis se detectaba una retrac-
ción democrática. La dinámica democratizadora. que habra
mostrado signos promisorios con el final de la Guerra Fria. ha
ido cediendo y a partir de 2008. en particular. muestra señales
inquietantes de declinación. Con antelación y desde el 11 de
septiembre de 2001 en adelante. se fue esbozando el crepúsculo
,,,
OERGHOUGASSlAN J l.AROCCA f MERKE f MONTE NEGRO fTOKATUAN
del ciclo de ampliación de los derechos que se había iniciado
a mediados de la década de los setenta y adquirió más inten-
sidad el intento de justificar, desde el plano político, jurídico
y militar, el recurso a la fuerza. En la sutil y compleja ecua-
ción libertad-seguridad, algunas democracias, en especial en
los países desarrollados de Occidente, se han inclinado -con el
respaldo tácito o la aquiescencia pasiva de las sociedades- por
limitar varios derechos fundamentales en pos de una eventual
mayor protección. Dos ejemplos emblemáticos han sido Esta-
dos Unidos y el Reino Unido. En los casos de regímenes tanto
híbridos como autoritarios, se han agudizado prácticas arbi-
trarias que vulneran el imperio de la ley. En ese sentido, los
ejemplos de Rusia y China son elocuentes. En América Latina,
aunque la democratización ha mostrado logros, también se han
hecho evidentes en años recientes los defectos de la demo-
cracia en la región. Pero una dificultad que ha surgido -y los
casos de Honduras y Ecuador parecen apuntar en esa direc-
ción- es la gestación de lo que podría llamarse un "neogol-
pismo": a diferencia del golpe de Estado tradicional, el "nuevo
golpismo" está encabezado más abiertamente por civiles y
cuenta con el apoyo tácito (pasivo) o la complicidad explícita
(activa) de las Fuerzas Armadas, pretende violar la constitución
del Estado con una violencia menos ostensible, intenta preser-
var una semblanza institucional mínima (por ejemplo, con el
Congreso en funcionamiento ylo la Corte Suprema temporal-
mente intacta), no siempre involucra a una gran potencia (por
ejemplo, Estados Unidos) y aspira más a resolver un impasse
social o político potencialmente ruinoso que a fundar un orden
novedoso. Más allá de este espectro golpista que ha resurgido
en América Latina, lo importante es subrayar que en el Norte
y el Sur, en Occidente y Oriente se vienen advirtiendo indicios
de regresión democrática.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
En sexto lugar, antes de esta crisis la proliferación militar se
manifestaba con amenazadora fuerza. Desde el este de Asia
hasta Medio Oriente el tema de las armas nucleares y el incre-
mento de los gastos en defensa en diversas regiones -incluida
América latina- estaban ya instalados. Si tomamos el actual
total de ojivas nucleares que tienen los nueve paises que poseen
armas nucleares (China, Corea del Norte, los Estados Unidos,
Francia, Gran Bretaña, India, Israel, Pakistán y Rusia) -un inven-
tario de una 22.600 según la Fcderation of American Scientists-,
se tiene una capacidad destructiva idéntica a la de aproximada-
mente un millón de bombas como las lanzadas en Hiroshima
y Nagasaki, que produjeron unos 220 mil muertos. El peligro
generado por estos arsenales ya efa tal que el prestigioso
Bullerin of the Atomic Scientists ~ n consulta con su Consejo
de Patrocinadores que reúne, entre otros, a 18 premios Nobel-
acercó a la medianoche la aguja del denominado "reloj del día
del fin del mundo" (doomsday c1ock). La revista inauguró el
reloj en 1947 con el objetivo de alertar sobre la posibilidad de
una hecatombe nuclear. La aguja -que originalmente se situó a
7 minutos de las 12- se ha movido más próxima o lejanamente
de la hora infausta en varias ocasiones. Cuando en 1991 se
cerró la tensa era de la Guerra Fria, la manecilla se ubicó a 17
minutos de las 12, el punto más lejano de la hora trágica. Desde
2010 está a apenas 6 minutos de medianoche. La eventualidad
de una catástrofe mayor preocupa seriamente a la comunidad
cientlfica, que convoca a una amplia V activa movilización para
evitar un desenlace apocalíptico. La pasividad o la resignación,
en este caso, podrían ser fatales para la humanidad.
En séptimo, y último lugar, antes de esta crisis era por demás
elocuente el hecho de que la degradación ambiental había alcan-
zado grados dramáticos. Ni Kioto antes ni Copenhague ahora
parecen haber tenido la fuerza para compeler a los países a
OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATUAN
cumplir rigurosamente con los estándares mínimos estableci-
dos ni para facilitar que el mundo en desarrollo y los poderes
emergentes depreden menos el hábitat. la situación planetaria
tiende a empeorarse y la dimensión de la crisis económico-
financiera puede incluso servir de subterfugio para no hacer
lo suficiente en materia de cuidado ambiental y un desarrollo
ecológica mente sustentable.
En síntesis, al observar estas tendencias ya presentes en
el escenario internacional antes de la crisis de 2008-2011 es
pertinente remarcar, nuevamente, que se asiste a un escena-
rio global de profunda incertidumbre, alta zozobra y potencial
conflicto. Es posible, entonces, aseverar que el tercer lustro del
siglo XXI se despliega con contradicciones significativas que
exigirán un gran esfuerzo y mucha voluntad para eludir tensio-
nes inmanejables y fricciones descontroladas.
CODA I ¿RUMBO A SOUTHFAlIA7
la paz de Westfalia remite a los tratados de Osnabrück y Müns-
ter firmados en 1648 y que finalizaron la Guerra de los Treinta
Años en Europa Central (principalmente Alemania) y la Guerra
de los Ochenta Años entre España y las Provincias Unidas de los
Países Bajos. En esencia, Westfalia fue un acuerdo diplomático-
institucional que procuró organizar la vida política en Europa.
Estuvo basado en los principios de la soberanía nacional y de
la no intervención, fue validado por un derecho internacional
concebido en clave de equilibrio interestatal y se fundamentó
en la idea de que, ante la ausencia de una autoridad superior,
cada Estado actuaria en función de su autodefensa.
Con su extensión, este esquema europeo se convirtió en
mundial: Occidente, por vía de la expansión de sus distin-
tos imperios, fue propagando el sistema westfaliano Estado-
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
céntrico, formalmente soberano y sustentado en la integridad
territorial de las unidades. Con su universalización, Westfalia
irradió instituciones, reglas, prácticas e ideas que las distintas
periferias fueron asimilando. Sin embargo, terminaron con-
viviendo con un modelo asimétrico que expresaba una pro-
funda disparidad de atributos y capacidades. Para los países
periféricos, lo fundamental era restringir la arbitrariedad de los
Estados más poderosos. Con su globalizaci6n Westfalia ase-
guró. por mucho tiempo, el poderío, la influencia y la manipu-
lación de los principales actores mundiales: básicamente de
las potencias occidentales que fueron dominando, en ciclos
distintos, la política internacional.
La mayor novedad del último cuarto de siglo ha sido el gra-
dual despegue y creciente auge de poderes del Sur. China,
India y Brasil, entre otros, constituyen ejemplos de nuevas
potencias que irrumpen en el escenario internacional desde
una posiCión de relativa fortaleza y sin pedir permiso. El surgi-
miento afirmativo. en materia económica, polftica y militar, de
estos actores se produce en el marco de un aprovechamiento
de los parámetros básicos de Westfalia pero con notables dife-
rencias con el pasado.
Durante la Guerra Fría los tradicionales poderes medios y
regionales eran, en general. paises occidentales (Canadá, Suecia,
Australia) próximos a las naciones centrales, democráticos,
estables. satisfechos. con una reducida brecha de desigualdad
interna, de poco peso en la economla mundial, moderados
en su comportamiento externo y ligeramente reformistas en
cuanto a promover una difusión del poder internacional. Asr,
esos poderes reforzaron, de hecho, el sistema westfaliano en
términos de sus normas, valores y compromisos.
Los nuevos poderes emergentes provienen de la periferia,
poseen regímenes políticos diversos, sus casas no están ple-
OERGHOUGASSIAN IlAFtOCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATl..lAN
na mente ordenadas, gravitan significativamente en la econo-
mía mundial, están descontentos con los equilibrios de fuerza
vigentes, tienen altos niveles de desigualdad doméstica, des-
pliegan una conducta externa heterodoxa y se encuentran muy
inclinados a favor de una repartición de poder en el terreno
global. En breve, si bien estos poderes han sabido usufructuar
de Westfalia, también cuestionan el sistema imperante. En ese
contexto, es pertinente preguntarnos si estamos en el camino
de Southfalia.
Este interrogante requiere respuestas diversas de acuerdo
con la perspectiva que se considere. Primero, en el tema de
los valores, y más allá de las declamaciones y promesas,
Westfalia puso el énfasis en el orden. Southfalia, por necesida-
des domésticas y por exigencias externas, debería subrayar el
valor de la justicia. De no hacerlo, sus principales protagonis-
tas corroborarán lo que algunos temen: que apenas desean ser
parte del exclusivo club de los más poderosos, sacrificando sus
urgencias sociales domésticas y varias de sus banderas diplo-
mátkas. En la fase presente de su paulatina influencia global,
los países más emblemáticos de Southfalia parecen contar, a
nivel doméstico, con una coalición compleja de capitalistas
proexportación, burocracias profesionales capacitadas, políti-
cos ávidos de poder, líderes con lenguaje progresista, sectores
medios movilizados y una base popular con nuevos e inéditos
beneficios. No se trata de naciones gobernadas por fuerzas
contestarias y radicales que administran un modelo de desa-
rrollo socialmente alternativo y ecológica mente sustentable.
Segundo, en términos de su modo de actuar, Westfalia
se caracterizó por la actitud pro statu quo de las principales
potencias y sus socios más importantes. Southfalia parecería
estar insatisfecho combinando diferentes estrategias orienta-
das a constreñir las opciones de los poderosos y a incrementar
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
las alternativas autónomas propias. Sin embargo, esa insa-
tisfacción no implica que necesariamente los poderes emer-
gentes de mayor peso se comporten hoy y hacia el mediano
plazo como actores revisionistas que tratan de destruir las
reglas de juego actuales. En todo caso, más que representar
un desafío sistémico, constituyen un conjunto de protago-
nistas que continuarán operando de modo dual: para seguir
ascendiendo necesitan de algunos de los más poderosos pero
también deben diferenciarse de ellos y hacer avanzar sus inte-
reses nacionales. Por otro lado. desde la mirada de las poten-
cias más beneficiadas de Westfalia. los mayores exponentes
de Southfalia deberla n comportarse constructivamente con
mesura y responsabilidad. En buena medida se equipara ser
constructivo con ser pro Occidente y pro statu qua. Cuando.
por ejemplo. Brasil adoptó la posición reciente en el caso de
Irán. fue calificado por Estados Unidos y algunos gobiernos
de Europa como un proceder disruptivo e irresponsable. Hacia
el futuro puede haber más acciones de este tipo y difícilmente
Southfalia. como contra modelo. logre avanzar si se resigna a
prácticas y estilos conservadores.
Tercero, respecto a sus ámbitos de desarrollo institucio-
nal, Westfalia fue construyendo un entramado de regímenes
y mecanismos internacionales que legitimaron el predominio
de los más poderosos. En ese sentido, Southfalia se vale de
mucha de la arquitectura normativa e institucional existente.
pero le añade su voluntad de transformarla para que incorpore
otros intereses y necesidades. Para ello, y ante el creciente
déficit o estancamiento de instancias multilaterales como la
ONU y la OMC, entre otros, los poderes emergentes parecen
dispuestos a introducir, al menos en el terreno de los espacios
y foros, alguna originalidad. Por un lado, estos actores han
ido activando distintas dinámicas multi-minilaterales; esto es,
'"
OfRGHOUGASSlAN IlAROCCA I MERKE J MONTErlEGRO I TOICATUAN
varios ámbitos en los que convergen un número limitado de
participantes, con una agenda precisa y con propuestas con-
cretas. IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) y BRICS (Brasil, Rusia,
India, China y Sudáfrica) expresan lo anterior. Por el otro, varios
países buscan impulsar un regionalismo de nuevo cuño desti-
nado a dialogar y consensuar posturas e iniciativas en materia
de seguridad: la Organización de Cooperación de Shanghái,
promovida por China, y el Consejo de Defensa Suramericano
(CDSl. sugerido por Brasil, apuntan en esa dirección. En resu-
men, se trata de aumentar la cooperación y el compromiso
Sur-Sur, al tiempo que se opta por un multilateralismo selec-
tivo y diferenciado ante la parálisis o la regresión de organiza-
ciones universales. Y en ambos frentes los principales paises
de Southfalia procuran demostrar que su diplomacia opera en
dos planos, el de los intereses y el de los valores.
Cuarto, en cuanto a las ideas, Westfalia estableció aque-
llos principios fundacionales que continúan siendo la piedra
angular de las relaciones internacionales. En algunas naciones
de Southfalia han surgido ideas que intentan llevarse y plas-
marse en la política mundial. Desde mediados de esta década
Hu Jintao ha proclamado la noción de hexie shijie ("mundo
armónico") como guía de la proyección externa china y como
referencia para que el ascenso de Beijing sea interpretado en
un sentido pacífico. India, por su lado, ha venido impulsando la
noción de Gandhi trusteeship ("tutela") como expresión de la
búsqueda de un desarrollo colectivo espiritual y material más
igualitario. Muy probablemente se producirán más aportes de
otras naciones en el futuro que, en esencia, apunten a darle
un carácter más humanitario a un ordenamiento internacional
Posguerra Fria tan poco sensible a los ideales de equidad, soli-
daridad y concordia. De algún modo, Southfalia podría contri-
buir a conciliar las lógicas de la política, el derecho y la moral,
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
que ya mencionamos. en donde el poder, las normas y la ética
se entrelacen y refuercen. De lo contrario, las relaciones inter-
nacionales seguirán oscilando entre una reaJpofitik inmode-
rada y una ideaJpolitik vacua.
Quinto, en términos de prácticas y liderazgo. Westfalia se
ha sustentado en procesos deliberativos poco democráticos
y en estilos de liderazgo convencionales. Southfalia no se ha
mostrado en este campo innovador: ni ha propiciado todavfa
formas V procedimientos más participativos y pluralistas. ni ha
implementado modos de liderazgo múltiple, concertado, con-
junto, colaborativo o distributivo. En síntesis. Southfalia mues-
tra ciertos elementos de continuidad. readaptación y cambio
con respecto a Westfalia. El sistema westfaliano no ha colap-
sado, pero muestra signos de agotamiento evidentes. Mien-
tras tanto. el Sur global avanza gradualmente aportando. con
marchas V contramarchas, novedades significativas. El desafío
para Latinoamérica es entender mejor y aprovechar más esta
oportunidad; el reto de las potencias de Occidente es aceptar
o asimilar el ascenso de una periferia distinta a la del pasado y
con ello no tentarse con "mantener en su lugar". como dijera
en 1958 A.F.K. Organski en su obra Worfd Pelities, a los inquie-
tos poderes emergentes.
."
OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONTE NEGRO I TOKATUAN
BRASIL, POLíTICA EXTERIOR
Y PROGRAMA NUCLEAR
FEDERICO MERKE'
El objetivo de este capítulo es ofrecer un conjunto de obselVa-
ciones sobre la política exterior de Brasil en general, y el lugar
que ocupa en ella el programa nuclear en particular. Es claro
que el ascenso de Brasil y el renacer nuclear están vincula-
dos, no sólo por los cart:lbiantes patrones del ambiente nuclear
a nivel global, sino también por el ascenso de coaliciones
domésticas en Brasil a favor de un programa nuclear que arti-
cule la ciencia y la tecnología con la economía y la defensa en
el marco de una proyección regional y global del País. En este
capítulo realizo dos cosas. En la primera parte. expongo algu-
nas observaciones sobre el patrón de inserción internacional
que viene desarrollando Brasil. En la segunda, elaboro más en
* Profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad de San Andrés e
investigador del CONICET.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
profundidad el programa nuclear de Brasil y los dilemas que
tiene por delante. Por último, en la conclusión, brindo algu-
nas consideraciones finales y presento sugerencias que tienen
relación con el rol de la Argentina.
TRES GEOGRAFfAS
La potrtica exterior brasileña se ha convertido en un asunto
cada vez más discutido entre los estudiantes de relaciones
internacionales. Su mayor intensidad en términos de proyec-
ción y su mayor amplitud en términos geográficos han mere-
cido ser tomadas seriamente para considerar sus fundamentos
y sus resultados. Cuestiones de espacio y tono limitan mis
observaciones a un conjunto de trazos gruesos sobre la polí-
tica exterior brasileña, para luego concentrarme en particular
en su programa nuclear.
Brasil viene desplegando una politica exterior en tres geo-
grafías. La primera es la que vincula el Sur con el Norte, la
segunda es la que tiene que ver con el Sur global. y la tercera
encuentra su punto de apoyo en América del Sur. Dado el
enfoque de esta publicación, comentaré brevemente las pri-
meras dos para concentrarme en la tercera. Mi argumento
general en este apartado es que estas geografías muestran
un cambio en la politica exterior brasileña que se vincula con
la amplitud y diversificación de su agenda internacional, que
va del comercio al cambio climático, pa.sando por los dere-
chos humanos, la seguridad internacional, las migraciones
o la ayuda al desarrollo. Este cambio se ve reflejado en un
importante proceso de internacionalización de agencias esta-
tales y empresas privadas brasileñas, lo cual crea, a su vez,
nuevas bases de sustentación domésticas en el ámbito de la
política exterior y la defensa.
'"
DEROHOUGASSlAN/lAROCCA/MERKE/MONTENEORO/TOKATIJAN
En la geografía Norte-Sur, Brasil demuestra varios intereses
en juego. Es claro que en esta geografía quizás el punto cen-
tral sea la relación con los Estados Unidos, pero existen más
cosas en juego que tienen que ver con los organismos interna-
cionales y el mercado globalizado de los países desarrollados.
Cuando se trata del eje Norte-Sur, Brasil ha mostrado dos ros-
tros diferenciados, apuntando a un equilibrio entre una política
exterior "normal" y una política exterior "reformista". La polí-
tica exterior normal se enlaza esencialmente con la idea de un
Brasil responsable, que participa activamente en los organis-
mos internacionales de un modo constructivo y que se ha con-
vertido en un jugador imposible de soslayar. En este sentido,
Brasil quizás no tenga el poder relativo para construir agenda
internacional ni liderar posturas, pero si se ha transformado en
un jugador de veto capaz de bloquear iniciativas multilaterales
que no son de su preferencia. Este equilibrio entre jugar con
las reglas pero afirmar no estar muy de acuerdo con ellas no se
expresa necesariamente en un asunto en particular, sino que
es más b·len transversal a los distintos temas de discusión.
De este modo, tanto en la agenda de comercio internacio-
nal, de cambio climático, de no proliferación nuclear como de
derechos humanos, Brasil ha proyectado simultáneamente la
imagen de un actor responsable pero insatisfecho con algunas
reglas del orden internacional. El pragmatismo brasileño ha sido
notable. Por un lado, Brasil percibe que las reglas diseñadas por
Jos países del Norte bloquean las posibilidades de su ascenso
y su desarrollo. Por el otro, sabe que el reconocimiento a su
mayor poder relativo sólo vendrá de este mismo conjunto de
parses. Este equilibrio quizás esté bien claro en la relación con
Estados Unidos, distante a la hora de compromisos sustantivos,
pero cercana a la hora de buenos gestos, y muestre tal vez una
superación de la tradicional dicotomia brasileña entre un grupo
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
de hacedores de política exterior más inclinado a la autonomía
y el globalismo y un grupo más cercano a una relación estrecha
con Occidente en general y Estados Unidos en particular.
La dinámica Sur-Sur muestra en cambio un rostro más refor-
mista y un Brasil con mayor proyección de poder e influencia.
Esta dinámica posee varias dimensiones, pero el comercio, la
diplomacia y la asistencia al desarrollo dominan la agenda.
Es en este eje en donde Brasil hace sus declaraciones más
asertivas acerca de la necesidad de diseflar nuevos arreglos
institucionales que aseguren mayor desarrollo y democracia
a todo el planeta. Es en este espacio en donde Brasil encuen-
tra oportunidades para ejercer influencia a través de la ayuda
al desarrollo, las alianzas estratégicas y la participación en
los distintos foros con Sudáfrica, la India, Rusia y China. El
impulso proviene de varios lados. Primero, el Sur global ocupó
un lugar marginal entre los años ochenta y noventa, caracte-
rizados por la Guerra Fría y el unipolarismo, respectivamente.
Hoy el cuadro es otro. Se trata de paises que han venido cre-
ciendo a un ritmo sostenido y mayor que los parses desarro-
llados. Segundo, el aumento relativo de los flujos de comercio
e inversión Sur-Sur ha sido mayor en los últimos años que el
crecimiento en el Norte. En este sentido, Brasil ha visto crecer su
comercio e inversiones con los paises del Sur, en particular con
China, hoy su socio comercial número uno. Tercero, el aSCenso
relativo de estos países, en clave realista, los convierte en acto-
res insatisfechos que buscan en conjunto promover cambios en
el ámbito de las instituciones globales. Cuarto, se trata de pafses
que claramente no comulgan con el credo neoliberal ortodoxo
pero Que tampoco se desprenden de él, articulando economía
y política de un modo heterodoxo. En este contexto, Brasil ha
sido un firme impulsor de los bloques IBSA (India, Brasil y Sudá-
frica) y BR1C (Brasil, Rusia, India y China). La reciente incorpora-
'"
Df:RGHOUGASSIAN IlAFIOCCA I MERKE I MONTfNEGRO I TOKAlUAN
ción de Sudáfrica al grupo BRIC abre interrogantes acerca de la
naturaleza del grupo IBSA, esto es, si IBSA se convertirá en un
subgrupo dentro del ahora BRICSA o si IBSA tendrá una agenda
diferenciada. Quizás a Brasil le convenga un IBSA con identi-
dad propia como espacio para ejercer más influencia relativa
en comparación con la influencia que puede ejercer en el otro
grupo dominado por Rusia y China.
La última geografía es América del Sur. Hasta los años setenta,
el interés de Brasil por América del Sur pasaba esencialmente
por el dominio diplomático y militar. América del Sur fue histó-
ricamente percibida por Brasil como una región inestable, de
compromisos poco creíbles y con potenciales rivales, como la
Argentina, que podían limitar las aspiraciones brasileñas. Fue a
comienzos de los ochenta y luego con el regreso de la democra-
cia que Brasil comenzó un proceso de "sudamericanización" de
su política exterior. La misma noción de América del Sur como
espacio óptimo para pensar la integración regional tiene que
ver con una intensa labor brasileña por hacer de esta región el
espacio natural para su proyección de poder.
Existen por lo menos dos estilos de razonamiento para com-
prender el lugar de Brasil en Sudamérica. El primero, quizás
el más conocido, consiste en analizar a Brasil de "afuera hacia
adentro", esto es, comparar los atributos materiales de Brasil vis
a vis sus vecinos, para luego concluir en la idea muy en boga del
ascenso brasileño y el inicio de una etapa de hegemonía a nivel
regional y de proyección global. El segundo estilo consiste en
analizar a Brasil "de adentro hacia fuera", es decir, indagar en sus
indicadores domésticos de pobreza, brecha social, corrupción
policial, narcotráfico y violencia, para luego concluir en la idea de
que Brasil está aún muy lejos de ser un actor hegemónico en la
región. Como toda simplificación analítica, ambos razonamien-
tos tienen puntos a favor y en contra.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
El primer estilo de razonamiento acierta al mostrar el rela-
tivo ascenso de Brasil en la región y en el mundo. Miembro del
G-20, de IBSA y de BRIC, e invitado al G-a, Brasil se encuentra
en un momento de plena expansión diplomática. En el plano
regional. Brasil ha sido el principal constructor gramatical
de América del Sur como una región cognitiva que necesita
ser pensada como un todo. Itamar Franco sentó las primeras
bases para la creación de una Comunidad Sudamericana de
Naciones (hoy UNASUR); Fernando Henrique Cardoso realizó
la primera Cumbre de Presidentes de Sudamérica; lula creó
en 2003 la Subsecretaria de América del Sur en la estructura
de Itamaraty, y luego, a fines de 2007, introdujo la idea de un
Consejo de Defensa Suramericano ICDS). la "triple cumbre"
de Costa do Sauípe confirmó el liderazgo brasileño y su cre-
ciente capacidad para introducir iniciativas, articular posicio-
nes regionales y aumentar su capital simbólico en la región
y el mundo. El cuadro pintado por los realistas, sin embargo,
deja de lado algunos elementos mucho más presentes en el
pintado desde la economía política.
Primero, Brasil intenta tener una proyección verdadera-
mente global y jugar, aunque en segunda linea, junto a las
grandes potencias para discutir los temas de la agenda global.
Se trata, sin embargo, de una potencia que aún debe hacer un
trabajo intenso en el nivel doméstico y a lo largo de todo el
tablero polltico, económico y social. Así, una potencia media
como Brasil se comporta a veces como influyente y pode-
rosa, a veces como débil y deseando mayor autonomía. las
potencias medias de reciente industrialización, se podría decir,
sufren de un dilema crucial en términos identitarios: ser las
más ricas de las naciones pobres (y aparecer como las repre-
sentantes de ellas) o las más pobres de las naciones ricas (y
aparecer como intermediarias entre el capital y el trabajo). Esta
Of:RGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONTENEGRO tTOKATUAN
tensión entre aspiraciones globales y restricciones domésticas
hace que Brasil sea, al mismo tiempo, una potencia media y
una potencia a medias.
Segundo, la historia de la política exterior de Brasil mues-
tra una actitud más defensiva que ofensiva, más concentrada
en su desarrollo económico que en alcanzar una hegemonía
regional. Existe, en este sentido, una tensión permanente
entre la búsqueda de poder y la búsqueda de desarrollo. Si
a esto se suma la imagen pacifista, conciliadora y satisfecha
territorial mente que Brasil tiene de sí, el resultado es una bús-
queda de protagonismo internacional pero no estrictamente
por la (clásica) vía de las capacidades militares ni de la difu-
sión de una ideología de Estado hacia el resto de la región,
sino por la de la diplomacia y el diálogo político. En este sen-
-tido, Brasil no busca ser un ejemplo de poder, sino un poder
del ejemplo. Ejemplo en cómo reducir la pobreza y la violen-
cia, cómo resolver fas conflictos a través de la diplomacia y
cómo ascender materialmente sin que esto presente una ame-
naza para la región.
Tercero, Brasil es uno de los países más desiguales de la
región, y aunque en los últimos años ha hecho importantes
avances, aún queda mucho por hacer. Un país de estas carac-
terísticas no tiene ni el poder militar para actuar a través de la
coerción y la amenaza ni el poder económico para ser gene-
roso. A partir de estas limitaciones, el éxito brasileño consis-
tió en ejercer el liderazgo conceptual y juntar a los vecinos a
lo largo de áreas' temáticas para dividir los costos de la inte-
gración. Esto lo hizo con el proyecto IIRSA y es lo que está
haciendo con el CDS.
Cuarto, el desbalance regional no está del todo claro como
para hablar de hegemonía. Si entendemos hegemonía como con-
centración material de poder, es claro que· Brasil lidera la región.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
'"
Pero si entendemos hegemonía en términos gramscianos, como
poder legitimado, el camino a recorrer por Brasilia aún es largo.
Aunque las dinámicas de balance de poder en América Latina
no reflejan el patrón realista de un balance confrontativo, sino
más bien asociativo, aún perdura en la región un ethos antihege-
mónico, construido principalmente como oposición a los Estados
Unidos, pero también como oposición a la idea de que un Estado
de la región "baje la ley" a otros, como solía decir Hedley Bull.
La reciente creación del CDS es quizás uno de los eventos
más relevantes para comprender la arquitectura de seguridad
regional que desea Brasil. Existen por lo menos tres explicacio-
nes que dan cuenta de la decisión de Brasil de impulsar el CDS.
Aunque cada una pone el acento en un aspecto distinto, no hay
nada que impida pensarlas como explicaciones complementa-
rias y no excluyentes.
La primera explicación es de corte realista y apunta a una
lógica de la hegemonía brasileña. La hipótesis principal podría
presentarse del siguiente modo: Brasil crea el CDS para legiti-
mar su hegemonía, prevenir el balance y disminuir los incenti-
vos para la defección. En los manuales realistas, es el poderoso
el que crea un régimen porque lo puede hacer en función de
sus preferencias. De hecho, el CDS consolida la preferencia de
construir América del Sur como región cognitiva y política, y, al
mismo tiempo, excluye a Estados Unidos y a México de la ecua-
ción de seguridad regional. Para construir una hegemonía sus-
tentable, sin embargo, es necesario contar con por lo menos tres
factores: recursos de poder, un proyecto hegemónico claro y un
firme apoyo político nacional. No está del todo claro que Brasil
posea una cuota sustancial de cada uno de estos recursos, y por
lo tanto, es difícil que pueda ejercer esta hegemonía de manera
solitaria. De ahí que el CDS aparece como una estrategia realista.
Por un lado, Brasil construye un nuevo régimen esencialmente a
",
DERGHOUGASSIAN ILAROCCA I MERKE I MONTENEGRO ITOKATLlAN
partir de sus preferencias en términos de geografía y de profun-
didad institucional. Por otro lado, el CDS aparece como un ele-
mento más que puede servir para dotar de mayor estabilidad a
la región. Como afirmó recientemente el general retirado Carlos
Alberto Pinto Silva (2008), la "consolidación del estatus de líder
regional depende del esfuerzo de Brasil en promover el entendi-
miento y en contribuir para la prosperidad de todos".
La segunda explicación proviene de la economía política y
apunta a una lógica del desarrollo. La hipótesis principal podría
definirse así: Brasil crea el CDS para impulsarel desarrollo indus-
trial brasileño mediante la creación de un mercado regional de
defensa liderado por él. Esta hipótesis sostiene que el incentivo
principal para la creación del CDS no es la búsqueda de hegemo-
nía regional, sino la articulación de un programa de defensa con
un programa de desarrollo en donde la región ocupa un lugar
central. Los primeros párrafos de la nueva "Estrategia Nacio-
nal de Defensa" afirman que la "estrategia nacional de defensa
es inseparable de la estrategia nacional de desarrollo". Esto
implica, en la práctica, cuatro objetivos: (a) asegurar una articu-
lación de la estrategia de desarrollo brasileño con su integración
al mundo; (b) asegurar la independencia tecnológica en lo espa-
cial, lo cibernético y lo nuclear; (c) asegurar una economía de
mercado incluyente, y (d) construir iniciativas de capacitación
de los brasileños a través de una profunda modernización de la
educación pública. Más adelante, el documento afirma que entre
sus objetivos se encuentra "estimular la integración de América
del Sur", y luego agrega: "Esta integración no solamente con-
tribuirá a la defensa de Brasil sino que posibilitará fomentar la
cooperación militar y la integración de las bases industriales de
la defensa. L .. ] El Consejo de Defensa Suramericano, en debate
en la región, creará el mecanismo consultivo que permitirá pre-
venir conflictos y fomentar la cooperación militar regional en la
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
m
integración de las bases industriales de la defensa". Visto desde
esta lógica, el CDS puede ser pensado como la cara externa de
la "Estrategia Nacional de Defensa", y ambos, como instrumen-
tos que vinculan la defensa con el desarrollo.
Así lo dejó saber Nelson Jobim (2008) en julio de 2008 al
afirmar que "la industria de defensa demanda inversiones
significativas que s610 se justifican por la existencia de una
demanda adecuada. En este sentido, cabrfa estudiar la estruc-
turación de cadenas de producción de material para la defensa
de la región. Se podrían aprovechar las posibilidades de cada
pars, generando ganancias de escala que justificaran las ele-
vadas inversiones". Y Lula (2008) fue más enfático al vincular
defensa, autonomía y desarrollo al decir que cuando se trata
de defensa "tenemos que depender solamente del uso de tec-
nología de dominio nacional".
La tercera explicación es de corte más liberal o institucio-
nalista. La hipótesis podría ser la siguiente: Brasil crea el CDS
para canalizar la cooperación en el sector de la defensa, distri-
buir información entre los miembros, disminuir la incertidum-
bre y promover un entramado de normas colectivas acerca
del rol de los militares y del uso de la fuerza. En esta hipótesis,
la lógica que está detrás no es la del poder ni la del desarro-
llo, sino la de la gobernanza regional. El artrculo 1 del CDS
afirma que será un "órgano de consulta, cooperación y coor-
dinación" en cuestiones de defensa, basado en la Carta de
las Naciones Unidas y la OEA. En sus objetivos declara "con-
solidar América del Sur como una zona de paz", "construir
una identidad sudamericana en materia de defensa" y "gene-
rar consensos para fortalecer la cooperación regional". Está
muy claro que el CDS no será una OTAN, ni pretende serlo
en el corto y mediano plazo. la seguridad colectiva supone
una comprensión compartida acerca de Qué tipo de fuerza ha
".
DERGHOUGASSLAN I LAROCCA, MERKE f MONTENEGRQ {TOI<ATUAN
sido prohibida. También, una aceptación compartida de que
la amenaza a la paz pone en juego los intereses de todos los
Estados y, por lo tanto, implica la voluntad, al menos en teo-
ría, de hacer cumplir la ley y proteger los intereses de todos
ellos, incluso llegando al uso de la fuerza. Si bien la región
tiene un alto nivel de cooperación en materia de seguridad,
aún está lejos de alcanzar este tipo de acuerdos fundamenta-
les que requiere el libreto de la seguridad colectiva.
Aunque el CDS no será una OTAN del Sur, sin embargo, es
necesario aclarar que ni siquiera la OTAN (de hoy) se parece a
[a OTAN (de ayer). La "vieja" OTAN fue una alianza de seguri-
dad colectiva de acuerdo con el libreto recién explicado. Pero
lo realmente distintivo de la "nueva" OTAN no es su artículo
V, sino el poder normativo que ha logrado para socializar a
sus nuevos miembros en un marco de reglas democráticas,
imperio de la ley y deseguritización de la relación con los
vecinos. En este sentido, el CDS podrfa, aunque de manera
muy lenta, asemejarse a este nuevo rasgo de la OTAN yofre-
cer un espacio para la socialización de normas relativas al
uso de la fuerza, la relación entre civiles y militares, [a trans-
parencia del gasto militar, la adquisición de armamentos y
la cooperación en cuestiones de seguridad regional e inter-
nacional. En los manuales institucionalistas, las organizacio-
nes regionales sirven como anclaje de normas compartidas,
ofrecen voz a los Estados más pequeños y pueden ayudar a
restringir las preferencias de los más poderosos. Más allá,
las organizaciones regionales plantean costos de exclusión,
en particular para [os más pequeños. Estas ideas explican en
parte por qué la propuesta brasileña gozó de amplia acepta-
ción y cómo diversos Estados vieron en el CDS la posibili-
dad de controlar o restringir las movidas unilaterales de sus
miembros mayores.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
'"
dos de los años treinta. Más adelante, el presidente Juscelino
Kubitschek buscó desarrollar capacidades nucleares autóno·
mas examinando la naturaleza del acuerdo con Washington.
En 1956 decidi6 crear el Instituto para la Investigación y Ener·
gía Nuclear (IPEN) y en 1957 se construyó el primer reactor
nuclear de investigación, localizado on San Pablo, bajo la
cooperación de Estados Unidos en el marco del Programa
Átomos por la Paz. Los sucesivos presidentes, Janio Quadros
y Joáo Goulart, continuaron con esta polltica nuclear basada
en uranio natural. En 1960 se creó el segundo reactor nuclear
de investigación, ubicado en Belo Horizonte. En 1962 se creó
la Comisión Nacional de Energla Nuclear (CNEN). Tres años
después, Brasil construyó su primer reactor nuclear de inves·
tigación de manera independiente, esto es, sin la cooperación
de los Estados Unidos en la construcción, pero con la coope·
ración de estos en la provisi6n de uranio procesado para ali·
mentar los reactores.
Fueron los militares, en panicular los años de Ernesto Gei·
sel, quienes más énfasis pusieron en el programa nuclear.
la Marina tuvo un rol crucial dentro del programa por varios
motivos. Primero, sali6 en busca de conocimiento civil, lo cual
le permiti6 contar con científicos y técnicos de buena calidad.
En segundo lugar, mantuvo un rol central en la coordinación
y logr6 manejar descentralizada mente una serie de proyectos
geográficamente dispersos. Tercero, se contaba con ingresos
propios por la provisión de servicios de control marítimo. Por
último, la continuidad, El éxito del proceso de enriquecimiento
favoreci6 que el programa siguiera contando con recursos. El
apoyo del gobierno era tal Que la restitución del régimen demo·
crático no significó la terminaci6n del programa, por más Que se
trataba de un área que, por lo menos organizacionalmente. se
encontraba bajo la esfera de las Fuerzas Armadas y que estaba
DERGHOUGASSIAN 'LAROCCAI MERKE I MONTEM:GRO I TOICATUAN
rodeada por cierto secretismo en cuanto a la cantidad real de
fondos que se destinaban.
El presidente Sarney decidió que el programa paralelo debía
continuar y era informado regularmente por el CSN sobre
el estado del mismo. Fue el gobierno de Fernando Collar de
Mello el que resolvió modificar la política nuclear. Una de sus
primeras decisiones fue revocar la posición brasileña de defen-
der el derecho a conducir explosiones nucleares pacíficas.
Así, Collar de Mello dio el puntapié inicial para poner fin a la
autonomía de los militares en los asuntos nucleares, los cuales
sufrieron varias restricciones
2
• En el plano externo, Collar hizo
todo esfuerzo posible por apoyar el Tratado para la Proscrip·
ción de Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (Tlate-
loIca) y dejar en claro que Brasil daría a la energía nuclear un
uso estrictamente pacífico. De este modo, decidió abrir para
su inspección el silo de pruebas nucleares ubicado en Serra
do Cachimbo, en el estado de Pará. Esta postura tomada por
Collar de Mello abrió paso para una mejor cooperación bilate-
ral con la Argentina en temas nucleares. En noviembre de 1990,
Collar y Menem firmaron la Declaración de Iguazú sobre una
Política Nuclear Común, en la que ambos países renunciaban
formalmente a las armas nucleares y establecían coordinar un
sistema de control mutuo en el sector nuclear. Así, en 1991,
la Argentina y Brasil establecieron un sistema común de con-
tabilidad y control de instalaciones nucleares (ABACC). Este
acuerdo, junto con la firma del Acuerdo de Salvaguardas de
diciembre de 1991 entre la Argentina, Brasil y la Agencia Inter-
2. El Centro Experimental Aramar, por ejemplo. se vio en la necesidad de
dejar de lado a 700 de sus 1.600 empleados entre agosto de 1994 y marzo de
1995. la fecha para finalizar el submarino nuclear fue sufriendo alteraciones,
y de 1995 se pasó a 2010.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
nacional de Energra Atómica (AEIA). permitió que la Agencia
de Energfa Atómica de Naciones Unidas (OlEA) pudiera inspec-
cionar las instalaciones nucleares en la Argentina V Brasil. El
18 de julio de 1991, Brasil V Argentina firmaron en Guadalajara
el Acuerdo para el Uso Exclusivamente Pacífico de la Energfa
Nuclear. En septiembre del mismo año, Brasil firmó con Chile
y la Argentina el Compromiso de Mendoza, por el cual los sig-
natarios renunciaban a las armas químicas y bacteriológicas'.
la gestión de Cardoso intentó maximizar la influencia inter-
nacional de Brasil a través de una activa participación en foros
internacionales. Se trató de buscar la autonomfa por la partici-
pación. El discurso de la autonomfa se acomodó al discurso de
un Brasil integrado al mundo V dispuesto a dar batalla diplomá-
tica en los foros internacionales en temas tan variados como
la seguridad, el medio ambiente, los derechos humanos o el
comercio internacional. Otra batalla que el gobierno de Cardoso
emprendió fue ratificar el Tratado de No Proliferación (TNP). la
diplomacia brasileña fue tradicionalmente reacia a aprobar el
TNP. El argumento central fue que el acuerdo era esencialmente
discriminatorio en tanto dejaba de lado las capacidades nuclea-
res de aquellos países que integraban "el club nuclear", V por
lo tanto el TNP convertía una diferencia política y militar en una
diferencia jurrdica.la negativa de Brasil a entrar al TNP no impli-
3. Ell!cucrdo de la ABACC entr6 en vigencia el12 de diciembre de 1991. luego
de la ratificación de las legislaturas de ambos peises. Con sede en Aro do
Jeneiro. le ABACC comenzó e orgenizar inspecciones en los sitios de fecilida·
des nucloares en la Argentina y Brasil. y a desarrollar y mentener une beso de
datos dal material nucloar en ambos palsos. En 1994. un acuerdo cuatripartlto
entre la Argentina, Bresil. le ABACC y le OlEA estableció un sisteme más an;·
culado de contabilidad y control de insteleciones nuclollres, y un sistoma do
salvaguardas que permitirfa e la OlEA monitorear todas las instalaciones y
meteriales en le Argentina y Brasi1.
,,.
OERGHOL/GASSIAN I LAROCCA f MERICE I MONTENEGRO ITOKATUAN
caba un plan de armas nucleares, sino que pasaba más por el
rechazo a un acuerdo que seguía siendo visto como injusto. Bra-
sil no necesitaba adherir para demostrar su actitud pacífica. Sus
credenciales se encontraban en su propia Constitución nacio-
nal. Esta posición se mantuvo con Sarney, con Collar de Mello
y con Itamar Franco, mostrando hasta qué punto la posición
brasileña era compartida ya fuera entre militares como entre
diplomáticos. Fue Cardoso quien operó el giro en esta materia.
La resistencia, que la hubo, no pudo durar por mucho tiempo y
en 1998 Brasil finalmente ratificó el TNP bajo el argumento de
que la firma daría al país mayor proyección internacional y pun-
tos extra para su deseado ingreso al Consejo de Seguridad en
calidad de miembro permanente. El mismo mes, Brasil entregó
los instrumentos de ratificación del Tratado de Prohibición Com-
pleta de Pruebas Nucleares (CTBT).
LOS DESAFíos
Las transformaciones en marcha en el ambiente internacio-
nal, la crisis de legitimidad del régimen de no proliferación y
el aumento del poder relativo de Brasil han vuelto a colocar
la cuestión nuclear en el centro de la agenda. En particular, el
gobierno de Lula puso nuevamente el acento en la relación
entre desarme y no proliferación, y en la necesidad de que Bra-
sil desarrolle al máximo sus capacidades nucleares con fines
pacíficos, vinculadas con la energía, la medicina, la investiga-
ción y la propulsión nuclear de submarinos. En Brasil, el pro-
grama nuclear es visto no sólo como instrumento estratégico
sino también como instrumento simbólico de soberanía, auto-
nomía y desarrollo nacional.
Al ratificar el TNP Brasil tuvo que enfrentar el desafío acerca
de cómo abandonar una posición de barricada sin renunciar al
lA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
mismo tiempo a una postura critica hacia el régimen. dema-
siado concentrado en la cuestión de la no proliferación y poco
interesado en avanzar hacia el desarme. En este sentido. Brasil
ha venido desarrollando un intenso liderazgo diplomático que
los años de Lula no hicieron más que incrementar. Primero.
Brasil es miembro de la New Agenda Coalition, creada en 1998
para acelerar los pasos hacia al desarme. Es también miembro
del Grupo de Proveedores Nucleares y del Régimen de Con-
trol de Tecnologla Misilística. En el año 2000 presidió la Con-
ferencia sobre Desarme y en 2005, la Revisión del TNP. En
2007 José Goldemberg, reconocido físico brasileño, copre-
sidió el Panel Internacional de Materiales Fisibles. En todos
estos foros Brasil ha venido insistiendo en el desarme como
condición de no proliferación, recriminando intensamente a
los Estados poseedores de armas nucleares los pocos avances
conseguidos en materia de desarme, mientras que la atención
se ha centrado en medidas contra la proliferación, incluso en
detrimento del derecho de los Estados de hacer uso pacifico
de la tecnol091a nuclear. Consiguientemente, en la Conferencia
de Revisión del TNP que tuvo lugar en Nueva York en mayo de
2010, su posición estuvo centrada principalmente en el des-
arme más que en la no proliferación. liderando la New Agenda
Coatition, que se reunió dlas antes de la Conferencia de Revi-
sión, presentó un informe urgiendo a los Estados nucleares a
eliminar sus arsenales. El representante de Brasil, embajador
Luiz Filipe de Macedo Soares (2010), expresó que "los proce-
sos de desarme y no proliferación están estrechamente inte-
rrelacionados. Una implementación balanceada del TNP con
igual atención a estos pilares es esencial para que los desaflos
actuales a las tareas en que se basa el Tratado puedan ser supe-
rados". 8rasil aprovechó este foro para señalar que mientras los
Estados no poseedores están en cumplimiento permanente de
'"
OERGHOUQASSlAN IlAROCCA I MERKE I MONT1:NEGRO I TOKATUAN
sus obligaciones de no proliferar, tos Estados armados nuclear-
mente han pospuesto sus deberes de desarme indefinidamente.
Segundo, Brasil ha jugado, y juega, un rol crucial en el con-
flicto que la comunidad internacional tiene con Irán. Aprove-
chando la pausa que estaban atravesando las negociaciones entre
¡rán y los miembros del Consejo de Seguridad y Alemania (P5+ 1),
Brasil y Turquía se lanzaron a conseguir que Irán aceptara un
acuerdo por el cual entregaría 1.200 kilogramos de uranio enri-
quecido al 3.5 por ciento (uranio de bajo enriquecimiento).
Este uranio permanecería en Turquía por un año a cambio de
recibir 120 kilogramos de uranio enriquecido al 20 por ciento,
que seria utilizado en un reactor que produce isótopos para
uso médico (Joint Declaration by Iran. Turkey and Brazi/, 2010).
Este trato llegó en un momento delicado. puesto que Esta-
dos Unidos estaba muy cerca de lograr. luego de meses de
negociaciones. que los miembros permanentes del Consejo
de Seguridad aceptaran una nueva ronda de sanciones contra
Irán. Sin embargo, mientras estuviese abierta la posibilidad de
que Brasil y Turquía consiguieran algún tipo de avance con
Irán. seria difícil que el Consejo actuase, ya que la iniciativa
turco-brasileña fue recibida con entusiasmo por la mayor parte
de la comunidad internacional y ninguno de los P5+1 Quería
ser visto como el responsable de su fracaso.
Aun a riesgo de parecer excesivamente rígido, Washington
expresó claramente sus pobres expectativas para el acuerdo
sobre la base de que se trataba de una estrategia de Irán para
ganar tiempo V demorar la adopción de nuevas sanciones.
Esperando que se repitiese el antecedente del acuerdo fallido de
octubre de 2009, el cual Irán aceptó y rechazó en varias oportuni-
dades. para Estados Unidos la única forma de lograr verdaderas
concesiones de Irán seria a través del accionar del Consejo de
Seguridad. los europeos V Rusia también estuvieron más cerca
LA OEFENSA EN EL SIGLO XXI
de esta posición que de la confianza en el éxito de las gestiones.
Para Brasil V Turqula, esta vez la diferencia fundamental esta-
rla en quiénes se sentarían a negociar con Irán, dejando ver
que ninguno de los dos representaba la "voz" de Washing-
ton V, por lo tanto, cualquier acuerdo que lograran gozarfa de
mayor legitimidad. Dicho de otro modo, teniendo en cuenta
que Brasil también ha defendido sus aspiraciones nucleares
frente a la presión internacional, la identificación positiva de
los actores sería un incentivo para aceptar el acuerdo y mante-
nerlo. Según Celso Amorim y Ahmet Davutoglu (2010). respec-
tivos ministros de Relaciones Exteriores de Brasil V Turqufa, la
importancia del acuerdo radicó en su potencial para fomentar la
confianza entre las partes, "el elemento clave que está faltando
hasta el momento". A su vez, la opinión pública iranl estuvo mejor
predispuesta a aceptar concesiones gestionadas por Brasil y
Turqufa que por las potencias nucleares.
El acuerdo fue celebrado como una victoria de la diploma-
cia de los desarmados en un campo en el Que las sanciones
no habían logrado prácticamente nada. En Brasilia se habló
de extender el P5+ 1 a P5+3, incluyendo obviamente a Bra-
sil y Turquía. Sin embargo, la exaltaciÓn no duró mucho. A
pesar de que Irán notificó a la Agencia Internacional de Energra
Atómica sobre el acuerdo, mantuvo su postura de continuar
enriqueciendo uranio al 20 por ciento. Viendo entonces confir-
madas sus sospechas de que la declaración no sería el inicio
de una nueva y positiva etapa en esta controversia, el 9 de
junio Francia, Rusia y Estados Unidos presentaron en la OlEA
su respuesta oficial a la declaración tripartita de Teherán, en la
cual listaron la serie de deficiencias del acuerdo que llevaron al
Consejo de Seguridad a emitir una nueva resolución. La princi-
pal deficiencia fue que el acuerdo permitió a Irán continuar con
sus actividades de enriquecimiento en violación de las dife-
'l'
OERGHOUGASSIAN/LAROCCA/MERKE/MONTENEGRO/TOKATUAN
rentes resoluciones de Naciones Unidas que se 10 prohíben.
Esto provocó un importante malestar en el gobierno de Brasil.
ya que ese requerimiento no estaba incluido en la versión del
acuerdo que circuló entre el P5+ 1 ya la que dieron. con mayor
o menos convicción. su visto bueno. El Consejo de Seguridad
(Naciones Unidas. 2010) finalmente adoptó una nueva ronda
de sanciones en junio. Brasil votó en contra de la Resolución
N° 1929 Y en el discurso que acompañó su decisión condenó
esta medida por ser perjudicial a los esfuerzos que estaban
llevando a cabo conjuntamente con Turquía para lograr una
solución negociada. De esta forma. no sólo Estados Unidos
aplicó nuevas sanciones. sino que la Unión Europea. el mayor
socio comercial de Irán. le impuso las restricciones más duras
que había aplicado hasta entonces.
Para concluir, si estos sucesos significaron un éxito o un fra-
caso, es necesario mirar las motivaciones que estaban detrás
de los esfuerzos de Brasil por gestionar un acuerdo para el
intercambio de combustibles con Irán y observar si se logra-
ron o no ventajas en esos puntos. Esto implica prestar atención
tanto a factores políticos como económicos. Por el lado poHtico-
diplomático, existen dos cuestiones principales. Primero, un
punto muy preciso que se vincula con una meta tradicional de
la diplomacia brasileña: la silla permanente en el Consejo de
Seguridad. Para ello, un país que no cuenta con poder duro sig-
nificativo debe demostrar que en la administración de la segu-
ridad internacional el poder militar no es lo único que cuenta
para enfrentar los eventuales desafíos. Negociar un acuerdo
con Irán como un primer paso para lograr algún avance en el
problema más serio en la agenda del Consejo en la actualidad
ha sido una clara movida en esta dirección. En segundo lugar,
aparece una motivación más de tipo declarativo, y que pasa
por aparecer como un país con un rol de peso en la comunidad
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
""
internacional Que desde ese lugar defiende consistente mente la
igualdad soberana de los Estados, en este caso, el derecho Que
todos los paises tienen de dominar la tecnologfa nuclear para
fines pacificas. Por otro lado, la politica de Brasil en el Medio
Oriente responde también a una estrategia de diversificación de
socios comerciales. Según Eduardo Fujii y Sarah Diehl (2010),
"para la estrategia de Brasil en el Medio Oriente Irán es central,
un país de 70 millones de personas, vastos recursos petroleros
pero limitada capacidad de refinerla y una potencial demanda
de etanol brasileño". De esta forma, un objetivo central de la
mediación era evitar nuevas sanciones comerciales y financie-
ras, y proteger asl las oportunidades de hacer negocios de las
empresas brasileñas, especialmente en el sector energético.
Partiendo del hecho de Que finalmente hubo una nueva
ronda de sanciones, el objetivo de Brasil de evitar cualquier
medida Que pudiera perjudicar sus intereses comerciales en
Irán no se consiguió. En cuanto a los intereses diplomáticos, es
más difícil evaluar si esto dañó o no sus posibilidades de con-
vertirse en miembro permanente, sobre todo porque no existe
certeza acerca de si la membresía se abrirá efectivamente a
nuevos paises, menos aún cuándo y cómo. Sin embargo, en
lo Que hace a la capacidad de Brasil de realizar aportes signi-
ficativos a la gestión de la paz y seguridad internacionales, a
primera vista el acuerdo no generó cambios significativos. Irán
seguirá incumpliendo las resoluciones y el P5+ 1 seguirá apli-
cando sanciones. De todas formas, Brasil y Turquía buscaron
oxigenar el proceso, fomentar de alguna manera la confianza
y traer a Irán de vuelta a la mesa. Que ello no haya sucedido
puede ser atribuido. y es lo que han hecho los diplomáticos
brasileños, a la falta de voluntad de Estados Unidos y del resto
de las potencias para dar tiempo a la diplomacia. Es decir. aun
reconociendo el fracaso, Brasil puede transferir la responsabi-
",
OERGHOUGASSIAN I LA.ROCCA I MERKE I MONlENEGRO I TOAATUAN
lidad a la injustificada dureza de los miembros permanentes.
Por otro lado, ya el hecho de haber gestionado el acuerdo y
que Irán lo haya aceptado le es favorable para avanzar en la
idea de que Brasil debe estar involucrado en los asuntos globa-
les. El intento de pasar a un esquema de P5+3 responde a esta
lógica, por la cual la participación en este tipo de iniciativas
construirá eventualmente la idea de que es totalmente normal
que Brasil esté sentado a la mesa para discutir asuntos que
exceden el marco de la región.
En lo que hace a los efectos domésticos, surgieron críticas
desde el interior del sistema político brasileño. Estas apunta-
ban principalmente a que involucrarse con gobiernos cuanto
menos "controversiales" como el de Irán afectaría negativa-
mente las posibilidades de obtener un asiento permanente
en el Consejo de Seguridad y perjudicaría las relaciones con
los Estados Unidos. A su vez, se criticó que toda la jugada se
basaba en un mal cálculo de las posiciones de China y Rusia,
dos países que respaldaron la última ronda de sanciones a
pesar de la firma del acuerdo.
DESPEJANDO DUDAS
Quienes miran la política nuclear brasileña con sospecha
suelen señalar al menos cuatro elementos que no terminan
por generar confianza. En primer lugar, las declaraciones del
entonces vicepresidente de Lula, José Alencar, tomadas lite-
ralmente, deberían ser materia de preocupación y de exigencia
de explicaciones. Una segunda lectura, sin embargo, sugiere
que Alencar se expresó de manera estrictamente personal y
sin mucha información precisa sobre el programa nuclear de
su país. Como sea, el gobierno brasileño no debería haber per-
mitido que este tipo de declaraciones pasaran sin ser cuestio-
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
",
nadas por la propia administración. No sólo daña la confianza
puesta en Brasil. sino que también alimenta visiones argenti-
nas acostumbradas a distinguir en Brasil un Estado muy racio-
nal y coherente en sus movidas diplomáticas.
En segundo lugar se encuentra la cuestión de las salvaguar-
das. Como se sabe, en 1991 Brasil y la Argentina acordaron el
establecimiento de una agencia bilateral para el control de las
instalaciones nucleares, la ABACC. Se trata de una agencia con
inspectores de ambos países, en donde los argentinos visitan
las instalaciones brasileñas y viceversa. Sobre el control bilate·
ral se agregó una segunda instancia, a partir de 1994, en donde
la Argentina, Brasil, la ABACC y la OlEA firmaron el acuerdo
cuatripartito, el cual supone que cada país recibe inspeccio-
nes tanto de la ABACC como de la OlEA. cruzando informa-
ción pero presentando cada agencia un informe separado. Esto
implica que Brasil está comprometido con la no proliferación en
varios niveles, del doméstico (la Constitución) al global (TNP)
pasando por el bilateral (ABACC) y el regional (Tlatelolco). El
punto critico, sin embargo, tiene que ver Con la negativa de
Brasil a firmar el Protocolo Adicional, un suplemento jurídico
impulsado por la OlEA que otorga derechos expandidos a la
organización para acceder a sitios declarados y, este es el pro-
blema, a sitios sin declarar. El argumento oficial de Brasif es
Que el Protocolo Adicional no es necesario, hace peligrar el
secreto industrial y aumenta los costos financieros del régi-
men de salvaguardas, además de ser injusto en términos de
una asimetría de presiones a favor de los Estados nucleares.
Dicho de otro modo, Brasil considera que las normas a las que
se ligó y las inspecciones que recibe son mecanismos suficien-
tes para verificar que en Brasil no hay desvío de material sen-
sible o enriquecimiento más allá de lo permitido. Una mirada
sospechosa afirmaría que la negativa a firmar el Protocolo Adi-
'"
OERGHOUGASSlAN IlAROCCA I MERl<E I MONTENEGRO I TOKAlUAN
cional se vincula con el interés brasileño en ocultar actividad
nuclear no declarada. Pero una mirada más global del asunto
sugiere que la negativa brasileña es más una posición diplo-
mática que una movida táctica. Dicho de otro modo, Brasil no
está dispuesto a que el régimen nuclear continúe aumentando
su presión por el lado de la no proliferación mientras privilegia
el statu qua por el lado del desarme.
En tercer lugar está la cuestión del enriquecimiento de ura-
nio. Brasil es uno de los ocho Estados en el mundo con capa-
cidad para enriquecer uranio. Su planta se halla en Resende y
está d"lseñada para enriquecer uranio al 3,5-4,0 por ciento. La
planta de Resende tiene como objetivo no sólo producir uranio
para alimentar las plantas nucleares de Brasil, sino también para
vender uranio enriquecido en el mercado global. Más allá, la
planta también es parte de un programa más amplio que apunta
a diversificar las fuentes de energía de Brasil, un país que des-
cansa fuertemente en la energía hidroeléctrica'. Como afirmó
el entonces ministro de Ciencia y Tecnología de Lula, Eduardo
Campos (citado en Squassoni y Fite, 2005), "sabemos que en
los próximos 20 años, el 25 por ciento de toda la electricidad
generada en el mundo vendrá de una fuente nuclear y Brasil
podría ser uno de los pocos países proveyendo combustible".
Pero Resende despierta también algún grado de sospecha. Esto
4. Los descubrimientos de petróleo en alta mar realizados por Petrobras desde
2007 han elevado las expectativas acerca del poder energético que tendrá Bra-
sil. Pero no se debe confundir proyección con realización. Los costos de perfo-
ración, transporte y procesamiento harán muy dificil transformar recursos en
poder energético. Se trata de petróleo ubicado entre 3 y 4 millas bajo el mar,
entre varias capas de sal. Las plataformas de perforación se encontrarán a
casi 300 kilómetros, lejos del alcance de helicópteros para trasladar personal e
instrumentos, lo que probablemente requiera plataformas a mitad de camino
para hacer que la logística funcione.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
'"
se debe a que a fines de 2003, mientras Brasil negociaba con la
OlEA el esquema de salvaguardas que se aplicarIa a las nuevas
instalaciones una vez que comenzara a enriquecer uranio, sur-
gieron diferencias en cuanto a si los inspectores podrIan tener
lotal acceso al equipamiento utilizado. Al ano siguiente, mien-
tras las instalaciones de enriquecimiento estaban aun en cons-
trucción, en ciertas oportunidades se les restringió el acceso a
los inspectores de la Agencia Internacional y las centrifugas fue-
ron cubiertas con paneles. Brasil y la OlEA llegaron a un acuerdo
en 2009, por el cual se reducirla el tamaño de los paneles, pero
el acceso de los inspectores siguió siendo menos que total. El
argumento brasileño fue que una inspección visual completa
de las centrifugas revelaría un diseño de vanguardia que Brasil
desea proteger. Más allá, Brasil argumentó que no era necesa-
ria una inspección visual de las centrífugas para determinar si
estaba teniendo lugar o no el desvío de uranio. En esta linea
oficial, Brasil sostiene que sus centrífugas son innovadoras, con
rotores que levitan girando sin fricción gracias a impulsos elec-
tromagnéticos que las hacen un 25 por ciento más efectivas que
las centrifugas comunes. Esta tecnologfa, afirma Brasil, es com-
pletamente local y desarrollada principalmente por la Marina.
De ahí el celo brasileño por proteger el secreto industrial.
Existen versiones no oficiales que son ciertamente distintas
y que hablan tanto de un traspaso de tecnología de Pakistán, a
través de la red de A.a. Khan, como de Alemania. Si bien no hay
evidencias de que Brasil haya obtenido algún tipo de informa-
ción a través de la red Khan, el reconocido cientlfico pakistaní
que dedicó una buena cantidad de años a vender información
nuclear en el mercado negro, sI existieron informes de los ser-
vicios de inteligencia de Alemania y Estados Unidos. según los
cuales cientlficos y empresarios alemanes. más conocidos por
haber provisto a Irak con tecnologra sensible, también habrían
, .. DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATUAN
tenido tratos con Brasif (lnternational Institute for 5trategic 5tu-
dies, 2007). La razón del ocultamiento serfa que si Brasil mos-
trara las centrífugas, el diseño sería inmediatamente reconocido
por los inspectores V' de ser así, la pregunta que cabría hacer es
cómo fue posible que Brasil consiguiera acceso a este diseño.
Más allá de la tecnología utilizada por Brasil para sus centrífu-
gas, su calidad V su origen, el hecho de que las oculte no deja de
despertar inquietud. Como explica Maria Rost Rublee (2010: 55),
la planta de Resende implica un cierto desafío para el desarme
nuclear porque, en primer lugar, la falta de acceso irrestricto hace
que el potencial de obtener un breakout capability aún exista, ya
que los paneles podrían esconder una producción extra de uranio
de bajo enriquecimiento que Brasil podrfa acumular hasta obte-
ner la capacidad de saltar a un grado de enriquecimiento de uso
militar (elevar el uranio de bajo enriquecimiento a un nivel alto
toma menos tiempo que convertir uranio natural en uranio enri-
quecido a bajo nivel). Más importante aún es lo que el precedente
de las restricciones impuestas por Brasil a las inspecciones puede
generar en términos de proliferación por parte de terceros países.
La preocupación en Estados Unidos, V en las potencias nuclea-
res en general, no es que Brasil pueda llegar a proliferar, sino
que el gobierno brasileño esté tomando posiciones que hagan
más fácil para otros proliferar, teniendo particularmente a Irán en
mente. De por sí el régimen de no proliferación nuclear, al otorgar
a todos los países el derecho a dominar la energía nuclear para
fines pacíficos, genera una situación de riesgo permanente, por-
que permite a los Estados no nucleares adquirir, aun en el marco
de un programa civil, tecnología capaz de producir el material
fisible necesario para una bomba nuclear si un Estado decidiera
avanzar hacia esa opción luego de abandonar el TNP (Squassoni
y Fite, 2005). De ahí la importancia de las inspecciones para deter-
minar la naturaleza yfines de los diferentes programas nucleares.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
'"
Por lo tanto, cuando Brasil declara que quiere para los demás
países lo mismo que quiere para sí mismo", su cuestionamiento
a la autoridad verificadora de la OlEA puede no ser peligroso con
relación a sus propias ambiciones, pero sí puede crear un pro-
blema si otros Estados, que sí estarían interesados en alcanzar
capacidad de enriquecimiento militar, demandan para sí mismos
lo mismo que Brasil, es decir, un cierto nivel de autonomía res-
pecto de los controles a los que cada Estado soberano se somete.
Otro tema es la construcción de dos submarinos nucleares
(Rublee, 2010). Si bien se sabe que para operar un submarino
nuclear no es necesario producir uranio altamente enriquecido,
también se sabe que es necesario enriquecerlo al20 por ciento, lo
que constituye el umbral entre el uranio de bajo enriquecimiento
y el de alto enriquecimiento, Este proceso se haría también en
Aesende, en donde las centrífugas no pueden ser inspecciona-
das visualmente en su totalidad. El submarino es un punto sen-
sible en el momento de pensar en el régimen de inspecciones
de la ABACC y la OlEA. Dado que aún resta bastante tiempo, sin
embargo, hoy el punto más sensible se relaciona con el enrique-
cimiento de uranio y la negativa a firmar el Protocolo Adicional.
Entre quienes sospechan del programa nuclear brasileño
la voz de Hans Rühle (2010), ex funcionario del Ministerio de
Defensa alemán y ex funcionario de la OTAN, ha sido la más
difundida, no sólo en publicaciones especializadas del campo
nuclear, sino también en diarios de la región y revistas de
5. En relación con el programa nuclear de Irán, Lula ha expresado que "we
in Brazil have uranium enrichment to produce electric power. And that's what
we want for Iran. It is the same that Brazil has" (citado en The Tehran Times
Oai/y, 2010), y Amorim declaró que "lo que queremos para el pueblo brasileño
es lo mismo que queremos para el pueblo iraní. Es decir, lo que deseamos es
la expansión de las actividades nucleares en este país con fines no bélicos"
(citado en Página/12, 20101.
",
DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATUAN
divulgación. Rühle es bien explícito al decir que "Brasil firmó el
Tratado de No Proliferación nuclear, pero los expertos sospe-
chan que puede estar trabajando en una bomba nuclear". Los
argumentos de Rühle para hacer esta afirmación se basan en
una combinación de historia y datos empíricos del programa
nuclear brasileño. Pero el punto a destacar es que Rühle en
realidad no posee datos muy convincentes para concluir que
Brasil buscará tener la bomba. Sus razonamientos apuntan
más bien a mostrar que Brasil tiene, y cada vez tendrá más,
las capacidades para hacer la bomba; por ejemplo, dominando
el ciclo completo de combustible nuclear y desarrollando dos
submarinos de propulsión nuclear. Lo que hace Rühle es,
como suele suceder en el campo nuclear, derivar intenciones
de capacidades. Afirma, por ejemplo, que los submarinos bien
podrían servir para encubrir un programa de armas nucleares.
Por el lado de la historia, Rühle recuerda que Brasil contó
con tres programas nucleares secretos entre 1975 y 1990,
llegando prácticamente a probar el programa mediante una
explosión nuclear pacífica. Rühle concede que con el regreso
de la democracia y el trabajo hecho por Fernando Collor y Fer-
nando Henrique Cardoso, Brasil abandonó paulatinamente
su proyecto nuclear. Pero advierte que el arribo de Lula al
poder ha significado de algún modo el regreso de ambicio-
nes nucleareS que caminan por la cornisa del TNP. De hecho,
señala Rühle, Lula criticó al TNP tildándolo de injusto y obso-
leto. También subraya las restricciones burocráticas que Bra-
sil le impuso a la OlEA para poder realizar sus inspecciones
de manera eficiente (particularmente en abril de 2004, cuando
Brasil limitó el acceso de los inspectores a sus nuevas instala-
ciones en Resende), y la n-egativa a firmar el Protocolo Adicio-
nal del TNP, el cual le otorgaría a la OlEA más capacidad para
inspeccionar. Por qué estas negativas, se pregunta Rühle. y
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
",
su respuesta es que "Brasil está probablemente desarrollando
algo más en las plantas que ha declarado como facilidades de
producción para submarinos nucleares: armas nucleares". El
argumento de Rühle es que para tener submarinos nucleares
es necesario enriquecer más allá de la cuenta, y que de ahí a
la bomba no habrla mucha distancia, menos aún si las insta-
laciones para enriquecer quedan fuera de las inspecciones de
la OlEA. Basa también su conjetura en la declaración del vice-
presidente José Alencar de septiembre 2009, en la que favore-
cla que el país contara con una bomba nuclear, no sólo como
disuasivo, sino también como herramienta de prestigio en la
escena internacional. Aunque puestos todos juntos los argu-
mentos de Rühle parecen convincentes, una segunda lectura
muestra que su sospecha es sólo eso, una sospecha. No es
esta la visión predominante ni en Brasil ni en la Argentina ni
en el resto de la comunidad internacional. Esto no significa que
Brasil esté siendo todo lo transparente que demanda el régi-
men. De hecho, nuestro trabajo apunta a señalar estas incon-
sistencias que minan la legitimidad internacional de Brasil.
Pero de ahl a suponer que Brasil "va por la bomba" implica un
salto cognitivo que deja de lado la tradición diplomática brasi-
leña, el apego por la soberanfa, la naturaleza de una región sin
conflictos interestatales, las inspecciones dobles de la ABACC
y la OlEA, y la intensa socialización de normas nucleares a las
que Brasil ha estado expuesto.
Otra forma de argumentar en el sentido de que Brasil tendría
incentivos para "ir por la bomba" se conecta con el razona-
miento, supuestamente realista, de que el ascenso internacio-
nal de Brasil al club de potencias globales crearía presión en
Brasilia para adquirir el arma nuclear, no sólo como muestra
de poder duro, sino también como signo de una nueva iden-
tidad internacional. Este argumento es hecho con frecuencia
".
OERGHDUGASSlAN IlAROCCA I MERKE (MONTENEGRO I TOl<ATUAN
cuando se compara a Brasil con el resto de los miembros del
grupo BAle. Brevemente, consiste en señalar que Brasil es el
único miembro del grupo que no posee armas nucleares y, por
lo tanto, se vería tentado a tenerlas para estar a la altura de
sus socios. Es un razonamiento atractivo, pero tiene al menos
dos problemas. Primero, el grupo BRIC no recibió su identidad
a partir de una mirada sino de proyección
económica. Fue Goldman & Sachs quien agrupó a estos cuatro
países, generando más satisfacción en Brasil y la India que en
China y Rusia, bajo la idea de que estábamos ante los cuatro
emergentes más sólidos y con más proyección hacia la
mía mundial. Bajo esta lógica de equivalencia (los cuatro son
emergentes), que Brasil no tenga la bomba no es un dato que lo
coloque bajo una lógica de diferencia con el resto de sus socios
del grupo. En otras palabras, Brasil no será "más BRIC" por
tener la bomba, sino por mantener su crecimiento económico
a partir de variables macro sólidas que ofrezcan seguridad en
los mercados. Segundo, la idea de que el ascenso internacional
necesariamente implica ir por la bomba es al menos
mático. El ciertamente un grupo de Estados bastante más
arriba que los del BRIC, está compuesto por cuatro países que
poseen la bomba (Estados Unidos, Rusia, Francia y el Reino
Unido) y cuatro que no (Alemania, Canadá, Italia y Japón).
Ninguno de estos cuatro últimos afirma que para mantener su
posición dentro del grupo o aumentar su proyección
cional seria conveniente ir por ella. El prestigio de estos cuatro
países tiene que ver con la forma en que conjugan desarrollo
económico, democracia liberal, libertad de mercado, derechos
humanos y cuidado del medio ambiente. Incluso Alemania y
Japón, dos de los candidatos que más posibilidades tendrían
de ingresar a un Consejo de Seguridad reformado, no buscan
entrar al Consejo a partir de mostrar poder militar, sino por
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
'"
la contribución material (financiera) y simbólica (política) que
podrfan hacer a una organización muy sujeta a la concentración
de poder en unos pocos.
Lo que tenemos acá, entonces, es Que la idea de que el
ascenso en el sistema internacional genera mayores incentivos
para tener la bomba debería ser tomada con cautela. No ha sido
esta la trayectoria de Canadá ni de Alemania ni de Japón y tam-
poco, hasta ahora, la de Brasil o Sudáfrica. El caso de la India
es dificil de ser explicado a partir de su ascenso internacional y
más fácil de ser comprendido en el contexto más regional de su
relación históricamente conflictiva con Pakistán. Por otro lado,
ni los Estados Unidos ni la Unión Soviética fueron por la bomba
para ascender, sino como consecuencia de haber ascendido y
para asegurar sus respectivas posiciones a partir de un cálculo
estratégico. Francia y el Reino Unido, por su parte, no fueron
por la bomba en una etapa de ascenso, sino más bien en una
etapa de declinación internacional con respecto a las posiciones
que habían tenido hasta la Segunda Guerra Mundial.
CONCLUSIONES
La polltica exterior de Brasil viene mostrando importantes ras-
gos de continuidad, como el pragmatismo o su vocación de
proyección global, con elementos que apuntan a un cambio.
no sólo en tos temas y geografías adonde se proyecta, sino
también en las bases domésticas de sustentación y en la inter-
nacionalización de diversas agencias estatales.
Uno de los sitios en donde es posible reconocer una articu-
lación entre el Ministerio de Defensa, universidades naciona-
les, Fuerzas Armadas y empresas del sector tecnológico es el
campo nuclear. Desde tiempo atrás, Brasil persiguió un pro-
grama secreto para desarrollar armas nucleares en respuesta
'50
DERGHOUGASSIAN' LAAOCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKAlUAN
al programa nuclear argentino. El régimen militar fue parte de la
explicación, pero también la rivalidad con la Argentina. Nin-
guno de estos dos elementos hoy está presente. Segundo,
Brasil avanzó con un programa de energía nuclear, capaci-
dades para enriquecimiento (incluyendo una planta de enri-
quecimiento con ultracentrífugas y varios laboratorios) y un
limitado programa de reprocesamiento, además de un pro-
grama de misiles, una industria de minería y procesamiento
de uranio, y capacidades para fabricar combustible. Tercero,
Brasil fue provisto de material nuclear y de equipos por Ale-
mania, Francia y Estados Unidos, demostrando que está en
su interés la cooperación nuclear cuando existe transferencia
de tecnología. Cuarto, Brasi, posee una buena industria base
para desarrollar energía nuclear, también científicos altamente
capacitados, tecnologías de enriquecimiento de uranio y
varios centros de investigación nuclear en marcha. Esto sig-
nifica que tiene un conjunto de capacidades para responder
positivamente a los incentivos del sistema internacional, desa-
rrollando un programa nuclear que vaya desde la investiga-
ción hasta los submarinos nucleares, pasando por la medicina
y la energía eléctrica. Más allá, Brasil apunta a posicionarse
como un país proveedor de uranio en el mercado internacional
y aspira a ganarse su reputación como proveedor confiable.
Claro que aún persisten dudas que se relacionan con la pro-
tección de la tecnología de enriquecimiento y los intereses con-
cretos puestos en Resende y los submarinos nucleares. Pero
mientras el régimen de no proliferación continúe sin avanzar
en la agenda de desarme, lo más probable es que Brasil per-
sista en retener soberanía y control sobre sus instalaciones,
defendiendo a viva voz el derecho al dominio completo del
combustible nuclear. En términos de riesgos de proliferación,
lo más inmediatamente preocupante de la política de Brasil
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
'"
seria el potencial menoscabo que su énfasis en la soberanfa
y en la necesidad de avanzar en desarme para avanzar en no
proliferación pueda generar a la autoridad del sistema de ins-
pecciones de la OlEA. Preservar la legitimidad de esta institu-
ción se vuelve más importante aún a medida que percibimos
cada vez con mayor claridad un mundo más inclinado hacia la
energia nuclear.
¿Cuál deberia ser el rol de la Argentina? Primero, el punto de
partida, y esto es bueno. es que la Argentina es vista como parte
de la solución y no como parte del problema. Argentina no proli-
fera. no tiene programas nucleares escondidos, no restringe las
inspecciones de la OlEA y está a favor de presionar a Irán. Tam-
poco es un Estado dispuesto a flirtear con grupos terroristas ni
sus instalaciones corren riesgo de caer en manos de ellos.
Segundo, la Argentina lidera el campo de la energla nuclear
para usos pacíficos, comerciales y de investigación, y por lo
tanto su interés material está puesto en que se garantice el
desarrollo nacional de sus capacidades tecnol6gicas.
Tercero, el compromiso de la Argentina con la no proliferaci6n
es clave para sumar legitimidad internacional y mostrarse como
un pafs a lona con la normativa vigente. Esto no s610 es simb6-
lico. sino que genera confianza para atraer inversiones y ganar
mercados para un país que ya export6 cinco reactores nucleares.
Cuarto, la politica nuclear argentina se inscribe en un régi-
men bilateral de cooperaci6n nuclear con Brasil, hoy modelo de
trabajo conjunto. Esto implica que toda posici6n argentina será
conversada con Itamaraty y viceversa. La creación del sistema
de control bilateral fue un hito, porque dos paises que hablan
atravesado períodos de fuerte rivalidad comenzaban a coope-
rar para asegurarse de que ninguno hiciera lo que no debra
hacer, es decir, cooperar para impedir. Hoy éso ya no es sufi-
ciente. El imperativo ahora es cooperar para hacer. Esta ventaja
'"
OERGHOUGASStAN f LAAOCCA I MEru:E I MONTEfIlEGRO ITOKATUAN
comparativa que es la confianza mutua debe ser aprovechada
para que ambas sociedades se beneficien de las posibilidades
que el campo nuclear provee en términos de desarrollo. En este
sentido, la declaración sobre cooperación nuclear adoptada por
Argentina y Brasil en la última Cumbre de San Juan es un buen
paso en esta dirección. Sería deseable que la voluntad expre-
sada por ambos presidentes de profundizar la cooperación y la
integración entre los respectivos sectores nucleares nacionales
se materializara en proyectos productivos que sirvieran para
resolver fas dificultades energéticas de cada país y fortalecer su
posición en el mercado global de la tecnología nuclear.
Quinto, dada la densidad de la relación bilateral en materia
nuclear, es también importante notar que el rol de la Argentina
será clave para moderar la posición brasileña, reacia a sancio-
nar a Irán y a mostrar la totalidad de sus instalaciones a la OlEA.
Sexto, la postura nuclear argentina debería ser materia de
debate público en un país demasiado consumido en asuntos
domésticos y poco dispuesto a mirar el mundo como una
oportunidad. Sería relativamente fácil acordar políticas entre
gobierno y oposición en materia nuclear. No sólo generaría
confianza en el exterior, sino que servirla para buscar puntos
de encuentro entre las fuerzas políticas. En síntesis, la Argen-
tina debería orientar su estrategia evitando los extremos del
fatalismo nuclear y el optimismo de la disuasión. El primero
sin duda limitará la autonomía de los países en desarrollo. El
segundo pondrá límites a fa ambigüedad de aquellos Estados
que se arriman a la cerca pero afirman no querer saltarla.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
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'"
OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONTENEGRO ITOKATUAN
El MARCO DOCTRINARIO
GERMÁN MONTENEGRO'
El proceso de conformación histórica de las Fuerzas Armadas
"modernas" en la Argentina, es decir, el inicio del desarro*
110 sistemático de sus bases institucionales, organizacionales
y doctrinarias, reconoce sus comienzos durante la segunda
mitad del siglo XIX, en el marco del proceso de constitución y
posterior consolidación del Estado nacional. Inicialmente, las
mismas se establecieron en torno a un conjunto de misiones
básicas: el afianzamiento de las fronteras interiores, la defensa
* Magíster en Ciencias Sociales con mención en Relaciones Internacionales
por la Facultad latinoamericana de Ciencias Sociales (Buenos Aires), licen-
ciado en Ciencia Politica por la Universidad de Belgrano y doctorando en Cien-
cias Sociales en la Universidad Nacional de Quilmes. Actualmente es director
de la Escuela de Defensa Nacional.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
",
de los límites exteriores V el apoyo al proceso de ocupación y
vertebración territorial de la Nación1.
Con el tiempo. algunas de estas misiones fueron mutando a
la luz de los cambios en las condiciones vigentes. en particular
la situación de organización de la sociedad y el Estado nacio-
nal. De modo tal que para principios del siglo pasado, las Fuer-
zas Armadas se estructuraron principalmente sobre la base
de la problemática planteada por la posibilidad de una guerra
convencional vecinal. Además, se debe señalar que especial-
mente durante esos años las instituciones castrenses fueron
regularmente convocadas por las autoridades pollticas civiles
para atender desafios de naturaleza no militar. Estos abarcaron
desde el empleo de las mismas para reprimir y controlar movi-
lizaciones sociales y sindicales, hasta el envio de oficiales en
actividad para desempeñarse como funcionarios en las inter-
venciones a los gobiernos provinciales. que principalmente se
produjeron durante las administraciones radicales.
Esto ocurrió fundamentalmente porque la temprana profe-
sionalización de las mismas vis a vis el endeble desarrollo de la
administración pública y la limitada institucionalización de las
fuerzas policiales de la época convirtieron a las Fuerzas Arma-
das en un instrumento eficiente al cual podla acudir el gobierno
para atender este tipo de circunstancias. Por otra parte, no
debe perderse de vista que a partir de 1901, con la vigencia
del Servicio Militar Obligatorio, las Fuerzas Armadas recibie-
ron una misión que excedla largamente la finalidad militar. El
hecho de que fueran las responsables de la "conversión" de
los hijos de inmigrantes en ciudadanos argentinos contribuyó
fuertemente para que especialmente el cuerpo de oficiales del
1. Para una aproximación a OS1a tomática, ver Oszlack (1982) y De Marco (2003).
".
OERGHOUG.ASSlAN J LAROCCA f MERKE I MONTENEGRO fTOKAnJAN
Ejército Argentino se autopercibiera como un actor llamado a
cumplir una misión trascendente y superior al resto de las ins-
tituciones y organismos de la Nación (Rouquie, 1994).
Además, a partir del golpe de Estado del 30 de septiembre
de 1930, y no sin apoyo de fuerzas políticas asociadas circuns-
tancialmente, las Fuerzas Armadas comenzaron a protagoni-
zar un proceso de injerencia en el sistema político interno, el
cual se incrementaría progresivamente durante los años sub-
siguientes y adoptaría diversas modalidades, desde el tutelaje
hasta la intervención institucional directa, que alcanzaría su
máxima expresión con la dictadura militar entre 1976 y 1983,
A partir de la segunda mitad de los años cincuenta, se
comenzó a configurar progresivamente en la República Argen-
tina un tipo de organización de la defensa y de las fuerzas
militares que se basó en la consideración de la defensa nacio-
nal como el esfuerzo estatal destinado a lograr la "seguridad
nacional", Esta comprendía tanto la protección frente a agre-
siones militares convencionales perpetradas por otros Estados
como, principalmente, la prevención y eventual supresión de
riesgos surgidos en la esfera de la seguridad interior, Bajo este
modelo, que se extendería hasta la restauración democrática
en 1983, la defensa nacional debía atender un conjunto de
amenazas y conflictos derivados de tres ámb'ltos, a saber:
Las disputas limítrofes y/o territoriales sujetas, en su gran
mayoría, a resolución 'militar, y que estaban vigentes desde
hacía algunas décadas,
Los antagonismos y competencias derivados de la confron-
tación estratégica Este-Oeste, en tanto los países latinoameri-
canos constituían las reservas tácticas de Estados Unidos en el
marco de su lucha contra la Unión Soviética,
En la esfera interna, los conflictos resultantes del enfrenta-
miento contra grupos políticos internos, de carácter insurgente
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
'"
o apenas opositores, en el marco de la denominada "lucha
contra la subversión".
Hacia 1966 se estableció un marco legal, la Ley N° 16970,
Que oficializó la implementación de la doctrina de la seguri-
dad nacional y suprimió la anterior Ley de Organización de
la Nación para liempos de Guerra, la cual había sido sancio-
nada en 1948 durante el primer gobierno de Juan Domingo
Perón. Cabe consignar que esta ley concebla la posibilidad de
una confrontación militar externa y de carácter convencional,
y fijaba un mecanismo institucional de defensa, en el cual las
Fuerzas Armadas asumían un rol relevante pero subordinado a
las autoridades pollticas. A contrapelo de estos criterios, en la
nueva legislación la seguridad pasó a ser concebida y estructu-
rada de manera integral como un esfuerzo dirigido a preservar
la Nación de circunstancias tanto externas como internas, mili-
tares y político-sociales. En ese marco, al compás de un papel
politico superior que se consolidaba, las Fuerzas Armadas asu-
mían un rol institucionalmente preponderante en la dirección
del sistema de seguridad y defensa.
Por otro lado -yen un proceso que por cierto es bastante
común en el desarrollo histórico de los sistemas militares-, a lo
largo de todos estos años se fue configurando un sistema mili-
tar conformado por tres Fuerzas Armadas literalmente inde-
pendientes. que adoptaron criterios de organización propios
sin que establecieran ni ejecutaran, pese a algunos intentos
fallidos, parámetros de organización conjunta consistentes.
Esto ocurrió en algunos casos alentado por intereses institu-
cionales especificas en el marco del desarrollo propio ~ o m o ,
por ejemplo, apropiarse de alguna misión o rol en particu-
lar, procurar una porción mayor de recursos presupuestarios
o adquirir algún tipo de armas cOdiciado-o y en otros. con la
intención de fortalecer la estructura y el poder especifico frente
'"'
OERGHOOGASSIAN J LAAOCX:A J MERICE J MONTENEGRO /TOKATUAN
a las otras fuerzas, en un contexto de "competencia" política
interna, en el marco del creciente rol político protagonizado
por las mismas fuerzas.
De hecho, cada institución se convirtió, a lo largo de estos
cincuenta años, prácticamente en una Fuerza Armada inde-
pendiente en materia de doctrina, organización, estructura
operacional, formación, material y personal, sin responder a
ningún tipo de consideración relacionada con el accionar mili-
tar integral, ni estar determinada por una política de defensa
general, por cierto ausente. La Guerra por nuestras Islas Malvi-
nas (1982) puso de manifiesto, además del desatino político y
estratégico que significó la decisión, un conjunto de errores y
deficiencias organizacionales y funcionales que se habían ido
instalando en el sistema militar argentino.
En definitiva, en el marco de un patrón de relación civil-
militar en el cual las Fuerzas Armadas asumían un papel pre-
dominante con respecto a la dirigencia política civil, se fue
construyendo y consolidando un modelo político-militar, que
se caracterizó por los siguientes rasgos. En lo político-institu-
cional, el desempeño de un rol político autónomo y corpora-
tivizado y la inexistencia de una conducción política civil de la
defensa. En lo estratégico-militar, la existencia de tres grandes
"hipótesis" de empleo: una externa regional-vecinal de rai-
gambre territorial e histórica, otra externa vinculada a la Guerra
Fría, y una interna relacionada con el control y la confrontación
política interna asentada en la doctrina de seguridad nacional.
V, finalmente, en cuanto a lo organizacional-militar, la estructu-
ración de un sistema militar de una gran envergadura relativa
y profundamente fragmentado en tres fuerzas prácticamente
independientes entre sí, sin casi atisbos de un funcionamiento
unificado, como ya exigían claramente las demandas de la
guerra moderna, después de la Segunda Guerra Mundial.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
'"
LA ETAPA DEMOCRAnCA
Con el advenimiento de la democracia en 1983 y a lo largo
del último cuarto de siglo se manifestaron, tanto en el ámbito
doméstico como en el internacional, una serie de procesos y
acontecimientos que derivaron en la evaporación de las condi-
ciones que habla permitido la estructuración del modelo polí-
tico-militar mencionado entre 1930 y 1983.
El desastroso desempeño político. económico y social de
la última experiencia de las Fuerzas Armadas en el ejercicio
del poder político, el denominado Proceso de Reorganización
Nacional (1976-1983). la derrota militar argentina en la Guerra
por las Islas Malvinas (1982) y la creciente toma de conciencia
por parte de la sociedad sobre la cuestión de los ciudadanos
detenidos-desaparecidos durante la represión a las organizacio-
nes políticas armadas socavaron de manera drástica las bases
de legitimidad de las Fuerzas Armadas como actor social, limi-
taron a la casi inexistencia sus apoyos poHticos y sociales tradi-
cionales, y contribuyeron para que se gestara una transición por
colapso hacia el establecimiento de un régimen democrático.
En este marco, la reinstalación democrática derivó en la des-
articulación de la impronta intervencionista que había signado
la participación de las Fuerzas Armadas en el sistema político
durante los cincuenta años anteriores. A partir de ese momento,
terminó imponiéndose un claro predominio institucional por
parte de los sucesivos gobiernos civiles, y las instituciones mili-
tares comenzaron a desempeñar un rol crecientemente secun-
dario y subordinado a las autoridades constitucionales.
Cabe consignar aquí que durante la fase inicial de la admi-
nistración del presidente Raúl Ricardo Alfonsln, se sancionó un
conjunto de iniciativas tendientes a fortalecer el manejo polí-
tico efectivo sobre las Fuerzas Armadas y se intentó emprender
un proceso de reforma militar integral. que apuntó a reade-
'"
DERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONlENEGRO ITOICATUAN
cuar la organización militar a los cambios que se comenzaban
a registrar en el plano político-institucional y a la reducción
presupuestaria en marcha
2

Por otro lado, se debe resaltar el establecimiento de un nuevo
marco legal para el sector, la Ley de Defensa Nacional N
2
23554
de 1988, sancionada en el marco de un amplio consenso polí-
tico-partidario. La misma estableció las bases orgánicas y fun-
cionales del sistema de defensa nacional en torno a parámetros
generales que apuntan a garantizar el ejerclclo de la autoridad
civil, la subordinación política de los institutos castrenses, la
no intervención de las Fuerzas Armadas en asuntos políticos'
internos y la regulación desde una perspectiva restrictiva de la
participación militar en seguridad interior, y dando cuenta de la
experiencia reciente de la Guerra por las Islas Malvinas, a cons-
truir de manera efectiva una organización militar basada en cri-
terios de eficiencia y organización conjunta. No obstante, con
el correr del tiempo, el proceso de fortalecimiento de las facul-
tades ministeriales. la reforma militar y la implementaclón de
la nueva Ley de Defensa Nacional languidecieron en el marco
2. Ejemplo de estas iniciativas fue la ley N° 23023 de 1983, acordada entre el
gobierno entrante y la dictadura en retirada, que suprimió el cargo de coman-
dante en jefe de cada una de las Fuerzas Armadas y transfirió las funciones
de estos al presidente de la Nación, al mismo tiempo que determinó que las
Jefaturas de Estado Mayor General fueran el más alto escalón de conducción
institucional de cada fuerza. Asimismo, el Decreto PEN N° 436f84 estableció
la delegación de ciertas funciones del presidente de la Nación al ministro de
Defensa, y una discriminación de funciones entre este y los Estados Mayores
Generales en materia de administración de personal. De tal manera, quedaba
reservado al ministro de Defensa el nombramiento y cambio de destino de los
oficiales superiores de las tres Fuerzas Armadas, así como la decisión sobre
las bajas y retiros de esa categorla de oficial. En tanto a los jefes de Estado
Mayor General les quedaban reservadas esas decisiones con respecto al resto
del personal. Ver López (1994: 73-75).
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
'"
de tensiones militares internas, de falta de empuje político V de
creciente debilidad política del gobierno.
Por cierto. el panorama se vio bruscamente alterado a partir
de 1987 por una serie de situaciones conflictivas que deriva-
ron en sucesivos amotinamientos (1987. 1988 Y 1990) prota-
gonizados por sectores minoritarios. pero muy activos. dentro
del Ejército Argentino que dieron en llamarse "carapintadas".
Esta situación se debió. inicialmente. al avance que la Justi-
cia estaba efectuando en materia de revisión judicial del terro-
rismo de Estado durante la dictadura Y. con posterioridad a la
aprobación de las leyes de Obediencia Debida y Punto Final.
al enfrentamiento de visiones militares confrontadas con res-
pecto a la manera en que esta fuerza debía relacionarse con
las autoridades políticas en la nueva etapa democrática. pro-
yectarse porftica e institucionalmente y ponderar el pasado
reciente'. Esta situación políticamente conflictiva fue defi-
nitivamente zanjada mediante una fuerte represión de estos
sectores dIsco los. ejecutada por la nueva administración de
Carlos Saúl Menem (1989-1999) y articulada con la aplicación
de indultos con relación a la represión ilegal.
Desde un punto de vista estratégico y militar. la desactiva-
ción del enfrentamiento Este-Oeste. el desarrollo de procesos
de integración y cooperación económica y de diálogo político
en el plano sudamericano (particularmente en el Cono Sur).
sumados a la ausencia de sectores o grupos polfticos insurgen-
tes o revolucionarios que impugnaran el régimen democrático.
diluyeron el conjunto de amenazas y conffictos potenciales
sobre los cuales se hablan organizado y estructurado histó-
3. Para un detallado estudio sobre estas rebeliones y el conflicto polftico-mililor
en que se baSllbzln. ver Saín (19941.
".
DERGHOOGASSIAN ILAROCCA I MERI<E I MONTENEGRO I TOKATUAN
ricamente los institutos armados argentinos. Ahora bien, no
obstante la inexistencia de enemigos externos concretos c o n ~
tra la República Argentina, la normalización politica del frente
castrense a partir de principios de la década del noventa y
la subordinación militar a las autoridades constitucionales,
estos acontecimientos estuvieron articulados con el ejercicio
de un control civil marcadamente deficitario por parte de la
dirigencia política. Esto se manifestó en la ausencia de linea-
mientos e iniciativas tendientes a reorganizar y adaptar de
manera integral las instituciones militares al nuevo escenario
estratégico y de seguridad internacional, en los cambios en
materias legales e institucionales, y en la existencia de presu-
puestos en franca caída.
Las sucesivas administraciones gubernamentales limitaron
los esfuerzos a un conjunto de medidas menores y de coyun-
tura, sin que el cambio en las condiciones fuera acompañado
por una reforma integral orgánica y funcional del sistema
defensivo-militar. De hecho, lo que Se observó con especial
énfasis durante la década del noventa fue una virtual "delega-
ción" de aquellos aspectos vinculados a la conducción efectiva
de los asuntos castrenses y de la politica de defensa en general
en las mismas Fuerzas Armadas. Un espectro de situaciones
de orden legislativo, reglamentario, ejecutivo y orgánico fun-
cional reflejó la falta de voluntad desde la perspectiva de la
autoridad civil.
Si bien la Ley de Defensa Nacional de 1988 se trató de un
avance histórico trascendente en materia de control civil sobre
las Fuerzas Armadas, la misma no fue reglamentada y, de esta
manera, las prescripciones que se establecían nunca adquirie-
ron estado concreto, aunque incluso algunas de ellas fueran
muy precisas y de posible ejecución sin necesidad de regla-
mentación alguna. Por cierto, la ausencia de lineamientos y
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI ,ss
definiciones pollticas para el sector dio lugar a que las Fuerzas
Armadas intentaran establecerlos de manera autónoma e indi-
vidual, ante la falta de directivas superiores, planes V criterios
de organización, modernización y reestructuración. Esto dio
lugar al establecimiento de un patrón de relación civil-militar
paradójico, que conjugaba una clara subordinación política del
instrumento militar a las autoridades civiles y, a la vez, el des-
empeño de una acentuada autonomía funcional del mismo.
Este contexto se conjugó con cambios en el escenario estra-
tégico y en la agenda de seguridad regional e internacional, con
la emergencia de situaciones de orden no militar reconocidas
como "nuevas amenazas", como el narcotráfico. el terrorismo
y la criminalidad organizada. Esto llevó a que, por ejemplo, de
manera reiterada durante la segunda mitad de los noventa y
principios del siglo XXI. se manifestaran intentos protagoniza-
dos por actores pOliticos, funcionarios y jefes militares, tendien-
tes a asignar roles vinculados a los asuntos de seguridad no
militares, básicamente el narcotráfico y el terrorismo, y poner
en discusión las misiones y funciones de las Fuerzas Armadas
establecidas en la Ley de Defensa Nacional y en la Ley de Segu-
ridad Interior posteriormente sancionada (1992)4.
Una de las manifestaciones más contundentes de la desaten-
ción civil con respecto a la política de defensa se relaciona con el
devenir del Ministerio de Defensa durante esos años. Con parti-
cular énfasis durante la segunda mitad de la década del noventa,
la organización de este Ministerio fue desarticulándose, reducién-
dose y perdiendo capacidad de intervención, gestión y control
sobre el quehacer de los asuntos castrenses y de la defensa. a la
4. Para un abordaje amplio de la cuestión de las ver
López V Saio (20031.
".
OERGHOUGASSIAN IlAAOCCA I MERK!: J MONTENEGRO I TOKATlIAN
luz de necesidades y demandas de orden económico-presupues-
tarias, y de una falta de interés político por adecuar y optimizar
estas estructuras en orden de asegurar una capacidad de formu-
lación, gestión y evaluación de la política de defensa.
Del mismo modo, no obstante el sentido de la Ley W 23554,
el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas quedó limi-
tado a desempeñar un rol estrictamente ajustado al ejercicio
de la asesoría militar del ministro de Defensa en materia de
estrategia militar, y a un conjunto de responsabilidades rela-
cionadas con el accionar conjunto, que durante estos años
tuvieron una relevancia menor, casi insignificante, en la orga-
nización general del sistema de defensa, pese a la experiencia
de la Guerra por las Islas Malvinas (1982).
Confirmando la impronta delegativa y sin que mediara nin-
guna iniciativa por reglamentar la Ley W 23554, diez años des-
pués de la sanción de la misma, en 1998, se sancionó la Ley
de Reestructuración de las Fuerzas Armadas N° 24948, la que
expresaba el compromiso de mantener a las Fuerzas Armadas
alejadas de tareas vinculadas a la seguridad interior y revali-
daba los principios de organización y accionar conjunto, y asi-
mismo, establecía una serie de incrementos presupuestarios
graduales que apuntaban a recuperar un extenso período de
baja en la inversión de defensa. Sin embargo, esa ley tampoco
fue reglamentada y los aumentos presupuestarios asignados
tampoco fueron ejecutados.
En un contexto democrático como el existente en la Argentina,
en el que es evidente la subordinación castrense al Estado de
Derecho y en el cual los asuntos de la agenda militar dejaron de
asumir un carácter politicamente turbulento, la responsabilidad
primaria en materia de elaboración, planificación, implementa-
ción, ejecución y control de una política de defensa y militar,
es decir, el ejercicio de la conducción civil de los asuntos de la
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI 167
defensa. es responsabilidad directa V especifica de las autori-
dades civiles gubernamentales y. en este sentido. las sucesivas
administraciones gubernamentales hasta la llegada de Néstor
Kirchner consolidaron el esquema delegativo señalado.
GOBIERNO EFECTIVO
En el contexto histórico precedente. la llegada de la administra-
ción Kirchner (2003-2007) significó el inicio de un cambio drás-
tico en la modalidad de la gestión de los asuntos de la defensa
y una alteración del patrón de la relación civil-militar que se
había estructurado con anterioridad. A partir de entonces. se
impulsó el rol de la política para conducir de manera efectiva a
la defensa y las Fuerzas Armadas. a contramarcha del enfoque
delegativo. Además. es necesario señalar que desde el principio
de esa gestión. el gobierno desarrolló un fuerte compromiso
con la vigencia de los derechos humanos V, en esta dirección,
impulsó el proceso de revisión judicial de la represión ilegal eje-
cutada durante la dictadura militar. que había sido congelado a
comienzos de la gestión del ex presidente Carlos Saül Menem.
Especialmente con la llegada al Ministerio de Defensa de la Ora.
Nilda Garré, esta impronta se vio fuertemente materializada. V
el ejercicio del gobierno de la defensa comenzó a ser institucio-
nalizado de manera sistemática.
En este sentido. se debe señalar que la conducción poHtica
efectiva de los asuntos de la defensa nacional y de las Fuerzas
Armadas no se trata sólo de un ejercicio formal del mando.
del cumplimiento de actos V procedimientos simbólicos o del
desarrollo de una gestión meramente administrativa. Supone
la injerencia directa de las autoridades civiles especfficas. es
decir, el Ministerio de Defensa, en Jo concerniente a diseño.
elaboración, planificación, control y evaluación de las pollti-
'"
OERGHOUGASSIAN IlAAOCCA' MERItE I MQNTENEGRO I TOKATUAN
cas y estrategias de defensa, y a las diversas dimensiones que
constituyen la política militar.
La puesta en marcha de una política efectiva para la jurisdic-
ción implicó la necesidad de desarrollar y/o precisar, en su caso,
un cúmulo de definiciones conceptuales y doctrinarias que per-
mitieran orientar el proceso de diseño e implementación de la
política de defensa, establecer una serie de normas, directivas
y regulaciones, y estructurar un conjunto de dispositivos técni-
cos y políticos que posibilitara implementar de manera concreta
y coherente esa política. La adopción oficial de una concepción
estratégico-militar defensiva, autónoma y cooperativa, la defini-
ción específica de la misión de las Fuerzas Armadas, el estable-
cimiento de prioridades en materia de misiones subsidiarias, la
generación de una concepción orgánico-funcional para la estruc-
tura de las fuerzas en torno a criterios conjuntos, la implemen-
tación de un proceso institucionalizado de diseño de la política
de defensa y la planificación militar, y la determinación de la
magnitud, dimensión y despliegue de la organización militar son
aspectos centrales que deben ser adecuadamente encuadrados y
definidos para garantizar un desenvolvimiento institucional polí-
ticamente coherente de las actividades de las Fuerzas Armadas".
Estos ítems, entre otros, se encontraban en gran medida
ausentes como consecuencia de la concepción delegativa con
la cual la política había encarado la gestión de la defensa y
la conducción de las Fuerzas Armadas, y comenzaron a ser
objeto de atención y definición por parte del gobierno nacio-
nal. Mediante el Decreto N°545/03 el Poder Ejecutivo convocó
al proyecto "La Defensa Nacional en la Agenda Democrática",
5. Para un detallado recuento de las iniciativas que se implementaron en el
periodo de referencia, me guio por Ministerio de Defensa (2009).
LA DEFENSA EN El SiGlO XXI
'"
mediante el cual se propició un ámbito de debate plural y
público para la actualización de la politica de defensa, y que
se desarrolló con la participación de universidades, especialis-
tas, organismos no gubernamentales dedicados a la temática,
representantes del gobierno y de las Fuen:as Armadas.
Sin embargo, la piedra angular de este proceso fue la san-
ción del Decreto W 727/06, reglamentario de la Ley W 23554
de Defensa Nacional, a través del cual se comenzó a plasmar
la vigencia de un conjunto de principios relacionados con la
materialización del gobierno politico sobre las Fuen:as Arma-
das, que estaban establecidos en esa ley pero no implemen-
tados. El mencionado decreto definió con precisión y en el
esplritu de la Ley de Defensa Nacional cuál es la misión de las
Fuen:as Armadas, señalando que serán empleadas ante agre-
siones de origen externo perpetradas por Fuerzas Armadas
pertenecientes a otros Estados, sin perjuicio de aquellas pre-
visiones y escenarios en los cuales se prevé el empleo de las
mismas establecido en el marco de la Ley de Seguridad Inte-
rior y en la Ley de Reestructuración de las Fuenas Armadas.
Además, de manera significativa definió también el signifi-
cado de "agresión de origen externo" tal cual está establecido
en la Ley de Defensa Nacional. entendiendo por tal al uso de
la fuerza armada por un Estado contra la soberanla, la inte-
gridad territorial o la independencia politica, o en cualquier
otra forma que sea incompatible con la Carta de las Nacio-
nes Unidas, conforme lo dispuesto por la Resolución N°3314
de la Organización de las Naciones Unidas. De esta forma, se
contribuyó a cercenar cualquier iniciativa que tuviera relación
con comprometer de manera directa a las fuen:as militares en
actividades vinculadas a la seguridad interior y a consolidar
la defensa militar de la Nación como el principio rector de la
actividad de las Fuerzas Armadas.
'"
DEAGHOUGASSLAN IlAROCCA I MERKE f MONTENEGAO ITOKATUAN
mas tradicionales de funcionamiento de las Fuerzas Armadas,
se designaron a este organismo responsabilidades permanentes
de carácter operacional, estableciéndose que tendrá el control
funcional sobre las Fuerzas Armadas con autoridad para impartir
órdenes. En este marco y para instrumentar este nuevo compro-
miso, se estipuló la creación del primer organismo militar ope-
racional conjunto de carácter permanente, dependiente de ese
organismo, denominado Comando Operacional, cuyo jefe debe
ser designado por el presidente de la Nación. Este comando per-
manente comenzó a ser conformado de inmediato, y a partir de
2007 empezó a recibir la responsabilidad de planificar y ejecutar
una numerosa cantidad de operaciones militares que, tanto en el
plano nacional como internacional, llevan adelante las Fuerzas
Armadas. De hecho y de derecho, el jefe del Estado Mayor Con-
junto se convirtió en la más alta autoridad militar de las Fuerzas
Armadas y debe ostentar el máximo grado militar de la Nación.
Por otro lado, a partir de instrucciones vertidas por el Minis-
terio de Defensa y en el marco de lo establecido en el artículo
21 de la Ley de Defensa Nacional, se comenzó a avanzar pro-
gresivamente en lo concerniente al desarrollo integrado de
todas aquellas funciones, actividades y servicios que no fue-
ran específicos de cada una de las Fuerzas Armadas o, por lo
menos, a integrar algunas fases de estas actividades como, por
ejemplo, la formación y capacitación inicial, organizando este
conjunto de actividades sobre la base de criterios de organi-
zación y eficiencia conjunta. De este modo, a 10 largo de estos
años se pusieron en marcha, entre otras iniciativas, la Escuela
Superior de Guerra Conjunta, el curso básico conjunto de avia-
dor militar y el curso básico conjunto de piloto de helicóptero.
Finalmente el Decreto W 727/06 dispuso la convocatoria del
Consejo de Defensa Nacional (CaDENA). Este es un organismo
interjurisdiccional de asistencia al presidente de la Nación en
m
DERGHOUGASSIAN { lAROCCA { MERKE I MONTENEGRO I TOKATLlAN
En el artículo 23, se establece que el instrumento militar de
la defensa nacional está conformado por el Ejército Argentino,
la Armada de la República Argentina y la Fuerza Aérea Argen-
tina, y que el mismo debe concebirse como una única instancia
integradora de las formas y modalidades de acción propias de
cada una de esas fuerzas. También define específicamente la
misión de las Fuerzas Armadas como organismos individuales
e integrantes del instrumento militar de la Nación, señalando
que las mismas estarán dedicadas con exclusividad a alistar,
adiestrar y sostener los medios puestos a su disposición, a
efectos de garantizar su eficaz empleo en el marco del planea-
miento militar conjunto, en sintonía con parámetros organi-
zacionales que caracterizan el rol institucional de las Fuerzas
Armadas entre los países más avanzados (artículo 24).
Por otra parte, el Decreto W 727/06 desactivó de manera
definitiva la planificación militar basada en hipótesis de con-
flicto y ordenó la puesta en funcionamiento de otra metodolo-
gía, basada en capacidades. Así, se atendió a la necesidad de
suprimir una modalidad de planificación que ataba la organi-
zación, el despliegue y el funcionamiento de las Fuerzas Arma-
das a la presencia de un enemigo determinado y específico
propio de la etapa anterior, posición que no está en sintonía
con la existencia de una situación internacional caracterizada
justamente por la inexistencia de certezas, cambiante, y que es
objeto de una evolución constante.
Con respecto al Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Arma-
das, se le asignaron dos grupos de actividades. Por un lado, se
reforzó su rol tradicional, ya establecido en la Ley de Defensa
Nacional, aunque débilmente ejecutado hasta ese momento,
en materia de elaboración de doctrina y planificación, coordi-
nación del esfuerzo militar y adiestramiento militar. Además,
y produciendo una notable innovación con respecto a las for-
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
tivos políticos centrales de la política de defensa y militar. Se
trata de un documento conformado por tres capítulos, los cuales
contienen, respectivamente: i) un diagnóstico y apreciación del
escenario de defensa y seguridad global y regional, que identi-
fica y analiza las tendencias del mismo, los riesgos y las amena-
zas actuales a los intereses nacionales desde la perspectiva de la
defensa; ii) la explicitación de la concepción y posicionamiento
estratégico nacional en materia de defensa y de los lineamientos
centrales de la poHtica de defensa nacional, con la descripción
general de las acciones destinadas a prevenir o enfrentar los
riesgos V amenazas oportunamente identificados y analizados,
V ¡ji) la determinación, el establecimiento vio la actualización de
los parámetros V criterios que deben orientar y dirigir el accionar
de las Fuerzas Armadas respecto a su estructuración y desarro-
llo orgánico-funcional, doctrina, adiestramiento, planea miento
estratégico, despliegue, capacitación de personal y planificación,
administración y empleo de los recursos humanos V materiales
disponibles, así como también a las tareas de modernización,
recuperación y eventual adquisición de material.
A partir de esta y en el marco de los parámetros políticos esta-
blecidos por la misma, el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas
Armadas formula el "Planeamiento Estratégico Militar", que se
materializa en una serie de documentos:
1) "Directiva para la Elaboración del Planea miento Estratégico
Militar" .
2) "Apreciación V Resolución Estratégica Militar".
3) "Directiva Estratégica Militar".
4) "Plan Militar de Corto, Mediano V Largo Plazo".
Debe destacarse que el "Plan Militar de Mediano Plazo" cul-
mina con la elaboración de un "Proyecto de Capacidades Mili-
tares" y este, una vez aprobado por las autoridades políticas, se
convierte en el "Plan de Capacfdades Militares". Se trata de un
DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MEAKE I MONTENEGRO f TOKATLlAN
materia de defensa nacional, que había sido creado por la
Ley N°23554 pero que nunca había sido convocado para des-
empeñar sus tareas. Con posterioridad, a través del Decreto
W 1168/06 el presidente de la Nación dispuso que el mismo
elaborara un diagnóstico estratégico desde la perspectiva de
la defensa, para que este constituyera la base del proceso de
diseño de la defensa nacional que se pondría en marcha.
A iniciativa del Ministerio de Defensa, el Poder Ejecutivo emitió
el Decreto N°1691/06, a través del cual el presidente de la Nación
aprobó la "Directiva de Organización y Funcionamiento de las
Fuerzas Armadas", el primer documento político de carácter
amplio que comenzó a establecer criterios y parámetros concre-
tos en materia de organización, despliegue, misiones y capacida-
des. Este documento inició un proceso de definición de un nuevo
modelo de Fuerzas Armadas, procurando readecuar la estructura
actual hacia un modelo de naturaleza estrictamente defensiva, y
organizado sobre la base de criterios de racionalidad funcional
y optimización de recursos y logística, concentración proporcio-
nada de medios -en atención a la magnitud territorial del país-,
capacidad de proyección regional y sustentabilidad operacional.
Asimismo, el Decreto N° 1729/07 promulgó el "Ciclo de Pla-
neamiento de la Defensa Nacional" I documento que fija una
arquitectura normativa y de procedimientos que permitieron
poner en marcha un dispositivo de diseño, ejecución y supervi-
sión de la política de defensa y la política militar derivada de esta,
institucionalizando este proceso. Esta iniciativa permitirá la con-
catenación secuencial y la actualización regular de los documen-
tos de planificación de defensa y militar, garantizando el sentido
político y estratégico a lo largo del proceso. El "Ciclo de Planea-
miento" se inicia con el dictado de una "Directiva de Política de
Defensa Nacional", suscripta por la presidenta de la Nación a
propuesta del Ministerio de Defensa, en la cual se fijan los obje-
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
progresiva en la readecuación y modernización del sistema de
defensa en su conjunto V, en su interior, de las Fuerzas Arma-
das, tanto en sus aspectos organizacionales como materiales.
En este sentido, y como se reseña en este artículo, el gobierno
de la Nación, a través del Ministerio de Defensa, ha dado
comienzo a un proceso dirigido a saldar aquellas ausencias
y vacíos normativos, institucionales, conceptuales y doctrina-
rios de los que adolecía el sistema de defensa nacional, sin
lo cual difícilmente se podría emprender seriamente la tarea
de modernizar V readecuar las Fuerzas Armadas al escenario
vigente en la actualidad.
El conjunto de leyes, normas reglamentarias y procedimien-
tos institucionalizados, así como la concepción doctrinaria que
se expresa y se ha ido materializando en la República Argentina,
permite avanzar en un proceso tendiente a organizar a sus Fuer-
zas Armadas bajo un modelo caracterizado por: al la presencia y
el ejercicio efectivo de una conducción política civil de la defensa
como contraparte de instituciones castrenses subordinadas a esa
conducción, zanjando de este modo la deuda de la política con
respecto a esta jurisdicción y asegurando la plena democratiza-
ción de la política de defensa, bl la adopción de una concepción
estratégica militar de carácter defensivo que apunte a garantizar
la protección militar del territorio de la República Argentina, pero
que a su vez contribuya a consolidar la región latinoamericana
como un ámbito de paz y estabilidad, y c) la estructuración de un
sistema militar integrado por las tres fuerzas Armadas, orientado
esencialmente al cumplimiento de su función específica, es decir,
la defensa militar de la Nación, y organizado sobre la base de cri-
terios de acción V organización conjunta, contribuyendo de esta
manera a modernizar institucionalmente, optimizar y racionalizar
la organización militar, honrando la experiencia bélica de nuestro
país en ocasión de la Guerra por [as Islas Malvinas.
DERGHOUGASSIAN IlAAOCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATLlAN
modelo de desarrollo de fuerzas, es decir, de priorización y selec-
ción de proyectos de desarrollo, adquisición y/o reparaciones
y actualizaciones de armas y sistemas de armas, que orientará
las inversiones en los medios operativos y de apoyo. De este
modo, se procura que la conducción polftica de la Nación fije
los criterios que permitirán configurar y dotar de medios y orga-
nización a las Fuerzas Armadas en el futuro, concretando así la
conducción efectiva de la defensa por parte del gobierno electo
por la ciudadanía. Es de destacar que este proceso que se inició
en 2007 continúa su ejecución, y que a lo largo del año 2011,
bajo la conducción ministerial de Arturo Puricefli, se concluyó la
elaboración del "Plan de Capacidades Militares", dando cuenta
de la continuidad y sostenimiento de la política iniciada en el
~ o m i e n z o de la administración de Néstor Kirchner.
El "Ciclo de Planea miento de la Defensa Nacional" establece
un doble nivel de supervisión, una Supervisión Estratégica Miti-
tar, bajo la responsabilidad del Estado Mayor Conjunto, y una
Supervisión Ministerial, a cargo del Ministerio de Defensa. La
primera está encargada de controlar el diseño de la planifica-
ción militar en función de los parámetros técnicos y estratégicos
militares determinados, y la segunda evalúa la correspondencia
entre la planificación en el nivel militar con los lineamientos polí-
ticos fijados previamente por el Poder Ejecutivo de la Nación, a
través de la "Directiva de Política de Defensa Nacional".
En definitiva, como se ha señalado con anterioridad, las
condiciones vigentes tanto en el ámbito regional de América
del Sur como en el plano interno de la República Argentina,
sumadas a la existencia de un gobierno que ha dado muestras
de voluntad concretas para avanzar en la desarticulación de
problemas estructurales que obstaculizan el desarrollo nacio-
nal en diversas dimensiones, dan cuenta de que se abre una
oportunidad importante para continuar avanzando de manera
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
m
Rouquie, Alain. 1994. Poder militar y sociedad pOlítica en la Argentina,
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Saín, Marcelo F. 1994. Los levantamientos carapintada (1987-1991),
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Aires: Editorial de Belgrano.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
m
hizo su Maestría en Relaciones Internacionales en la Univer·
sidad de Warwick, Reino Unido y su Doctorado en la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales. Ha sido docente en las
Universidades del Salvador, Belgrano y Siglo 21.
Germán Montenegro es director de la Escuela de Defensa
Nacional del Ministerio de Defensa de la República Argen-
tina, profesor concursado de Ciencia Política, e investigador del
Departamento de Ciencias Sociales en la Universidad Nacional de
Ouilmes y Profesor de la Escuela de Defensa Nacional. Estudió
Ciencia Política en la Universidad de Belgrano, realizó la Maes-
tría en Ciencias Sociales con mención en Relaciones Interna-
cionales en la Facultad latinoamericana de Ciencias Sociales
(Buenos Aires) y es doctorando en Ciencias Sociales en la Uni-
versidad Nacional de Ouilmes. Entre 2006 y 2010 se desem-
peñó como subsecretario de Asuntos Técnico Militares y como
secretario de Estrategia y Asuntos Militares del Ministerio de
Defensa de la Nación.
Juan Gabriel Tokatlian es director del Departamento de Ciencia
Política y Estudios Internacionales de la Universidad Di Telta.
PhD en Relaciones Internacionales de The Johns Hopkins Uni-
versity School of Advanced International Studies.
'"'
OERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATLlAN
lOS AUTORES
Khatchik DerGhougassian es PhD en Estudios Internaciona-
les de Un;versity of Miami, profesor adjunto de Relaciones
Internacionales de la Universidad de San Andrés, y profesor
concursado de Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Lanús.
Valeria Laura Laracea se desempeña como coordinadora general
en la Escuela de Defensa Nacional del Ministerio de Defensa de
la República Argentina. Estudió Relaciones Internacionales en la
Universidad de San Andrés y realizó la Maestría en Relaciones
y Negociaciones Internacionales dictada por la Universidad de
San Andrés y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSOl en cooperación con la Universidad de Barcelona.
Federico Merke es profesor de Relaciones Internacionales en la
Universidad de San Andrés e Investigador del CONICET, Estu-
dió Relaciones Internacionales en la Universidad del Salvador,
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
CLAVES PARA TOOO
CE[ AGUANTE PABLO ALABARCES • CRITICA DE LA ROBERTO GARGARElLA .IJ, HISTORIA DESBOCADA HI PABLO fEINMANN
POL!TlCA, pOLlelA y nELno MARCELO • lA HISfORIA OESBOCIDA (11) JOSt P.IJllO FElIfWJIN • CUENTEUSMO potlneo IAVlER AUYERO • lA HIREKCll
SOCIAL DEl AJUSTE SUSi'W. TORRADO' POllerAS v UDRONES AlBERTO BINOER • ¿ECONOMISTAS o ASTlIÓLOGOS? ALFREDO ZAIAT • LOS P.lJlTlDOS POÚlICOS
ruM ABA!. MEDlNA (11) • EL FIN UU DESEMPLEO ENRlQ\JE MAIll1NU • LOS ÚLTIMOS CUAREtm ARos OANIEL MUCHNIK • RICOS fLACOS Y SORnos POBRES
PATRICIA AGUIRRE • lA DENSIDAD NACIONAl. ALO{) FERRER • COALICIONES POlITIC,IS TORCUATO 01 TEUA • LOS PISES CHORROS Oi\NIEl MIGUEl' LA BRECHA
URBAItA MAR1STEl.lA S'lmn. • CRISIS Y REFORMA H. VAllE/M. WJ!CÓ DEL POOT 'lOS ARSmTlNOS y SUS INmECI1lAllS MEMPO GIARDINELLI • LA
RELIGIOSIDAD POPULAR PABLO SEMAN. El PERONISMO DE LOS '10 (1) RODOlfO H. TERRAGND' El PEROHISMO Ol LOS 'JO (11) ROOOlJO H. TERRAGNO
MODELO HACIGHAllNDlISTRlAl Ml\R1iN SCHORR • ROSAS, JORGE DANIEL oLAS PRIVAnlADAS (1) DANiEl AlPIAlU o LAS PRIVAlIZADAS (In
DANIEL AlPL<\ZU o El RODRI'IlD, 3D N. RESTIVO I R. DEllATORRE - P.lRA out SIRVE lA TECKOlO¡;(A RICAElOO A. fERRAAO _ lA BURsUESIA
TERRATENIENrE ROY HORII o EOUCACION POPUlAR HOY JU/IN CARLOS mESeo o El REPARTO DE LA TORTA JAVIER UNDENBOIM o HISTORIA DE LA DEUDA JULIO
SEVIIRES o El 01\1I0Il. MlRCIlSIIR (1) JORGE CARRtRA o ft OllUlA MtRCnsUR (11) KlRGE CARRERA • P!llfnU UTERIOR AR¡;EIflIMA M.IW'(I'ORT { C. Sf'I\;UEl
El CAMPO ARmTIHO M.lADUADA I G. NEIMAN o lOS DESArlos DEL DESAIIROLLO E. I M KULJAS o AUGE y CAlDA DEL AN.IJIQUISMD JUAN SURIANO
PUEBLO y pOllTICA HllDA o CAMPO E IHOUSTRIAALOO fERRER o EMPRiSAS RfCUPUAOAS J. REBÓN 1I SMVEDRA o ES AL
BRIEGER o DIEZ TEDRIAS QU!. CONMOVIERON AL MUNDO UI L MOlEDO I E. MAGNANI • LA HATURALEZA V Hosomos CARLOS REBORAm o DIEZ TEORIAs QUE
CONMOVIERON AL MUNDO [11) L MOliDO I L 1.\AGItANI • EL PROBLEMA CARCELARIO RAÚL SAUW<S • El CIUDAOMO SHERIFF DARfo KGSOVSKY • lA REVOWCIÓN
DE EVO MORALES P. STEFANONII H. 00 ALTO o laS ENIGMAS DE IRÁH lUCIANO ZACeARA o El MACIOIlAUSMO DE DERECHA DANIEllVOVfCH o 2010, ¡OnlSEA
ENERGÉTICA? RICARDO DE DICeo _ LA GUERRA SILENCIOSA Slll'lNA RM1IREZ o GOBERNAR EL IMPERIO CISCAR OSZlAK • QUE SE VAVAH TOOOS INts M. POUSADElA
CINE Y DICTADURA JtiDITH GOClOll HERIIÁN INVERNlllI _ El CArt DE lllS CIENTlrlCOS LEONARDO MOLEOO I W.R1fN DE AM6ROSIO. LAS TlCMOloslAS EH
ARGENnNA CARLOS EllUAR[J{) SOlJvtREZ • CHINA SE AVECINA SERGIO CESARIN o INTERNff y LUCHA S. MAR¡JNEll A MAAOTIAS l. MAROllAS I G. MOVIA
CIlACIJIEROS PAl!1PEAMOS JUAN t.W!IJR PAlACIO o El FENOMEHD mlsloso SILVIA MON"lmEGRO I JUAN M. RElfOUlo U. ECONOMIA SOCIAL rM!IlO mUE
ARTE v CREACiÓN MARTA ZÁTONYI o LA CIENCIA ES NEGOCIO RICARDO A. FERRARO / SONIA BUMBAK o MAlYINAS, CAPITULO FINAl. (1) FABI¡\¡'¡ BOSOER
IlliYlMAS. cAPÍ11l\.O FIMA11II) FASWlIlOSOER • CUSTOOIAA LOS CUSTODIOS MN MIDINA • RACIAUII HUEVO MOOUO INOUSTllIAl BmNARDO KOSACOFf
El COSTO DE LA DEMOCRACIA CHRISTIAN GRUENBERG o LA MARCA DE LA GORRA Ml\RWlA GALV/lNI • KAlRllIA. El IMPERIO Al. DESNUDO HINDE POMERANIEC 'LA
IIlsnCIA PENAL ILLANA o a tAFE DE LOS CIENTlFICOS (11) )MRTIN DE AMBROSIO· HEDLlBERAUSMO Y OESEHDEInIMlIENTO IAARIELA BEldBI! PABLO
NEMIÑA o PARA \lER EL fACUNDO OSCAR TERÁN o ¡cuÁNTo TRAIIAIO WLIERllAURA f'AUIASSIo RIESGO RICAAOOARIXISI'J® o COMIlATES POR LA MEMORIA
FEDERICO LORENl o ¡TIENEN DERECHOSLAS MUIERES? MIRlA lAlDA LOBATO _ SOBREEL 1MRTfN LOlADA -LAS GUERRAS DaAGUA(I) ELSA BRUZZONE
VENEZUELA Y LA REVOWCION lliM.\ LUllANl' u.s GUERRAS DEllGUl(lI) ELSA BRUUONE o LAVAR lOS PllJOS LEONAROOMOLEDOOGNACIO lIIWT\JSCHEM\O
NO TE COMERAs A TU PROJIMO RAÚL A. ALlOGARAY o IWÉ ES El. DESARROUO LOCAL FAIl)O QUETGtAS o ES El LIBRE COMERCIO JAVIER [CHAIOE I WCIANA
GHlono • CIENCIA PARA mR EH UltiMA ESTEBAN 1.w:mN1. MERCOCIUOIJl[S, REO DE lliJ[GRACIQK LEIlWlOO GRANATO/!WlUEl OIJOOHE o MOSICA y
DICTADURA L SANTOSI A. PETRlICCELLlI MORGAoE o O CAMIHHO DAS PEORAS VICENTE PALERMO I RAFAEL MANTOVANI o BATlENOO lA JUSTA VICENTE PAlIRMO
IWAR MA/fITNI¡/fj o EL 1111 OE LA ERA BtlSH MARCElO CAIIlILMI _ PEROKISMD y D1CTADIIRl AlPIAlU I MARTÍIl SCHOOR o C ImlA PARA LEER EH BICIClETA
(11) ESTEBAII MAGw.Nl o El fJEMPLO AYMARA EN BOLIVIA ENZO GIRARDI • EL FIN DE LA CONVERTIBILIDAD LDRENA COBE • ESCRITOS URGEIITES (1) JUAN Gt:lM/lJ'I
ESCRITOS URGENTES (IIJJI.lIJl GELMNI • CHICOS QUE TRABIlIANVlCTOR CHEBEZ • lA IHFANCllABUSADA MARCOS MAYER o El. DESAFio DE LA REGIONAlIZACION
P. FARAH L GRANATO I N. ODDONE - EL CONFLICTO PALESTINO-ISlWli PEDRO BRIEGER o DE LA CIUDADl LA !!ACiÓN lOS!: CARlOS CH1ARAMONTE 'llORA
S0U10 tl PAIs DEL PRIMER CENTEHARIO FIRNANDO 1 DEVOTO o PARAGUAY EN su LABERINTO MARIANA C FASSI-ll MITO AGRARIO FIDERICO BERNAL oLA RUTA
DE LOS PlnUETEROS k DlNERSTEIN I D. COIlTARTESE I M. DmDlcaUE o A'RARIA HOY LAlJiARO lJSStN o LA SOMBRA DH !WICDTRI.rICO
JUAN CRUZ VAiQUEZ o LAS PYMES y El DI'SARROLLO MATiAS _ MUNDO BRICS MARIANO TURZI o MALVINAS y PElRÓLEO FEDERICO BERNAL
lA DESIGUAlUADl LOS IMPUESTOS (1) JOS!'" NUI!' u. DESlQU.I.I.OAD y lUS IMPUESTOS (11) JOSÉ l/UN' COMCUlRAC10N Y DANiel
AZPIAlU I PABLO MANZANNELlI IMRTIN SCHORR o El ACCIDEHTE GRIHSPUN NtSTOR REsmo I HORACIO ROVELLI
EsCribanos a Inlo@capmcomar
Hasta la década del ochenta la palita de defensa
ergentina estuvo signada por la gravitación del
podor militar, Las Fuerzas Armadas Ilctuaron
dominadas por un espfritu triunfalisto y se guia-
ron en todo momento por la Doctrina do Seguri-
dad lIIlragedia do MaMilas y el fin de
la dictadura dieron lugar a un nuevo ClIpltulo de
institucionalizaciÓn de Il'ls pollticas do defenstl
que se manÚene con altibajos hasta hoy, la
nueva etapa abrió un intenso debato Acerce del
rol que debe'n jugar los uniformados en demo-
cracia pero también sobre las hipótOSis de con-
flicto. el entorno global y las rell'lciones con los
pl'lfses vecinos entre otras cuestionos, Khetchlk
DerGhougassian, Velaria lauralarocca. Juan
Gabriel Tokatlian, Federio Merita y Germán Mon-
tonagro -cinco expertos de primor nivel- anali-
7o!m on este libro el ten dificil como apasionante
proceso iniciodo, Los cambios se desarrollan en
un mundo multipolar. poco afecto IJ los dogmas
y más propicio, como afirman los autores, I!I una
modernización de las politices de Estado en este
campo,
KHIJCHiK DERGHOl.lGASSlAN (COMPILADOR)
Es PilO en Estudios Internacionales do University
of Miami, profesor adjunto de Relaciones Intar-
nocionales de le Universidad de Sftn Andrés y
profesor concursado de Relaclonos Internacio-
nolos dala Universidad Nacional do Lamis,
CLAVES PARA TODOS
DIRIGIDA POR JOSÉ NUN
COLECCiÓN
CLAVES
PARA TODOS
ÚLTIMOS
lÍT1Jlos
CONCENTRAOÓN
y EXTRANJERllACIÓN
La Argentina en la
posconvertibilidad
Onnfol Azpiazu
PIIbIo Marwmem
Mertin SctuT
EL ACCIDENTE
GRINSPUN
Un ministro
desobediente
Nés'tOf Restivo
HoradoRovem
PRÓ)QMOS
lfTULOS
CIENCIA PARA LEER
EN BICIClETA 111
Esteban Magnani
LA INDUSTRIA EN LOS
CUATRO PERONISMOS
MBI'OOIo Roogjet'
Mri1Sdur
CAPITAL lIJJ INTELECTUAL

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