FUNAG Agricultura Na OMC

MULTIFUNCIONALIDADE E PREOCUPAES NO-COMERCIAIS
IMPLICAES PARA AS NEGOCIAES AGRCOLAS NA OMC
Multifuncionalidade.pmd
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MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
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Paulo Estivallet de Mesquita
MULTIFUNCIONALIDADE E PREOCUPAES NO-COMERCIAIS

IMPLICAES PARA AS NEGOCIAES AGRCOLAS NA OMC
XLVIII Curso de Altos Estudos
INSTITUTO R IO BRANCO
Braslia 2005
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Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo (Funag) Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3322 2931, 3322 2188 Site: www.funag.gov.br E-mail: pub1icacoes@funag.gov.br
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Impresso no Brasil 2005
ISBN: 8576310376
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Sumrio
Introduo .................................................................................... 13
CAPTULO I
A gnese do conceito de multifuncionalidade ............................ 21 1.1 A agricultura no GATT ...................................................... 25 1.1.1 A agricultura no GATT 1947 ......................................... 25 1.1.1.1 Os dispositivos referentes agriculturano GATT 1947 ..... 26 1.1.1.2 Rodada Dillon (setembro de 1960 maro de 1962) ..... 33 1.1.1.3 Rodada Kennedy (maio de 1964 junho de 1967) ....... 35 1.1.1.4 Rodada Tquio (setembro de 1973 abril de 1979) ...... 39 1.1.2 Os motivos das dificuldades para estabelecer disciplinas para agricultura ........................................................... 45 1.2 A Rodada Uruguai ............................................................. 48 1.2.1 A Reunio Ministerial de 1982 ...................................... 48 1.2.2 A Reunio Ministerial de Punta del Este ......................... 51 1.2.3 As negociaes da Rodada Uruguai .............................. 52 1.2.4 O Acordo sobre Agricultura da Rodada Uruguai ............ 54 1.2.4.1 A reforma da Rodada Uruguai: aspectos sistmicos ..... 58 1.2.4.2 A reforma da Rodada Uruguai: a liberalizao ......... 59 1.2.5 As preocupaes no-comerciais e a multifuncionalidade na Rodada Uruguai ...................................................... 62
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1.3 A Comunidade Europia .................................................... 72 1.4 A OCDE ............................................................................. 76 1.5 Concluso .......................................................................... 79
C A P T U L O II
A instrumentalizao do conceito na OMC: da multifuncionalidade s preocupaes no-comerciais .................. 83 2.1 O argumento genrico: a multifuncionalidade ................... 87 2.1.1 Multifuncionalidade como externalidade e falhas de mercado ................................................................. 89 2.1.2 Multifuncionalidade como sinnimo de preocupaes no-comerciais .............................................................. 96 2.1.3 Multifuncionalidade como uma preocupao no-comercial em si mesma .......................................... 97 2.1.4 Multifuncionalidade para os pases em desenvolvimento ..................................................... 98 A posio do Brasil .................................................................101 2.2 O argumento especfico: as preocupaes no-comerciais .... 104 2.2.1 As principais preocupaes no-comerciais .................... 104 2.2.2 As medidas propostas para tratar das preocupaes no-comerciais ............................................................ 107 2.2.2.1 Meio ambiente ....................................................... 107 2.2.2.2 Paisagem ................................................................. 108 2.2.2.3 Bem-estar animal .....................................................109 2.2.2.4 Qualidade e segurana dos alimentos ..................... 109 2.2.2.5 Segurana alimentar ............................................... 110 2.2.2.6 Viabilidade das reas rurais/ocupao do territrio ..... 112 2.2.2.7 Preocupaes no-comerciais em geral .................... 112 2.3 Concluso ........................................................................... 114
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CAPTULO III
Anlise do conceito de multifuncionalidade ............................... 117 3.1 Definio ............................................................................ 119 3.2 Anlise econmica .............................................................. 122 3.2.1 Externalidades ............................................................ 122 3.2.2 Bens Pblicos ............................................................. 125 3.2.3 A teoria do comrcio internacional ............................ 126 3.2.4 O quadro analtico da OCDE ..................................... 130 3.2.4.1 Produo conjunta ............................................... 131 3.2.4.2 Externalidades e bens pblicos ............................. 137 3.2.4.3 Implicaes para a formulao de polticas ........... 145 3.3. Por que a agricultura? ...................................................... 149 3.4 Concluso .......................................................................... 156
C A P T U L O IV
Os objetivos no-comerciais sob o GATT e sob a OMC ...................159 4.1 O Artigo III do GATT .......................................................... 162 Similaridade ....................................................................... 165 4.2 O Artigo XX do GATT ........................................................ 167 4.3 O Acordo sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias ............ 71 4.4 O Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio ................. 177 4.5 O Acordo sobre Agricultura ............................................... 181 4.6 Concluso .......................................................................... 185
CAPTULO V
Identificao e anlise das principais preocupaes no-comerciais .. 189 5.1 Meio ambiente ................................................................... 193
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5.2 Paisagem e modo de vida rural ......................................... 200 5.3 Bem-estar animal ................................................................ 204 5.4 Qualidade dos alimentos .................................................... 209 5.5 Segurana alimentar ........................................................... 213 5.6 Desenvolvimento Rural ........................................................ 221 5.7 Outras preocupaes no-comerciais ................................. 226 5.7.1 Emprego rural ............................................................ 226 5.7.2 Indicaes geogrficas ................................................ 228 5.7.3 Rotulagem ................................................................. 230 5.8 Concluso .......................................................................... 231
C A P T U L O VI
As preocupaes no-comerciais na Rodada de Doha ................. 233 6.1 O mandato negociador de Doha ....................................... 237 6.2 As preocupaes no-comerciais nas negociaes de Doha ............................................................................ 240 6.3 Concluso .......................................................................... 252
CAPTULO VII
A multifuncionalidade e suas implicaes para as negociaes agrcolas na OMC ................................................. 255 7.1 O mito da multifuncionalidade ........................................... 257 7.2 As preocupaes no-comerciais especficas ........................ 267 7.3 Implicaes para a OMC e para as negociaes agrcolas .... 272 Concluso .................................................................................... 275 Referncias Bibliogrficas ........................................................... 285
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Lista de Ilustraes
Quadro 1 Tipos de externalidades na agricultura ........................ 139 Quadro 2 Magnitude da falha de mercado ................................ 141 Quadro 3 Classificao de bens pblicos puros e impuros e bens privados ......................................................... 142 Quadro 4 Externalidades positivas atribudas agricultura e indstria ................................................................ 153 Grfico 1 Produo conjunta de externalidades ......................... 203
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When I use a word, Humpty Dumpty said in a rather scornful tone, it means just what I choose it to mean, neither more nor less. The question is, said Alice, whether you can make words mean so many different things. The question is, said Humpty Dumpty, which is to be master thats all. (Lewis Carrol, Through the Looking Glass)
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INTRODUO
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INTRODUO
Desde o estabelecimento do GATT, em 1947, as sucessivas rodadas de negociaes comerciais multilaterais resultaram em substanciais redues de tarifas e no estabelecimento de regras razoavelmente efetivas para o comrcio de produtos manufaturados. A situao da agricultura, no entanto, diferente. Embora as regras do GATT contivessem relativamente poucas excees para produtos agrcolas, uma srie de derrogaes para pases como EUA, Japo e Sua fizeram com que o setor fosse praticamente marginalizado do sistema de comrcio multilateral. Graas a tarifas elevadas e substanciais transferncias de recursos fiscais e dos consumidores, os pases desenvolvidos conquistaram uma parcela da produo e das exportaes mundiais que no guardava nenhuma relao com suas vantagens comparativas. O conjunto dos pases desenvolvidos passou, assim, de importador a exportador lquido de produtos agrcolas, a um custo substancial em termos de subsdios e de proteo naqueles pases e de deslocamento da produo e do comrcio nos pases em desenvolvimento. Na Rodada Uruguai (1986-1994) foram finalmente estabelecidas disciplinas efetivas para a agricultura, que abrangem acesso a mercados, subsdios produo e apoio exportao. Os resultados em termos de liberalizao, no entanto, foram modestos. Em reconhecimento desse fato, o prprio Acordo sobre Agricultura previu a continuidade do processo de reforma, por meio de negociaes com vistas liberalizao adicional do comrcio agrcola, seis anos aps o estabelecimento da OMC.
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Os pases exportadores de produtos agrcolas defendem que o processo de reforma deve resultar na harmonizao das condies aplicveis a produtos agrcolas e a manufaturas na OMC. Para alguns pases, no entanto, as diferenas existentes se justificam em razo de caractersticas inerentes ao setor agrcola, que invalidariam os benefcios decorrentes da aplicao de princpios como vantagens comparativas, no-discriminao e liberalizao. Essa alegao j havia sido invocada no passado para justificar as excees agrcolas no GATT; a partir da Rodada Uruguai, passou a ser utilizada como pretexto para limitar o alcance da liberalizao do comrcio agrcola. Na Rodada Uruguai, a especificidade da agricultura foi justificada com base em preocupaes no-comerciais, expresso utilizada para referir-se a ampla gama de objetivos, como segurana alimentar, consideraes sociais e ambientais, etc. No incio dos anos 90, as preocupaes no-comerciais passaram a ser relacionadas com a multifuncionalidade do setor agrcola. A agricultura seria multifuncional porque desempenha diversas funes associadas produo. Algumas dessas funes seriam, ademais, externalidades e bens pblicos, o que justificaria a interveno estatal isto , subsdios e barreiras de acesso a mercados para assegurar seu suprimento timo. Na viso dos proponentes, a multifuncionalidade e as preocupaes no-comerciais deveriam ser reconhecidas como um princpio na OMC, o que garantiria a diferena de tratamento em relao a manufaturas e a continuidade da proteo do setor agrcola. A pretensa racionalidade e objetividade dessa linha de argumentao so fatores positivos, na medida em que do margem anlise e contestao. O ponto de partida constitudo por conceitos e juzos sobre a natureza da atividade agrcola. Em seguida, por inferncia dedutiva, conclui-se que a teoria clssica do comrcio internacional e o princpio das vantagens comparativas no so
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aplicveis agricultura. A concluso de que os princpios bsicos do GATT devem ser adaptados a essa realidade. A hiptese que ser examinada neste trabalho que esse argumento no vlido. A multifuncionalidade e as preocupaes nocomerciais so relevantes, mas no so caractersticas especficas da agricultura. O raciocnio, por sua vez, equivocado: nem multifuncionalidade nem preocupaes no-comerciais justificam a concluso pretendida, isto , que o princpio das vantagens comparativas no seria aplicvel no caso da agricultura. O trabalho busca inicialmente determinar em que consistem as proposies sobre multifuncionalidade e preocupaes no-comerciais na OMC com base nas afirmaes de seus proponentes para, em seguida, analisar as proposies com base na teoria econmica e nos princpios legais da OMC. No se trata de propor definies, ou de encontrar a definio correta, mas sim de identificar a gama de idias abrangidas pelas expresses multifuncionalidade e preocupaes no-comerciais. Tambm no se trata de sugerir modificaes nas disciplinas sobre agricultura para promover a multifuncionalidade ou atender a alguma preocupao no-comercial, mas sim de fazer um levantamento das medidas propostas ou desejadas pelos proponentes e examinar em que medida elas podem ser justificadas. Uma vez identificados o ponto de partida as noes de multifuncionalidade e de preocupaes no-comerciais e o ponto de chegada as regras para agricultura na OMC desejadas pelos proponentes , o trabalho analisar a relao entre os dois. A principal fonte para a determinao do significado dos conceitos de multifuncionalidade e de preocupaes no-comerciais constituda pelas propostas negociadoras apresentadas na OMC. A anlise, por sua vez, utiliza documentos oficiais do GATT e da OMC e livros e artigos especializados. Na literatura especializada, merece destaque o considervel volume de trabalhos publicados pela OCDE
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sobre a multifuncionalidade da agricultura. Entrevistas com negociadores e acadmicos so utilizadas para compreender melhor os objetivos dos proponentes e explorar as implicaes das propostas para a OMC. Os dois primeiros captulos visam a esclarecer as premissas, ou seja, a determinar o significado dos conceitos de multifuncionalidade e de preocupaes no-comerciais. O objetivo circunscrever o conjunto de idias, conotaes e significados atribudos pelos proponentes queles conceitos. O Captulo 1 far uma recapitulao da histria da agricultura no GATT, com vistas a estabelecer o contexto e os antecedentes da discusso atual sobre agricultura na OMC, e identificar a gnese dos conceitos de multifuncionalidade e de preocupaes no-comerciais no GATT e em dois atores importantes: a Comunidade Europia e a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). O Captulo 2 explorar o significado dos conceitos de multifuncionalidade e de preocupaes no-comerciais com base nos documentos e propostas apresentados na OMC. Embora a expresso multifuncionalidade tenha comeado a ser utilizada depois das preocupaes no-comerciais na OMC, por uma questo de lgica o captulo examinar primeiro o argumento mais geral a multifuncionalidade e tratar em seguida das preocupaes nocomerciais, que podem ser decompostas em preocupaes especficas. O captulo tambm efetuar um primeiro levantamento das medidas propostas para atender s preocupaes no-comerciais. Os Captulos 3 a 5 examinaro a validade da inferncia, ou seja, a proposio de que a multifuncionalidade e as preocupaes no-comerciais justificariam um tratamento especial para a agricultura na OMC. O Captulo 3 far a anlise econmica da multifuncionalidade da agricultura. A partir da definio estabelecida na OCDE, que focaliza
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a produo de externalidades e bens pblicos pela agricultura, o captulo examinar, luz da teoria econmica e do trabalho analtico efetuado na OCDE, a alegao de que subsdios e tarifas seriam geralmente justificveis para a agricultura. O captulo tambm analisar o argumento de que a multifuncionalidade uma caracterstica especfica do setor agrcola. O Captulo 4 examinar os principais Artigos do GATT e Acordos da OMC relevantes para a discusso sobre multifuncionalidade e preocupaes no-comerciais. A OMC, como o GATT antes dela, reconhece que objetivos legtimos de poltica podem conflitar com a liberalizao do comrcio. So particularmente relevantes o artigo III do GATT que probe discriminao entre produtos similares e o artigo XX, que trata de objetivos no-comerciais sob o ttulo de Excees gerais. O Acordo de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias (SPS) e o Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio (TBT) foram criados especificamente para tratar da relao entre regulamentos domsticos no-comerciais e o comrcio internacional. O Acordo sobre Agricultura, por sua vez, ademais de reconhecer explicitamente as preocupaes no-comerciais, d cobertura para uma ampla gama de medidas de apoio agricultura, que vo muito alm do que permitido para produtos manufaturados. O captulo permitir verificar qual o status quo na OMC em matria de preocupaes no-comerciais. O Captulo 5 proceder a um exame individualizado das preocupaes no-comerciais mencionadas mais freqentemente, luz do critrio de que no se deve impedir a busca de objetivos nocomerciais legtimos, mas os instrumentos utilizados no devem ser discriminatrios nem servir como medidas disfaradas de proteo. Uma vez testada a hiptese do trabalho, o Captulo 6 examinar como a multifuncionalidade e as preocupaes no-comerciais tm sido tratadas na Rodada de Doha. O objetivo averiguar o impacto
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desses conceitos na dinmica das negociaes e identificar preocupaes no-comerciais especficas que possam ser distinguidas do simples objetivo de proteo da agricultura. O Captulo 7 apresenta as concluses do trabalho. Com base no exame efetuado nos captulos precedentes, o captulo discute a natureza da argumentao sobre multifuncionalidade e preocupaes no-comerciais. O captulo tambm examina as possveis implicaes que a aceitao desses conceitos teriam para a OMC em geral e para as negociaes agrcolas em particular e sugere a posio que o Brasil deveria defender nas negociaes agrcolas em relao queles conceitos.
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Quando, aps a Segunda Guerra Mundial, foram lanadas as bases do que viria a ser chamado de sistema de comrcio multilateral, a idia era que ele abarcasse todo tipo de mercadorias. Desde o incio, no entanto, foi difcil submeter o comrcio de produtos agrcolas a regras efetivas. Durante as primeiras quatro dcadas de histria do GATT, a agricultura resistiu a todas as tentativas de liberalizao e de disciplinamento. Um dos argumentos mais freqentemente utilizados pelas partes contratantes do GATT contrrias liberalizao era a de que a agricultura seria um setor diferente. A prevalncia de intervenes governamentais nos setores agrcolas da maioria dos pases era apontada como prova da inadequao do setor concorrncia. De maneira algo vaga, circunstncias sociais e econmicas especiais eram invocadas para justificar a manuteno de polticas fortemente protecionistas. A dinmica das sete primeiras rodadas de negociaes comerciais multilaterais, no entanto, nunca propiciou um debate mais estruturado sobre essa suposta especificidade da agricultura. Quando as negociaes da Rodada Uruguai foram lanadas, em 1986, havia sido atingida uma massa crtica de conhecimentos sobre a natureza e a extenso das distores na rea agrcola. Alm disso, em um contexto em que se propunha o lanamento de uma rodada abrangente de negociaes, que pretendia tambm a incluso de novos temas, como servios e propriedade intelectual na agenda do GATT, era inconcebvel que no se fizesse, ao mesmo tempo, um esforo
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efetivo para corrigir as principais deficincias do sistema de comrcio multilateral entre as quais se destacava a situao da agricultura. Desde o incio das negociaes propriamente ditas, no entanto, verificou-se uma profunda clivagem entre os que buscavam a equiparao das condies de comrcio aplicveis a produtos agrcolas e manufaturados e aqueles que continuavam a defender a tese da excepcionalidade da agricultura. nesse contexto que surgem os conceitos de multifuncionalidade e de preocupaes no-comerciais, utilizados como argumento para impedir, retardar ou condicionar a liberalizao do comrcio agrcola. O conceito de multifuncionalidade acabaria sendo aceito em alguns instrumentos internacionais ao longo dos anos 90 inclusive na Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Meio Ambiente (CNUCED), realizada no Rio de Janeiro em 1992 , mas no na OMC. A noo correlata de preocupaes no-comerciais acabaria sendo incorporada ao prprio Acordo sobre Agricultura da OMC, embora de forma imprecisa e pouco operacional. O primeiro captulo busca identificar os antecedentes e as primeiras manifestaes dos conceitos de multifuncionalidade e de preocupaes no-comerciais no contexto das negociaes agrcolas. A retrospectiva das primeiras dcadas de existncia do GATT permite situar a dinmica de resistncia s repetidas tentativas para estabelecer disciplinas efetivas para o comrcio agrcola e ressaltar a recorrncia do argumento da especificidade da agricultura. O captulo descreve os resultados da Rodada Uruguai na rea agrcola, buscando caracterizar o quadro normativo aplicvel ao comrcio agrcola que dela resultou e identificar as origens das referncias atuais a multifuncionalidade e preocupaes no-comerciais. O captulo tambm recorda a concepo e a evoluo da Poltica Agrcola Comum (PAC) da Comunidade Econmica Europia, em virtude de sua importncia para as negociaes sobre agricultura no GATT e na OMC e para a disseminao dos conceitos de multifuncionalidade e preocupaes
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no-comerciais. Por fim, o captulo enfatiza a importncia e a influncia do trabalho de anlise sobre agricultura em geral, e sobre multifuncionalidade em particular, na Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). 1.1 A
AGRICULTURA NO
GATT GATT 1947
1.1.1 A
AGRICULTURA NO
Embora a defesa do liberalismo comercial tenha surgido exatamente em contexto de luta contra o protecionismo agrcola David Ricardo combatia as Corn Laws, que protegiam o mercado britnico contra as importaes de cereais , a agricultura sempre foi um setor sensvel em relao ao comrcio internacional. Essa sensibilidade j foi apontada como uma das principais causas do incio da reverso da primeira onda de globalizao, no incio do sculo XX.1 Aps a I Guerra Mundial, o protecionismo estendeu-se a outros setores, resultando na reverso da tendncia verificada desde pelo menos o incio do sculo XIX ao aumento no grau de integrao entre pases. As polticas comerciais seguidas nos anos 20 e 30 seriam consideradas posteriormente como um dos principais fatores responsveis pela Grande Depresso e, indiretamente, pela prpria II Guerra Mundial. Nas discusses informais sobre os arranjos institucionais para a economia internacional e o ps-Guerra, realizadas entre os EUA e o Reino Unido em 1943 e 1944, nenhuma disposio especial foi prevista para a agricultura, embora se admitisse que pudesse haver algum papel a ser desempenhado por acordos de commodities. Em 1945, no entanto, quando comearam as consultas preliminares em Londres a
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Williamson, Jeffrey G. Globalization, Labor Markets and Policy Backlash in the Past. in Journal of Economic Perspectives, vol 12, number 4, Fall 1998, p. 66 et seq.
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respeito da Carta constitutiva da Organizao Internacional do Comrcio (OIC), j ficara evidenciado que as regras comerciais teriam de ser adaptadas para reconhecer o extensivo envolvimento governamental na agricultura e os arranjos comerciais que normalmente acompanhavam os programas agrcolas nacionais. O projeto de Carta constitutiva da Organizao Internacional do Comrcio (OIC),2 aprovado em maro de 1948 em Havana a Carta de Havana , abrangia tambm acordos sobre produtos de base, para tratar da tendncia a desequilbrios persistentes entre a produo e o consumo, o acmulo de estoques onerosos e flutuaes pronunciadas nos preos.3 Em 1950, no entanto, o Presidente Truman, ao anunciar que no mais buscaria a aprovao do Congresso para a OIC, acabou definitivamente com qualquer possibilidade de entrada em vigor da Carta. Com isso, o principal instrumento de regulamentao do comrcio internacional ficou sendo o GATT, um acordo provisrio, negociado em 1947, em Genebra, durante a terceira das quatro reunies do Comit Preparatrio da OIC. As clusulas gerais do GATT inspiraram-se em larga medida no captulo do projeto de Carta constitutiva da OIC que tratava de regras comerciais, o qual, por sua vez, tinha sido fortemente influenciado por acordos comerciais bilaterais, principalmente aqueles negociados pelos EUA depois de 1934.4 1.1.1.1 OS DISPOSITIVOS REFERENTES AGRICULTURA NO GATT 1947 Os dispositivos especiais para agricultura no GATT tomaram a forma de excees explcitas s regras sobre restries quantitativas e
United Nations Conference on Trade and Employment Final Act and Related Documents. <http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/havana_e.pdf>
3 4 2
Ibid.., Artigo 55.
Jackson, John H. The World Trading System: Law and Policy of International Economic Relations, 2nd Edition. Cambridge: The MIT Press, 1997, pp. 39-40.
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subsdios exportao, concebidas para acomodar os programas de apoio agrcola dos pases desenvolvidos. Os EUA defendiam, como princpio geral, a proibio de todas as restries quantitativas (quotas de importao), que haviam proliferado no perodo entre-guerras. Nas consultas prvias Conferncia de Londres, no entanto, as quotas acabaram sendo aceitas em trs hipteses: para lidar com problemas de balano de pagamentos, para a proteo de indstrias nascentes em pases em desenvolvimento e para acomodar alguns programas agrcolas (artigos XII, XVIII e XI do GATT 1947, respectivamente). O Artigo XI do GATT, que trata da proibio geral de restries quantitativas, contm uma exceo o Artigo XI:2(c)(i) feita sob medida para atender os requisitos da legislao agrcola norteamericana. Com base no Agricultural Adjustment Act de 1933, os produtores norte-americanos de lavouras bsicas (basic crops) recebiam, em troca da participao em programas de controle de oferta, preos de sustentao relacionados aos preos vigentes no perodo anterior I Guerra Mundial superiores, em decorrncia da deflao do ps-Guerra, aos preos mundiais. Nessas condies, controles de importao eram indispensveis para impedir que os produtos importados reduzissem os preos domsticos ou acabassem sendo adquiridos pelo Governo dos EUA. Esta exceo foi, desde o incio, objetada pelos pequenos e mdios exportadores de produtos agrcolas, que nada puderam fazer, no entanto, para limit-la.5 Em relao a subsdios, os redatores do GATT sabiam que o apoio produo e exportao podia afetar o comrcio e alterar as relaes de competitividade. Sem controle efetivo, os subsdios poderiam anular os benefcios esperados da reduo de tarifas aduaneiras. Os subsdios exportao eram considerados como particularmente nocivos, por serem mais facilmente disponveis para
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Josling, T.; Tangermann, Stefan; Warley, T.K.. Agriculture in the GATT. London: MacMillan Press, 1996, pp. 11-12.
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pases ricos do que para pases pobres, por darem margem a alteraes unilaterais no equilbrio de benefcios estabelecido nas negociaes comerciais, por deslocarem os produtores mais eficientes e por propiciarem escaladas e confrontaes. Mais uma vez, no entanto, o interesse na preservao dos instrumentos de poltica agrcola dos EUA preponderou. Com preos domsticos superiores aos preos internacionais, as exportaes de produtos agrcolas dos EUA dependiam de subsdios exportao. A expectativa de deflao aps a Guerra aumentava a importncia de reteno dessa possibilidade. A insistncia dos EUA deu margem a speros debates com as delegaes do Brasil e do Canad.6 Na verdade, mesmo em relao a subsdios a manufaturas o GATT original era omisso: as nicas obrigaes previstas no Artigo XVI eram de notificao e consulta. A insuficincia desses dispositivos levou, em 1954-55, durante a primeira reviso importante do GATT, incluso de uma Parte B no Artigo XVI, que proibiu a concesso de subsdios exportao de manufaturas aps 31 de dezembro de 1958. Para produtos primrios, no entanto, as Partes Contratantes do GATT acordaram apenas buscar evitar (seek to avoid) a concesso de subsdios exportao. A nica obrigao era a de no utilizar os subsdios para obter mais do que uma parcela eqitativa do comrcio mundial (more than an equitable share) critrio que seria objeto de considerveis divergncias e acabaria por revelar-se ineficaz para impor qualquer disciplina concesso de subsdios s exportaes de produtos agrcolas no GATT.7 As quatro primeiras rodadas de negociaes comerciais realizadas sob a gide do GATT (a original, em 1947, e as trs seguintes, Annecy em 1949, Torquay em 1951 e Genebra em 1956) pouco
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Graz, Jean-Christophe. Aux sources de l OMC: La Charte de La Havane 1941-1950. Genve: Librairie Droz, 1999, p. 264. Josling et alii, op. cit., p. 16 e pp. 31-32.
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contriburam para a liberalizao do comrcio agrcola. Como as principais distores eram no-tarifrias, a consolidao e reduo de tarifas agrcolas, quando ocorria, tinha pouco efeito concreto. Ainda assim, a concesso de uma quota com tarifa reduzida para manteiga, acordada pelos EUA na Rodada de Annecy, acabaria por ser considerada excessiva, levando o Secretrio de Agricultura a impor, por obrigao legal, uma proibio importao de manteiga o que redundaria no primeiro caso de autorizao de suspenso de concesses por uma parte contratante (no caso, a Holanda) a outra por violao do GATT.8 Em 1955, o Japo conseguiu resguardar suas quotas de importao no seu Protocolo de Acesso. No mesmo ano, os EUA obtiveram um waiver para legislao que obrigava a imposio de restries s importaes de alguns produtos agrcolas, mesmo em violao s obrigaes internacionais dos EUA.9 Em 1956, j havia indicaes de que os seis pases que negociavam a criao da Comunidade Econmica Europia pretendiam estabelecer uma poltica agrcola protecionista e voltada para a auto-suficincia.10 Assim, ao final da primeira dcada de vigncia do GATT, as disciplinas aplicveis ao comrcio de produtos agrcolas, que nunca haviam sido muito fortes, encontravam-se ainda mais debilitadas, a ponto de gerar a impresso de que a agricultura estava excluda do GATT.11 Isto no significa, no entanto, que no houvesse, desde o incio, a conscincia de que a situao em relao ao comrcio agrcola era extravagante. A insatisfao com os resultados da Reviso de 19548 9
GATT. Basic Instruments and Selected Documents First Supplement (BISD 1S), p. 31.
GATT. Waiver granted to the United States in connection with import restrictions imposed under Section 22 of the United States Agricultural Adjustment Act of 1933, as amended. BISD 3S, p. 32. Josling et alii, op. cit., p. 35. Jackson, John H, op. cit., p. 313.
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55 e a preocupao com o crescente protecionismo na rea agrcola foram fatores que contriburam para a deciso, em 1957, de encomendar uma anlise sobre os problemas do comrcio internacional a um grupo de peritos. O relatrio do Grupo, que ficou conhecido pelo nome de seu presidente, Gottfried Haberler, era integrado ainda por Roberto Campos, James Meade e Jan Tinbergen.12 Os termos de referncia do Grupo de Peritos13 incluam a avaliao das perspectivas de mdio prazo para o comrcio internacional, inclusive em relao ao aumento previsto para o consumo de produtos agrcolas e o volume e eficincia da produo agrcola em todos os pases. Ao mesmo tempo, os peritos foram instrudos a no inclurem em seu relatrio nenhum julgamento ou recomendaes sobre as polticas de pases individuais. Em relao agricultura, o Relatrio salientou trs aspectos fundamentais. Em primeiro lugar, documentou a amplitude e a diversidade dos instrumentos de interveno na poltica agrcola dos pases desenvolvidos. Embora descries de polticas agrcolas j viessem sendo feitas pela Organizao para Cooperao Econmica Europia (OEEC, precursora da OCDE), o que causou impacto foi a clara vinculao estabelecida pelo Comit entre os programas nacionais de apoio agricultura e as condies do comrcio internacional de produtos agrcolas. Em segundo lugar, o Comit Haberler tentou medir a proteo da agricultura. O Comit sugeriu inicialmente que a melhor forma de quantificar a transferncia de renda para os agricultores seria por meio da mensurao da percentagem pela qual o preo (includos eventuais subsdios) recebido pelos produtores domsticos excedia o preo do mercado internacional ou de exportao antecipando o que
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GATT. Trends in International Trade: a report by a panel of experts. Geneva, 1958. GATT. International Trade Trends in International Trade. BISD 6S, p. 18.
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posteriormente viria a ser conhecido como uma medida agregada de apoio. Por motivos prticos, o Comit acabaria optando, no entanto, por medir a taxa nominal de proteo, com base na comparao entre os pisos de preos nacionais e o mercado internacional. A concluso foi de que as taxas de proteo eram elevadas em alguns casos, extraordinariamente elevadas. Em terceiro lugar, o Comit ressaltou o fato de que vrios pases em desenvolvimento dependiam da exportao de produtos agrcolas protegidos nos pases desenvolvidos. Embora evitasse mencionar nominalmente quaisquer pases, o Comit recomendou que os pases da Amrica do Norte e da Europa Ocidental reduzissem o grau de proteo concedida a seus produtores agrcolas, liberalizassem o comrcio de produtos agrcolas, dessem preferncia a deficiency payments (considerados mais transparentes e menos distorcivos do lado da demanda) como apoio renda dos agricultores e introduzissem programas de ajuste estrutural e modernizao agrcola. Como resultado direto do Relatrio Haberler, o GATT estabeleceu, ainda em 1958, trs comits para a formulao de um Programa de Ao com vistas expanso do comrcio internacional.14 O Comit II tinha como foco o exame dos problemas arising out of the widespread use of non-tariff measures for the protection of agriculture, or in support of the maintenance of incomes of agricultural producers. O Comit II produziu trs relatrios.15 Com base em consultas sobre as polticas agrcolas de 34 pases, o segundo relatrio identificou os principais objetivos das polticas agrcolas nos pases desenvolvidos: sustentao da renda e dos preos agrcolas, segurana nacional, consideraes demogrficas ou sociais, balano de pagamentos. Como conseqncia desses objetivos, a produo total tendia expanso,
GATT. Programme of Action directed towards an expansion of international trade. BISD 7S, p. 28.
15 14
GATT. BISD 8S, p. 121; BISD 9S, p. 110 e BISD 10S, p. 135.
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independentemente dos nveis de preos no mercado internacional. Em contraste, nos pases em desenvolvimento o setor agrcola no recebia, de maneira geral, apoio; ao contrrio, a agricultura era taxada para financiar o desenvolvimento econmico. As concluses do Comit II16 foram similares s do Relatrio Haberler:
The Committees studies have resulted in the broad conclusion that non-tariff devices have seriously affected international trade in the products considered during the consultations, in a variety of ways. Furthermore, the Committee notes that the extensive use of those devices, particularly quantitative restrictions, and the widespread impairment or even nullification of tariff bindings, have frustrated benefits which many countries expected to receive as a result of the obligations arising from the General Agreement.
Um dos principais temas debatidos no Comit II foi a Poltica Agrcola Comum (PAC), em fase de instituio pela Comunidade Econmica Europia.17 O debate no chegou a ser concludo, em parte porque os temores dos exportadores agrcolas foram respondidos pela
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GATT BISD 10S, p. 135.
A designao da Comunidade Europia uma questo que provoca confuso at hoje, e no apenas na OMC. A CEE nunca chegou a ser Parte Contratante do GATT 1947, embora a Tarifa Externa Comum tenha suplantado as listas de compromissos tarifrios nacionais e a Comisso Europia representasse os Estados Membros no GATT. Em 1967, o Tratado de Fuso (Merger Treaty) reuniu a CEE, a Euratom e a CECA, que passaram a ser chamadas de Comunidades Europias. Em 1992, o Tratado da Unio Europia (Tratado de Maastricht), que estabeleceu a Unio Europia, alterou o nome da Comunidade Econmica Europia para Comunidade Europia. De acordo com a pgina oficial da Unio Europia na Internet (www.europa.eu.int), o Tratado de Maastrich determinou que todas as referncias a Comunidades Europias fossem mudadas para Comunidade Europia, mesmo quando a referncia incluir tambm a Euratom. O Artigo XI do Acordo de Marraqueche, no entanto, que trata dos Membros originais,
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CEE com a garantia de que a Comunidade seguiria polticas prudentes de preos, que a auto-suficincia no era um objetivo comunitrio, que a CEE evitaria utilizar subsdios exportao.18 O bom senso e o peso das evidncias no eram suficientes, como se v, para romper o crculo vicioso em que polticas agrcolas dos outros eram invocadas como justificativa para a adoo de polticas semelhantes de apoio produo, gerando distores adicionais no mercado internacional que, mais uma vez, reforavam a justificativa para polticas agrcolas intervencionistas.19 Ainda assim, o Relatrio Haberler e os relatrios do Comit II so creditados com o estabelecimento de uma base conceitual e factual em defesa da reforma e da regulamentao do comrcio agrcola mundial, que serviria de estmulo aos esforos posteriores para fazer do comrcio agrcola um tema central das Rodadas do GATT.20 1.1.1.2 RODADA DILLON (SETEMBRO DE 1960 MARO DE 1962) A criao da CEE21 gerou tenses e incertezas no precrio sistema de comrcio multilateral. O Artigo XXIV do GATT, sobre reas
menciona as Comunidades Europias, expresso que continua a ser utilizada at hoje na OMC. Por outro lado, a Deciso que incorporou os acordos da Rodada Uruguai ao direito comunitrio (Deciso 94/800/CE do Conselho, de 22/12/1994) refere-se celebrao, em nome da Comunidade Europia e em relao s matrias de sua competncia, dos acordos resultantes das negociaes multilaterais do Uruguay Round. A coletnea de documentos do GATT Basic Instruments and Selected Documents utiliza indistintamente as expresses Comunidade Econmica Europia, Comunidade Europia, Comunidades Europias, CEE, CE (no plural e no singular). A Unio Europia no tem personalidade jurdica internacional, embora haja iniciativas para mudar essa situao no contexto da elaborao de uma constituio europia.
18 19
Josling et alii, op. cit., pp. 39-40.
Cf. a declarao do representante alemo nas consultas sobre restries importao por motivos de balano de pagamentos (GATT BISD 6S, p. 55, Annex).
20 21
Josling et alii, op. cit., p. 41.
O Tratado de Roma foi assinado em 25 de maro de 1957 e a CEE entrou em vigor em 1 de janeiro de 1958.
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de livre comrcio e unies aduaneiras, havia sido escrito para acomodar o Benelux (Blgica, Holanda e Luxemburgo). Uma associao que envolvia, alm dos integrantes do Benelux, a Repblica Federal da Alemanha, a Frana e a Itlia, com a substituio das tarifas nacionais consolidadas no GATT por uma tarifa externa comum, ampla rede de acordos preferenciais e o objetivo anunciado de estabelecimento de uma poltica agrcola comum que desde o incio se anunciava protecionista eram motivos mais do que suficientes para a realizao de uma nova rodada de negociaes comerciais. Assim, em 1959, acatando uma proposta dos EUA, as PARTES CONTRATANTES22 do GATT decidiram lanar uma nova rodada, em duas etapas: a primeira procuraria, com base no Artigo XXIV:6 do GATT, restabelecer o equilbrio de direitos e obrigaes entre a CEE e os demais membros; a segunda seria uma rodada de negociaes tarifrias no estilo tradicional.23 Dando incio tradio de nomear as negociaes do GATT, o novo ciclo foi chamado de Rodada Dillon.24 J na etapa de negociao sob o Artigo XXIV a agricultura foi deixada de lado. A CEE desconsolidou as tarifas dos pases membros e recusou-se a consolidar novas tarifas para todos os produtos que seriam objeto de organizaes comuns de mercado, o que inclua cereais, lcteos, acar e carnes. Os pedidos dos EUA para que ao menos os tetos dos direitos variveis (variable levies) fossem consolidados foram rejeitados pela CEE, assim como o pedido de garantias de acesso para os principais produtos fornecidos tradicionalmente pelos EUA. Defrontados com a obstinao
22 A expresso PARTES CONTRATANTES (em maisculas) era utilizada para indicar aes ou decises do conjunto dos membros, isto , das partes contratantes do GATT (Artigo XXV do GATT 1947). 23
GATT. Programme for the Expansion of International Trade Tariff Reductions (BISD 8S, p.114).
24 O Subsecretrio de Estado para Assuntos Econmicos, D. Douglas Dillon, foi o proponente da Rodada.
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comunitria, os EUA acabaram optando at por consideraes polticas por ceder. O recuo foi considerado como ttico e temporrio, porque a deciso j havia sido tomada de realizar nova rodada, mais ampla e mais ambiciosa. O resultado foi que a Rodada Dillon terminou, em maro de 1962, sem que nenhuma disciplina fosse imposta Poltica Agrcola Comum. As redues tarifrias acordadas na segunda etapa da Rodada, por sua vez, no tiveram nenhum efeito significativo para os produtos agrcolas.25 1.1.1.3 RODADA KENNEDY (MAIO DE 1964 JUNHO DE 1967) A Administrao Kennedy, que assumiu em janeiro de 1961, herdara a Rodada Dillon em andamento. Apesar de mais ambiciosa do que as quatro primeiras rodadas de negociaes tarifrias do GATT, ela vinha-se revelando insuficiente seja em razo das limitaes do mandato negociador americano, seja da indisposio da CEE para negociar durante o processo de conformao da PAC26 para assegurar resultados compatveis com o dinamismo da economia mundial em geral e com as necessidades da relao transatlntica em particular. A resposta norte-americana consistiu em recuar para abrir outra frente, mais ampla. A nova Administrao via vantagens em lanar uma iniciativa mais ambiciosa no plano comercial, com vistas a reduzir os riscos de desvio de comrcio e de investimentos decorrentes da formao da CEE. Alm disso, no incio da dcada de 60 os EUA
25 26
O Trade Agreements Expansion Act de 1958 requeria negociaes item por item e limites estritos s redues de certos nveis tarifrios estabelecidos pela US Tariff Commission. Alm disso, o Congresso norte-americano no concedera autorizao para a negociao das barreiras no-tarifrias que protegiam alguns setores agrcolas. As limitaes da autoridade negociadora dos EUA, somadas intransigncia da CEE, desestimulavam, por sua vez, os demais participantes de apresentarem ofertas ambiciosas. (Josling et alii, op. cit., p. 48).
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comeavam a enfrentar sucessivos dficits comerciais. O fluxo de investimentos norte-americanos para o exterior, somado ao dficit comercial, resultava em significativos dficits de balano de pagamentos, que colocavam em risco os fundamentos do sistema monetrio internacional e, por conseguinte, a prpria preeminncia dos EUA.27 Consideraes de ordem poltica tambm continuavam a pesar na estratgia norte-americana: o estreitamento dos vnculos econmicos era visto como um elemento fundamental da aliana poltica e militar com a Europa. A agricultura deveria desempenhar um papel central na nova Rodada. Os EUA tinham supervit agrcola, e as exportaes adquiriam importncia crescente para a sustentao da renda agrcola. A expectativa das autoridades norte-americanas, a comear pelo prprio Presidente Kennedy, era de que a agricultura seria liberalizada na nova rodada.28 O acesso ao mercado agrcola europeu era o objetivo principal, e este s poderia ser alcanado no contexto de uma Rodada suficientemente atrativa para os exportadores europeus de produtos manufaturados. Os preparativos para a nova Rodada comearam antes mesmo da concluso da Rodada Dillon. Em novembro de 1961, em uma reunio Ministerial, os Ministros solicitaram que as PARTES CONTRATANTES do GATT adotassem procedures designed to establish the basis for the negotiation of practical measures for the creation of acceptable conditions of access to world markets for agricultural commodities.29 Em janeiro de 1962, a Administrao
27 As reservas de ouro dos EUA j eram, no incio dos anos 60, inferiores ao volume das obrigaes em dlares detidas por estrangeiros. 28 Dryden, Steve. Trade Warriors: USTR and the American Crusade for Free Trade. New York: Oxford University Press, 1995, p. 62. 29 GATT. Programme for the Expansion of International Trade Meeting of Ministers 27-30/11/1961. BISD 10S, p. 25.
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Kennedy apresentou ao Congresso novo pedido de poderes para negociaes comerciais (Trade Expansion Act), aprovado em junho do mesmo ano. Em maio de 1963, nova reunio Ministerial decidiu que a rodada de negociaes comerciais iniciaria em 4 de maio de 1964. A incluso da agricultura estava estipulada claramente no mandato ministerial: the trade negotiations shall cover all classes of products, industrial and non-industrial, including agricultural and primary products.30 O Presidente Johnson, que assumira em novembro de 1963, assegurou que [t]he United States will enter into no ultimate agreement unless progress is registered towards trade liberalization on the products of our farms as well as our factories. 31 Os funcionrios norte-americanos, no entanto, eram mais cticos e com razo, como se veria depois. A barganha oferecida pelos EUA acesso a seu mercado para manufaturas, em troca de acesso ao mercado agrcola europeu era atraente para a Repblica Federal da Alemanha, mas a Frana tinha outros planos. A prioridade francesa era a consolidao do mercado comum europeu, tanto para produtos agrcolas como para manufaturas, e a nova Rodada era vista mais como ameaa do que como oportunidade. A estratgia francesa foi descrita por Coombes32:
The key elements of Frances position were that it would accept internal and external free trade in manufactures only in return for a common agricultural policy
30 GATT. Ministerial Meeting of May 1963 Arrangements for the Reduction or Elimination of Tariffs and Other Barriers to Trade, and Related Matters, and Measures for Access to Markets for Agricultural and Other Primary Products. BISD 12S, p. 36. 31 32
Coombes, D. Politics and Bureaucracy in the European Community. London, George Allen and Unwin, 1970 (Apud Josling et alii, op. cit., p. 56).
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having six key features: that Community agriculture would be protected; that Community farmers would have preference in selling into the European market; that grain prices should be unified and set at a level acceptable to French growers (but not so high as to stimulate production elsewhere in the Community); that there should be common financing of the CAP; that no access guarantees should be given to thirdcountry exporters; and finally, that agreements on these matters among the Six should not be unravelled in the upcoming international trade negotiations.
Em conseqncia, a Frana vetou a apresentao de uma proposta negociadora pela CEE at que a PAC estivesse consolidada de acordo com sua concepo. A prpria Rodada que deveria liberalizar o comrcio de produtos agrcolas foi utilizada, por conseguinte, como instrumento para consolidar um regime agrcola europeu protecionista. O andamento das negociaes viria a confirmar as previses mais pessimistas. Os EUA haviam insistido em que as negociaes deveriam avanar simultaneamente em tarifas industriais e agricultura. Em novembro de 64, no entanto, contra a posio do Departamento de Agricultura, os EUA aceitaram que a negociao em tarifas industriais comeasse sem que tivessem sido feitas ofertas agrcolas abrangentes. Somente em agosto de 1966 a Comunidade fez sua oferta agrcola, que refletia a viso de que a agricultura realmente era diferente. Apesar de rejeitar conceder quaisquer garantias de acesso mnimo para as importaes, no entanto, a CEE fez uma proposta em relao a subsdios que acabaria sendo retomada nos anos 80. A Comunidade sugeriu que o grau de apoio (montant de soutien) concedido por cada pas, abrangendo todos os instrumentos, incluindo preos garantidos, subsdios domsticos e exportao, fosse medido e consolidado no GATT. Os EUA tambm apresentaram na Rodada
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Kennedy uma proposta a converso de todas as barreiras notarifrias em tarifas que voltaria tona na Rodada Uruguai. Por motivos diversos, no entanto, nenhuma das duas propostas foi aceita naquele momento. 33 Mais uma vez, a obstinao comunitria e a falta de determinao dos EUA fizeram com que a Rodada se conclusse com resultados muito aqum de seus objetivos declarados na rea agrcola. A PAC era a principal e mais importante poltica comum da CEE. Os objetivos polticos e econmicos mais amplos dos EUA no permitiam uma confrontao decisiva, que, de resto, nada garantia que seria bem sucedida. A mitigao dos efeitos externos da PAC no era prioritria nem para os membros da CEE, nem para o Departamento de Estado nos anos 60. Em conseqncia, ao final da Rodada Kennedy, a PAC tinha sido instituda de acordo com os mais protecionistas desgnios franceses, os demais pases desenvolvidos da Amrica do Norte inclusive no haviam aberto seus mercados para produtos agrcolas e nenhuma disciplina havia sido imposta s polticas agrcolas nacionais.34 1.1.1.4 RODADA TQUIO (SETEMBRO DE 1973 ABRIL DE 1979) No final de 1967, aps a adoo dos protocolos e concluses da Rodada Kennedy, as PARTES CONTRATANTES do GATT reuniram-se e efetuaram um balano dos primeiros vinte anos de funcionamento do Acordo Geral. 35 A avaliao geral foi positiva: o GATT havia dado uma contribuio excepcional para a expanso do comrcio mundial. Mesmo em relao ao comrcio agrcola, consideraram que tinha havido progressos significativos. Em termos contidos mas ilustrativos do equilbrio de foras e interesses do
33 34 35
Josling et alii, op. cit., pp. 60-63 Id. ibid., pp. 70-71. GATT. Programme of Work of the CONTRACTING PARTIES. BISD 15S, pp.67-74.
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momento , no entanto, reconheceram que problems remained and there were some sectors, of particular importance to contracting parties relying heavily on exports of agricultural products, in which progress achieved under the General Agreement had not matched that achieved in relation to industrial trade generally. As PARTES CONTRATANTES decidiram lanar um Programa de Trabalho visto, desde logo, como o incio dos preparativos tcnicos para uma futura rodada de negociaes comerciais multilaterais. Foram formados trs Comits, um dos quais sobre agricultura. O Comit de Agricultura deveria examinar os problemas no setor e explorar as oportunidades para avanar na busca dos objetivos do Acordo Geral na rea agrcola;36 o exame deveria cobrir todos os produtos agrcolas importantes no comrcio internacional; deveria preparar o caminho para a considerao posterior de solues positivas que fossem mutuamente aceitveis para todas as partes contratantes interessadas; e abrangeria todos os elementos relevantes das polticas de comrcio e produo agrcolas. O Comit acabaria concentrando seus esforos na identificao dos efeitos das medidas governamentais sobre as exportaes, as importaes e a produo. Os preparativos tcnicos foram, no entanto, superados pelos acontecimentos. As tenses no sistema monetrio internacional levaram ao anncio pelos EUA, em agosto de 1971, da desvalorizao do dlar e do fim da convertibilidade do dlar em ouro. Em dezembro do mesmo ano, a deciso unilateral foi
36 As medidas examinadas incluam (1) subsdios e restituies s exportaes, os efeitos dos deficiency payments sobre os preos exportao, crditos subsidiados exportao, transaes no-comerciais, outras ajudas governamentais s exportaes; (2) restries quantitativas, regulamentos sobre misturas, proibies, licenciamento automtico e no-automtico, quotas, restries quantitativas discriminatrias, empresas estatais, direitos aduaneiros, quotas tarifrias, sobretaxas, direitos compensatrios; (3) medidas ligadas produo, preos aos produtores, taxas de auto-suficincia; (4) outras medidas relevantes, incluindo regulamentos sanitrios. Cf. GATT. Agriculture Committee. BISD 17S, p. 110.
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multilateralizada no Smithsonian Agreement, que acordou a desvalorizao do dlar, o estabelecimento de novas paridades cambiais e margens mais amplas de flutuao. No incio de 1972, consultas EUA-CEE e EUA-Japo produziram Declaraes Conjuntas sobre Relaes Comerciais Internacionais, que propunham o incio de negociaes comerciais em 1973.37 Com o acordo das trs potncias dominantes no comrcio internacional, as PARTES CONTRATANTES endossaram a proposta em novembro38 e lanaram a Rodada formalmente, em uma reunio ministerial realizada em Tquio, em setembro de 1973.39 A Rodada Tquio foi realizada em um contexto de amplas negociaes em torno do sistema monetrio internacional e de duas crises, a energtica e a alimentar. Desde 1971, uma sucesso de eventos climticos e polticos havia levado a uma marcada reduo nos estoques mundiais de cereais, que caram dos 17 a 18% do consumo mundial recomendados pela FAO para atingir apenas 12% em 1974-75.40 Ao mesmo tempo que os EUA mantinham forte interesse na liberalizao do comrcio agrcola, no se furtavam a agir de forma unilateral, utilizando seus estoques e sua posio como principal produtor agrcola mundial.41 A utilizao da arma alimentar gerava desconfiana na CEE e no Japo, que se viam reforados em sua determinao de aumentar suas taxas de auto-suficincia.
37 McRae, D. M.; Thomas, J. C. The GATT and Multilateral Treaty Making: the Tokyo Round. in The American Journal of International Law, vol. 77, 1983, pp. 54-57. 38 GATT. Programme of Work of the CONTRACTING PARTIES Summing up by the Chairman BISD 19S, pp. 12-13. 39 40
GATT. Ministerial Meeting, September 1973. BISD 20S, p. 19. Bessis, Sophie. Larme alimentaire. Paris: Editions La Dcouverte, 1985, p. 216.
41 Em 1973, os EUA impuseram um embargo geral s exportaes de soja e derivados de soja que durou apenas cinco dias, de 27 de junho a 2 de julho. O embargo foi logo substitudo por controles de exportao que perduraram pelo resto do vero setentrional. Em 1979, os EUA impuseram um embargo parcial s exportaes de cereais para a URSS, em resposta invaso sovitica do Afeganisto.
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No perodo que antecedeu o incio da Rodada, a agricultura esteve, mais uma vez, no centro dos conflitos comerciais entre os EUA e a CEE. Os porta-vozes norte-americanos reafirmavam que reformas fundamentais do comrcio agrcola eram indispensveis. A Europa, no entanto, acedeu incluso da agricultura na agenda negociadora a contragosto, e mesmo assim em linguagem que preanunciava dificuldades substanciais nas negociaes.42 Quando comearam as negociaes substantivas em 1975, o mundo estava no meio de uma crise mundial da alimentao. Aumentaram as demandas por estabilidade, que iam ao encontro das teses tradicionais europias de que qualquer liberalizao deveria ser acompanhada por medidas de estabilizao e organizao de mercados. A posio da CEE em relao s negociaes sobre agricultura havia sido explicitada no enfoque geral para as negociaes comerciais multilaterais (NCMs),43 em 1973. A posio negociadora da Comunidade partia de trs premissas: (1) a agricultura era um setor fundamentalmente diferente dos outros em razo de sua importncia social, econmica e poltica, da prevalncia do intervencionismo governamental e da tendncia crnica instabilidade dos mercados agrcolas; (2) as NCMs no deveriam perturbar nem, muito menos, desmantelar a PAC; (3) a cooperao multilateral para a estabilizao dos mercados era uma pr-condio para sua liberalizao. Para o Conselho de Ministros da Comunidade, a PAC era inegocivel: 44
The negotiations should aim toinclude, as regards agriculture, an approach to negotiations which, while in line with the general objectives of the negotiations, should take account of the special characteristics and problems in this sector. GATT, Ministerial Declaration. BISD 20S, p. 19.
43 A expresso genrica Negociaes Comerciais Multilaterais (NCMs) por vezes utilizada como referncia especifica Rodada Tquio. Por esse motivo, os acordos negociados naquela Rodada so conhecidos como Acordos e Arranjos das NCMs. Cf. Jackson, op. cit. pp. 75-78. 44 42
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[T]he Common Agricultural Policy corresponds to the special conditions of agriculture within the Community. Its principles and mechanisms should not be called into question and are therefore in no way a matter for negotiation The specific objective of the agricultural negotiations should be to secure expansion of trade in stable world markets, in accordance with existing agricultural policies The conditions for the expansion of trade would be more favourable if the stability of world markets were better assured. The best way of achieving that objective would be to conclude appropriate worldwide arrangements.
O Comit de Negociaes Comerciais (CNC) estabeleceu seis subcomits, um dos quais para agricultura. Aps a definio da estrutura negociadora, no entanto, as NCMs acabariam paralisadas em um debate sem direo por trs anos e meio, at julho de 1977, entre outros motivos por divergncias em torno da competncia dos grupos negociadores: os EUA queriam que as medidas que afetam a agricultura fossem discutidas em todos os grupos, inclusive naqueles que tratavam de tarifas e medidas no-tarifrias; a CE, s no de agricultura, posio que acabaria prevalecendo. Como os EUA no tinham mandato para oferecer concesses significativas em agricultura, ficavam limitados a ofertas de contrapartidas em manufaturas e defesa comercial. A compartimentalizao das negociaes minimizava, assim, o poder negociador dos EUA em agricultura. As negociaes tambm se atrasaram por conta da concorrncia pela ateno dos principais atores com a guerra no Oriente Mdio, as crises do petrleo e dos alimentos e os primeiros passos da dtente. AAdministrao Jimmy Carter tinha expectativas mais reduzidas em relao ao que poderia ser obtido nas negociaes agrcolas. Em julho de 1977, os EUA cederam, aceitando que as NCMs no afetariam
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nenhuma das polticas agrcolas fundamentais da CEE e que, porque a agricultura era diferente, ela podia ser negociada de forma paralela. Em troca, os EUA obtiveram um cronograma definido para a concluso da Rodada Tquio e o entendimento de que haveria um resultado substancial em agricultura.45 Como resultado desse entendimento, acordou-se que as tarifas industriais seriam reduzidas por frmula sua,46 ao passo que acesso a mercados para produtos agrcolas seria por pedido e oferta. No houve acordo sobre a aplicabilidade dos cdigos das NCMs47 agricultura. Ao final, foram negociadas redues tarifrias (na mdia, de 40%) sobre um quarto dos produtos agrcolas importados por nove pases desenvolvidos. O Cdigo de Subsdios negociado na Rodada no introduziu nenhum controle efetivo sobre os subsdios domsticos ou sobre os subsdios exportao para produtos agrcolas. O Cdigo de Barreiras Tcnicas no representou mais do que um primeiro passo no controle de obstculos ao comrcio cuja importncia vinha crescendo a olhos vistos. A concluso de arranjos setoriais para carne bovina e laticnios em que tanto a CEE como os EUA tinham interesses protecionistas no contribuiu para a liberalizao do comrcio naqueles setores. O Arranjo Internacional sobre Laticnios, que se baseava em compromissos de preos mnimos,
45
Winham, G. R. International Trade and the Tokyo Round Negotiations. Princeton: Princeton University Press, 1986, pp. 164-167.
A Sua props na Rodada Tquio uma frmula de harmonizao nas negociaes tarifrias para bens industriais, do tipo Z=AX/A+X, em que Z a tarifa final, X a tarifa inicial e A um coeficiente (A foi fixado em 14 ou 16). A aplicao dessa frmula resulta em redues tanto maiores quanto maior for o nvel da tarifa inicial. Desde ento, a expresso frmula sua passou a ser utilizada como sinnimo para frmula harmonizadora no GATT.
47 Os cdigos das NCMs so os nove acordos e arranjos plurilaterais (aplicveis apenas entre os signatrios, e no a todas as partes contratantes do GATT) concludos na Rodada Tquio para tratar de (1) barreiras tcnicas ao comrcio, (2) compras governamentais, (3) subsdios e direitos compensatrios (4) arranjo sobre carne bovina, (5) arranjo sobre laticnios, (6) valorao aduaneira, (7) licenciamento de importaes, (8) comrcio de aeronaves civis, (9) antidumping.
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no resistiu s mudanas na situao de mercado no incio dos anos 80; o Arranjo sobre Carne Bovina, por sua vez, era pouco mais do que um foro para troca de informaes. A Rodada Tquio acabaria sendo concluda de forma discreta, em uma reunio do CNC em 1112 de abril de 1979.48 Os ambiciosos objetivos negociadores dos EUA para a agricultura haviam sido, mais uma vez, frustrados. notvel como as questes subjacentes haviam mudado pouco e como a retrica e os temas da Rodada Kennedy foram repetidos na Rodada Tquio como viriam a ser, mais uma vez, na Rodada Uruguai.49 1.1.2 OS MOTIVOS DAS DIFICULDADES PARA ESTABELECER DISCIPLINAS
PARA AGRICULTURA
Ao final de sete rodadas de negociaes comerciais, no fora possvel adotar disciplinas eficazes para a agricultura. Ao contrrio, as distores haviam-se acentuado com a conformao da Poltica Agrcola Comum, com seu forte vis protecionista, que transformara a CEE em um grande exportador dos principais produtos agrcolas temperados. Embora no seja correto afirmar que o GATT 1947 no se aplicava agricultura, o fato que as excees contidas no texto do Acordo Geral, os waivers e at mesmo a jurisprudncia dos painis faziam com que as regras aplicveis ao comrcio de produtos agrcolas fossem praticamente incuas. Por que razo a agricultura revelou-se to intratvel, to infensa aos esforos para estabelecer disciplinas multilaterais? O primeiro motivo so, sem dvida, as ambigidades da poltica comercial dos EUA, que persegue objetivos contraditrios defesa
48 49
Josling et alii, op. cit., p. 86 e pp. 89-100.
Low, Patrick. Trading Free The GATT and US Trade Policy. New York: The Twentieth Century Fund, 1993, p. 183.
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do mercado domstico contra os produtores estrangeiros, por um lado, e da livre concorrncia, mesmo em relao aos competidores estrangeiros, por outro.50 No caso da poltica agrcola, deve-se notar tambm o conflito de interesses entre setores competitivos, dominantes no comrcio internacional, e outros mais protecionistas, bem como a idia de que o Governo deveria assegurar a paridade de poder de compra dos preos agrcolas. A nfase com que os EUA buscaram, ao longo dos anos, regras gerais para a liberalizao do comrcio agrcola variou de acordo com a predominncia de um ou outro setor, assim como da relao de foras com outros interesses econmicos e polticos dos EUA. Essa divergncia de interesses internos da agricultura norteamericana que leva, por exemplo, a propostas de reduo de barreiras de acesso a mercado por setores, o que permite externalizar os conflitos internos de interesses. Quando o GATT foi criado, inspirou-se, em larga medida, na legislao americana. A partir de 1934, os EUA haviam comeado a reverter o protecionismo para o setor industrial, mas no para o setor agrcola.51 Em uma situao em que os nveis de renda norte-americanos eram muito superiores aos dos demais pases, a sustentao de preos agrcolas praticamente impunha a manuteno de controles de importao, o que resultou no Artigo XI:2(c)(i) do GATT. Mesmo os modestos requisitos do Artigo XI, no entanto, foram considerados excessivos e acabariam levando ao waiver de 1955 para a Seo 22 do Agricultural Adjustment Act. Mas se a excluso da agricultura das regras do GATT foi provocada inicialmente pelos EUA, a partir dos anos 60 a CEE assumiu cada vez mais um papel proeminente. O estabelecimento da CEE em 1957 tinha como barganha bsica a abertura do mercado europeu
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Goldstein, Judith. Ideas, Interests and American Trade Policy. Ithaca: Cornell University Press, 1993, p. 2. Id. ibid., p. 154.
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para as manufaturas alems, em troca de uma poltica agrcola comum, com preos sustentados por fundos comuns e com uma garantia de preferncia comunitria contra importaes. A partir desse momento, a CEE tornou-se o maior obstculo a todos os esforos para ordenar o comrcio agrcola no GATT. Como diria Hufbauer, [w]hen GATT Article XVI was drafted in 1955, US farm interests were too powerful to be disciplined: when code Article 10 was drafted in 1979, European farm interests were too powerful.52 As duas principais potncias comerciais, por conseguinte, mantiveram a agricultura como um caso especial, embora com retricas distintas. Pelo menos desde a constituio da CEE, em 1957, os europeus sempre disseram que a agricultura era diferente das manufaturas. Os EUA no diziam isso, mas na prtica agiam como se assim fosse, ao buscarem, simultaneamente, a liberalizao nos demais pases e a preservao, para si, de absoluta liberdade para a conduo de sua poltica agrcola. O fato que nem os EUA nem a CEE aceitavam a barganha multilateral da liberalizao, baseada no princpio das vantagens comparativas e na especializao, nem da regulamentao internacional, baseada no reconhecimento de que os efeitos das polticas agrcolas se estendiam para alm das jurisdies nacionais. A causa fundamental, portanto, da excepcionalidade da agricultura no GATT 1947 foi a persistncia de condies que favoreciam a manuteno de polticas de tipo beggar-thy-neighbour nos dois atores principais do sistema, muito tempo depois de esse tipo de poltica ser considerado contraproducente na rea industrial. Os EUA no puderam aps a Guerra, por motivos domsticos, impor uma ordem liberal para o comrcio agrcola, como fizeram para o comrcio de manufaturas. A obstinada defesa de interesses polticos e
Hufbauer, G.C. Subsidy issues after the Tokyo Round. in Cline, W. R. (ed.) Subsidy issues after the Tokyo Round. Washington, DC: Institute of International Economics, 1983, p. 338. Apud Josling et alii, op. cit., p. 95.
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econmicos domsticos, independentemente de seus custos para outros pases, levou a reaes simtricas, num movimento semelhante ao dos anos 30, que s no teve conseqncias mais graves para a economia mundial graas participao decrescente da agricultura na renda e no comrcio. As vantagens da liberdade para definio de polticas contrapem-se, no entanto, aos custos decorrentes da falta de regras aplicveis aos concorrentes. Segundo Josling, Tangermann e Warley,53 it was only when the agricultural subsidy practices of others started to harm US agricultural export interests seriously that the United States changed tack and mounted a major assault on the adverse trade effects of agricultural subsidies. Os sucessivos fracassos para estabelecer disciplinas agrcolas nas Rodadas Dillon, Kennedy e Tquio geraram pessimismo em relao no s eventual incorporao da agricultura s regras do GATT, mas tambm quanto s perspectivas do prprio sistema de comrcio multilateral. As tenses acumuladas acabariam, no entanto, levando renovao dos esforos no incio dos anos 80. Dessa vez, o resultado seria distinto. 1.2. A RODADA URUGUAI 1.2.1 A REUNIO MINISTERIAL DE 1982 Um dos fatores que levaram ao fracasso das negociaes agrcolas na Rodada Tquio tinha sido a situao do mercado mundial de alimentos nos anos 1970. Mais do que excesso de subsdios e falta de acesso a mercados, os problemas principais pareciam ser a escassez de alimentos, a volatilidade de preos e a insegurana dos suprimentos.
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No incio dos anos 1980, no entanto, a situao invertera-se mais uma vez: os altos preos e mudanas nas polticas agrcolas nos EUA e na CEE (eliminao de restries ao plantio, aumento de preos mnimos) estimularam a produo. O aumento na produo, somado ao choque de juros de 1979, recesso em 1981-1982 e crise da dvida nos pases em desenvolvimento, acabaria redundando, a partir de 1981, em acentuado declnio dos preos agrcolas, com repercusso direta sobre as polticas agrcolas nos pases desenvolvidos. O custo dos programas de apoio nos EUA foi multiplicado por seis entre 1982 e 1986, atingindo US$ 26 bilhes; o gasto com os principais programas da PAC dobrou entre 1981 e 1986, de 11 para 22 bilhes de ECUs. Os custos aumentaram tambm devido concorrncia em terceiros mercados que levaria os EUA, em 1985, a criarem o Export Enhancement Program (EEP), sob o pretexto de recuperar mercados perdidos para a CEE. Essa crise reavivou o interesse na busca de solues multilaterais para o comrcio agrcola internacional. Na OCDE, os Ministros da Agricultura encomendaram um estudo sobre os efeitos domsticos e internacionais das polticas em vigor, assim como de alternativas para reduzir seus custos. No GATT, em novembro de 1982, uma reunio ministerial das PARTES CONTRATANTES54 decidiu empreender um amplo programa de trabalho, to bring agriculture more fully into the multilateral trading system by improving the effectiveness of GATT rules, provisions and disciplines and through their common interpretation; to seek to improve terms of access to markets; and to bring export competition under greater discipline. Para tanto, foi criado um Comit sobre o Comrcio Agrcola (Committee on Trade in Agriculture CTA), com o mandato de apresentar concluses e recomendaes
54 GATT. Thirty-Eigth Session at Ministerial Level Ministerial Declaration. BISD 29S, p. 9.
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em dois anos. As discusses no CTA acabariam antecipando os debates que ocorreram na etapa inicial das negociaes da Rodada Uruguai.55 Em 1983, o Diretor-Geral do GATT recorreu novamente a um painel de peritos para uma avaliao da situao e dos problemas do comrcio internacional. O informe, conhecido como Relatrio Leutwiler56, apresentado em 1985, afirmava que a agricultura era um setor como qualquer outro e que, portanto, no havia justificativa para tratamento especial de pases ou produtos especficos. Os peritos salientaram tambm a iniqidade da exceo agrcola:
A trading system which limits the liberalization process to certain sectors, and which accordingly does not accomodate the trade interests of all its participants, cannot fully perform its creative role in promoting growth and adjustment in an interdependent world economy... [a] trading system that permits less efficient producers both to prohibit imports and to use export subsidies to compete with, and displace, more efficient producers on world markets, is fundamentally inequitable.57
O lanamento de uma nova Rodada de negociaes comerciais acabaria sendo adiado, tambm por divergncias em relao extenso do GATT a novas reas, como servios, propriedade intelectual e investimentos, a que se opunham pases como Brasil e ndia. Aos poucos, no entanto, as resistncias foram sendo vencidas. Em setembro de 1986, em Punta del Este, a nova Rodada seria lanada formalmente, com ampla agenda que inclua txteis, servios, propriedade intelectual (TRIPS), medidas de investimento relacionadas ao comrcio (TRIMS) e agricultura.
55 56
GATT. Trade Policies for a Better Future: Proposals for Action. Geneva, 1985. Mrio Henrique Simonsen era um dos membros do grupo de peritos.
57
Ibid.., p. 37.
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1.2.2 A REUNIO MINISTERIAL DE PUNTA DEL ESTE A seo da Declarao Ministerial de Punta del Este sobre agricultura baseou-se em linguagem desenvolvida no CTA58 e afirmava que o grupo negociador de agricultura deveria use the recomendations [agreed by the CTA]... and take account ot the approaches suggested in the work of the Committee on Trade in Agriculture.59 A partir do reconhecimento da necessidade urgente de disciplinar e tornar mais previsvel o comrcio agrcola mundial por meio da correo e da preveno de restries e distores , a Declarao de Punta del Este estabelecia que as negociaes teriam por objetivo achieve greater liberalization of trade in agriculture and bring all measures affecting import access and export competition under strengthened and more operationally effective GATT rules and disciplines. Esse objetivo geral, por sua vez, era detalhado em objetivos setoriais que no pareciam excessivamente ambiciosos melhorar o acesso a mercados, aumentar as disciplinas sobre a utilizao de todos os subsdios diretos e indiretos, minimizar os efeitos adversos que regulamentos sanitrios e fitossanitrios podem ter sobre o comrcio agrcola. Mas o mandato abrangia, pelo menos, todos os aspectos relevantes do comrcio de produtos agrcolas. As possibilidades em termos de ambio foram ainda ressaltadas por uma proposta dos EUA, em julho de 1987, de eliminao de todas as restries ao comrcio agrcola no prazo de dez anos.60 Mais uma vez, no entanto, a retrica norte-americana no era acompanhada por igual determinao: em momentos cruciais (em Montreal, em 1988, e em
58 59
GATT. Ministerial Declaration on the Uruguay Round 20 September 1986. BISD 33S, p. 24.
60
GATT. MTN.GNG/NG5/W/14. United States Proposal for Negotiations on Agriculture, 7/7/1987.
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Bruxelas, em 1990), a obteno de avanos em agricultura somente foi possvel graas determinao dos membros latino-americanos de Cairns. 1.2.3 AS NEGOCIAES DA RODADA URUGUAI As negociaes desenvolveram-se em trs fases: 1) Setembro de 1986 a dezembro de 1988 discusso de modalidades para a negociao. No se chegou a nenhum resultado, e as negociaes foram suspensas em Montreal.61 Em abril de 1989, chegou-se a um importante acordo sobre o objetivo das negociaes agrcolas e foi completado o pacote de medidas da reviso de meio perodo.62 2) Abril de 1989 a dezembro de 1990 elaborao das propostas pelos participantes. Tambm no se chegou a resultado na negociao; como em Montreal, a reunio ministerial de Bruxelas fracassou devido falta de acordo sobre a agricultura. 3) Fevereiro de 1991 a dezembro de 1993 na fase final das negociaes, foram elaborados projetos de acordos em todas as reas. Esses projetos foram reunidos em dezembro de 1991 no Draft Final Act, tambm conhecido como Dunkel Draft.63 A maioria dos textos no sofreu mais alteraes significativas, mas a seo referente a agricultura foi consideravelmente modificada em novembro de 1992 pelo acordo de Blair House entre a CE e os EUA. Os elementos do acordo entre os dois grandes incluam a aceitao, pela CE, de compromissos separados para acesso a
61 A atuao do Brasil e dos pases latino-americanos membros do Grupo de Cairns (Argentina, Chile, Colmbia e Uruguai) foi decisiva para impedir que, mais uma vez, o mandato negociador para agricultura fosse diludo. 62 63
GATT. MTN.TNC/11. Mid-Term Meeting, 21/4/1989.
GATT. MTN.TNC/W/FA. Draft Final Act Embodying the Results of the Multilateral Round of Trade Negotiations, 20/12/1991.
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mercados, concorrncia nas exportaes e apoio domstico. Os EUA, por sua vez, aceitaram que a medida agregada de apoio (aggregate measure of support AMS) fosse geral, e no por produto. Os dois parceiros acordaram tambm uma exceo (caixa azul) para os pagamentos diretos aos produtores de cereais, que no eram desvinculados mas pelo menos tinham compromissos de pousio ( set aside) de terras, combinaram a clusula de paz (que limitava o recurso ao mecanismo de soluo de controvrsias durante o perodo de implementao do Acordo sobre Agricultura) e acertaram disputas bilaterais sobre oleaginosas , rao de glten de milho e a classificao aduaneira de pelets de brotos de malte. 64 O Acordo de Blair House j havia diludo a barganha proposta no Dunkel Draft . Algumas concesses adicionais ainda foram obtidas pela CE, sob presso da Frana, no final de 1993. Por fim, o processo de elaborao de listas de compromissos por cada pas deu margem, na falta de superviso multilateral, ao estabelecimento de tarifas maiores do que as que efetivamente correspondiam s barreiras notarifrias preexistentes (a chamada tarificao suja). 65 O resultado foi que a liberalizao ficou aqum do que se esperava, mesmo aps a diminuio de expectativas em funo do Acordo de Blair House. Ainda assim, visto sob a perspectiva das expectativas frustradas das Rodadas anteriores, das disparidades de posies que antecederam a Rodada Uruguai e das dificuldades e mesmo situaes de crise enfrentadas durante a Rodada, o resultado final deve ser considerado como um significativo passo avante.
64 65
<http://www.fas.usda.gov/itp/agreements/oilseeds.html>. Acesso em 22/6/2004.
Desta, Melaku Geboye. The Law of International Trade in Agricultural Products. The Hague: Kluwer Law International, 2002, p. 75 et seq.
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1.2.4 O ACORDO SOBRE AGRICULTURA DA RODADA URUGUAI A concluso das negociaes agrcolas da Rodada Uruguai resultou em um conjunto de regras sobre todos os aspectos do comrcio de produtos agrcolas que inclui listas consolidadas de tarifas, consolidao e reduo do montante de subsdios exportao e limites aos subsdios domsticos. A par disso, foi adotado um acordo para regulamentar a aplicao de medidas sanitrias e fitossanitrias. Embora o resultado em termos de liberalizao efetiva do comrcio agrcola tenha sido modesto, o fato que, pela primeira vez em quase cinco dcadas, o comrcio agrcola foi efetivamente subordinado a regras multilaterais. interessante notar que o enfoque adotado no Acordo sobre Agricultura (AsA) representa apenas uma dentre diversas alternativas possveis para a reforma do comrcio agrcola. Poder-se-ia, por exemplo, limitar os compromissos a subsdios exportao e a acesso a mercados. Se fossem suficientemente ambiciosos, esses compromissos acabariam por exercer presso, indiretamente, sobre as polticas de preos mnimos e de estoques nacionais. O Acordo sobre Agricultura vai, no entanto, muito alm, estabelecendo disciplinas no s para os instrumentos de poltica comercial, mas tambm para as polticas domsticas. A opo por esse enfoque tem conseqncias que se estendem no tempo, na medida em que cristaliza os parmetros do processo de reforma da agricultura. A partir da Rodada Uruguai, todas as negociaes teriam de tratar tanto de poltica comercial quanto de polticas domsticas. A estrutura do Acordo sobre Agricultura reflete as trs reas em que se deram as negociaes, a saber, acesso a mercados, concorrncia nas exportaes e apoio domstico. Em acesso a mercados, o dispositivo principal o Artigo 4:2 do AsA, que estipula que os Membros no mantero, no recorrero
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nem revertero a nenhuma medida do tipo das que foram convertidas em direitos aduaneiros ordinrios. Este o requisito de tarificao de todas as medidas no-tarifrias. Uma nota de p de pgina exemplifica as medidas como quotas, direitos variveis, preos mnimos e esclarece que se incluem outras medidas similares, ou seja, que a lista no exaustiva. A nota abrange todas as medidas, mesmo aquelas mantidas com base em derrogaes especficas para determinados pases. Ou seja, nem os protocolos de acesso nem o waiver agrcola dos EUA podem ser invocados para justificar a manuteno de medidas no-tarifrias. Foram mantidas, no entanto, duas excees ao princpio da tarificao. A primeira, menos importante, a chamada clusula do arroz, que permitiu o adiamento da tarificao do arroz no Japo, na Coria e nas Filipinas, e da carne de ovinos e caprinos em Israel. A segunda, mais significativa, a chamada salvaguarda especial (SSG), prevista no Artigo 5 do AsA. A salvaguarda especial permite a imposio de tarifas adicionais com base em gatilhos de preo e de volume. De certa forma, a SSG constitui uma relquia, comparvel aos direitos variveis aplicados em funo do preo internacional. Ao contrrio das salvaguardas clssicas, nenhuma investigao e nenhuma determinao de dano so necessrias. Outra reminiscncia do passado so as quotas tarifrias para acesso mnimo ou corrente. O acesso mnimo refere-se a situaes em que, mesmo aps a implementao da tarificao e das redues tarifrias previstas no Acordo, as importaes seriam negligenciveis. Essas quotas tarifrias deveriam permitir o acesso, em base de nao mais favorecida (NMF), de um volume correspondente a trs por cento do consumo domstico no primeiro ano e de cinco por cento no ltimo ano do perodo de implementao (2000, para os pases desenvolvidos). O acesso corrente refere-se a situaes em que a existncia anterior de quotas por pases poderia levar, no processo de tarificao, a perdas
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de vantagens pelos detentores das quotas; nesse caso, foram permitidas quotas especficas por pas, em derrogao do Artigo I (clusula NMF) e do Artigo XIII do GATT (que trata da administrao de quotas). De acordo com um levantamento efetuado em 1999, mais de 1400 quotas tarifrias haviam sido notificadas OMC.66 Em concorrncia nas exportaes (export competition), o AsA introduziu disciplinas onde, de fato, no havia virtualmente nenhuma limitao anteriormente. O Artigo XVI:3 do GATT permitia subsdios exportao, desde que no fossem utilizados para a obteno de mais do que uma parcela eqitativa do comrcio mundial. Os painis do GATT que examinaram disputas sob esse artigo tenderam, de maneira geral, a impor o nus da prova aos reclamantes, que se viram confrontados com a tarefa impossvel de demonstrar a distribuio de mercado que ocorreria na ausncia de subsdios. O Acordo sobre Agricultura da Rodada Uruguai abandonou os conceitos subjetivos parcela eqitativa, deslocamento, perodo representativo , substituindo-os por critrios quantitativos absolutos: o montante monetrio de subsdios e o volume exportado com subsdios de cada grupo de produtos, declarados na lista de compromissos de cada Membro. Tanto o montante dos subsdios como o volume das exportaes subsidiadas esto sujeitos a compromissos de reduo (36% e 21%, respectivamente, para pases desenvolvidos, e 24% e 14%, respectivamente, para pases em desenvolvimento). Os subsdios exportao no refletidos nas listas de compromissos esto proibidos. Outros dispositivos do Acordo buscam evitar a eliso desses compromissos: o Artigo 9(1), por exemplo, lista seis tipos de subsdios exportao sujeitos a compromissos de reduo, ao passo que o Artigo 10(1) estabelece que subsdios exportao no listados no Artigo 9(1) no devem ser utilizados para elidir os compromissos em
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Id. ibid., p. 80.
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relao a subsdios exportao. Os subsdios a produtos agrcolas incorporados em produtos processados exportados tambm esto sujeitos a compromissos de reduo e devem-se conformar aos limites de subsdios unitrios aplicveis matria-prima. Em relao a subsdios domsticos, o AsA estabelece disciplinas com base na medida agregada de apoio (AMS), calculada por pas e por produto, para o perodo 1986-1990. O clculo envolvia trs elementos: suporte de preos, pagamentos diretos no isentos e outros subsdios no isentos do compromisso de reduo. A AMS total, calculada com base no perodo 1986-1988, deveria ser reduzida em 20 por cento ao longo do perodo de implementao. O montante da AMS conhecido como caixa amarela. Trs tipos de subsdios estavam isentos dos compromissos de reduo e, por conseguinte, no foram includos no clculo da AMS: de minimis, caixa verde e caixa azul.67 Os subsdios de minimis so aqueles que no superam cinco por cento do valor da produo, seja de produtos especficos (para subsdios especficos por produtos), seja da produo total (para subsdios no especficos por produtos). Polticas de caixa verde so aquelas consideradas como tendo efeitos nulos ou mnimos sobre a produo e o comrcio. Polticas de caixa azul designam pagamentos diretos concedidos ao amparo de programas de limitao da produo e atendem a interesses especficos dos EUA e da CE (a categoria foi criada como resultado do Acordo de Blair House). As disciplinas sobre subsdios domsticos e preos administrados embutidas nos compromissos em relao AMS complementam aquelas relativas a medidas na fronteira (tarifas e subsdios exportao). De fato, os trs tipos de regras reforam-se mutuamente. Tanto a reduo de tarifas como a limitao dos subsdios
O mtodo de clculo descrito no documento MTN/GNG/MA/W/24 Modalities for the Establishment of Specific Binding Commitments under the Reform Programme (Modalities Paper), de 20/12/1993.
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exportao tendem a reduzir a margem para fixao de preos mnimos de forma autnoma, pelo efeito da concorrncia no mercado domstico e pela limitao da possibilidade de escoamento de estoques excedentes. A forma de clculo da AMS que abrange tambm o apoio concedido na forma de suporte de preos acaba estabelecendo uma segunda linha de presso contra os preos de garantia, em contrapartida de menor rigor em relao a subsdios domsticos propriamente ditos.68 1.2.4.1 A REFORMA DA RODADA URUGUAI: ASPECTOS SISTMICOS O objetivo dos pases que propunham a liberalizao da agricultura no GATT era duplo: primeiro, incorporar o comrcio de produtos agrcolas ao sistema de comrcio multilateral e fazer com que todas as regras se aplicassem da mesma forma que aos produtos manufaturados; segundo, atingir o mesmo grau de liberalizao para bens industriais e agrcolas. Em relao ao primeiro aspecto incorporao da agricultura ao GATT e aplicao das mesmas regras que aos produtos manufaturados , interessante notar que, do ponto de vista formal, sob o GATT 1947 havia poucas diferenas entre as regras aplicveis s duas categorias de produtos. O Artigo XI:2(c)(i), sobre restries quantitativas, era de difcil utilizao. Na prtica, o Artigo XVI:3, sobre subsdios exportao, era o nico dispositivo efetivo aplicvel apenas agricultura. Alm desse Artigo, no entanto, o que fazia com que a agricultura ficasse margem das disciplinas do Acordo era o waiver agrcola norte-americano, as inmeras derrogaes contidas nos protocolos de acesso de pases como Japo e Sua e o fato de que as sucessivas rodadas no haviam conseguido reduzir as tarifas nem constranger efetivamente as barreiras no-tarifrias.
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Para submeter a agricultura a disciplinas multilaterais, a Rodada Uruguai acabaria por estabelecer um extenso acordo especfico sobre agricultura, alm de um outro sobre a aplicao de medidas sanitrias e fitossanitrias. Alm disso, cada pas conta agora com uma lista consolidada de compromissos sobre suas polticas agrcolas, em relao a acesso a mercados, subsdios domsticos e subsdios exportao. Ademais de extensas, as regras aplicveis agricultura diferem tambm, em muitos aspectos significativos, dos dispositivos gerais aplicveis ao comrcio de manufaturas. Em conseqncia, de um ponto de vista formal, a agricultura tornou-se muito mais especfica na OMC do que era sob o GATT. Paradoxalmente, portanto, foi necessrio estabelecer regras diferentes para finalmente impor disciplinas a um setor que havia escapado s que funcionavam para manufaturas fazendo, assim, com que a agricultura se tornasse, na prtica, menos excepcional, sob a OMC, do que era sob o antigo GATT.69 1.2.4.2 A REFORMA DA RODADA URUGUAI: A LIBERALIZAO As regras e compromissos de reduo da Rodada Uruguai significaram relativamente pouco em termos de efetiva liberalizao do comrcio agrcola. As condies efetivas de acesso a mercados mudaram pouco nos principais mercados desenvolvidos. As quotas tarifrias abertas pela CE, por exemplo, referem-se principalmente a acesso corrente, ou seja, a acordos bilaterais preexistentes; nos EUA, a reduo de barreiras para produtos sensveis, como lcteos, acar e suco de laranja, foi modesta. No Canad, as tarifas resultantes do processo de tarificao ainda so elevadas em alguns casos, superiores a 300 por cento , e o acesso depende de quotas tarifrias. No Japo,
Tangermann, Stefan. Has the Uruguay Round Agreement on Agriculture Worked Well? International Agricultural Trade Research Consortium, October 2001. < http:// agecon.lib.umn.edu/iatrc/wp0101.pdf>. Acesso em 22/6/2004.
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tarifas altas e a natureza do sistema domstico de processamento e distribuio de alimentos fizeram com que a melhoria de acesso fosse modesta. Apesar de compromissos de acesso mnimo para arroz, por exemplo, no houve reduo no preo domstico, e as quantidades de arroz importado que chegam aos consumidores so pouco significativas. Na Coria do Sul, as quotas tarifrias so administradas por empresas estatais ou por associaes de produtores, o que tende a dificultar as condies de acesso.70 Em concorrncia nas exportaes, as disciplinas negociadas tiveram um impacto mais claro, obrigando a modificaes efetivas nos EUA e na CE. No por acaso, esta foi uma das questes mais difceis de resolver na Rodada Uruguai. Em uma rea em que no havia praticamente limites, o estabelecimento de tetos globais e por quantidades tende a funcionar como uma disciplina efetiva, especialmente em perodos de preos baixos no mercado internacional.71 Isso ilustrado pelo fato de que em 1999-2000, em um perodo de preos internacionais mais baixos, a CE concedeu subsdios exportao em valores e quantidades prximos ou acima do limite de seus compromissos consolidados para vrios produtos: lcool, cereais, carne de porco, leite em p desnatado, frutas e verduras, arroz, carne de frango.72 No que diz respeito a subsdios domsticos, a Rodada Uruguai no teve impacto maior sobre as polticas das principais potncias comerciais.73 O Acordo de Blair House preservou ampla margem de
Josling, Tim; Tangermann, Stefan. Implementation of the WTO Agreement on Agriculture and developments for the next round of negotiations. in European Review of Agricultural Economics, vol 26 (3) 1999, p. 374-375.
71 72 70
Id. ibid., p. 376.
Van Meijl, Hans, and Van Tongeren, Frank. The Agenda 2000 CAP reform, world prices and GATT-WTO export constraints . in European Review of Agricultural Economics, Vol 29 (4) 2002, p. 447.
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Josling; Tangermann, op. cit., p. 377.
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manobra para os subsdios europeus e norte-americanos na caixa azul, assegurando o cumprimento dos compromissos em relao AMS. As disciplinas em relao a AMS criaram maiores dificuldades para Japo, Coria, Sua, Noruega, que continuam a conceder volumes de subsdios de caixa amarela prximos de seus limites respectivos. Por coincidncia ou no, os pases que se encontram mais prximos dos limites de AMS e que, por conseguinte, dispem de menos margem de manobra para conceder subsdios que distorcem a produo e o comrcio so os maiores proponentes da tese da multifuncionalidade da agricultura.74 De toda forma, como avaliou Desta, em termos de liberalizao efetiva, as diferenas entre bens industriais e agrcolas ainda so enormes:75
[T]he Agriculture Agreement still recognizes, if perhaps only tacitly, that agriculture is different from other classes of goods. The existence of special safeguards and special treatment provisions as parts of the new rules of agricultural market access still distinguishes the new discipline from the general rules applying to non-agricultural products. Moreover, agriculture still stands alone as the area where three-digit tariffs are rather common; where tariff rate quotas have proliferated, thus necessitating deeper government involvement in their administration; where escalation of tariffs with the degree of processing is very high and prohibitive especially for developing country exports; where significant safeguard duties could be imposed on imports in
74 USDA, Economic Research Service. The Use and Abuse of Multifunctionality, November 1999. <http://www.ers.usda.gov/briefing/WTO/PDF/multifunc1119.pdf>. Acesso em 22/6/2004. 75
Desta, op. cit., p. 96.
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the most unpredictable fashion regardless of injury considerations, etc. Despite those developments in the rules, therefore, we are still talking in terms of market access for agricultural and non-agricultural goods as two somehow distinct areas of international trade.
O AsA permite avaliaes muito distintas, portanto, conforme se olhem as regras da agricultura de um ponto de vista quantitativo ou qualitativo; em relao ao que eram antes da Rodada Uruguai, ou ao que gostariam que fosse os pases exportadores. A agricultura foi incorporada OMC, mas essa incorporao deu-se por meio da criao de regras especficas, menos rigorosas do que as aplicveis ao comrcio de manufaturas. Essa distino continua a ser um fator de tenso entre, de um lado, os pases que defendem o estabelecimento de disciplinas idnticas ou, pelo menos, equivalentes, para produtos agrcolas e manufaturas e, de outro, os pases que alegam que os princpios bsicos subjacentes ao GATT vantagens comparativas, liberalizao progressiva no podem ser plenamente aplicados agricultura, devido especificidade do setor. 1.2.5 AS PREOCUPAES NO-COMERCIAIS E A MULTIFUNCIONALIDADE NA RODADA URUGUAI A fase inicial das negociaes da Rodada Uruguai sobre agricultura deu lugar a uma discusso sobre os principais problemas que afetavam o comrcio agrcola e suas causas, bem como sobre os princpios bsicos que deveriam nortear o comrcio mundial nessa rea.76 Os proponentes da liberalizao ressaltaram os problemas
76 GATT. MTN.GNG/5. Fifth Meeting of the Group of Negotiations on Goods (Negotiating Plan on Agriculture), 9/2/1987.
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acumulados ao longo das dcadas precedentes: (1) desequilbrios substanciais entre oferta e demanda, preos deprimidos nos mercados internacionais e estoques excessivos; (2) protecionismo, refletido na manuteno de polticas de apoio e medidas que insulavam os produtores domsticos do funcionamento normal de um mecanismo de preos internacionais; (3) falta de regras e disciplinas efetivas no GATT para a agricultura e indisposio de muitos pases para acordarem disciplinas internacionais efetivas para a liberalizao do comrcio agrcola. Os pases contrrios liberalizao, por sua vez, alegaram que os desequilbrios entre oferta e demanda refletiam o carter especfico do setor agrcola e consideraes econmicas, fsicas, polticas e sociodemogrficas: 77
[V]arious factors related to the special rle agriculture plays in the national context limited the scope for adjustment. Social and structural factors imposed important constraints on moving labour and capital out of agriculture and made it difficult to rely on price policies exclusively as a method of adjusting supply to offset rising productivity. Modest changes in domestic production in these circumstances could have disproportionate effects on the relatively low proportion of production that was traded internationally. [A] series of causes whose effects were cumulative and which posed difficulties peculiar to the agriculture sector. These included: causes of an economic character, notably the growing imbalance between stagnant demand and increasing supply resulting from, inter alia, productivity and
GATT. MTN.GNG/NG5/W/2 Rev. 1. Summary of major problems and their causes as identified thus far and of issues considered relevant Note by the Secretariat Revision 1, 25/6/1987.
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technological progress; objective or natural causes, such as the weather, the soil and other factors of production which played a specific role in the field of agriculture; causes related to political considerations which went beyond simple economic considerations, such as strategic considerations (security of supply), ecological considerations (maintenance of the countryside and the regulations under which farming had to be conducted), and socio-demographic considerations; and, causes associated with deficiencies in the panoply of governmental support policies.
No havia, como se v, um consenso em torno do objetivo negociador.78 Alguns pases continuaram a dizer que a agricultura era diferente e no deveria ser submetida s mesmas regras que as manufaturas. Para um grupo significativo de partes contratantes que inclua a CEE , a concordncia com o objetivo de reforma do comrcio agrcola era acompanhada por ressalvas e qualificaes que, na prtica, teriam por efeito tornar inoperante qualquer reforma que visasse liberalizao do comrcio agrcola. No que a CEE e outros pases fossem contrrios reforma; o que ocorria que tinham uma outra concepo do alcance e da direo da reforma. Esses pases reconheciam como problema fundamental a existncia de desequilbrios entre oferta e demanda; rejeitavam, no entanto, que a liberalizao reduo de subsdios e barreiras ao comrcio fosse a soluo. Para a CEE, cada setor enfrentava problemas especficos,79 que
78 A falta de consenso foi demonstrada na rejeio do primeiro sumrio preparado pelo Secretariado (documento MTN.GNG/NG5/W/2, de 31/3/1987), que foi recusado pelos pases contrrios liberalizao do comrcio agrcola como parcial. A verso revista tem nove pginas, em contraste com as quatro pginas da nota original.
GATT. MTN.GNG/NG5/W/4. European Communities: Contribution to the work of the Negotiating Group on Agriculture relating to the identification of major problems and their causes, 1/5/1987.
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deveriam ser resolvidos, ou pelo menos minimizados, por meio de medidas a serem empreendidas por todos. A meta era estabilizar o mercado; a diminuio ou o redirecionamento de subsdios seria apenas um instrumento, e no um fim em si mesmo.80 nesse contexto de divergncias fundamentais quanto aos princpios bsicos que deveriam reger o comrcio de produtos agrcolas que se desenvolve a argumentao em relao aos objetivos no econmicos das polticas agrcolas. Embora a tese no fosse nova diversas variantes foram utilizadas desde os anos 50 , adquiriu outra dimenso na Rodada Uruguai. Com efeito, do debate e das negociaes daquela Rodada resultou a incorporao do conceito de preocupaes no-comerciais ao prembulo do Acordo sobre Agricultura, assim como ao artigo 20, que trata da continuidade do processo de reformas. A discusso atual sobre preocupaes no-comerciais tem, por conseguinte, suas origens na Rodada Uruguai. O Acordo sobre Agricultura no fornece, no entanto, maiores precises sobre o significado do termo. Por isso, til recordar como o conceito foi desenvolvido e apresentado na Rodada Uruguai, como ponto de partida para seu exame detalhado. Nmero significativo de documentos das negociaes sobre agricultura da Rodada Uruguai faz referncia a preocupaes nocomerciais ou a expresses anlogas ou relacionadas, como objetivos no-comerciais, preocupaes no-econmicas, objetivos noeconmicos, especificidade da agricultura, caractersticas especficas da agricultura, papis da agricultura. De maneira geral, trata-se de documentos apresentados por pases que buscam cobertura para amplo leque de medidas; por conseguinte, tendem a favorecer definies genricas e amplas. interessante observar a evoluo dos termos e dos argumentos, assim como o efeito demonstrao entre pases com
80 GATT. MTN.GNG/NG5/W/20. European Communities Proposal for Multilateral Trade Negotiations on Agriculture, 26/10/1987.
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interesses semelhantes. Assim, durante a primeira fase das negociaes (1986-1988), no h registro de nenhuma referncia a multifuncionalidade ou expresso preocupaes no-comerciais. O raciocnio que antecede aqueles conceitos, no entanto, j se faz presente. Na discusso dos princpios bsicos para o comrcio agrcola em maio de 1987, por exemplo, alguns pases defendiam, em contraposio aos princpios orientados para o mercado, food security in agricultural importing countries, stability of supply and the maintenance of a certain degree of self sufficiency... [t]he specificity of agriculture in general should also be taken into account, including the rle of agriculture in the preservation of land and the environment.81 Nessa primeira fase, os documentos apresentados por pases em desenvolvimento importadores lquidos de alimentos contm as referncias mais freqentes aos objetivos maiores das polticas agrcolas. Para o Mxico, quaisquer disciplinas em relao a subsdios no deveriam impedir os Governos de adotarem medidas para aumentar a produo at o nvel da auto-suficincia e promover a segurana alimentar e o desenvolvimento rural82. ndia,83 Egito,84 Jamaica85 e Coria86 tambm consideraram que os pases em desenvolvimento deveriam poder tomar as medidas necessrias para o aumento da
81 GATT. MTN.GNG/NG5/W/12. Summary of the main points raised in the course of the Groups consideration of basic principles to govern world trade in agriculture Note by the Secretariat, 22/6/1987. 82
GATT. MTN.GNG/NG5/W/36. Negotiating Group on Agriculture, 7-8 December 1987 Statement by Mexico, 26/1/1988.
GATT. MTN.GNG/NG5/W/37. Statement by India in the Meeting of the Negotiating Group on Agriculture on 8 December 1987, 21/12/1987.
84 GATT. MTN.GNG/NG5/W/38. Negotiating Group on Agriculture Statement by the Delegation of Egypt on 8 December 1987, 21/12/1987. 85
83
GATT. MTN.GNG/NG5/W/42. Negotiating Group on Agriculture Communication from Jamaica, 4/2/1988.
86
GATT. MTN.GNG/NG5/W/80. Proposal for Negotiations on Agriculture Submitted by the Republic of Korea, 13/10/1988.
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produo de alimentos, buscar a segurana alimentar e o desenvolvimento regional e perseguir outros objetivos no-econmicos, sociais e ambientais. Os documentos dos pases desenvolvidos tendiam a repisar a tecla das aes direcionadas correo de desequilbrios setoriais, embora no deixassem de recordar a necessidade de levar em conta as especificidades da agricultura.87 Na segunda fase das negociaes o perodo entre a deciso de abril de 1989 do Comit de Negociaes Comerciais (CNC) sobre o pacote de meio perodo, que definiu que o objetivo de longo prazo das negociaes em agricultura seria o estabelecimento de um sistema de comrcio agrcola eqitativo e orientado para o mercado,88 e a Reunio Ministerial de Bruxelas , os pases desenvolvidos passam a utilizar com maior freqncia a expresso preocupaes no-comerciais. Em maio de 1990, o Secretariado apresentou uma nota com esclarecimentos adicionais apresentados por Japo, pases Nrdicos, Coria, Sua e ustria.89 A nota elaborada com base em um questionrio constitui a melhor descrio disponvel sobre o entendimento que tinham os proponentes do conceito de preocupaes no-comerciais e de sua inter-relao com o objetivo de liberalizao do comrcio agrcola durante a Rodada Uruguai. O questionrio consistia em quatro grupos de questes gerais, alm de perguntas especficas referentes s propostas negociadoras de cada pas. As questes gerais eram as seguintes: 1) Como as preocupaes no-comerciais so levadas em considerao nas suas atuais polticas agrcolas? Existe alguma avaliao
87
Cf. GATT. MTN.GNG/NG5/W/39. Japanese Proposal for Negotiations on Agriculture, 26/12/1987. GATT. MTN.TNC/11. Mid-Term Meeting, 21/4/1989.
88 89
GATT. MTN.GNG/NG5/W/161/Add. 2. Clarification and elaboration of elements of detailed proposals submitted pursuant to the Mid-Term Review Decision Note by the Secretariat Addendum, 18 May 1990.
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quantitativa ou exemplos concretos dos efeitos dessas polticas que possam ser fornecidos com base na experincia presente ou passada? 2) Como as preocupaes no-comerciais relacionadas agricultura deveriam ser refletidas em regras fortalecidas e operacionalmente mais efetivas no GATT? Elas dariam lugar a uma nova categoria permanente de excees quelas regras ou a algum tipo de disposio provisria? Como seria determinada a elegibilidade para eventuais excees? 3) Por que no se considera possvel atender s preocupaes no-comerciais por meios que no distoram o comrcio (por exemplo, por meio de suporte de renda desvinculado da produo, polticas sociais e regionais no vinculadas produo agrcola), mantendo-se ao mesmo tempo a possibilidade de recurso aos dispositivos sobre salvaguardas do GATT? 4) Em seguimento s questes acima, por acaso a sugesto de que, com efeito, instrumentos de poltica que distorcem o comrcio deveriam ser permitidos com base em justificativas no-econmicas ou no-comerciais isto , que a importncia das preocupaes nocomerciais se sobrepe em alguns casos aos objetivos de liberalizao comercial da negociao? Se esse o caso, como compatibilizar essa viso com a Declarao de Punta del Este e com o Acordo da Reviso de Meio Perodo? Devem as polticas relacionadas com as preocupaes no-comerciais serem consideradas como excludas dos compromissos de redues progressivas substanciais do apoio e da proteo agricultura (MTN.TNC/11, p.9)? Caso contrrio, por favor elabore sobre o tratamento (reduo, disciplinas) propostas para tais polticas. As respostas primeira pergunta destacaram a importncia dos mecanismos de apoio agricultura para o atendimento das preocupaes no-comerciais, mas sem se arriscarem a quantificar a relao entre preocupaes no-comerciais e polticas agrcolas. A nica
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avaliao quantitativa das preocupaes no-comerciais consistiu na indicao, por alguns pases, das respectivas taxas de auto-suficincia alimentar. Em resposta segunda pergunta relao entre preocupaes no-comerciais e regras do GATT , o Japo admitiu a necessidade de definir o escopo e de estabelecer condies para invocar medidas sob esse pretexto. A nica sugesto concreta feita pelo Japo, no entanto, demonstra que as preocupaes no-comerciais serviriam para justificar uma iseno absoluta e permanente em relao s regras: [c]ontracting parties may, notwithstanding the provisions of GATT Article XI, take border adjustment measures necessary to maintain its required domestic production level in basic foodstuffs for food security considerations. Os Nrdicos responderam que certas medidas concebidas para atender s preocupaes no-comerciais e sem efeitos significativos do ponto de vista do comrcio internacional deveriam ser excludas dos compromissos e disciplinas do GATT, ou sujeitas a disciplinas mais fracas, como notificao e consultas. A Coria defendeu a continuidade de restries quantitativas e subsdios para atender a preocupaes no-comerciais, inclusive segurana alimentar. A Sua props o reconhecimento do direito de cada pas de manter um nvel especfico de produo agrcola considerado necessrio para atender s preocupaes no-comerciais de sua poltica agrcola, o que implicaria restries quantitativas e subsdios. Em contrapartida, a Sua estaria disposta a conceder um determinado nvel de acesso para as importaes e a assumir compromissos de limitao da produo. Quanto possibilidade de atender s preocupaes nocomerciais atravs de medidas no-distorcivas, a Coria e o Japo responderam que sua principal preocupao com a segurana alimentar, o que requer um determinado nvel de produo domstica. Os pases Nrdicos foram alm e afirmaram que a produo necessria para atender tambm a outras preocupaes no-comerciais,
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mas no deram indicaes mais precisas. A Sua considerou que o apoio desvinculado da produo importante, mas no seria politicamente vivel nem economicamente justificvel desvincular totalmente o suporte de renda, chegando a invocar o argumento de que moralmente errado pagar pessoas saudveis para no fazerem nada. Apenas a ustria considerou possvel atender s preocupaes no-comerciais por meio de medidas que no distorcem o comrcio. Por ltimo, quanto excluso das polticas relacionadas a preocupaes no-comerciais dos compromissos de reduo, todos os pases indicaram esperar que suas propostas para as negociaes levariam a redues nos nveis gerais de subsdios, mas insistiram na necessidade de assegurar cobertura multilateral para seus instrumentos de poltica agrcola. No h registro do que teria motivado a escolha da expresso preocupaes no comerciais em detrimento das alternativas. Na prtica no se depreende nenhuma diferena significativa entre as diversas expresses utilizadas: preocupaes no-comerciais, objetivos no-comerciais, preocupaes no-econmicas, objetivos noeconmicos, objetivos no-comerciais, funes da agricultura. Em julho de 1990, aps a apresentao do projeto de acordo-quadro do Presidente do Grupo Negociador de Agricultura,90 que incorporava a expresso preocupaes no-comerciais (non-trade concerns), os participantes continuavam a referir-se indistintamente a non-trade functions , non-trade concerns , non-trade objectives e noneconomic concerns.91 possvel que a escolha tenha sido feita arbitrariamente pelo Presidente do Grupo Negociador ou pelo
90 GATT. MTN.GNG/NG5/W/170. Framework Agreement on Agriculture Reform Programme Draft Text by the Chairman, 11/7/1990.
E.g. as declaraes feitas pela Coria, por Israel e pela Sua na vigsima-terceira reunio do Grupo Negociador de Agricultura, realizada em julho de 1990 (MTN.GNG/ NG5/W/178, MTN.GNG/NG5/W/183 e MTN.GNG/NG5/W/188, respectivamente).
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Secretariado. Em 1991, a expresso preocupaes no-comerciais foi incorporada no prembulo do projeto de acordo de agricultura no Dunkel Draft, na forma que depois seria mantida, sem modificaes, na Ata Final. A palavra multifuncionalidade aparece uma nica vez nos documentos da Rodada Uruguai: em resposta pergunta do Secretariado quanto forma como as preocupaes no-comerciais eram levadas em conta nas suas polticas agrcolas, a Sua respondeu que ...Swiss agricultural policy is mainly motivated and justified by its non-trade concerns. The so-called multifunctionality of the agricultural sector (external effects, market failure) is the reason why market rules and free trade do not and cannot apply fully.92 O conceito, portanto, j existia, mas ainda no estava suficientemente difundido durante a Rodada Uruguai para ser usado de forma consistente pelos pases que, mais tarde, viriam a chamar-se de amigos da multifuncionalidade. A referncia no prembulo do AsA no atribua nenhum papel s preocupaes no-comerciais no contexto do processo de implementao do Acordo sobre Agricultura, nem na interpretao das disciplinas do Acordo. A questo do significado da expresso somente voltaria a colocar-se no contexto das negociaes mandatadas (Artigo 20(c) do AsA) e dos preparativos para o lanamento de uma nova rodada de negociaes comerciais multilaterais. Se o alcance das reformas da Rodada Uruguai foi limitado, no se pode atribuir isso s preocupaes no-comerciais. O conceito foi incorporado no Acordo sobre Agricultura de forma mais simblica do que operacional. Nenhum dispositivo de implementao do AsA referia-se diretamente a elas. Por outro lado, a aceitao do conceito continua a pesar como ameaa continuidade da liberalizao, na medida em que serve como pretexto para medidas de apoio e proteo
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MTN.GNG/NG5/W/161/Add. 2., p. 23.
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agricultura e como condicionante para a continuidade do processo de reforma.93 1.3. A COMUNIDADE EUROPIA Se a defesa das preocupaes no-comerciais e da multifuncionalidade ficasse restrita a pequenos pases, sua influncia nas negociaes da OMC seria mais limitada. o apoio da Comunidade Europia que, em ltima instncia, d sustentao poltica e econmica a esses conceitos. Historicamente, a CE sempre defendeu que a agricultura no deveria estar submetida s mesmas regras para o comrcio internacional que os produtos manufaturados. A Poltica Agrcola Comum foi fundada sobre princpios como a preferncia comunitria e a busca da autosuficincia, com um bvio vis contra o comrcio. O artigo 39 do Tratado de Roma de 1957 j reconhecia a necessidade de levar em conta a estrutura social da agricultura e as disparidades naturais e estruturais entre as diversas regies agrcolas, e de efetuar as mudanas necessrias de forma gradual. fcil ver, nesse tipo de dispositivo, os antecedentes intelectuais da multifuncionalidade. Na Rodada Uruguai, as propostas iniciais da CE no continham referncias nem a preocupaes no-comerciais, nem a multifuncionalidade. A estratgia comunitria parecia consistir em defender medidas de controle de oferta e demanda e em resistir at que os demais parceiros desistissem, como ocorrera nas Rodadas anteriores. 94 Em 1990, no entanto, a CE acabaria sendo
Simpson, James R.; Schoenbaum, Thomas J. Non-trade concerns in WTO trade negotiations: legal and legitimate reasons for revising the Box system? Paper presented at the International Conference Agricultural policy reform and the WTO: where are we heading?, Capri, June 23-26, 2003. <http://www.cid.harvard.edu/cidtrade/ Papers/Simpson.pdf>. Acesso em 22/6/2004.
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responsabilizada pelo impasse nas negociaes agrcolas e pelo fracasso da Reunio Ministerial de Bruxelas e, por conseguinte, no adiamento do prazo para concluso da Rodada Uruguai. Em maio de 1992, os Estados-Membros aprovaram uma reforma (conhecida pelo nome do Comissrio para Agricultura, Ray McSharry) que, em linhas gerais, previa a reduo dos preos de interveno e a compensao pela reduo na renda dos agricultores por meio de pagamentos diretos. A reforma permitiu a adoo de posies mais flexveis em particular, a aceitao de compromissos separados em relao a acesso, subsdios domsticos e subsdios exportao e o abandono da demanda pelo aumento da proteo em alguns setores (o chamado reequilbrio, ou rebalancing, da proteo).95 A CE continuou irredutvel, no entanto, em relao excluso de pagamentos diretos aos agricultores de compromissos de reduo. Esse foi, alis, o principal argumento invocado para a reao negativa da CE ao Dunkel Draft.96 a partir da reforma da PAC de 1992 que o conceito da multifuncionalidade da agricultura surge no contexto europeu.97 A CE passou logo em seguida a empenhar-se por sua aceitao em diversos foros internacionais, como a FAO e a OCDE. Ainda levaria alguns
95 As opinies divergem quanto importncia relativa da Rodada e de fatores internos para a realizao da reforma. Cf., por exemplo, Josling et alii, op. cit., p. 71; Delcros, Fabian. The Legal Status of Agriculture in the World Trade Organization: State of Play at the Start of the Negotiations. in Journal of World Trade Law, vol. 36(2): 219-253, 2002; Coleman, William D.; Tangermann, Stefan. The 1992 CAP Reform, the Uruguay Round and the Commission: Conceptualizing Linked Policy Games. in Journal of Common Market Studies, September 1999 Vol. 37 nr. 3, pp. 385-405. 96
Breen, John M.. Agriculture. in Stewart, Terence P. (ed.). The GATT Uruguay Round: a Negotiating History (1986-1992). Deventer: Kluwer Law and Taxation Publishers, 1993, pp. 85-86.
Hermelin, Bndicte; Tavernier, Karine. Multifunctionality of Agriculture in EUMercosur Negotiations. in Vallado, Alfredo; Page, Sheila (ed.). Agriculture and Agribusiness in the EU-Mercosur Negotiations. Paris: Chaire Mercosur de Sciences Po, 2003, p. 180.
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anos, no entanto, at que as instituies comunitrias incorporassem o termo definitivamente a seu lxico e a sua retrica.98 Um dos momentos definidores foi a apresentao, em maro de 1998, da proposta de reforma da CAP denominada de Agenda 2000, na qual a Comisso desenvolve de forma um tanto eurocntrica sua viso da multifuncionalidade:
For centuries Europes agriculture has performed many functions in the economy and the environment and has played many roles in society and in caring for the land. That is why it is vital that multifunctional agriculture must develop throughout Europe, including those regions facing particular difficulties. care will accordingly need to be taken to provide proper compensation for natural constraints and disadvantages. The fundamental difference between the European model and that of our major competitors lies in the multifunctional nature of Europes agriculture and the part it plays in the economy and the environment, in society and in preserving the landscape, whence the need to maintain farming throughout Europe and to safeguard farmer s incomes. 99
A partir de ento, a CE redobrou os esforos para o reconhecimento da multifuncionalidade como princpio na OMC. A posio da Unio Europia em relao s negociaes agrcolas na
Swinbank, Alan. Multifunctionality: a European Euphemism for Protection? Paper presented at the Conference on Multifunctional Agriculture a European Model, at the National Agricultural Centre, Stoneleigh, 29/11/2001. <http://www.apd.rdg.ac.uk/ AgEcon/research/workingpapers/as1.pdf>. Acesso em 22/6/2004.
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Commission of the European Communities, Proposals for Council Regulations (EC) concerning reform of the Common Agricultural Policy (COM (1998)158). Brussels: 1998.
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Rodada do Milnio, por exemplo, continha diversas referncias tanto a multifuncionalidade como a preocupaes no-comerciais:
The Council considers that an appropriate balance has to be struck in the outcome of the negotiations between trade and non-trade issues, most of which result from the multifunctional role of agriculture or are intended to answer the legitimate concerns of the rural world and of consumers. This applies in particular to the multifunctional role of agriculture including environmental protection, safety and quality of food and animal welfare. The Council considers it essential to ensure that progress on trade issues does not damage the ability of those employed in agriculture to supply public goods, in particular as regards the environment and the sustained vitality of rural areas. For the Council, direct aid measures with no or minimal trade impact must have an important role to play in this context. 100
Com o fracasso da Reunio Ministerial de Seattle, em 1999, e o adiamento da nova Rodada, teriam incio as negociaes mandatadas, previstas no Artigo 20 do AsA. Para a CE, os protestos anti-globalizao eram manifestaes de apoio a suas teses:
The public demonstrations, starting in Seattle, and more recently at the G8 Summit in Genoa, which rallied under the general banner of the anti-globalisation movement, served to demonstrate that civil society at large is worried about
100
UK House of Commons. Select Committee on Agriculture. WTO Millenium Round Council Conclusions. <http://www.parliament.the-stationery-office.co.uk/pa/ cm199900/cmselect/cmagric/246/00403p06.htm> Acesso em 22/6/2004.
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the effects that trade can have on issues such as protection of the environment, development efforts and animal welfare. 101
A defesa da multifuncionalidade continuaria a ser uma prioridade para a Comunidade nas negociaes mandatadas e no processo preparatrio da nova rodada de negociaes na OMC. Depois de lanada a Rodada de Doha, as preocupaes no-comerciais continuaram a ser um dos pratos de resistncia do discurso comunitrio. Em uma reunio ministerial informal realizada em Sharm el Sheikh, em 21-22 de junho de 2003, o Comissrio Pascal Lamy chegou a afirmar que a negociao agrcola repousa sobre quatro, e no apenas trs, pilares: acesso a mercados, apoio domstico, subsdios exportao e preocupaes no-comerciais.102 1.4 A OCDE A OCDE deu incio, a partir de 1982, a um trabalho analtico sobre polticas agrcolas e comrcio internacional. Afastando-se da tradio,103 o Secretariado da OCDE, em resposta a um mandato ministerial, iniciou estudos quantitativos desagregados por pas, estabelecendo, pela primeira vez, dados comparveis internacionalmente sobre os nveis de subsdios nos pases desenvolvidos. Entre os resultados desses estudos, destaca-se a elaborao dos conceitos de PSE (producer subsidy equivalent) e de CSE (consumer subsidy equivalent); a identificao dos efeitos de distoro sobre o comrcio
101
European Commmission, Directorate-General for Agriculture. Non-trade concerns. <http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/wto/newround/fiche_6.pdf> Acesso em 22/6/2004. A observao foi relatada por um dos integrantes da delegao brasileira reunio. At ento, a Organizao tinha evitado fazer crticas especficas a pases em relao a questes agrcolas controvertidas. Josling et alii, op. cit., p. 105.
102 103
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de distintas formas de interveno; a demonstrao do vnculo entre polticas domsticas e comrcio; a indicao de que alguns preos mundiais aumentariam com a reduo dos subsdios; a demonstrao dos nexos entre diferentes mercados de produtos; a identificao do volume e da origem dos recursos tanto dos Governos como dos consumidores destinados agricultura nos pases desenvolvidos.104 Esse trabalho teria continuidade com a realizao de nmero considervel de estudos especficos e peridicos pela OCDE sobre agricultura105 e com a publicao de trabalhos de especialistas independentes. Merece registro, nesse contexto, a publicao, em 1988, de um working paper de L. Alan Winters sobre os objetivos no-econmicos das polticas agrcolas.106 Em maio de 1987, uma reunio ministerial da OCDE acordou um conjunto de princpios para a reforma das polticas agrcolas nos pases Membros. As concluses basearam-se nas anlises e pesquisas efetuadas pelo Secretariado, que demonstravam o custo e a magnitude das distores no mercado causados pelas polticas agrcolas dos pases desenvolvidos. Entre os princpios acordados ento, destacava-se o reconhecimento de que a reforma deveria basear-se em uma reduo progressiva e concertada do apoio domstico. Em 1992, os Ministros da Agricultura da OCDE adicionaram novas dimenses ao processo de reforma, ao enfatizarem a necessidade de considerar o ajuste estrutural no setor agrcola, questes ambientais e desenvolvimento rural. Essas questes foram debatidas em uma reunio do Comit de Agricultura da OCDE, em nvel ministerial, em
104 105
OECD, Directorate for Food, Agriculture and Fisheries; Trade Directorate. The OECD and Agricultural Trade Analysis: Recent History, Possible Future Directions (COM/AGR/CA/TD/TC/WS(98)109). Paris, 22/10/1998. Winters, L. Alan. The So-called Non-economic Objectives of Agricultural Policy. Paris: OECD, Department of Economics and Statistics, Working Paper nr. 52, April 1988.
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maro de 1998. A reunio, intitulada Agriculture in a Changing World: Which Policies for Tomorrow,107 analisou as reformas realizadas nos dez anos anteriores e fez uma avaliao das perspectivas para o futuro. Ao final da reunio, os Ministros da Agricultura assinaram um comunicado de imprensa que contm referncia ao carter multifuncional da agricultura e admite a relevncia de intervenes para correo de falhas de mercado:
Beyond its primary function of supplying food and fibre, agricultural activity can also shape the landscape, provide environmental benefits such as land conservation, the sustainable management of renewable natural resources and the preservation of bio-diversity, and contribute to the socioeconomic viability of many rural areas. In many OECD countries, because of this multifunctional character, agriculture plays a particularly important role in the economic life of rural areas. There can be a role for policy where there is an absence of effective markets for such public goods, where all costs and benefits are not internalised. The reform of agricultural policy according to the principles agreed upon in the OECD in 1987, including well-targeted policy measures, will enable the sector to contribute to the viability of rural areas and address environmental issues, while enhancing efficient and sustainable resource use in agriculture.108
Assim como o trabalho desenvolvido na OCDE a partir do incio dos anos 80 havia contribudo para reforar o movimento pela
107 OECD. Meeting of the Committee for Agriculture at Ministerial Level Agriculture in a Changing World: Which Policies for Tomorrow? 5-6/3/1998. <http:// www1.oecd.org/agr/ministerial/commune.htm> Acesso em 22/6/2004. 108
Ibid.., pargrafo 10.
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reforma das polticas agrcolas, essa referncia foi percebida como uma vitria pelos defensores da multifuncionalidade da agricultura. A partir de ento, a CE, a Sua e outros pases amigos da multifuncionalidade passaram a alegar que o conceito havia sido reconhecido internacionalmente. O Comunicado serviu, pelo menos, para que o Secretariado se engajasse em um importante trabalho analtico sobre a multifuncionalidade, que viria a constituir uma das principais referncias para a discusso do conceito de multifuncionalidade e de sua relao com o processo de reforma das polticas agrcolas. 1.5 CONCLUSO O histrico das negociaes sobre agricultura no GATT ilustra a magnitude das dificuldades para disciplinar o comrcio internacional nessa rea. Sucessivas tentativas para estabelecer disciplinas e para reduzir barreiras fracassaram, em boa medida devido determinao da CEE em preservar sua principal poltica comum e inconsistncia da posio norte-americana, que oscilava entre os objetivos ambiciosos para suas exportaes agrcolas e seus interesses defensivos ou conservadores. A inoperncia das regras do GATT para produtos agrcolas constitua, no entanto, uma aberrao, tanto do ponto de vista econmico como poltico. A extenso das distores acabaria gerando o apoio necessrio para que se fizesse nova tentativa para disciplinar o comrcio agrcola nos anos 80, no contexto de um esforo mais amplo de ampliao e fortalecimento do GATT. As negociaes da Rodada Uruguai revelaram mais uma vez, no entanto, a fragilidade do consenso quanto ao alcance e ao contedo da reforma do comrcio agrcola. Em duas ocasies em Montreal em 1988 e em Bruxelas em 1990 a prpria concluso da Rodada Uruguai esteve em risco em razo de divergncias quanto ao objetivo
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das negociaes na rea agrcola. Os debates mostraram tambm a fora e a persistncia da tese de que a agricultura um setor diferente, que deve estar sujeito a regras distintas das que se aplicam a outros setores. A Rodada Uruguai modificou radicalmente o sistema do GATT, culminando com o estabelecimento de uma estrutura formal e institucional muito mais sofisticada do que a que existia anteriormente. Ainda assim, no foi uma reforma completa nem final: na verdade, foi mais uma etapa importante, complexa, talvez at mesmo revolucionria, mas apenas uma etapa na evoluo do sistema de comrcio multilateral. No que concerne a agricultura, obteve-se sua incorporao ao sistema, no por meio da equiparao aos produtos industriais, mas do estabelecimento de um conjunto de regras especficas. Essas regras ainda permitem a manuteno de restries e distores no comrcio de produtos agrcolas significativamente maiores do que as que existem para manufaturas. A necessidade de continuao do processo de reforma foi reconhecida no prprio texto do Acordo de Agricultura, no seu artigo 20. H acordo quanto continuidade da reforma, mas no quanto a seu significado e alcance. Para os pases exportadores, o objetivo final deve ser a aplicao ao comrcio de produtos agrcolas de regras idnticas s que se aplicam ao comrcio de quaisquer bens. Um nmero considervel de pases, no entanto, rejeita essa tese. Para esses pases, a agricultura um setor diferenciado, para o qual se fazem necessrias excees permanentes. Os defensores da especificidade da agricultura desenvolveram, no contexto da Rodada, a tese das preocupaes no-comerciais como justificativa para qualificar, retardar e moderar o alcance dos compromissos de reduo de subsdios e da proteo. O termo preocupaes no-comerciais foi-se disseminando gradualmente durante a Rodada Uruguai, acabando por suplantar expresses
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equivalentes como objetivos no-econmicos, objetivos nocomerciais e funes no-comerciais. No possvel, no entanto, identificar nenhum significado especial, e esses termos podem ser considerados como sinnimos. Posteriormente, a tese da especificidade da agricultura foi elaborada com o desenvolvimento do conceito de multifuncionalidade. A Comunidade Europia um dos principais proponentes desse conceito, para o qual buscou, nos anos 90, reconhecimento internacional. Um dos foros desse debate a OCDE, organismo internacional que dispe de considervel capacidade analtica. A OCDE vem dedicando recursos substanciais ao estudo do conceito de multifuncionalidade e de suas implicaes para as polticas agrcolas e comerciais. razovel supor que esses trabalhos como os efetuados nos anos 80 em relao s polticas agrcolas venham a exercer influncia sobre as discusses e negociaes na OMC. Embora no se possa minimizar a importncia das divergncias conceituais ainda existentes, no deixa de ser positivo o fato de que os protecionistas se vejam agora compelidos a buscar uma racionalizao econmica para suas idias. Pelo menos nesse sentido, portanto, a Rodada Uruguai teve sucesso: a agricultura foi incorporada ao sistema, e no h mais lugar para tratar as demandas por maior liberalizao com um simples fin de non recevoir, como tantas vezes ocorrera no passado.
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A Rodada Uruguai reconheceu o conceito de preocupaes nocomerciais, mas no o de multifuncionalidade. De acordo com o Artigo 20(c) do AsA, as preocupaes no-comerciais seriam um dos elementos juntamente com o tratamento especial e diferenciado para pases em desenvolvimento e o objetivo de estabelecer um sistema de comrcio agrcola eqitativo e orientado para o mercado a serem levados em conta nas negociaes para a continuidade do processo de reforma do comrcio agrcola, previstas para iniciarem-se em 2000 (as negociaes mandatadas, isto , aquelas que j dispunham de um mandato negociador previsto no prprio AsA). Mas a multifuncionalidade tambm se incorporou ao debate, se no agenda da OMC, a partir dos processos preparatrios das negociaes mandatadas e de uma nova rodada de negociaes comerciais multilaterais. Em 1996, a I Conferncia Ministerial da OMC, em Cingapura, aprovou a recomendao do Comit de Agricultura de que as negociaes mandatadas fossem preparadas por meio de (1) uma avaliao da implementao do Acordo de Agricultura e (2) um processo de anlise e intercmbio de informaes (Analysis and Information Exchange AIE).109 O processo AIE foi conduzido pelo prprio Comit
109
Cf. pargrafo 12 do relatrio do Comit de Agricultura (G/L/131, 7/11/1996). A recomendao foi adotada pelo pargrafo 19 da Declarao Ministerial de Cingapura (WT/MIN(96)/DEC).
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de Agricultura, em 12 reunies realizadas de maro de 1997 a setembro de 1999, com base em documentos informais apresentados pelos pases membros.110 Dos 74 documentos apresentados, 22 quase um tero do total tratavam de multifuncionalidade e/ou de preocupaes nocomerciais. Nenhuma concluso foi adotada: o processo serviu apenas para o melhor entendimento das questes envolvidas e para a identificao dos interesses antes do incio das negociaes.111 Embora o entendimento dos pases defensores do aprofundamento da reforma do comrcio agrcola fosse de que j tinham pago pelas negociaes mandatadas durante a Rodada Uruguai, a CE alegava que a profundidade e o alcance de eventuais reformas dependeriam da possibilidade de negociao de um pacote mais amplo. Pelo menos desde 1997, o Comissrio para o Comrcio, Leon Brittan, j defendia a realizao de uma nova rodada a rodada do Milnio.112 A proposta foi oficializada na II Conferncia Ministerial, realizada em Genebra em 1998. Decidiu-se ento dar incio a um processo preparatrio para a III Conferncia Ministerial, que se realizaria em Seattle em 1999. O processo visava a habilitar o Conselho Geral a submit recommendations regarding the WTOs work programme, including further liberalization sufficiently broad-based to respond to the range of interests and concerns of all Members, within the WTO framework, that will enable us to take decisions at the Third Session of the Ministerial Conference.113 O processo preparatrio de Seattle, lanado em meados de 1998, acabou-se superpondo ao AIE. Embora menos numerosos e de
110
WTO. G/AG/R/10. Summary Report of the Meeting Held on 13-14 March 1997 Note by the Secretariat, 23/4/1997.
111
WTO. G/L/322. Committe on Agriculture: General Council Overview of WTO Activities (1999), 6/10/1999. Brittan beats the drum for new round of trade talks. in The European, 29/5/1997.
112 113
WTO. WT/MIN(98)/DEC/1. Ministerial Declaration adopted 20 May 1998 , pargrafo 9.
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carter mais genrico do que os documentos do AIE, os documentos preparatrios para a Conferncia de Seattle tambm contm diversas referncias a multifuncionalidade e a preocupaes no-comerciais. As propostas do processo preparatrio acabariam sendo incorporadas, ao menos parcialmente, no projeto de Declarao Ministerial para Seattle114 (o Mchumo Draft, do nome do Presidente do Conselho Geral, Embaixador Ali Mchumo, da Tanznia). Com o fracasso da Conferncia Ministerial de Seattle e a conseqente rejeio da proposta de lanamento de uma nova rodada de negociaes comerciais, tiveram incio no ano 2000 as negociaes previstas no artigo 20 do Acordo sobre Agricultura. Esse conjunto de documentos do AIE, do processo preparatrio de Seattle e das negociaes mandatadas em agricultura permite uma primeira aproximao do significado dos conceitos de multifuncionalidade e preocupaes no-comerciais. O objetivo tentar delimitar e precisar os conceitos, estabelecer uma lista preliminar de preocupaes no-comerciais e identificar as medidas propostas para atend-las. As propostas apresentadas no contexto da Rodada de Doha, por sua vez, sero tratadas mais adiante, no Captulo 6. 2.1 O ARGUMENTO GENRICO: A MULTIFUNCIONALIDADE Como se viu no Captulo 1, os pases contrrios liberalizao do comrcio agrcola utilizavam durante a Rodada Uruguai as preocupaes no-comerciais e outras expresses equivalentes para justificar suas demandas por regras especficas, mais restritivas, para o comrcio agrcola. O termo multifuncionalidade s ganharia destaque mais tarde. Foi incorporado, de maneira sumria, na Agenda 21,
114 WTO. JOB(99) 5868 Rev. 1. Preparations for the Ministerial Conference Ministerial Text: Revised Draft, 19/10/1999.
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aprovada no Rio de Janeiro em 1992,115 passou a ser utilizado com freqncia crescente pela CE e adquiriu algum grau de legitimidade multilateral pelo menos na viso de seus proponentes ao ser mencionado em um comunicado de imprensa de Ministros da Agricultura da OCDE em 1998. No contexto da OMC, portanto, as referncias a multifuncionalidade so posteriores s menes s preocupaes nocomerciais. O desenvolvimento a posteriori de um argumento mais genrico provavelmente explica-se pela convenincia de estabelecer um nexo mais claro e, sobretudo, mais abrangente entre a agricultura e as preocupaes no-comerciais. Ao caracterizar as preocupaes no-comerciais como subprodutos da atividade agrcola, os proponentes podiam defender melhor a necessidade de interveno governamental no comrcio agrcola para promover as preocupaes no-comerciais. Alm disso, justificar-se-iam regras genricas na OMC para que cada pas buscasse promover as preocupaes no-comerciais que considerasse prioritrias, o que tinha a vantagem adicional de reunir os proponentes de distintas preocupaes no-comerciais em torno de uma nica bandeira. O que fica claro, de todo modo, que o conceito foi construdo para atender a determinados fins. Durante o processo de intercmbio de anlises e informaes (AIE) e na preparao da Ministerial de Seattle, foi apresentado um nmero significativo de documentos que tratavam de multifuncionalidade, por pases desenvolvidos e em desenvolvimento, favorveis e contrrios tese. Nas negociaes mandatadas, utilizou-se principalmente a expresso do artigo 20 do Acordo sobre Agricultura, preocupaes no-comerciais. Esses documentos constituem a principal referncia para tentar estabelecer o
Agenda 21, Chapter 14. United Nations. Report of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio de Janeiro, 3-14 June 1992. Vol. I, Resolutions Adopted by the Conference (United Nations publication, Sales No. E.93.I.8 and corrigendum), resolution 1, annex I, 1992.
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significado do conceito na OMC. A primeira observao digna de nota que no havia uma definio comumente aceita de multifuncionalidade: cada pas e por vezes o mesmo pas, em documentos diferentes parece utilizar o conceito com uma conotao distinta. 2.1.1 MULTIFUNCIONALIDADE
MERCADO COMO EXTERNALIDADE E FALHAS DE
A Noruega apresentou quatro documentos no processo AIE,116 nos quais defendeu a tese de que as preocupaes no-comerciais so externalidades decorrentes do carter multifuncional da agricultura. Devido a falhas de mercado, justifica-se a concesso de subsdios:
The NTCs are embodied into the concept of multifunctionality. Agriculture may be defined as multifunctional when it has one or several roles or functions in addition to its primary role of producing food and fibre The NTCs are also closely related to the concept of externalities and market failures. All NTCs may be characterised as positive external effects of the agricultural production for which economic theory generally recommends subsidies in order to correct the market failure and restore efficiency.117
Embora reconhea a existncia de externalidades negativas, para a Noruega, apenas as positivas devem ser levadas em conta na OMC:
116 WTO. AIE/22, Norway, Non-trade concerns in a multifunctional agriculture implications for agricultural policy and the multilateral trading system, 2/6/1998; AIE/ 48, Norway, Environmental Effects of Trade Liberalization in the Agricultural Sector, 2/3/1999; AIE/57, Norway, Food security and the role of domestic agricultural food production, 7/6/1999; AIE/68, Norway, Appropriate Policy Measure Combinations to Safeguard Non-Trade Concerns of a Multifunctional Agriculture, 17/9/1999. 117
WTO. AIE/22, Norway, 2/6/1988, p. 5.
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Negative externalities are also frequent in agriculture However, there is a fundamental distinction between negative and positive externalities as regards their relationship to the multilateral trading system. The former can be tackled through national measures for which there are no limits or restrictions in multilateral commitments. This is not the case regarding positive externalities such as NTCs. The correction of such market failures commonly requires subsidies, which may, on the contrary, conflict with WTO commitments. 118
A concluso de que os subsdios desvinculados podem ser teis para suplementar a renda dos produtores, mas, para assegurar a produo em nveis adequados dos servios caracterizados como preocupaes no-comerciais, o melhor instrumento so os subsdios produo. E para que no haja dvidas, a Noruega esclarece que as preocupaes no-comerciais so as mais importantes:
whereas decoupled support is generally an appropriate means to achieve pure income objectives, support coupled to the agricultural production seems to be the most efficient way of ensuring a sufficient production level of public goods in this context, it should be noted that the Norwegian agricultural policy is not primarily based on income considerations, but aims at ensuring a sufficient level of public goods, such as food security, rural viability and environmental protection, demanded by the Norwegian society.119
118 119
Ibid.., p. 1. Ibid.., p. 9.
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Para a estimativa da divergncia entre preos privados e sociais causa da falha de mercado , a Noruega favorecia uma soluo simples:
A number of valuation techniques exist in order to quantify in monetary terms the willingness to pay for public goods. However, these techniques are time-consuming and costly, and more importantly, it is questioned whether the societys preferences for non-marketable public goods can ever be assessed appropriately in monetary terms Therefore, public support to agriculture voted in Parliament may indicate the societys willingness to pay for public goods. 120
Em um documento posterior, a Noruega ampliaria a noo de apoio pblico para abranger, alm dos subsdios, outras medidas de apoio produo, como as restries de acesso.121 O que a Noruega defende so regras distintas para a agricultura na OMC:
The limitations of market approaches to ensure food security and the lack of functioning markets in case of important non-food agricultural functions are basic characteristics of the agricultural sector that imply that agriculture, also in the future, will have to be treated separately within the multilateral trading system. 122
O primeiro documento apresentado pela CE no processo AIE tambm desenvolveu um conceito de multifuncionalidade baseado
120 121 122
Ibid.., p. 8. WTO. AIE/68, Norway, 17/9/1999.
WTO. WT/GC/W/238. Preparations for the 1999 Ministerial Conference Agriculture Communication from Norway, 6/7/1999.
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nas noes de externalidades e de bens pblicos:123 [a]griculture is multifunctional because it is not limited to the sole function of producing food and fibers but also has a number of other functionsAgriculture produces services which are linked to the land and which are mainly of a public good character. Assegurar o fornecimento desses servios em quantidades adequadas requer apoio vinculado ao menos em parte produo agrcola:
Therefore, in order to secure the provisions of such public goods and, more generally speaking, in order to be sure that the functions of agriculture other than the production of food and fibers will be undertaken, public intervention is necessary. Given the interdependence between the various functions of agriculture, supporting the other functions of agriculture cannot be seen as completely separate from its production function. Ensuring the fulfillment of the multifunctional role of agriculture requires policies encompassing agriculture as a whole.124
O Japo endossou a noo de multifuncionalidade da agricultura incorporada pelos Ministros da Agricultura da OCDE em seu comunicado de 1998, que segue a mesma linha, ou seja, de que a agricultura desempenha outras funes vinculadas produo de alimentos e fibras, como a conservao do solo, a formao da paisagem, o manejo sustentvel dos recursos naturais renovveis, a preservao da biodiversidade e a viabilizao scio-econmica das reas rurais.125 Da descrio das preocupaes no-comerciais
123 WTO. AIE/40. Contribution of the European Community on the Mulfunctional Character of Agriculture, 28/9/1998, pargrafos 5 e 6. 124 125
Ibid.., pargrafo 20. WTO. AIE/25, Japan. Non-Trade Concerns on Agriculture, 2/6/1998.
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associadas multifuncionalidade da agricultura, depreende-se um foco quase exclusivo na produo de arroz: preveno de inundaes, da eroso do solo e de deslizamentos, manejo de dejetos orgnicos, absoro de dixido de enxofre e de dixido de nitrognio, segurana alimentar126. Uma coisa, no entanto, certa:
Market mechanism alone cannot lead to the realization of an agricultural production method that will embody the multifunctionality of agriculture...The multifunctionality of agriculture, with its aspect of public goods, is closely related to agricultural production. Thus, policy intervention (domestic support) in this aspect cannot be completely dissociated from production as a certain level of intervention is required for the fulfilment of the multifunctionality of agriculture, including food security.127
As implicaes dessa perspectiva ficaram ainda mais claras com a apresentao da proposta negociadora do Japo durante as negociaes mandatadas.128 Um anexo proposta esclarece como o conceito de multifuncionalidade da agricultura e a segurana alimentar foram tomados em considerao. Em acesso a mercados, appropriate levels of tariffs and access opportunities should be determined with flexibility in order to secure the benefits of multifunctionality and to ensure food security in each country. As regras e disciplinas sobre apoio domstico deveriam ser melhoradas com a flexibilizao dos requisitos da caixa verde, a manuteno da caixa azul e a
126 127
WTO. AIE/60, Japan. Multi-Functionality in Japan, 21/6/1999.
WTO. WT/GC/W/220. Preparations for the 1999 Ministerial Conference Negotiations on Agriculture Communication from Japan, 28/6/1999.
128 WTO. G/AG/NG/W/91. Negotiating Proposal by Japan on WTO Agricultural Negotiations, 21/12/2000.
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determinao do AMS de forma realista. Em relao a exportaes, a proposta omite a questo dos subsdios e trata apenas da necessidade de assegurar estabilidade e previsibilidade. Sugere, por fim, limitaes s empresas estatais exportadoras, mas defende a manuteno dessas empresas quando voltadas para a importao. A Coria tambm entendeu a multifuncionalidade no sentido de externalidades do setor agrcola:
... [T]he role of agriculture is not confined to food supply, but it contributes to shaping the landscape and providing environmental benefits such as land conservation, sustainable management of renewable natural resources and preservation of bio-diversity, and strengthening socioeconomic viability in rural areas.129
Essas externalidades no remuneradas pelo mercado justificariam volumes virtualmente ilimitados de apoio governamental: [a] recent study indicates that the monetary value of flood control by rice paddy in Korea reaches over 10 billion dollars, far exceeding the total rice output, 7.8 billion dollars in 1993.130 Todos os pases favorveis liberalizao do comrcio agrcola que apresentaram documentos sobre multifuncionalidade estabeleceram uma relao com os conceitos de externalidades e de falhas de mercados (Nova Zelndia,131 Argentina132 vide abaixo , Austrlia, 133
129 WTO. AIE/39, Korea. Non-Trade Concerns in Net Food-Importing Countries, 22/9/ 1998, pargrafo 7. 130 131
Ibid.., pargrafo 9.
WTO. AIE/28, New Zealand. Side Effects of Agricultural Policies and Production, 9/ 6/1988.
132
WTO. AIE/32, Argentina. Non-Trade Concerns in the Next Agricultural Negotiations, 27/7/1998. WTO. AIE/36, Australia. Non-Trade Concerns, 4/9/1998.
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EUA 134 e Uruguai 135 ). diferena dos defensores da multifuncionalidade, no entanto, esses pases argumentaram que eventuais externalidades e bens pblicos deveriam ser objeto de polticas especficas, direcionadas e desvinculadas da produo. Medidas genricas, como os subsdios produo, no se prestariam para atingir objetivos especficos, alm de provavelmente causarem danos em outras reas e a outros pases. Essa argumentao refletia a percepo daqueles pases de que o debate sobre multifuncionalidade era um simples pretexto para a manuteno de polticas protecionistas. Esse foi o tom utilizado no Comunicado Ministerial do Grupo de Cairns em 1999:
Some WTO Members suggest that the so-called multifunctional objectives of agriculture rural employment, landscape and the like justify maintaining high levels of agricultural support and protection. Just as it would not be acceptable to introduce multifunctionality in the WTO for manufacturing and services, there is similarly no justification to apply it in agriculture. Non-trade objectives should not be used as a smoke screen for protectionist policies which perpetuate poverty, hunger and environmental degradation. The WTO recognises non-trade concerns and these can be addressed through targeted and transparent policies which do not distort production and trade. 136
134 WTO. AIE/34, United States, Non-Trade Concerns and Agriculture, 2/9/1998; AIE/64, United States, The Multifunctional Character of Agriculture, Food Security and other NonTrade Concerns, 22/6/1999. 135
WTO. AIE /74, Uruguay. The Multifunctional Character of Agriculture and Land, 28/9/1999. WTO. WT/L/312. Nineteenth Ministerial Meeting of the Cairns Group, 3/9/1999.
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2.1.2 MULTIFUNCIONALIDADE COMO SINNIMO DE PREOCUPAES NO-COMERCIAIS A Sua apresentou um documento no AIE, em setembro de 1999, que utiliza o conceito de multifuncionalidade em relao s polticas agrcolas. A multifuncionalidade como caracterstica da agricultura pode ser entendida como implcita na argumentao, mas a nfase do documento nos objetivos: ...national agricultural policies often have a multifunctional character (production, respect of the environment, food security, rural development and decentralised settlement of the territory). In this context, the term of multifunctionality of agricultural policies is often used. Na realidade, portanto, no AIE, assim como no processo preparatrio para Seattle138 e nas negociaes mandatadas,139 a Sua utilizou multifuncionalidade de uma forma que pode ser entendida como um sinnimo para preocupaes no-comerciais. Um dos documentos da Noruega no AIE tambm buscou esclarecer a relao entre os dois conceitos de uma forma que identifica as preocupaes no-comerciais com o conjunto de funes englobadas pela noo de multifuncionalidade:
137
Agriculture is multifunctional when it has one or several functions in addition to its primary role of producing food and fibre (see Communiqu from OECD Agriculture Ministers, March 1998). Different NTCs may be regarded as such functions. The concept of multifunctionality therefore
137 138
WTO. AIE/67, Switzerland. The Multifunctional Dimension of Agriculture, 17/9/1999.
WTO. WT/GC/W/261. Preparations for the 1999 Ministerial Conference Negotiations on Agriculture Communication from Switzerland, 20/7/1999.
139 WTO. G/AG/NG/W/94. WTO: Negotiations on Agriculture Proposal by Switzerland, 21/12/2000.
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greatly overlaps with the NTCs referred to in the Agreement on Agriculture. While the concept of multifunctionality, in our view, is preferable from an analytical point of view, for most practical purposes the concepts of multifunctionality and NTCs are to a large extent identical.140
2.1.3 MULTIFUNCIONALIDADE
COMERCIAL EM SI MESMA
COMO UMA PREOCUPAO NO-
Como foi visto acima, o primeiro documento apresentado pela CE no processo AIE esposava o conceito de multifuncionalidade como caracterstica inerente atividade agrcola e relacionava-o com o suprimento de externalidades e bens pblicos. No segundo documento, apresentado exatamente um ano mais tarde, no entanto, a CE, algo confusamente, identifica a prpria multifuncionalidade como uma preocupao no-comercial:
For the European Community safeguarding the existing multifunctional character of its agriculture, as well as enhancing its multifunctional role for the future, is a nontrade concern For many WTO members the main non-trade concern with regard to agriculture is its multifunctional role. 141
Nessa acepo que foi utilizada mais vezes 142 , multifuncionalidade passa a ser uma espcie de metapreocupao no140 141
WTO. AIE 68, p. 1.
WTO. AIE/73, EC. Safeguarding the Multifunctional Role of EU Agriculture: Which Instruments?, 28/9/1999.
142
WTO. WT/GC/W/273. Preparations for the 1999 Ministerial Conference: EC Approach on Agriculture, 27/7/1999.
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comercial, ou seja, uma preocupao em relao s preocupaes no-comerciais. A CE no se interessa apenas pelo nvel de oferta dos bens pblicos produzidos pela atividade agrcola; o prprio fato de que esses bens pblicos sejam produzidos pelos agricultores, e no por outros, constitui um objetivo em si mesmo. E o conjunto de instrumentos que melhor equilibra a busca dessa meta com o objetivo de reduzir as distores comerciais aquele que integra a Agenda 2000 da Poltica Agrcola Comum: pagamentos agri-ambientais baseados no custo de oportunidade das medidas ambientais, subsdios para ajuste estrutural, ajuda a jovens agricultores, ajudas para investimentos, processamento e comercializao, ajuda voltada para a diversificao da produo, etc.143 2.1.4 MULTIFUNCIONALIDADE PARA OS PASES EM DESENVOLVIMENTO Os pases em desenvolvimento tendem a enfatizar os objetivos de segurana alimentar e desenvolvimento rural. Embora freqentemente mencionados como preocupaes no-comerciais, tanto a segurana alimentar como o desenvolvimento rural esto diretamente relacionados produo agrcola. No se trata, portanto, como alegam os pases desenvolvidos, de preservar efeitos colaterais (multifuncionais) das atividades agrcolas, mas sim de limitar a liberalizao para promover a produo agrcola nos pases em desenvolvimento. A ndia, por exemplo, defende a auto-suficincia:
...[A]gricultural self reliance forms a vital underpinning for the growth of the GDP of agrarian
143
WTO. AIE/73.
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developing economies since good agricultural production provides purchasing power to a large majority of the population, which in turn spurts industrial growth. Selfsufficiency in food production has therefore a specific developmental perspective as opposed to a purely commercial perspective. 144
Para tanto, a ndia desejaria obter ampla iseno de compromissos sob o Acordo de Agricultura:
Support provided by developing countries for nontrade concerns should be exempt from the AMS Developing countries should also be provided the flexibility in areas of import restraint and domestic subsidy for the support of subsistence and small-scale farming. Article 3 and 4 of the Agreement [need] to be suitably amendedDeveloping countries with predominantly rural agrarian economies should be allowed to use appropriate border measures and safeguard mechanisms. 145
A ndia tambm introduziria a noo de crdito por AMS negativo:

If in the calculation of the AMS, domestic support prices are lower than the external reference price (so as to ensure access of poor households to basic foodstuffs) thereby
144 WTO. AIE/44, India. Food Security An Important Non-Trade Concern, 16/11/ 1998. 145
WTO. WT/GC/W/342. Preparations for the 1999 Ministerial Conference. Proposals Regarding Food Security in the Context of Paragraph 9(a)(ii) of the Geneva Ministerial Declaration. Communication from India, 29/9/1999.
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resulting in negative product-specific-support, then Members should be allowed to increase their non-product specific support by an equivalent amount.146
A ndia faz questo, no entanto, de diferenciar o apoio necessrio para promover a agricultura nos pases em desenvolvimento e os subsdios concedidos pelos pases desenvolvidos:
... [D]eveloping countries need to be allowed to provide domestic support in the agricultural sector to meet the challenges of food security and to be able to preserve the viability of rural employment, as different from the trade distortive support and subsidies presently permitted by the Agreement. 147
As Ilhas Maurcio, por sua vez, optaram por se associarem defesa da multifuncionalidade empreendida por CE, Japo, Noruega e Coria. Ao mesmo tempo, consideraram prefervel que os debates se limitasse s preocupaes no-comerciais e evitassem referir-se a multifuncionalidade:
Article 20(c) contains the term non-trade concern. On the basis of this legal provision it is contended that debates in the AIE should be limited to this concept and should not refer to multifunctionality. For our part we submit that the term multifunctional encapsulates the letter and spirit of the last preambular paragraph of the
146
WTO. WT/GC/W/343. Preparations for the 1999 Ministerial Conference. Proposals Regarding the Agreement on Agriculture in the Context of Paragraph 9(a)(ii) of the Geneva Ministerial Declaration. Communication from India, 29/9/1999. Ibid..
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AoA and the relevant part of the preamble to the Marrakesh Agreement. 148
O texto acima indica a disposio para evitar debates conceituais mais aprofundados sugesto provavelmente sbia, tendo em vista a falta de clareza do pargrafo em questo, mas em contradio com o prprio ttulo do documento de Maurcio. A Argentina apresentou o ponto de vista dos exportadores agrcolas em relao multifuncionalidade em um documento do AIE em julho de 1998.149 Alm de observar que todos os setores so multifuncionais, e no apenas a agricultura, o documento argentino contrape as falhas de mercado s falhas de polticas (policy failures), que igualmente distorcem os preos e, por conseguinte, podem dificultar o atendimento das preocupaes no-comerciais, em particular no que se refere ao meio ambiente. Ademais, o apoio agricultura nos pases desenvolvidos afeta negativamente os pases em desenvolvimento, com implicaes para as preocupaes no-comerciais destes em reas como segurana alimentar, eliminao da pobreza rural e desenvolvimento sustentvel. A primeira medida, por conseguinte, seria a eliminao dos subsdios que distorcem o comrcio e a produo; somente ento se poderiam considerar medidas corretivas das falhas de mercado. A POSIO DO BRASIL Como a Argentina, o Brasil tambm tende a refletir mais sua situao de exportador agrcola do que a de pas em desenvolvimento. Em que pesem dvidas suscitadas quanto aos interesses do segmento
148
WTO. AIE/51, Mauritius. The multifunctionality of agriculture in Small Island Developing Countries, 10/3/1999. WTO. AIE/32.
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de agricultura familiar que poderiam no coincidir com os da agricultura comercial e, em particular, do setor agro-exportador ,150 a avaliao do desempenho da agricultura familiar no perodo posterior abertura comercial, em 1990 parece refletir uma competitividade superior mdia da agricultura nacional. Assim, apesar das dificuldades impostas pela conjuntura e pelas polticas macroeconmicas, no perodo 1989-99 a taxa de crescimento da produtividade da terra foi de 5,8% para a agricultura familiar, em comparao com a taxa de 3,29% verificada na agricultura comercial.151 Mais do que proteo, o que a agricultura familiar parece necessitar so mecanismos adaptados a suas necessidades de insero no mercado mundial.152 possvel formular polticas de apoio agricultura familiar adaptadas s necessidades e caractersticas do setor que, de resto, tende a ser mais eficiente do que a agricultura patronal.153 O Brasil no apresentou nenhum documento prprio sobre multifuncionalidade durante o AIE. Em fevereiro de 1999, no entanto, circulou no Comit de Comrcio e Meio Ambiente uma comunicao sobre os benefcios ambientais que decorreriam da liberalizao do comrcio agrcola.154 O documento procura descaracterizar o conceito
Um dos argumentos apresentados com maior freqncia que o sucesso da agricultura de exportao tenderia a aumentar o preo da terra, o que geraria presso sobre os pequenos agricultores e dificultaria o processo de reforma agrria que requer compensao pelas terras desapropriadas. Mesmo que se aceite a tese de que os interesses da agricultura familiar e da agricultura patronal so opostos, do ponto de vista do interesse nacional seria prefervel continuar a defender a eliminao de barreiras e subsdios em terceiros pases e, se for o caso, taxar as exportaes.
151 150
Homem de Mello, Fernando. A Liberalizao Comercial e a Agricultura Familiar no Brasil. (mimeo.) Publicado em Comrcio Internacional, Segurana Alimentar e a Agricultura Familiar, Rio de Janeiro: Grafitto Grfica e Editora, 2001, p. 7-44.
152
Cf. Grito da Terra Brasil 2002 Pauta de negociao. <http://www.contag.org.br/ Grito2002Pauta.doc>. Acesso em 22/6/2004.
153 Projeto de Cooperao Tcnica INCRA/FAO. Novo Retrato da Agricultura Familiar O Brasil Redescoberto. Braslia, 2000. 154
WTO. WT/CTE/109. The Agriculture Sector: Environmental Benefits of Trade Liberalization Item 6 Submission by Brazil, 16/2/1999.
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de multifuncionalidade como algo prprio a determinados pases e, sobretudo, como uma justificativa para a proteo da agricultura:
...[T]rade liberalization is not incompatible with the multifunctional character of agriculture... [p]reoccupation with multifunctionality aspects is not a prerogative of high support countries, but it is also part of the policies followed by countries that pursue trade liberalization in this sector the concept of multifunctionality should not be used as a justification for the maintenance of agricultural protection and subsidies.
A posio brasileira foi tambm explicitada na Sesso Especial do Comit de Agricultura em novembro de 2000.155 Referindo-se ao documento apresentado pelos defensores da multifuncionalidade com as concluses de uma conferncia sobre o tema realizada na Noruega em julho de 2000, 156 o Brasil disse que no questionaria as preocupaes no-comerciais suscitadas pelos proponentes. Considerou, no entanto, que a maioria delas poderia ser atendida com base nas disposies correntes do AsA, e da caixa verde em particular. Dificuldades adicionais deveriam ser objeto de tratamento especial e diferenciado:
In Brazils view and by our experience, there is no contradiction between a liberalized agricultural environment and the need to take NTCs into account Non-trade concerns, particularly those in some developed countries, should not be identified with the rightful exceptions needed
155
WTO. G/AG/NG/W/62. Fourth Special Session of the Committee on Agriculture 15-17/11/2000 Statement by Brazil, 30/11/2000. WTO. G/AG/NG/W/36/Rev.1. Note on non-trade concerns, 9/11/2000.
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by developing countries. Solutions to these exceptions will be addressed in the negotiations through special and differential treatment. Non-trade concerns will be taken into account as Article 20 determines. As a developing country, Brazil will favour, be on the side of and advocate for those developing countries whose expectations to address their own concerns will require a differential treatment.
2.2 O ARGUMENTO ESPECFICO: AS PREOCUPAES NO-COMERCIAIS A multifuncionalidade proposta como um princpio geral, que justificaria regras especiais para a agricultura. Ainda que todos os pases estivessem de acordo com esse princpio geral, no entanto, seria necessrio acordar a forma de operacionaliz-lo na OMC. Para determinar quais regras seriam necessrias para atender s caractersticas especiais da agricultura necessrio um grau maior de especificidade: preciso indicar as expresses da multifuncionalidade que se deseja incentivar isto , as preocupaes no-comerciais , assim como as medidas propostas para tanto. 2.2.1 AS PRINCIPAIS PREOCUPAES NO-COMERCIAIS Nenhuma lista de preocupaes no-comerciais foi apresentada como exaustiva, nem mesmo sob uma perspectiva nacional. compreensvel que os proponentes de um conceito que visa a resguardar espao para proteo desejem, igualmente, preservar sua margem de manobra em relao definio dos objetivos. Essa a posio da Sua:
[E]ach Member has a sovereign right to set its political objectives on the basis of its history, geography and culture,
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and to decide accordingly on the quantity and quality of non-trade goods to produce. Switzerland feels strongly that the multilateral negotiations on agriculture must not pass judgement on the advantages and utility of the numerous non-trade concerns, which in any case are constantly evolving rather than addressing national political objectives, the negotiations should focus on the conditions governing the measures taken to achieve them.157
Os pases favorveis liberalizao tampouco insistiram em uma listagem exaustiva.158 Como a Sua, os EUA consideraram no AIE que the relevant issue ... is not the set of policy objectives, but rather the impact upon production and trade of instruments designed to implement policy objectives.159 Mais do que flexibilidade, o reconhecimento da subjetividade das preocupaes no-comerciais parece refletir o desejo daqueles pases de negar ou minimizar a necessidade de regras especficas para o atendimento das preocupaes no-comerciais. Ainda assim, necessrio ter uma indicao de quais so as preocupaes no-comerciais concretas como ponto de partida para a anlise de sua relevncia e da adequao das medidas propostas para atend-las. Felizmente, apesar do elevado nmero de documentos que trataram de preocupaes no-comerciais no AIE, no processo preparatrio de Seattle e nas negociaes mandatadas e do cuidado dos participantes em ressaltar que no caberia elaborar uma lista exaustiva , o nmero de preocupaes no-comerciais mencionadas relativamente restrito. As principais preocupaes no-comerciais identificadas foram as seguintes:
157 WTO. G/AG/NG/W/94. WTO: Negotiations on Agriculture Proposal by Switzerland, 21/12/2000. 158 159
WTO. AIE/28; AIE/32; AIE/34; AIE/36; AIE/64. WTO. AIE/64.
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- Segurana alimentar: Noruega, Japo, ndia, EUA, Coria, Maurcio, outros pases em desenvolvimento; - Viabilidade das reas rurais/ocupao do territrio: Noruega, Japo, EUA, Coria, CE, Sua; - Meio ambiente (incluindo biodiversidade, sade animal e vegetal, etc.): Noruega, Japo, EUA, Coria, CE; - Preservao de paisagens: Noruega, Japo, CE; - Herana cultural: Noruega, Japo, CE; - Emprego rural: Japo, ndia, diversos pases em desenvolvimento; - Qualidade e segurana dos alimentos: CE, Sua; - Bem-estar animal: CE. O projeto de Declarao Ministerial preparado para Seattle contm linguagem com referncias a multifuncionalidade e a preocupaes no-comerciais, de forma genrica ou especfica: 160 [non-trade concerns, including the multifunctional role of agriculture, food security, food safety and quality and animal welfare, non-trade concerns and other objectives consistent with the provisions of Annex 2;] [developing country non-trade concerns and other objectives in the context of the provisions of Annex 2, including food security needs, rural development, rural employment and poverty alleviation of prominently agrarian economies, as well as diversity of agricultural sectors across developing countries;]. O procedimento adotado foi o de acumular textos entre colchetes, isto , textos propostos por alguma parte mas no acordados. A ausncia tambm no significa uma excluso explcita por parte dos proponentes.
160 WTO. JOB(99)/5868/Rev. 1. Preparations for the 1999 Ministerial Conference. Ministerial Text: Revised Draft, p. 19.
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2.2.2 AS MEDIDAS NO-COMERCIAIS
PROPOSTAS PARA TRATAR DAS PREOCUPAES
No houve um detalhamento de medidas para promover as preocupaes no-comerciais no perodo que vai do AIE s negociaes mandatadas. Isto pode, at certo ponto, ser atribudo ao fato de que as negociaes nunca chegaram a avanar muito. til, no entanto, recapitular algumas referncias para discernir a tendncia geral das medidas favorecidas pelos proponentes. 2.2.2.1 MEIO AMBIENTE Noruega:
[B]iodiversity would in most cases benefit from policy measures aiming at the conservation of the mosaic pattern of the agricultural landscape; [t]he shift in production projected to result from further trade liberalization may therefore have a negative impact on biodiversity both where agriculture is contracting (as described in Section 3) and where it is expanding;161 With the considerable increase in agricultural trade, [animal and plant health] control measures may be very costly and are unlikely to fully offset the increased risks related to the introduction of contagious substances and diseases, even if we have access to the most modern and efficient measures available.162
161
WTO. WT/GC/W/100. Environmental Effects of Trade Liberalization in the Agricultural Sector. Submission by Norway, 8/1/1999, pargrafo 55. WTO. Ibid.., pargrafo 34.
162
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Comunidade Europia:
[M]easures that aim at protecting the environment should be accommodated in the Agreement on Agriculture. Such measures should be well targeted, transparent, and implemented in no more than minimally trade-distorting ways. 163
Japo:
Appropriate levels of tariffs and access opportunities should be determined with flexibility, taking into account various elements: securing the benefits of multifunctionality; ensuring food security; the current situation of production and consumption for each product; international supply and demand; and the progress of domestic agricultural policy reform... [R]equirements for Green Box policies should be improved, based on the experiences of implementation [T]he Blue Box policies should be maintained [D]omestic support level should be determined in a realistic manner. 164
2.2.2.2 PAISAGEM Noruega:

Agricultural landscapes vary according to farming methods and location. Thus, preserving different types of
163 164
WTO. G/AG/NG/W/90. EC Comprehensive Negotiating Proposal, 14/12/2000. WTO. G/AG/NG/W/91.
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landscape requires the maintenance of agricultural production in all parts of the country, even in marginal areas. 165
2.2.2.3 BEM-ESTAR ANIMAL Comunidade Europia:

It is important to ensure that trade liberalisation does not undermine efforts to improve the protection of the welfare of animals. The EC propose that a number of possible actions to address this legitimate concern should be examined: (i) the development of multilateral agreements; (ii) appropriate labelling rules; (iii) to exempt compensation of additional costs to meet animal welfare standards from reduction commitments where it can be clearly shown that these costs stem directly from the adoption of higher standards and thus are not, or at most minimally, trade distorting.166
2.2.2.4 QUALIDADE E SEGURANA DOS ALIMENTOS Comunidade Europia:

Recent WTO case law has confirmed that non discriminatory science-based measures to achieve the level of safety determined by Members are in conformity with that agreement. It might be useful to confirm this in a more general manner in order to assure consumers that the WTO will not
165 166
WTO. WT/GC/W/100, pargrafo 27. WTO. G/AG/NG/W/90.
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be used to force onto the market products about whose safety there are legitimate concerns. As regards food quality, in any review of the TRIPS, the provision of improved protection for products whose reputation for quality is linked to their geographical origin will be a major concern.167 [T]he EC [] propose that the application of the precautionary principle should be clarified.168 Consumer concerns related to the production and processing of agricultural products could also be met by providing more information through inter alia the development of labelling schemes. The EC propose to ensure that such labelling schemes are appropriately covered by the WTO.169
2.2.2.5 SEGURANA ALIMENTAR Diversos pases em desenvolvimento170 sugeriram a criao de uma caixa de desenvolvimento, isto , a possibilidade de concesso de subsdios, mesmo distorcivos, pelos pases em desenvolvimento, e liberdade para proteo do mercado; reduo de subsdios nos pases desenvolvidos e acesso a mercados, especialmente para produtos exportados pelos pases importadores lquidos de alimentos (net food importing developing countries NFIDCs). Alguns pases desenvolvidos tambm invocaram a segurana alimentar, em particular Japo e Noruega.
167 168 169
WTO. WT/GC/W/273. WTO. G/AG/NG/W/90. Ibid.., pargrafo 19.
170 E.g. WT/GC/W/120, Preparatory Process for the Third Ministerial Conference of the WTO Communication from Cuba, Dominican Republic, El Salvador, Honduras and Nicargua, 4/12/1998; WT/GC/W/135, General Council Discussion on Mandated Negotiations on Agriculture and Services 23-24 November 1998 Communication from Egypt, 26/1/1999.
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Japo:
In net importing countries of agricultural products, increasing domestic agricultural production should be regarded as a basis for food supply in order to ensure food security. For this purpose, appropriate border measures should be taken together with domestic support. 171 Appropriate levels of tariffs and access opportunities should be determined with flexibility, taking into account various elements: securing the benefits of multifunctionality; ensuring food security Reduction in support and protection in excess of that foreseen in Article 20 of the Agreement on Agriculture would seriously impede nationwide efforts to increase the food self-sufficiency ratio, and, therefore, would not be acceptable to the consumers and the civil society in Japan.172
Noruega:
For instance, as part of a countrys policy to ensure long-term food security, a certain degree of domestic food production may, in addition to other factors such as stable access to world markets and stockholding, be judged as essential. Therefore, continued and sustained safeguarding of NTCs requires a viable domestic agricultural sector with agricultural production. 173
171 172 173
WTO. WT/GC/W/220. WTO. G/AG/NG/W/91.
WTO. G/AG/NG/W/101. WTO Agriculture Negotiations. Proposal by Norway, 16/ 1/2001.
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2.2.2.6 VIABILIDADE DAS REAS RURAIS/OCUPAO DO TERRITRIO Comunidade Europia:

The EC propose that measures that aim at promoting the sustainable vitality of rural areas and poverty alleviation should also be provided for in the Agreement on Agriculture. Such measures should be well targeted, transparent, and implemented in no more than minimally trade-distorting ways.174
2.2.2.7 PREOCUPAES NO-COMERCIAIS EM GERAL Japo:

The levels of tariffs have been established through a series of tariff negotiations reflecting particular domestic situations and non-trade concerns A necessary review of the scope of domestic subsidies which are subject to reduction should be carried out, taking into account the experience gained through the implementation of the Agreement as well as non-trade concerns and with a view to helping each Member to transform its policy measures towards the Green-Box.175
Sua:
[T]he multifunctional character of agriculture is now widely recognized and should form a fundamental part of
174 175
WTO. G/AG/NG/W/90.
WTO. WT/GC/W/145. Preparations for the 1999 Ministerial Conference. General Council Discussion on Paragraphs 9(b) and (d) of the 1998 Ministerial Declaration, 27 January and 2 February 1999. Communication from Japan, 8/2/1999.
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the negotiations. Moreover, Article 20 provides for non-trade concerns to be taken fully into account in the future negotiations. A growing number of Members industrial and developing are applying such multifunctional agricultural policies. The importance and weight attached to a given nontrade concern may vary between countries, depending on their particular situation and the level of public awareness. Accordingly, solutions should be found which enable all these concerns to be taken into account, in particular by extending the measures allowed under Annex 2 to the Agreement on Agriculture (Green Box).176
Comunidade Europia:
In the Unions view it is essential to ensure that progress on trade issues does not damage the ability of those employed in agriculture to supply public goods, in particular as regards the environment, (including combating desertification) and the sustained vitality of rural areas. Direct aid measures with no or minimal trade impact have an important role to play in this context. 177
Noruega:
NTCs, in general, cannot be ensured through trade, but need to be provided by domestic agricultural production. To some extent food security represents an exception, as both domestic production and a predictable and stable trading
WTO. WT/GC/W/261. Preparations for the 1999 Ministerial Conference. Negotiations on Agriculture. Communication from Switzerland, 20/7/1999.
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system contribute to increased food security For countries with low self-sufficiency and a narrow product range resulting from for example natural production conditions domestic production of key agricultural products is sensitive to further increases in minimum access quotas 178 Modalities on further commitments must be designed to allow Members to make only limited MFN tariff reductions on their key agricultural products. 179
2.3 CONCLUSO O exame dos documentos e propostas apresentados no perodo que vai da primeira Conferncia Ministerial, realizada em Cingapura em 1996, ao lanamento da primeira rodada de negociaes comerciais sob a gide da OMC, em Doha, em 2001, permite traar um panorama preliminar das demandas e dos argumentos dos proponentes da multifuncionalidade e das preocupaes no-comerciais na OMC. A Rodada Uruguai incorporou a agricultura ao sistema multilateral de comrcio, ainda que com regras especficas e com um grau de liberalizao significativamente inferior ao aplicvel aos produtos industriais. O comrcio agrcola inseriu-se ento em uma lgica de reformas liberalizantes, com vistas ao estabelecimento de um sistema de comrcio agrcola eqitativo e orientado para o mercado. A continuidade do processo de reforma ficou estabelecida no prprio Acordo sobre Agricultura em que, reconhecendo que o objetivo de longo prazo de redues progressivas substanciais no apoio e na proteo, resultando em uma reforma fundamental, um processo contnuo, se determinava a realizao de negociaes a partir do ano
178 179
WTO. G/AG/NG/W/101.
WTO. G/AG/NG/W/182. Sixth Special Session of the Committee on Agriculture, 2223 March 2001. Statements by Norway, 25/4/2001.
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A INSTRUMENTALIZAO
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anterior ao final do prazo de implementao dos resultados da Rodada Uruguai. A referncia no prembulo do Acordo sobre Agricultura a preocupaes no-comerciais, no entanto, invocada por alguns pases como justificativa para qualificar o compromisso com a liberalizao progressiva do comrcio agrcola. Alguns pases chegam mesmo a propor a perpetuao da diferenciao entre as regras aplicveis ao comrcio agrcola e ao comrcio de manufaturas. Para avanar essa tese, foi desenvolvido a posteriori o conceito de multifuncionalidade da agricultura. De maneira geral, a utilizao mais freqente do conceito na OMC durante o AIE e durante o processo preparatrio de Seattle foi no sentido etimolgico mltiplas funes. A agricultura multifuncional porque produz, alm de alimentos, raes e fibras e conjuntamente com a produo daqueles bens servios como proteo do meio ambiente, preservao da paisagem, ocupao do territrio. Esses servios ou funes da agricultura podem ser caracterizados como externalidades (um efeito colateral da atividade produtiva) e como bens pblicos (no so remunerados pelo mercado). Por conseguinte, na ausncia de interveno, podem ser supridos em quantidades inferiores tima. Ao associar as preocupaes no-comerciais a externalidades e a bens pblicos, questionam-se as premissas do livre comrcio aplicado agricultura (mercados eficientes, custos privados iguais a custos sociais). O conceito de multifuncionalidade serve assim de elo entre a agricultura e as preocupaes no-comerciais, no contexto de um esforo de racionalizao da proteo agricultura. Ao mesmo tempo, as preocupaes no-comerciais continuam a ser invocadas como argumentos especficos. Uma das razes para tanto certamente o fato de o conceito de preocupaes nocomerciais estar incorporado ao Acordo sobre Agricultura, ao passo que a multifuncionalidade, no. Um outro motivo para a reiterao das
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mensagens sobre as preocupaes no-comerciais individuais pode decorrer das vantagens que os proponentes vem em associar conceitos e teses com conotaes afetivas positivas como a proteo do meio ambiente e a preservao da paisagem proteo da agricultura. Com maior ou menor grau de flexibilidade e de maneira mais ou menos explcita, os proponentes da multifuncionalidade e das preocupaes no-comerciais deixam claro que o que buscam liberdade para manter subsdios e restries de acesso agricultura. Talvez a mais eloqente embora no necessariamente a mais clara ilustrao desse objetivo seja a caracterizao, pela CE, da prpria multifuncionalidade como uma preocupao no-comercial, revelando que o interesse na manuteno das atividades agrcolas superior ao apego s preocupaes no-comerciais propriamente ditas. A aceitao pura e simples dessas teses inviabilizaria o movimento em direo ao estabelecimento de um sistema de comrcio agrcola eqitativo e orientado para o mercado e com a reduo substancial e progressiva no apoio e na proteo agricultura. Ao mesmo tempo, no se pode ignorar a relevncia das questes suscitadas como preocupaes no-comerciais. Faz-se necessrio, por conseguinte, examinar em que medida, e de que maneira, seria possvel conciliar objetivos aparentemente contraditrios. Esse exame ser objeto dos prximos captulos.
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C A P T U L O III
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Como se viu no captulo anterior, a multifuncionalidade da agricultura invocada como justificativa para a continuidade da proteo ao setor. No existe, no entanto, uma definio acordada de multifuncionalidade, e nem mesmo uma utilizao consistente do conceito por parte de seus proponentes. Ser necessrio, portanto, estabelecer uma definio operacional que possa ser analisada de forma objetiva. Para tanto, far-se- recurso ao trabalho desenvolvido na OCDE ao longo dos ltimos anos. O captulo efetuar em seguida a anlise econmica do conceito, com referncia especial aos aspectos de externalidades e bens pblicos que, segundo os proponentes, caracterizam a agricultura e justificam um tratamento distinto dos demais setores. Uma seo ser dedicada descrio do quadro analtico desenvolvido na OCDE. Por fim, o captulo examinar a tese de que a singularidade da agricultura se deve a seu carter de setor multifuncional. 3.1 DEFINIO At o momento no existe uma definio comumente aceita de multifuncionalidade na OMC.180 O termo no consta de nenhum dos
180 Cf. Smith, Fiona. Multifunctionality and non-trade concerns in the agriculture negotiations. in Journal of International Economic Law (2000) 707-713.
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acordos da OMC e, como se viu no captulo anterior, os pases Membros o tm utilizado com significados distintos. As divergncias ficaram claras no contexto do exerccio analtico realizado na OCDE:
The discussion of multifunctionality in the OECD and elsewhere has been beset by the problem that the concept of multifunctionality is not well defined and prone to different interpretations. The Secretariat therefore focused in its initial work on elaborating a common terminology, identifying the key policy issues and developing a framework for analysis that would be acceptable to all Member countries and which would eventually clarify the meaning of the term multifunctionality and the way it is used in Member countries. The reactions to this early work reinforced the impression that Member countries have fundamentally different opinions and positions concerning the definition of multifunctionality, its utility for the agricultural policy debate and its implications for policy reform.181
Mesmo se reconhecendo a existncia de certa arbitrariedade, necessrio optar por algumas definies dos conceitos bsicos, e a prpria OCDE acabaria utilizando uma definio operacional de multifuncionalidade. A partir dessa definio e da anlise correspondente, pode-se chegar a uma melhor compreenso sobre as principais questes subjacentes ao tema. Como se depreende das propostas examinadas no captulo anterior, o termo multifuncionalidade tem sido empregado na OMC principalmente com trs acepes:
181 OECD. Multifunctionality: Towards an Analytical Framework (COM/AGR/APM/ TD/WP(2000)3/FINAL). Paris: OECD, 1999, p. 5.
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1) para designar o fato de a agricultura produzir externalidades e bens pblicos; 2) como sinnimo de preocupaes no-comerciais, ou seja, como uma designao alternativa para o conjunto de preocupaes nocomerciais; 3) como uma preocupao no-comercial especfica, ou seja, como um elemento, ou como um subconjunto, do conjunto de preocupaes no-comerciais. Cada uma dessas conotaes coloca questes distintas. Do ponto de vista da anlise econmica, no entanto, podem-se identificar pelo menos trs questes iniciais: (1) externalidades, (2) bens pblicos e (3) objetivos no-econmicos. Ao elaborar um quadro analtico para a questo da multifuncionalidade da agricultura, a Organizao acabou optando por uma definio operacional que congrega os elementos acima em duas proposies:
(1) a existncia de produtos mltiplos, de base182 e outros, que so produzidos de forma conjunta pela agricultura, e (2) o fato de que alguns produtos outros apresentam caractersticas de externalidades ou de bens pblicos, com o resultado de que os mercados para esses bens no existem ou funcionam mal.183
Ainda que no seja objeto de consenso,184 essa definio tem a vantagem de ter sido adotada ainda que no plano tcnico por um
182 183 184
Alimentos e fibras. OECD. Ibid.., p. 8-9.
Cf., por exemplo, Solagral, La multifonctionnalit de lagriculture dans les futures ngociations de lOMC. Paris: Ministre de lAgriculture et de la Pche, 1999, pp. 8-19, para uma anlise, sob a perspectiva francesa, dos mritos de (1) uma definio da multifuncionalidade baseada nas particularidades do setor agrcola e (2) de uma definio no-exclusiva, que admite as externalidades da agricultura como comparveis s dos outros setores.
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organismo multilateral que tem como membros pases favorveis e contrrios liberalizao agrcola, o que confere autoridade adicional anlise efetuada. Como ilustra o precedente da Rodada Uruguai, uma anlise de qualidade pode exercer considervel influncia nas negociaes.185 Essa definio tambm apresenta a vantagem de ir alm da tautologia contida em algumas propostas, que se limitam a dizer que a agricultura multifuncional porque desempenha muitas funes. 3.2 ANLISE ECONMICA 3.2.1 EXTERNALIDADES Externalidades so efeitos indiretos, positivos ou negativos, que decorrem da produo, consumo ou distribuio de um bem ou servio. Por indireto entende-se que o efeito repercute sobre outros agentes que no aqueles envolvidos na atividade econmica em questo e que esse efeito no se transmite por meio dos preos.186 Tambm usual falar de externalidades como expresso de uma diferena entre custos ou benefcios privados e entre custos ou benefcios sociais. A origem do conceito encontra-se em Marshall,187 que distinguia economias internas (economias de escala) de economias externas firma. A soluo consiste em deslocar a fronteira em relao firma, de forma que ela internalize o recurso positivo ou negativo. As possibilidades so mais claras nas situaes em que a externalidade
185 186
Laffont, J. J. Externalities. in The New Palgrave: a Dictionary of Economics. London: The Macmillan Press Limited, 1987.
Marshall, Alfred, Principles of Economics . 1890. Apuc Mollard, Amde. Multifonctionnalit de lagriculture et territoires: des concepts aux politiques publiques. in Cahiers dconomie et sociologie rurales, nr. 66, 2003, pp. 27-66. <http://www.inra.fr/ esr/publications/cahiers/pdf/mollard.pdf> Acesso em 22/6/2004.
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est ligada proximidade espacial ou a interdependncias tcnicas, como no exemplo clssico da interao mutuamente benfica entre a apicultura e a fruticultura. Pigou utilizava uma definio distinta: em vez de economias externas firma, a externalidade em relao ao mercado: a ausncia deste distorce a alocao de recursos, gerando falhas de mercado.188 Os agentes econmicos tendem a equalizar o custo marginal privado com o benefcio marginal privado, sem levar em considerao custos sociais, como a poluio, o que leva a situaes que no correspondem ao timo de Pareto. A tendncia que haja excesso de proviso de uma externalidade negativa, como poluio, ou insuficincia de uma externalidade positiva, como paisagens agradveis. A soluo, nesse caso, consistiria na interveno nos preos atravs, por exemplo, de impostos e subsdios. Na agricultura h bvias externalidades ambientais negativas: desmatamento, eroso, compactao do solo, poluio da gua, do solo e do ar. A agricultura tambm produz externalidades positivas como o controle de inundaes, a preservao de paisagens e a manuteno de atividades econmicas ligadas a um determinado espao geogrfico. O ideal internalizar as externalidades, o que pode, em tese, ser feito por meio de interveno governamental, como sugerido por Pigou. No caso das externalidades de produo189 as mais relevantes, quando se trata de multifuncionalidade da agricultura , a interveno pode-se dar por meio de impostos e subsdios, por regulamentao, pela criao de mercados (como no caso dos direitos de poluio). Na discusso sobre multifuncionalidade na OMC, a ocorrncia de externalidades aventada freqentemente como justificativa para a
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Pigou, Arthur C.. The Economics of Welfare. 4th ed. London, Macmillan and Co., 1932. Apud Mollard, op. cit.. As externalidades na produo decorrem de atividades produtivas, como no exemplo da fruticultura e da apicultura. As externalidades de consumo decorrem de atividades de consumo, como fumar ou ouvir msica.
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concesso de subsdios: [w]hile farmers can be made to comply with rules under the polluter pays principle there are also a range of environmental benefits from land use for which the provider should be rewarded (the provider gets principle).190 Embora possvel em tese, na prtica h dificuldades considerveis para conceber polticas pblicas que favoream a internalizao de externalidades. A justificao de um subsdio ou de um imposto depende de uma anlise custo-benefcio que complicada pelo fato de que as externalidades dependem de um conjunto de circunstncias de difcil determinao a priori. O benefcio dos servios paisagsticos da agricultura, por exemplo, depende do nmero de pessoas que tero acesso quela paisagem. Nesse contexto, pode-se considerar que as paisagens rurais prximas s cidades geram mais benefcios do que as paisagens mais distantes. Por outro lado, o custo de oportunidade das terras prximas s cidades tende a ser mais elevado, o que permite prever a necessidade de subsdios considerveis para evitar que os agricultores vendam suas terras. Alm disso, externalidades negativas, que podem ser menos relevantes em localidades distantes como a poluio do ar ou da gua , podem ter impacto significativo em regies prximas aos centros urbanos. Seria necessrio, por conseguinte, efetuar uma anlise caso a caso. Em qualquer caso, difcil imaginar que subsdios vinculados ao volume de produo pudessem servir de proxy para essa anlise custo-benefcio em especial em relao ao custo para os fornecedores que se vem excludos do mercado do produto agrcola. Isto no significa que se devam minimizar questes relacionadas com externalidades, na agricultura ou em outros setores. Os proponentes suscitam um ponto vlido ao indicar que o mercado pode
190
WTO. G/AG/NG/S/17. Non-trade concerns: Issues Raised by Members in AIE Papers and Pre-Seattle Submissions. A Compilation by the Secretariat, 16/10/2000.
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levar suboferta de externalidades. A questo, no entanto, que no h solues simples, genricas para o problema. Em particular, extremamente improvvel que a concesso pura e simples de subsdios produo ou de proteo na fronteira seja uma maneira eficiente de alcanar o nvel timo de oferta de externalidades positivas ao menor custo em termos de externalidades negativas sem falar nos efeitos negativos de distores da produo e do comrcio sobre terceiros. 3.2.2 BENS PBLICOS Os bens pblicos so bens que so consumidos coletivamente, ou seja, em que no h distino significativa entre consumo individual e consumo total191. A partir dessa noo, os bens pblicos costumam distinguir-se, em oposio aos bens privados, por duas caractersticas: no-rivalidade e no-exclusividade. Apesar de a expresso consagrada ser bens pblicos, til ter presente que, no mais das vezes, trata-se de servios. A no-rivalidade implica que os benefcios obtidos por um consumidor no dependem dos benefcios auferidos por outros consumidores. Significa que vrios consumidores podem utilizar simultaneamente um bem ou servio, e que essa utilizao no destri nem reduz a quantidade do bem pblico. o caso da informao, das paisagens ou da poluio do ar. A no-excluso decorre da impossibilidade de assegurar que o benefcio somente seja usufrudo por quem paga por ele. Nessas condies, no possvel determinar um preo de equilbrio que iguale oferta e demanda. Os exemplos clssicos de bens pblicos, como a defesa nacional e os faris de navegao, freqentemente so fornecidos pelo Estado
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Sandmo, Agmar. Public Goods. in The New Palgrave: a Dictionary of Economics. London: The Macmillan Press Limited, 1987.
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e financiados pelos impostos. Os bens pblicos so, alis, considerados no contexto da teoria das finanas pblicas.192 possvel que a no-rivalidade ou a no-excluso sejam parciais. No primeiro caso, o exemplo comum o do efeito de congestionamento em estradas, praias ou museus. A no-excluso pode ser contornada, sob certas circunstncias, seja diretamente pagamento de entrada, ou pedgios , seja indiretamente, por taxas ou impostos sobre os bens necessrios por exemplo, automveis ou aparelhos de televiso para usufruir um bem pblico. Os bens pblicos que podem ser tornados exclusivos so denominados de bens clube (club goods). Bens pblicos e externalidades esto na origem de falhas de mercado. Os dois conceitos so por vezes utilizados de forma indiscriminada, mesmo na OMC. Embora a distino no seja sempre bvia, til ter presente que no so sinnimos. Uma forma de descrever a relao entre os dois conceitos em termos de estoque-fluxo, em que um bem pblico, como um ecossistema (estoque), produz uma externalidade (fluxo) na forma de servios ambientais. Com isso podese perceber melhor que bens privados podem gerar externalidades (como no caso das paisagens) e que bens privados tambm podem ter caractersticas de bens pblicos se o servio produzido no rival nem exclusivo (como no caso da rdio e da televiso). 193 Essa relao entre bens privados e bens pblicos e externalidades que ressaltada pelos proponentes da multifuncionalidade. 3.2.3 A TEORIA DO COMRCIO INTERNACIONAL Em que pesem eventuais matizes e sutilezas, todos os proponentes da multifuncionalidade questionam a aplicabilidade do
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Id. ibid. Mollard, Amde, op. cit..
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princpio das vantagens comparativas na rea agrcola. Esse questionamento tem duas dimenses: a primeira ataca as premissas da teoria do livre comrcio (em particular a ausncia de falhas de mercado); a segunda introduz juzos de valor sobre os objetivos da poltica comercial. O peso dos argumentos tericos na OMC limitado. Em primeiro lugar, o objeto da OMC no a teoria do comrcio internacional, mas sim a poltica comercial, e toda poltica comercial envolve, efetivamente, juzos de valor que no podem ser tratados de forma cientfica.194 Ainda assim, no se deve minimizar a importncia da filosofia subjacente Organizao, que , predominantemente, favorvel liberalizao progressiva do comrcio internacional. Existe, portanto, um nus implcito para os que pretendem excluir um setor do comrcio internacional do processo de liberalizao. Alm disso, a teoria permite avaliar as polticas e permite prever suas implicaes para o atendimento de outros objetivos. Sua relevncia bvia, portanto, em uma situao em que se buscam conciliar ou ponderar objetivos conflitantes. No nvel mais amplo, a poltica econmica busca a maximizao do bem-estar social. Este , no entanto, um objetivo abstrato, que s adquire significado quando decomposto em diversos objetivos econmicos ou no-econmicos. No incio dos anos 50, Jan Tinbergen estabeleceu o que viria a ser conhecido como a regra de Tinbergen: para maximizar uma funo de bem-estar social que corresponda soma de duas ou mais funes-objetivo especficas, as autoridades devem dispor de pelo menos um instrumento independente para cada objetivo. Posteriormente, Robert Mundell enunciaria uma regra complementar, segundo a qual cada instrumento de poltica deve ser
194
Haberler, Gottfried. The Theory of International Trade with its Applications to Commercial Policy. New York: The MacMillan Company, 1936, p.213.
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utilizado de acordo com sua vantagem comparativa, ou seja, deve-se preferir o instrumento que exera o efeito mais forte em relao ao objetivo desejado.195 No caso da poltica comercial, a questo determinar a poltica tima quando a utilidade social decorrente do comrcio internacional definida como uma funo do fluxo presente de bens e servios disponveis no pode atingir seu valor mximo devido a restries causadas por objetivos no-econmicos. Bhagwati e Srinivasan, em um artigo de 1969,196 identificaram quatro tipos principais de objetivos no-econmicos: (1) o nvel de produo de determinadas atividades, (2) auto-suficincia, (3) o emprego de fatores em determinadas atividades como a mo-deobra na agricultura e (4) o nvel de disponibilidade de certos produtos (entendido de forma restritiva, como no caso de produtos de luxo ou danosos sade). Os autores analisam cada um desses objetivos sob uma perspectiva de second best, com vistas a identificar a forma de interveno que permitir a maximizao em condies de concorrncia. No primeiro caso nvel de produo , a poltica tima um subsdio (ou imposto) aplicado ao produto domstico (e no s importaes, nem aos fatores de produo). Este caso abrange tambm a hiptese de externalidades na produo e aplica-se, por conseguinte, a diversas preocupaes no-comerciais.197 No segundo caso autoTinbergen, Jan. On the Theory of Economic Policy. Amsterdam (1952) e Mundell, Robert, The Monetary Dynamics of International Adjustment under Fixed and Flexible Exchange Rates, Quarterly Journal of Economics, 1960. Apud Sachs, Jeffrey; Larran, Felipe. Macroeconoma en la economa global . Mxico: Prentice Hall Hispanoamericana, 1994. As principais objees aos modelos de Tinbergen e Mundell viriam de setores crticos utilidade da poltica econmica em geral, como a Escola de Chicago, e no so, por conseguinte, relevantes para os proponentes da multifuncionalidade, que alegam a necessidade de mais, e no menos interveno.
196 195
Bhagwati, J. N. and Srinivasan, T.N.. Optimal Intervention to Achieve Non-Economic Objectives. in The Review of Economic Studies, Vol. XXXVI(1), January 1969, pp. 27-38.
197 Bhagwati, Jagdish. The Theory of Commercial Policy. Robert Feenstra (ed.) Cambridge: the MIT Press, 1983, p. 16.
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suficincia , a poltica tima uma tarifa de importao; no terceiro caso emprego de fatores de produo , a soluo um subsdio aplicado ao fator de produo em questo (como mo-de-obra); no quarto caso limitao de disponibilidade de um produto , a poltica tima um imposto sobre o consumo (e no sobre a importao). Essas concluses so, basicamente, as mesmas a que chega W.M. Corden com sua teoria das divergncias domsticas.198 Se existe uma divergncia entre custo marginal privado e custo marginal social, um subsdio produo permite alterar a relao entre produo domstica e importaes, com um ganho lquido para a sociedade. Em comparao, uma tarifa (ou outra restrio s importaes) teria o mesmo efeito sobre a produo, mas exerceria tambm um efeito negativo sobre o consumo. Em outras palavras, a correo de uma divergncia marginal entre custos sociais e privados na produo teria como efeito colateral a criao de uma nova divergncia, desta vez no consumo. A anlise pode ser estendida para objetivos no-econmicos, com a concluso de que, se o objetivo est relacionado com a produo, a poltica tima um subsdio ou imposto na produo. Se o objetivo no-econmico estiver associado ao consumo domstico, um subsdio ou imposto domstico ser a melhor soluo. Nos dois casos, uma tarifa de importao criaria uma distoro subsidiria (by-product distortion). De uma perspectiva estritamente domstica existem, portanto, situaes em que impostos e subsdios so solues eficientes e superiores ao livre comrcio. Com exceo do caso de busca da autosuficincia, no entanto, a soluo geralmente exclui proteo na fronteira. Alm disso, o modelo em questo adota a perspectiva de um nico pas, sem levar em conta, por conseguinte, o efeito sobre o bemestar de outros pases.
198
Corden, W. Max. Trade Policy and Economic Welfare, 2nd edition. Oxford: Clarendon Press, 1997.
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3.2.4 O
QUADRO ANALTICO DA
OCDE
A teoria econmica sugere, como regra geral em relao ao suprimento de bens pblicos associados a bens privados, deixar que os nveis de produo, de consumo e de comrcio dos bens privados sejam determinados pelo mercado. Eventuais insuficincias na oferta dos bens pblicos e externalidades positivas e negativas, por sua vez, devem ser objeto de medidas individualizadas ou seja, uma medida para cada bem pblico ou externalidade visada e desvinculadas da produo. Na maioria dos casos, a soluo envolve um imposto ou um subsdio especfico. Toda recomendao baseada na teoria depende, no entanto, da aplicabilidade do modelo a circunstncias especficas: pode-se questionar a validade das premissas, ou determinadas omisses. Por esse motivo, ou seja, para testar as recomendaes tradicionais da teoria econmica ao caso da agricultura sob a perspectiva da multifuncionalidade, a OCDE desenvolveu um quadro analtico especfico.199 O ponto de partida do Secretariado foi a busca de uma definio operacional de multifuncionalidade. Como visto na seo 3.1, os elementos principais da definio so (1) a ocorrncia de produtos conjuntos (joint products), em que a produo de um bem agrcola est vinculada produo de outros bens e, sobretudo, servios e (2) o fato de que esses outros produtos da agricultura apresentam caractersticas de externalidades ou de bens pblicos. Essa definio baseia-se em caractersticas observveis da agricultura e evita juzos de valor quanto aos mritos intrnsecos da multifuncionalidade. A multifuncionalidade vista como uma
199 OECD. Multifunctionality: Towards an Analytical Framework (COM/AGR/APM/ TD/WP(2000)3/FINAL). Paris: OECD, 2001.
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propriedade de determinadas atividades econmicas, que pode ou no ser mais pronunciada no caso da agricultura. A esse enfoque positivo pode-se opor a viso da multifuncionalidade como, mais do que uma simples caracterstica, um valor em si mesmo.200 O documento da CE que descrevia a multifuncionalidade como uma preocupao nocomercial (ver seo 2.1.3 acima) subscreve esse enfoque normativo que, obviamente, se presta menos anlise. A especificao dos elementos centrais da definio de multifuncionalidade produo conjunta, externalidades e bens pblicos permite entender melhor a relao com as preocupaes nocomerciais. Emprego rural e segurana alimentar, por exemplo, no se enquadram com facilidade naquele conceito de multifuncionalidade. O emprego rural um insumo, seja na produo agrcola, seja na agroindstria, e no pode ser considerado como um produto da agricultura ou como uma externalidade (ainda que efeitos indiretos, como a reduo da migrao campo-cidade, possam ser vistos como externalidades). A discusso sobre segurana alimentar, por sua vez, est associada a uma avaliao quanto aos benefcios relativos da produo domstica e das importaes. Nesse sentido, a segurana alimentar pode ser uma externalidade positiva ou negativa da produo domstica, dependendo de seu efeito agregado sobre os custos dos alimentos, sobre a renda, etc. As principais questes suscitadas no documento da OCDE, bem como suas concluses mais relevantes, so sumariadas a seguir. 3.2.4.1 PRODUO CONJUNTA Em ltima instncia, a relevncia da multifuncionalidade da agricultura para a OMC depende da extenso e da natureza da
200
Ibid.., pgina 9 (quadro).
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vinculao entre os produtos de base e os outros produtos da agricultura. Se a produo no conjunta, os outros produtos podem ser supridos independentemente da produo agrcola, e os objetivos nocomerciais podem ser alcanados sem a necessidade de quaisquer medidas comerciais. H trs tipos principais de fontes da produo conjunta: interdependncia tcnica, insumos no-alocveis e fatores fixos de produo alocveis. Interdependncia tcnica uma funo dos mtodos e processos de produo. O termo utilizado para descrever situaes em que o aumento ou a reduo no nvel de um produto afeta o suprimento de outro produto sem que haja nenhuma modificao na alocao de insumos para esses produtos. Exemplos de interdependncia tcnica so a produo de mel e rvores frutferas, e a relao entre determinadas lavouras e eroso do solo, contaminao por pesticidas e fertilizantes ou, inversamente, descompactao do solo, controle biolgico de pragas e preservao da fertilidade do solo. Insumos no-alocveis so insumos individuais que resultam necessariamente em mais de um produto. Em ltima anlise, pode-se considerar que se trata de um caso de interdependncia tcnica, embora o contrrio no seja necessariamente verdade. Exemplos clssicos so a produo de carne e l em ovinos e a produo de carne e couro em bovinos. Nos dois casos, pode-se agregar a produo de gs metano.201 A associao entre paisagens e alguns sistemas de produo (plantaes de oliveiras, pastagens nos Alpes, trigais) tambm ilustra a ocorrncia de produtos conjuntos em funo de insumos no-alocveis.
201 O metano um dos gases responsveis pelo efeito estufa. Sua importncia demonstrada pelo fato de que cerca de 60% das emisses de gases de efeito estufa ( exceo do CO2) na Nova Zelndia consistem em metano proveniente de ruminantes (http://www.climatechange.govt.nz/resources/info-sheets/greenhouse-gasemissions.pdf).
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Fatores fixos alocveis so fatores de produo fixos no nvel da firma, que podem ser alocados alternativamente a diferentes produtos. Terra, mo-de-obra e implementos agrcolas podem ser destinados produo de um ou outro produto, de base ou no. Em contraste com os casos referidos acima, a correlao entre a quantidade produzida dos produtos conjuntos negativa. Por esse motivo, sua relevncia sob a perspectiva da multifuncionalidade menor. A produo conjunta tem duas implicaes. A primeira, que corresponde ao principal argumento dos proponentes da multifuncionalidade na OMC, que qualquer mudana no volume de produo leva a uma modificao no suprimento dos outros produtos da agricultura. A segunda a possibilidade de economias de escopo,202 ou seja, reduo de custos decorrentes da produo simultnea de diversos produtos. As economias de escopo geram a presuno de que a produo conjunta mais barata do que a produo separada.203 Quando os produtos conjuntos so privados e existem mercados para eles, esta premissa pode ser facilmente verificada. O problema surge, no entanto, quando um dos produtos uma externalidade. Se um agricultor produz simultaneamente trigo e paisagens (uma externalidade), pode haver suboferta da externalidade na ausncia de pagamentos. Inversamente, se o Estado financia o suprimento da externalidade com subsdios, pode haver sobre-oferta do produto agrcola, que ter parte de seus custos de produo financiados pelo produto conjunto. O mesmo raciocnio aplica-se, mutatis mutandis, a uma externalidade negativa e a um imposto. A soluo para o excesso ou insuficincia da oferta da
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As economias de escopo surgem quando mltiplos produtos compartilham os custos de uma mesma estrutura produtiva, permitindo que cada um seja produzido de forma mais barata do que por estruturas produtivas individuais. Os custos compartilhados podem ser tanto fixos como variveis. OECD. Ibid.., p. 115.
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externalidade positiva ou negativa depende da determinao precisa do valor da externalidade, condio necessria para estabelecer um subsdio ou imposto timos. Resta determinar em que medida possvel dissociar a oferta dos outros produtos da produo agrcola. Como corolrio, pode-se indagar em que medida esses outros produtos, quando supridos por meio de atividades no-agrcolas, efetivamente substituem os produzidos pela agricultura; por fim, de que forma a demanda por outros produtos pode ser suprida ao menor custo para a economia domstica e para a economia internacional.204 importante destacar que, independentemente da fonte de produo conjunta, a proporo entre os produtos de base e os outros produtos produzidos conjuntamente raramente fixa. Mesmo em casos como a produo de l e carne, possvel variar a relao entre os dois produtos com a escolha de raas adaptadas. Externalidades ambientais, positivas e negativas, dependem da tecnologia e das prticas empregadas.205 De fato, a determinao do grau de vinculao efetiva entre os produtos de base e os outros produtos da agricultura uma questo emprica. Essa vinculao varia segundo os produtos de base e outros , de acordo com a escala de produo, etc. A preparao para irrigao e drenagem das plantaes de arroz, por exemplo, uma funo da rea plantada e no da produo por unidade de rea. Determinar o grau em que a produo efetivamente conjunta indispensvel, por conseguinte, para avaliar em que medida se justificaria, ao menos parcialmente, o apoio produo. O estudo da OCDE desenvolve um modelo de produo conjunta que analisa fatores como as causas da produo conjunta, a
204 205
Id. ibid., p. 15. Id. ibid., p. 13.
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natureza dos custos conjuntos e suas implicaes para a rentabilidade, a elasticidade-preo da produo e a oferta dos diferentes produtos da agricultura. O objetivo no o de chegar a concluses definitivas, mas simplesmente o de buscar esclarecer algumas relaes-chave e estabelecer algumas concluses gerais. O primeiro elemento assinalado no estudo que a produo conjunta uma caracterstica comum da agricultura. Note-se que a noo de produo conjunta vai alm de relaes tcnicas ou biolgicas inescapveis, como a relao existente entre a produo de leo e de farelo de soja, para englobar tambm interdependncia econmica entre insumos e/ou produtos. O efeito do preo de um insumo sobre a demanda por outro insumo como fertilizantes e herbicidas -, ou o efeito do preo de um produto sobre a oferta de outro como milho e soja so exemplos de interdependncia econmica. No primeiro caso, os insumos so complementares; no segundo, os produtos so concorrentes.206 Resultam da funes de produo complexas, com mltiplos insumos e mltiplos produtos, em que a demanda por um produto pode levar a uma mudana na oferta de outro produto, no complementar nem substituto.207 A complexidade maior nos casos em que um ou mais dos produtos conjuntos no so bens privados, mas sim externalidades para as quais no h mercados definidos, como percolao de resduos de fertilizantes ou a oferta de paisagens. No caso de produtos privados conjuntos produzidos a partir de um produto de base, como leo e farelo, a elasticidade-preo da demanda pelo produto de base igual mdia das elasticidades-preo das demandas pelos produtos conjuntos, ponderada pelos valores relativos dos produtos como proporo do produto de base original. Se o valor da externalidade
206 207
Id. ibid., pp. 118-119. Id. ibid., p. 122.
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for conhecido e se a relao entre a produo do produto de base for fixa, ser possvel fixar um imposto ou um subsdio para internalizar a externalidade e equiparar custos privados e custos sociais. Na prtica, no entanto, essas condies raramente so cumpridas: nem a relao de produo fixa, nem as externalidades so fceis de medir.208 Como conseqncia, a natureza exata da produo conjunta acaba sendo uma questo emprica, que varia segundo as regies e as tcnicas de produo.209 A concluso que no existem solues simples, gerais, que possam ser transformadas em recomendaes genricas de polticas pblicas. O estudo analtico confirma a superioridade terica de impostos e subsdios como medidas para internalizar as externalidades. Na prtica, no entanto, h obstculos considerveis implementao desse tipo de poltica: dificuldades de valorao, de mensurao das relaes entre as externalidades e os insumos utilizados na produo agrcola e at mesmo de mensurao dos nveis de produo das externalidades. Algumas alternativas prticas como concentrar esforos nos insumos mais diretamente associados produo da externalidade (por exemplo, pagamentos diretos pela terra ou taxas sobre insumos poluentes) so aventadas, mas elas tambm apresentam deficincias.210 Quanto possibilidade de suprimento das externalidades de forma independente da atividade agrcola, a concluso tambm matizada. Para servios ligados terra, como paisagens, a possibilidade de fornecimento por outros provedores depende de questes como acesso terra, rentabilidade da produo agrcola, relaes de concorrncia ou complementaridade entre a produo agrcola e o
208 209 210
Id. ibid., pp. 122-125. Id. ibid., p. 131. Id. ibid., p. 132.
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suprimento da externalidade. No caso dos servios que no esto ligados diretamente terra, praticamente no h limitaes tcnicas a que o suprimento seja feito de forma completamente desvinculada da produo agrcola. o caso da manuteno da viabilidade de comunidades rurais ou da preservao de edifcios histricos em reas rurais. Novamente, a vantagem comparativa dos agricultores para a proviso desses servios uma questo a ser determinada empiricamente. Em sntese, produo conjunta uma caracterstica predominante na agricultura, mas a variabilidade da proporo entre produtos de base e outros produtos no permite solues erga omnes para o problema do excesso ou falta de oferta dos outros produtos nas situaes em que no h mercados definidos. 3.2.4.2 EXTERNALIDADES E BENS PBLICOS A anlise da produo conjunta refere-se s condies de oferta de produtos outros que os de base pela agricultura. A contrapartida dessa oferta a demanda por esses outros produtos que, no caso de externalidades e bens pblicos, deve ser determinada por mtodos indiretos devido a falhas de mercado. O documento analtico da OCDE parte de uma definio tradicional de externalidade: an external economy (diseconomy) is an event which confers an appreciable benefit (inflicts an appreciable damage) on some person or persons who were not fully consenting parties in reaching the decision or decisions which led directly or indirectly to the event in question.211 A seguir, estabelece uma tipologia de externalidades positivas:
211
Id. ibid., p. 61. A definio baseia-se em Meade, J. E. The Theory of Economic Externalities. The Control of Environmental Pollution and Similar Social Costs (1973).
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Tipo I: Externalidades com custo de oportunidade Tipo II: Externalidades sem custo de oportunidade O Tipo II subdividido em cinco categorias em funo da forma da curva de benefcio212 marginal em relao a aumentos na produo de produtos de base: a) Benefcios marginais constantes b) Benefcios marginais crescentes c) Benefcios marginais decrescentes d) Benefcios marginais descontnuos e) Benefcios marginais nulos O Tipo I externalidades com custo de oportunidade um caso especial,213 que se refere a situaes em que um agricultor incorre em custos adicionais ou reduo de sua receita em funo, por exemplo, de um regulamento ambiental ou relativo a bem-estar animal.214 O Tipo II externalidades sem custo de oportunidade gerado automaticamente, sem custos ou benefcios para o agricultor. Note-se que a ineficincia econmica somente ocorre quando existe divergncia entre os custos sociais marginais e os custos privados marginais no preo de mercado do produto que gera as externalidades. Mesmo que haja divergncias substanciais entre os custos privados e os custos sociais a outros nveis de preo, no h necessidade de interveno se a divergncia desaparece ou pouco significativa no nvel de preo de equilbrio do mercado. Um exemplo dessa situao dado por uma externalidade com benefcios marginais decrescentes. possvel que um certo nvel de
212
Todas as referncias que se seguem a benefcios podem ser substitudas por custos, mutatis mutandis. Algumas definies caracterizam as externalidade como efeitos no-intencionais. O Secretariado da OCDE, conscientemente, optou por uma definio que se refere a decises tomadas por terceiros e que geram efeitos intencionais. OECD, op. cit. p. 65, pargrafo 251 e quadro III.2.
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produo agrcola seja benfico para a conservao da diversidade biolgica, mas a partir de um determinado patamar de produo provvel que esses benefcios sejam reduzidos.215 Se o nvel socialmente desejado de conservao da biodiversidade alcanado com a produo agrcola a preos de mercado, no h necessidade de subsdios ou de outras polticas de apoio. A categoria de externalidades com benefcios sociais marginais nulos pode ser considerada como um caso extremo, em que a externalidade no depende do nvel de produo (poder-se-ia considerar, nessa hiptese, que a condio de produo conjunta no satisfeita). Quadro 1 Tipos de externalidades na agricultura
Fonte: Secretariado da OCDE 216

215 Entre os fatores a considerar, mencione-se as destinaes possveis das terras abandonadas, o grau de diversificao da produo agrcola, a intensidade do uso de fertilizantes e defensivos, etc. 216
OECD, op. cit., p.75.
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No caso anterior, possvel que um volume elevado de importaes possa tornar-se um problema ao deslocar a produo domstica, situando-a em nvel em que haja divergncia substancial entre custos sociais e privados. O mesmo pode ocorrer, no entanto, em funo de reduo na demanda devido a mudanas no padro de consumo ou a aumento na produtividade da terra, o que causaria a reduo nas externalidades associadas ao uso da terra.217 Em todos os casos, a falha de mercado ser reduzida se as externalidades negativas forem tomadas em considerao. As externalidades positivas sem custos de oportunidade podem causar ganhos ou perdas de bem-estar quando os preos domsticos diminuem em funo das importaes, mas o resultado depende de diversos parmetros. Os ganhos do lado da produo decorrem da eliminao da produo domstica ineficiente; os ganhos do lado do consumo, do aumento da satisfao dos consumidores em funo de maior consumo e/ou menores preos. As perdas esto associadas diminuio nas externalidades positivas devido reduo no volume de produo domstico, embora a essas perdas deva-se contrapor a reduo nas externalidades negativas da agricultura. As externalidades com benefcios marginais crescentes218 so provavelmente as que mais seriam afetadas, embora a extenso desse efeito dependa da forma exata das curvas de custos sociais e privados, da elasticidade-preo da produo, das reas de produo que enfrentariam mais diretamente a concorrncia externa, etc. Depreende-se que pases com custos mais elevados de produo (e com maiores divergncias entre os preos domsticos e os preos internacionais) podero sofrer um impacto negativo proporcionalmente maior.219 Vrios outros fatores so, no
217 218 219
Id. ibid., p. 69. Na prtica, sero relativamente raros os casos de benefcios marginais crescentes. OECD, op. cit., p. 70, pargrafo 272, e p. 72, pargrafo 278.
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entanto, relevantes, como o nvel de renda. Uma famlia que recebe a maior parte da renda de atividades no-agrcolas, por exemplo, pode absorver melhor uma reduo de preos do que uma famlia totalmente dependente da atividade agrcola, ainda que tenham os mesmos custos unitrios.220 Quadro 2 Magnitude da falha de mercado
Nota: O grau de falha de mercado baseia-se em na premissa de que os benefcios totais so os mesmos para todas as externalidades. Fonte: Secretariado da OCDE 221
A inexistncia de um mercado entre produtores e consumidores da externalidade uma condio necessria, mas no suficiente, para
220 221
Id. ibid., p. 72, pargrafo 279. Id. ibid., p.71.
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a ocorrncia de falhas de mercado. Isto depende de como se distribuem os benefcios e custos das externalidades na sociedade. A concluso que externalidades, por si ss, no justificam intervenes; h muitos casos em que as externalidades so neutras em termos de eficincia econmica.222 Isso, por sua vez, leva anlise dos aspectos de bens pblicos das externalidades da agricultura.As caractersticas que definem um bem pblico so, como se viu acima, a no-excluso e a no-rivalidade. A no-excluso impede de excluir algum do consumo (e.g., por no-pagamento); a norivalidade faz com que no se deva excluir ningum, j que no h custo adicional em aceitar consumidores adicionais. Os relativamente raros bens que atendem rigorosamente aos dois critrios so denominados de bens pblicos puros. Os bens que atendem parcialmente a um ou dois dos critrios acima so denominados de bens pblicos impuros. O estudo da OCDE prope uma classificao de bens pblicos em funo dos graus de exclusividade e de rivalidade. Quadro 3 Classificao de bens pblicos puros e impuros e bens privados
Fonte: Secretariado da OCDE 223

222 223
Id. ibid., p. 61. Id. ibid., pp. 79 e 84
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Os bens pblicos puros so os que mais claramente dependem de interveno do Governo para assegurar sua oferta. Ao mesmo tempo, as prprias caractersticas desses bens dificultam estimativas precisas da disposio do pblico para pagar por eles, isto , de seu valor marginal. Existe, por conseguinte, um risco substancial de falha de poltica associada super ou subestimao da disposio para contribuir para o suprimento de um bem pblico. A determinao de qual a maior ineficincia a decorrente da falha de mercado ou a decorrente da falha de poltica novamente uma questo emprica, impossvel de determinar a priori e, muitas vezes, mesmo a posteriori.224 Cada um dos tipos de bens pblicos referidos no quadro anterior requer mecanismos especficos. Costuma ser menos difcil de estimar o valor dos bens do Tipo I (bens pblicos locais), o que faz com que tanto a falha de mercado quanto a falha de poltica tendam a ser menores do que no caso dos bens pblicos puros. O Tipo II o que normalmente se associa tragdia dos baldios (tragedy of the commons), isto , situaes em que recursos finitos (e, por conseguinte, sujeitos a rivalidade ou congestionamento) so superexplorados devido no-excluso. A soluo para esses casos passa sempre por regras que permitam a excluso, transformando recursos de livre acesso em recursos de propriedade comum (Tipo III), cujo consumo pode ser otimizado. O Tipo IV (bens exclusivos e no-rivais) pode ser suprido pelo mercado (e.g., estradas com pedgio, transporte pblico, parques). Por fim, os bens clube (Tipo V) so exclusivos e sujeitos a congestionamento. De forma anloga ao Tipo II, a melhor soluo ainda que sujeita a ineficincias residuais consiste em agir sobre a excluso. Nesse caso, no entanto, a excluso tende a ser obtida por cobrana pelo acesso,
224
Id. ibid., pp. 79-80.
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ao passo que no Tipo II pode ser necessrio o estabelecimento de regras de acesso.225 Em resumo, a anlise da OCDE reconhece a relevncia das situaes em que h, simultaneamente, (1) produo conjunta, (2) externalidades e (3) estas so bens pblicos. O exame mostra, no entanto, que se trata de casos especiais, e no de situaes generalizadas. Se no h produo conjunta, ou se o fornecimento dos outros produtos da agricultura pode ser feito a custo mais baixo por outros setores, no h conflito entre o objetivo de liberalizao do comrcio agrcola e a promoo dos objetivos no-comerciais.226 A produo conjunta de um produto agrcola de base e de uma ou mais externalidades, por sua vez, no suficiente para que haja falha de mercado que justifique interveno do poder pblico.227 Em diversas situaes, no entanto, a ausncia de mercados pode levar a excesso ou deficincia de suprimento de bens pblicos, e possvel que, em casos especficos, o comrcio internacional leve a uma perda lquida de bem-estar para alguns pases.228 A determinao do efeito em cada caso, no entanto, uma questo emprica, que depende em larga medida da quantidade e natureza das externalidades em cada pas, e mesmo em cada regio, e do efeito das polticas domsticas utilizadas para internalizar as externalidades. A prpria interveno para suprir falhas de mercado, por sua vez, tambm apresenta problemas. Mesmo que o poder pblico decida suprir um bem pblico (ou taxar um mal pblico), pode ser difcil estimar a efetiva disposio do pblico para pagar pelo bem (ou seja, seu valor marginal). Existe, por conseguinte, o risco de uma falha de
225 226 227 228
Id. ibid., pp. 81-83. Id. ibid., p. 60. Id. ibid., pp. 61 e 67. Id. ibid., p. 19.
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poltica devido a superestimao ou a subestimao da disposio para contribuir para a proviso de um bem pblico. Se a falha de mercado maior ou menor do que a falha de poltica tambm uma questo emprica e no terica. 3.2.4.3 IMPLICAES PARA A FORMULAO DE POLTICAS O quadro analtico da OCDE vem sendo objeto de refinamento e complementao por meio de estudos realizados nos EstadosMembros. Em julho de 2001 foi realizado um seminrio no qual foram apresentadas revises de literatura nacionais, com base em um questionrio padro.229 O questionrio consistia em trs questes principais (subdivididas em nove perguntas questes complementares): (1) Existe um forte grau de produo conjunta entre os produtos de base e os outros produtos da agricultura que no pode ser alterado, por exemplo, por mudanas nas prticas agrcolas ou na tecnologia, ou pela busca de fornecimento a menor custo por provedores noagrcolas? (2) Se o grau de produo conjunta significativo, h alguma falha de mercado associada com os outros produtos da agricultura? (3) Se h falha de mercado, foram experimentadas alternativas no-governamentais (como a criao de mercados ou o fornecimento voluntrio) como estratgia mais eficiente? Os resultados da reviso de literatura nos pases membros da OCDE so ilustrativos do alcance e, simultaneamente, das limitaes do enfoque analtico. Alm das esperadas diferenas em funo de circunstncias nacionais, mesmo no interior de cada pas ficam claras as dificuldades para definir padres de interveno governamental
229
OECD. Multifunctionality: Applying the OECD Framework Guiding Policy Design.
< http://www1.oecd.org/agr/mf/index.htm>
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aplicveis erga omnes e capazes de maximizar os benefcios associados a preocupaes no-comerciais e minimizar as distores comerciais. Em resposta uma pergunta sobre alternativas no-agrcolas para o fornecimento dos outros produtos associados agricultura, por exemplo, o autor da reviso de literatura na Frana concluiu que a produo agrcola continua a ser um suporte necessrio para as vrias caractersticas da multifuncionalidade, mas ela pode ser substituda at certo ponto, embora no completamente, por outras atividades de suporte230 uma concluso intuitiva, mas difcil de traduzir de forma operacional em um sistema de regras como o da OMC. A OCDE deu seguimento ao trabalho com a elaborao de um documento sobre as implicaes dos estudos analticos efetuados para a formulao de polticas. Com a ressalva de que dada a natureza das necessidades de informao, a formulao de polticas efetivas deve ser feita por cada pas ou rea, o documento lista uma srie de concluses:231 - O primeiro passo na formulao de polticas deve sempre ser a tentativa de aplicao do quadro analtico. - Isto deve ser feito da forma mais transparente e sistemtica possvel. Deve-se prestar ateno relao (trade-off) entre os custos para obter as informaes e o nvel de preciso necessrio para fazer escolhas polticas de bom senso. - A natureza das externalidades negativas e dos outros produtos da agricultura observados em cada rea deve ser definida em termos especficos, quantificveis e verificveis. Levar em considerao todos os outros produtos e as externalidades negativas simultaneamente de importncia crtica.
230 Vermersch, Dominique. Multifunctionality: Applying the OECD Framework; a review of literature in France. Paris, OECD, 2001. <http://www1.oecd.org/agr/mf/doc/Francerevised_E.pdf>. Acesso em 22/6/2004. 231
OECD. Multifunctionality: The Policy Implications (AGR/CA/APM/(2002)10/ FINAL). OECD: Paris, 2003, pp. 58-59.
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- Quando a produo conjunta for fraca, a interveno deve sempre ser dirigida ao outro produto da agricultura e no deve ser vinculada a nenhuma atividade de produo porque, por definio (produo conjunta fraca implica ausncia de economias de escopo), medidas desvinculadas sero sempre mais eficientes. - Quando a produo conjunta for forte, a existncia ou inexistncia de falha de mercado deve ser cuidadosamente examinada, levando-se em considerao tanto os outros produtos da agricultura como as externalidades negativas. Se no h falha de mercado, no h necessidade de interveno. - Onde h produo conjunta e falha de mercado, a interveno poderia em princpio ser dirigida ao outro produto ou fonte da produo conjunta, mas em todos os casos deve ser condicionada ao suprimento do outro produto. Isto permitiria simultaneamente assegurar o suprimento do outro produto da agricultura e limitar as perdas de eficincia decorrentes da produo indesejada e dos efeitos sobre o consumo e o comrcio. A nica exceo possvel refere-se a produo conjunta fixa ou direta. At hoje, nenhuma tentativa sistemtica foi feita para examinar a produo conjunta empiricamente. - Quando a interveno for dirigida fonte do outro produto, dever visar a atividade ou fator mais diretamente relacionado ao outro produto e, se houver mais de um instrumento de poltica disponvel, dever evitar atividades ou fatores diretamente relacionados intensidade da produo. Se a nica estratgia disponvel envolver o suporte a um insumo no-alocvel relacionado intensidade, o incentivo no deve ser fornecido alm do nvel em que a vinculao direta desaparece ou se torna negativa. - A interveno sempre dever ser direcionada espacial ou geograficamente, a menos que o outro produto tenha um carter disseminado ou nacional, isto , se estiver associado com uma ampla proporo ou com todas as terras agrcolas em um pas.
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- Os custos de transao devero ser levados em conta na determinao de solues timas. Deve-se prestar cuidadosa ateno para assegurar que todos os custos, mesmo as perdas de eficincia associadas com as diferentes opes, sejam includos. - Se uma interveno planejada distante do outro produto (por exemplo, se pagamentos generalizados por rea ou medidas vinculadas produo forem utilizadas), regulamentaes especficas ou dispositivos para implementao cruzada devem ser estabelecidos para assegurar que o outro produto efetivamente produzido na quantidade e na qualidade desejadas. - O nvel administrativo ou poltico em que as decises de poltica so tomadas deve coincidir na medida do possvel com a ocorrncia geogrfica da demanda pelos outros produtos da agricultura. - Todas as intervenes devem ser monitoradas cuidadosamente para assegurar que os resultados desejados sejam alcanados. Todos os insumos (pagamentos, etc.) e todos os outros produtos devem ser quantificveis e quantificados. - Se h incerteza significativa sobre os resultados, recomendvel adotar um enfoque progressivo em relao s reformas. Isto permitir a correo tempestiva caso surjam resultados indesejados. - De forma geral, abrangncia importante. As externalidades negativas devem ser internalizadas, sempre que possvel e necessrio, usando o nvel de referncia como padro para definir quando uma externalidade negativa ocorre. O desenvolvimento de instituies para permitir o suprimento pelo mercado, de forma voluntria ou por clubes, deveria (quando estas formas forem as mais adequadas) preceder a interveno governamental direta. Caso contrrio, o suprimento nogovernamental ser sufocado. Em suma, as concluses do trabalho analtico da OCDE confirmam, de modo geral, a tese de que as externalidades da agricultura devem ser objeto de medidas direcionadas, desvinculadas, tanto quanto
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possvel, de apoio produo. Embora reconhea que, em determinados casos, polticas de interveno podem ser necessrias para assegurar o suprimento de certos produtos vinculados produo agrcola, a anlise efetuada no mbito da OCDE no respalda a tese de que os atuais nveis de apoio agricultura nos pases desenvolvidos so necessrios para assegurar os benefcios da multifuncionalidade ainda mais quando comparados aos custos das polticas distorcivas em vigor. 3.3. POR QUE A AGRICULTURA? A agricultura continua a ter um status especial no sistema de comrcio multilateral, com a persistncia de diferenas significativas entre as regras e disciplinas aplicveis a produtos agrcolas, de um lado, e a manufaturas, de outro, em todas as reas: subsdios exportao, acesso a mercados e subsdios domsticos. Para os proponentes da multifuncionalidade, como a Noruega, esse tratamento especial deve ser mantido indefinidamente:
Specific characteristics of agriculture and policy objectives in relation with NTCs call for separate treatment of agriculture within WTO. Market failure for public goods may call for government action to secure optimal supply The obligation to drastically and quickly increase market access for basic food commodities, can result in reducing the incentive for local production, especially in countries and regions where producers are less competitive due to specific circumstances or in countries and regions with fragile production structures or low incomes combined with low purchasing power. Given the need to safeguard a certain level of domestic production for the fulfilment of societal
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objectives, local conditions may require specific instruments to allow farmers to continue production on less favourable areas or under regulations establishing less competitive situations. Current NTC and S&D-provisions under the URAA provide for such possibilities to a certain extent. Therefore, due to its specific characteristics, agriculture needs continued separate treatment within WTO (URAA).232
Por sua vez, os pases favorveis liberalizao e, em ltima instncia, equiparao das regras e disciplinas aplicveis a produtos agrcolas e manufaturados na OMC alegam que todas as atividades econmicas so multifuncionais e que os argumentos listados pelos proponentes da multifuncionalidade da agricultura poderiam ser facilmente utilizados para invocar a necessidade de um tratamento diferenciado para a indstria ou para servios. De fato, teses muito semelhantes foram empregadas no passado pelos pases em desenvolvimento para justificarem a proteo de seus setores industriais. Como mostram Daz-Bonilla e Tin,233 h um interessante paralelo entre a defesa da multifuncionalidade da agricultura feita, essencialmente, por pases desenvolvidos e a defesa da industrializao pelos pases em desenvolvimento. Como hoje, a implicao era que a interveno governamental era necessria por meio de barreiras comerciais, subsdios e outras polticas para desenvolver uma base industrial que, em uma situao de livre mercado, ficaria aqum do timo social.
232
Specific characteristics of agriculture and the need to treat agriculture separately within WTO Discussion paper presented by Switzerland to the International Conference on Non-Trade Concerns in Agriculture, Ullesvang, Norway, 2-4 July 2000. Apresentado na OMC como documento G/AG/NG/W/36 Rev. 1, 9 November 2000.
Daz-Bonilla, Eugenio, e Tin, Jonathan. That Was Then But This is Now: Multifunctionality in Industry and Agriculture. Washington: International Food Policy Reaserch Institute (IFPRI), May 2001. (TMD Discussion Paper 94) <http:// www.ifpri.org/divs/tmd/dp/tmdp94.htm>. Acesso em 22/6/2004.
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A defesa da industrializao tinha justificativas polticas, sociais e econmicas. A indstria era percebida como um fator de independncia poltica e econmica e de modernizao social. As populaes rurais eram vistas como desprovidas de esprito empresarial; as populaes urbanas, como progressistas. Diversos benefcios eram associados urbanizao: mobilidade social, superao de formas arcaicas de organizao social, pluralismo, participao poltica. Do ponto de vista econmico, os principais objetivos da industrializao eram o crescimento, o emprego e a reduo da pobreza. Outros objetivos, percebidos como externalidades, incluam economias de escala, difuso de tecnologia, induo de investimentos a montante e a jusante (backward and forward linkages) e complementaridades estratgicas. O argumento era de que cada empresa industrial contribua para gerar mo-de-obra qualificada, demanda por outros bens industriais, mercado para servios financeiros. Esses elementos, que contribuem para viabilizar o setor industrial como um todo, no so remunerados o que justificaria interveno governamental. A industrializao permitiria tambm aos pases em desenvolvimento escaparem do declnio histrico dos termos de intercmbio dos produtos primrios. Nem os mercados nem o sistema de preos seriam suficientes para orientar e promover os investimentos e a acumulao de capital. Para tanto, fazia-se necessria a interveno governamental, geralmente na forma de um plano de desenvolvimento que inclua medidas como proteo do mercado domstico, subsdios indstria, taxao da agricultura e forte participao estatal na economia.234 Essa perspectiva desempenhou papel de destaque no pensamento e na formulao da poltica econmica brasileira. Mesmo
234 Cf. Woo, Wing Thye. The Art of Economic Development. International Organization Volume 44 (3) 1990, pp. 405-410.
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Roberto Campos defendia a necessidade de promover a industrializao:

A assimilao popular do conceito de desenvolvimento econmico com o de industrializao merece, entretanto, meditao mais percuciente. Algum fundamento deve haver para essa identificao pertinaz e quase instintiva. Radica-se tal assimilao no fato real de que, na grande maioria dos casos, o processo de desenvolvimento econmico no pode ser levado a bom termo sem industrializao... No caso brasileiro, para ser especfico, parece claro que o desenvolvimento econmico deve ser associado a uma industrializao intensiva.235
A industrializao no poderia ser deixada simplesmente em mos do mercado: as caractersticas especiais dos pases subdesenvolvidos tornam o planejamento econmico e a interveno estatal mais prementes e importantes do que nos pases desenvolvidos.236 Com o tempo, essas teses e as polticas correspondentes foram sendo objeto de crticas cada vez mais contundentes, incluindo por parte das instituies financeiras internacionais, como o Banco Mundial e o FMI. Seja pela presso dos programas de ajuste estrutural, seja pelas limitaes intrnsecas de longo prazo para o crescimento e para a eficincia econmica da industrializao substitutiva de importaes, o fato que, nos anos 1980 e 1990, praticamente todos os pases em desenvolvimento adotaram polticas comerciais mais abertas e, por conseguinte, mais propcias ao aproveitamento de suas vantagens
235 Campos, Roberto. Observaes sobre a teoria do desenvolvimento econmico. in Digesto Econmico, So Paulo, 1953. Apud Bielschowsky, Ricardo, Pensamento Econmico Brasileiro, 2a edio. So Paulo: Ed. Contraponto, 1995, pp. 108-109. 236
Bielschowsky, op. cit., p. 110.
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ANLISE
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comparativas. Ainda possvel, no entanto, defender a tese da multifuncionalidade da indstria. O Secretrio-Geral da UNCTAD citou como exemplo, a esse respeito, a Zona Franca de Manaus, que propiciara a migrao para a cidade de Manaus de uma populao rural que exercia presso sobre a floresta amaznica. O Embaixador Ricupero conclua que a caracterizao apenas da agricultura como multifuncional constitui um grande teste da credibilidade da OMC.237 Quadro 4 Externalidades positivas atribudas agricultura e indstria
Fonte: Daz-Bonilla e Tin.
As semelhanas com a tese da multifuncionalidade da agricultura so bvias. Os pases principalmente desenvolvidos temem que a
237 Agriculture Major Test of WTO Credibility, says Ricupero. in Third World Network, 23/9/1999. <http://www.twnside.org.sg/title/ricu-cn.htm>.
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liberalizao da agricultura leve perda das externalidades atribudas ao setor. Existe tambm a caracterizao da produo agrcola domstica como necessria para assegurar a segurana alimentar e, por conseguinte, a independncia nacional. Como no caso da industrializao substitutiva de importaes (ISI), a agricultura substitutiva de importaes (ASI) tambm justificaria a interveno governamental em apoio produo privada fornecedora de externalidades. Da mesma forma que a ISI, no entanto, a ASI objeto de crticas em relao s premissas, s implicaes em termos de polticas e aos instrumentos utilizados. Alm das dvidas quanto eficincia das polticas de apoio agricultura para promover os fins declarados de aumento da oferta de externalidades e bens pblicos, a magnitude dos custos para as economias dos pases desenvolvidos e para os pases em desenvolvimento dos nveis de apoio nos pases membros da OCDE impem, no mnimo, a necessidade de uma reavaliao dos custos e benefcios dos instrumentos adotados. Existe, no entanto, um notvel desequilbrio entre o que a OMC permite que os pases em desenvolvimento faam em favor de sua indstria e o que os pases desenvolvidos podem fazer por sua agricultura. Os pases desenvolvidos mantiveram suficiente policy space para aplicar ampla gama de medidas de apoio a sua agricultura e dispem dos recursos para tanto. Em contraste, os pases em desenvolvimento enfrentam limites muito mais estritos para a promoo de suas indstrias. Independentemente do juzo que possa ser feito do ponto de vista econmico isto , se deve ser reduzida a margem de manobra dos pases desenvolvidos para protegerem sua agricultura, ou se deve ser ampliado o policy space dos pases em desenvolvimento , o fato que a disparidade constitui, efetivamente, uma forma de tratamento especial e diferenciado para pases desenvolvidos.
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Do ponto de vista dos efeitos sistmicos, ademais, podese argumentar que o custo da exceo agrcola para os pases desenvolvidos maior do que o custo que teria uma exceo industrial para os pases em desenvolvimento. Os custos em termos de ineficincia acarretados pelas polticas de ISI foram, essencialmente, arcados pelos prprios pases em desenvolvimento. Os pases desenvolvidos tambm arcam com custos decorrentes da proteo a seus setores agrcolas ineficientes. Os pases desenvolvidos so, no entanto, mais ricos, e a participao do setor agrcola em suas economias menor. mais fcil para eles, portanto, absorverem os custos da ineficincia de sua agricultura do que foi, para os pases em desenvolvimento, assimilar os custos associados ISI. No entanto, enquanto o setor industrial dos pases em desenvolvimento era relativamente pequeno em relao indstria mundial, a agricultura nos pases desenvolvidos representa uma frao maior da agricultura mundial.238 A expanso acima dos nveis que seriam determinados pelo mercado da agricultura nos pases desenvolvidos exerce, por conseguinte, um efeito proporcionalmente maior sobre a agricultura nos pases em desenvolvimento reduzindo o tamanho relativo de seus setores agrcolas e, presumivelmente, diminuindo os benefcios da multifuncionalidade nestes pases. Em ltima anlise, portanto, a resposta pergunta sobre o porqu de promover-se apenas a multifuncionalidade da agricultura, e no da indstria, na OMC, parece ser que porque os pases desenvolvidos ou pelo menos uma parcela suficientemente poderosa deles assim o desejam, e porque custa relativamente pouco subsidiar e proteger a agricultura em relao ao tamanho de suas economias.
238
Daz-Bonilla e Tin, op. cit., p. 26.
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3.4 CONCLUSO A anlise econmica permite lanar luz sobre alguns dos aspectos principais da discusso sobre multifuncionalidade e preocupaes no-comerciais. A existncia de produo conjunta, ou seja, situaes em que a produo de alimentos e fibras est associada a outros produtos, e estes produtos podem ser descritos como externalidades e bens pblicos, pode levar, em determinadas situaes, a excesso ou deficincia de oferta dessas externalidades/bens pblicos. Por conseguinte, a liberalizao completa dos mercados agrcolas poderia, efetivamente, acarretar perdas lquidas de bem-estar para os pases menos competitivos. possvel, assim, argumentar em favor da concesso de subsdios e de proteo. A anlise demonstra, no entanto, que se trata de casos especficos, e no de situaes generalizadas. Se no h produo conjunta, ou se o fornecimento dos outros produtos da agricultura pode ser feito a custo mais baixo por outros setores, no h conflito entre o objetivo de liberalizao do comrcio agrcola e a promoo dos objetivos nocomerciais. De fato, o considervel volume de anlises efetuado nos ltimos anos e notadamente o trabalho conduzido sob a gide da OCDE indica que no h uma presuno a favor de medidas restritivas ao comrcio para a promoo da multifuncionalidade. Ao contrrio, na grande maioria dos casos, as polticas atualmente empregadas para proteger a agricultura, assim como os instrumentos defendidos pelos proponentes da multifuncionalidade, (1) no so os mais adequados para atender aos objetivos declarados da multifuncionalidade, (2) no so os mais eficientes, ou (3) impem custos substanciais a outros setores domsticos ou externos. Com efeito, a concluso geral parece reforar a recomendao padro, tirada da teoria econmica, de que eventuais externalidades ou bens pblicos devem ser objeto de medidas direcionadas, especficas e desvinculadas da produo.
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Existem, ademais, notveis semelhanas conceituais entre a defesa da multifuncionalidade da agricultura e a defesa da industrializao substitutiva de importaes feita pelos pases em desenvolvimento. As regras da OMC concedem, no entanto, maior margem de manobra (policy space) para os pases desenvolvidos apoiarem sua agricultura do que para os pases em desenvolvimento apoiarem seu desenvolvimento industrial. Esse tratamento especial e diferenciado s avessas ainda mais difcil de se justificar quando se considera que o impacto sobre o mercado mundial das distores provocadas pelas polticas agrcolas dos pases desenvolvidos maior do que o impacto no comrcio que resultaria de medidas de apoio produo industrial nos pases em desenvolvimento.
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C A P T U L O IV
OS OBJETIVOS GATT
NO-COMERCIAIS SOB O E SOB A
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OS OBJETIVOS NO-COMERCIAIS SOB O GATT E SOB A OMC
O GATT e os Acordos da OMC so orientados por alguns princpios bsicos, como no-discriminao e liberalizao progressiva. Diversas excees so, no entanto, admitidas. Algumas delas so comerciais e.g., antidumping, que permite a aplicao de direitos adicionais, acima da tarifa consolidada na OMC, de forma discriminatria. Outras, no entanto, podem ser qualificadas como nocomerciais: os exemplos clssicos so os artigos XX e XXI do GATT. As propostas sobre multifuncionalidade e preocupaes nocomerciais invocam a necessidade de um tratamento excepcional para a agricultura no contexto do sistema de comrcio multilateral. A tese subjacente de que o sistema bsico da OMC em particular, sua nfase na liberalizao e na no-discriminao no permitiria atender s preocupaes no-comerciais. O quarto captulo buscar examinar esse argumento. Para tanto, proceder-se- ao exame de alguns dispositivos legais pertinentes e da jurisprudncia para determinar em que medida as regras da OMC permitem, ou no, acomodar objetivos no-econmicos. So particularmente relevantes o artigo III do GATT que estabelece a obrigao de no-discriminao no mercado domstico em funo da origem dos bens e o artigo XX, que trata de objetivos no-comerciais sob o ttulo de Excees gerais. Tanto o Artigo III como o Artigo XX j foram examinados por diversos painis do GATT
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e da OMC. Apesar da proibio de discriminao com base em processos e mtodos de produo (processes and production methods PPMs), dois acordos da OMC o Acordo de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias (SPS) e o Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio (TBT) tratam, ao menos em parte, das condies de produo e, nesse sentido, tm relevncia para a discusso das preocupaes no-comerciais, sobretudo no que se refere qualidade dos alimentos, que abrange questes como a composio dos alimentos e o sistema de produo utilizado. O Acordo sobre Agricultura, por sua vez, reconhece explicitamente as preocupaes no-comerciais, embora de maneira imprecisa e pouco operacional. O captulo permitir verificar qual o status quo na OMC em matria de preocupaes no-comerciais. Note-se, no entanto, que a jurisprudncia do GATT e da OMC ilustra amplamente a criatividade de que so capazes todos os pases na regulamentao do comrcio exterior. O Artigo III, por exemplo, j teve cada frase e muitos termos dissecada por um ou vrios painis. No possvel, assim, examinar em detalhe ou prever todas as interpretaes possveis dos artigos e acordos mencionados. O captulo limitar-se- a uma avaliao de carter genrico e a comentrios sobre os dispositivos mais obviamente pertinentes sob a perspectiva da multifuncionalidade e das preocupaes no-comerciais na rea agrcola. A lista de dispositivos examinados tampouco se pretende exaustiva. O objetivo principal do captulo ilustrar, e no delimitar, o espao existente para atender a objetivos no-comerciais na OMC. 4.1 O ARTIGO III
DO
GATT
O Artigo III um dos pilares, juntamente com o Artigo I, de um dos princpios fundamentais do GATT, o da no-discriminao. O Artigo I obriga concesso de tratamento no menos favorvel aos
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OS OBJETIVOS NO-COMERCIAIS SOB O GATT E SOB A OMC 163
produtos de um pas membro da OMC do que aquele concedido aos produtos provenientes de qualquer outro pas a clusula de nao mais favorecida. O Artigo III, por sua vez, veda a discriminao entre produtos nacionais e estrangeiros: uma vez pagos os direitos de importao, os produtos importados devem receber o mesmo tratamento denominado de tratamento nacional que os produtos domsticos similares em relao a quaisquer encargos, taxas ou regulamentos, administrativos ou outros. Um dos objetivos principais do Artigo III era evitar que a imposio de impostos ou regulamentos domsticos discriminatrios viesse a anular as concesses tarifrias consolidadas com base no Artigo II do GATT. A importncia e a sabedoria desse dispositivo foi confirmada pelo fato de que diversos pases estabeleceram, ao longo dos anos, regimes que estabeleciam impostos diferenciados em funo da origem entre os quais o Brasil, em um dos primeiros casos de soluo de controvrsias submetido ao GATT.239 O princpio fundamental do Artigo III est estabelecido no pargrafo 1, que estipula que impostos, taxas e regulamentos no devem ser aplicados aos produtos importados ou domsticos de forma a permitir proteo produo domstica. Esse critrio, que tem sido aplicado de maneira restritiva e consistente ao longo do tempo, oferece pouco conforto aos proponentes da multifuncionalidade e das preocupaes no-comerciais. Primeiro, porque o propsito destes justamente o de privilegiar a produo domstica; segundo, porque a jurisprudncia em relao ao Artigo III rejeita a alegao de objetivos no-comerciais como justificativa para o tratamento discriminatrio. J em 1952, o relatrio do painel sobre Special Import Taxes Instituted by Greece considerava que os impostos gregos would be subject to the provisions of Article III whatever might have been the
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GATT. Brazilian Internal Taxes. BISD 2S, 4S.
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underlying intent of the Greek Government in imposing the tax.240 Mais recentemente, o rgo de Apelao, nos casos Japan Alcoholic Beverages II241 e EC Bananas III242, rejeitou o teste dos objetivos e efeitos (aims-and-effects test) para fins de determinao da compatibilidade ou no de uma medida com o Artigo III: Members of the WTO are free to pursue their own domestic goals through internal taxation or regulation so long as they do not do so in a way that violates Article III or any of the other commitments they have made in the WTO Agreement. O critrio para determinao de violao do Artigo III, por sua vez, simples: If the imported and domestic products are like products, and if the taxes applied to the imported products are in excess of those applied to the domestic like products, then the measure is inconsistent with Article III:2, first sentence.243 A ocorrncia de discriminao ou no, porm, nem sempre evidente. Impostos e regulamentos internos rotineiramente discriminam entre categorias de produtos por exemplo, com faixas distintas de imposto sobre o valor adicionado (IVA) ou com requisitos sanitrios ou de licenciamento diferentes. Esse tratamento no necessariamente discriminatrio no sentido do Artigo III: nada impede um pas de taxar de forma diferenciada livros e bebidas alcolicas. A questo podese colocar, no entanto, entre produtos dentro de uma mesma categoria carros de luxo e carros populares, ou vodka e usque, ou tomates comuns e orgnicos. Por esse motivo, a questo da similaridade um dos problemas mais recorrentes em disputas no GATT e na OMC.
240 241 242
WTO. GATT Analytical Index, Updated 6th Edition, p. 127. WTO, Geneva, 1995. WTO. WT/DS11/AB/R. Japan Taxes on Alcoholic Beverages, 4/10/1996.
WTO. WT/DS27/AB/R. European Communities Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas (EC Bananas-III), 9/9/1997. WTO. Analytical Index: Guide to GATT Law and Practice. GATT 1994 Article III, pargrafos 98, 101 e 102. <http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/ analytic_index_e/gatt1994_e.htm#articleIII>.
243
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SIMILARIDADE A expresso produto similar (like product) utilizada em nove artigos do GATT244 aparentemente, com significados diferentes em cada artigo. Segundo o rgo de Apelao, a extenso desse significado must be determined by the particular provision in which the term like is encountered as well as by the context and circumstances that prevail in any given case to which the provisions may apply.245 Em relao ao Artigo III, a jurisprudncia tem favorecido um critrio restritivo de similaridade.246 Ao mesmo tempo, considera-se que o Artigo III tambm aplicvel ao conjunto mais amplo de produtos diretamente competitivos ou substituveis (directly competitive or substitutable products). A distino fica mais clara no pargrafo 2 do Artigo III: a primeira frase probe a imposio de taxas ou encargos diferenciados para produtos similares; a segunda, diferenciao de impostos com o objetivo de proteger a indstria domstica.247 A definio de produtos diretamente competitivos ou substituveis no contexto do Artigo III relativamente ampla. No caso Korea Alcoholic Beverages, o rgo de Apelao endossou a concluso do painel de que products are competitive or substitutable when they are interchangeable or if they offer, as the Panel noted, alternative ways of satisfying a particular need or taste. 248 Para esses produtos, de acordo com o objetivo e o propsito do Artigo III do GATT, deve ser mantida a igualdade de condies de concorrncia.249
244 Artigo I (NMF), Artigo III (Tratamento Nacional), Artigo IV (Antidumping e Direitos Compensatrios), Artigo VII (Valorao Aduaneira), Artigo IX (Marcas de Origem), Artigos XI e XIII ((Restries quantitativas), Artigo XVI (Subsdios) e Artigo XIX (Salvaguardas). 245 246 247 248 249
WTO. WT/DS11/AB/R. Japan Alcoholic Beverages II), 4/10/1996, p. 21. Ibid.., p. 20. Ibid.., p. 25. WTO. WT/DS75/AB/R. Korea Taxes on Alcoholic Beverages, 18/1/1999, pargrafo 115. Ibid.., pargrafo 127.
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O pargrafo 4 do Artigo III que estabelece que as leis, regulamentos e requisitos aplicveis aos produtos importados no sero menos favorveis do que aqueles aplicveis aos produtos domsticos refere-se apenas a produtos similares, o que poderia dar a entender que seu alcance menos amplo do que o do Artigo III:2. O rgo de Apelao, no entanto, tem considerado que a abrangncia, em termos de produtos, dos dois pargrafos o mesma ainda que as obrigaes sejam distintas.250 Os critrios bsicos para determinao de similaridade no contexto do Artigo III remontam ao GATT. Em 1970, o Grupo de Trabalho sobre Ajustes de Impostos na Fronteira sugeriu alguns critrios para a determinao, caso a caso, da similaridade: os usos finais dos produtos em um determinado mercado; os gostos e hbitos dos consumidores, que podem variar de pas a pas; as propriedades, natureza e qualidade do produto.251 Esses critrios foram endossados pelo rgo de Apelao.252 Os critrios acima no incluem a diferenciao em termos do processo e mtodos de produo (PPMs), o que implicaria uma distino entre produtos com caractersticas fsicas semelhantes e com os mesmos usos finais. Caso fosse possvel determinar a existncia de diferentes preferncias dos consumidores, poder-se-ia,
250
O rgo de Apelao chegou a essa concluso de forma algo tortuosa: Nor do we wish to decide if the scope of like products in Article III:4 is co-extensive with the combined scope of like and directly competitive or substitutable products in Article III:2. However, we recognize that the relationship between these two provisions is importantIt would be incongruous if, due to a significant difference in the product scope of these two provisions, Members were prevented from using one form of regulation for instance, fiscal to protect domestic production of certain products, but were able to use another form of regulation for instance, non-fiscal to achieve those ends. This would frustrate a consistent application of the general principle in Article III:1. WT/DS135/AB/R, EC Measures Affecting Asbestos and Asbestoscontaining Products (EC-Asbestos). GATT. Working Party on Border Tax Adjustments (L/3464), BISD 18S, p. 97. EC-Asbestos, pargrafos 84-100; Japan Alcoholic Beverages II, pg. 20-21.
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presumivelmente, alegar que no se trata de produtos similares. Nessa hiptese, a discriminao estaria justificada. O problema, no entanto, consiste em determinar se as preferncias dos consumidores independem da existncia das medidas discriminatrias ou se se trata de uma restrio que cria a sua prpria justificativa:
If we were to accept that a WTO Member can create consumer expectations and thereafter find justification for the trade-restrictive measure which created those consumer expectations, we would be endorsing the permissibility of self-justifying regulatory trade barriers. Indeed, the danger is that Members, by shaping consumer expectations through regulatory intervention in the market, would be able to justify thereafter the legitimacy of the very same regulatory intervention on the basis of the governmentally created consumer expectations. 253
Como se pode observar, a interpretao corrente dos termos produto similar produtos diretamente competitivos ou substituveis no contexto do Artigo III no favorece as preocupaes no-comerciais que dependem de distino com base no mtodo de produo ou em determinadas caractersticas fsicas invisveis, como aquelas relacionadas qualidade dos alimentos ou ao bem-estar animal. 4.2 O ARTIGO XX
DO
GATT
O Artigo XX o principal dispositivo do GATT em relao a objetivos no-econmicos. Sua relevncia em relao a diversos
253 WTO. WT/DS231/R. European Communities Trade Description of Sardines, 29/ 5/2002, pargrafo 7.127.
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objetivos mencionados no contexto da discusso sobre preocupaes no-comerciais e multifuncionalidade imediata: meio ambiente e qualidade dos alimentos so provavelmente os exemplos mais bvios. Na medida tambm em que o Artigo XX busca a difcil conciliao entre os objetivos gerais do GATT e os objetivos no-econmicos dos Membros ou, em outros termos, entre o direito a invocar uma exceo por um Membro e os direitos substantivos dos outros Membros ,254 pode constituir uma referncia tanto em termos das possibilidades como das implicaes associadas incorporao das preferncias no-comerciais ao conjunto de direitos e obrigaes previstos nos acordos da OMC. importante notar, nesse contexto, que a jurisprudncia do rgo de Apelao admitiu que o Artigo XX pode chegar a justificar medidas que condicionem o acesso ao mercado domstico para um determinado produto adoo, pelo exportador, de determinadas polticas:
... [C]onditioning access to a Members domestic market on whether exporting Members comply with, or adopt, a policy or policies unilaterally prescribed by the importing Member may, to some degree, be a common aspect of measures falling within the scope of one or another of the exceptions (a) to (j) of Article XX. Paragraphs (a) to (j) comprise measures that are recognized as exceptions to substantive obligations established in the GATT 1994, because the domestic policies embodied in such measures have been recognized as important and legitimate in character. It is not necessary to assume that requiring from exporting countries compliance with, or adoption of, certain
254 WTO. WT/DS58/AB/R. United States Import Prohibition of Shrimp and Certain Shrimp Products (US Shrimp), 12/10/1998, pargrafo 156.
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policies (although covered in principle by one or another of the exceptions) prescribed by the importing country, renders a measure a priori incapable of justification under Article XX. Such an interpretation renders most, if not all, of the specific exceptions of Article XX inutile, a result abhorrent to the principles of interpretation we are bound to apply.255
O chapeau do Artigo XX estabelece que, sujeito ao requisito de que as medidas em questo no sero aplicadas de forma que constituam uma discriminao arbitrria ou injustificada entre pases onde prevalecem as mesmas condies, ou uma restrio disfarada ao comrcio internacional, nada no GATT deve ser entendido como uma restrio adoo ou implementao de uma srie de medidas listadas a seguir. Entre essas medidas, incluem-se aquelas (1) necessrias proteo da moral pblica, (2) necessrias proteo da sade humana, animal ou vegetal, (3) relativas conservao de recursos naturais renovveis, se tais medidas forem adotadas conjuntamente com restries ao consumo ou produo domsticos. A justificativa de uma medida sob o Artigo XX deve atender a um teste em duas etapas: primeiro, enquadramento na lista de excees pargrafos (a) a (j) do Artigo XX ; segundo, atendimento dos requisitos previstos no chapeau, isto , no constituir uma discriminao arbitrria ou injustificada, nem uma restrio disfarada ao comrcio internacional.256 Essa ordem relevante, pois a avaliao do carter discriminatrio ou restritivo da medida depender do pargrafo invocado: os pargrafos (a), (b) e (d) admitem apenas medidas
255 256
Ibid., pargrafo 121.
O teste em duas etapas (two-tier test) foi estabelecido pelo rgo de Apelao no caso WT/DS2/AB/R, United States Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (US-Gasoline), 29/4/1996, p. 20 e a seqncia foi enfatizada no caso USShrimp, pargrafo 119.
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necessrias; o pargrafo (g), medidas relacionadas conservao; o pargrafo (j), medidas essenciais para a aquisio ou distribuio de produtos escassos. Ao condicionar a avaliao da conformidade de uma medida ao tipo de exceo invocada, o rgo de Apelao reiterou a jurisprudncia que considera que a lista de excees do Artigo XX exaustiva.257 Ainda assim, o nus de demonstrar que uma poltica se inclui em uma das excees menor do que o de justificar sua boa f nos termos do chapeau.258 Alm disso, em um caso notvel, o rgo de Apelao decidiu interpretar o Artigo XX de forma evolutiva, ao considerar que a adio da referncia a desenvolvimento sustentvel no prembulo do Acordo de Marraqueche como relevante para sua interpretao do Artigo XX:
We note once more that this language demonstrates a recognition by WTO negotiators that optimal use of the worlds resources should be made in accordance with the objective of sustainable development. As this preambular language reflects the intentions of negotiators of the WTO Agreement, we believe it must add colour, texture and shading to our interpretation of the agreements annexed to the WTO Agreement, in this case, the GATT 1994. We have already observed that Article XX(g) of the GATT 1994 is appropriately read with the perspective embodied in the above preamble. 259
257
Mavroidis, Petros. Like Products: Some Thoughts at the Positive and Normative Level. in Cottier, T.; Mavroidis, P. (ed.). Regulatory Barriers and the Principle of NonDiscrimination in World Trade Law.. Ann Arbor: The University of Michigan Press, 2000, pp. 129-131. WTO. WT/DS2/AB/R . US Gasoline, p. 22. WTO. WT/DS58/AB/R . US Shrimp, pargrafo 153.
258 259
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We also note that since this preambular language was negotiated, certain other developments have occurred which help to elucidate the objectives of WTO Members with respect to the relationship between trade and the environment. The most significant, in our view, was the Decision of Ministers at Marrakesh to establish a permanent Committee on Trade and Environment.260
A controvertida deciso261 do rgo de Apelao gerou um precedente interessante sob a perspectiva da multifuncionalidade. Poderia, por exemplo, o rgo de Apelao interpretar que medidas para proteo do bem-estar animal estariam cobertas pela letra (b) do Artigo XX? Poderia a proteo do consumidor ser considerada como parte da noo mais ampla de proteo da sade humana? Provavelmente a resposta seria negativa nos dois casos, mas o fiel da balana poderia ser deslocado por alteraes feitas em outros textos legais da OMC, que poderiam ento vir a ser usados na interpretao do Artigo XX. 4.3 O ACORDO SOBRE MEDIDAS SANITRIAS E FITOSSANITRIAS A preocupao com a segurana e a qualidade dos produtos de origem animal e vegetal importados no depende da multifuncionalidade da agricultura. Tambm no apropriado considerla como uma preocupao no-comercial, uma vez que se trata, de certa forma, de assegurar que o valor das importaes no ser anulado por prejuzos potenciais sade. Por outro lado, a qualidade
260 261
Ibid.., pargrafo 154.
Cf. Marceau, Gabrielle. A Call for Coherence in International Law Praises for the Prohibition Against Clinical Isolation in WTO Dispute Settlement. in Journal of World Trade Law (33) nr. 5, October 1999, p. 120.
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dos alimentos importados e a preocupao com o meio ambiente tm sido ressaltadas com freqncia como atributos da agricultura multifuncional. til, portanto, recordar nesse contexto o Acordo sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias (SPS) da OMC, que pode ser entendido como um esforo para regulamentar o Artigo XX (b) do GATT. O Acordo estipula as regras bsicas a serem seguidas para o estabelecimento de padres de qualidade dos alimentos e em matria de sade animal e vegetal. O Acordo SPS busca assegurar simultaneamente (1) a possibilidade de adoo dos padres que cada pas julgar mais adequados e (2) que esses padres no sero utilizados como pretexto para proteger os produtores domsticos. H uma vasta gama de medidas sanitrias e fitossanitrias aplicadas aos produtos importados, como a exigncia de provenincia de reas livres de molstias e pragas, inspeo de estabelecimentos de produo, testes de carregamentos importados, procedimentos de tratamento ou de processamento de produtos agrcolas, estabelecimento de nveis mximos de resduos de pesticidas, aditivos ou resduos. Embora os mesmos requisitos devam aplicar-se, em princpio, produo domstica, na prtica as exigncias impostas aos produtos importados podem ir alm do necessrio e serem utilizadas para proteger os produtores domsticos da concorrncia externa. Com a reduo de tarifas e subsdios agricultura, aumenta a tentao de recorrer a restries baseadas em regulamentos sanitrios e fitossanitrios, que oferecem a vantagem adicional da complexidade tcnica e de um certo grau de subjetividade, o que dificulta sua contestao. Por outro lado, no h como exigir que os pases abram mo do direito de tomarem as medidas que estimarem necessrias proteo da sade. A busca desse difcil equilbrio explicitada no Artigo 2 do Acordo SPS, que reitera o direito adoo de medidas sanitrias e fitossanitrias necessrias proteo da sade humana, animal e vegetal,
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mas estabelece alguns parmetros para o exerccio desse direito: (1) as medidas devem ser aplicadas apenas na extenso necessria para proteger a sade humana, animal e vegetal; (2) devem ser baseadas em princpios cientficos; (3) devem ser baseadas em provas cientficas (a no ser no caso de medidas temporrias de precauo); (4) no devem discriminar de forma arbitrria ou injustificada entre pases onde condies idnticas ou similares prevalecem. Esse equilbrio entre objetivos nem sempre congruentes foi explicitado pelo rgo de Apelao no caso EC Hormones: 262
The requirements of a risk assessment under Article 5.1, as well as of sufficient evidence under Article 2.2, are essential for the maintenance of the delicate and carefully negotiated balance in the SPS Agreement between the shared, but sometimes competing, interests of promoting international trade and of protecting the life and health of human beings.
O direito imposio das medidas que cada Governo considerar mais apropriadas qualificado pelo convite harmonizao de medidas sanitrias e fitossanitrias contido no Acordo, implcito na referncia a padres, diretrizes e recomendaes internacionais. No existe uma obrigao de adoo de normas internacionais263 mas, no caso de as normas nacionais serem mais restritivas ao comrcio, o pas em questo pode ser chamado a fornecer a justificativa cientfica para
262 WTO. WT/DS26/AB/R. EC Measures Concerning Meat and Meat Products (EC Hormones), 16/1/1998, pargrafo 177. 263
O Artigo 3.3 do Acordo SPS admite que os Membros adotem um nvel mais elevado de proteo (1) se houver justificativa cientfica ou (2) como conseqncia do nvel de proteo que o Membro julgar adequado. O direito de cada Membro de determinar o nvel de proteo que julgar adequado foi confirmado pelo rgo de Apelao nos casos EC Hormones e WT/DS18/AB/R, Austrlia Measures Affecting Importation of Salmon (Australia Salmon), 20/10/1998.
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a manuteno de requisitos mais rigorosos. Segundo o rgo de Apelao, o objetivo da harmonizao das medidas sanitrias e fitossanitrias justamente evitar sua utilizao para a discriminao arbitrria ou injustificada entre Membros ou como uma restrio disfarada ao comrcio internacional.264 Por fim, o Acordo tambm estimula a adoo das alternativas de proteo menos restritivas do comrcio. Se o pas demonstrar que suas medidas asseguram o mesmo nvel de proteo, elas devero ser consideradas equivalentes. Nesse caso, no entanto, o nus da prova cabe ao pas que alega que o mesmo nvel de proteo pode ser obtido com outras medidas. Os pases em desenvolvimento queixam-se de que o Acordo SPS no facilita suas exportaes, deixando-os merc de padres excessivamente rigorosos estabelecidos pelos pases desenvolvidos. Inversamente, no entanto, a necessidade de justificativa cientfica para a imposio de restries tambm pode ser considerada como uma intromisso excessiva na liberdade dos pases de estabelecerem o padro de proteo que considerarem o mais adequado, que pode ser uma funo de consideraes de outra ordem, inclusive cultural. De fato, o Acordo SPS parece ser uma soluo intermediria entre a alternativa mais liberal que consistiria na aplicao pura e simples do princpio da no-discriminao entre produtos domsticos e importados e a alternativa mais restritiva, que decorreria da inexistncia de limitaes autonomia regulatria.265 Na prtica, essa busca do juste milieu no pode prescindir de uma avaliao de proporcionalidade dos regulamentos. Esse enfoque corresponde, de resto, interpretao que tem sido dada no plano da
264 265
EC - Hormones, pargrafo 177.
Heiskanen, Veijo. The Regulatory Philosophy of International Trade Law. in Journal of World Trade Law, Vol. 38, No. 1. pp. 16-20.
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legislao e da jurisprudncia domsticas. A proporcionalidade considerada como um princpio jurdico na Unio Europia. No contexto comunitrio, a proporcionalidade consiste em indagar se os meios so proporcionais aos fins, ou, em outros termos, se os custos no so excessivos em relao aos benefcios. Uma definio mais ampla de proporcionalidade desenvolvida no contexto legal europeu contempla trs testes: (1) um teste de racionalidade meios-fins; (2) alternativamente, um teste dos efeitos comerciais, que devem ser os menos restritivos possveis; e (3) proporcionalidade stricto sensu, que trata tanto da relao entre os objetivos e os meios (objetivos mais ambiciosos requerem medidas mais amplas) como da contribuio do regulamento para alcanar seu objetivo declarado.266 Nos EUA, a jurisprudncia em relao dormant Commerce Clause (DCC) que determina que regulamentos que afetem negativamente o comrcio interestadual esto sujeitas a escrutnio constitucional distingue entre medidas que discriminam diretamente ou em seus efeitos prticos contra o comrcio interestadual e aquelas que afetam o comrcio interestadual incidentalmente. Estas ltimas so tratadas, de maneira geral, de forma mais leniente pelos tribunais norte-americanos, que tendem a ser mais deferentes nestes casos em relao autonomia regulatria dos estados.267 O princpio da proporcionalidade tem sido confirmado pelo rgo de Apelao. Em um caso em que a Coria do Sul justificava a aplicao de medidas menos favorveis carne importada como necessrias evitar fraudes Artigo XX(d) do GATT , o rgo de
266
Marceau, Gabrielle; Trachtman, Joel P. The Technical Barriers to Trade Agreement, the Sanitary and Phytosanitary Measures Agreement, and the General Agreement on Tariffs and Trade. in Journal of World Trade 36 (5), 2002, p. 825.
267
Howse, Robert. Managing the Interface between International Trade Law and the Regulatory State: What Lessons Should (and Should Not) Be Drawn from the Jurisprudence of the United States Dormant Commerce Clause. in Cottier, T.; Mavroidis, P. (ed.), op. cit., pp. 139-160.
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Apelao definiu um requisito de equilbrio entre pelo menos trs variveis: a importncia do objetivo de poltica visado pelo regulamento, a contribuio do regulamento para alcanar aqueles objetivos e seu impacto sobre o comrcio:
The more vital or important those common interests and values are, the easier it would be to accept as necessary a measure designed as an enforcement instrument268 [t]he greater the contribution, the more easily a measure might be considered to be necessary [a] measure with a relatively slight impact upon imported products might more easily be considered as necessary than a measure with intense or broader restrictive effects.269 In sum, determination of whether a measure, which is not indispensable, may nevertheless be necessary within the contemplation of Article XX(d), involves in every case a process of weighing and balancing a series of factors which prominently include the contribution made by the compliance measure to the enforcement of the law or regulation at issue, the importance of the common interests or values protected by that law or regulation, and the accompanying impact of the law or regulation on imports or exports.270
Em outras palavras, no se trata apenas de um teste de necessidade dos regulamentos, mas de equilbrio e, em ltima anlise, de proporcionalidade. O rgo de Apelao no se furta, ademais,
268
WTO. WT/DS161/AB/R. Korea Measures Affecting Imports of Fresh, Chilled and Frozen Beef (Korea Beef), 11/12/2000, pargrafo 162. WTO. WT/DS161/AB/R. Korea Beef, pargrafo 163. Ibid.., pargrafo 164.
269 270
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de arbitrar valores regulatrios e comerciais, num enfoque que tambm parece aplicvel aos Acordos SPS e TBT.271 4.4 O ACORDO SOBRE BARREIRAS TCNICAS AO COMRCIO O Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio (TBT) negociado na Rodada Uruguai sucedeu e desenvolveu o Acordo do mesmo nome negociado na Rodada Tquio que, como os demais cdigos negociados naquela Rodada, era plurilateral, ou seja, aplicvel apenas aos signatrios. O Acordo TBT busca assegurar que normas e regulamentos tcnicos, assim como procedimentos de certificao e avaliaes de conformidade no criem obstculos desnecessrios ao comrcio. Para tanto, estabelece a obrigao de no-discriminao (NMF e tratamento nacional). Alm disso, de forma semelhante ao Acordo SPS, determina que os Membros no elaborem, adotem ou apliquem regulamentos tcnicos que tenham por objetivo ou efeito criar obstculos desnecessrios ao comrcio internacional. Para tanto, os regulamentos tcnicos no restringiro o comrcio alm do necessrio para alcanar um objetivo legtimo, tendo-se em conta os riscos que criaria no alcan-lo.272 O Acordo exemplifica como objetivos legtimos a segurana nacional, a proteo da sade ou da segurana humanas, da vida ou da sade animal ou vegetal, ou do meio ambiente. A avaliao dos riscos, por sua vez, deve levar em conta as informaes cientficas e tcnicas disponveis, a tecnologia de elaborao conexa ou os usos finais a que se destinem os produtos. O esprito do Acordo TBT, portanto, semelhante ao do Acordo SPS: os pases podem adotar as medidas que considerarem necessrias para sua prpria proteo, desde que o faam (1) de maneira no
271 272
Marceau, Gabrielle; Trachtman, Joel P., op. cit., p. 852. Artigo 2.2 do Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio.
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discriminatria, (2) com base em anlises cientficas e tcnicas apropriadas e (3) que no criem obstculos desnecessrios ao comrcio. Na medida do possvel, os pases devem adotar padres internacionais.273 A relevncia do Acordo TBT para o setor agrcola ilustrada pelo fato de que um tero (32%) das preocupaes comerciais especficas suscitadas no Comit de Barreiras Tcnicas entre 1995 e 2001 referiam-se a produtos agrcolas e alimentares. Parcela ainda maior 62% das disputas em relao a dispositivos do Acordo TBT levadas ao mecanismo de soluo de controvrsias da OMC tratava de produtos agrcolas e alimentares. Alm disso, das 538 notificaes de regulamentos tcnicos (95% desse total) e procedimentos de avaliao de conformidade (os 5% restantes) notificados ao Comit de Barreiras Tcnicas em 2001, 152 correspondentes a cerca de 28% referiam-se a produtos agrcolas e alimentares, embora o comrcio desses produtos represente apenas 9% do comrcio mundial de bens. Quase a metade dessas notificaes mencionava rotulagem e informao do consumidor, ou a preveno de prticas enganosas e a proteo do consumidor. Segurana e sade dos consumidores foram mencionadas como justificativa em um quinto das notificaes.274 Em que medida esses regulamentos tcnicos e procedimentos de avaliao de conformidade efetivamente atendem aos requisitos do Artigo 2.2 do Acordo TBT uma questo a ser verificada caso a caso. Se, para proteger os consumidores contra riscos remotos sade de um medicamento ou alimento, um pas estabelecer, por meio de um regulamento tcnico, a obrigatoriedade de uma advertncia de que o produto extremamente perigoso, a medida pode ser mais restritiva
273 274
Artigo 2.4 do Acordo TBT.
OECD. The Impact of Regulations on Agro-Food Trade: The Technical Barriers to Trade (TBT) and Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS) Agreements. Paris: OECD, 2003, pp. 17-24.
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ao comrcio do que necessrio para atingir seu objetivo (um alerta mais preciso em relao aos riscos efetivos, por exemplo, seria menos restritivo).275 Pode ser difcil, no entanto, estabelecer critrios objetivos, especialmente em casos em que a evidncia cientfica em relao a riscos potenciais ainda no esteja disponvel ou seja difcil de obter. Do ponto de vista da discusso sobre multifuncionalidade e preocupaes no-comerciais, interessa observar que regulamentos e normas tcnicas podem estabelecer requisitos tanto em relao a embalagem, rotulagem e de marcao, incluindo terminologia e smbolos, como em relao a processos e mtodos de produo (PPMs). Esses dois aspectos rotulagem e PPMs so importantes em razo da nfase atribuda por alguns a questes como a rotulagem ecolgica e identificao de produtos fabricados de acordo com determinados processos. No existe consenso quanto aplicabilidade do Acordo TBT rotulagem ecolgica. Essas divergncias de fato sobrepem-se discusso sobre PPMs, uma vez que a maioria dos esquemas de rotulagem ecolgica se baseia na anlise de ciclo de vida dos produtos (life-cycle analysis LCA) e, por conseguinte, se estende ao impacto ambiental da fase de produo. As dvidas quanto aplicabilidade do Acordo TBT a PPMs giram em torno das definies de regulamentos e normas tcnicas,276 que falam de produtos ou processos e mtodos de produo relacionados. O termo relacionados interpretado por alguns como excluindo os PPMs no-incorporados, ou seja, aqueles que no alteram as caractersticas finais do produto. O uso de pesticidas no algodo, por exemplo, seria considerado como um PPM incorporado se o produto final contiver resduos, e no-incorporado
275
CUTS Centre for International Trade, Economics and Development. Dealing with Protectionist Standard Setting: Effectiveness of WTO Agreement on SPS and TBT. Jaipur: CUTS, 2003, p. 7. Anexo 1 do Acordo SPS.
276
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se o produto final no tiver resduos. Para os que consideram que os PPMs no so cobertos pelo Acordo TBT, a rotulagem ecolgica no seria compatvel nem incompatvel com aquele Acordo: estaria simplesmente excluda de sua abrangncia. 277 O argumento principal daqueles que consideram que a rotulagem ecolgica baseada na anlise de ciclo de vida incompatvel com o TBT baseia-se na noo de similaridade. A compatibilizao da cobertura dos PPMs no-incorporados com o princpio de nodiscriminao requereria uma interpretao do conceito de produto similar substancialmente diferente daquela que prevalece em relao ao GATT e a outros acordos da OMC. O raciocnio que, se a OMC no admite diferenciao baseada em critrios de produo que no afetem as caractersticas dos produtos, a rotulagem ecolgica com base na anlise de ciclo de vida dos produtos seria incompatvel com o Acordo TBT. Uma vantagem conceitual desse ponto de vista que a distino entre produtos e processos e mtodos de produo deferente em relao territorialidade da regulamentao: a produo ocorre no pas exportador e razovel que esteja sujeita jurisdio regulatria deste.278 Do ponto de vista econmico, tambm faz sentido permitir que cada pas defina seus padres ambientais de acordo com seu nvel de desenvolvimento. Por outro lado, essa interpretao de no-aplicabilidade do Acordo TBT poderia levar proliferao de regulamentos sobre PPMs no incorporados e esquemas de rotulagem ecolgica pouco transparentes e que no teriam de adequar-se aos requisitos previstos
277 Motaal, Doaa Abdel. The Agreement on Technical Barriers to Trade, the Committee on Trade and Environment, and Eco-labelling. in Sampson, Gary; Chambers, W. Bradnee (ed.). Trade, Environment and the Millennium. Tokyo: The United Nations University, 1999, p. 228. 278
Marceau, Gabrielle; Trachtman, Joel P., op. cit., p. 858.
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no Acordo TBT para evitar a utilizao de regulamentos e normas tcnicas com finalidades protecionistas, como notificao, harmonizao e conformidade com padres internacionais. Esses regulamentos poderiam, naturalmente, ser questionados, mas nada impediria que se tentasse justific-los com base no Artigo XX do GATT.279 A aplicabilidade do Acordo TBT a questes de rotulagem ecolgica e de PPMs permanece, por conseguinte, em aberto. O tema vem sendo discutido h vrios anos, tanto no Comit TBT como no Comit de Comrcio e Meio Ambiente da OMC, sem que tenha sido possvel chegar a um consenso. 4.5 O ACORDO SOBRE AGRICULTURA Para os que consideram que as preocupaes no-comerciais justificam a proteo pura e simples da produo domstica, todos os dispositivos do Acordo sobre Agricultura podem ser considerados como necessrios para atender a preocupaes no-comerciais: a caixa amarela, a salvaguarda especial do Artigo 5, os subsdios exportao. Embora esse argumento seja utilizado com alguma freqncia,280 ele falacioso, uma vez que sua validade depende da aceitao da prpria premissa (petitio principii): as preocupaes no-comerciais precisam de medidas de proteo e distoro do comrcio; logo, as medidas protecionistas existentes so justificadas pelo necessidade de promover as preocupaes no-comerciais. O enfoque adotado nesse captulo parte de uma premissa distinta. A OMC no deve julgar os mritos intrnsecos das polticas
279 280
Id. ibid., p. 861.
Em um artigo sobre a salvaguarda especial, por exemplo, o autor, ao afirmar que the SSG in the Agreement on Agriculture is that reflecting the non-trade concern of the agricultural sector [sic], no sentiu a necessidade de justificar nem de explicar seu julgamento. Mah, Jai S.. Reflections on the Special Safeguard Provision in the Agreement on Agriculture of the WTO. in Journal of World Trade, 33(5): 197-204, 1999, p. 200.
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adotadas pelos pases membros;281 o que ela faz restringir as polticas agrcolas e comerciais com base nos instrumentos utilizados para implementar aquelas polticas. Implcita nessa premissa est a tese de que os nveis excepcionalmente elevados de proteo e de subsdios que distorcem o comrcio permitidos pelas regras atuais so uma herana do passado, que dever ser corrigida com a continuao do processo de reforma agrcola, com vistas ao estabelecimento de um sistema eqitativo e voltado para o mercado. Presume-se, por conseguinte, que os subsdios exportao continuaro a ser reduzidos e, eventualmente, eliminados; que os subsdios que distorcem o comrcio sero limitados; que as restries ao acesso a mercados tambm sero diminudas. Ainda assim, o Acordo sobre Agricultura criou, de fato, uma situao especial para a agricultura na OMC. Alm da continuidade dos subsdios exportao e de condies de acesso notavelmente mais restritivas do que para produtos industriais (tarifas elevadas, salvaguardas especiais e quotas tarifrias), o AsA estabeleceu um conjunto de regras especficas para os subsdios domsticos, mais permissivas do que as aplicveis aos bens industriais. Essas regras oferecem alguma margem de manobra para o atendimento das preocupaes no-comerciais insuficiente, suficiente ou excessiva, dependendo da perspectiva. Os subsdios domsticos agricultura dividem-se em trs categorias ou caixas: verde (subsdios no-distorcivos, permitidos e isentos de compromissos de reduo), azul (subsdios distorcivos, permitidos sob determinadas condies e isentos de compromissos de
281
Existe, no entanto, um julgamento implcito na lista de excees do Artigo XX, assim como na lista de critrios especficos listados no Anexo 2 do Acordo sobre Agricultura. A questo que se coloca a da convenincia de ampliar as listas do Artigo XX e do Anexo 2 do AsA para permitir qualquer tipo de objetivo regulatrio. Cf. Mavroidis, Petros, op. cit., p. 129.
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reduo) e amarela (permitidos dentro dos limites consolidados e sujeitos a compromissos de reduo). Durante o perodo de implementao do Acordo isto , at 2004 , os subsdios de caixa verde e de caixa azul foram considerados como no-acionveis, ou seja, estiveram protegidos de investigaes de subsdios em funo do Artigo 13 do AsA, conhecido como clusula de paz, que estabelecia a obrigao de moderao (due restraint) em relao a soluo de controvrsias. Com a expirao da clusula de paz, aqueles subsdios passam a ser acionveis o que, na prtica, pode limitar significativamente as condies para sua utilizao.282 O principal critrio estabelecido no prembulo do Anexo 2 do AsA (caixa verde) de que as medidas adotadas com base naquele Anexo devem ter efeitos nulos ou, no mximo, minimamente distorcivos sobre o comrcio e, para tanto, devem ser financiadas por recursos governamentais (e no por transferncias dos consumidores) e no devem ter efeito de suporte de preos. Alm disso, devem conformarse a critrios especficos para cada tipo de medida. Trata-se, por conseguinte, de um enfoque em duas etapas, que recorda o do Artigo XX do GATT: uma medida pode ser classificada provisoriamente como de caixa verde com base nos critrios especficos do Anexo 2; em seguida, deve passar o teste dos efeitos nulos ou, no mximo, minimamente distorcivos sobre o comrcio. O Anexo 2 lista uma srie de polticas de apoio permitidas: 1) servios governamentais gerais: pesquisa, extenso, inspeo e controles sanitrios e fitossanitrios, infra-estrutura, inclusive relacionada a programas ambientais; 2) manuteno de estoques pblicos de alimentos para segurana alimentar;
282
O impacto depender, em boa medida, da interpretao a ser dada pelo rgo de Apelao no caso dos subsdios domsticos concedidos ao algodo norte-americano e contestados pelo Brasil (WT/DS267 Subsidies on Upland Cotton).
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3) ajuda alimentar domstica; 4) pagamentos diretos desvinculados (decoupled), incluindo suporte de renda desvinculado da produo; 5) participao financeira governamental em esquemas de garantia de sustentao da renda dos produtores e em seguros contra quebras de safras; 6) pagamentos compensatrios por desastres naturais; 7) assistncia para realocao de produtores agrcolas em outros setores; 8) pagamentos feitos para a retirada de recursos produtivos da agricultura (terra, animais); 9) subsdios ao investimento para compensar desvantagens estruturais; 10) pagamentos com base em programas ambientais; 11) pagamentos com base em programas de assistncia aos produtores em regies desfavorecidas. Ademais dos subsdios de caixa verde permitidos pelo Anexo 2, o Artigo 6 do AsA exclui do clculo do AMS trs tipos de subsdios domsticos: (1) certos tipos de subsdios utilizados por pases em desenvolvimento para estimular a produo agrcola; (2) subsdios definidos como de minimis; e (3) certos tipos de pagamentos diretos concedidos no contexto de programas de limitao da produo agrcola (estes ltimos so denominados de caixa azul). Os subsdios permitidos para pases em desenvolvimento pelo Artigo 6.2, por sua vez, tambm abrangem subsdios para o desenvolvimento agrcola e rural, subsdios para investimentos disponveis de maneira geral para a agricultura, subsdios a insumos agrcolas para agricultores de baixa renda e subsdios para encorajar a substituio de cultivos ilcitos. Subsdios distorcivos so permitidos at o limite definido como de minimis pelo Artigo 6.4 do AsA (cinco por cento do valor bruto da produo para pases desenvolvidos e dez
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por cento do valor bruto da produo para pases em desenvolvimento). Por ltimo, como resultado do Acordo de Blair House, entre os EUA e a CE, tambm foram permitidos e isentos de compromissos de reduo pagamentos diretos feitos sob programas de limitao de produo, o que corresponde definio dos deficiency payments norte-americanos e de certos pagamentos estabelecidos na reforma da PAC de 1992. Na realidade, praticamente nenhum subsdio completamente desprovido de efeitos sobre o comrcio, e provvel que a maioria dos subsdios contemplados no Anexo 2 do AsA tambm tenha efeitos distorcivos. A caracterizao de um subsdio com base no Anexo 2 estabelece, no entanto, uma presuno de respeitabilidade e constitui, de fato, uma concesso a consideraes econmicas, sociais e ambientais. Da mesma forma, a existncia de um critrio de minimis generoso em comparao com o admitido para bens industriais,283 assim como as demais categorias de subsdios distorcivos previstos no Artigo 6, conferem agricultura uma margem de manobra que inexiste na rea industrial. Os subsdios para desenvolvimento rural e agrcola tambm vo significativamente alm do que permitido para desenvolvimento industrial. razovel afirmar, por conseguinte, que os dispositivos referentes a subsdios domsticos do Acordo sobre Agricultura do expresso concreta referncia a preocupaes nocomerciais contida no prembulo do Acordo. 4.6 CONCLUSO Este captulo analisou alguns dos principais dispositivos do GATT e da OMC relevantes para a discusso sobre preocupaes
283
O Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatrias define como de minimis subsdios inferiores a 1 por cento ad valorem (artigo 11.8).
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no-comerciais e multifuncionalidade: os artigos III e XX do GATT, o Acordo sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias, o Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio e o Acordo sobre Agricultura. O Artigo III do GATT, que trata da no-discriminao entre bens nacionais e importados similares no mercado domstico, tem sido interpretado de maneira que no permite a diferenciao entre produtos com caractersticas fsicas semelhantes e com os mesmos usos finais. Por conseguinte, no oferece margem para a proteo da produo domstica em funo de mtodos de produo (como condies de criao dos animais) ou do teor de determinadas substncias como lcool, ou substncias geneticamente modificadas que no alteram significativamente as condies de utilizao final do produto. O artigo XX o principal dispositivo do GATT 1947 que trata de objetivos no-comerciais. Os objetivos ou preocupaes nocomerciais so, por conseguinte, previstos no GATT, mas tratados como excees. O princpio geral em relao a excees no GATT e na OMC de que (1) o nus da prova de quem invoca a exceo e (2) a interpretao restritiva. O artigo XX admite uma lista de excees relevante para os proponentes das preocupaes no-comerciais na agricultura, mas a lista exaustiva. A justificativa de uma medida sob o Artigo XX deve atender a um teste em duas etapas: primeiro, enquadramento na lista de excees pargrafos (a) a (j) do Artigo XX ; segundo, atendimento dos requisitos previstos no chapeau, isto , no constituir uma discriminao arbitrria ou injustificada nem uma restrio disfarada ao comrcio internacional. A jurisprudncia do rgo de Apelao admitiu que o Artigo XX pode chegar a justificar, sob determinadas condies, medidas que condicionem o acesso ao mercado domstico para um determinado produto adoo, pelo exportador, de determinadas polticas. O fato de que polticas com fins legtimos podem ter efeitos sobre o comrcio, os quais devem ser minimizados, levou, na Rodada
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Tquio, negociao de um cdigo plurilateral sobre barreiras tcnicas. Na Rodada Uruguai, o cdigo de barreiras tcnicas deu origem a dois instrumentos: o Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio (TBT) e o Acordo sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias (SPS). Os dois acordos tm uma filosofia semelhante: os pases podem adotar as medidas que considerarem necessrias para alcanar objetivos legtimos, desde que o faam (1) de maneira no discriminatria, (2) com base em anlises cientficas e tcnicas apropriadas e (3) que no criem obstculos desnecessrios ao comrcio. Na medida do possvel, os pases devem adotar padres internacionais. Os acordos TBT e SPS, ao contrrio do Artigo XX do GATT, no contm listas exaustivas e, em princpio, aplicam-se a diversas preocupaes no-comerciais, como aquelas que se referem proteo da sade ou da segurana humanas, da vida ou da sade animal ou vegetal, do meio ambiente, ou a informao do consumidor. Os Acordos TBT e SPS buscam o equilbrio entre, de um lado, o direito dos pases a estabelecerem os regulamentos que julgarem mais adequados s prprias condies e, de outro, a necessidade de evitar que se criem obstculos desnecessrios ao comrcio. Os dois acordos refletem o princpio da proporcionalidade, ou seja, da relao entre a importncia dos objetivos e o grau de restrio imposta. Esse equilbrio , no entanto, subjetivo e evolutivo. Por conseguinte, no surpreende que questes importantes como a rotulagem ambiental ainda no tenham sido resolvidas de forma satisfatria. O Acordo sobre Agricultura estabeleceu um conjunto de regras e disciplinas detalhadas para agricultura, pela primeira vez desde a criao do GATT em 1947. Ainda existem, no entanto, diferenas substanciais de tratamento entre produtos agrcolas e industriais. O AsA ainda permite a concesso de subsdios exportao e apenas esboou o incio da liberalizao do acesso a mercados. O Acordo sobre Agricultura tambm bastante leniente em relao concesso
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de subsdios agricultura em comparao com as disciplinas previstas no Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatrias para produtos industriais. Com o fim da clusula de paz, os subsdios de caixa verde e de caixa azul do Acordo sobre Agricultura passam a ser acionveis sob a Parte III do Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatrias (SMC). Pode-se alegar que, com isso, diminui o espao para atender s preocupaes no-comerciais. Por outro lado, assim como as polticas regulatrias devem evitar criar restries desnecessrias ou disfaradas ao comrcio, razovel que tambm os subsdios agrcolas estejam submetidos a critrios restritivos. Ademais, subsdios que efetivamente distoram nula ou minimamente o comrcio em princpio no causaro os efeitos desfavorveis sobre outros membros previstos no Artigo 5 do Acordo SMC.
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CAPTULO V
IDENTIFICAO E ANLISE DAS PRINCIPAIS PREOCUPAES NO-COMERCIAIS
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IDENTIFICAO E ANLISE DAS PRINCIPAIS PREOCUPAES NO-COMERCIAIS
Como se viu anteriormente, preocupaes no-comerciais foi um dentre muitos conceitos anlogos ou relacionados utilizados durante a Rodada Uruguai, como objetivos no-comerciais, preocupaes no-econmicas, objetivos no-econmicos. O termo foi consagrado, em detrimento das alternativas, ao ser incorporado no Acordo sobre Agricultura, mas sem ser objeto de uma definio.284 De maneira geral, as preocupaes no-comerciais parecem corresponder quilo que a literatura econmica denomina de objetivos no-econmicos. Pigou285 denominava como objetivos noeconmicos aqueles que no podem ser objeto de mensurao em termos monetrios. Essa definio particularmente atrativa para aqueles que buscam relacionar as preocupaes no-comerciais a valores espirituais e culturais, em oposio a uma suposta fixao em valores materiais dos que defendem a liberalizao do comrcio agrcola. Parte do problema, no entanto, reside justamente em determinar se as preocupaes no-comerciais constituem objetivos no284
O Artigo 1 do Acordo sobre Agricultura trata exclusivamente de definies, incluindo de termos como produto agrcola bsico.
285
Pigou, Arthur C.. The Economics of Welfare. 4th ed. London, Macmillan and Co., 1932.
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econmicos no sentido pigouviano, ou seja, se efetivamente impossvel atribuir-lhes um valor econmico. Segundo L. Alan Winters, as dificuldades analticas no so motivo suficiente para caracterizar objetivos como no-econmicos: desde que possam ser medidos e analisados em termos monetrios, ainda que de forma rudimentar, os objetivos so econmicos. Alm disso, o fato de demandarem recursos escassos que poderiam ser utilizados para outros fins tambm os caracteriza como econmicos, na medida em que se efetua uma valorao monetria implcita daqueles objetivos. 286 Para Bhagwati, objetivos no-econmicos so condies restritivas da funo-objetivo que define o bem-estar social como uma funo do fluxo corrente de bens e servios.287 De acordo com essa definio, a prpria caracterizao de um objetivo como noeconmico secundria: distribuio de renda, nvel de produo em determinadas indstrias consideradas estratgicas, etc. podem ser considerados como objetivos no-econmicos. Essa definio no limitada pela ocorrncia de externalidades pode, por conseguinte, abranger preocupaes no-comerciais como segurana alimentar, nvel de emprego rural ou bem-estar animal. Mesmo essa definio ampla no seria suficiente, no entanto, para abranger algumas preocupaes no-comerciais aventadas mais recentemente, como indicaes geogrficas ou rotulagem, que no restringiriam necessariamente o fluxo de comrcio. O fato de que no parece possvel nem desejvel especificar a priori todas as preocupaes no-comerciais pode dar margem a novos usos do conceito, o que, por sua vez, gera incerteza. Nesse caso, o conceito est sendo utilizado para designar temas j cobertos por acordos da
286 287
Winters, L. Alan, op. cit..
Bhagwati, Jagdish. The Theory and Practice of Commercial Policy: Departures from Unified Exchange Rates. Special Papers in International Economics No. 8. Princeton: Princeton University Press, 1968, p. 8.
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IDENTIFICAO E ANLISE
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PRINCIPAIS PREOCUPAES ... 193
OMC, os quais possivelmente seriam mais bem caracterizados como preocupaes comerciais propriamente ditas. O quinto captulo proceder a um exame individualizado de algumas das preocupaes no-comerciais citadas mais freqentemente. A anlise buscar ilustrar a relao entre as preocupaes no-comerciais em tela e os princpios e regras da OMC, a partir da argumentao dos proponentes. O objetivo identificar algumas das questes conceituais relevantes para a compreenso da relao entre preocupaes no-comerciais e negociaes agrcolas. importante ter presente, no entanto, os limites de generalizaes conceituais. Na prtica, questes como a poluio ou a segurana alimentar podem requerer solues distintas em funo de circunstncias locais, temporais ou econmicas. 5.1 MEIO AMBIENTE A relao entre a agricultura e o meio ambiente uma das mais importantes preocupaes no-comerciais sob a perspectiva dos pases desenvolvidos288 e, crescentemente, dos pases em desenvolvimento. A atividade agrcola tem efeitos positivos e negativos sobre o meio ambiente. Como efeitos negativos, pode-se mencionar a degradao do ar (emisso de amnia, de gases de efeito estufa e de partculas slidas), da gua (contaminao de guas superficiais e subterrneas por nitratos, fosfatos, pesticidas, resduos orgnicos, consumo excessivo de gua pela irrigao), do solo (eroso, desertificao, compactao, salinizao, acidificao, concentrao de metais pesados, mineralizao de matria orgnica), os quais, por sua vez, tem implicaes diretas e indiretas sobre a paisagem e a biodiversidade.
Solagral. La multifonctionnalit de lagriculture dans les futures ngociations commerciales de lOMC. Paris: Ministre de lAgriculture et de la Pche, Septembre 1999, p. 64 et seq.
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Os proponentes da multifuncionalidade destacam, no entanto, os efeitos positivos: controle da eroso dos solos, manejo hdrico em regies montanhosas, absoro de CO2 e at mesmo a conservao da biodiversidade. Em relao a esta ltima, a Noruega, por exemplo, defende a tese de que a agricultura uma ameaa biodiversidade em pases megadiversos como o Brasil, ao passo que contribui para a conservao da biodiversidade em pases como a Noruega, onde muitas espcies dependeriam da preservao de habitats agrcolas. A concluso que a relocalizao da produo como resultado da liberalizao teria um impacto negativo sobre a biodiversidade tanto nos pases que subsidiam nos quais a rea cultivada tenderia a diminuir como nos que no subsidiam nos quais a rea cultivada tenderia a aumentar.289 A posio norueguesa reflete um vis compreensvel em suas premissas e em suas concluses. No caso do Brasil, por exemplo, a noo de que a expanso da produo estaria diretamente ligada expanso da rea o que, por sua vez, dependeria de desmatamento no encontra sustentao nos dados. Entre 1970 e 1995, a produo agrcola brasileira aumentou 144%, para um incremento na utilizao de insumos de apenas 37%. A diferena explicada pelo crescimento de 79% na produtividade total dos fatores (PTF). Ademais, a participao dos insumos no aumento da produo foi significativa apenas na dcada de 70: no perodo mais recente, todo o crescimento da produo agrcola pode ser atribudo ao aumento na PTF.290 Alm disso, a relocalizao da agricultura dos pases desenvolvidos para pases em desenvolvimento teria um efeito positivo sobre a renda dos dois grupos de pases, o que liberaria recursos para atividades voltadas
289
WTO. WT/CTE/W/100. Environmental effects of trade liberalization in the agricultural sector Submission by Norway, 8/1/1999.
Gasques, Jos G.; Conceio, Jnia C. P. R. Transformaes Estruturais da Agricultura e Produtividade dos Fatores. Braslia: IPEA, novembro de 2000 (Texto para Discusso n 768).
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para a conservao da biodiversidade. A tese de que preos remunerativos estimulam o desmatamento nos pases em desenvolvimento tampouco se sustenta: nos anos 70, a expanso da produo europia de acar, por exemplo, estimulou a migrao do Nordeste para a Amaznia e, por conseguinte, o desmatamento. Por fim, a relao positiva entre nvel de produo agrcola e biodiversidade em determinados pases pode ser apenas parcialmente vlida: possvel que a limpeza de terrenos e a introduo de espcies animais e vegetais domesticadas aumente a diversidade dos habitats, mas a correlao pode-se inverter a partir de determinados nveis de produo.291 Maurcio alegou que a plantao de cana-de-acar permite a absoro lquida de CO2, diminuindo, assim, o efeito estufa.292 Essa afirmao parece, no entanto, depender de algumas hipteses questionveis em relao ao ciclo do carbono na atmosfera, em particular a escolha de um horizonte de tempo limitado.293 Um argumento mais plausvel parece ser efetivamente o da utilidade da agricultura para o controle da eroso e manejo hdrico, sobretudo em regies montanhosas. O suporte vinculado produo seria, no entanto, ineficiente, dada a baixa produtividade da terra. A tese de que a produo agrcola subsidiada benfica para o meio ambiente parece, no mnimo, simplista. Ao contrrio, a subestimao dos efeitos ambientais negativos dos subsdios dificulta a formulao de polticas ambientais eficazes. As falhas de poltica tendem a criar interesses institucionais e polticos que se opem s reformas que beneficiariam o meio ambiente. Em outros termos, a eliminao de
291 OECD. Multifunctionality: Towards an Analytical Framework (COM/AGR/APM/ TD/WP(2000)3/FINAL), p. 36. 292 293
WTO. AIE/51, Mauritius, 10/3/1999.
O carbono absorvido da atmosfera pela cana-de-acar retorna atmosfera, seja por meio da queima dos resduos (por combusto ou por decomposio orgnica), seja pelo consumo de acar ou de lcool. A absoro lquida de carbono requer o estabelecimento e preservao de novas plantaes perenes, como florestas.
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subsdios danosos ao meio ambiente pode ser uma condio essencial para encontrar solues estruturais para os principais problemas ambientais.294 Outra questo que merece ser analisada o argumento de que subsdios e/ou restries s importaes so necessrios para no distorcer a concorrncia em virtude da imposio de normas ambientais mais estritas nos pases desenvolvidos. a tese conhecida como race to the bottom: na ausncia de harmonizao de padres, a liberalizao levaria a uma espiral descendente de normas ambientais em funo do esforo dos pases para aumentarem sua competitividade. Os estudos realizados at hoje no so conclusivos em relao ocorrncia dessa degradao de padres em funo da liberalizao comercial.295 Alm disso, no h justificativa econmica para a harmonizao de padres ambientais ou, inversamente, para a imposio de restries ao comrcio na ausncia de harmonizao. A diversidade de padres reflete diferentes funes de utilidade, que so to legtimas no plano ambiental quanto as opes de cada pas em relao a nmero de horas trabalhadas ou a gastos em sade pblica que tambm afetam custos e, por conseguinte, geram diferenciais de competitividade.296 O fato que o potencial de utilizao de pretextos ambientais para a proteo da produo domstica e para a concesso de apoio que distorce o comrcio significativo. A formulao de polticas e
Van Beers, Cees; van den Bergh, Jeroen. Perseverance of perverse subsidies and their imapct on trade and environment. in Ecological Economics 36 (2001), pp. 475486.
295 294
Cole, Matthew A. Examining the Environmental Case Against Free Trade. in Journal of World Trade 33(5):183-196, 1999.
Bhagwati, Jagdish and Srinivasan, T.N. Trade and the Environment: Does Environmental Diversity Detract from the Case for Free Trade? in Bhagwati, J.; Hudec R. (ed.). Fair Trade and Harmonisation: Prerequisites for Free Trade? Cambridge: The MIT Press, 1996. p. 159 et seq.
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programas ambientais d-se em um contexto poltico que favorece a captura por interesses setoriais. A Poltica Agrcola Comum um exemplo das dificuldades tcnicas e polticas para direcionar o apoio de forma que beneficie o meio ambiente e minimize as distores. Em dezembro de 2000, o Tribunal de Contas das Comunidades Europias publicou um relatrio sobre a integrao dos objetivos ambientais na PAC a partir da reforma de 1992.297 Os resultados ficaram muito aqum dos objetivos:
A reduo dos preos institucionais das lavouras tinha, entre outros objetivos, o objetivo ambiental de reduzir o incentivo intensificao da produo que os preos elevados representam. Contudo, as ajudas concedidas por hectare, que compensam os agricultores pelas perdas de rendimento causadas pela reduo dos preos, a desvalorizao de algumas moedas nacionais contra o ecu e os preos elevados praticados no mercado mundial nos anos que se seguiram reforma foram fatores que obstaram desejada reduo dos incentivos adoo de mtodos de produo mais intensivos. No setor da pecuria, a reforma introduziu um prmio por animal ligado aos limites da densidade pecuria da explorao, mas o objetivo de extensificao da produo no foi atingido. Os agricultores candidataram-se s ajudas para o nmero de animais elegveis, mas continuaram a manter na explorao todos os animais que queriam. Por outro lado, a queda do preo dos alimentos para animais, na seqncia da queda do preo dos cereais, incentivou a pecuria intensiva, em regime de estabulao permanente. As reformas tambm no resolveram os problemas
297
Tribunal de Contas da Unio Europia. Relatrio Especial n 14/2000 sobre a integrao dos objectivos ambientais na PAC, acompanhado pelas respostas da Comisso. Jornal Oficial das Comunidades Europias 2000/C 353/01, 8/12/2000.
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graves da poluio causada por nitratos, provocados por uma eliminao deficiente dos resduos, que se registram em regies onde se pratica uma suinocultura e uma avicultura intensivas. As medidas de acompanhamento das alteraes das [Organizaes Comuns de Mercado] introduzidas pela reforma de 1992 da PAC eram as seguintes: uma medida agroambiental destinada a compensar os agricultores que adotassem tcnicas de produo incuas para o ambiente, mas mais dispendiosas, e uma medida florestal destinada a compensar os agricultores pelas despesas relevantes e pelas perdas de rendimento agrcola incorridas devido ao plantio de rvores nas suas propriedades. Estas medidas integraram na PAC objetivos ambientais explcitos, quais sejam, reduzir os efeitos poluentes da agricultura, incentivar a prtica de uma agricultura extensiva, mais benfica para o ambiente, contribuir para uma gesto do espao rural compatvel com o equilbrio ambiental e combater o efeito estufa. Porm, nem a Comunidade, nem os Estados-Membros alocaram os fundos comunitrios em conformidade com as prioridades ambientais pr-estabelecidas... A eficcia de alguns programas afetada por uma concepo deficiente dos mesmos. Em alguns casos, os nveis mdios das ajudas so demasiado baixos para incentivar os agricultores a adotarem tcnicas de produo incuas para o ambiente; em outros casos, devido ao fato de os nveis mdios das ajudas se basearem nos custos mdios que o cumprimento dos requisitos do programa acarreta para os agricultores, estes receberam nveis mdios de ajudas significativamente superiores aos custos efetivos em que incorreram. As ajudas s deveriam ser concedidas quando os agricultores se comprometessem a adotar prticas agrcolas mais exigentes do que as que so estipuladas na diretiva nitratos e nos cdigos de boas prticas. O fato de os Estados-Membros
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no terem aplicado integralmente a diretiva nitratos e a inexistncia de cdigos de boas prticas agrcolas adequados em grande parte das regies agrcolas da Europa criam o risco de que possa surgir uma incompatibilidade alargada, a nvel local, entre as medidas agroambientais e o princpio do poluidorpagador estipulado no Tratado CE, ou seja, o contribuinte europeu est a suportar alguns custos que na realidade deveriam ser imputados aos agricultores.298 De fato, o efeito dos prprios pagamentos desvinculados sobre o meio ambiente e sobre a produo parece no corresponder aos critrios da caixa verde. O montante destes pagamentos acaba sendo incorporado ao capital das unidades produtivas, que podem produzir a preos que cubram apenas os custos variveis.299
Essa avaliao das polticas comunitrias demonstra que as regras atuais da OMC permitem a concesso de subsdios para programas ambientais de uma forma que, se h um vis, favorvel ao meio ambiente ou, melhor dizendo, autonomia para a fixao de polticas ambientais e desfavorvel ao comrcio. Alm disso, o fato que tambm permitida, sob determinadas condies, a imposio de restries ao comrcio em virtude da existncia de externalidades ambientais desde que se trate de externalidades de consumo, e no de produo. Externalidades de consumo decorreriam, por exemplo, do consumo de alimentos com resduos de substncias prejudiciais sade. O Artigo XX do GATT, o Acordo SPS e o Acordo TBT permitem a imposio de uma restrio se os mtodos e processos de produo afetam as caractersticas do produto final e se essas
298 299
Ibid., pp. 2-3.
Abramovay, Ricardo. Subsdios e multifuncionalidade na poltica agrcola europia. in Economia Rural, vol. 40, n 2:235-264, abr/jun 2002.
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caractersticas conflitam com objetivos como a proteo da sade humana, animal ou vegetal. Qualquer restrio dever, no entanto, ser aplicada de forma universal, no-discriminatria e ser justificada com base em critrios cientficos. O que a OMC no permite so restries com base em externalidades na produo. Essa uma das crticas mais freqentemente dirigidas pelos ambientalistas OMC. Na realidade, no entanto, no existe justificativa econmica para que um pas imponha determinados PPMs a outros pases. Alm disso, o risco de utilizao com finalidades protecionistas desse tipo de medida considervel.300 Isto no significa que no haja nada a fazer para aprimorar a coerncia entre os objetivos de liberalizao comercial e de proteo do meio ambiente. O que ainda no foi demonstrado, no entanto, que a agricultura requeira regras especiais, que vo alm do que j existe na caixa verde (pargrafo 12 do Anexo 2 do AsA). A tese de que a harmonizao de padres uma condio necessria para o comrcio justo, por exemplo, aplicar-se-ia de forma idntica a produtos agrcolas e industriais. Qualquer deciso sobre a relao entre comrcio e meio ambiente na OMC sobre rotulagem ambiental, por exemplo, dever, por conseguinte, ser aplicada uniformemente a todos os bens, e no apenas aos produtos agrcolas. 5.2 PAISAGEM E MODO DE VIDA RURAL A noo de paisagem rural utilizada com conotaes variveis. A mais imediata refere-se ao cenrio rural, que poderia ser denominado de meio ambiente rural. Em outros casos, a paisagem associada s atividades econmicas e sociais tradicionais no-urbanas (modo de vida rural) e a sua distribuio no territrio, o que, por sua
300
Cole, Matthew, op. cit., p. 192.
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vez, remete s questes de desenvolvimento rural. Nesta seo, o foco ser no valor visual e recreativo do meio rural. As paisagens agrcolas consistem em uma combinao de aspectos naturais e artificiais. Os aspectos naturais abrangem as caractersticas fsicas da superfcie (topografia, afloramentos rochosos, lagos, rios), da vegetao e do clima. Os aspectos artificiais incluem a distribuio espacial de terras arveis, pastagens e florestas plantadas em relao terra inculta, as construes rurais, terraceamento de encostas, abrigos, cercas, bebedouros, estbulos, silos. As paisagens agrcolas normalmente esto interligadas com paisagens no-agrcolas, como ecossistemas naturais, cidades e construes histricas. Em alguns pases, vilarejos so considerados como parte da paisagem rural. O valor esttico da paisagem depende de uma combinao de elementos geomtricos (reas, linhas e pontos) e cores. As diferentes combinaes desses elementos do margem a impresses visuais e estticas subjetivas, isto , com significados diferentes para cada observador. Este elemento de percepo tambm contribui para dificultar a definio, classificao e valorao de paisagens. Ademais, embora a agricultura possa contribuir para aumentar a diversidade da paisagem em comparao com reas naturais, esse aumento na diversidade pode no ser percebido como positivo por todos. O que constitui uma melhoria na paisagem rural depende em certa medida, por conseguinte, de valores culturais e de preferncias e percepes dos consumidores.301 Paisagem um servio que apresenta as caractersticas de noexcluso e no-rivalidade que definem uma externalidade. O fato de que essas caractersticas se apresentam com grau relativamente alto de pureza, no entanto, tambm dificulta a estimativa de seu valor.
301 OECD. Multifunctionality: Towards an Analytical Framework (COM/AGR/APM/ TD/WP(2000)3/FINAL), p. 41.
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Existem diversos mtodos para valorar economicamente bens e servios para os quais no existem mercados. Alguns desses mtodos freqentemente utilizados no contexto de anlises ambientais tambm podem ser utilizados para estimar o valor recreativo das paisagens rurais. O objetivo estimar a disposio para pagar (willingness-to-pay WTP) dos consumidores, algo que, no mercado, se reflete diretamente nas decises de compra de bens e servios. No caso de externalidades, utilizam-se mtodos indiretos, como perguntar s pessoas quanto elas estariam dispostas a pagar por uma determinada melhoria no ambiente ou na paisagem (mtodo da valorao condicional contingent valuation), os gastos com viagens para locais de turismo (mtodo dos custos de viagem travel costs), ou ainda mercados substitutos (surrogate markets), que buscam isolar fatores como a qualidade do meio ambiente nos preos de mercados como o imobilirio ou o do turismo.302 As dificuldades conceituais e prticas so, no entanto, considerveis. Mesmo em casos especficos, os resultados podem variar significativamente em funo da especificao do modelo e da quantidade de dados disponveis.303 A tese de que a paisagem e o modo de vida rural so produtos conjuntos da produo agrcola parece difcil de generalizar e de transformar em critrios para polticas comerciais. Os subsdios podem afetar simultaneamente a preservao da paisagem, a poluio das guas e do solo e a renda dos produtores. A forma da curva de transformao ser uma funo de produo
302
Uma descrio de diversos mtodos de valorao econmica do meio ambiente feita em Georgiou, Stavros; Whittington, Dale, Pearce, David and Moran, Dominic. Economic Values and the Environment in the Developing World. Cheltenham: UNEP, 1997.
303
Cf. Fleischer, Aliza; Tsur, Yacov. Measuring the recreational value of agricultural landscape. in European Review of Agricultural Economics Vol. 27 (3) 2000, pp. 385398. Os autores utilizam um mtodo baseado em custos de viagens para estimar o valor da paisagem agrcola em duas reas em Israel. As dificuldades para transformar as concluses do estudo em recomendaes de poltica so bvias.
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com pelo menos trs variveis, cuja relao pode no ser constante nem linear. O efeito sobre a renda dos produtores, por exemplo, pode ser direto; o aumento da poluio, mais do que proporcional; a preservao da paisagem, menos do que proporcional. Grfico 1- Produo conjunta de externalidades
Fonte: Ford Runge. 304
E representa a curva de transformao entre os produtos paisagem e poluio, mas pode tambm representar a renda dos agricultores. A taxa marginal de transformao dada, a cada nvel X de subsdios, pela tangente curva X no ponto de interseco desta com a curva E. Os proponentes da multifuncionalidade alegam que as paisagens rurais europias so o resultado de sculos de evoluo.305 Na verdade, no entanto, a paisagem agrcola europia atual o resultado, mais do que nada, de quatro dcadas de Poltica Agrcola Comum. A preservao da paisagem atual um pretexto, portanto, para a
304
Ford Runge, C. A conceptual Framework for Agricultural Trade and the Environment: Beyond the Green Box. in Journal of World Trade 33(6):47-68, 1999, p. 61. WTO. AIE/40, 28/9/1998.
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continuidade de polticas semelhantes s atuais, que tantas distores geraram para o comrcio internacional de produtos agrcolas. Os benefcios da preservao da paisagem podem guardar relao com o fato de haver produo agrcola em um determinado territrio, mas o vnculo com o volume de produo , no mximo, tnue. possvel, por conseguinte, alcanar os mesmos objetivos de forma mais eficiente e com menos distores com o recurso a outros instrumentos de poltica, como pagamentos diretos por melhorias ambientais e paisagsticas, zoneamento agrcola e urbano, pagamentos compensatrios por direitos de converso da terra para usos no-agrcolas.306 O que parece claro que o apoio preservao de paisagens requer uma vinculao com o territrio, e no com o volume de produo ou de comrcio. As ltimas reformas da Poltica Agrcola Comum parecem ir nessa direo, ao promoverem a territorializao em contraposio ao carter setorial das polticas pblicas. O problema, no entanto, que o oramento da Unio Europia continua a direcionar a maior parte dos recursos para algumas regies, alguns produtos e uma minoria de agricultores. preocupante tambm o fato de que a Comisso Europia continua a anunciar o melhor dos dois mundos: por um lado, a valorizao das funes territoriais, sociais e culturais da agricultura, o povoamento do espao rural, o desenvolvimento local; por outro, o reforo da capacidade produtiva e a ampliao do quinho europeu no que os tcnicos de Bruxelas julgam ser a expanso provvel do mercado mundial.307 5.3 BEM-ESTAR ANIMAL A preocupao com as condies de bem-estar dos animais na agropecuria no nova. Embora ainda no sensibilize a opinio
306 307
USDA, Economic Research Service, op. cit., p. 16. Abramovay, Ricardo, op. cit.
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pblica na mesma medida em que a situao de algumas espcies de animais selvagens como ursos panda, golfinhos, elefantes e baleias , as condies de produo dos animais de granja vm adquirindo destaque crescente graas ao ativismo das organizaes defensoras dos animais, sobretudo nos pases europeus. O fato de a preocupao com o bem-estar animal estar intimamente correlacionada com o nvel de renda no suficiente para minimizar a importncia desse movimento. Alm de sua dimenso tica, a questo tambm est, em alguns casos, relacionada qualidade dos alimentos, uma vez que situaes de stress podem refletir-se nas caractersticas do produto final. A nfase dos ativistas nos aspectos ticos, mas no se pode descartar que, em alguns pases, o foco se volte para a qualidade dos alimentos na busca por apoio mais amplo na opinio pblica.308 O estabelecimento de padres mnimos de bem-estar animal com base em regulamentos pode implicar elevao de custos. Dada a impossibilidade de exigir que os produtos importados sejam produzidos de acordo com os mesmos padres, a melhoria dos padres de bemestar animal pode alterar as condies de competitividade em detrimento dos produtores domsticos. O principal exemplo utilizado o da produo de ovos, objeto de um documento de anlise e divulgao elaborado pela Real Sociedade para a Preveno da Crueldade contra os Animais do Reino Unido (RSPCA).309 O documento compara a situao na CE que adotou, em 1999, legislao que prev a eliminao gradual da criao em gaiolas em
308
Uma pesquisa de opinio em 1998 concluiu que o bem-estar animal era o fator mais importante para os consumidores de ovos no Reino Unido, ao passo que a qualidade dos ovos era o fator mais importante para os consumidores na Itlia, na Espanha e na Alemanha. Citado em RPSCA, Hard boiled reality: animal welfare friendly egg production in a global market. <http://www.rspca.org.uk>. Acesso em 9/2/2004. Ibid..
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granjas de postura at 2012 com os EUA onde no h padres mnimos de bem-estar para as aves e com a Sua onde as gaiolas foram proibidas. De acordo com o documento, a substituio das gaiolas atuais por gaiolas mais espaosas ou por criao em galpes aumentar o custo de produo em at 20 por cento (15 centavos de dlar americano por dzia de ovos) at 2012. Esses custos no podero ser repassados aos consumidores, em razo da inexistncia de diferenas qualitativas entre os ovos produzidos em gaiolas e os demais. Isto poderia resultar na substituio de cerca de 15 por cento da produo europia, possivelmente mais, por ovos importados de pases com padres menos exigentes. A Sua mencionada como exemplo em virtude de seus padres mais avanados e dos subsdios concedidos aos avicultores. Com vistas a evitar a deteriorao da competitividade, os defensores dos direitos animais alegam que o ideal seria a proibio de ovos e derivados produzidos por aves confinadas em gaiolas. Dada a dificuldade para implementar medida to extrema, prope-se um conjunto de medidas que iria do estabelecimento de padres internacionais de bem-estar animal a pagamentos diretos aos produtores para compensar custos adicionais, medidas na fronteira (tarifas diferenciadas em funo dos mtodos de produo) e rotulagem. As propostas sobre bem-estar animal partem da premissa de que a harmonizao de padres uma condio necessria para o comrcio justo. Apesar de seu apelo filosfico e poltico, no entanto, a idia de que a diversidade de condies domsticas de alguma forma diminui as vantagens decorrentes do comrcio no encontra justificativa. Assim como as diferenas climticas aumentam, ao invs de diminuirem os benefcios do comrcio, diferenas de regulamentos domsticos tambm podem ser vistas como um fator gerador de vantagens comparativas. Os benefcios do comrcio decorrem de diferenas de preos relativos, no importando a causa da diferena. Esse , no
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entanto, o fundamento tico do argumento do comrcio justo: vantagens comparativas que resultem de diferentes padres de exigncias ambientais ou de diferenas salariais, por exemplo, no seriam verdadeiras vantagens comparativas. Do ponto de vista estritamente econmico, a origem da vantagem comparativa irrelevante. Na prtica, no entanto, so feitas concesses nos casos de valores considerados superiores. No limite, o trabalho escravo poderia ser uma fonte de vantagem comparativa, mas no haveria dificuldade em proibir importaes de produtos fabricados com esse insumo.310 A no ser em casos extremos como esse, no entanto, a justificativa para a harmonizao fraca. Em ltima instncia, a defesa da harmonizao equivale a questionar a legitimidade das diferenas entre pases. Com exceo de alguns poucos valores efetivamente universais, muito difcil traar a linha do que deve, ou no, ser submetido a harmonizao.311 A tese da harmonizao das normas sobre bem-estar animal no se justifica, por conseguinte, do ponto de vista comercial. A concesso de subsdios para compensar custos adicionais pela implementao de determinados padres ainda apresenta problemas adicionais, como seletividade, ineficcia e alto potencial de distoro do comrcio. A seletividade decorre da possibilidade que tem os pases importadores de designar setores e padres de acordo com sua convenincia. A produo de ovos, por exemplo, prioritria para o estabelecimento de padres de bem-estar e, por conseguinte, a CE deseja conceder subsdios para seus produtores. A pecuria de corte no , no entanto, prioritria. Nesse caso, os produtores da Amrica
310
Os Artigos XX (a) (moral pblica) e XX (e) (bens produzidos por prisioneiros) do GATT, por exemplo, justificariam restries.
311 Cf. Leebron, David W. Lying Down with Procrustes: An Analysis of Harmonization Claims. in Bhagwati, J.; Hudec R. (ed.), op. cit., pp.41-117.
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do Sul e da Oceania, que mantm o gado em pastagens provavelmente em melhores condies de bem-estar do que os animais estabulados na Europa , no dispem de nenhuma vantagem. Se, em algum momento, a CE decidir impor condies a seus produtores de carne, provavelmente utilizar o pretexto para compens-los. A ineficcia decorre do fato de que a compensao por custos adicionais ademais de difcil de modular em funo dos custos efetivos de cada produtor pode ser anulada, presumivelmente, por uma deteriorao ainda maior das condies em um ou mais pases exportadores. O potencial de distoro do comrcio, por sua vez, decorre do efeito indiscriminado de subsdios vinculados ao custo de produo. No caso dos ovos, a principal preocupao da CE com a concorrncia dos EUA. Quando houver uma multiplicidade de fornecedores, no entanto, provvel que alguns tenham padres de bem-estar equivalentes, ou mesmo superiores, aos europeus, ao passo que outros podero ter padres inferiores. Os pases com padres equivalentes ou superiores seriam afetados de forma injustificada pelos subsdios europeus. A soluo consistiria em restries discriminatrias importao um passo, no entanto, que nem mesmo a RSPCA se disps a defender. Na ausncia de medidas de fronteira, restaria a alternativa de buscar a harmonizao de padres. A harmonizao no pode, no entanto, ser imposta, mesmo porque implica um processo negociador, que requereria acomodao; no existe a pressuposio de que um ponto de vista ser superior ao outro. Seria interessante observar a reao europia s posies da ndia em matria de direitos dos animais, por exemplo. Alm disso, a harmonizao tende a diminuir o ritmo de adaptao dos regulamentos s realidades sociais e econmicas.312 Caso haja consenso quanto aos mritos intrnsecos da harmonizao de padres sobre bem-estar animal, seria lgico buscar uma
312
Cf. Heiskanen, Veijo, op. cit., pp. 31-32.
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acomodao de regras e procedimentos na OMC para levar em conta essas preocupaes, como deseja a CE.313 O mais difcil, porm, justamente a obteno desse consenso; se ele existir, no ser difcil adaptar o Acordo SPS. 5.4 QUALIDADE DOS ALIMENTOS A qualidade dos alimentos uma preocupao com forte contedo emocional. Seu apelo aumentou muito, sobretudo na Europa, depois de uma srie de episdios em anos recentes a doena da vaca louca (encefalopatia espongiforme bovina), dioxinas, hormnios animais, organismos geneticamente modificados (OGMs). A questo da qualidade dos alimentos pode ser enfocada de diversos ngulos. Um deles o do nvel adequado de proteo. Como visto anteriormente, o Acordo SPS e a jurisprudncia da OMC reconhecem o direito de cada pas de estabelecer o nvel de proteo considerado adequado. Nos casos em que esse nvel diferente dos padres internacionais, no entanto, o nus da prova transferido para o pas que adota os padres diferentes. A aceitao da justificativa passa por um exame de proporcionalidade. A vida humana no tem preo e, por isso, relativamente fcil argumentar que nenhuma medida excessiva quando se trata de evitar riscos sade humana. Por outro lado, como ocorre com vrias outras preocupaes no-comerciais, existe uma valorao econmica implcita, que pode ser calculada a partir de indicadores como o oramento de sade ou o investimento para eliminar os pontos negros nas rodovias.314 Segundo Viscusi, o preo que os EUA atribuem a
313
WTO. WT/GC/W/273. Preparations for the 1999 Ministerial Conference: EC Approach on Agriculture, 27/7/1999. Pontos negros so os locais onde ocorre maior nmero de acidentes de trfego fatais.
314
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uma vida humana de cerca de US$ 7 milhes; os japoneses, de quase US$ 10 milhes. Os europeus, de forma geral, atribuem um valor menor. O clculo foi feito com base em pesquisas sobre o montante que as pessoas estariam dispostas a pagar para reduzir o risco de morte no seu local de trabalho e quanto estariam dispostas a aceitar como compensao por um aumento no risco de morte no trabalho. Embora no haja uma correlao perfeita entre o nvel de renda e o valor atribudo vida entre diferentes pases, Viscusi estima que, em cada pas, o valor atribudo vida aumente em 5 a 6% para cada 10% de aumento no nvel de renda.315 Deduz-se que possvel estabelecer um critrio de efetividade baseado na relao custo-benefcio de uma determinada medida de preveno. Embora se possa argumentar quanto ao valor de referncia, o importante que possvel comparar o custo de medidas adicionais de preveno com as alternativas e com o custo de medidas tomadas para prevenir outros riscos. Um exemplo a estimativa do Banco Mundial de que a adoo pela CE de um limite mximo de 4 ppb (partes por bilho) de aflatoxinas em cereais, frutas secas e nozes para consumo humano reduziria as exportaes desses produtos pelos pases africanos em 64 por cento, ou US$ 670 milhes, em relao ao padro menos rigoroso de 15 ppb estabelecido pelo Codex Alimentarius. Estima-se que, em comparao com o Codex, o padro da CE permitiria reduzir as mortes por cncer relacionadas ao consumo de aflatoxinas em 1,4 por bilho.316 Em outras palavras, tendo-se em vista que a populao da UE-15 de cerca de 380 milhes de habitantes, o limite mais rigoroso salvaria uma vida a cada dois anos, a um custo para a frica de US$ 1,3
315 316
A Survey of Risk. in The Economist, January 24th 2004., pg. 17.
Otsuki, Tsunehiro; Sewadeh, Mirvat; Wilson, John S. A Race to the Top? A Case Study of Food Safety Standards and African Exports. World Bank Working Paper 2563, 2001. <http://econ.worldbank.org/files/1424_wps2563.pdf>. Acesso em 22/6/2004.
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bilhes por vida. Certamente haveria alternativas com melhor relao custo (para a frica) - benefcio (para a sade europia): uma reduo na ajuda oficial europia ao desenvolvimento, por exemplo, liberaria recursos para investimento em outras medidas para diminuir a mortalidade europia a um custo menor para os pases africanos do que a mudana no teor mximo de aflatoxinas. Uma outra questo o que fazer naqueles casos em que se presume existirem riscos potenciais, mas as provas cientficas so difceis de obter. Um problema relacionado o que fazer nos casos em que existe resistncia do consumidor, apesar de as evidncias cientficas indicarem a inexistncia de riscos. Na prtica, essas duas questes podem-se sobrepor, uma vez que, durante o longo perodo necessrio para avaliaes de risco, a atitude das autoridades pode contribuir para reforar o sentimento de rejeio dos consumidores, que pode persistir mesmo que o risco venha a ser considerado mnimo ou inexistente. Exemplos desses casos so os contenciosos entre os EUA e a CE em torno da carne tratada com hormnios e dos organismos geneticamente modificados (OGMs). O uso de hormnios de crescimento para engorda do gado um exemplo de dois enfoques distintos o norte-americano e o europeu em relao proteo da sade e dos consumidores. Depois de idas e vindas que duraram mais de dez anos, a CE optou pela proibio do uso de hormnios para engorda e proibiu as importaes de carnes tratadas com hormnios de terceiros pases. O Advogado Geral da Corte Europia de Justia defendeu a proibio com base na ansiedade dos consumidores (justificada ou no) e considerou que mesmo a rotulagem no seria suficiente.317 Nos EUA, em contraste, a Food and Drug Administration (FDA) havia autorizado a utilizao de
Pardo Quintilln, Sara. Free Trade, Public Health Protection and Consumer Information in the European and WTO Context. in Journal of World Trade Law 33(6), 1999, p. 158.
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hormnios de crescimento desde os anos 1950, com base em anlises dos nveis mximos de ingesto diria admissveis. O painel que examinou o caso318 encontrou inconsistncias entre os estudos cientficos invocados pela CE e a legislao comunitria e deu ganho de causa aos EUA. O rgo de Apelao319 qualificou o raciocnio e modificou as concluses do painel, mas acabou concordando com a concluso de que os principais estudos apresentados pela CE no embasavam racionalmente a proibio de importaes. Por conseguinte, recomendou o levantamento da proibio. O caso dos OGMs, mais recente, similar. Desde 1998, a CE mantm uma moratria sobre o exame de pedidos de anlises e sobre a aprovao de produtos que sofreram modificaes genticas (organismos geneticamente modificados OGMs). Mesmo em casos em que a CE aprovou produtos, alguns Estados-Membros continuaram a manter proibies sobre a comercializao de OGMs. Em agosto de 2003, os EUA, o Canad e a Argentina320 solicitaram o estabelecimento de um painel na OMC. O painel ainda no concluiu seus trabalhos, mas a CE decidiu, desde ento, liberar a comercializao de milho geneticamente modificado.321 A caracterizao desses casos como proteo da sade pblica ou como informao do consumidor no fcil.322 A utilizao de regras de rotulagem pode constituir uma soluo intermediria entre a proibio pura e simples e a exigncia de prova de risco, que pode no ser facilmente obtida. Por outro lado, a existncia e a inevitvel difuso - de dvidas, fundadas ou no, sobre a segurana de um produto
318 319 320 321 322
WTO. WT/DS26/R/USA. EC Hormones, 18/8/97. WTO. WT/DS26/AB/R. EC Hormones, 16/1/1998. WT/DS291/23, WT/DS292/17 e WT/DS293/17, respectivamente. Un mas transgnique autoris en Europe. in Le Figaro, 19/5/2004. Pardo Quintilln, op. cit., p. 191.
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pode transformar a rotulagem praticamente no equivalente de uma proibio. O nus pode ser ainda maior para as exportaes provenientes dos pases em desenvolvimento, alvo mais fcil de crticas em relao a padres supostamente insuficientes de controle de qualidade dos alimentos.323 Ao mesmo tempo, difcil explicar a recusa em permitir regras de rotulagem apenas com base na necessidade de coibir o protecionismo. A idia de que o consumidor deva ser protegido da prpria irracionalidade no mnimo controvertida. possvel, por conseguinte, que uma certa discricionariedade tanto por parte das autoridades nacionais como do rgo de Soluo de Controvrsias seja inevitvel. 5.5 SEGURANA ALIMENTAR Segurana alimentar no se enquadra em uma definio de multifuncionalidade baseada em externalidades e bens pblicos. Pode, no entanto, ser entendida como uma preocupao nocomercial, como, de resto, reconhece o Acordo sobre Agricultura. A dificuldade reside, porm, na associao da segurana alimentar a suprimento domstico. Embora o conceito de segurana alimentar estabelecido pela FAO324 no estipule a origem dos alimentos domstica ou externa , na OMC a expresso utilizada pelos proponentes principalmente em referncia produo domstica. Para esses pases, a segurana alimentar seria funo do volume de produo agrcola. Essa posio,
323
Wilson, John S. Advancing the WTO Agenda on Trade and Standards: a Developing Country Voice in the Debate. <http://www1.worldbank.org/wbiep/trade/Stds_Africa/ Paper%20for%20AERC%20Conference%20Current.pdf.> Acesso em 15/3/2004. Food security exists when all people, at all times, have physical and economic access to sufficient, safe and nutritious food to meet their dietary needs and food preferences for an active and healthy life. World Food Summit, 13-17 November 1996, Plan of Action. <http://www.fao.org/DOCREP/003/W3613E/W3613E00.htm>
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defendida por pases como Egito,325 Qunia,326 Cuba e outros pases em desenvolvimento importadores lquidos de alimentos,327 foi expressa pela ndia:
It would be too simplistic to assume that agricultural liberalisation sought to be ushered in by the Agreement would, by itself, be able to overcome the problems of food security for developing countries with sizeable rural population. It is, therefore, extremely important to provide a certain degree of flexibility to developing countries for the adoption of such domestic policies whose intention is to provide continued employment to the large segment of population dependent on this sector and to improve the general levels of production both with the aim of improving the overall availability of food grains and for enhancing the income levels of the rural poor.328
A ndia sempre fez questo, no entanto, de qualificar os comentrios sobre preocupaes no-comerciais com a defesa do tratamento especial e diferenciado. Assim, ao mesmo tempo que defende a manuteno de suas restries comerciais, a ndia critica os subsdios e as barreiras nos pases desenvolvidos contra as exportaes dos pases em desenvolvimento. 329 Mas o mesmo argumento quanto
325 WTO. WT/GC/W/135. General Council Discussion on Mandated Negotiations on Agriculture and Services, 23-24 November 1998. Communication from Egypt, 26/1/1999. 326
WTO. WT/GC/W/233. Preparations for the 1999 Ministerial Conference Contribution to the Preparatory Process. Kenya, 5/7/1999.
327 WTO. WT/GC/W/163. Preparations for the 1999 Ministerial Conference. Communication from Cuba, Dominican Republic, El Salvador, Honduras, Nicaragua and Pakistan, 9/4/1999. 328 329
WTO. WT/GC/W/114. Communication from India, 18/11/1998.
WTO. WT/GC/W/152. Preparations for the 1999 Ministerial Conference. Issues Under Paragraph 9a(ii) of the Geneva Ministerial Declaration Mandated Negotiations. Communication from India, 8/3/1999.
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necessidade de manter a produo domstica por consideraes de segurana alimentar feito pelo Japo:
[i]n net importing countries of agricultural products, increasing domestic agricultural production should be regarded as a basis for food supply in order to ensure food security. For this purpose, appropriate border measures should be taken together with domestic support.330
Mais do que acesso fsico, o problema da segurana alimentar nos pases em desenvolvimento econmico, ou seja, capacidade de aquisio, interna ou externamente, da quantidade necessria de alimentos. Para os pases em desenvolvimento de maneira geral, a preferncia pela produo nacional pode ser atribuda sobretudo preocupao com a balana comercial e participao ainda elevada do emprego rural no emprego total e na renda das famlias. Flutuaes pronunciadas nos preos dos alimentos no mercado internacional podem fazer com que as importaes de alimentos se tornem um nus excessivo ou, pior, que sejam limitadas por escassez de divisas. Por sua vez, a precariedade dos mecanismos de distribuio de renda faz com que a insegurana alimentar afete sobremaneira o meio rural. necessrio, nesse contexto, preservar o nvel de renda dos agricultores, o que por sua vez guarda relao com o nvel de produo agrcola. O interesse em suprir alimentos a preos baixos, por um lado, e a preocupao com a renda dos agricultores, por outro, podem, no entanto, entrar em conflito em situaes em que os preos no mercado internacional se encontram deprimidos por exemplo, em razo da desova de excedentes subsidiados por parte dos pases desenvolvidos. Nesses casos, a tentao de importar a preos reduzidos para satisfazer
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WT/GC/W/220, 28 June 1999.
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a demanda das massas urbanas pode ser difcil de resistir. O efeito, no entanto, pode ser negativo para os agricultores. Os pases em que o interesse na importao de alimentos baratos supera a preocupao com a situao do setor agrcola domstico parecem corresponder, grosso modo, categoria dos pases que escolhem ser definidos como importadores lquidos de alimentos na OMC (net food-importing developing countries, ou NFIDCs).331 A expectativa de que a continuidade do processo de reforma do comrcio agrcola leve reduo da produo nos pases da OCDE, elevao dos preos no mercado internacional e revitalizao da produo agrcola nos pases em desenvolvimento. Para alguns pases, no entanto, a diminuio da oferta de produtos agrcolas subsidiados e a possibilidade de reduo do volume de ajuda alimentar constituem uma preocupao preponderante. Para esses, por conseguinte, existe o temor de que a liberalizao da agricultura coloque em risco sua segurana alimentar, pelo menos no curto e mdio prazos. Entre estes se encontravam, na Rodada Uruguai, pases como Egito e Mxico. Um estudo realizado em 1999 identificou 83 pases em desenvolvimento importadores lquidos de alimentos. Desse total, 48 so pases de baixa renda.332 Um outro aspecto a existncia de preferncias comerciais, que permitem que pases em desenvolvimento se beneficiem de preos mais elevados para seus produtos agrcolas de exportao nos mercados dos pases desenvolvidos. Embora em muitos casos a situao de importador lquido possivelmente se deva justamente aos baixos preos do mercado internacional, seria simplista
331 O Comit de Agricultura decidiu em 1995 que a categoria de NFIDCs inclui any developing country Member of the WTO which was a net importer of basic foodstuffs in any three years of the most recent five-year period for which data are available and which notifies the Committee of its decision to be listed as a Net Food-Importing Developing Country for the purposes of the Decision (documento G/AG/3, de 24/11/1995). 332
O estudo, realizado por Valds, A. e McCalla, A. citado em FAO, Trade Reforms and Food Security: Conceptualizing the Linkages, Roma, 2003, pp. 36-37.
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dizer que a eliminao das distores na agricultura dos pases desenvolvidos beneficiaria de maneira geral os pases em desenvolvimento. Esse argumento esgrimido com freqncia pela Unio Europia como justificativa para a continuidade de seus subsdios exportao. H vrias respostas a esse argumento. Uma delas a de que deve haver coerncia: se exportaes subsidiadas beneficiam os pases em desenvolvimento, elas deveriam ser permitidas tambm para manufaturas. A principal, no entanto, a da ineficincia produtiva e distributiva das distores na agricultura dos pases desenvolvidos. 350 bilhes de dlares em proteo e transferncias diretas por ano para a agricultura dos pases da OCDE333 seriam um preo alto mesmo que seu efeito lquido em termos de segurana alimentar nos pases em desenvolvimento fosse positivo. A liberalizao do comrcio agrcola nos pases desenvolvidos traria benefcios para a maioria dos pases em desenvolvimento e parcela ainda maior da populao pobre do planeta, que est concentrada em um nmero relativamente reduzido de pases em desenvolvimento. A preocupao com o componente de importaes subsidiadas da segurana alimentar poderia ser facilmente atendida com o redirecionamento de uma pequena parcela dos subsdios concedidos aos agricultores nos pases desenvolvidos para ajuda alimentar. Um compromisso nesse sentido poderia, alis, ser contemplado no prprio contexto da OMC.334 Ademais do impacto da liberalizao das polticas agrcolas nos pases da OCDE, existe tambm a questo dos efeitos da liberalizao nos pases em desenvolvimento sobre a segurana
Tangermann, Stefan. Farming support: the truth behind the numbers. OECD, 31/3/ 2004. <http://www.oecdobserver.org/news/fullstory.php/aid/1223/ Farming_support:_the_truth.html> Acesso em 15/6/2004. Desta, Melaku Geboye. Food Security and International Trade Law: an Appraisal of the World Trade Organization Approach. in Journal of World Trade Law 35(3), 2001, p. 467.
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alimentar. Em tese, os pases em desenvolvimento que dependem de ajuda alimentar e de importaes subsidiadas no deveriam estar preocupados com a proteo do mercado domstico: seria incoerente defender simultaneamente a necessidade de importaes baratas e de proteo contra as importaes. Na prtica, no entanto, pode haver diferenas de interesses setoriais, que levem um pas a receber determinados produtos e a buscar proteger outros da concorrncia externa. Alm disso, como referido acima, na maioria dos pases em desenvolvimento existe preocupao tanto com a disponibilidade domstica de alimentos quanto com o desempenho do setor agrcola. A liberalizao comercial pode ter efeitos distintos segundo os pases e, dentro destes, segundo os setores. Alm dos exportadores lquidos de produtos agrcolas, haver pases que poderiam tornar-se auto-suficientes, ou mesmo exportadores, com o fim da concorrncia desleal dos pases desenvolvidos. Em outros pases, a liberalizao pode fazer com que no sejam auto-suficientes, mas que obtenham receitas de exportao suficientes para importar alimentos. Os riscos sero maiores, no entanto, se as exportaes estiverem concentradas em um ou dois produtos do que se a pauta for diversificada. Outros pases continuaro a sofrer de insegurana alimentar. Estes so os pases em que a questo das polticas ativas de segurana alimentar se coloca de forma mais aguda.335 Mais uma vez, observa-se que a poltica comercial deve ser formulada de acordo com as circunstncias de cada pas. De maneira geral, subsdios aos agricultores tendero a ser ineficientes. Por outro lado, pode haver necessidade de uma proteo tarifria moderada para compensar certas desvantagens ou reduzir a influncia da variabilidade dos preos agrcolas no mercado internacional.
335 FAO. Trade Reforms and Food Security: Conceptualizing the Linkages. Roma, 2003, p. 50.
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De uma maneira geral, pode-se afirmar que a segurana alimentar no est direta nem preponderantemente ligada ao comrcio. Se existe uma correlao, ela , de forma geral, positiva; no entanto, a liberalizao comercial por si s no aumenta a segurana alimentar. Esses matizes foram ressaltados pela FAO na edio 2003 do State of Food Insecurity in the World:
Although far from conclusive, analysis of available data suggests that, in general engaging in agricultural trade is associated with less hunger, not more. At a national level, the proportions of undernourished people and underweight children tend to be lower in countries where agricultural trade is large in proportion to agricultural production Analysis also shows, however, that levels of hunger and poverty differ widely among countries with very similar levels of agricultural trade. This suggests that the impact of agricultural trade on food security is mediated by a range of other factors, including markets, institutions and policies to combat hunger Where trade liberalization has not been accompanied by policy reforms and investments, on the other hand, the impact on food security has often been ambiguous or detrimental. 336
A concluso parece favorecer a liberalizao comercial, mas, ao mesmo tempo, recomendar alguma prudncia no ritmo de liberalizao por parte dos pases em desenvolvimento. O processo de desenvolvimento requer o aumento da produtividade da agricultura, o que pressupe que a mo-de-obra seja gradualmente transferida
336 FAO. The State of Food Insecurity in the World: monitoring progress towards the World Food Summit and Millenium Development Goals. Roma, 2003, p. 18.
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para outros setores. Isso tanto mais verdade nos pases em que uma parcela elevada da populao vive no campo. Por outro lado, o processo de ajuste requer tempo: a capacidade dos outros setores para absorver mo-de-obra pode ser limitada no curto prazo. A prpria dinmica interna tende a exercer presso para que a mo-de-obra rural seja transferida para os setores secundrio e tercirio, mas razovel que os pases em desenvolvimento busquem algum tipo de salvaguarda contra choques de preos agrcolas. Essas salvaguardas devem, no entanto, ser limitadas no tempo e concebidas de forma que no desestimulem o ajuste.337 Ademais, no se deve perder de vista que o elemento mais importante o nvel e a distribuio de renda, e no o suprimento fsico domstico de alimentos. A obsesso com a produo domstica pode levar, a mdio e longo prazos, ao mesmo tipo de distores que caracterizam a agricultura nos pases desenvolvidos, com a agravante de que seu custo ser relativamente muito maior em pases em desenvolvimento. A questo da segurana alimentar coloca-se de forma significativamente diferente para pases desenvolvidos ou com renda elevada. Para os pases mais ricos, a segurana alimentar atravs do suprimento domstico percebida, em ltima instncia, como um problema de segurana nacional. A credibilidade da preocupao freqentemente expressa pelo Japo com a possibilidade de embargos de fornecedores, por exemplo, diminuiria ainda mais em um contexto de crescimento do comrcio mundial de produtos agrcolas. Resta a hiptese do conflito militar. Como a produo agrcola depende de mo-de-obra e insumos que no podem ser mobilizados rapidamente, seria necessrio manter um nvel mnimo de atividade agrcola em condies de ser expandido em caso de necessidade. No se trata de acesso econmico, mas sim de acesso fsico a alimentos.
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FAO, Trade Reforms and Food Security: Conceptualizing the Linkages. Roma, 2003, p. 41.
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A esse argumento pode ser contraposto o fato de que a capacidade produtiva atual no coincide necessariamente com as prioridades previstas em caso de conflito. A produo de carne bovina menos eficiente para a produo de calorias por unidade de rea do que a produo de leite que, por sua vez, menos eficiente do que a produo vegetal. Nem o estoque de capital, nem a mo-de-obra empregada na pecuria podem adaptar-se rapidamente ao cultivo de cereais ou de tubrculos. Se a objetivo for a preparao para a guerra, a estrutura produtiva deveria ser adequada a essa hiptese. A manuteno de capacidade produtiva por consideraes de segurana nacional para situaes de conflito hipotticas e remotas requer, ademais, uma taxa de desconto em relao ao consumo presente extremamente reduzida ou mesmo negativa, o que somente pode ocorrer em pases desenvolvidos. Alm disso, as hipteses mais plausveis de conflitos envolvendo os pases ricos no so de episdios de longa durao. Coria do Sul, Israel e Taiwan, por exemplo, mantm estoques de alimentos como parte de seus planos militares de contingncia, at a chegada de auxlio externo. Esses casos so ilustrativos da debilidade do vnculo entre produo domstica e segurana alimentar em situaes de guerra. De fato, em um conflito militar moderno, o argumento da necessidade de autosuficincia provavelmente pode ser aplicado mais facilmente a determinados setores industriais e de servios do que agricultura. 5.6 DESENVOLVIMENTO RURAL A noo de desenvolvimento rural utilizada geralmente no sentido de viabilidade338 das reas rurais.339 A viabilidade uma funo
Viabilidade pode ter tanto a conotao de duradouro como a de realizvel. Serve, portanto, tanto para designar a preocupao dos pases desenvolvidos com a continuidade como a dos pases em desenvolvimento com as perspectivas futuras das zonas rurais.
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A CE define como reas rurais aquelas que tm densidade populacional inferior a 100 hab./km2. No Brasil, o critrio administrativo. O IBGE identifica como urbanos os
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do nvel de renda, da oferta de empregos, da infra-estrutura fsica e do capital social (escolas, hospitais, moradia, transporte, eletricidade, telecomunicaes), da qualidade do meio ambiente.340 Nos pases desenvolvidos, trata-se de manter as condies para a continuidade da ocupao do espao rural; nos pases em desenvolvimento, implica investimentos em infra-estrutura e servios voltados para a populao rural. At certo ponto, pode-se dizer que o desenvolvimento rural nos pases desenvolvidos um problema de fluxo de recursos, ao passo que nos pases em desenvolvimento um problema de estoque. Um dos principais impactos da agricultura sobre a viabilidade das reas rurais na criao de emprego e de renda. Esse impacto distinto, no entanto, nos pases desenvolvidos em comparao com os pases em desenvolvimento. Nestes ltimos, o emprego agrcola continua a ser preponderante, no s em relao ao emprego rural como tambm em relao ao emprego total. O desenvolvimento rural passa pela modernizao da produo, condio necessria para o aumento da produtividade. Esta, por sua vez, tender a liberar mode-obra. importante gerar oportunidades de emprego no-agrcola, caso contrrio haver aumento de desemprego total, aberto ou disfarado. A modernizao da produo somente trar benefcios para a economia como um todo se resultar em aumento da eficincia: maior produo e menores preos. Subsdios produo no so eficientes,
domiclios que se localizam em reas urbanizadas ou no, correspondentes s Cidades (Sedes Municipais), s Vilas (Sedes Distritais) ou s reas urbanas Isoladas; em situao rural esto os domiclios que se localizam fora dos limites acima definidos, incluindo os Aglomerados Rurais de Extenso Urbana, os Povoados e os Ncleos. Para uma crtica da definio de meio rural no Brasil sob a perspectiva do desenvolvimento, ver Abramovay, Ricardo. Funes e Medidas da Ruralidade no Desenvolvimento Contemporneo. Rio de Janeiro: IPEA, 2002 (Texto para Discusso n 702). OECD. Multifunctionality: Towards an Analytical Framework (COM/AGR/APM/ TD/WP(2000)3/FINAL), p. 45.
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uma vez que contribuem para a preservao de prticas antieconmicas. Ademais, so subsdios que tendem a beneficiar os grandes proprietrios, uma vez que, na prtica, quase impossvel pagar mais por produtos homogneos em funo do tipo de unidade produtora. A agricultura familiar necessita investimentos em infra-estrutura e servios de apoio: estradas, comunicaes, armazns, escolas, servios de pesquisa e extenso, inspeo sanitria, classificao. Esse tipo de investimentos e servios j encontra amparo no Anexo 2 do Acordo sobre Agricultura. O AsA tambm permite subsdios a insumos para produtores de baixa renda (Artigo 6.2). Nos pases desenvolvidos, a transferncia de mo-de-obra da agricultura para os setores secundrio e tercirio j foi praticamente completada. O aumento da produtividade continua, no entanto, a estimular a reduo, tanto em termos absolutos como em termos relativos, da mo-de-obra empregada na agricultura, que hoje representa, na maioria daqueles pases, menos de 5% do emprego total. A manuteno do mesmo nvel de emprego, por conseguinte, requereria quantidades cada vez maiores de produo agrcola. Mesmo mudanas significativas no nvel de emprego agrcola tm, no entanto, um impacto reduzido sobre o nvel de emprego agregado. O problema mais premente nos pases desenvolvidos o da situao nas zonas mais distantes e desfavorecidas, em que existe o risco de abandono da terra.341 O prprio progresso que gera o xodo rural nos pases desenvolvidos tem trazido, ao menos em parte, a soluo, com a expanso do trabalho no-agrcola (turismo, agregao de valor no local aos produtos agrcolas, teletrabalho) e com o aumento da rea de cobertura de servios como hospitais e escolas, graas melhoria da infra-estrutura de transportes e comunicaes. Por
341
Cf. AIE/22 (Noruega), 2/6/1998, p. 5, e AIE/68 (Noruega), 17/9/99, p. 5.
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conseguinte, o vnculo entre agricultura e viabilidade das zonas rurais no mais o mesmo nos pases da OCDE.342 A preocupao com as zonas desfavorecidas pertinente. A soluo certamente no passa, no entanto, por apoio produo, como fazia a Poltica Agrcola Comum, uma vez que parte substancial dos recursos acaba sendo direcionada para as regies mais produtivas, magnificando as distores e minimizando os benefcios. provvel que haja um papel para subsdios vinculados rea, mas desvinculados da produo. De todo modo, as polticas agrcolas tendero a ser cada vez mais uma parcela, e no necessariamente a mais importante, das polticas de desenvolvimento rural nos pases desenvolvidos. Do ponto de vista das negociaes agrcolas na OMC, a questo coloca-se em termos de flexibilidade para os pases desenvolvidos concederem medidas de apoio s zonas desfavorecidas. Se o objetivo promover o desenvolvimento rural com o mnimo de distores ao comrcio, a experincia atual pareceria recomendar critrios e condicionalidades mais estritos. Os subsdios vinculados terra, por exemplo, tendem a aumentar o preo dos arrendamentos, em benefcio dos proprietrios e em detrimento dos arrendatrios. Apesar de duas reformas que tinham por objetivos precpuos a reduo das distores na produo e a promoo do desenvolvimento rural a Reforma MacSharry e aAgenda 2000 , a Poltica Agrcola Comum continua a beneficiar sobretudo os agricultores mais ricos e mais produtivos. A OXFAM estima que um grupo de 224 agricultores entre os quais se encontram alguns dos indivduos mais ricos do Reino Unido receberam 47 milhes em 2003, o que corresponde a uma mdia de 210 mil por agricultor. Depois desses agricultores, dois por cento das propriedades recebe 20 por cento dos subsdios da PAC no Reino Unido.343
342 OECD. Multifunctionality: Towards an Analytical Framework (COM/AGR/APM/ TD/WP(2000)3/FINAL), p. 47. 343 OXFAM. Spotlight on Subsidies: Cereal injustice under the CAP in Britain. Briefing Paper nr. 55, January 2004. <http://www.oxfam.org.uk/what_we_do/issues/trade/ downloads/bp55_subsidies.pdf>. Acesso em 22/6/2004.
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A Unio Europia considera como zonas desfavorecidas 56% do seu territrio, proporo que era de apenas 36% em 1975. Um relatrio do Tribunal de Contas da Unio Europia,344 publicado em junho de 2003, concluiu que a Comisso Europia dispunha de poucos dados sobre a validade da classificao das zonas desfavorecidas. Uma tentativa de reviso dos critrios de elegibilidade pela Comisso fracassou devido oposio dos Estados-Membros. A falta de critrios demonstrada pelo fato de que mais de 98% da superfcie de Luxemburgo classificada como zona desfavorecida, em contraste com pases vizinhos com geografia semelhante: 20% da superfcie da Blgica, e menos de 10% dos Pases Baixos. A Comisso tambm no dispe de informaes sobre o efeito das medidas de apoio, o que pode levar a sobrecompensao. Os requisitos de aplicao de boas prticas agrcolas no so verificados de forma regular nem consistente. A avaliao global do Tribunal de Contas crtica:
Embora os beneficirios consider[e]m que o apoio concedido s zonas desfavorecidas lhes tenha permitido continuar a explorar reas que poderiam ter sido abandonadas, na ausncia de uma avaliao global, no se pode chegar a uma avaliao definitiva; praticamente impossvel avaliar os resultados porque a Comisso no definiu objetivos quantificados especficos desta medida a favor das zonas desfavorecidas, contrariamente ao que prev o Regulamento Financeiro; embora se tenham constatado melhorias recentes na determinao do quadro que permite avaliar o regime de apoio, aps 30 anos de funcionamento, o seu impacto continua a no ter dado lugar a uma avaliao global.345
344
Tribunal de Contas da Unio Europia. Relatrio Especial n 4/2003 relativo ao desenvolvimento rural: apoio s zonas desfavorecidas, acompanhado pelas respostas da Comisso. Jornal Oficial das Comunidades Europias 2003/C 151/01, 27/6/2003. Ibid.., p. 3.
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Em resumo, a preocupao com o desenvolvimento rural requer medidas distintas nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Nos dois casos, no entanto, as polticas mais adequadas tendero a ser aquelas j classificadas como de caixa verde no Acordo sobre Agricultura. A necessidade de polticas distorcivas de caixa azul, por exemplo resta a demonstrar. E mesmo subsdios desvinculados devero estar sujeitos a critrios de elegibilidade mais rigorosos no futuro. 5.7 OUTRAS PREOCUPAES NO-COMERCIAIS Como no existe uma lista exaustiva de preocupaes nocomerciais, nem uma definio acordada na OMC, qualquer objetivo, econmico ou no, pode ser apresentado como uma preocupao no-comercial. No possvel, por conseguinte, examinar ou mesmo mencionar todas elas. Diversas questes tm sido mencionadas, algumas vezes como simples exemplos, outras vezes como prioridades negociadoras efetivas. Trs temas recorrentes sero tratados a seguir: emprego rural, indicaes geogrficas e rotulagem. 5.7.1 EMPREGO RURAL O emprego rural um insumo, e no uma externalidade da produo agrcola. A preocupao com o nvel de emprego no se limita agricultura, nem pode ser caracterizada como no-econmica. Pode-se, talvez, considerar o objetivo de limitao das migraes campo-cidade, mas para isso seria provavelmente mais eficiente estimular o emprego nas pequenas cidades.346 Alm disso, esse objetivo
346
A migrao campo-cidade normalmente tem como destino uma pequena cidade; o fluxo populacional para as metrpoles provm de pequenas e mdias cidades. As migraes cidade-cidade superam em muito as migraes campo-cidade. Cf. IBGE, Censo Demogrfico 2000: Migraes e Deslocamentos. <http://www.ibge.gov.br/home/ estatistica/populacao/censo2000/migracao/censo2000_migracao.pdf>.
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ser muito mais relevante em pases em desenvolvimento, nos quais a populao rural ainda representa uma parcela significativa da populao total, do que em pases desenvolvidos, onde essa parcela se situa abaixo de 5%. No perodo 1980-1990, a fora de trabalho empregada na agricultura diminuiu 1,5% a 4% ao ano nos pases da OCDE, com a exceo de dois pases em que o emprego agrcola ficou estvel e dois (Canad e Holanda) onde ele aumentou ligeiramente. Em geral, o emprego agrcola aumentou mais nas reas predominantemente urbanas do que nas reas rurais, e boa parte desse aumento deveu-se a atividades como pesca, jardinagem e paisagismo. O resultado que h poucas regies rurais na OCDE nas quais a agricultura seja responsvel por mais de 25% do emprego total e a tendncia que, no futuro, a importncia da agricultura para a criao de empregos rurais seja ainda menor.347 Segundo a OCDE, algumas regies rurais fazem parte das zonas mais dinmicas no interior dos pases membros da OCDE. Criaram at mais possibilidades novas de emprego que o conjunto da economia... A ruralidade no por si s um obstculo criao de empregos.348 Nos pases em desenvolvimento, o problema no curto prazo pode ser o de evitar um nvel de desemprego na agricultura que no possa ser absorvido pelos demais setores da economia. No mdio e longo prazos, no entanto, o objetivo principal o aumento da produtividade da agricultura, o que pressupe a diminuio relativa do emprego agrcola. Estabelecer a manuteno do emprego em um determinado setor como um objetivo iria, ademais, de encontro alocao mais eficiente de recursos que , em ltima instncia, o principal benefcio do comrcio.
347 OECD Multifunctionality: Towards an Analytical Framework (COM/AGR/APM/ TD/WP(2000)3/FINAL), p. 46. 348 OECD. Indicateurs territoriaux de lemploi: le point sur le dveloppement rural. OECD, 1996. Apud Abramovay, Ricardo, op. cit..
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5.7.2 INDICAES GEOGRFICAS Embora seja questionvel a relao entre propriedade intelectual e comrcio,349 o fato que, com a aprovao do Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio (TRIPS) na Rodada Uruguai, a propriedade intelectual tornou-se uma preocupao comercial. Um dos aspectos de TRIPS mais relevantes do ponto de vista da agricultura a questo das indicaes geogrficas. Segundo a definio do Artigo 22 do Acordo TRIPS, indicaes geogrficas so aquelas que identificam um produto como originrio do territrio de um Membro ou de uma regio ou localidade desse territrio, quando determinada qualidade, reputao ou outra caracterstica do produto seja imputvel fundamentalmente a sua origem geogrfica. O Acordo TRIPS estipula que as partes devem impedir a utilizao de qualquer indicao que induza o consumidor a erro em relao origem dos produtos. H uma proteo adicional para indicaes geogrficas de vinhos e licores, que so protegidas mesmo que no haja risco de equvoco quanto verdadeira origem. Admitemse excees no caso dos nomes que j se tornaram genricos, embora o Acordo preveja a possibilidade de negociaes para obteno de proteo mesmo nesses casos. O Acordo prev tambm a realizao de negociaes com vistas ao estabelecimento de um sistema multilateral de notificao e registro das indicaes geogrficas de vinhos. Na atual Rodada de negociaes comerciais, um grupo de pases defende tambm a extenso da proteo adicional concedida aos vinhos pelo Artigo 23 a outros produtos, principalmente laticnios.
349 Bhagwati, Jagdish. A Stream of Windows: Unsettling Reflections on Trade, Immigration and Democracy. Cambridge: The MIT Press, 1998, pg. 75-79.
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Em que pese sua caracterstica peculiar de direito vinculado a um territrio, o fato de que as indicaes geogrficas so tratadas no contexto da propriedade intelectual um sistema de direitos essencialmente privados evidencia que no se trata de externalidades nem de bens pblicos. O vnculo da multifuncionalidade com as indicaes geogrficas , a primeira vista, subjetivo: os proponentes da multifuncionalidade e das preocupaes no-comerciais tambm tm interesse no fortalecimento e na extenso da proteo de indicaes geogrficas. Pode-se, assim, tender a desconsiderar as indicaes geogrficas como mais uma tentativa mal disfarada de proteo de uma agricultura pouco competitiva. Duas questes, no entanto, devem ser levadas em conta. A primeira a hiptese de que a proteo de indicaes geogrficas seja uma forma de internalizar as externalidades e, dessa forma, constitua em si mesma uma resposta s demandas dos proponentes da multifuncionalidade.350 A segunda, relacionada, a importncia, ainda que simblica, que as indicaes geogrficas podero ter para ajudar a superar as resistncias do setor agrcola europeu a um acordo de liberalizao. Em outros termos, possvel que concesses em relao a indicaes geogrficas sejam o preo a pagar por um pacote agrcola mais ambicioso na Rodada de Doha. Recorde-se, nesse contexto, que, assim como a continuidade do processo de reforma da agricultura fazia parte das negociaes mandatadas pelos Acordos da Rodada Uruguai, da mesma forma a extenso da proteo de indicaes geogrficas351 e o estabelecimento de um registro multilateral de notificao e registro de indicaes geogrficas para vinhos352 estavam previstas no Acordo
350 351 352
Mollard, Amde, op. cit., p. 38 et seq.. Artigo 24.1 do Acordo TRIPS. Artigo 23.4 do Acordo TRIPS.
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TRIPS. Deve-se ter presente, porm, a considervel resistncia ao fortalecimento da proteo das indicaes geogrficas por parte de pases como Estados Unidos, Canad, Austrlia e Argentina. Esses pases consideram que a questo das indicaes geogrficas deve ser examinada por seus prprios mritos, e no utilizada como elemento de barganha adicional nas negociaes agrcolas. 5.7.3 ROTULAGEM A rotulagem ou etiquetagem tambm tem sido apresentada como uma preocupao no-comercial.353 Em termos conceituais, no entanto, trata-se de uma questo substancialmente diferente daquelas que esto mais diretamente relacionadas agricultura como externalidades, produtos conjuntos ou bens pblicos. A rotulagem no um objetivo em si mesma: um meio para influenciar a escolha do consumidor no momento da compra e, dessa forma, promover outros objetivos como a segurana dos alimentos, a preservao do meio ambiente, o bem-estar animal, as condies sociais e ambientais nos locais de produo. A rotulagem j coberta pelo Acordo sobre Barreiras Tcnicas e, quando relacionada diretamente qualidade e segurana dos alimentos, pelo Acordo sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias. Nesse sentido, pode ser considerada como uma preocupao comercial. Sua incluso na lista de preocupaes no-comerciais juntamente com temas como proteo das indicaes geogrficas aumenta, de fato, o contedo comercial das preocupaes nocomerciais comunitrias: as indicaes geogrficas atendem a interesses ofensivos, ao passo que a rotulagem tem o potencial para
353
Cf. WTO. Job (03)/125/2/2003. A Proposal for Modalities in the WTO Agriculture Negotiations: Specific Drafting Input by the EC, p. 5.
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tornar-se um meio alternativo ou suplementar de proteo contra as importaes.354 Existem bons argumentos a favor e contra a rotulagem na OMC. Os defensores alegam que se trata de uma alternativa criativa, que transfere poder decisrio para os consumidores com base em informaes adicionais e que facilita a concesso de tratamento nodiscriminatrio entre produtores domsticos e estrangeiros. Os crticos apontam a subjetividade e a falta de clareza das definies dos atributos mencionados para afirmar que, longe de aumentar o grau de informao dos consumidores, os programas de rotulagem confundem e enganam, ademais de servirem como barreiras no-tarifrias. Embora no se vislumbre uma soluo em curto prazo, o certo que, qualquer que ela seja, dever abranger tanto produtos agrcolas como industriais. 5.8 CONCLUSO A liberdade de que dispe cada pas para determinar suas prprias polticas e seus objetivos no-econmicos d margem caracterizao como preocupaes no-comerciais de todo tipo de objetivos incluindo alguns, como a proteo de indicaes geogrficas, que seriam mais bem classificados como comerciais. Este captulo examinou a argumentao em relao a algumas das preocupaes no-comerciais citadas mais freqentemente na OMC. A impossibilidade de delimitar o conjunto das preocupaes no-comerciais ressalta a necessidade de que cada uma delas seja examinada por seus prprios mritos. O exame efetuado neste captulo em relao a meio ambiente, preservao das paisagens, bem-estar animal, qualidade dos alimentos, segurana alimentar e desenvolvimento
354
Sobre o potencial da rotulagem como instrumento de poltica comercial, ver Jinji, Naoto. Strategic Mandatory Labeling of Biotechnology Products in the Absence of Quality Difference. in The International Trade Journal Volume 17 (4), Winter 2003.
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rural permite, no entanto, algumas concluses genricas preliminares. De maneira geral, as regras da OMC oferecem espao para o atendimento das preocupaes no-comerciais sem a necessidade de recorrer a medidas que distorcem o comrcio como instrumento principal. Ao contrrio, a utilizao de barreiras ao comrcio e de subsdios produo no parece, em nenhum caso, a melhor soluo para a promoo daqueles objetivos. possvel que haja, em alguns casos, justificativa para subsdios vinculados a reas geogrficas especficas, mas ser necessrio estabelecer critrios rigorosos para evitar a continuidade ou a repetio das distores que hoje se verificam. Em relao a algumas questes, como aquelas que envolvem a rotulagem de produtos, ainda parece necessrio avanar no estabelecimento de regras que permitam melhor conciliar o objetivo de informao dos consumidores com o de evitar restries desnecessrias ao comrcio. No se trata, no entanto, de um problema limitado ao setor agrcola. Como se viu em relao multifuncionalidade, a proposio de que a liberalizao da agricultura impede o atendimento das preocupaes no-comerciais no um universal vlido. A multifuncionalidade e as preocupaes no-comerciais so proposies particulares: a agricultura pode ser descrita, s vezes, como multifuncional; as preocupaes no-comerciais podem, s vezes, requerer restries ao comrcio. No se pode, no entanto, pretender tirar, de premissas particulares, concluses gerais como a pretensa excepcionalidade da agricultura em relao teoria do comrcio internacional e aos princpios bsicos da OMC.
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A agricultura no foi o nico nem, provavelmente, o mais importante fator para o fracasso da Conferncia Ministerial de Seattle, mas certamente desempenhou um papel importante. Havia a expectativa de que a CE que alegava que uma Rodada abrangente seria indispensvel para justificar internamente concesses substanciais em agricultura demonstraria seu comprometimento com sinais de suficiente flexibilidade. Isto, porm, no aconteceu. Com o insucesso de Seattle, restava o mandato para negociaes do prprio Acordo sobre Agricultura. As negociaes sob o Artigo 20 do AsA tiveram incio em maro de 2000 apenas quatro meses aps Seattle, o que serviu como sinal poltico de que a OMC sobrevivera crise. Entre maro de 2000 e maro de 2001 foram realizadas sete Sesses Especiais do Comit de Agricultura, nas quais foram apresentadas 45 propostas, muitas das quais com referncias a preocupaes no-comerciais.355 Aps maro de 2001, as negociaes sobre agricultura entraram em uma segunda fase, com a predominncia de reunies informais, que se sobreps aos preparativos para a Quarta Conferncia Ministerial e que continuou mesmo aps o lanamento da nova rodada de negociaes comerciais
355
Por exemplo, G/AG/NG/W/90 (CE), G/AG/NG/W/91 (Japo), G/AG/NG/W/94 (Sua), G/AG/NG/W/98 (Coria), G/AG/NG/W/101 (Noruega) ver captulo 2.
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multilaterais.356 O trabalho realizado em 2001 resultaria, nos meses seguintes, nos pargrafos sobre agricultura que seriam levados IV Conferncia Ministerial. Apesar de intensamente negociados, os dois pargrafos no sofreram modificaes em Doha, sendo mantida a minuta de texto proposta pelo Presidente do Conselho Geral, Stuart Harbinson.357 Quando a Conferncia Ministerial de Doha foi realizada, havia um amplo consenso de que a OMC no se poderia permitir um novo fracasso, sob pena de comprometer, talvez irremediavelmente, sua credibilidade e relevncia. O clima de insegurana gerado pelos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 nos EUA tambm contribuiu para dar um sentido de urgncia necessidade de reforar o sistema multilateral e de enviar um sinal positivo aos mercados.358 A Conferncia Ministerial de Doha no desapontou. Foi tomada a deciso de lanar uma nova rodada, abrangente, de negociaes comerciais multilaterais. Apesar da agenda ampla e diversificada, havia, de maneira geral, o entendimento de que, ao lado das questes de desenvolvimento (tratamento especial e diferenciado, implementao), a agricultura teria preeminncia. O reconhecimento dessa importncia no necessariamente refletia, no entanto, qualquer grau de consenso quanto ao alcance, ou mesmo quanto aos objetivos, da reforma das regras aplicveis agricultura. Diversos Membros, entre os quais a CE, continuaram a insistir em que a agricultura um setor singular,
356
Foram realizadas mais trs sesses especiais formais do Comit de Agricultura, em setembro e dezembro de 2001 e em fevereiro de 2002. A pgina da OMC na Internet apresenta um histrico das negociaes da Rodada de Doha em agricultura, atualizado periodicamente: WTO Agriculture Negotiations The issues, and where we are now. <http://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e.htm> WTO. Job (01)/140/Add. 1. General Council Preparations for the Fourth Session of the Ministerial Conference Draft Ministerial Declaration Addendum, 8/10/2001.
357
358
Lafer, Celso. Doha: a avaliao do Brasil. in Mudam-se os Tempos Diplomacia Brasileira 2001-2002. Braslia: FUNAG/IPRI, 2002, p. 243.
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porque desempenha um papel central na concepo europia do desenvolvimento sustentvel. O Captulo 6 analisar o mandato para as negociaes agrcolas estabelecido na Conferncia Ministerial de Doha e descrever a utilizao que tem sido feita do conceito de preocupaes nocomerciais na Rodada. 6.1 O MANDATO NEGOCIADOR DE DOHA A Declarao Ministerial adotada em Doha em 14 de novembro de 2001 dedicou dois pargrafos (13 e 14) s negociaes agrcolas359:
13. We recognize the work already undertaken in the negotiations initiated in early 2000 under Article 20 of the Agreement on Agriculture, including the large number of negotiating proposals submitted on behalf of a total of 121 Members. We recall the long-term objective referred to in the Agreement to establish a fair and market-oriented trading system through a programme of fundamental reform encompassing strengthened rules and specific commitments on support and protection in order to correct and prevent restrictions and distortions in world agricultural markets. We reconfirm our commitment to this programme. Building on the work carried out to date and without prejudging the outcome of the negotiations we commit ourselves to comprehensive negotiations aimed at: substantial improvements in market access; reductions of, with a view to phasing out, all forms of export subsidies; and substantial
359 WTO. WT/MIN(01)/DEC/1. Ministerial Declaration Adopted on 14 November 2001, 20/11/2001.
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reductions in trade-distorting domestic support. We agree that special and differential treatment for developing countries shall be an integral part of all elements of the negotiations and shall be embodied in the Schedules of concessions and commitments and as appropriate in the rules and disciplines to be negotiated, so as to be operationally effective and to enable developing countries to effectively take account of their development needs, including food security and rural development. We take note of the nontrade concerns reflected in the negotiating proposals submitted by Members and confirm that non-trade concerns will be taken into account in the negotiations as provided for in the Agreement on Agriculture. 14. Modalities for the further commitments, including provisions for special and differential treatment, shall be established no later than 31 March 2003. Participants shall submit their comprehensive draft Schedules based on these modalities no later than the date of the Fifth Session of the Ministerial Conference. The negotiations, including with respect to rules and disciplines and related legal texts, shall be concluded as part and at the date of conclusion of the negotiating agenda as a whole.
O mandato negociador para agricultura foi considerado como positivo pelo Brasil,360 uma vez que submetia a negociaes as trs vertentes acesso a mercados, apoio interno e subsdios exportao. A insistncia pela CE em termos como without prejudging the outcome of negotiations e with a view to (em relao eliminao de subsdios exportao) foi, no entanto, percebida como um mau
360
Lafer, op. cit., p. 246.
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pressgio em relao disposio comunitria para negociar o que acabaria por confirmar-se nos meses seguintes. O Brasil considerou satisfatria a formulao da Declarao Ministerial sobre preocupaes no-comerciais, que as teria relegado a um plano secundrio nas futuras negociaes, embora continuassem a ser um complicador potencial a merecer ateno.361 A CE achava a referncia a preocupaes no-comerciais insuficiente;362 aos poucos, no entanto, a Comunidade foi buscando no texto mais do que ela prpria havia visto inicialmente. A avaliao pblica dos Comissrios Lamy e Fischler sobre a Conferncia Ministerial, por exemplo, j afirmava, poucos dias depois da Conferncia, que [o]ur insistence that nontrade concerns be part of the negotiations is reflected in the Declaration, and in particular there is explicit recognition of the proposals in the area already submitted by Members.363 De fato h esse reconhecimento, mas a Declarao distingue entre as preocupaes no-comerciais mencionadas em propostas negociadoras das quais se toma nota daquelas que sero tomadas em conta de acordo com as disposies do Acordo sobre Agricultura. Neste ltimo caso, o universo delimitado pelo prembulo e pelo Artigo 20 do AsA. Essa hierarquia era reconhecida pelos negociadores poca do lanamento da Rodada. Todo mandato negociador est, no entanto, sujeito a interpretaes evolutivas e os mandatos negociadores para agricultura talvez mais do que outros, como se viu no Captulo 1.
361 362
Relatrio da Delegao em Genebra, de novembro de 2001.
Falando para as ONGs em 10/11/2001, em Doha, o Comissrio Franz Fischler dissera que [t]urning now more specifically to the draft Doha Ministerial Declaration, I must say that the place which has been given to non-trade concerns as compared to trade or other issues is too weak. The text needs to be reviewed in order to ensure that greater importance is given to these essential concerns. <http://www.agris.be/fr/01/ 1311n5.asp>
363
European Commission. Information Note to the Commission from Commissioners Lamy and Fischler, 19/11/2001. <http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/wto/ newround/doharesults.pdf>. Acesso em 22/6/2004.
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6.2 AS PREOCUPAES NO-COMERCIAIS NAS NEGOCIAES DE DOHA As negociaes agrcolas na Rodada tiveram incio em maro de 2002. Como indicao da continuidade do processo de reforma entabulado sob o Artigo 20 do AsA, a estrutura negociadora foi mantida. O Comit de Agricultura foi confirmado como o locus das negociaes; e a primeira reunio sob o mandato de Doha foi a dcima-primeira Sesso Especial daquele Comit. Foram previstas sete sesses para discusso dos elementos que integrariam as modalidades para os compromissos adicionais, estruturadas em torno dos trs pilares (concorrncia nas exportaes, acesso a mercados e apoio domstico).364 Em todas as discusses sobre os trs pilares, as preocupaes no-comerciais foram utilizadas como justificativas para evitar avanos mais significativos no processo de reforma. A CE, apoiada por alguns pases em desenvolvimento, utilizou o pretexto da segurana alimentar em pases de menor desenvolvimento relativo e em pases importadores lquidos de alimentos como justificativa para seus subsdios exportao. Argumento semelhante foi utilizado pelos EUA para justificar prazos excepcionalmente longos de pagamento para seus crditos exportao de produtos agrcolas, em que pese ao fato de que os principais beneficirios desses crditos so pases como Coria do Sul e Mxico. Na discusso sobre acesso a mercados, o Japo enfatizou a importncia de flexibilidade para tratar das preocupaes nocomerciais; a Polnia invocou as preocupaes no-comerciais para defender um perodo mais longo de implementao de compromissos; a Noruega disse que as preocupaes no-comerciais requeriam a
364
WTO. TN/AG/1. Eleventh Special Session of the Committee on Agriculture Report by the Chairman, Stuart Harbinson, to the Trade Negotiations Committee, 9/4/2002.
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manuteno da produo em reas de baixo potencial agrcola, o que, por sua vez, implicava que apenas pequenas redues de tarifas e cautelosa expanso de quotas tarifrias poderia ser considerada para os principais produtos agrcolas.365 Para a Sua, os picos tarifrios para produtos agrcolas so um reflexo das preocupaes no-comerciais.366 No debate sobre subsdios domsticos, a Noruega defendeu a necessidade de pases com desvantagens comparativas poderem conceder apoio produo isto , apoio que distorce a produo e o comrcio como forma de acomodarem suas preocupaes nocomerciais. A Noruega sugeriu que os compromissos em relao a AMS fossem diferenciados, com menores redues para os subsdios voltados para a produo voltada para o consumo domstico do que para os subsdios concedidos a produtos agrcolas exportados. Os proponentes das preocupaes no-comerciais tambm se posicionaram contrrios a quaisquer limites ou restries aos subsdios de caixa verde. Ao contrrio, afirmaram que a reduo dos subsdios de caixa azul e caixa amarela deveria dar lugar a um relaxamento dos critrios da caixa verde por exemplo, para acomodar subsdios a ttulo de preocupao com o bem-estar animal.367 Em dezembro de 2002, o Presidente da Sesso Especial do Comit de Agricultura, Stuart Harbinson, apresentou um panorama (Overview) das negociaes, como base para uma reviso abrangente e substantiva das possveis modalidades, incluindo de elementos relacionados a regras.368 Em relao a preocupaes no-comerciais, o documento constatava:
365
WTO. TN/AG/R/3. Summary Report on the Thirteenth Meeting of the Committee on Agriculture Special Session held on 6 September 2002, 1/10/2002. WTO. TN/AG/R/5. Summary Report on the Fifteenth Meeting of the Committee on Agriculture Special Session held on 22 November 2002, 19/12/2002, p. 5.
366
WTO. TN/AG/R/4. Summary Report on the Fourteenth Meeting of the Committee on Agriculture Special Session held on 27 September 2002, 18/10/2002.
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367
WTO. TN/AG/6. Negotiations on Agriculture: Overview, 18/12/2002.
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There are also still different views regarding the extent and the ways to take into account non-trade concerns that have been raised in the negotiations, such as food security, livelihood and poverty alleviation, rural development, protection of the environment, food safety, and animal welfare. In the context of the discussions on these matters, several developing countries have made the point that their non-trade concerns are of a fundamentally different dimension than those of developed countries.369
O documento tambm registrou a apresentao de propostas sobre indicaes geogrficas, segurana dos alimentos (incluindo o princpio da precauo) e rotulagem.370 No momento em que o documento de Overview foi apresentado, havia crescente preocupao em relao factibilidade de cumprir-se o prazo de 31/3/2003 para o acordo sobre as modalidades da negociao agrcola. Um dos principais fatores que contribuam para esse pessimismo era a ausncia de uma proposta negociadora por parte da CE, que se limitava a criticar o excesso de ambio dos EUA e do Grupo de Cairns. No incio de fevereiro de 2003, a CE finalmente apresentou sua proposta para as modalidades da negociao agrcola.371 A proposta estabelecia como objetivo geral further substantial liberalisation on a fair and equitable basis, to promote sustainable development and the right to maintain a model of agriculture which addresses the need to ensure environmental protection, rural development, food safety and other consumer concerns. A proposta
369 370 371
Ibid.., p. 3. Ibid.., p. 7.
WTO. JOB (03)/12. A Proposal for Modalities in the WTO Agriculture Negotiations Specific Drafting Input: EC, 5/2/2003.
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comunitria para liberalizao comercial e reduo do apoio domstico distorcivo era explicitamente condicionada ao tratamento adequado das preocupaes no-comerciais. A proposta identifica seis preocupaes no-comerciais prioritrias e as medidas consideradas apropriadas pela CE: - Segurana dos alimentos: adoo de critrios comuns em relao ao princpio da precauo, com base na interpretao dada pelo rgo de Apelao ao Artigo 5.7 do Acordo SPS nos casos Hormones e Japan Varietal testing; - Rotulagem mandatria: acordo sobre critrios comuns para rotulagem de produtos agrcolas; - Segurana alimentar para pases em desenvolvimento: flexibilidade para medidas de apoio a atividades agrcolas que contribuam para a renda dos agricultores; - Meio ambiente: cobertura para medidas para proteo ambiental no AsA; - Desenvolvimento rural: cobertura para medidas de desenvolvimento rural no AsA; - Bem-estar animal: incluso na caixa verde da possibilidade de concesso de subsdios para compensar os custos adicionais para o atendimento de padres de bem-estar animal. A CE tambm defendeu a incluso de uma referncia a indicaes geogrficas nas modalidades para as negociaes agrcolas, mas na seo da proposta dedicada a acesso a mercados. O objetivo comunitrio nas negociaes agrcola o estabelecimento de uma lista de nomes cuja utilizao seria proibida fora do pas de origem, mesmo retrospectivamente (roll-back de marcas comerciais com referncias a indicaes geogrficas protegidas). A proposta comunitria contm as duas conotaes principais com que o conceito de preocupaes no-comerciais vem sendo utilizado na Rodada de Doha. A primeira a que corresponde
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identificao das preocupaes no-comerciais com a produo agrcola domstica. Neste caso, as preocupaes no-comerciais poderiam ser tambm denominadas de preocupaes com (ou contra) o comrcio. No se trata de conciliar o comrcio com objetivos regulatrios, mas simplesmente de evitar o aumento do comrcio agrcola. Essa preocupao no-comercial, por assim dizer, refletese na resistncia liberalizao nos trs pilares, principalmente em relao a acesso a mercados e a subsdios domsticos. Essa , basicamente, a posio defendida pelo grupo de pases amigos da multifuncionalidade.372 No limite, essa posio poderia levar a negociao a um impasse, na medida em que as preocupaes nocomerciais se colocam como efetivamente antitticas ao objetivo de longo prazo do Acordo sobre Agricultura e aos objetivos estabelecidos no mandato de Doha para as negociaes agrcolas nos trs pilares. A segunda conotao com que o conceito de preocupaes nocomerciais vem sendo utilizado a de designar um conjunto de posies comunitrias compartilhadas de maneira geral pela Sua e, em parte, por outros pases, incluindo em desenvolvimento em relao a temas como rotulagem, princpio da precauo, indicaes geogrficas. Embora j sejam objeto de acordos da OMC, a CE e seus aliados consideram as normas atuais insatisfatrias.373 Essas posies tm a vantagem de no estarem em contradio direta com os objetivos da negociao agrcola nos trs pilares e, no caso das indicaes geogrficas, de
372
Cf. os documentos TN/AG/GEN/1. de 14/3/2003 Joint Statement on Non-Trade Concerns of Bulgaria, Chinese Taipei, Iceland, Israel, Liechtenstein, Mauritius, Norway and Switzerland e TN/AG/GEN/2, de 4/4/2003 Joint Statement on the First Revision of the First Draft of Modalities for Further Commitments (TN/AG/W/1/Rev. 1) of Bulgaria, Chinese Taipei, Iceland, Israel, Korea, Liechtenstein, Norway and Switzerland). Essa posio foi confirmada em entrevistas com negociadores de alguns daqueles pases, como Israel, Noruega e Taiwan. Ver, alm da proposta comunitria, a proposta sua, Job(03)/37; Modalities for Non-trade Concerns and Related Commitments Specific Drafting Input by Switzerland, de 27/2/2004.
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oferecerem a possibilidade de contrapartidas de interesse do prprio setor agrcola europeu. Pode-se, no entanto, objetar que esses temas no constam do mandato de Doha374 e, por conseguinte, no caberia condicionar as negociaes agrcolas a um resultado que, de resto, deveria ser buscado em outros foros, como o Comit de Comrcio e Meio Ambiente ou o Comit de Barreiras Tcnicas. Em fevereiro de 2003, Stuart Harbinson apresentou a primeira verso de seu projeto de modalidades para compromissos adicionais em agricultura.375 A proposta do Presidente da Sesso Especial buscou, na medida do possvel, identificar formulaes intermedirias em relao s propostas dos participantes nos trs pilares. Assim, para acesso a mercados, Harbinson props uma frmula escalonada, com trs faixas (tarifas acima de 90%, entre 15 e 90%, e abaixo de 15%). Em cada faixa, aplicar-se-ia a frmula da Rodada Uruguai corte mdio e mnimo , mas com coeficientes maiores para as maiores tarifas.376 A proposta reunia, dessa forma, elementos da frmula sua defendida pelo Grupo de Cairns e pelos EUA e da frmula da Rodada Uruguai, preferida pelos pases refratrios liberalizao, acompanhada por expanso moderada de quotas tarifrias. Ademais, ao vincular a expanso de quotas tarifrias ao consumo domstico, Harbinson praticamente isentava o Japo de qualquer liberalizao adicional para o arroz.377
374 Essa tem sido a posio defendida pelo Brasil. Ver Summary Report on the Sixteenth Meeting of the Committee on Agriculture Special Session Held on 24 January 2003 (TN/ AG/R/6, 21/2/2003) e Summary Report on the Nineteenth Meeting of the Committee on Agriculture Special Session Held on 1 July 2003 (TN/AG/R/9, 25/8/2003).
WTO. TN/AG/W/1. Negotiations on Agriculture First draft of Modalities for the Further Commitments. 17/2/2003.
376 Para as tarifas acima de 90%, o corte mdio seria de 60% e o mnimo, de 45%; para as tarifas entre 15 e 90%, corte mdio de 50% e mnimo de 35%; para as tarifas abaixo de 15%, corte mdio de 40% e mnimo de 25%. Para os pases em desenvolvimento, a proposta Harbinson previa cinco faixas (acima de 120%, 60-120%, 20-60%, 0-20% e produtos especiais); para as tarifas mais altas, o corte mdio seria de 40% e o mnimo de 30%; para os produtos especiais, o corte mdio seria de 10% e o mnimo, de 5%. 377
375
Em funo da evoluo demogrfica, o consumo domstico total de arroz no Japo declinante.
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Em relao a subsdios exportao, o projeto Harbinson propunha sua eliminao: para atender parcialmente Comunidade, o documento sugeria prazos mais longos do que aqueles sugeridos pelo Grupo de Cairns e pelos EUA. Para subsdios domsticos, o projeto previa critrios mais rigorosos para a caixa verde, reduo de 50 por cento na caixa azul e reduo de 60% no AMS para pases desenvolvidos mais uma vez, Harbinson repartia a diferena entre a eliminao total desejada pelo Grupo de Cairns e o imobilismo da CE e outros. O esforo para encontrar o terreno intermedirio foi confirmado por uma anlise efetuada pelo Instituto Dinamarqus de Pesquisa sobre Economia Alimentar, em maro de 2003.378 Em relao a preocupaes no-comerciais, a proposta Harbinson continha relativamente poucos dispositivos. No havia nenhuma referncia a segurana dos alimentos ou a rotulagem. Segurana alimentar contemplada, mas apenas para pases em desenvolvimento, sob tratamento especial e diferenciado. As nicas referncias explcitas a preocupaes no-comerciais so modificaes sugeridas para o pargrafo 12 do Anexo 2 do Acordo sobre Agricultura (caixa verde) para contemplar pagamentos relacionados a programas ambientais e de bem-estar animal. Em 18 de maro, Harbinson apresentou uma verso revista de sua proposta de modalidades, com modificaes limitadas a alguns elementos.379 Na sesso especial do Comit de Agricultura realizada em 28 de fevereiro de 2003, a minuta inicial de texto de modalidades do Presidente j fora objeto de crticas fortes por parte dos defensores das preocupaes no-comerciais. A CE tambm conseguiu
378
Agricultural Policy Research Division, Danish Research Institute of Food Economics. Note on the Harbinson Draft on Modalities in the WTO Agriculture Negotiations. 11/3/ 2003. <http://www.sjfi.dk/Publikationer/Udredninger/Note-Harbinson.pdf >. Acesso em 22/6/2004. WTO. TN/AG/W/1Rev.1. Negotiations on Agriculture First draft of Modalities for the Further Commitments Revision, 18/3/2003
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arregimentar para aquela sesso 59 pases que, somados aos seus quinze Estados-Membros e a prpria Comunidade, totalizavam 75 Membros favorveis entre os quais, significativamente, a ndia repetio da frmula da Rodada Uruguai para redues tarifrias (corte mdio de 36% e corte mnimo de 15% por linha tarifria para os pases desenvolvidos, e de 24% e 10%, respectivamente, para pases em desenvolvimento). Longe de contribuir para um consenso, o documento380 levou a um endurecimento das posies dos pases mais protecionistas. A falta de referncias mais extensas a preocupaes nocomerciais foi um dos pretextos invocados pelo Comissrio Franz Fischler para rejeitar a proposta Harbinson:
...those concerned about enhancing the provision of public goods, from environment to food safety, see their non-trade concerns ignored and their concerns about the potentially negative impact of trade enhanced.381
Pascal Lamy foi igualmente incisivo:

We dont like the Harbinson Draft. First, it does not take into account non-trade concerns, such as sustainability, the link to the environment, rural landscape, and animal welfare. In agriculture, you do not just produce a commodity, but also a service, a collective good that doesnt belong to just anybody, which means you need not just trade policy but public policy.382
380
WTO. Job (03)/53. Countries in Favour of the Uruguay Round Approach to Tariff Reductions, 11/3/2003. EU News Release n 10/03, 13/2/2003. <http://www.eurunion.org/News/press/2003/ 2003010.htm> Pascal Lamy holds court at the Oriental. in TNI Focus on Trade nr. 86, April 2003
381
382
<http://www.tni.org/archives.bello/lamy.htm>
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Mas a CE tambm tinha dificuldades de outro tipo. Em 31 de maro, a Comisso ainda no havia obtido aprovao para sua proposta de reforma da Agenda 2000. Sua margem de manobra para aceitar compromissos mais ambiciosos em relao a acesso a mercados e subsdios era limitada. Esta situao foi reconhecida implicitamente por Lamy, que qualificou a proposta Harbinson de erro ttico, por ser excessivamente precisa neste estgio das discusses.383 As preocupaes no-comerciais serviam, assim, como pretexto politicamente conveniente para justificar a incapacidade europia para cumprir com os prazos da negociao. A impossibilidade de alcanar um acordo sobre modalidades agrcolas no prazo previsto de 31 de maro acabou por gerar uma dinmica negativa, que se estendeu a outras reas da Rodada. Nas negociaes agrcolas, nos meses de abril a julho de 2003 houve consultas tcnicas sobre temas como categorias de apoio domstico, tarifas, quotas tarifrias, crditos exportao, ajuda alimentar, tratamento especial e diferenciado, preferncias comerciais. Nas sesses especiais formais do Comit de Agricultura no houve, no entanto, nenhum progresso. Em junho, a CE finalmente aprovaria a reforma da Poltica Agrcola Comum. Em julho, em uma reunio miniministerial realizada em Montreal, os participantes solicitaram aos EUA e CE que trabalhassem com vistas apresentao de um texto conjunto, que pudesse servir de base para um consenso mais amplo. Os dois grandes acabariam optando por trabalhar sobre um esquema que estabelecesse alguns parmetros bsicos (framework), ao invs de modalidades integrais. A apresentao da proposta conjunta EUA-CE, em agosto de 384 2003, acabaria alterando substancialmente o quadro negociador da Rodada. As preocupaes no-comerciais eram mencionadas entre
383 384
Ibid.. WTO. Job (03)/157. Joint EC-US Paper Agriculture, 13/8/2003.
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os temas de interesse sobre os quais no h acordo, juntamente com indicaes geogrficas, clusula da paz, perodo de implementao e iniciativas setoriais. Em relao aos trs pilares, o acordo foi obtido graas a um enfoque minimalista em relao a concesses pelos EUA e pela CE nos trs pilares: uma frmula mista (blended) para acesso a mercados, redues nos montantes consolidados para subsdios domsticos e linguagem vaga em relao a subsdios exportao. Em compensao, o documento apresentava demandas maiores em relao aos pases em desenvolvimento. O vis da proposta conjunta gerou uma reao negativa por parte da imensa maioria dos pases em desenvolvimento, o que acabaria propiciando a formao, sob a liderana do Brasil, de uma ampla coalizo reunindo os principais pases em desenvolvimento, conhecida como o Grupo dos 20. O G-20 apresentou uma proposta alternativa de framework385 que retomava os temas do documento conjunto EUA-CE sob a perspectiva dos pases em desenvolvimento: cortes diferenciados de tarifas para pases desenvolvidos e em desenvolvimento, cortes substanciais de subsdios distorcivos para pases desenvolvidos e eliminao, em prazo a ser determinado, dos subsdios exportao. A nica meno a preocupaes no-comerciais no documento do G20 constava de uma referncia ao mandato de Doha na introduo. A iniciativa do G-20 acabaria por estimular outros pases a apresentarem comentrios ou propostas,386 alguns dos quais alegavam as preocupaes no-comerciais como justificativa para flexibilidades
WTO. Job (03)/162. Agriculture Framework Proposal, 20/8/2003; posteriormente apresentado como documento da Conferncia Ministerial WT/MIN(03)/W/6. WTO. Job (03)/164, Joint Text by Dominican Republic, Honduras, Nicaragua and Panama, 20/8/2003; Job (03)/165, Agriculture Japans Position on the Framework Package, 20/8/2003; Job (03)/167, Agriculture Position of Bulgaria, Chinese Taipei, Iceland, Korea, Liechtenstein and Switzerland on the Framework Package, 20/8/2003; Job (03)/169, Norways Views on the Framework Package on Agriculture, 21/8/2003; Job (03)/175, Agriculture Framework Proposal on Special and Differential Treatment for Developing Countries Proposal by Kenya, 25/8/2003.
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adicionais em acesso a mercados e subsdios domsticos. O impacto principal e mais duradouro, no entanto, seria causado pelo documento do G-20. A existncia de um documento conjunto das duas principais potncias comerciais constitua, no entanto, um fator de inrcia considervel. O projeto de declarao ministerial387 apresentado pelo Presidente do Conselho Geral, Embaixador Prez del Castillo, baseouse amplamente no documento conjunto EUA-CE. Em relao a preocupaes no-comerciais, o texto Prez del Castillo utiliza a mesma expresso que os EUA e a CE: issues of interest, but not agreed. Em Cancn, houve vrias reunies entre grupos, mas no chegou a haver negociao estruturada de textos sobre agricultura. No ltimo dia da reunio, um impasse em torno de temas de Cingapura acabaria levando deciso pelo Presidente da Conferncia, Lus Ernesto Derbez, de encerrar a reunio sem a aprovao de uma declarao. Na vspera, no entanto, Derbez havia apresentado uma verso revista do projeto de Declarao Ministerial388 o texto Derbez , que constitua uma referncia para um eventual acordo sobre frameworks para diferentes reas das negociaes. As preocupaes no-comerciais so, mais uma vez, listadas como tema de interesse sobre o qual no h acordo. O texto Derbez ainda refletia, basicamente, a essncia do documento conjunto EUA-CE e, por conseguinte, dificilmente poderia servir de base para um resultado significativo nos trs pilares da negociao agrcola. Nos seis meses seguintes Conferncia Ministerial de Cancun, no foram realizadas sesses especiais do Comit de Agricultura. Tambm foram suspensas, de resto, as negociaes nas outras reas.
387 WTO. Job(03)/150/Rev. 1. Preparations for the Fifth Session of the Ministerial Conference Draft Cancn Ministerial Text Revision, 24/8/2003. 388 WTO. Job(03)/150/Rev. 2. Preparations for the Fifth Session of the Ministerial Conference Draft Cancn Ministerial Text Second Revision, 13/9/2003.
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As negociaes s seriam retomadas, gradualmente, em maro de 2004. O objetivo em agricultura acordar um framework at o ms de julho de 2004, prazo que leva em considerao a possibilidade de que as eleies presidenciais nos EUA e a mudana da Comisso Europia criem dificuldades no segundo semestre de 2004. O framework teria, nesse momento, importncia simblica, uma vez que serviria para assinalar o comprometimento dos membros com a continuidade da Rodada. Do ponto de vista da substncia, o importante, na perspectiva do G-20 e do Grupo de Cairns, evitar consolidar perspectivas restritivas em relao aos trs pilares da negociao. importante observar que a aliana EUA-CE tende a deixar para segundo plano as preocupaes no-comerciais. Por outro lado, a aliana dos dois grandes fomentou a organizao de coalizes de pases em desenvolvimento, como o G-20, o G-33, o G-90, que tendem a enfatizar o tratamento especial e diferenciado. Com isso, os amigos da multifuncionalidade ficaram marginalizados, desprovidos de legitimidade e sem poderem saber at que ponto podem contar com a CE. Mais do que um elemento a ser negociado, as preocupaes no-comerciais tendero a ser um indicador da disposio para negociar dos participantes. Se as negociaes avanarem, a discusso tender a ser mais concreta, o que reduz o espao para a argumentao subjetiva e negativa das preocupaes no-comerciais em relao aos trs pilares. As sensibilidades especiais de alguns pases tero de ser atendidas, independentemente de sua caracterizao como preocupaes no-comerciais. Ainda cedo para prever, no entanto, o que acontecer. Enquanto isso, a CE e os multifuncionais continuaro a utilizar a carta das preocupaes no-comerciais como pretexto para justificar imobilismo e, a posteriori, para responsabilizar os outros por eventuais impasses.389
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Cf. Lamy, Fischler letter on the Doha Round. in Inside US Trade, 14/5/2004.
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H melhores perspectivas para uma discusso produtiva sobre as novas preocupaes no-comerciais, como indicaes geogrficas e bem-estar animal. Muitos negociadores acreditam que algum avano em relao a indicaes geogrficas nas negociaes sobre agricultura ou na sesso especial do Conselho de TRIPS ser necessrio no final da Rodada para vencer as resistncias europias, sobretudo da Frana e da Itlia, eliminao dos subsdios exportao e liberalizao da agricultura. possvel tambm que haja algum dispositivo em relao a bem-estar animal.390 No se podem, no entanto, antever os resultados, dada a importncia da resistncia em vrios pases importantes, entre os quais os EUA. Segurana dos alimentos e rotulagem so temas que continuaro na agenda da OMC, mas difcil prever alguma soluo no curto prazo e, sobretudo, limitada a produtos agrcolas. 6.3 CONCLUSO As preocupaes no-comerciais na Rodada de Doha tm sido invocadas principalmente como pretexto para minimizar e retardar a reforma do comrcio agrcola e, de fato, o cumprimento do mandato negociador nos trs pilares, principalmente por aqueles pases como Japo, Noruega, Islndia que se encontram prximos de seus limites consolidados em caixa amarela e que aplicam as tarifas mais altas. Essa viso ilustrada por uma declarao conjunta feita por Bulgria, Islndia, Israel, Liechtenstein, Ilhas Maurcio, Noruega, Sua e Taiwan, em fevereiro de 2003, em reao ao projeto Harbinson. Apesar de intitulada declarao sobre preocupaes no-comerciais, o texto
O ex-Presidente da Sesso Especial do Comit de Agricultura, Stuart Harbinson, admite que os subsdios relacionados ao bem-estar animal podem ser ineficientes, mas disse que a presso dos movimentos europeus de proteo aos direitos dos animais provavelmente acabaria por impor algum tipo de flexibilidade. Entrevista em 28/5/2004.
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limita-se a criticar os aspectos liberalizantes da proposta do Presidente e a contrapor a necessidade de cortes mnimos nos trs pilares.391 Ao mesmo tempo, foram apresentadas algumas propostas concretas, no diretamente relacionadas a acesso a mercados ou subsdios, como preocupaes no-comerciais. Indicaes geogrficas foram mencionadas pela CE, que considerou que a utilizao de nomes que sugeriam outras origens geogrficas e que implicavam certas caractersticas como qualidade ou mtodos de produo constituam um obstculo ao acesso para seus produtos.392 A CE, a Sua e outros tambm comearam a enfatizar o princpio da precauo, rotulagem, segurana dos alimentos, informao e defesa do consumidor.393 As preocupaes no-comerciais na Rodada de Doha tm sido utilizadas, por conseguinte, em dois contextos distintos principais: (1) como um pretexto para no liberalizar o comrcio agrcola e (2) como argumento para relanar a discusso sobre um conjunto de questes como o princpio da precauo, rotulagem, segurana dos alimentos, informao e defesa do consumidor. As novas preocupaes nocomerciais na verdade tratam de questes j previstas e ao menos parcialmente tratadas em acordos da OMC, como SPS, TBT e TRIPS. Por conseguinte, conceitualmente so mais claras. Isso no significa, no entanto, que sejam politicamente mais fceis de tratar.
391
WTO. TN/AG/GEN/1. Joint Statement on Non-trade Concerns of Bulgria, Chinese Taipei, Iceland, Israel, Liechtenstein, Mauritius, Norway and Switzerland, 14/3/2003. TN/AG/R/3, 1/10/2002, p. 10. TN/AG/R/5, 19/12/2002.
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A MULTIFUNCIONALIDADE E SUAS IMPLICAES NEGOCIAES AGRCOLAS NA OMC
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Os captulos anteriores examinaram a histria do protecionismo agrcola no GATT e o surgimento e a evoluo dos conceitos de multifuncionalidade e preocupaes no-comerciais. Em seguida, os argumentos apresentados pelos proponentes foram analisados sob a perspectiva da teoria econmica e dos princpios e regras vigentes para o comrcio agrcola na OMC. Este captulo buscar apresentar uma explicao alternativa sobre a natureza da tese da multifuncionalidade e das preocupaes no-comerciais. O captulo tambm tece consideraes sobre as implicaes que a aceitao da tese da multifuncionalidade e das preocupaes no-comerciais teria para as negociaes sobre agricultura e para o sistema multilateral de comrcio. 7.1 O MITO DA MULTIFUNCIONALIDADE Ao contrrio do que sugere a anlise econmica, segundo a qual cada objetivo de poltica requer um instrumento distinto, os amigos da multifuncionalidade alegam que um nico instrumento a proteo da agricultura a soluo para mltiplos problemas. Longe de representar um avano analtico ou uma descoberta emprica, essa inverso atende a um nico objetivo: mobilizar vrios
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grupos de interesses organizados agricultores, ambientalistas, burocratas, defensores dos direitos dos animais, associaes de consumidores em torno da defesa da proteo agricultura. Essa coalizo contrria liberalizao visa a compensar a diminuio na participao da agricultura no PIB e no emprego. Em ltima instncia, portanto, a multifuncionalidade serve, como indica Messerlin, de elo entre o velho e o novo protecionismos na agricultura:
In sum, Doha negotiators are facing the worst combination of two worlds. The old protection is still there, the new instruments of protection are already used intensively, the first opening of the markets by tariff-quotas has been minimized, and last but not least, the average support per farmer has increased since 1995. Meanwhile, farmers and public opinion in most OECD countries have been convinced first by the trade officials speeches in the immediate Marrakesh aftermath, then by the antiglobalization leadersspeeches that the URAA liberalized agriculture. As a result, they are convinced that any negative evolution in agriculture (from price decreases to food safety issues) is associated to liberalization, instead of entrenched protectionism. 394
Mesmo sendo uma construo ad hoc , o conceito de multifuncionalidade poderia ser til se seu significado no fosse ambguo. A multifuncionalidade no serve, no entanto, para descrever a natureza da atividade agrcola, porque no diz nada de significativo sobre as propriedades inerentes e os atributos da agricultura. Em primeiro lugar,
Messerlin, Patrick A.. Agriculture in the Doha Round. in World Bank Roundtable on Policy Research in Preparation for the 5th WTO Ministerial. Cairo, May 20-21, 2002, pp.3-6. <http://econ.worldbank.org/files/25198_wps3009.pdf> Acesso em 22/6/2004.
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outras atividades tambm podem ser descritas como multifuncionais. Em segundo lugar, quando se adota uma definio de multifuncionalidade que relaciona a agricultura com a produo conjunta de externalidades e bens pblicos, verifica-se que essa relao no constante: o grau de produo conjunta varia segundo o tipo de externalidade ou bem pblico, segundo a rea geogrfica de que se trata e de acordo com outras circunstncias. O resultado uma mirade de combinaes possveis, que privam o conceito de agricultura multifuncional de expresso genrica concreta. O apoio a uma determinada plantao pode, por exemplo, justificar-se do ponto de vista paisagstico ou ambiental. A mesma plantao localizada em outra rea, no entanto, pode no oferecer benefcios paisagsticos, ou esses benefcios podem no mais apresentar as caractersticas de bem pblico devido topografia ou inacessibilidade do terreno. A multifuncionalidade levaria, assim, a que um mesmo subsdio, para um mesmo cultivo, fosse considerado aceitvel em um caso, mas no no outro. A OMC no poderia acomodar esse tipo de distino. O fato que o conceito de multifuncionalidade no foi criado para descrever a realidade da agricultura. A importncia da multifuncionalidade no decorre da preciso do conceito, mas sim de seu valor simblico. um conceito poltico, no sentido descrito por Edelman:395
Accuracy is not the important characteristic of political language, but the appraisals common to members of a group. In the creation and spreading of appraisals, affect and emotion become part of the meaning of signs. [] Language becomes a sequence of Pavlovian cues rather than an
395
Edelman, Murray. The Symbolic Uses of Politics. Urbana: University of Illinois Press, 1985, pp. 115-116.
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instrument for reasoning and analysis if situation and appropriate cue occur together. []. That a term masquerades as description while appraising and condensing doubtless heightens its emotional impact.
A multifuncionalidade da agricultura pode ser comparada a um mito, isto , uma narrativa de significao simblica, em que a fantasia sugere e simboliza a verdade que deve ser transmitida. Como a maioria dos mitos, a multifuncionalidade da agricultura real, mas trata-se de uma realidade subjetiva, ou seja, que a vlida apenas sob a perspectiva de alguns sujeitos. Vale a pena recordar alguns elementos da mitologia que se encontram na argumentao da multifuncionalidade. Os mitos freqentemente correspondem a uma cosmogonia, ou seja, a uma viso integral do mundo e a processos de criao e destruio.396 A agricultura multifuncional descrita como um todo coerente: uma atividade produtiva, um estilo de vida, protetora do meio ambiente, defensora da paisagem, fornecedora de alimentos sos e saborosos, fundamento da sociedade e da cultura europia:
More than any other human activity, farming has shaped the landscape of Europe. Most European landscapes, even some of those which appear to be natural, have been shaped and influenced by sophisticated forms of human activity, mainly methods of farming which have evolved over the years. Centuries of arable and livestock production have produced the field patterns e.g. stonewalls, terraces, trees and farm woodlands and archeological features which form
396 Cf. Potenza, M. Cristina e Scalabrella, Silvano. La Mitologia Classica. Roma: Edizioni Studium, 1987.
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the character of rural areas. Such features not only constitute the physical landscape; they are associated with common heritage, which can be referred to as cultural landscape that is valued by society and is worth being preserved as such. 397
Mitos freqentemente tratam de cataclismos, poderosas foras de destruio com conseqncias terrveis. Essa idia est presente na afirmao do Presidente da Frana, Jacques Chirac, que disse ao Diretor-Geral da OMC, em tom grave, que alguns pases esto decididos a destruir a agricultura europia.398 A liberalizao desencadearia o fim da agricultura na Europa e a dependncia alimentar em relao a pases como o Brasil e a Austrlia. Para a Noruega, a liberalizao da agricultura pe em risco a prpria identidade do pas:
[T]he agricultural landscape and the living traditions connected with farming and the management of buildings and farmland are vital both to our identity and as a source of knowledge on the relationship between man and the natural environment. The conservation of our cultural heritage, and the understanding of the sustainable agriculture on which it is based, therefore depend on the continued viability of rural areas and their agricultural activities.399
Mitos tambm tratam de idades douradas freqentemente em oposio ao cataclismo. No caso da multifuncionalidade, a aluso ao idlico modo de vida rural, desenvolvido ao longo de milnios.
397 398 399
WTO. AIE/40, 28/9/1998, p. 4. Relato de Stuart Harbinson, Chefe de Gabinete do Diretor-Geral da OMC, ao autor. WTO. AIE/48, Norway, 2/3/1999.
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Mitos tambm se baseiam com freqncia em relaes paternais, em que a figura do pai abnegado se dispe ao sacrifcio em prol de seus filhos. A CE subsidia suas exportaes de produtos agrcolas porque isso beneficia os pases em desenvolvimento:
[e]n effet, les aides lexportation jouent aujourdhui comme des subventions aux consommateurs des pays pauvres. Toute augmentation brutale des prix ferait courir des risques conomiques et sociaux importants aux pays importateurs. 400
A CE tambm est disposta a liberalizar seus mercados agrcolas, mas apenas para os pases que realmente necessitam, ou seja, os pases de menor desenvolvimento relativo e os pases da frica, do Caribe e do Pacfico (ACP), e no para pases desenvolvidos como a Austrlia e a Nova Zelndia ou para pases em desenvolvimento competitivos:
We must remember that all developing countries are not the same, and there is not one single right way to take. An example: even if we were to open our markets fully for developing countries, and abolish all our tariffs and subsidies, this would only help the most competitive among them and it would wipe out the export possibilities of the weaker. What makes a lot more sense are targeted initiatives in favour of the developing countries, such as our Everything but Arms initiative, where the EU gives the 49
Jacques Chirac, discurso de encerramento no Congresso Mundial dos Jovens Agricultores, Paris, 13/6/2003. <www.cnja.com/cnja_web/site.nsf/ images/Chirac.pdf/ $File/Chirac.pdf>. Acesso em 22/6/2004.
400
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Least Developed Countries (LDCs) tariff-free access to our market for non-military goods.401
Por fim, um dos principais elementos do mito a narrativa:

[I]f I were quite simply and in very concrete terms to explain what the European model is to representatives of other member countries of the WTO, who sometimes doubt our intentions, I would take them on a trip across rural Europe. It would be a long trip lasting several months, and we would visit [] from Scandinavia to Calabria, from Ireland to Crete and would include the French overseas departments. During our travels, as we discover areas of wideranging geography and landscape, I would tell my guests all the different histories of these territories. I would explain to them how these historical, cultural and social developments have shaped rural areas and communities. I would stress the variety of farming practices and the place agriculture has in these areas not only because of its contribution to their current economic fabric but also and perhaps especially because of the societal importance it has had in forming these lands. They will then understand that what makes the European rural world so special is its diversity and legacy of a long, rich and varied history.402
401
Fischler, Franz. Globalisation and the market economy. European Forum Alpbach, Alpbach, 26/8/2003. <http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference =SPEECH/03/377&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en>. Acesso em 22/6/2004. Givord, Doriane. Defending the European rural and agricultural model at the WTO. <http://europa.eu.int/archives/leader2/rural-em/biblio/model/art02.htm>. Acesso em 15/ 3/2004.
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Obviamente, essa viagem no provaria nada sobre a necessidade de proteo agricultura europia, assim como um passeio por Paris no demonstraria nada em relao necessidade de proteo indstria francesa. Mas mitos no so explicaes no sentido racional: o objetivo orientar as crenas e influenciar a percepo da realidade.403 Como dizia Claude Lvi-Strauss, nada mais parecido com o pensamento mitolgico do que a ideologia poltica.404 A multifuncionalidade no passa, portanto, de um pretexto para proteger a agricultura nos pases desenvolvidos. No serve para explicar a realidade, no serve para estabelecer regras para o comrcio e no pode servir como princpio na OMC at mesmo devido ao conflito com princpios estabelecidos como a liberalizao progressiva e a nodiscriminao. Convm, a propsito, ter presente que o princpio do tratamento especial e diferenciado que tambm conflita, em parte, com os princpios bsicos da OMC, at hoje esteve, basicamente, limitado a linguagem de tipo preambular, com escasso contedo operacional. E no h justificativa econmica nem tica para conceder agricultura dos pases desenvolvidos um tratamento mais favorvel em termos de derrogaes e excees do que aquele concedido aos pases em desenvolvimento. Preocupaes no-comerciais como um conceito genrico apresenta as mesmas deficincias que a multifuncionalidade. Argumentos no-econmicos para a proteo so um elemento permanente dos debates sobre poltica comercial. O objetivo desviar o foco do debate, introduzindo um elemento de subjetividade para reforar a necessidade de autonomia das polticas nacionais: mesmo que se demonstrem as
Os prprios mitos, alis, j foram descritos, muito antes da agricultura, como multifuncionais. Cf. Kirk, G. S. The Nature of Greek Myths. London: Penguin, 1990, p. 39. Lvi-Strauss, Claude. Anthropologie structurale. Apud Grunberg, Isabelle. Exploring the Myth of Hegemonic Stability. in International Organization, Autumn 1990, Volume 44 Number 4, p. 471.
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vantagens da alocao de recursos pelo mercado com base em critrios econmicos, como PIB ou eficincia, sempre se pode alegar que no correspondem ao timo social. Os critrios para julgar as alegaes de que as polticas propostas sero benficas so deixados em aberto e, sobretudo, evita-se qualquer anlise custo-benefcio.405 O real significado da multifuncionalidade e das preocupaes no-comerciais fica mais claro quando se compara com outros argumentos protecionistas. No sculo XIX, as crticas ao livre comrcio visavam proteo s indstrias nascentes e manipulao dos termos de intercmbio. A partir de meados do sculo XX, o foco das crticas voltou-se para as falhas de mercado (nos mercados de fatores e de produtos) e, ao mesmo tempo, sobre (1) o efeito de equalizao dos preos dos fatores e (2) a concorrncia justa (o level playing field). 406 Todos estes argumentos contra o livre comrcio do sculo XX esto presentes na argumentao da multifuncionalidade e das preocupaes no-comerciais: as falhas de mercado anulariam os benefcios do comrcio com base em vantagens comparativas na agricultura e a concorrncia levaria deteriorao das condies de produo e dos padres de qualidade (race to the bottom). Apesar da pretensa singularidade da agricultura, portanto, fcil ver que a multifuncionalidade e as preocupaes no-comerciais nada mais fazem do que retomar os principais argumentos protecionistas.407 Da forma como vm sendo utilizados na OMC, os conceitos de multifuncionalidade e preocupaes no-comerciais so, portanto, efetivamente eufemismos para protecionismo.408 O objetivo redefinir
405
Irwin, Douglas. Against the tide: an intellectual history of free trade. Princeton: Princeton University Press, 1996, pp. 5 e 218.
406
Bhagwati, Jagdish. Free Trade: Old and New Challenges. in The Economic Journal, Volume 104, Issue 423 (March 1994), 231-246. A Noruega utilizava argumentos semelhantes aos da multifuncionalidade agrcola para justificar a proteo da indstria txtil: segurana nacional, ocupao do territrio...
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conceitos, na expectativa de induzir a aceitao de um ponto de vista. Essa a inteno dos Comissrios Lamy e Fischler, ao rejeitarem a pecha de protecionistas:
Lagriculture est-elle un secteur conomique comme un autre? Nous rpondons par la ngative. Non pas par protectionnisme... pour lEurope, lagriculture ne peut tre laisse la seule grce de la loi du plus fort. Cest notre conception du dveloppement durable: une conomie rgule, des choix sociaux affirms, un environnement prserver, une production de qualit.409
Ou seja, ao contrrio dos outros, que protegem suas economias porque so protecionistas, a CE protege sua agricultura porque isso corresponde a valores sociais, ticos e polticos superiores. A preocupao dos Comissrios confirma a observao de Ogden e Richards sobre o poder das palavras:
From the earliest times the Symbols which men have used to aid the process of thinking and to record their achievements have been a continuous source of wonder and illusion. The whole human race has been so impressed by the properties of words as instruments for the control of objects, that in every age it has attributed to them occult powers Unless we fully realize the profound influence of superstitions concerning words, we shall not understand the fixity of certain widespread linguistic habits which still vitiate
408 409
Swinbank, Alan, op. cit..
Lamy, Pascal e Fischler, Franz. Cancun: agriculture et libralisme. in Le Figaro, 8/ 9/2003.
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even the most careful thinking.410
Multifuncionalidade e preocupaes no-comerciais como conceitos genricos devem, portanto, ser rejeitados sem ambigidade. 7.2 AS PREOCUPAES NO-COMERCIAIS ESPECFICAS As preocupaes no-comerciais especficas suscitadas no Acordo sobre Agricultura e nas negociaes agrcolas proteo do meio ambiente, segurana alimentar, desenvolvimento rural, qualidade dos alimentos, rotulagem, bem-estar animal so questes pertinentes e concretas. So temas que constam legitimamente da agenda do sistema de comrcio multilateral o que no significa, no entanto, que possam ser objeto de soluo no curto prazo, ou que a soluo deva ser vinculada s negociaes agrcolas. Para a anlise de suas implicaes para as negociaes agrcolas, convm dividir as preocupaes no-comerciais em (1) questes regulatrias meio ambiente, qualidade dos alimentos, rotulagem, bem-estar animal, propriedade intelectual e (2) outras questes, como desenvolvimento rural e segurana alimentar. A possibilidade de restringir, sob determinadas condies, importaes em funo de objetivos governamentais legtimos foi reconhecida desde o incio no GATT, nos Artigos XX e XXI. No entanto, a globalizao econmica, por um lado, e a crescente atividade regulatria estatal em reas como sade, segurana e meio ambiente, por outro, tendem a multiplicar os conflitos potenciais entre normas domsticas e comrcio. Cada vez mais, regulamentos tcnicos ou sanitrios interferem nas atividades econmicas em outras jurisdies.
410
Ogden, C.K.; Richards, I.A. The Meaning of Meaning. Orlando: Harcourt Brace Jovanovich, 1989, p. 24.
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Em outros termos, existe um descompasso crescente entre o mbito territorial do Estado, do sistema jurdico e da economia. A liberdade para impor restries ao comrcio como condio para a eficcia de regulamentos domsticos no-comerciais , por esse motivo, muitas vezes colocada em termos de contraste entre processos decisrios democrticos e a imposio de normas por rgos internacionais noeleitos.411 Apesar do apelo emocional ou talvez por causa dele , a tenso entre autonomia regulatria e comrcio internacional de difcil soluo. O argumento democrtico tambm pode ser utilizado pelo outro lado: a adoo de determinados padres em relao a meio ambiente, por exemplo, pode ser entendida como uma tentativa pelos cidados de um pas democrtico para obrigar os de outro pas, igualmente democrtico, a mudarem seu comportamento.412 Alm disso, a eficcia dos regulamentos domsticos pode acarretar a ineficcia de regras fundamentais da OMC, afetando o equilbrio de direitos e obrigaes dos Membros. Note-se, ademais, que diferenas de padres entre pases no so a nica fonte de distores na produo e no comrcio. Mesmo dentro de um pas, a adoo de padres mais rigorosos para bactrias ou aditivos alimentares em carne de frango, por exemplo, mas no na carne de peixe, geraria distores, podendo levar at mesmo ao aumento, ao invs da reduo no nvel de risco.413
411
[Judicial or quasi-judicial] bodies have very little legitimacy to re-work judgement calls made in the domestic regulatory process under conditions of scientific controversy, limited information, etc. i.e., all the real world constraints on democratic regulation. in Howse, Robert. Managing the Interface between International Trade Law and the Regulatory State: What Lessons Should (and Should Not) Be Drawn from the Jurisprudence of the United States Dormant Commerce Clause. in Cottier, T.; Mavroidis, P. (ed.), op. cit., p. 156.
412
Horlick, Gary. Comments on Managing the Interface between International Trade Law and the Regulatory State: What Lessons Should (and Should Not) Be Drawn from the Jurisprudence of the United States Dormant Commerce Clause. in Cottier, T.; Mavroidis, P. (ed.), op. cit., p. 167-169.
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Esse exemplo tambm serve para criticar o argumento de que a soluo consiste na no-discriminao entre produtos domsticos e importados:414 a seletividade freqentemente premia os produtos importados com padres mais rigorosos. A harmonizao de padres pode ser uma soluo sob determinadas circunstncias, mas no uma soluo factvel nem, provavelmente, desejvel na maioria dos casos. Isso no quer dizer que o texto atual dos Acordos da OMC represente o melhor equilbrio possvel entre as demandas da liberalizao e da autonomia para fixar os prprios objetivos polticos no-comerciais. possvel que os Membros decidam, no futuro, inverter, por exemplo, o nus da prova em relao s condies previstas no chapeau do Artigo XX do GATT, ou modificar o escopo do princpio de precauo previsto no Acordo SPS. Uma alterao na filosofia regulatria da OMC ser, no entanto, um processo longo e difcil, devido diversidade de perspectivas e interesses existentes na Organizao, mesmo entre os pases desenvolvidos. razovel supor, ademais, que os pases em desenvolvimento seriam os principais prejudicados pelas modificaes aventadas acima, que tenderiam a favorecer os pases com maior capacidade de formulao e adoo de padres sanitrios e tcnicos mais rigorosos.415 O mais importante, sob a perspectiva das negociaes agrcolas, recordar que o problema da relao entre regulamentos domsticos e
Esse efeito poderia resultar de um aumento no preo da carne de frango em relao carne de peixe, desviando o consumo para o produto mais barato. O exemplo dado por Leebron, David W. Lying Down with Procrustes: An Analysis of Harmonization Claims. in Bhagwati, J.; Hudec R. (ed.). Fair Trade and Harmonisation: Prerequisites for Free Trade? Cambridge: The MIT Press, 1996, p. 49.
414 Bhagwati, Jagdish. A Stream of Windows: Unsettling Reflections on Trade, Immigration and Democracy. Cambridge: The MIT Press, 1998, p. 106. 413
Baldwin, Richard. Regulatory Protection, Developing Nations and a Two-tier World Trading System. London: Centre for Economic Policy Research, Discussion Paper nr. 2574, 2000.
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regras da OMC no se limita agricultura. Na Comunidade Europia que avanou, obviamente, muito mais do que a OMC na harmonizao a possibilidade de adoo de padres de segurana mais rigorosos tem sido utilizada com mais freqncia no setor qumico do que no setor alimentar.416 A nfase que se d s preocupaes no-comerciais na agricultura s pode ser explicada por motivaes econmicas e comerciais. Se o custo da adoo de novos regulamentos inferior ao custo social, um regulamento deve ser adotado, independentemente do fato de outros pases o fazerem ou no. A distribuio de ganhos entre produtores e consumidores, no entanto, afetada pelas aes dos outros pases. Se um pas adota um regulamento que impe custos, sem que os outros o faam, o preo mundial no afetado: os produtores domsticos arcaro com todo o nus, e os consumidores sero beneficiados. Em contraste, se todos os pases adotarem o mesmo padro, o preo mundial aumentar e parte do nus ser transferida para os consumidores.417 Trata-se, por conseguinte, de mais uma preocupao com a competitividade da produo domstica, demonstrada com clareza quando a soluo proposta consiste em subsdios que prejudicaro mesmo os pases que aplicam padres idnticos. As preocupaes no-comerciais regulatrias devero, portanto, continuar na agenda da OMC, mas no se antev soluo de curto prazo. Tambm no h razo para vincular essas questes que devem ser tratadas caso a caso e em um contexto mais amplo ao resultado das negociaes agrcolas. Uma exceo talvez possa ser feita, no entanto, para indicaes geogrficas. A inconvenincia de condicionar a liberalizao do comrcio harmonizao de padres aplica-se igualmente a
416 Holmes, Peter. The WTO and the EU: Some Constitutional Comparisons. in De Brca, Grinne; Scott, Joanne (ed.). The EU and the WTO: Legal and Constitutional Issues. Portland: Hart Publishing, 2001, pp. 73-74. 417 Krugman, Paul. What Should Trade Negotiators Negotiate About? in Journal of Economic Literature, Vol. XXXV (March 1997), pp. 113-120.
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propriedade intelectual no caso da agricultura, a indicaes geogrficas. Ainda assim, embora no haja uma justificativa para atender as demandas para reforar a proteo a indicaes geogrficas na OMC por seus prprios mritos intrnsecos, pode ser que esse seja um preo a pagar para facilitar a aceitao de um resultado mais ambicioso em agricultura pela CE. Da perspectiva do Brasil, poder ser um esforo com relao custo/benefcio favorvel, sobretudo se isso fortalecer o peso dos interesses exportadores na formulao da poltica agrcola europia e desde que no inclua o roll-back de marcas j utilizadas no Brasil. Desenvolvimento rural e segurana alimentar colocam questes de outra ordem. Nos pases desenvolvidos, desenvolvimento rural e, em certa medida, preservao das paisagens so questes territoriais, que devem ser desvinculadas da produo agrcola. Por conseguinte, devem ser objeto exclusivamente de medidas de caixa verde ou, crescentemente, de medidas direcionadas para atividades no-agrcolas, uma vez que, naqueles pases, o elo entre desenvolvimento rural e desenvolvimento da agricultura cada vez mais tnue. A situao distinta nos pases em desenvolvimento, onde o desenvolvimento rural e a segurana alimentar podem requerer, sobretudo nos pases mais pobres, apoio produo agrcola propriamente dita. Nesse caso, no entanto, deve-se insistir em sua caracterizao como tratamento especial e diferenciado, e no como preocupaes no-comerciais. Dadas as diferenas existentes entre (1) as diferentes preocupaes no-comerciais regulatrias, entre estas e (2) questes como desenvolvimento rural e segurana alimentar e entre estas duas categorias e (3) a preocupao em evitar comrcio por parte de alguns, no parece possvel estabelecer uma definio de preocupaes nocomerciais suficientemente precisa para assegurar previsibilidade jurdica e suficientemente adaptvel para cobrir necessidades futuras. No est clara, de resto, qual seria a utilidade de buscar tal definio. Os
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proponentes no demonstram interesse em restringir um conceito cuja utilidade est vinculada a sua subjetividade e, em certa medida, at mesmo a sua ambigidade. Os exportadores agrcolas, por sua vez, no tm interesse em precisar ou singularizar preocupaes no-comerciais alm das j mencionadas no prembulo e no Artigo 20 do AsA. 7.3 IMPLICAES PARA A OMC E PARA AS NEGOCIAES AGRCOLAS Em ltima instncia, a aceitao da multifuncionalidade e das preocupaes no-comerciais na OMC, tal como proposta, acarretaria a perpetuao da exceo agrcola na OMC. As conseqncias seriam graves para a credibilidade da instituio. A OMC, como o GATT antes dela, percebida como uma instituio que s funciona para os temas de interesse dos pases desenvolvidos, como TRIPS, mas que incapaz de lidar com os interesses dos pases em desenvolvimento como agricultura, txteis e, crescentemente, servios com movimento de pessoas fsicas. A multifuncionalidade uma exceo para a agricultura dos pases ricos, que se podem permitir o luxo de sustentar um setor ineficiente porque cada vez menos relevante para o emprego e a renda. Para os pases em desenvolvimento, no entanto, continua a constituir um setor de importncia primordial. A insistncia em forar determinadas concepes em relao s preocupaes no-comerciais que tratam de regulamentos domsticos tambm pode afetar a credibilidade da OMC, na medida em que promove a viso de que h uma soluo, que estaria sendo bloqueada por interesses comerciais. A multifuncionalidade tambm altera o contrato social da OMC, ao eliminar ou limitar os ganhos ofensivos da participao na OMC de um nmero significativo de pases. O argumento das vantagens do comrcio internacional unilateral, mas a participao em uma organizao internacional que impe disciplinas tem custos. A
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reciprocidade, um dos princpios bsicos da OMC, fica limitada, o que acaba por limitar a prpria liberalizao comercial. Como disse Stuart Mill:
The benefit of commerce does not consist, as it was once thought to do, in the commodities sold; but, since the commodities sold are the means of obtaining those which are bought, a nation would be cut off from the real advantage of commerce, the imports, if it could not induce other nations to take any of its commodities in exchange.418
Comrcio no a soluo para tudo, e a liberalizao pode trazer algumas dificuldades adicionais como, por exemplo, o encarecimento da terra. Mas o comrcio tambm pode melhorar os indicadores de solvncia internacional e contribuir para a reduo dos juros, o que aumenta o crescimento, a renda e o emprego. Pode gerar recursos para financiar infra-estrutura e investimento na indstria.419 Serve de base para a expanso da economia de servios transporte, comercializao, etc. Pode financiar servios sociais e at a reforma agrria. O Brasil um dos pases que mais teria a perder com a aceitao do conceito de multifuncionalidade na OMC, porque tem mais vantagens comparativas reveladas do que outros pases em agricultura e maior potencial de crescimento da produo. O Brasil aceitou a liberalizao em produtos industriais e em servios, com suas implicaes em termos de especializao. A afirmao de que as vantagens comparativas no seriam vlidas em agricultura correspondem a tentar impor ao Brasil os nus, sem os bnus da liberalizao.
418 419
John Stuart Mill. The Principles of Political Economy, Book 3, Chapter 25.
Suzigan, Wilson. Indstria Brasileira: Origem e Desenvolvimento. So Paulo: Editora Brasiliense, 1986, p. 116.
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Independentemente dos benefcios que possam decorrer da liberalizao autnoma, os obstculos s nossas exportaes agrcolas constituem um fardo injusto e injustificvel. Por conseguinte, o Brasil deve continuar a opor-se tese da multifuncionalidade na OMC. O pas pode aceitar discutir algumas preocupaes no-comerciais especficas por seus prprios mritos, mas sem aceitar sua vinculao apenas a agricultura.
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CONCLUSO
A retrospectiva histrica efetuada no Captulo 1 mostrou o rduo caminho seguido para submeter a agricultura a disciplinas efetivas no sistema de comrcio multilateral. Embora no seja exato afirmar que o GATT 1947 no se aplicava ao comrcio de produtos agrcolas, inegvel que a agricultura constitua um setor especial, sujeito a derrogaes e excees que levaram ao acmulo de distores na produo e no comrcio. As sete primeiras rodadas de negociaes comerciais pouco ou nada fizeram para corrigir essa situao. A Rodada Uruguai conseguiu, finalmente, estabelecer disciplinas efetivas para a agricultura, mas os resultados em termos de liberalizao foram modestos. O que houve foi, de fato, um elaborado compromisso de standstill, em que se estabeleceram tetos para as distores, mas pouco se fez para elimin-las. O Acordo sobre Agricultura reconheceu essa realidade, ao prever a continuidade do processo de reforma das regras aplicveis agricultura ao final do perodo de implementao do prprio Acordo. Continua a existir, no entanto, uma diferena fundamental de percepes em relao ao objetivo final do processo de reforma agrcola. Para os pases que detm vantagens comparativas na exportao de produtos agrcolas, o objetivo deve ser a harmonizao ou, pelo menos, a equivalncia das disciplinas aplicveis a todos os tipos de bens. Alguns como a Comunidade Europia, a Sua, o Japo, a Noruega , no entanto, defendem a continuidade de regras
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mais restritivas para os produtos agrcolas do que para os produtos manufaturados e invocam diversas restries operao do princpio das vantagens comparativas nesse setor. Durante a Rodada Uruguai, preocupaes no-comerciais foram invocadas para justificar a diferena de tratamento concedida agricultura. Essa expresso foi utilizada para refletir um leque de consideraes de ordem poltica, social, econmica e cultural que, supostamente, justificariam a proteo produo agrcola domstica. No incio dos anos 90, foi desenvolvida a tese de que a agricultura seria um setor multifuncional, em que a produo de alimentos e matrias-primas seria apenas uma, e no necessariamente a mais importante, funo. Em uma situao de livre jogo das foras de mercado, a especializao decorrente da operao do princpio das vantagens comparativas acabaria levando concentrao da produo em um nmero restrito de pases, com perdas lquidas de bem-estar para pases e reas menos competitivas. A Comunidade Europia um dos principais proponentes desse conceito. O Captulo 2 fez um levantamento dos diferentes significados atribudos pelos proponentes aos conceitos de multifuncionalidade e preocupaes no-comerciais, assim como de suas implicaes em termos de regras para a agricultura na OMC. Notam-se variaes substanciais de significado: multifuncionalidade utilizada para designar a produo de externalidades e bens pblicos associada agricultura, como sinnimo de preocupaes no-comerciais ou como uma preocupao no-comercial em si mesma. Sob a denominao de preocupaes no-comerciais, por sua vez, agrupam-se distintas questes. As mais citadas so meio ambiente, preservao de paisagens, bem-estar animal, qualidade e segurana dos alimentos, segurana alimentar e desenvolvimento rural. O ponto de unio entre temas to diversos o fato de, na opinio dos proponentes, justificarem a continuidade de nveis substanciais de subsdios e de proteo para a agricultura.
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O Captulo 3 efetuou a anlise do conceito de multifuncionalidade, com base na definio desenvolvida na OCDE. Essa definio focaliza a produo conjunta de bens agrcolas e de outros produtos que apresentam caractersticas de externalidades ou de bens pblicos. Externalidades e bens pblicos so conceitos estabelecidos na teoria econmica e identificam situaes em que os preos no refletem corretamente a oferta e a demanda, provocando falhas de mercado. Sob certas condies, a ocorrncia de externalidades ou bens pblicos pode, efetivamente, recomendar a concesso de subsdios ou at mesmo de proteo na fronteira. Na prtica, no entanto, difcil determinar a demanda e a oferta socialmente timas de externalidades e de bens pblicos, o que pode levar a falhas de poltica. Alm disso, a coexistncia de externalidades positivas e negativas na agricultura recomenda a adoo de instrumentos mais precisos e direcionados do que a simples proteo produo agrcola. A teoria do comrcio internacional tambm reconhece a ocorrncia de situaes em que objetivos no-econmicos podem recomendar a utilizao de impostos e subsdios. Com exceo do caso em que o objetivo seja a busca da auto-suficincia, a soluo geralmente exclui a proteo na fronteira. Em qualquer situao, a existncia de objetivos no-econmicos no invalida a operao do princpio das vantagens comparativas. A OCDE desenvolveu um quadro analtico especfico para testar essas concluses tericas sob a perspectiva da multifuncionalidade. A anlise da OCDE destaca a relevncia de situaes em que h produo conjunta de externalidades/bens pblicos na agricultura. Em casos especficos, o comrcio internacional pode efetivamente levar a perdas de bem-estar. No se trata, no entanto, de algo que possa ser generalizado. Ao contrrio, a anlise recomenda que a interveno seja objeto de exame caso a caso, e direcionada para o objetivo que se deseja alcanar. Nem a teoria econmica, nem o trabalho de anlise
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efetuado no mbito da OCDE corroboram, por conseguinte, a concluso pretendida de que a multifuncionalidade da agricultura justificaria a proteo da agricultura. O Captulo 3 tambm demonstrou as semelhanas entre o argumento da multifuncionalidade da agricultura e a defesa da proteo da indstria domstica. Chama a ateno tambm para a diferena que existe entre o espao de manobra (policy space) de que dispem os pases em desenvolvimento para promover a indstria domstica e a liberdade de que ainda dispem os pases desenvolvidos para proteger seus setores agrcolas. O Captulo 4 examinou os principais dispositivos e a jurisprudncia do GATT e da OMC em relao a preocupaes nocomerciais. A OMC, como o GATT antes dela, admite que, em funo de objetivos legtimos, os pases adotem medidas que afetem negativamente o comrcio. O efeito sobre o comrcio deve, no entanto, ser incidental: as medidas utilizadas no devem ser arbitrrias nem injustificadas, nem constiturem uma restrio disfarada ao comrcio. A importncia atribuda no-discriminao reiterada pela jurisprudncia em relao ao Artigo III do GATT, que probe diferena de tratamento entre produtos domsticos e importados similares. O Artigo XX do GATT trata especificamente de excees em funo de objetivos legtimos de polticas. O Acordo sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias e o Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio tratam da compatibilizao entre os objetivos de liberalizao do comrcio, por um lado, e a autonomia para o estabelecimento de regulamentos domsticos, por outro. Por fim, observa-se que o Acordo sobre Agricultura oferece espao significativo para a concesso de subsdios produo domstica, sobretudo quando se compara com as disciplinas aplicveis a produtos manufaturados. O Captulo 5 procedeu a uma anlise individualizada das principais preocupaes no-comerciais: meio ambiente, preservao
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de paisagens e do modo de vida rural, bem-estar animal, qualidade dos alimentos, segurana alimentar, desenvolvimento rural, emprego rural, indicaes geogrficas e rotulagem. Trata-se de questes muito diversas e, de fato, nem todas deveriam ser denominadas de preocupaes no-comerciais. Cada uma dessas preocupaes deve ser objeto de exame individual, em funo das circunstncias especficas. As regras da OMC oferecem espao para o atendimento das preocupaes no-comerciais sem necessidade de recorrer a medidas que distorcem o comrcio como instrumento principal. Ao contrrio, a proteo comercial no parece, em nenhum caso, a melhor soluo para a promoo daqueles objetivos. Os subsdios produo, por exemplo, longe de ajudar o desenvolvimento rural nas zonas menos favorecidas, tendem a beneficiar justamente os produtores mais eficientes e que menos necessitam deles. Algumas preocupaes no-comerciais refletem a tenso entre autonomia regulatria e liberalizao comercial, como no caso da qualidade dos alimentos ou da rotulagem. So questes pertinentes, mas que no se limitam ao setor agrcola. Uma eventual soluo dever, portanto, ser buscada em contexto mais amplo, e no ser vinculada ou condicionada ao resultado das negociaes agrcolas. A segurana alimentar e o desenvolvimento rural tambm so objetivos legtimos, mas que se colocam de forma substancialmente diferente para pases desenvolvidos e em desenvolvimento. A segurana alimentar basicamente uma questo de acesso econmico alimentao, o que pode justificar o apoio produo nos pases mais pobres, mas no nos pases desenvolvidos. Da mesma forma, o desenvolvimento rural est mais relacionado ao apoio agricultura nos pases em desenvolvimento do que nos pases desenvolvidos. Nos dois casos, trata-se de apoio agricultura e no de preocupaes nocomerciais , e que deve ser objeto de tratamento especial e diferenciado para pases em desenvolvimento.
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O Captulo 6 examinou como as preocupaes no-comerciais tm sido tratadas na atual Rodada de negociaes comerciais na OMC. O que se verifica que, basicamente, elas tm servido (1) para condicionar, ou mesmo para negar o objetivo de liberalizao da agricultura e (2) como instrumento de barganha para a negociao de outras questes como indicaes geogrficas, a interpretao do princpio da precauo e a rotulagem de produtos em funo de processos e mtodos de produo. No houve um esforo para desenvolver uma definio coerente de preocupaes no-comerciais: qualquer objetivo, direta ou indiretamente relacionado agricultura, invocado como preocupao no-comercial, sobretudo quando se trata de restringir o grau de ambio em termos de liberalizao da agricultura. Por fim, o Captulo 7 concluiu que a lgica do argumento da multifuncionalidade da agricultura e das preocupaes no-comerciais, tal como apresentada por seus proponentes, falsa. Apesar de sua pretensa racionalidade, a multifuncionalidade da agricultura um mito, uma tentativa de persuadir por um apelo emoo, e no razo. Preocupaes nocomerciais tambm no servem como justificativa genrica para a proteo da agricultura. De fato, os dois conceitos no fazem seno retomar alguns dos argumentos mais utilizados para justificar a proteo de quaisquer setores. So pretextos criados para justificar a continuidade da proteo da agricultura, mas que no resistem ao exame crtico. A interrupo do processo de reforma do setor agrcola teria conseqncias graves para a credibilidade da OMC, reforando a percepo de que a instituio s eficaz para as questes de interesse dos pases desenvolvidos, como TRIPS. A utilizao das negociaes agrcolas para forar interpretaes sobre a relao entre a OMC e regulamentos domsticos como o princpio da precauo - tambm afeta a credibilidade da OMC, ao reforar a percepo em determinados setores de uma suposta incompatibilidade entre o sistema de comrcio multilateral e a autonomia para definio de polticas.
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CONCLUSO 283
O Brasil um dos pases que mais teria a perder com a aceitao da tese da excepcionalidade da agricultura. Embora a liberalizao comercial no seja a soluo para todos os problemas do desenvolvimento, o Brasil pode beneficiar-se de economias de escala e de receitas de exportao para financiar a construo de infraestrutura, polticas sociais incluindo a reforma agrria e melhorar seus indicadores financeiros. O Brasil deve, por conseguinte, continuar a opor-se aceitao da tese da multifuncionalidade da agricultura. As preocupaes no-comerciais, por sua vez, devem ser discutidas caso a caso, mas o Brasil no deve aceitar que sejam vinculadas apenas agricultura.
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FUNAG Agricultura Na OMC

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MULTIFUNCIONALIDADE E PREOCUPAES NO-COMERCIAIS

IMPLICAES PARA AS NEGOCIAES AGRCOLAS NA OMC

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Embaixadora Maria Stela Pompeu Brasil Frota

INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)

Embaixador Fernando Guimares Reis

Paulo Estivallet de Mesquita

MULTIFUNCIONALIDADE E PREOCUPAES NO-COMERCIAIS

Impresso no Brasil 2005

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional Conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907

A GNESE DO CONCEITO DE MULTIFUNCIONALIDADE

A GNESE DO CONCEITO DE MULTIFUNCIONALIDADE

GATT GATT 1947

Ibid.., Artigo 55.

GATT BISD 10S, p. 135.

Josling et alii, op. cit., pp. 39-40.

Josling et alii, op. cit., p. 41.

Josling et alii, op. cit., pp. 44-50.

Josling et alii, op. cit., p. 54.

Josling et alii, op. cit., pp. 87-88.

Josling et alii, op. cit., p. 86 e pp. 89-100.

Josling et alii, op. cit., p. 17.

Josling et alii, op. cit., pp. 126-132.

Josling et alii, op. cit., p. 128.

GATT. MTN.GNG/NG5/W/14. United States Proposal for Negotiations on Agriculture, 7/7/1987.

GATT. MTN.TNC/11. Mid-Term Meeting, 21/4/1989.

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Id. ibid., p. 80.

Josling et alii, op. cit., p. 208.

Id. ibid., p. 376.

Josling; Tangermann, op. cit., p. 377.

Desta, op. cit., p. 96.

GATT. MTN.GNG/NG5/W/42. Negotiating Group on Agriculture Communication from Jamaica, 4/2/1988.

MTN.GNG/NG5/W/161/Add. 2., p. 23.

Josling et alii, op. cit., p. 172.

Josling et alii, op. cit., pp. 107-109.

Ibid.., pargrafo 10.

A INSTRUMENTALIZAO DO CONCEITO NA OMC: DA MULTIFUNCIONALIDADE S PREOCUPAES NO-COMERCIAIS

A INSTRUMENTALIZAO DO CONCEITO NA OMC: DA MULTIFUNCIONALIDADE S PREOCUPAES NO-COMERCIAIS

WTO. WT/MIN(98)/DEC/1. Ministerial Declaration adopted 20 May 1998 , pargrafo 9.

WTO. AIE/22, Norway, 2/6/1988, p. 5.

Ibid.., p. 8. WTO. AIE/68, Norway, 17/9/1999.

WTO. AIE/60, Japan. Multi-Functionality in Japan, 21/6/1999.

WTO. AIE/67, Switzerland. The Multifunctional Dimension of Agriculture, 17/9/1999.

139 WTO. G/AG/NG/W/94. WTO: Negotiations on Agriculture Proposal by Switzerland, 21/12/2000.

COMO UMA PREOCUPAO NO-

WTO. AIE 68, p. 1.

A ndia tambm introduziria a noo de crdito por AMS negativo:

100 PAULO ESTIVALLET

102 PAULO ESTIVALLET

104 PAULO ESTIVALLET

WTO. AIE/28; AIE/32; AIE/34; AIE/36; AIE/64. WTO. AIE/64.

106 PAULO ESTIVALLET

2.2.2 AS MEDIDAS NO-COMERCIAIS

PROPOSTAS PARA TRATAR DAS PREOCUPAES

108 PAULO ESTIVALLET

2.2.2.2 PAISAGEM Noruega:

WTO. G/AG/NG/W/90. EC Comprehensive Negotiating Proposal, 14/12/2000. WTO. G/AG/NG/W/91.

2.2.2.3 BEM-ESTAR ANIMAL Comunidade Europia:

2.2.2.4 QUALIDADE E SEGURANA DOS ALIMENTOS Comunidade Europia:

WTO. WT/GC/W/100, pargrafo 27. WTO. G/AG/NG/W/90.

110 PAULO ESTIVALLET

WTO. WT/GC/W/273. WTO. G/AG/NG/W/90. Ibid.., pargrafo 19.