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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
PROCESSO TC 02470/11

Origem: Câmara Municipal de Cabedelo Natureza: Prestação de Contas – exercício de 2010 Responsável: Wellington Viana França Relator: Conselheiro André Carlo Torres Pontes PRESTAÇÃO DE CONTAS. Câmara Municipal de Cabedelo. Exercício de 2010. Ausência de falhas relevantes. Atendimento integral da LRF. Regularidade das contas. Recomendações. Informação de que a decisão decorreu do exame dos fatos e provas constantes dos autos, sendo suscetível de revisão. ACÓRDÃO APL-TC 00252/13

RELATÓRIO Cuidam, os autos, da prestação de contas advinda da Mesa Diretora da Câmara Municipal de Cabedelo, relativa ao exercício de 2010, de responsabilidade do seu Vereador Presidente, Sr. WELLINGTON VIANA FRANÇA. A matéria foi analisada pelo Órgão de Instrução deste Tribunal, lavrando-se o relatório inicial de fls. 19/28, com as colocações e observações a seguir resumidas: Na gestão geral: 1. A prestação de contas foi encaminhada no prazo legal, mas em desconformidade com a Resolução Normativa RN - TC 03/10, por não se fazer acompanhar dos decretos de abertura de créditos adicionais; A lei orçamentária anual estimou as transferências em R$ 6.898.440,00 e fixou as despesas em igual valor, sendo efetivamente transferidos R$ 6.011.543,26; O gasto total do Poder Legislativo foi de 6,98% do somatório da receita tributária e das transferências do exercício anterior, não transpassando o limite constitucional; A despesa com folha de pagamento de pessoal atingiu o percentual de 68,64% das transferências recebidas; 5. Normalidade nos balanços e na movimentação extraorçamentária;

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As remunerações dos Vereadores se comportaram dentro dos limites impostos pela legislação pertinente;

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Não houve registro de denúncia; Foi realizada diligência no Município para instrução deste processo no mês de fevereiro de 2012.

Na gestão fiscal (Lei Complementar 101/2000): 9. As despesas com pessoal corresponderam a 3,68% da receita corrente líquida do Município;

10. Os relatórios de gestão fiscal foram publicados e encaminhados ao Tribunal conforme as normas aplicáveis; 11. Sobre a elaboração do RGF, existe diferença entre o valor informado neste e na PCA, no tocante à receita corrente líquida – RCL, fato não considerado relevante pela Auditoria que informou está correto o dado da PCA; 12. Por fim, o Órgão Técnico informou ter havido o atendimento integral às disposições da LRF. Quanto aos demais aspectos examinados, foram evidenciadas as seguintes inconformidades: a) Descumprimento da Resolução Normativa RN - TC 03/10; b) Despesas não licitadas no montante de R$ 241.810,71, conforme quadro abaixo:
Objeto Credor Aguinaldo Amaral Vaz Viega Antônio Anastácio Bezerra Duarte Célio Lima Marinho Eliane Cavalcanti Fagundes José Edison do Nascimento Neto Luiz Carlos Pinto da Silva Valdete Farias Rodrigues Duarte Claro – BSE AS Copy Line Comércio e Serviços Ltda Jaime T Moura Total Valor (R$) 15.600,00 11.700,00 34.800,00 15.600,00 9.000,00 13.000,00 28.800,00 80.501,07 9.600,00 23.209,64 241.810,71

Locação de veículos

Telefonia móvel Fotocópias Aquisição de combustível

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c) Desproporcionalidade entre a quantidade de cargos comissionados e efetivos, contrariando entendimento do Supremo Tribunal Federal; d) Criação de cargos comissionados para o exercício de atribuições técnicas e operacionais que dispensam a confiança pessoal da autoridade pública no servidor nomeado, descumprindo o art. 37, inciso V da Constituição da República. Notificado sobre as conclusões da Auditoria, o interessado apresentou defesa através do Documento TC 21179/12. A Auditoria, após a análise, permaneceu com o entendimento inicial. Instado a se pronunciar, o Ministério Público de Contas, em parecer da lavra da Subprocuradora-Geral Elvira Samara Pereira de Oliveira, opinou pela: a) irregularidade das contas; b) atendimento integral aos preceitos da LRF; c) aplicação de multa prevista no art. 56, II, da Lei Orgânica desta Corte à autoridade responsável, em virtude da não realização de procedimentos licitatórios e do desrespeito ao disposto no art. 37, II, da CF/88; d) Recomendação à atual gestão da Câmara Municipal de Cabedelo, no sentido de conferir estrita observância às normas consubstanciadas na Constituição Federal e na Lei de Licitações e Contratos, de modo a não mais incidir nas falhas destacadas nas presentes contas. Os autos foram agendados para julgamento na presente sessão, feitas as intimações de estilo. VOTO DO RELATOR Dentre os princípios que regem a atividade administrativa estatal ancora-se o do controle, cuja finalidade atrela-se à própria natureza do Estado, que lhe limita a atividade e busca conformar necessariamente o desenvolvimento de suas ações à ordem jurídica. Destarte, objetiva o controle, para a defesa da própria administração e dos direitos dos administrados, bem como para assegurar a cada ente da federação o pleno exercício da sua missão constitucionalmente outorgada, uma atuação da Administração Pública sintonizada com os princípios constitucionais que a norteiam, a saber: legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade e eficiência. É finalidade, pois, do controle avaliar a aplicação de recursos públicos sob os focos da legalidade (regularidade formal) e da conquista de bons resultados (aplicação com eficiência, eficácia e efetividade - legitimidade).

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Na visão do eminente Professor Airton Rocha da Nóbrega1, da Escola Brasileira de Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas, eficiência e regularidade podem ser assim avaliadas: “Necessário, principalmente, que se reavaliem os infindáveis procedimentos administrativos, as normas sobre normas e que se minimize o hábito do processo como instrumento de demonstração da regularidade dos atos da administração. Regulares deverão ser tidos os atos que, dentro do contexto da legalidade, tenham sido praticados de modo eficaz e econômico para a Administração, proporcionando, de modo oportuno, sempre bons resultados para a sociedade”. Com efeito, o foco do controle deverá estar no resultado auferido e nos meios empregados, jamais, isoladamente, num ou noutro. O foco tão somente no último pode levar o controle a se conformar com a adequação dos procedimentos e o insucesso dos resultados alcançados, o que o colocaria na contramão da finalidade da atividade financeira do estado, qual seja a satisfação das necessidades coletivas. Sobre o tema, acentua, com singular propriedade, o Auditor de Contas Públicas Carlos Vale, desta Corte de Contas: “A atuação eficiente da auditoria pública, tanto no âmbito da regularidade dos atos e fatos administrativos, quanto, e principalmente, no aspecto da operacionalidade, permite à sociedade obter do poder público melhores níveis de educação, saúde, segurança, serviços urbanos, etc., o que, sem dúvida, proporciona melhor qualidade de vida para a comunidade como um todo”.2 No caso dos autos, da análise levada a efeito pela d. Auditoria, a falha relativa ao não encaminhamento dos decretos sobre créditos adicionais foi solucionada com o envio dos documentos, cabendo recomendações para sua não repetição. A licitação nos termos constitucionais e legais tem dupla finalidade: tanto é procedimento administrativo tendente a conceder à pública administração melhores condições (de técnica e de preço) nos contratos que celebrar, quanto e precipuamente se revela como instituto de concretude do regime democrático, pois visa, também, facultar à sociedade a oportunidade de participar dos negócios públicos. Por ser um procedimento que só garante a eficiência na administração, visto que sempre objetiva as propostas mais vantajosas, a licitação, quando não realizada ou realizada em desacordo com a norma jurídica, longe de configurar mera informalidade, constitui séria ameaça aos princípios administrativos da legalidade, impessoalidade e moralidade, além
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NÓBREGA, Airton Rocha da. (Advogado e Professor da Escola Brasileira de Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas). O Princípio Constitucional de Eficiência. In http://www.geocities.com. 2 VALE, Carlos. Auditoria Pública – um enfoque conceitual. João Pessoa: Universitária, 2000, p. 59.

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de profundo desacato ao regime democrático, pois retira de boa parcela da atividade econômica a faculdade de negociar com a pública administração. Foram realizados os aditivos aos contratos originais de 2009 relativos às despesas não licitadas em 2010. A Auditoria não acatou os aditivos por entender destoantes do art. 57 da Lei 8.666/93. No ponto, o art. 57, da Lei 8.666/93, disciplina a vigência dos contratos administrativos. Vejamos: Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório; II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses; III – Vetado IV- ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da vigência do contrato. Assim, não são apenas os contratos de prestação de serviços que podem transpor a vigência dos respectivos créditos orçamentários originários, mas também aqueles, inclusive de fornecimentos, cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório, o que pode incluir o fornecimento de insumos a exemplo de combustíveis. E, caso o fornecimento ultrapasse um exercício financeiro, a mera atualização do crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica, conforme exigência de conteúdo contratual do art. 55, inciso V da Lei 8.666/93,

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pode ser registrada por simples apostila sem a necessidade de aditamento. Eis a dicção do art. 65, § 8º, da mesma lei: Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: § 8º. A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido, não caracterizam alteração do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebração de aditamento. O que de fato não autorizaria a aplicação do inciso I, do art. 57, da Lei 8.666/93, e seus reflexos, aos contratos ora examinados, é a falta de correlação entre o insumo contratado com as metas estabelecidas em projetos contemplados no PPA e a sua previsão no ato convocatório do certame, o que pode ser objeto de recomendação para os próximos ajustes. Nesse passo, segundo os elementos constantes dos autos, os procedimentos e contratos não atraem juízo de reprovação, com recomendação para a completa observação da Lei 8.666/93, sem prejuízo das observações da d. Auditoria. Especificamente sobre os combustíveis, o reajuste aplicado apenas em novembro de 2010 foi devidamente justificado, inclusive com a apresentação de coleta de preços da Agência Nacional de Petróleo – ANP, junto aos fornecedores de combustíveis de Cabedelo, e pesquisa de mercado feita pela Câmara Municipal. Saliente-se que o preço oferecido pelo contratado à Câmara está abaixo do praticado na pesquisa da ANP. Tal reajuste encontra guarida na alínea ‘d’ do inciso II do art. 65 da lei de licitações: Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser a1terados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: (...) II - por acordo das partes: (...)

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d) Para restabe1ecer a re1ação que as partes pactuaram inicial.mente entre os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equi1íbrio econômico-financeiro inicia1 do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências inca1cu1áveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual. Os outros aditivos relativos às locações de veículos e fornecimento de cópias se referem apenas à prorrogação de prazo sem qualquer outra alteração contratual. Quanto ao serviço de telefonia móvel, além da prorrogação de prazo houve uma leve redução do preço praticado. Quanto à gestão de pessoal, o cargo em comissão é de livre nomeação e exoneração e seu preenchimento dispensa a prévia aprovação em concurso público, podendo ser atribuído o seu exercício a pessoas de livre escolha do gestor. Contudo, os referidos cargos não se legalizam pela simples determinação formal da lei, mas principalmente pela natureza de suas atribuições nela definidas. A Auditoria entendeu que há uma desproporcionalidade na relação entre os cargos comissionados e efetivos, tanto na quantidade de cargos como no valor de seus vencimentos. É de se ponderar que dos 75 cargos relacionados pelo Órgão Técnico, 50 se referem a Assessores Parlamentares, Secretários Parlamentares e Assistentes Parlamentares, cargos inerentes às Câmaras Municipais para o desempenho de suas funções legislativas. Todavia, a questão, juntamente com a relativa à criação de cargos comissionados para o exercício de atribuições técnicas e operacionais, envolve atos possivelmente advindos de outras gestões, inclusive legislativos, não tendo a Auditoria indicado os responsáveis pela criação dos cargos, cabendo encaminhar cópia da presente decisão ao MD Relator para as providências que entender cabíveis em relação ao exercício de 2013, sem prejuízo de recomendações. Com essas observações, os fatos impugnados, examinados juntamente com outros tantos componentes do universo da prestação de contas anual, não são capazes de atrair juízo de reprovação para a gestão geral. É que, a prestação de contas, sabidamente, é integrada por inúmeros atos e fatos de gestão, alguns concorrendo para a sua reprovação, enquanto outros para a aprovação. Dessa forma, no exame das contas de gestão, o Tribunal de Contas mesmo diante de atos pontualmente falhos, pode, observando as demais faces da gestão – contábil, financeira, orçamentária, operacional, patrimonial e fiscal -, posicionar-se pela aprovação das contas, sem prejuízo

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de aplicar outras sanções compatíveis com a gravidade dos fatos, inclusive multa. Neste sentido, valioso trabalho publicado pelo Ministro Carlos Ayres de Brito, do Supremo Tribunal Federal. Cite-se: “Mas qual a diferença entre ilegalidade e irregularidade? Legalidade é fácil: é aferir da compatibilidade do ato administrativo, da despesa do contrato, da licitação com a lei. E regularidade, o que significa regularidade? Exatamente legitimidade. (...) Então, pelo art. 37, a Constituição torna o direito maior do que a própria lei. E poderíamos chamar esse art. 37 como consubstanciador desse mega princípio da legitimidade ou juridicidade, ou licitude, que é muito mais que simples legalidade. E o Tribunal de Contas foi contemplado com essa força de apreciar não só a legalidade das despesas, mas a regularidade na prestação das contas”. 3 Assim, VOTO no sentido de que este Tribunal, sobre a prestação de contas advinda da Mesa da Câmara Municipal de Cabedelo, sob a responsabilidade do Senhor WELLINGTON VIANA FRANÇA, relativa ao exercício de 2010, decida: a) JULGAR REGULAR a prestação de contas, com RECOMENDAÇÕES sobre o envio dos decretos de abertura de créditos adicionais juntamente com a prestação de contas e aprimoramento da gestão de pessoal da Câmara; b) DECLARAR O ATENDIMENTO INTEGRAL às disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal; c) ENCAMINHAR cópia da presente decisão ao MD Relator para as providências que entender cabíveis em relação ao exercício de 2013, sobre a gestão de pessoal da Câmara de Cabedelo; e d) INFORMAR à supracitada autoridade que a decisão decorreu do exame dos fatos e provas constantes dos autos, sendo suscetível de revisão se novos acontecimentos ou achados, inclusive mediante diligências especiais do Tribunal, vierem a interferir, de modo fundamental, nas conclusões alcançadas, nos termos do art. 140, parágrafo único, inciso IX, do Regimento Interno do TCE/PB.

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“A Real Interpretação da Instituição Tribunal de Contas”. In Revista do TCE/MG. Ano XXI, nº 2/2003, p. 49.

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DECISÃO DO TRIBUNAL PLENO DO TCE-PB Vistos, relatados e discutidos os autos do Processo TC 02470/11, referentes à prestação de contas advinda da Mesa Diretora da Câmara Municipal de Cabedelo, exercício de 2010, de responsabilidade do Vereador Presidente, Senhor WELLINGTON VIANA FRANÇA, ACORDAM os membros do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba (TCE/PB), à unanimidade, nesta data, conforme voto do Relator, em: I) JULGAR REGULAR a prestação de contas, com RECOMENDAÇÕES sobre o envio dos decretos de abertura de créditos adicionais juntamente com a prestação de contas e aprimoramento da gestão de pessoal da Câmara; II) DECLARAR O ATENDIMENTO INTEGRAL às disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal; III) ENCAMINHAR cópia da presente decisão ao MD Relator para as providências que entender cabíveis em relação ao exercício de 2013, sobre a gestão de pessoal da Câmara de Cabedelo; e IV) INFORMAR à supracitada autoridade que a decisão decorreu do exame dos fatos e provas constantes dos autos, sendo suscetível de revisão se novos acontecimentos ou achados, inclusive mediante diligências especiais do Tribunal, vierem a interferir, de modo fundamental, nas conclusões alcançadas, nos termos do art. 140, parágrafo único, inciso IX, do Regimento Interno do TCE/PB. Registre-se e publique-se. TCE - Sala das Sessões do Tribunal Pleno. Plenário Ministro João Agripino.

Em 15 de Maio de 2013

Cons. Umberto Silveira Porto PRESIDENTE EM EXERCÍCIO

Cons. André Carlo Torres Pontes RELATOR

Isabella Barbosa Marinho Falcão PROCURADOR(A) GERAL

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