You are on page 1of 381

SECCIN DE OBRAS DE POLTICA Y DERECHO ENFRENTANDO EL FUTURO

Traduccin de JUAN JOS UTRILLA

YEHEZKEL DROR

ENFRENTANDO EL FUTURO

Prlogo, seleccin y notas de SAMUEL SCHMIDT

FONDO DE CULTURA ECONMICA


MXICO

Primera edicin, 1990

D. R. 1990, FONDO DE CULTURA ECONMICA, SA. DE C. V. Av. de la Universidad 975; 03100 Mxico, D. F.

ISBN 968-16-3393-8
Impreso en Mxico

NDICE
PRLOGO.......................................................................................................................................................7 INTRODUCCIN..........................................................................................................................................16 I. UN MODELO GENERAL DE PLANIFICACIN ..................................................................................29 Introduccin................................................................................................................................................29 Las caractersticas de un modelo general de planificacin.........................................................................31 El concepto planificacin........................................................................................................................34 Las dimensiones de la planificacin ..........................................................................................................39 Procesos de la planificacin........................................................................................................................46 Resumen: hacia una teora general de planificacin...................................................................................57 II. APOYO CIENTFICO AL JUICIO DE VALORES ................................................................................59 Introduccin................................................................................................................................................59 Fundamentos...............................................................................................................................................60 Facetas del anlisis valorativo....................................................................................................................62 Aspectos institucionales.............................................................................................................................65 III. EL FUTURO COMO DISCIPLINA ACADMICA. ALGUNOS SUPUESTOS FILOSFICOS, SOCIOLGICOS E INTELECTUALES BSICOS PARA LOS ESTUDIOS PROSPECTIVOS..............68 Introduccin................................................................................................................................................68 IV. IDEA POLITOLGICA DE LOS ESTUDIOS DEL FUTURO, FUTUROS ALTERNATIVOS Y ACCIN PRESENTE ...................................................................................................................................80 Prefacio.......................................................................................................................................................80 Temas principales.......................................................................................................................................83 Proyeccin de los estudios del futuro a los temas de los cursos de accin poltica...................................84 Credibilidad de los estudios del futuro.......................................................................................................89 Transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a los cursos de accin poltica.........................91 Conveniencia de los estudios del futuro para el sistema poltico...............................................................98 Conclusiones.............................................................................................................................................101 V. CMO SUPERAR LA OBSOLESCENCIA GUBERNAMENTAL: ALGUNOS COMENTARIOS Y PROPUESTAS SOBRE REFORMAS GUBERNAMENTALES ..............................................................103 Introduccin..............................................................................................................................................103 El problema...............................................................................................................................................103 Algunos elementos de la estrategia de reforma........................................................................................105 Algunas propuestas fundamentales..........................................................................................................107 Conclusin................................................................................................................................................111 VI. LOS TANQUES PENSANTES COMO PUENTE ENTRE CONOCIMIENTO Y PODER................112 Esbozo de tesis fundamentales ................................................................................................................112 VII. AVANCES REQUERIDOS EN LOS TANQUES PENSANTES ......................................................120 Alcance, mtodo y enfoque......................................................................................................................120 Las contribuciones necesarias del tanque pensante..................................................................................122 Evaluacin del desempeo del tanque pensante.......................................................................................123 La escasez relativa de tanques pensantes o sus equivalentes...................................................................125 Los tanques pensantes existentes se encuentran en crecientes dificultades.............................................133 Los productos de los tanques pensantes estn lejos de satisfacer las necesidades de la formulacin de cursos de accin poltica...........................................................................................................................136 Falta de autoevaluacin............................................................................................................................145 Escasez de estrategias de capacidad de desarrollo...................................................................................146 Entendimiento limitado de las realidades de la formulacin de cursos de accin poltica.......................146 Insuficiencias en Enfoques y Metodologas.............................................................................................147 Difusin inadecuada de descubrimientos y conocimiento........................................................................149 Inadecuada concepcin de misin............................................................................................................150 Prescripciones de mejora..........................................................................................................................155 Recomendaciones para la accin de los jefes del tanque pensante..........................................................157 Reconsideracin de la misin de un tanque pensante...............................................................................163 Apndice.......................................................................................................................................................165

Principales tanques pensantes abarcados en el estudio de campo en que se basa este captulo...............165 VIII. INTELIGENCIA PARA GOBERNANTES DEL DESARROLLO...................................................167 Introduccin..............................................................................................................................................167 Consejos a los gobernantes en materia de inteligencia estratgica para el desarrollo..............................171 IX. UNA ESTRATEGIA PERFECCIONADA PARA MEJORAR LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL GOBIERNO CENTRAL DE VENEZUELA.........................................................................................200 Introduccin..............................................................................................................................................200 EL DESAFO: OPCIONES TRASCENDENTALES..............................................................................202 Algunos principios de mejoras.................................................................................................................205 Radicalismo selectivo...............................................................................................................................205 Orientacin hacia logros...........................................................................................................................206 Difusin del espritu empresarial de mejoras...........................................................................................207 Alguna desmitificacin.............................................................................................................................207 Algunas propuestas de mejoras................................................................................................................209 Mejoramiento de la interaccin con el ciudadano: cambio de la burocracia en el nivel del contacto con el pblico y reduccin de los trmites burocrticos.....................................................................................210 Mejoramiento de los niveles de apoyo a las decisiones centrales............................................................211 Renovacin de la planificacin nacional..................................................................................................215 Reestructuracin de presupuesto en la asignacin pblica.......................................................................216 Formacin de cuadros...............................................................................................................................217 Proyecto piloto de mejoramiento..............................................................................................................220 Unidad para la planificacin del mejoramiento del ejercicio de gobierno...............................................221 Programas catalticos intensivos de formacin.........................................................................................222 Conclusin................................................................................................................................................223 X. VEINTIUNA REGLAS PARA NEGOCIADORES POLTICOS..........................................................224 Regla nm. 1. Precaucin con las negociaciones personales...................................................................224 Regla nm. 2. No se debe confiar en corazonadas...................................................................................225 Regla nm. 3. Basar las opciones trgicas sobre consideraciones a largo plazo......................................225 Regla nm. 4. Trabaja muy de cerca con tu equipo..................................................................................227 Regla nm. 5. S creativo, pero con cierto grado de escepticismo..........................................................227 Regla nm. 6. Perseguir el resultado real y no las formulaciones legales................................................228 Regla nm. 7. Considrense en forma explcita los costos y beneficios de la ambigedad.....................228 Regla nm. 8. Considrese el acuerdo solamente como el eslabn de una cadena..................................229 Regla nm. 9. Estudia con cuidado a los partcipes y acta en consecuencia..........................................229 Regla nm. 10. Planear la espontaneidad..............................................................................................230 Regla nm. 11. Predisposicin favorable para intercambiar smbolos a fin de alcanzar logros concretos ..................................................................................................................................................................230 Regla nm. 12. Seleccionar racionalmente las estrategias de negociacin..............................................231 Regla nm. 13. Preparar el contexto de la negociacin............................................................................231 Regla nm. 14. Reconocer y enfrentar las incertidumbres.......................................................................231 Regla nm. 15. Estar preparado para fracasar..........................................................................................234 Regla nm. 16. Recurdese la ingeniera humana....................................................................................234 Regla nm. 17. Basar los acuerdos en intereses reales complementarios................................................235 Regla nm. 18. Cultivar el apoyo domstico............................................................................................235 Regla nm. 19. Invertir en el propio equipo.............................................................................................236 Regla nm. 20. No menospreciar las metodologas formales..................................................................237 Regla nm. 21. Aceptar la responsabilidad histrica...............................................................................237 XI. ANLISIS DE CURSOS DE ACCIN POLTICA PARA GOBERNANTES...................................238 La importancia de las decisiones de los gobernantes...............................................................................239 Cambios que se requieren en el anlisis de los cursos de accin poltica................................................246 Modelos normativos subyacentes.............................................................................................................247 Diagnstico...............................................................................................................................................248 Arquitectura..............................................................................................................................................250 Metodologas............................................................................................................................................251 Consideraciones polticas.........................................................................................................................252 Ambiente del poder..................................................................................................................................255

Tipo de personalidad................................................................................................................................256 Caractersticas institucionales...................................................................................................................258 Funciones sistmicas................................................................................................................................266 Realidad y expectativas............................................................................................................................270 XII. ANLISIS DE CURSOS DE ACCIN POLTICA Y DECISIONES DE POLTICA EXTERIOR. 275 El papel cambiante de las decisiones sobre poltica exterior....................................................................275 La necesidad de innovar en la formulacin de alternativas de decisin sobre poltica exterior...............277 Mejoramiento de las decisiones sobre poltica exterior como sistema.....................................................283 Anlisis de cursos de accin poltica, naturaleza, contenido y aplicaciones............................................286 Algunos ejemplos de anlisis como ayuda para la formulacin de decisiones sobre poltica exterior....287 Anlisis de suposiciones aplicadas a la racionalidad de la imagen tcita.............................................291 Elementos de racionalidad en la formulacin de opciones de decisin, aplicados como metforas en las negociaciones............................................................................................................................................292 Enfoque de los sistemas, aplicado al manejo integrado de un pas que se considera como meta u objetivo ..................................................................................................................................................................295 Mtodos de pronsticos amplios y alternativos para entornos internacionales........................................296 Enfrentando la incertidumbre mediante el manejo de las crisis...............................................................297 Implicaciones principales.........................................................................................................................298 XIII. ANLISIS DE CURSOS DE ACCIN POLTICA PARA ASESORAR GOBERNANTES .........302 Alcance y propsito..................................................................................................................................302 La importancia de los gobernantes y sus decisiones................................................................................306 LOS CAMBIOS REQUERIDOS EN EL ANLISIS DE LOS CURSOS DE ACCIN POLTICA....310 El anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes como islas de excelencia profesional................................................................................................................................................314 El anlisis de los cursos de accin poltica cerca de los gobernantes y para ellos...................................324 El anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes ofrece ayuda esencial y nica...................332 Mtodos avanzados del anlisis de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes 346 Realidad y perspectivas............................................................................................................................354 XIV. EXPLORACIN PRELIMINAR PARA CONSIDERAR LOS CURSOS DE ACCIN POLTICA COMO APUESTAS.....................................................................................................................................359 Modelos de formulacin de cursos de accin poltica con base en apuestas difusas, *...........................359 BIBLIOGRAFA..........................................................................................................................................367

PRLOGO

Persons pretending to forecast the future shall be considered disorderly under subdivision 3, section 901 of the criminal code and liable to a fine of $250.00 and / or six months in prison. Section 899, New York State Code of criminal procedure.1

1. YEHEZKEL DROR, a lo largo de varias dcadas, ha trabajado en el desarrollo de lo que l mismo denomina policy science y que, expresado sintticamente, representa un esfuerzo nuevo por modificar la gobernabilidad mejorndola. La coleccin de artculos que aqu se presenta es slo una muestra de su produccin, sin pretender sintetizar ni reemplazar su obra, solamente se busca poner a la disposicin de los lectores de lengua espaola este material, porque es ms desconocido en este idioma, ya que poco se ha traducido y cuando esto se ha hecho ha circulado en revistas acadmicas de poca circulacin, en especial en Espaa y Venezuela. Los ensayos presentados giran alrededor de dos puntos: la cuestin del futuro y el problema de la obsolescencia gubernamental, cuestiones que estn bastante relacionadas. Ambos puntos se complementan con una serie de sugerencias para superar la obsolescencia y preparar o modelar el futuro. 2. Todas las sociedades se han enfrentado al problema del futuro con inters, cautela y hasta miedo. Algunas lo han hecho porque la satisfaccin de sus necesidades, conformadas en lo que podra considerarse un proyecto global, ha implicado una necesidad de eliminacin de la incertidumbre y la ignorancia o el desconocimiento, y otras han abrazado esta va como una reaccin contra todo tipo de supersticin, al grado de perseguir penalmente las actividades de planeacin por su relacin con la brujera (el epgrafe con que se inici este prlogo bien puede indicar en esta direccin). Cierto tambin que la mayora de las sociedades dio y hasta sigue dando a la cuestin del futuro, en su esencia, un contenido religioso, de tal manera que podemos trazar una lnea entre los grandes
1 Tomado de W. Ascher y W.H., Overholt, Strategic Planning & Forecasting, Nueva York, John Wiley & Sons, 1983.

momentos religiosos por ejemplo: las 10 plagas de Dios sobre los egipcios para liberar a los hebreos, por lo que toca al valor del conocimiento, los grandes mitos el de Prometeo, ejemplificando el valor del fuego para el desarrollo del conocimiento y de la humanidad, 2 y el desarrollo de la ciencia sera el ejemplo actual del manejo de la ciberntica, que en ciertos casos hace rememorar la magia. Este trazado de una lnea casi hace pensar en un smil entre el brujo del neoltico que conoca el man las propiedades msticas de los elementos y que por medio de esto guiaba a sus sociedades, con el del cientfico actual, que sigue conociendo el nuevo man 3 y que contina dirigiendo a la humanidad, con la salvedad que ahora no tiene directamente el poder poltico. El conocimiento del futuro ha sido y es vital para las sociedades, lo que ha convertido a toda suerte de adivinos el orculo de Delfos y cientficos la tcnica de indagacin Delphi en individuos poderosos a lo largo de la historia. 4 Aun cuando hay que reconocer que la adivinacin tena un contenido mstico que hoy ha perdido la tcnica, es importante que tengamos claro cul ha sido el papel histrico de stos, porque esto nos ayudara a replantear la cuestin del poder y entender la esencia de la relacin entre conocimiento y poder y a partir de ah poder proyectar en el contexto de las diversas configuraciones polticas cul podr y deber ser su papel en la configuracin y modelaje del futuro. 3. Hoy en da el conocimiento/estudio del futuro parece ser necesario y deseable. En la perspectiva histrica, los retos del futuro hacia principios del siglo XXI parecen ser mucho ms importantes que los retos existentes a principios de la era presente, o por lo menos parecen ser ms preocupantes, 5 al grado que se puede ver un esfuerzo en un nmero creciente de pases por conocer cmo ser su futuro. 6 Sin nimo de entrar a discutir estos aspectos, s se puede decir que posiblemente este inters se derive del hecho de que las potencialidades de destruccin, 7 basadas en el hecho de que el hombre ha desarrollado
2 Posteriormente, el mito de Prometeo se convierte en la identificacin del progreso, siguiendo la lnea del valor del fuego. La liberacin temprana de Prometeo contra los dioses implica la liberacin de la humanidad, la liberacin de Prometeo para los anarquistas del siglo XIX implica la negacin del capitalismo. Vase Andr Reszler, Mitos polticos modernos, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1984. 3 Sobre el man y su peso en la sociedad, vase Ernest Becker, La lucha contra el mal, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1977. 4 Aqu se nos presenta una lnea de indagacin histrica de la mayor sugerencia. Cul es el papel que tienen los concentradores de conocimiento en la conduccin de los pueblos? Cul es el papel que desempea el conocimiento en la conformacin del poder? 5 En un ensayo reciente, el socilogo Daniel Bell califica los mayores retos del futuro como "las bombas de tiempo"; vase "El mundo en 2013" en Facetas, 3:88, nm. 81. 6 En Mxico es de destacar el proyecto Mxico 2010, que desarrolla la Fundacin Barros Sierra. Vase la presentacin del proyecto en G. O. Barney y A. Alonso (comp.), Estudios del siglo XXI, Mxico, Fundacin Barros Sierra-LIMUSA, 1988. 7 sta es en parte la tesis de Dror en su libro Crazy States: A Counterconventional Strategic Problem,

tcnicas de exterminio masivo de todo tipo, han aumentado, que los desequilibrios y paradojas que ha provocado el desarrollo han generado presiones de difcil solucin, y que todo esto, junto con una amplia modificacin cultural y poltica, han introducido un factor de incertidumbre elevado, dejando entrever la posibilidad de tener un futuro vulnerable. De igual modo, parece ser que los elementos que ideolgicamente sustentaron las instituciones actuales y las diversas relaciones entre gobernantes y gobernados, as como las relaciones entre s mismos, parecen estar llegando a un cierto nivel de agotamiento, reforzando, a su vez, la imagen de un futuro incierto. Hoy en da se tiene la certeza de que mientras no se estudie el futuro ste seguir siendo incierto y se hacen esfuerzos para remodelar el futuro, con la finalidad de corregir las tendencias catastrficas que se vienen trazando. Si conocer el futuro ha implicado siempre tratar de reducir los efectos adversos de la incertidumbre, no hay duda de que hoy estamos avanzando a pasos agigantados, desde las proyecciones cuantitativas hasta los enfoques cualitativos como los que nos presenta Dror. 8 Por otra parte, enfrentarse al futuro implica tener una actitud de influencia respecto al futuro y no de derrotismo. De hecho, en el momento en que se habla del futuro ste ya se modifica, porque surge la intencin de cambiar las cosas. 9 Y es as como observar la historia en este contexto no es ver hacia atrs para rememorar glorias o llorar derrotas, sino para aprender a construir un futuro mejor, que con frecuencia, para ser mejor, debe ser diferente. 4. La preocupacin central de la ciencia poltica ha sido el papel del gobierno y su relacin con la sociedad. Habiendo partido de la explicacin jurdica sobre el origen del poder, las explicaciones tericas posteriores parecen haber quedado atrapadas dentro del espectro explicativo de diversos paradigmas que han considerado aunque no con la mayor importancia y de forma limitada la relacin entre el hombre y la direccin gubernamental, donde lo importante ha sido establecer relaciones de causalidad simple que expliquen los procesos polticos, mientras que explicar la creacin y recreacin de smbolos y valores ha sido olvidado, al igual que la proyeccin de variables hacia el futuro. Ahora, ciertamente nos enfrentamos al desarrollo de un nuevo punto de vista y enfoque para atacar los problemas de la
Milwood, N.Y., Kraus Reprint, 1980, donde se plantea el problema de que dos pases pequeos que han desarrollado una capacidad blica atmica, se vuelvan locos en un momento conflictivo y se lancen bombas atmicas mutuamente. 8 Vase su libro Policymaking under Adversity, New Brunswick, Transaction Books, 1986. 9 Debo esta frase venturosa a Jorge Gil, a quien adems agradezco los comentarios que hizo a este prlogo, mas no lo responsabilizo por nada de lo escrito.

gobernabilidad, que en cierto grado ha dejado atrs los enfoques tradicionales de la ciencia poltica. De hecho, Dror trabaja con el concepto policy, como un concepto central que conduce hacia un nuevo enfoque globalizador para entender las relaciones sociopolticas, con una gama de causalidades muy compleja, entre las que se encuentra la poltica, que ya se ve desde otra dimensin. Ya no estamos frente a los problemas tradicionales, donde hay relaciones de causalidad relativamente determinados, sino que ahora se observa el proceso poltico que lleva a decisiones especficas, pero donde la decisin es parte de un proceso que no termina en ella, sino que a partir de ella toma otro derrotero. De hecho, Dror habla comnmente de policy sciences, que si bien la he traducido como ciencias de los cursos de accin poltica, tambin podra entenderse como ciencias de la gobernabilidad, porque a final de cuentas ste es el problema que se debe atender: cmo reducir la obsolescencia gubernamental, mientras que al mismo tiempo se mejora la gobernabilidad. 5. Llegado a este punto, es importante hacer una anotacin sobre la cuestin de la traduccin conceptual. Cuando Yehezkel Dror visit Mxico en 1984, invitado por el Programa Universitario de Cmputo de la UNAM, el que esto escribe junto con Lian Karp preparamos un pequeo libro que apoyara el curso que l iba a impartir. El libro era una serie de artculos de Dror y de hecho fue el antecedente de la coleccin que aqu se presenta. En aquella ocasin nos enfrentamos a una serie de conceptos de uso comn pero mal utilizados, porque en su uso comn y corriente en espaol no tenan ningn significado tericoconceptual. Un ejemplo de esto es el amplio uso de public policy como polticas pblicas. En sentido estricto, todas las polticas son pblicas, pero la cuestin vista paradigmticamente, al adjetivar las polticas, entendindolas bajo la acepcin antigua, no deca en absoluto nada innovador; de ah que el concepto no tuviera ningn significado especfico, a menos que se tuviera un amplio conocimiento de la bibliografa respectiva, lo que sucede bastante poco. Para que el curso de Dror tuviera mayor relevancia, tuvimos que realizar un serio esfuerzo de traduccin, para generar esos conceptos en espaol de tal manera que respondieran a los paradigmas explicativos que los haban generado en otro idioma. Estoy consciente de que este esfuerzo podra toparse con cierta resistencia, porque se enfrenta a una mentalidad simplificada, producto de los paradigmas elaborados por otra realidad y otros procesos de aprendizaje. Porque, adems, esta correccin en la traduccin se topar con una mentalidad que se satisfizo con las fallas de traduccin en lugar de empearse en desarrollarles un contenido adecuado. Los conocedores, sin embargo, reconocern esta aportacin.

Agrguese adems el hecho de que por lo general se cae en la tendencia de buscar un concepto de una sola palabra para traducir algo que en otro idioma se dice en una palabra. En este volumen se busc la congruencia paradigmtica y de contenido metodolgico para facilitar el entendimiento de un enfoque que, aplicado, esperamos, cambiar en mucho la cuestin del gobierno y las cuestiones respecto a l. 6. Los siguientes conceptos han sido retraducidos, dejando de lado la traduccin usual que se les da en espaol. En el texto aparecen con la nueva traduccin; sin embargo, se listan aqu para que quien los conozca en ingls entienda de inmediato la referencia y la modificacin.

Decisionmaking : Decisionmaker: Policy: Policymaker: Policymaking: Policy science: Policy studies:

Formulacin de opciones de decisin Formulador de opciones de decisin Cursos de accin poltica Formulador de cursos de accin poltica Formulacin de cursos de accin poltica Ciencias de los cursos de accin poltica Estudios de cursos de accin poltica

Policy se traduce en plural, cursos de accin poltica, porque la elaboracin del concepto implica que no hay un solo curso que se deba seguir, y que en cambio existe la posibilidad de tener varios cursos de accin. El texto parecer sumamente repetitivo en espaol, pero se decidi respetar lo mximo posible la redaccin en ingls y no buscar sinnimos a estos conceptos, porque de haberse hecho as se hubiera distorsionado el anlisis original. 7. Si bien se puede reconocer que existe una estructura operativa del gobierno, mejor conocida por Administracin Pblica, sobre la cual existen mltiples aportaciones, 10 en especial por lo que toca a las necesidades y posibilidades de reformarla para lograr que sea ms eficiente, con Dror se puede considerar que se propone una estructura decisional que complemente a la operativa, ya no tanto bajo una visin de elevar el nivel de eficiencia, sino de eliminacin de la obsolescencia gubernamental en la que en principio pueden caer todos los gobiernos. 8. Es cierto que la cuestin de los estudios del futuro en general y de la planeacin estratgica en particular, se puede llegar a debatir en
10 Respecto a Amrica Latina, vase B. Kliksberg y J. Sulbrandt (comp.), Para investigar la administracin pblica, Espaa, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1984.

dos mbitos distintos y contrapuestos: como un auxiliar para la mejora del gobierno; y como un medio para la perpetuacin de un sistema especfico. (Este aspecto lo trata Dror en alguno de los ensayos incluidos en este volumen.) El meollo de la cuestin se encuentra en una postura ideolgica con una discusin de fuerte contenido tico, porque para aquellos interesados en la modificacin del sistema, cualquiera que ste sea, la aportacin de la planeacin para que el gobierno mejore sus capacidades implica la continuacin y reproduccin de las condiciones de injusticia, desigualdad, etc., que el sistema acarrea, ya que la premisa del enfoque es que, en principio, el sistema no cambiara. Pero para aquellos que reconocen el peso y la importancia que hoy tiene el Estado en la vida de las naciones y su capacidad de conduccin, proponer los instrumentos para el mejoramiento de la accin de gobierno, y con esto mejorar las condiciones de vida de la sociedad, es una accin altamente justificada. 9. Por otro lado, en ninguna parte se asegura o se sostiene que la planeacin es un instrumento de reproduccin de injusticias. Por el contrario, el sostener que se est buscando un futuro mejor incluye las condiciones de existencia del individuo. De hecho, si al planear se puede entrar en un curso de accin de apoyo u oposicin a las tendencias que se han gestado bajo el gobierno actuante, seala de alguna forma el tipo de soportes u obstculos con los que se encontrarn los planificadores y que tambin los sometern a diversas presiones ticas y pragmticas para su quehacer profesional. Pero Dror va mucho ms all que este planteamiento del problema, porque reconociendo que la mera accin del gobierno bien puede distorsionar la configuracin del futuro, y que los intereses inmediatos del gobierno 11 pueden bloquear un esfuerzo de anlisis y propuesta de mejoramiento, sugiere el establecimiento de instancias que hagan esto, con independencia variable respecto al gobierno. En esta direccin, vase la introduccin especial que escribi para este volumen. 10. Como hay una imagen de prdida de la libertad individual en torno a la sociedad planificada del futuro, seguramente influida por obras como 1984 de George Orwell, es ineludible reconocer que hay varias cuestiones que deben debatirse sobre la realidad individual, como, por ejemplo: estudios del futuro y democracia incluido el precio democrtico por no planear; estudios del futuro y legitimidad; planeacin y bienestar social; planeacin e injusticia y desigualdad
Esta es una cuestin importante e interesante, porque de hecho el peso especifico del gobierno y los polticos puede marcar derroteros indeseables en ciertas cuestiones. Jean Meynaud menciona el caso de un ministro que para no perder popularidad frena una decisin poltica importante para todo el sistema, pero daina para su carrera poltica. La elaboracin de la poltica econmica, Madrid, Ed. Tecnos, 1969.
11

incluida la capacidad para eliminarlas; planeacin gubernamental con participacin ciudadana; los medios para planear; la responsabilidad de la planeacin; la seleccin de los futuros deseables, etctera. 11. En apariencia, muchas de estas preguntas quedan respondidas a priori en una sociedad democrtica, y aunque no hay sistema democrtico que no sea perfectible, lo bsico de la pregunta deber formularse para las sociedades no democrticas. Y yo tengo serias reservas de que para stas la prioridad ser plantear opciones planificadoras globales de gran alcance, porque en ellas seguramente el hincapi se encuentra en cmo mantener en el poder un sistema no democrtico y no en cmo mejorar la calidad de vida de la poblacin. 12. En una sociedad democrtica podr cuestionarse, si acaso, que una de las responsabilidades de los polticos sea la planeacin, ya que la conduccin pacfica de los asuntos pblicos y la transformacin gradual pudieran parecer tareas suficientes. En cambio, la modificacin de las pautas de desarrollo, o una transformacin radical de las tendencias de desarrollo, derivadas de la planificacin, implican el riesgo de ser impopulares, con lo cual se est poniendo a los polticos ante la disyuntiva de luchar por un mundo mejor, lo que a final de cuentas tambin es su responsabilidad, ante el riesgo de perder el poder. Tal vez por esto los estudios del futuro no han tenido el despegue que requieren. Y aqu se asocia otro problema interesante, que es el de las cuotas de poder. La accin del estudioso del futuro puede implicar la reduccin del poder de los polticos y por lo tanto provocar una oposicin de stos, que frene sus anlisis y cierre las puertas a sus propuestas. Y aun dentro de este dilema, sin duda se encuentra el problema de si acaso y de qu manera lo planeado satisface a toda la poblacin o a una mayora de la misma. 13. Los puntos anteriores nos llevan a reconocer la necesidad de debatir la esencia, forma y medios de los estudios del futuro y la planeacin, pero debe hacerse con el cuidado y la preocupacin de que la apertura del debate no implique el reemplazo de la planeacin. Y s que implique proponer un punto ms en la agenda de los estudios del futuro en general y la planificacin en particular, cuya mera consideracin seguramente mejorar sus efectos. 14. La humanidad siempre ha planeado. El orculo era de hecho un instrumento de planeacin al servicio de los lderes y hoy la planeacin es un medio que stos utilizan para mejorar su trabajo. La cuestin implica tambin saber si la planeacin futura se har no slo bajo la lgica de reproducir el poder, sino justamente desde el punto de vista de buscar un mundo mejor.

Sin embargo, no debemos descartar la cuestin de la dificultad que tienen los expertos en los estudios del futuro para localizar a los lderes que sean accesibles al tipo de conocimiento y enfoques, como los generados por los estudios del futuro, as como las dificultades para que, una vez que los estudios estn realizados y hechas sus recomendaciones, alcancen el nivel de decisin e implantacin. 12 Esto plantea cierta disociacin entre el conocimiento y el poder, derivada tal vez de la competencia, ya formulada, entre los expertos y los polticos y el potencial concentrador de poder que tienen los expertos. Al respecto, vase la solucin que Dror propone cuando habla de los tanques pensantes. 15. Yehezkel Dror es un pionero de los estudios de planeacin estratgica y su produccin acadmica bien puede ponerlo en el nivel del terico sobre los cursos de accin poltica, aunque ha mezclado su produccin literaria con una intensa actividad de consultora del ms alto nivel en diversas partes del mundo, incluyendo varias visitas a Mxico, actividades en la OCDE, ONU, etctera. Sus principales reas de investigacin y consultora incluyen: las ciencias de los cursos de accin poltica; anlisis de los cursos de accin poltica, anlisis estratgico; planeacin nacional y estratgica; reformas administrativas; evaluacin comprensiva y mejoramiento de las actividades gubernamentales; sistemas de formulacin de alternativas de decisin y seminarios de entrenamiento para personas de alto nivel que toman decisiones y formuladores de alternativas de decisin. Dentro de las posiciones destacadas que ha ocupado, se encuentran la de haber sido miembro del equipo de la Corporacin Rand de Estados Unidos; asesor de alto nivel en planeacin y anlisis de cursos de accin poltica en el ministerio de Defensa de Israel y cientfico en jefe del Partido Laborista Israel. Su actividad acadmica es igualmente rica. Ocupa la ctedra Wolfson en Administracin Pblica en la Universidad Hebrea de Jerusaln, donde se desempea como profesor de Ciencia Poltica. En 1983 recibi el primer premio anual Harold Lasswell, reconocindosele como un acadmico excepcional que contribuye al entendimiento de los cursos de accin poltica pblicos. Es miembro de la Academia Mundial de Ciencias y Artes. Ha tenido residencias en varios centros de alto nivel en el mundo.
Cuando uno revisa la bibliografa correspondiente, no puede dejar de sorprenderse de las lamentaciones por los estudios que no logran rebasar el cajn del experto. En este sentido me viene a la mente una reflexin, para qu encarga un estudio un poltico, si acaso no lo piensa utilizar, y en ocasiones ni escuchar las conclusiones y recomendaciones del mismo? Mi respuesta tentativa es que los intereses del poltico cambian con gran rapidez y el problema que llama su atencin como para hacerlo encargar un estudio sale muy rpido de su esfera de preocupacin, lo que sugiere la existencia de preocupaciones y enfoques mentales a muy corto plazo.
12

Su obra se ha publicado en varios idiomas y entre sus libros destacados se encuentran: Public Policymaking Reexamined (1968, reimpreso en 1983), Desing for Policy Sciences (1971), Ventures in Policy Sciences (1971), Crazy states: A counterconventional Strategic Issue (1971, reimpreso en 1980), Policymaking under Adversity (1986). Actualmente se encuentra en prensa su libro Advanced Aids for Top Decisionmaking: An Action Approach, donde disea sistemas de asesoramiento para jefes de gobierno, y tiene en preparacin los libros Thinkbook for Rulers; Policy Gambling (tema sobre el que aparece un avance en este volumen), On the Incapacity to Govern y en especial hay que mencionar un volumen sobre estos temas con especial atencin a Amrica Latina. 16. No hay duda de que un libro como el presente tiene gran importancia para Mxico, en especial ahora que el pas y su sociedad se encaminan hacia encrucijadas que demandarn un serio esfuerzo de reflexin, innovacin y creatividad. Este tipo de literatura aporta los elementos para contar con instrumental que facilite la seleccin de opciones y selecciones crticas y estratgicas. Y al referirme al aspecto estratgico no lo hago con el afn de cubrir de misterio cierto argumento, sino que busco mencionar el hecho de que deben tomarse en cuenta las modificaciones requeridas y deseadas en toda su complejidad, englobando los distintos aspectos, dndoseles sus connotaciones de importancia y manejando las diversas correlaciones, causalidades e implicaciones sociales y polticas. Esperemos que libros como ste motiven la bsqueda de ms bibliografa al respecto y, lo ms importante, despertar el inters y la motivacin entre los gobernantes y los polticos para que busquen opciones mejoradas y creadoras y transformaciones globales que cambien drsticamente la faz de las relaciones societarias. SAMUEL SCHMIDT Mxico, D. F., junio, 1988.

INTRODUCCIN

ESTANDO muy interesado en Mxico y habiendo tenido algunas oportunidades para aprender de sus experiencias y problemas, estoy encantado de la publicacin de esta coleccin de ensayos por el Fondo de Cultura Econmica. Quiero expresar mi profunda gratitud al profesor Samuel Schmidt, que inici e hizo posible esta publicacin. Es presuntuoso para un extranjero aconsejar sobre cmo deben mejorarse las operaciones del gobierno en otro pas. Pero siendo Doctor para los gobiernos de profesin y habiendo tenido oportunidades para involucrarme en tal actividad en Mxico y en muchos otros pases, me permitir presentar mis respetos a Mxico y mi aprecio a mis amigos en ese pas, presentando en esta introduccin algunas ideas tentativas para elevar la calidad del cerebro central del gobierno en Mxico, en lugar de limitarme a un prefacio formal. Debe notarse que el lmite de mis propuestas en esta Introduccin son: me ocupo solamente en algunas ideas concernientes a las unidades centrales de formulacin de cursos de accin poltica, llamadas metafricamente cerebro central del gobierno, mas por supuesto que sta es solamente una dimensin de las posibilidades y necesidades para reformar al Estado. De esta suerte, en Mxico requieren reconsideracin las relaciones entre centro y periferia; demandan atencin los papeles y el equipamiento de la legislatura; necesitan un manejo innovador los problemas para administrar la ciudad de Mxico; son vitales a largo plazo cuestiones amplias de la educacin ciudadana y la ilustracin de la opinin pblica, junto con experimentos adicionales de participacin ciudadana; merecen mucha reflexin cuestiones fundamentales de estructura del poder, con posibles cambios en la mezcla existente entre el acuerdo corporativo y el mando de la autoridad democrtica. Sin embargo, mis propuestas siguientes se limitan al cerebro central del gobierno por dos razones principales: 1) ste es mi principal campo de especializacin y en l soy relativamente menos ignorante respecto al contexto mexicano, y 2) las mejoras en el cerebro central del gobierno requieren prioridad, dada su importancia en modelar las opciones crticas nacionales, y por su papel vital en el inicio y avance de amplias reformas del Estado, tal y como se indic algunas lneas ms arriba. Mis recomendaciones para Mxico de ninguna manera implican que otros pases no requieran amplias mejoras en su cerebro central del

gobierno, en ocasiones lo requieren an ms que Mxico. En muchos sentidos Mxico tiene una maquinaria de gobierno que, creo, satisface bien sus necesidades, entre otros un perodo presidencial fuerte sin reeleccin; un partido hegemnico junto con elecciones democrticas que proveen opciones; mucha rotacin dentro de una lite poltica altamente calificada; profesionales de los cursos de accin poltica bien calificados y con diversos antecedentes disciplinarios. Pero todava, al igual que en otros pases, se requiere mucho elevar la calidad del cerebro central del gobierno con la ayuda de una minirevolucin de orientacin hacia el futuro en la calidad de la formulacin central de cursos de accin poltica, para alcanzar amplias aspiraciones nacionales bajo cierta presin nacional e internacional. Evitando la tentacin de los acadmicos de recargar sus recomendaciones con tantas advertencias, como para vaciarlas de significado operacional, permtanme proceder a establecer seis prescripciones bsicas, dirigidas a elevar la calidad del cerebro central del gobierno en Mxico. Estas se presentan en forma concisa y concienzuda, toda vez que algunas de ellas se discuten ampliamente en algunos de los ensayos incluidos en este volumen, otros se han tomado de otros escritos mos (especialmente vase Policymaking under Adversity, [New Brunswick, N. J.: Transaction Books, 1986]), y todos ellos sern ampliamente analizados en el libro Reforming the State in Latn America: A Prescriptive Approach, que espero escribir antes de que pase mucho tiempo.

Recomendacin 1: elevar la calidad del equipo de asesores del presidente La oficina presidencial en Mxico constituye el corazn del cerebro central del gobierno. Ha alcanzado un alto nivel de desarrollo, con buenos equipos profesionales, disponibles para ayudar al presidente, pero elevaciones posteriores en su calidad son urgentemente recomendadas, en lneas como las siguientes: a) Unidad profesional de anlisis de cursos de accin poltica. Una unidad profesional de anlisis de cursos de accin poltica es esencial, entre otras para ayudar al presidente; para proveerlo de perspectivas comprehensivas, asegurarle insumos de informacin plural; incrementando el rango de opciones; considerando consecuencias a largo plazo; elevando la calidad del manejo de la

incertidumbre. Operando como una isla de excelencia cerca y para el presidente; la unidad propuesta tambin servir como un puente esencial con la planeacin externa, anlisis y pensamiento, as como con las organizaciones de investigacin y desarrollo, tal y como se propone ms adelante. b) Equipo de valoracin de inteligencia integradora. Para lograr una visin realista de las tendencias principales, futuribles alternativos, posibles mutaciones en los procesos, contingencias de baja probabilidad pero de enorme repercusin; en pocas palabras, para elevar la calidad de los cuadros en que se basan las decisiones presidenciales es esencial reestructurar y elevar la calidad de los arreglos actuales de inteligencia. Un paso bsico recomendado es armar un equipo de valoracin de inteligencia integradora. Para mantener sin contaminar la valoracin por el sobreinvolucramiento en las decisiones, este equipo debe estar separado de la unidad de anlisis de cursos de accin poltica; pero para mejorar las imgenes que tienen del mundo el presidente y sus asistentes principales, el equipo de valoracin de inteligencia integradora los debe servir directamente. Muchos problemas deben resolverse, como son, entre otros: 1) prevenir que el equipo de valoracin de inteligencia integradora reduzca el pluralismo de diferentes valoraciones que llegan a los formuladores de alternativas de decisin de alto nivel, 2) Desarrollar estimaciones de inteligencia comprehensivas y de largo alcance en los dominios social, econmico y poltico, no obstante la sensibilidad que existe respecto a tales cuestiones y a la escasez que hay de mtodos adecuados para la visin a largo plazo de los estados de la nacin, 3) salas de situacin y formas de exhibicin que permitan la comunicacin de informacin compleja sin sobresimplificacin, incluyendo muchas incertidumbres, para formuladores de alternativas de decisin muy ocupados. El progreso en estas direcciones es posible y esencial para elevar la calidad del cerebro central del gobierno. c) Equipo de administracin de la negociacin. La importancia para Mxico de negociaciones internacionales, como la de la cuestin de la deuda, es obvia. Las negociaciones son una materia para personas con experiencia adecuada y para expertos en los asuntos sustantivos bajo discusin, pero las estrategias y tcticas de negociacin, incluyendo el comportamiento contextual que influye en las situaciones de negociacin, es una cuestin para una nueva especie de profesionales que aplican a la negociacin psicologa, teora de juegos, anlisis estratgico, tcnicas de simulacin, etc. Por lo

tanto, recomiendo establecer un equipo de administracin de la negociacin en la oficina presidencial para trabajar cerca de las otras unidades, pero manteniendo su propia identidad. d) Centro para la administracin de la crisis. En Mxico, al igual que en otros pases, se pueden esperar crisis, ya sea en la forma de desastres naturales como el gran terremoto, de crisis econmicas, crisis de seguridad como la relacionada con la cuestin de la droga, y otras. La calidad de las decisiones tomadas bajo tales condiciones de crisis es muy importante, porque tienen un efecto significativo para el futuro. Por lo tanto, recomiendo establecer un centro para la administracin de la crisis en la oficina presidencial, o elevar su calidad, si acaso desde mi ltima visita a la oficina presidencial se estableci alguno. Esta es una cuestin para los expertos en administracin de la crisis que constantemente deben disear el centro y realizar ejercicios, en cercana cooperacin con las unidades de anlisis de cursos de accin poltica y de inteligencia. e) Estaciones de trabajo de computacin avanzada. Las complejidades presentes y futuras de las adversidades, con seguridad le generarn un sobreimpuesto, aun a los formuladores de alternativas de decisin ms capaces y dedicados y sus equipos, a menos que estn apoyados por herramientas adecuadas. Se necesitan urgentemente inter alia, estaciones de trabajo de computacin avanzada que permitan el acceso a datos multidimensionales, busca de experiencias relevantes e instrumentos en los cursos de accin poltica, exploracin de alternativas, monitoreo de la implantacin, y otras. Para satisfacer completamente estas necesidades se requieren sistemas de apoyo a las decisiones con algunas elaboraciones de inteligencia artificial y sus aplicaciones a asuntos de los cursos de accin poltica, probablemente en ciertas formas que vayan ms all de los sistemas expertos disponibles. Pero mis visitas a Mxico han dejado claro que este pas est altamente desarrollado en materias relevantes, aunque los potenciales masivos de las tecnologas disponibles en la actualidad, no obstante los principios promisorios realizados, como el del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, estn lejos de ser utilizados para ayudar a la formulacin de alternativas de decisin de alto nivel. Requieren exploracin cuestiones adicionales concernientes a los equipos asesores del presidente como son: las relaciones con la oficina planificadora, con las unidades de asesores polticos, con las unidades centrales de administracin y otras. Pero las cinco ideas mencionadas

arriba indican las lneas bsicas para elevar la calidad de la oficina del presidente, tal y como lo he recomendado. Un punto importante debe ser agregado: En principio se requiere una red de unidades de anlisis de cursos de accin poltica cerca de los centros principales de formulacin de alternativas de decisin, en la forma de versiones reducidas y ajustadas del equipo presidencial como se esboz lneas arriba, cerca de los ministros de alto nivel, gobernadores de los estados, presidentes municipales de las grandes ciudades, etc. Pero por no desear sobrecargar esta serie de recomendaciones, me limito a la oficina del presidente, cuanto ms que el elevar la calidad del equipo presidencial motivar a otros formuladores de alternativas de decisin a aprender de tal experiencia y construir sus propios equipos de apoyo.

Recomendacin 2: construir un grupo de organizaciones de investigacin y desarrollo de cursos de accin poltica La idea de organizaciones de investigacin y desarrollo en cursos de accin poltica est mejor expresada por el concepto estadounidense de tanques pensantes, como un nuevo invento en el gobierno, dirigido al razonamiento, anlisis y planeacin profundos, innovadores, multidisciplinarios sobre cuestiones bsicas de los cursos de accin poltica. En esencia, como se analiza en uno de los captulos de esta obra, el tanque pensante se caracteriza por tener una masa crtica multidisciplinaria de profesionales altamente calificados trabajando tiempo completo en cuestiones fundamentales de los cursos de accin poltica y varios de sus elementos. Los tanques pensantes trabajan a cierta distancia del calor de la formulacin de alternativas de decisin corrientes y requieren autonoma en la formulacin de problemas, as como libertad para reconsiderar los paradigmas aceptados de los cursos de accin poltica e involucrarse en la iconoclasia. Para tales contribuciones los tanques pensantes son usualmente nicos. En otras palabras, sin las organizaciones adecuadas de investigacin y desarrollo en cursos de accin poltica, no se podrn alcanzar algunos requisitos de alta calidad, para el cerebro central del gobierno. La complejidad y multiplicidad de las cuestiones a que se enfrenta Mxico requieren una variedad de tanques pensantes y estructuras relacionadas, como componentes distintivos y esenciales del cerebro central del gobierno. stos son, inter alia:

a) Por lo menos un tanque pensante central relacionado con el cerebro central del gobierno, trabajando sobre cuestiones bsicas de los cursos de accin poltica. Esta organizacin debe trabajar en estrecho contacto con la unidad profesional de anlisis de cursos de accin poltica en la oficina presidencial y servirle como soporte fundamental. Pero, a diferencia de la unidad de anlisis de cursos de accin poltica que est totalmente integrada a la formulacin cotidiana de alternativas de decisin y que por lo tanto sufre inevitablemente de sobrecargas y opera en un clima caliente en el mbito de los cursos de accin poltica, el tanque pensante debe estar a buena distancia de las cuestiones cotidianas concentrndose en un anlisis profundo y fro de los asuntos crticos de los cursos de accin poltica. b) Un cuerpo independiente y diferenciado involucrado en visiones a largo plazo, como el Futures Institute recin establecido por una decisin del Parlamento sueco. c) Un Instituto para el estudio de cursos de accin poltica avanzados, donde acadmicos, estudiosos y practicantes experimentados pasan cierto tiempo trabajando sobre cuestiones bsicas de los cursos de accin poltica. Aqu el hincapi se hace en el individual dentro de un mbito estimulante, comparado con la estructura altamente profesional de trabajo en equipo que tienen los tanques pensantes. El Colegio de Mxico puede, tal vez, desarrollarse en esta direccin, si as se desea. d) Varias formas de bancos de cerebros con individuos altamente calificados dedicando parte de su tiempo al pensamiento compartido, con ayuda de equipos profesionales y documentos de posicin cuidadosamente preparados. El grupo anterior se ve formidable y en verdad as lo es: un grupo de organizaciones de investigacin y desarrollo para los cursos de accin poltica es muy til para el cerebro central del gobierno que se enfrenta a predicamentos retadores en los cursos de accin poltica, tal y como lo hace Mxico. Por lo tanto, la recomendacin de avanzar hacia el establecimiento de tales organizaciones. Todava requiere mayor examen una cantidad de cuestiones relacionadas, como la relacin con la oficina planificadora nacional, que en principio debe operar como un tanque pensante principal en algunas cuestiones crticas de nivel nacional, tal y como de hecho lo hace. Sujeto al examen de tales cuestiones, se recomienda establecer un tanque pensante central como primer paso urgente hacia el establecimiento de un grupo adecuado de organizaciones de investigacin y desarrollo sobre cursos de accin poltica.

Recomendacin 3: establecer un Colegio de Cursos de Accin Poltica Nacionales Para todo lo que se diga y haga a fin de mejorar las dimensiones profesionales del cerebro central del gobierno y para la modelacin del futuro del pas, en un pas como Mxico, la lite poltica en el ms amplio sentido del trmino es esencial. Por lo tanto, debe enfrentarse el difcil y en muchas maneras delicado problema de elevar la calidad del conocimiento y las capacidades de razonamiento sobre cursos de accin poltica de esta lite. Para hacer esto, de acuerdo con las necesidades de Mxico, propongo establecer un Colegio de Cursos de Accin Poltica Nacionales, como elemento integral de los esfuerzos para elevar la calidad del cerebro central del gobierno. Posiblemente tal colegio, al igual que algunas de las organizaciones de investigacin y desarrollo de cursos de accin poltica, deba establecerse bajo los auspicios del Partido Revolucionario Institucional, pero como cuestin de principio yo prefiero un Colegio de Cursos de Accin Poltica Nacionales. De cualquier manera, el concepto siguiente aplica igualmente ambas posibilidades. La idea bsica de un Colegio de Cursos de Accin Poltica Nacionales es reunir a una mezcla de formuladores de cursos de accin poltica e influyentes sobre los cursos de accin poltica por un perodo de entre seis semanas y tres meses. Entre los participantes se debe incluir a polticos del gobierno central y de los estados, activistas sindicales, oficiales militares, ejecutivos de negocios, servidores civiles de alto nivel y veteranos, acadmicos, comentaristas de los medios masivos de comunicacin, etc. Los participantes debern trabajar en conjunto, sobre cuestiones bsicas de los cursos de accin poltica mexicanos, en una atmsfera conducente al pensamiento innovador y al razonamiento racional sobre los cursos de accin poltica. Los insumos de datos relevantes, la presentacin de metodologas tiles y las actividades estructuradas de aprendizaje activo, debern integrarse con proyectos adoptados por los participantes sobre problemas especficos, produciendo en conjunto una experiencia educadora que resulte en una elevacin de la calidad del entendimiento de cuestiones, as como de habilidades para manejar asuntos complejos. La experiencia comn tambin debe contribuir a compartir el mapeo de las realidades y al consenso de los cursos de accin poltica, por lo menos en el nivel secundario de estar de acuerdo sobre lo que se est en desacuerdo y por qu.

Recomendacin 4: establecer un programa universitario avanzado y profesional sobre los cursos de accin poltica pblicos Para elevar la calidad del equipo presidencial y establecer varias organizaciones de investigacin y desarrollo de cursos de accin poltica, as como avanzar en otras actividades de planeacin y anlisis de cursos de accin poltica, es esencial tener por lo menos un programa universitario profesional sobresaliente sobre los cursos de accin poltica pblicos. Sobrecargara esta introduccin discutir el diseo de tal escuela, pero ser suficiente anotar aqu algunas de sus caractersticas esenciales: * Dirigida a entrenar y educar a los profesionales en la planeacin y el anlisis de los cursos de accin poltica, ms que la academia en su sentido tradicional de profesiones monodisciplinarias. * Muy exigente en lo intelectual, tanto para alumnos como para profesores. * Amplio curriculum disciplinario que incluya materias cuantitativas, como economa e investigacin de operaciones; y materias cualitativas como historia, teora organizacional y psicologa de las decisiones. * Una base intelectual nica en filosofa de la accin para el nivel fundamental y en ciencias de los cursos de accin poltica para el nivel profesional. Lo especial de un nicho intelectual y profesional de tales escuelas se expresa, entre otras, en cuestiones como usos de la historia para la formulacin de los cursos de accin poltica, elevar la calidad de las apuestas en los cursos de accin poltica como un modo de manejar la incertidumbre, mapeo para combinar el anlisis econmico con la factibilidad poltica. * Hincapi en el profesionalismo, esto es, conocimiento en accin y habilidad para aplicar teoras abstractas a cuestiones concretas. En consecuencia, son esenciales los mtodos clnicos de enseanza, preferentemente junto con organizaciones de investigacin y desarrollo sobre cursos de accin poltica, donde los estudiantes pueden ganar experiencia prctica. Permtaseme agregar francamente que las caractersticas mencionadas son muy exigentes. Van ms all de la prctica de las escuelas existentes en los Estados Unidos sobre cursos de accin poltica

pblicos, aun cuando se han elaborado con base en esas experiencias y en la experiencia de escuelas similares en otros pases. Pero para satisfacer las necesidades de Mxico se necesita mucho ms que el hincapi cuantitativo de la mayor parte de los programas existentes sobre cursos de accin poltica pblicos. Mxico necesita y merece lo mejor y puede muy bien dirigir algunas de las innovaciones en elevar la calidad del arte y la ciencia del razonamiento con base en los cursos de accin poltica. Slo con la ayuda de una escuela sobresaliente sobre cursos de accin poltica pblicos podrn prepararse los profesionales noveles de los cursos de accin poltica, en una base sistemtica, de tal forma que conformen el equipo esencial para una operacin ptima de las unidades presidenciales propuestas, como son las organizaciones de investigacin y desarrollo sobre cursos de accin poltica, etc., en las diversas vas para ajustarse a las condiciones complejas de Mxico y sus imperiosos problemas. Por lo tanto, mi recomendacin es que se establezca tal escuela tan pronto como sea posible, no obstante la naturaleza exigente de tal esfuerzo.

Recomendacin 5: establecer una lite administrativa altamente profesional Sobre esta recomendacin estoy ms indeciso, porque puede contradecir algunas de las caractersticas bsicas del actual sistema gubernamental mexicano y su cultura poltica. Por lo tanto, debo hacer algunos comentarios explicatorios: 1. Habiendo tenido la oportunidad de evaluar cierto nmero de reformas administrativas en Mxico, as como en pases comparables, estoy convencido de que las reformas estructurales formales, como son las reformas puramente legales, son cuando ms, de poca utilidad. Cuando importantes funciones latentes de empleo en el servicio civil se toman en cuenta, entonces muchos de los lemas de moda, como reducir el nmero de los servidores civiles, racionalizando la estructura administrativa, etc., aun cuando estn apoyados por varias instituciones internacionales, no proveen una base seria y realista para mejorar la administracin pblica. 2. A cambio, mi sugerencia es enfocar algunos aspectos crticos del comportamiento administrativo y la cultura

organizacional y tratar de cambiarlos radicalmente, en lnea con una estrategia de mejoramiento administrativo de radicalismo selectivo. Para hacer esto, una va bsica recomendable es cambiar las caractersticas del nivel ms alto. 3. Para hacer que el gobierno en general trabaje mejor y mejorar el cerebro central del gobierno en particular, es necesario desarrollar un grupo compacto y coherente de administradores pblicos profesionales de alto nivel. Este grupo debe hacer carrera en el gobierno, en lugar de entrar y salir con los ciclos presidenciales. Es deseable alguna rotacin con otras posiciones pblicas, como parte de las caractersticas de la carrera, pero en principio los miembros de este servicio administrativo superior deben dedicar la mayor parte de su vida de trabajo en el gobierno. Permtaseme afinar mi propuesta declarando una conclusin bsica derivada de mis estudios, a saber: que sin un grupo selecto de administradores pblicos de carrera de alto nivel, que gozan de cierta autonoma respecto a los nombramientos polticos, ni los gobiernos en general, ni los cerebros centrales del gobierno en particular, tienen la menor oportunidad de lograr un alto nivel estable de desempeo. De aqu mi posicin, de que tal grupo es esencial para administrar un pas moderno y complejo e involucrarse exitosamente y en forma sostenida en el desarrollo acelerado. Para poner mi propuesta en un lenguaje todava ms claro: una lite administrativa profesional de carrera, de alto nivel, es esencial para Mxico. Quedan en pie muchas preguntas en torno al servicio administrativo de alto nivel propuesto, como son: reclutamiento adecuado y patrn de la carrera; entrenamiento apropiado; remuneracin adecuada combinada con un estricto cdigo de tica profesional y comportamiento personal; papeles adecuados del servicio en el cerebro central del gobierno y sus relaciones con otras lites polticas y profesionales y muchas ms. Necesit cerca de 70 pginas solamente para explorar algunas de estas cuestiones, en un informe para las Naciones Unidas (vase Yehezkel Dror, Top Administrators in Developing Countries: Needs and Options en Department of Technical Cooperation for Development, Development Administration Division, Management Development: Senior Administrators, [Nueva York: United Nations, 1987, ST/TCD/SER.E/8], pp. 11-82), as que seguramente no las considerar en esta introduccin, cuanto ms que primero debo estudiar la situacin mexicana con ms detalle antes de sentirme calificado para hacer ms propuestas especficas. Sin embargo, la recomendacin en principio, desde mi punto de vista, es importante. Cuantitativamente, slo se requiere de un pequeo

grupo de administradores pblicos de alto nivel, digamos que empezar con aproximadamente 100 y elevar esta cantidad, en cierto nmero de aos, a un mximo que va de 500 a 1 000 para todo el gobierno. Pero cualitativamente este grupo debe ser sobresaliente, porque si no, de otra manera la idea causar ms mal que bien. Establecer tal carrera de servicio profesional en la administracin pblica es, creo yo, realmente necesario, aunque sin embargo sea difcil y tal vez algo riesgoso en algunos aspectos.

Recomendacin 6: utilice una estructura de grupos de trabajo Sin profundizar mucho en los muy importantes problemas de implantacin a que se enfrentan los cerebros centrales del gobierno en un pas como Mxico, cuando los cursos de accin poltica novedosos tienen que ser ejecutados, las cuestiones relacionadas con esto se ilustran con la recomendacin de usar estructuras de grupos de trabajo para las tareas de implantacin novedosa, mientras que las operaciones de rutina se dejan para ser tomadas por las organizaciones administrativas comunes. Una de las lecciones ms claras de la historia de la organizacin es que hay poca esperanza de que los nuevos cursos de accin poltica sean implantados efectivamente por organizaciones habituadas a los cursos de accin poltica pasados. En mi opinin, remontar ampliamente las organizaciones existentes en Mxico no es factible, y menos en el corto plazo; el cerebro central del gobierno debe depender, para la imparticin de los radicalmente nuevos cursos de accin poltica, de grupos de trabajo ad hoc y que sean elsticos, que adems le estn directamente subordinados. De ah la presente recomendacin para utilizar estructuras especiales de grupos de trabajo para los cursos de accin poltica innovadores. Esta idea ciertamente debe ampliarse a la recomendacin de usar unidades de verdaderos creyentes comprometidas con algn nuevo curso de accin poltica, como instrumento bsico para superar la resistencia burocrtica y ejecutar las nuevas ideas desarrolladas por un cerebro central del gobierno de calidad elevada. Puesto en una terminologa diferente, ajustndose bien a algunas fases de la historia mexicana, algunas formas modernas de unidades de vanguardia pueden ser esenciales para satisfacer algunas de las necesidades urgentes de Mxico, ya que como instrumentos especiales del cerebro central del gobierno para ejecutar los cursos de accin poltica muy innovadores deben superar muchas rigideces e inercias.

Una dificultad importante de las seis prescripciones mencionadas es que su implantacin requiere tiempo, mientras que las necesidades son urgentes. Algunas, como el establecimiento de una escuela de cursos de accin poltica pblicos y crear organizaciones de investigacin y desarrollo de cursos de accin poltica, requieren ms tiempo; mientras que otras pueden producir resultados tiles relativamente rpido, como es el fortalecimiento del sistema de asesora del presidente. Pero de igual manera, todas las recomendaciones hechas necesitan tiempo para su implantacin. Todava ms, mientras que cada propuesta es til por s misma, stas estn interconectadas y son interdependientes: As, sin tener disponibles profesionales de la planeacin y el anlisis de los cursos de accin poltica, las unidades sugeridas no estarn adecuadamente equipadas; sin capacidades administrativas e implantacin adecuada, no podrn ser ejecutadas las nuevas ideas de los cursos de accin poltica, y as por el estilo. Esta interconexin se agrega a los esfuerzos y el tiempo requeridos, antes que esta serie de prescripciones gue al cerebro central del gobierno hacia un alto nivel de desempeo. Por lo tanto, la puesta en prctica de estas recomendaciones, si acaso son en principio aceptadas, debe iniciarse inmediatamente, para que den resultados lo antes posible. Pero mientras tanto, con un intenso esfuerzo para ejecutar las recomendaciones, se debe realizar una serie de actividades drsticas para elevar rpidamente la calidad de algunas de las caractersticas del cerebro central del gobierno, mientras se ponen las bases para la plena ejecucin de las seis prescripciones como un todo. Dos elementos prioritarios se recomiendan para un programa drstico para elevar la calidad del cerebro central del gobierno en Mxico, y son: a) Evaluacin inmediata del sistema de asesora del presidente y su fortalecimiento, en las lneas ya recomendadas, pero en forma modular. Como paso inicial, se debe establecer la unidad de cursos de accin poltica, dando los pasos necesarios para seguir adelante, tan rpido como sea posible, sin menoscabar su calidad. b) Programas de entrenamiento intensivo para profesionales del anlisis y la planeacin de los cursos de accin poltica, para polticos selectos y para selectos administradores pblicos de nivel ejecutivo. Esto puede hacerse con urgencia, en la forma de una serie de talleres de una semana, agregndose modularmente, hasta digamos seis u ocho semanas de aprendizaje avanzado para el personal clave.

Tal programa drstico de actividades ser si est bien hecho de utilidad inmediata, mientras que ayuda a la ejecucin de las recomendaciones bsicas, mientras, inter alia, moviliza apoyo para ellas. Por lo tanto, mi ltima recomendacin, en esta introduccin, es iniciar inmediatamente un programa drstico para elevar la calidad del cerebro central del gobierno, si es necesario, aun antes que se haya tomado la decisin final sobre las seis prescripciones. Quiero pedir a los lectores que disculpen cualesquier errores y fallas que aparezcan en mis propuestas, como resultado de lo inadecuado de mi conocimiento sobre Mxico. Pero deseando ser de alguna ayuda prctica para un pas con el que he llegado a simpatizar mucho, he decidido hacer una contribucin en la forma de recomendaciones concretas, aun cuando esto acarrea riesgos, ms que limitarme a presentar una introduccin segura con palabras corteses, pero sin contenido sustancial. Por favor, acepten mis excusas por hacer esto. Esperando continuar con mis contactos en Mxico y poder aprender en el futuro del conocimiento y las experiencias mexicanos, espero y son bienvenidos los comentarios y reacciones a este volumen, cuanto ms que espero intentar, en breve, la escritura de un libro sobre Reformando el Estado en Amrica Latina: un enfoque prescriptivo, basado inter alia en mis experiencias sobre Mxico. Por favor, envenme la correspondencia a mi direccin en la Universidad Hebrea de Jerusaln, Israel 91905. Prof. YEHEZKEL DROR Jerusaln, marzo de 1988.

I. UN MODELO GENERAL DE PLANIFICACIN

Introduccin DESDE el fin de la primera Guerra Mundial, y especialmente desde la revolucin comunista en Rusia y la gran crisis econmica de los aos 30 en el mundo occidental, se ha agrandado la necesidad de la planificacin como un medio de accin social organizada, para la realizacin de metas definidas. Despus de la segunda Guerra Mundial aument el nmero de pases que necesitaban de la planificacin para lograr su rehabilitacin despus de la destruccin de su economa por la guerra (como Holanda), y otros para lograr un desarrollo econmico y social acelerado (como la India, Birmania, China, Pakistn y Ghana). De hecho, la historia del desarrollo del uso de la planificacin es ms extensa. Aun si no tomramos en cuenta los procesos o semiprocesos de planificacin en los imperios histricos, vamos a encontrar que en ciertos terrenos, y especialmente en planificacin de ciudades, los sistemas de planificacin precedieron a la primera Guerra Mundial. Tambin en ciertos campos de la economa somos testigos de semiplanificacin en las pocas del absolutismo en Europa. Pero es cierto que la transformacin del concepto planificacin a un concepto central en el sistema de la vida y la lucha poltico-ideolgica, y el desarrollo de los sistemas de planificacin comprensiva y sistemtica, ocurrieron principalmente en los ltimos 30 aos. Al parecer, no se trata de una poca breve en la que sucedieron avances muy grandes en las ciencias naturales y sociales, por lo que se puede esperar que la gran importancia social del proceso de la planificacin y su profundo significado terico asegurarn el desarrollo de una bibliografa rica y ramificada que profundizar en la teora de la planificacin y aspirar, basndose en la investigacin de la experiencia existente, al anlisis de sus problemas y la apreciacin de los factores y variables principales que caracterizan el proceso de la planificacin y determinan su grado de xito. Ciertas ramas seleccionadas de la planificacin merecieron una bibliografa vasta, y a veces de buena calidad. Especialmente, merecieron mucha atencin tanto la planificacin fsica como la

Traduccin de Samuel Schmidt y Bruria Vered. Se ha traducido Tijnun como planificacin; el autor lo tradujo al ingls como planning. [T.]

econmica, y se acumul mucho material emprico sobre la planificacin regional. Pero an carecemos de una aproximacin comprensiva e integradora del proceso de planificacin que defina las caractersticas del proceso per se y nos demuestre la interdependencia que existe entre planificacin econmica, fsica y social. Slo ltimamente, y en gran medida por la influencia del anlisis de los problemas de los pases conocidos como subdesarrollados, empiezan los pases occidentales a interesarse en la investigacin y la enseanza de los problemas de la planificacin general, y se est reconociendo la necesidad de una teora general de planificacin, que podr servir como base terica para mejorar tal proceso en cada campo y aspecto. 13 Parece que en Israel este problema es importante y merece un inters especial, porque ah la dependencia recproca entre los diferentes campos de la actividad social es grande, y en especial porque el ritmo del cambio social es acelerado, y los problemas que comprende la construccin de una sociedad nueva en nuestras condiciones confronta a los procesos de planificacin con dificultades muy serias y desafos importantes a la vez. La primera condicin para cada experiencia al tratar en forma sistemtica la teora de la planificacin general es determinar un sistema de anlisis y clasificacin general. Este sistema tiene que hacer posible la clasificacin de los campos y las diferentes actividades de la planificacin, anlisis de sus caractersticas y problemas principales, e inspeccin de lo parecido y lo diferente de los campos as como diversas actividades de la planificacin. Basndose en tal investigacin y anlisis, se podr llegar a generalizaciones en un alto nivel de abstraccin, que podrn servir como base de una teora general de planificacin. Este artculo es una tentativa inicial 14 por desarrollar un modelo analtico general de planificacin, que responda a estas necesidades y que pueda ser un medio de investigacin y pensamiento sistemtico hacia el desarrollo de una teora de planificacin general. Este captulo se public como artculo para el Segundo Congreso Nacional de Administracin Pblica. El autor publicar en el futuro dos ediciones ms amplias de este artculo; en una, tratar los aspectos tericos de la teora general de la planificacin, y en otra, tratar tambin la importancia aplicada del anlisis actual para la comprensin de la planificacin como uno de los procesos de la administracin pblica
13

Vase, por ejemplo, M. C. Branch, Jr., Comprehensive Planning: A New Field of Study, Journal of the American Institute of Planners, vol. XXV, agosto de 1959, pp. 115-120. Vase tambin Proceedings of the Workshop on Comprehensive Planning, presentado en el Instituto de Estudios Sociales, La Haya, del 26 al 28 de septiembre de 1959. 14 Cf., con un artculo del autor en Haminhal, nm. 40, otoo de 1959, en el que se public una elaboracin previa de partes del modelo.

y su mejoramiento. 15 El autor recibir con agradecimiento todas las observaciones que le ayuden en la preparacin del artculo para su publicacin en forma ms amplia.

Las caractersticas de un modelo general de planificacin Nuestro intento de desarrollar un modelo de planificacin sigue la tendencia creciente en las ciencias sociales de usar modelos como medios de investigacin y anlisis de distintos fenmenos sociales. Sin entrar en los detalles de los problemas que comprende el uso de este medio metodolgico en las ciencias sociales, 16 hay que acentuar algunas de las caractersticas de un modelo y sus funciones, antes de empezar a componer nuestro modelo. Se pueden clasificar los modelos desarrollados en las ciencias sociales en tres clases principales: modelos matemticos, que desean expresar, con la ayuda de una frmula matemtica, las relaciones recprocas entre distintas variables; modelos cualitativos, que buscan determinar las relaciones recprocas entre distintas variables sin el uso de frmulas matemticas o clasificaciones cuantitativas, y modelos analticos, que se concentran en el diagnstico de las variables principales y en el desarrollo de un sistema de trminos y anlisis sistemtico, que con su ayuda se pueden analizar las caractersticas de los fenmenos bajo investigacin, sin detenerse en la primera base sobre los modelos de relaciones inevitables que existen entre las variables y sus diferentes caractersticas. La construccin de un modelo matemtico o lgico demanda la existencia de un conocimiento concreto en el que se puedan basar las relaciones recprocas comprendidas en el modelo, un conocimiento que es difcil ampliar con ausencia de un modelo analtico anterior sea que se lo disee as especficamente, o que exista en la mente de los investigadores que permita la recopilacin y el anlisis de tal conocimiento. En el campo de la planificacin nos falta el conocimiento sistemtico requerido para la construccin de un modelo matemtico o lgico.
Vase el captulo sobre Planificacin en el libro del autor, La teora de la administracin pblica, 1960. 16 La bibliografa sobre el sistema de modelos est muy ramificada y se est ampliando rpidamente. Al lector interesado en un debate un tanto simple del concepto de modelos y los problemas que comprende su composicin, se le sugieren los artculos siguientes: Ernest R. Hilgard y Daniel Lerner, The Person Subject and Object of Science and Policy, en Lerner y Lasswell (comps.), The Policy Sciences, 1951, pp. 16 ss. (esp. las pp. 28 SS.); KennethJ. Arrow, Mathematical Models in the Social Sciences, pp. 129 ss.; M. A. Girshick y Daniel Lerner, Model Construction in the Social Sciences, Public Opinion Quarterly, vol. XIV, 1950-1951, pp. 710 ss.
15

Tenemos entonces, en principio, que construir un modelo analtico para el adelanto de la investigacin y su comprensin. Puede ser que en una fase posterior se logre construir un modelo cualitativo, 17 para elaborar una teora general de planificacin. El objetivo del modelo general de planificacin que se presentar en este captulo es reflejar en forma sistemtica las principales variables que comprende la planificacin, y servir como un sistema de trminos y clasificacin comprensivo, que por medio de l se podrn analizar distintos campos y actividades de la planificacin, hacer comparacin entre ellos y llegar a generalizaciones en un alto nivel de abstraccin, que se podrn utilizar como la estructura de la teora general de planificacin. Con toda la importancia del uso de un modelo analtico y sus ventajas, existen en l algunos peligros, entre los que merecen mencionarse especialmente dos: el peligro del exceso de claridad y el peligro del exceso de aislamiento. El sistema de trminos y clasificacin que comprende el modelo es forzosamente sutil y lo ms claro posible, y en esto reside su mayor importancia. Pero hay que recordar que, de hecho, a los fenmenos de la vida no es posible distinguirlos en forma sutil y clara, porque se encuentran en uno de los puntos de una lnea que se extiende desde una posibilidad terica extrema hasta una segunda posibilidad terica extrema. As, por ejemplo, si el modelo de planificacin distingue entre diferentes dimensiones que comprenden el campo de la actividad social, tema de la planificacin, y una de las dimensiones es que este campo de planificacin es fijo y flexible, entonces efectivamente casi no va a existir un caso de un campo de planificacin acertado y definido por completo, y con certeza, no habr casi ningn caso en que el campo de la planificacin sea elstico, no fijo. En efecto, cada campo de la planificacin es acertado y definido relativamente y la distincin no es ms que relativa, ms acertada y definida o ms desacertada y flexible, y esto es correcto respecto a casi todas las dimensiones que comprenden el modelo. Para la construccin del modelo es importante usar el mximo posible de conceptos claros y sutiles, ya que por medio de ellos se puede clasificar la realidad en una actitud relativa de ms o menos. Lo importante aqu es recordar el objetivo del modelo, que es su uso como medio de ayuda en el anlisis y comprensin de la realidad y no atribuir
17 Puede ser que verdaderamente los modelos matemticos no sean apropiados para la mayora de las ciencias sociales fuera de ciertos campos de la economa, y que su uso sea ms una cosa de moda que una verdadera necesidad. La composicin de un modelo cualitativo sistemtico basado en el anlisis detallado del conocimiento emprico, y la generalizacin del conocimiento en un alto nivel de abstraccin, puede representar por eso el mximo desarrollo a que puede llegar la teora general de la planificacin.

la claridad y sutileza de los trminos del modelo al fenmeno de la realidad en s. La distincin sutil entre las diferentes variables que caracterizan cada modelo contiene en s un segundo peligro grave, especialmente en modelos analticos, y es el comprender los diferentes factores que aparecen en el modelo como si estuvieran aislados uno del otro. En efecto, la realidad es una formacin continua donde existe determinada dependencia recproca entre casi todos los factores. Esta dependencia recproca puede ser grande o pequea, de multidireccin o de unidireccin, 18 pero casi siempre existe, especialmente en un proceso como la planificacin, donde existe una fuerte dependencia recproca entre sus diversas fuentes y fundamentos, y donde una de sus caractersticas ms importantes e interesantes es que la planificacin per se es dependiente de la realidad social y se orienta a cambiarla. El anlisis de esta dependencia recproca y las relaciones recprocas entre las variables de la planificacin y los diversos elementos que comprende, como ya fue dicho, es uno de los primeros y principales objetivos de la teora general de la planificacin. Pero por falta del conocimiento necesario para esto, el modelo analtico que exponemos en esta seccin trata de la identificacin de los fundamentos de la planificacin y sus distintas variables y no del anlisis de las relaciones recprocas y la dependencia recproca que guardan entre s. Esta caracterstica del modelo analtico de planificacin no debe confundirnos; casi todas las dimensiones y procesos de planificacin existen en relaciones recprocas dinmicas, que juntas comprenden las actividades de planificacin y que se caracterizan generalmente por su gran dinamismo y modificacin constante. Considerando la estructura del modelo general de planificacin, parece que se puede distinguir entre dos clases de componentes principales: componentes que comprenden el proceso de la planificacin y los que comprenden el marco de la planificacin. A pesar de que existen relaciones recprocas constantes entre el marco de la planificacin y las actividades de ella, el marco es relativamente esttico y representa una variable hasta cierto punto independiente. En cambio, la actividad de la planificacin es un proceso que no se puede comprender en forma esttica, y que, en gran medida, se est formando por el marco de la planificacin. 19
18 La distincin aceptada en el mtodo de las ciencias sociales entre variables dependientes, intermediarias e independientes se relaciona con la medida de dependencia recproca entre las diferentes variables y su forma. 19 Otra vez hay que recordar que existen relaciones mutuas, dependencia recproca y retroalimentacin (feed-back) constantes entre todos los factores y variables de la planificacin entre s, incluidos los factores del marco de la planificacin por un lado, y los procesos de la planificacin por el otro.

Entonces, vamos a poder dividir el modelo de la siguiente manera: una parte que presenta las dimensiones de la planificacin, que comprende el marco de la planificacin, y la otra parte que presenta los procesos de la planificacin, que comprende la actividad de la planificacin. Pero antes de empezar a componer estas dos partes del modelo, tenemos que definir el tema central de este artculo y analizar las dimensiones y significacin del concepto planificacin.

El concepto planificacin Son numerosas y variadas las definiciones del concepto planificacin en la bibliografa, porque son muchos los autores de las ciencias polticas, econmicas, las de planificacin fsica y administracin pblica, que tratan este tema de planificacin e intentan definirlo. 20 No va a ser de mucho provecho citar definiciones de diversos autores, 21 pero ser interesante demostrar la riqueza de actitudes y diversidad de opiniones en este tema, citando algunas definiciones que demuestren las diversas significaciones que atribuyen al concepto planificacin los que lo utilizan en la bibliografa de las ciencias sociales. 22 Algunos de los autores definen la planificacin recalcando que es una actividad dirigida hacia el futuro. As, por ejemplo, el profesor B. Gross define la planificacin como preparacin para actuar en el futuro. 23 Karl Stefanic-Allmayer define la planificacin en forma parecida: La planificacin es la preformacin mental de un organismo, de un rgano o del desarrollo de un proceso funcional. 24 Newman, en su famoso libro Actividad administrativa muestra la misma actitud, definiendo la planificacin como:

Vanse, por ejemplo, las definiciones citadas en John D. Millet, The Process and Organization of Gobernment Planning, 1947, pp. 2 S. 21 Vase Harold D. Smith, Administration and Planning, Society for the Advancement of Management, 17 de febrero, 1944. 22 Vamos a conformarnos aqu con citar algunas definiciones de planificacin como un concepto general, sin examinar las numerosas definiciones que tratan especficamente ciertos tipos de planificacin, como planificacin econmica, planificacin militar, planificacin fsica, etctera. 23 Profesor B. Gross, La teora general de administracin, 1959, p. 28. 24 Karl Stefanic-Allmayer, Allgemeine Organisations, 1950, p. 135.

20

Hablando genricamente, planificar es decidir por adelantado lo que se va a hacer, esto es, un plan, es el curso de accin proyectado. 25 Esta es tambin la actitud de uno de los fundadores de la teora de la administracin moderna, Luther Gulick: La planificacin es el trabajo hecho para bosquejar ampliamente las cosas que se necesita hacer y el mtodo para hacerlas a fin de lograr el propsito establecido por la empresa. 26 Otros autores recalcan la base racional y aprovechamiento del conocimiento que, a su criterio, caracterizan el proceso de planificacin. As, por ejemplo, Charles E. Merriam define la planificacin: La planificacin es un esfuerzo ordenado, encaminado a utilizar la inteligencia social en la determinacin de los cursos de accin poltica nacionales. Se basa en datos fundamentales, cuidadosa y minuciosamente reunidos y minuciosamente analizados, en relacin con los recursos disponibles; en una visin global de los diversos factores que se deben reunir para evitar contradicciones entre las polticas o falta de unidad en la direccin general; en una mirada hacia adelante y otra hacia atrs. Considerando nuestros recursos y tendencias lo ms cuidadosamente posible y considerando los problemas urgentes que van apareciendo sobre la marcha, los planificadores deben ver hacia adelante al determinar los cursos de accin poltica de largo alcance. 27 sta es tambin la definicin de planificacin dada por el National Resources Planning Board en Estados Unidos. 28 La planificacin consiste en la aplicacin futura, continua y sistemtica de la mejor inteligencia disponible para los programas de inters comn en el sector pblico. La planificacin es un proceso continuo que requiere de constante reexamen de direcciones, tendencias y cursos de accin poltica, buscando adaptar y ajustar los cursos de accin poltica, gubernamentales
William H. Newman, Administrative Action, 1958, p. 15. Luther Gulick, Notes on the Theory of Organization, Papers on the Science of Administration, 1937, p. 13. 27 Charles E. Merriam, The National Resources Planning Board, en G. B. Galloway (comp.) Planning for America, 1941, p. 489. 28 National Resources Board, A Report on National Planning and Public Works, 1934, pp. 8384.
26 25

con las menores prdidas y presiones posibles. La planificacin no es un fin, sino un medio, un medio para la mejor utilizacin de lo que tenemos, un medio para la emancipacin de millones de personalidades hoy encadenadas, para el enriquecimiento de la vida humana. Como ya insina esta ltima definicin, hay autores que recalcan el elemento de evaluacin de la programacin como un intento consciente de dar forma al destino de la sociedad humana. sta es, por ejemplo, la actitud de Waldo cuando define la planificacin. La planificacin son los medios por los cuales la ciencia aplicada a las cuestiones humanas puede facultarle al hombre encarnar sus propsitos. Es la relacin inevitable entre fines y medios. Tambin es, en s misma un ideal que inspira. Por una vez al menos est reconocido que no hay armona natural en la naturaleza, no hay un propsito divino o de cualquier otro tipo oculto debajo del flujo y caos de la actual desplanificacin. Se convierte en inmoral permitir que pobreza, ignorancia, pestilencia y guerra continen cuando se les puede hacer desaparecer por medio de un plan. Aunque hay algn desacuerdo sobre la naturaleza y los lmites deseables de la planificacin, todos los estudiantes de administracin son planificadores. 29 Estas definiciones y otras parecidas tratan de proponer una definicin que d una sola base a la planificacin. Hay, sin embargo, algunos autores modernos que tratan de definir el concepto planificacin tomando en cuenta algunos aspectos comprensivos. Esta actitud se expresa en las definiciones presentadas en los nuevos libros de Simn, Smithburg y Thompson, y de Pfiffner y Presthus: 30 La planificacin es la actividad concerniente a propuestas para el futuro, con la evaluacin de las alternativas propuestas, y con los mtodos por medio de los cuales estos procesos pueden ser alcanzados. La planificacin es un pensamiento racional, adaptado y aplicado al futuro, en asuntos sobre los que los planificadores, o las organizaciones administrativas con los que estn asociados, tienen algn grado de control.

Dwight Waldo, The Administrative State, 1948, p. 67. La primera cita es de Herbert A. Simn, Donald W. Smithburg y Vctor A. Thompson, Public Administration, 1950, pp. 423-424.
30

29

La planificacin es esencialmente un medio para mejorar decisiones y es por lo tanto un prerrequisito para la accin, dirigido a responder dos preguntas vitales: cul es el propsito de una agencia o un programa y cules son los mejores medios para alcanzar ese propsito? Sin embargo, los cursos de accin poltica, las organizaciones, y el entorno social estn en un constante estado de flujo. Esto significa que la planificacin debe ser continua y dinmica; y debe anticipar el cambio. En un sentido muy amplio, la planificacin administrativa debe considerar los fines polticos y las vas apropiadas para alcanzarlos. Debe designar procedimientos de operacin efectivos y proveer supervisin tcnica que asegure que lo que fue planteado de hecho est siendo logrado. En el proceso, la planificacin toca cada aspecto de la administracin, incluida la formulacin de alternativas de decisin, presupuestacin, coordinacin, comunicaciones y problemas de estructura. La planificacin, en una palabra, es administracin. Hay algunos que estn desalentados por la imposibilidad de llegar a una definicin general del concepto planificacin y se conforman con la descripcin de los diversos usos de este concepto en el sentido prctico: Planificacin es una palabra con muchos significados. Para algunos significa diseo de planes para el futuro; para otros significa solamente previsin y accin acordes con las futuras polticas del gobierno para la regulacin global de la economa. Para algunos significa responsabilidad gubernamental para ejercer cualquier accin necesaria para asegurar que el sistema econmico opere eficientemente, para otros slo significa que el gobierno debe correlacionar cualesquier funciones que tome por su cuenta para lograr los objetivos globales deseados. 31 Se pueden seguir citando muchas definiciones del concepto planificacin, pero a pesar del inters en reunir las definiciones de este concepto, esto no har progresar directamente nuestro objetivo. Junto con esto, tratando de desarrollar un modelo general de planificacin, es indispensable definir aun en forma tentativa la planificacin, para que esta definicin sirva como base al enfoque que desarrollamos en esta seccin. Me parece que para el fin de desarrollar una teora general de planificacin, 32 y basndonos en las diversas definiciones en la
Emmette S. Redford, Administration of National Economic Control, 1952, p. 18. Hay que tomar en cuenta que segn la nueva actitud en torno a las definiciones, la veracidad de una definicin depende, en cierta medida, del campo de debate en que se va a utilizar.
32 31

bibliografa, podemos definir planificacin de la siguiente manera: la planificacin es el proceso de preparacin de un conjunto de decisiones respecto a la actividad en el futuro, basndose en investigacin, reflexin y pensamiento sistemticos. 33 Esta definicin comprende algunos elementos, cuyo anlisis detallado aclarar la significacin de la definicin y sus dimensiones. 1. La planificacin es un proceso. La planificacin es un proceso o actividad que difiere de la determinacin de planificar (que es anterior por orden de tiempo y lgica al proceso mismo de la planificacin) y es distinto del mero plan (que es un documento que se decide y se cambia como resultado del proceso de planificacin). Al ser la planificacin un proceso, es indispensable la existencia de una institucin donde se lleve a cabo el proceso, la existencia de personas que se encarguen del proceso de planificacin y la determinacin de tiempo y medios para el proceso de planificacin. 2. La preparacin de un conjunto de decisiones. El proceso de planificacin difiere esencialmente y en general tambin en el aspecto legal y de organizacin del proceso de la confirmacin del plan. La planificacin se ocupa en preparar un conjunto de decisiones y no de su confirmacin oficial. En la planificacin, como la definimos nosotros, no se trata de una sola decisin sobre un acto reducido u otro, sino que se refiere a un sistema de decisiones, es decir, una serie de decisiones dependientes una de otra, entrelazadas una con otra, y que juntas conforman un conjunto consistente y coordinado, cuyo objetivo es (lograr) objetivos definidos. 3. Respecto a la actividad. La planificacin se orienta a una actividad y no a la reflexin o pensamiento sobre ella misma. As, la planificacin no est orientada a una descripcin del futuro, sino a la actividad, es decir, a una tentativa de conseguir resultados distintos a los que se podran conseguir sin ella. 34
Tratando la definicin del concepto planificacin, existe planificacin de una sola persona y existe planificacin institucional y social (aqu de nuevo se puede distinguir entre microplanificacin y macroplanificacin). El examen de los procesos de planificacin del individuo requiere un debate sobre los complicados problemas psicolgicos y neurolgicos, involucrados en los que lo desconocido es mucho ms que lo conocido. En este artculo trataremos principalmente sobre la planificacin social; junto con esto, el modelo expuesto aqu es aplicable para una sola institucin o un individuo, con ciertos cambios en los conceptos que en l aparecen. 34 Esto tiene una excepcin muy importante: si como resultado del proceso de planificacin se llega a la decisin de dejar que las cosas se desenvuelvan sin intervencin. A pesar de la importancia terica de esta conclusin, hay que mencionar que slo en raros casos lleg un cuerpo planificador a tal conclusin. Se puede explicar este fenmeno como resultado del hecho de que no se tiende a dedicar recursos a la planificacin en campos que la accin no es indispensable. Puede ser tambin que psicolgicamente los planificadores no tiendan a concluir que no hay necesidad de accin, porque tal actitud puede ser aceptada como una demostracin de que el mero proceso de planificacin no fue necesario en tal caso.
33

4. En el futuro. Una de las caractersticas bsicas de la planificacin es que est dirigida hacia una actividad en el futuro. Los procesos de la planificacin se pueden clasificar segn esta dimensin bsica e importante para la planificacin a corto plazo, la planificacin a largo plazo o planificacin condicional, que toma en cuenta un tiempo no definido y que no est seguro. 35 5. Basndose en investigacin, reflexin y pensamiento sistemticos. Otra caracterstica bsica de la planificacin es que se basa en investigacin, reflexin y pensamiento sistemticos, es decir, es una actividad racional, basada de la manera ms amplia posible en conocimiento. Esta caracterstica es la que marca la diferencia entre improvisacin o formulacin de alternativas de decisin basadas slo en intuicin e impulso momentneo y planificacin. No hay que entender esta caracterstica como una negacin de la importancia de la intuicin y el sentir del individuo con experiencia, que no siempre se puede expresar en forma cientfica; pero en la medida de lo posible, la planificacin se basar en investigacin, reflexin y pensamiento sistemticos. El conocimiento que existe acerca de la actividad de una cierta planificacin sirve como una dimensin muy importante, que puede sealar en gran medida la decisin de abordar la posibilidad de planificar. Esta definicin del concepto planificacin es la base del modelo general de planificacin. Al anlisis de su primera parte, dimensiones de planificacin, nos referimos ahora.

Las dimensiones de la planificacin

36

Las dimensiones de la planificacin, como ya fue dicho, son las bases que en conjunto comprenden el marco de la planificacin, que a su vez son parte de un modelo comprensivo de planificacin. Se puede distinguir entre cuatro dimensiones de la planificacin, que son: a) Dimensiones relacionadas con el ambiente (en el significado amplio del concepto environment), y en las condiciones externas en que se desarrolla la planificacin. b) Dimensiones relacionadas con el aspecto de la actividad social, que es el tema de la planificacin.

La planificacin de una operacin militar es condicional. Est relacionada con la preparacin de un sistema de decisiones sobre una accin en el futuro, en un punto del tiempo donde suceder algo definido de antemano, pero est previsto que los sucesos que pueden activar el plan de una cierta operacin militar, por lo general, no suceden. 36 Cf., con el artculo del autor en Public Policy, vol. VII, 1956, pp. 122 ss., donde se desarroll el concepto Dimensiones de planificacin.

35

c) Dimensiones relacionadas con la forma del plan que hay que alcanzar. d) Dimensiones relacionadas con las caractersticas de la institucin que programa, y las caractersticas de los planificadores.37 Cada una de estas categoras comprende algunas dimensiones importantes, que hay que relatar en forma detallada. a) Dimensiones relacionadas con el ambiente y las condiciones externas en las que se lleva a cabo la planificacin. Ya hablamos de una caracterstica que hace al proceso de planificacin especialmente interesante, y es el hecho de que la planificacin depende de la realidad y el ambiente dados, y al mismo tiempo es orientada a cambiar ciertos aspectos de esta realidad y este ambiente por medio de una actividad social organizada. Por eso no se puede considerar al ambiente y a las condiciones externas como un elemento dado y completamente independiente, aunque en la base, el ambiente y las condiciones externas determinan en gran medida la caracterstica del proceso de planificacin. Primero, el ambiente social y especialmente las instituciones polticas define los objetivos generales de la planificacin, que se traducen por medio de relaciones recprocas constantes entre la institucin planificadora, las instituciones polticas y otras instituciones sociales, en las metas concretas de la planificacin. El ambiente cultural y econmico provee de conocimiento y recursos que ayudan a la planificacin, incluyendo profesionistas y expertos que pueden tomar parte en la planificacin, conocimiento que existe en la bibliografa, dinero para la actividad de la planificacin, etc. El ambiente econmico y poltico-evaluatorio determina las dimensiones de las alternativas de accin que la planificacin puede considerar, ya sea desde el punto de vista de los medios mximos que podrn servir para la ejecucin de los planes, como desde el punto de vista de los medios de accin (por ejemplo: el elemento de coaccin) que se podrn usar. Y por ltimo, el ambiente fsico, demogrfico, social, cultural, geopoltico y geoeconmico, que comprende la base que es sujeto y objeto del proceso de planificacin. b) Las dimensiones relacionadas con el campo social de la actividad que es el objeto de la planificacin.
En cierto modo, todo el marco de la planificacin, es decir, todas las dimensiones de la planificacin, estn relacionadas con el ambiente y las condiciones externas. Sin embargo, desde el punto de vista del anlisis del marco que existe en cada momento, y sin entrar en los aspectos histricos del desarrollo, se puede distinguir entre estas cuatro dimensiones principales.
37

Se puede analizar el campo dado de la planificacin desde el punto de vista de ocho dimensiones diferentes: la rigidez o elasticidad del campo de la planificacin; el margen de tiempo al que est dirigida la planificacin; la extensin territorialdemogrfica a que est dirigida la planificacin; la extensin de la actividad social objeto de la planificacin; la medida en que el campo de la planificacin fue planificado anteriormente; la relacin entre el lmite que se va a planificar y su proceso; la medida de penetracin del campo de la planificacin a la actividad social; la significacin social del campo cedido a la planificacin. La primera caracterstica del campo de la actividad social que comprende el objeto de la planificacin es la medida en que este campo sea definido y rgido, o la medida en que sea flexible y no rgidamente fijado de antemano. Existe una gran diferencia en este aspecto entre las distintas exposiciones planificadoras, empezando por un campo de planificacin definido y fijo en todos sus detalles, y terminando en un campo de planificacin cuyos lmites estn sujetos a la decisin de los planificadores, y cuya extensin es flexible en gran medida. La otra dimensin es la del margen de tiempo. Ya tuvimos oportunidad de recordar la diferencia que hay entre la planificacin a corto plazo, y la condicional, sin fijar de antemano el tiempo. La dimensin del tiempo incumbe a las races de la planificacin, que es, como ya hemos dicho, la preparacin de un conjunto de decisiones relacionadas con la actividad futura. La determinacin del margen de tiempo de la planificacin sirve como un lmite a esta accin, y aqu es decisivo respecto a todas las caractersticas y formas que revestir la planificacin. Una importancia parecida atribuimos a la dimensin territorial demogrfica. Cada accin humana se desarrolla sobre una cierta extensin dotada de caractersticas demogrficas, aspecto contenido en toda actividad comprendida en el campo de la planificacin. Aun en los campos de la planificacin, donde los aspectos fsicos no son objeto central de la planificacin, el establecimiento de la extensin territorial-demogrfica es muy importante, porque los temas de la accin social organizada el Estado, la autoridad regional, la municipalidad, etc. son definidos con base en dimensiones territoriales-demogrficas. Desde el punto de vista de esta dimensin, la planificacin se divide principalmente en internacional, nacional, rural y urbana. La amplitud de la actividad social, que es el objeto de la planificacin, a veces est relacionada con la dimensin de la extensin, pero puede extenderse ms. Entre los campos

principales de la actividad social que varias sociedades o compaas se encargan de planificar, hay que contar: planificacin fsica; planificacin militar, econmica, social, y planificacin comprensiva que aspira a desarrollar un enfoque que mezcla los aspectos fsicos, econmicos, educativos, etc. Y en efecto, todos los campos de la actividad social en los que se ocupa el Estado o la burocracia, estn sometidos a cierto grado de planificacin, porque cada burocracia tiende a atender al campo de su incumbencia con medios racionales, incluida la planificacin. Un problema muy interesante acerca de esta dimensin es la medida en que por las necesidades de la planificacin se puede aislar cierto aspecto de la vida social de sus lazos naturales y planificarlo aparte. Puede ser que aqu se encuentre uno de los defectos principales de muchas planificaciones, y es que no consideran la necesidad de una planificacin amplia que tome en cuenta la dependencia recproca entre diversos campos de la vida. Dos dimensiones ms del campo de la actividad social que son objeto de planificacin, y que a veces dependen uno del otro, son el hecho de que el objeto de la planificacin fue sometido a una planificacin anterior; y la relacin entre el campo de la planificacin y el proceso de planificacin. El hecho de que el objeto de planificacin haya sido materia de planificacin anterior, se puede distinguir entre una planificacin primaria en caso de que el campo no haya sido todava sujeto a planificacin y planificacin ms prolongada, en caso de que este campo ya haya sido sujeto de planificacin. En el sentido de la relacin entre el campo y la planificacin, se puede distinguir entre campos de planificacin activos y pasivos, y en la medida que tratamos un campo activo, entre una actitud ms positiva o ms negativa hacia la planificacin. Las otras dimensiones son: la medida de penetracin del campo de la planificacin y las actividades sociales en el mismo campo, y la significacin social de este campo de la planificacin. En el caso de que la medida de penetracin de la planificacin a la actividad social se considere importante, la planificacin se dirige a penetrar profundamente la actividad social e influirla en sus detalles; por otro lado, si la medida de penetracin es pequea, la planificacin est dirigida slo a tratar ciertos fenmenos del campo de la actividad social. La ltima dimensin del segundo tipo la significacin social del campo de la planificacin es distinta de las anteriores. El punto de partida aqu no es la planificacin, sino la significacin social en su totalidad, que depende de muchos factores. En

principio, un campo de planificacin amplia tendr mayor significacin social, pero no siempre es as. As, por ejemplo, la significacin de la planificacin militar cambia segn la realidad de la existencia de un peligro de guerra; la significacin de una planificacin econmica depende de la situacin del mercado, la significacin de la planificacin de recursos humanos depende de la situacin en el mercado de trabajo, etctera. c) Dimensiones relacionadas con la forma del plan a que se quiere llegar. Aqu ya no tratamos de las caractersticas del campo de la vida social que son el objeto de la planificacin, sino de las caractersticas del plan a que se pretende llegar, que de por s depende del campo de la planificacin, de los objetivos de ella y sus metas, de las caractersticas de la institucin planificadora, del ambiente de la planificacin y de sus condiciones externas. Aqu podemos distinguir tres dimensiones principales: el grado de realidad del plan pretendido, la forma del plan y el grado de detalle del programa. Si tratamos el grado de realidad del plan al que aspiramos, la distincin principal est entre un plan dirigido a una realizacin efectiva, y un plan que est dirigido a otro objetivo principalmente poltico o de relaciones pblicas y no para ser realizado. 38 De hecho, con frecuencia nos encontramos planificaciones cuyos objetivos son finalidades polticas, movilizacin de apoyo pblico, etc., buscando stas por medio de la preparacin de un plan que se ve bonito, pero sin la intencin sincera de aplicarlo. La distincin entre la planificacin que est dirigida a un plan que no es real, como en los casos anteriormente mencionados, y la que est dirigida a llegar a planes reales, es indispensable para la comprensin de muchos casos de planificacin. 39 Si tratamos las formas principales del plan a las que la planificacin puede ser dirigida, hay que mencionar, entre otras, planes a un tiempo dado (plan de trabajo anual, plan de cinco aos), plan que describe la situacin a que se aspira (plan padre, plan descriptivo), plan de accin en la forma de orden de ejecucin que entra en vigor al empezar cierto suceso, un plan elaborado en forma de presupuesto y un programa multifactorial.
Una clase especial de planificacin que hay que mencionar aqu es la planificacin que no est orientada a preparar un plan, sino que sus metas son otras, como: entrenar planificadores y examinar sus aptitudes, maniobras de estado mayor de diferentes clases, movilizacin de apoyo pblico y poltico por medio del mero hecho del proceso de planificacin (aun sin llevarlo a la etapa de preparar un plan), encontrar empleo para gente que se quiere sacar de otros puestos, etctera. 39 Claro que puede existir la intencin de una planificacin real, que a la vez sirva para distintos fines polticos.
38

La tercera dimensin relacionada con la forma del plan a que se aspira es la medida del detallamiento del plan. La medida de detallamiento del plan se mueve cuanto ms detallado y menos detallado. En la medida que el plan que se desea alcanzar incluya decisiones ms detalladas y precisas, el proceso de la planificacin tendr que tratar ms y ms los detalles de los problemas, y si el plan est destinado a tratar solamente en lneas generales, la planificacin se concentrar en principios e instrucciones. d) Dimensiones relacionadas con las caractersticas de la institucin planificadora y de los planificadores. Otro grupo de caractersticas (que en s pueden ser objeto de planificacin) estn relacionadas con las caractersticas de la institucin planificadora y de los planificadores. stas incluyen la construccin de la organizacin del cuerpo planificador; los recursos y medios a disposicin de ste (experiencia, sistemas de trabajo, tiempo); el conocimiento, los valores y la personalidad de los planificadores como individuos, su posicin social como individuos y la posicin social del cuerpo planificador como institucin. De hecho, estas dimensiones determinan en gran medida la calidad de la planificacin y su forma, y conviene dedicarles atencin en la investigacin y en la prctica administrativa a la vez. Otra dimensin relacionada con las caractersticas de la institucin planificadora que hay que mencionar aqu es el hecho de que la planificacin puede ser secundaria o primaria. La planificacin secundaria se da dentro del marco de un plan ms general, que fue preparado por una institucin planificadora ms elevada. Es una planificacin detallada en un campo ms reducido y requiere decisiones ms generales. En cambio, la planificacin primaria es una planificacin no realizada como el proceso de la planificacin secundaria y no se realiza en un marco ms amplio (vase el diagrama A la representacin esquemtica de las dimensiones de la planificacin). Se puede ampliar el conjunto de las dimensiones de la planificacin por medio de la discriminacin entre dimensiones agregadas y el detallamiento de las diversas dimensiones mencionadas como subdimensiones. Pero para la finalidad de construir un modelo analtico general de planificacin, parece que podemos conformarnos con las dimensiones mencionadas, y que nos servirn como esqueleto para el anlisis y examen del aspecto esttico marginal de la planificacin. Para completar el modelo hay que tratar ahora su aspecto dinmico, es decir, los procesos de la planificacin.

Procesos de la planificacin

En contraste con las dimensiones de la planificacin que tratan sobre un marco relativamente esttico, los procesos de la misma, son las actividades que conjuntamente comprenden la canalizacin de la planificacin, 40 el anlisis de la actividad de la planificacin y su separacin en los diversos procesos que la componen, esto comprende la segunda parte del modelo analtico general de planificacin. Para completar el cuadro y entender la planificacin como un fenmeno social que depende de procesos sociales y que influye en tales procesos, en esta parte del modelo trataremos no solamente sobre los procesos de la planificacin, sino que analizaremos tambin los procesos anteriores al proceso de planificacin (los que llamaremos procesos de preplanificacin) y los procesos que surgen despus de la planificacin (los que llamaremos procesos de posplanificacin). Pero antes de empezar el examen de los diversos procesos, es importante indicar otra vez las relaciones recprocas y la retroalimentacin constante que existen entre ellos; esto es necesario sealarlo tambin respecto a las dimensiones de la planificacin, que por su naturaleza influyen sobre los mismos fenmenos; especialmente me refiero a los diferentes procesos que comprenden una actividad prolongada y dinmica que se est formando constantemente por otras actividades, entre otras, las del marco de la planificacin y los procesos de la planificacin en su desarrollo. Tambin hay que tomar en cuenta que a pesar de la necesidad y la posibilidad analtica de distinguir entre los diversos procesos de la
40 Desde el punto de vista de la terminologa, hay que anotar aqu que el uso del trmino proceso es relativo. Cada proceso es, en cierta medida, un proceso secundario y cada proceso secundario se puede partir en procesos secundarios de segunda categora. La planificacin es en s un proceso; se le puede distinguir entre procesos secundarios distintos (eso es lo que tratamos en esta seccin) que en s misma es efectivamente un proceso secundario para el proceso de la administracin. Tratando sobre los procesos secundarios de la planificacin que estamos abordando ahora, se pueden distinguir en cada uno de ellos procesos secundarios de segunda categora. Para simplificar, usaremos siempre el concepto proceso, sin detallar si es proceso principal, proceso secundario, proceso secundario de segunda categora, etctera.

planificacin, y a pesar del hecho de que en diferentes etapas de la actividad planificadora se destacan especialmente un proceso u otro, el hecho es que la actividad de planificacin es prolongada, los procesos de planificacin estn activos todo el tiempo, encontrndose profundamente interrelacionados y entrelazndose de manera constante. A la vez que percibimos el proceso de planificacin como una uniformidad prolongada, podemos distinguir en l varios procesos, pero empecemos con los procesos de preplanificacin. Los procesos de preplanificacin se dividen en seis procesos fundamentales: el despertar de la conciencia de la necesidad de ejercitar la accin; el despertar de la conciencia de la necesidad de una planificacin; la determinacin primaria de la finalidad de la planificacin; fijar el cuerpo planificador; la asignacin de recursos para la planificacin, y el sealamiento de las actividades de la planificacin. 41 La existencia de una conciencia acerca de la necesidad de ejercitar una accin es una condicin primordial e indispensable para cada accin social organizada y consciente, incluyendo la planificacin. 42 Slo la existencia de otra conciencia, la de la necesidad de planificar, puede desembocar en la actividad planificadora. Por los recursos y el esfuerzo necesarios para la planificacin y su condicin de ser algo consciente, no es un proceso que ocurre en forma espontnea o gracias a desarrollos seudoorgnicos en la actividad de diversas organizaciones. Una condicin indispensable para que exista una actividad de planificacin es que en el entendimiento consciente de la necesidad de planificar se est dispuesto a pagar cierto precio, que a veces es muy caro. Aqu hay un problema muy interesante, y es, en qu medida la existencia de la conciencia de la necesidad de planificar es en s resultado de un pensamiento racional. Los problemas que afronta una cierta sociedad o una cierta organizacin en un tiempo dado, son siempre muchos, y no se pueden dedicar medios al anlisis sistemtico que comprende la planificacin de cada uno de ellos a la vez. Es cierto que hay campos en los que desde el punto de vista de la probabilidad anticipada y la existencia de un conocimiento relevante, se puede planificar ms que en otros. Para conseguir al mximo que sea una accin racional, es necesaria la
Existe una relacin interna entre los procesos de preplanificacin y el marco de la planificacin, que mencionamos al hablar de las dimensiones de la planificacin. El marco de la planificacin dado en cada momento de ellas es en gran medida el resultado de los procesos de preplanificacin, que en su mayora estn dirigidos a la determinacin del marco en el que se llevar a cabo el proceso de planificacin. 42 El despertar de la conciencia acerca de la necesidad de ejercitar una accin est conectado con valores e ideologas determinados, que consideran el orden existente como un orden de Dios, que no hace falta cambiarlo y que est prohibido cambiarlo, y niega, por supuesto, el despertar del conocimiento sobre la necesidad de ejercitar una accin.
41

planificacin de la planificacin, es decir, relacionar el hecho de que se ha despertado la conciencia de la necesidad de planificacin en cierto campo con la decisin racional basada en investigacin y pensamiento sistemticos, que conviene ocuparse en planificar en este campo, y slo en ste. Es un problema muy importante si queremos mejorar la accin de planificacin en general, y que se descuid en la teora y en la prctica. Cuando existen la conciencia de la necesidad de ejercitar una accin y la conciencia de la necesidad de planificacin, se acercan los procesos de preplanifcacin a los procesos de planificacin. La determinacin primaria de las metas de la planificacin, que define tambin en gran medida el campo de la actividad social de que trata la planificacin, sirve como base indispensable para la determinacin de las metas de la planificacin en un proceso ms tardo. Es importante recalcar el carcter primario de la determinacin de esas finalidades que son las metas de la planificacin. Junto con esto, sirve la formulacin, aunque sea de forma primaria, de las metas de la planificacin, como una parte muy importante para fijar un marco de planificacin, ya que sin ste faltar un eslabn indispensable para los procesos de planificacin. De hecho, muchas veces la determinacin de las metas de la planificacin est muy relacionada con la determinacin del cuerpo planificador, y es el documento o la orden que asignan oficialmente al cuerpo, unidad o persona que se har cargo de la planificacin, lo que determina mayormente las metas de la planificacin. La designacin del cuerpo planificador comprende muchos problemas para identificar el cuerpo ptimo para el fin de planificar cierto tema y escoger su mejor forma de organizacin. As, por ejemplo, el problema es en qu medida se debe dotar al cuerpo planificador de un documento de carcter legal, de un decreto de carcter formal pero no legal, o por medio de instrucciones y arreglos internos sin carcter oficial. La determinacin de la relacin organizacional y funcional entre la unidad planificadora, y las unidades que se ocupan en la administracin de los campos de actividad de la planificacin y entre las unidades que se harn cargo de la realizacin de los planes, es tambin uno de los problemas ms serios en la teora de la administracin y de la planificacin. Ya dijimos que el proceso de planificacin es caro desde el punto de vista de los recursos que requiere. La asignacin de recursos financieros, humanos, equipo y tiempo, comprende otro proceso preplanificativo de mucha importancia, respecto a la forma y carcter de los procesos de planificacin. Para este proceso se requiere de nuevo de un anlisis racional muy cuidadoso y minucioso que en s puede ser

objeto de planificacin para determinar cul es la cantidad ptima de recursos que hay que dedicar para un cierto programa de planificacin. Para finalizar, hay que recordar el proceso de determinacin de las instrucciones para la planificacin. Este proceso de preplanificacin trata de fijar la forma del plan deseado y la demarcacin parcial de las opciones de accin que se van a considerar en la planificacin, 43 y en determinar las otras instrucciones acerca de los reglamentos de la planificacin y sus mtodos.44 Segn el orden lgico temporal, los procesos de preplanificacin vienen antes que los de la planificacin. Pero en el mismo hecho de iniciarse los procesos de la planificacin entra en consideracin un factor nuevo y muy importante que va a influir en el desarrollo futuro de los procesos de preplanificacin y que tendrn una influencia constante sobre los procesos de la planificacin en su desarrollo, as como sobre los procesos de posplanificacin. Junto con esto, los procesos de preplanificacin seguirn avanzando y transformndose y tendrn influencia continua y constante sobre los procesos de planificacin y su desarrollo as como sobre los procesos de posplanificacin. La accin de la planificacin est compuesta de seis procesos principales: la traduccin de las finalidades de la planificacin a metas de planificacin y la determinacin de una escala de prioridades, entre ellas: la recoleccin de conocimiento relevante; formulacin de alternativas de accin; evaluacin de las ventajas y desventajas de las diferentes alternativas e identificacin de la opcin ptima; un nuevo anlisis de la opcin ptima a la luz de nueva investigacin y reflexin, y la traduccin de la opcin ptima en un sistema de decisiones de accin en el futuro, en la forma de un plan. La formulacin de metas concretas de planificacin, con un carcter definido y claro, comprende un primer proceso en la actividad de la planificacin. La determinacin de las metas se hace en interrelacin constante entre el cuerpo planificador y otros cuerpos sociales, especialmente polticos y econmicos, interesados en este campo de planificacin. Las metas pueden ser ms o menos definidas y detalladas, pero la determinacin de metas en el grado de opciones mnimas es un eslabn indispensable en el proceso de planificacin, porque slo por medio de estas metas se puede lograr una decisin racional sobre el medio de accin ptimo. Es conveniente recalcar el uso del habla en plural, cuando hablamos del concepto metas de planificacin. La mayora de los temas de planificacin tienen ms de una meta, y fuera de una actividad de
La mayora de los lmites de las alternativas de accin estn determinados por el ambiente de la planificacin, sin un proceso especial.
44 Por ejemplo, el deber de aconsejarse en cierta etapa con determinados cuerpos interesados; el deber de presentar un informe intermedio, etctera. 43

planificacin reducida y limitada, casi toda planificacin tiene muchas metas. El hecho de que la planificacin tenga muchos objetivos despierta serios problemas desde el punto de vista de la evaluacin de las ventajas y las desventajas de las diferentes opciones de accin, que no pueden ser resueltos sin la consideracin de las diferentes metas o por lo menos la determinacin de una clara escala de prioridades entre ellas. Pero no es suficiente determinar las metas, sino que el proceso de determinacin tiene que ocuparse tambin en determinar la escala de prioridades entre las metas. Como los diferentes intereses y concepciones estn interesados en asignar prioridad a una meta u otra, este proceso de determinar una escala de prioridades generalmente despierta una controversia en gran medida grave, que no se puede solucionar sin la constante necesidad que tiene el proceso de preplanificacin de determinar objetivos de la planificacin, en contacto con los cuerpos polticos a los que el cuerpo planificador est sometido. Por la dificultad de determinar el orden de prioridades entre las diversas metas de la planificacin, existe la tendencia de dejar el asunto sin aclarar, pero lo que se gana con esto es verdaderamente una prdida ya que como vamos a ver, no se puede posponer la eleccin de la alternativa ptima de accin sin un claro orden de prioridades entre las metas o, ms correcto, sin determinar el examen a las diferentes metas, se cae en una falta en el orden de prioridades que daa severamente la accin de la planificacin. Si la aclaracin de las metas de la planificacin es el primer proceso de la accin planificadora, la concentracin del conocimiento relevante es el proceso bsico que caracteriza el proceso de planificacin per se. La importancia de este proceso est recalcado ya en la mera definicin del concepto de planificacin como el proceso de preparacin de un sistema o conjunto de decisiones...basndose en investigacin, observacin y pensamiento sistemtico. La acumulacin de conocimiento acerca de la actividad de la planificacin la acompaa constantemente y se entrelaza en todos los procesos de la planificacin. Junto con esto, se puede distinguir un proceso especial de acumulacin de datos relevantes, que se destaca especialmente en ciertas etapas de la planificacin; una de ellas es la preparacin de estudios bsicos y la acumulacin de informacin bsica en relacin con los problemas que en ellos se ocupa una planificacin especfica, y esto se lleva a cabo, por lo general, inmediatamente despus de determinar los objetivos de la planificacin. Todos los procesos de la planificacin y sus etapas se basan en gran medida en el conocimiento e informacin que se acumulan en esta etapa, y con base en ellos se definirn las diferentes opciones de accin, se escoger la alternativa de accin ptima y se

formular el plan. Cualquier defecto en este proceso puede tener graves consecuencias y perjudicar la accin de planificacin en su conjunto. Los problemas relacionados con el proceso de acumulacin del conocimiento relevante que incluye la descripcin de la situacin imperante, el pronstico de los cambios previstos y el conocimiento de las diversas variables que forman el fenmeno, y que por medio de cambios en ellos se puede dirigir el desarrollo hacia los objetivos de la planificacin 45 son muchos: la dificultad de determinar en esta etapa cul es el conocimiento requerido; la necesidad de ser ayudado por cientficos de distintas disciplinas a los que muchas veces es difcil comunicar entre s; los gastos que comprende emplear buenos expertos y hacer investigaciones, estudios y experimentos; el hecho de la falta de conocimiento y mtodos para desarrollar el conocimiento en muchos campos, y la escasez de expertos y profesionales con experiencia y conocimiento. 46 Estas son slo algunas de las dificultades que afrontan los que se ocupan en este proceso, pero si la planificacin es ms comprensiva y trata de problemas sociales complicados, destaca ms la falta de un conocimiento relevante que pueda servir como base a la actividad de planificacin y aqu se encuentra uno de los obstculos ms serios y ms difciles en la planificacin comprensiva e integral. El proceso de acumulacin del conocimiento relevante llega en esta etapa de la planificacin a su cima, pero sigue acompaando todos los procesos de la planificacin para alcanzar otro punto cimero en el proceso de evaluacin de las ventajas y desventajas de las diferentes posibilidades de accin y la identificacin de la opcin ptima. Pero antes de llegar a este proceso hay que analizar el proceso de definicin de las principales opciones de accin. El marco de la planificacin y los procesos de preplanificacin determinan ciertos lmites a la libertad de accin del cuerpo planificador, en lo que respecta a la preparacin de un sistema o conjunto de decisiones para la accin en el futuro, lmites que se expresan en la negacin de ciertos medios de accin y en la limitacin de los recursos que estarn a disposicin para la ejecucin del plan. Dentro de estos
Es muy importante que el conocimiento incluya teoras basadas en las diferentes variables que dan forma al fenmeno y sobre la influencia de los cambios que se van a introducir en las variables y sus futuros desarrollos. Sin este conocimiento terico no va a ayudar ninguna investigacin de la situacin imperante. Porque slo si se sabe cmo van a influir los cambios de las variables al fenmeno, vamos a poder desarrollar sistemas de actividad para conseguir los objetivos deseados. As, por ejemplo, el desarrollo de la teora econmica fue una condicin para la planificacin exitosa en el campo de la economa, y sin una teora que indicara las variables determinantes fallaron hasta ahora casi todos los experimentos de influir en los ndices de natalidad. 46 Esta dificultad se acenta sobre todo en los pases conocidos como subdesarrollados, que son especialmente los ms necesitados de planificacin. El uso de expertos extranjeros (de los que tampoco hay demasiados) puede llenar slo muy poco la falta de expertos locales que conocen las condiciones de cerca.
45

lmites, la accin de planificar tiene que escoger dentro de una constelacin de decisiones ptimas, es decir, la mejor posible en las condiciones dadas. Para la identificacin de esta alternativa hay que definir, en primer lugar, todas las posibilidades de accin reales, es decir, que estn incluidas en la libertad de accin del cuerpo planificador, y que est determinado principalmente por el marco de la planificacin y los procesos de preplanificacin; y en segundo lugar, hay que evaluar relativamente las ventajas y desventajas de las diferentes opciones de accin e identificar la alternativa de accin ptima. 47 La formulacin de las principales posibilidades de accin es el proceso creativo principal de la planificacin, y requiere de imaginacin, conocimiento y sentido de realidad a la vez. La falta de visin respecto a todas las posibilidades escondidas en el material, y por esto no reconocer que quiz una alternativa pueda ser la mejor, es uno de los graves errores que impide a la accin de planificar lograr todo su potencial. Claro que a veces es difcil abarcar todas las posibilidades: la gente tiende a pensar en forma rutinaria y a caminar por el camino fcil; en cambio, el pensamiento creador requiere de un esfuerzo y aptitud de los que no muchos estn dotados.48 Existe tambin la tendencia psicolgica a no ver una de las opciones importantes, que es: no desarrollar ninguna actividad. 49 Simultneamente, con la formulacin de las principales posibilidades de accin, ocurre un proceso de evaluacin de las ventajas y desventajas de las diferentes alternativas. Este proceso requiere evaluacin de la inversin y del rendimiento relacionados con cada alternativa; sta es una tarea muy difcil donde muchas veces es necesario adivinar, basndose en el sentido comn del muy experimentado y no en el conocimiento o por lo menos en hiptesis definidas. En relacin con este proceso, es interesante mencionar tres problemas principales: 1. La evaluacin de ventajas y carencias requiere determinar la inversin y rendimiento que comprende cada posibilidad de accin.
Estamos aludiendo aqu al hecho de recibir propuestas de decisin por el cuerpo planificador sobre el sistema de acciones que ste quiere proponer. ltimamente se ampli mucho el inters por la teora de formulacin de opciones de decisin y se desarrollaron modelos y diversos sistemas de racionalizacin de este proceso. Especialmente son importantes los trabajos de Herbert Simn, Burton Sapin, R. C. Snyder, H. W. Bruch. Al lector interesado en un prlogo relativamente fcil al tema, se le recomienda consultar a Martin Shubik (comp.), Readings in Gante Theory and Political Behavior, 1954. 48 Una de las razones importantes de separar la organizacin de la accin de planificacin del tratamiento administrativo cotidiano en el tema que es objeto de planificacin, es la necesidad de vencer la actitud rutinaria que se suscita a veces con el trato diario de los detalles de un cierto tema. Pero la falta de contacto con el trato diario representa tambin un grave peligro. 49 Vase la n. 22.
47

La naturaleza de la inversin y rendimiento ser distinta en los diferentes campos de planificacin y diferentes obras de planificacin, pero casi nunca se les puede medir cuantitativamente en forma exacta. A veces es ms fcil cuando se trata de la inversin, que sobre todo comprende recursos que pueden medirse en dinero. Pero el rendimiento comprende casi siempre factores que no tienen un precio definido, y que su evaluacin depende en gran medida de los valores subjetivos de los evaluadores. 2. El rendimiento contiene siempre cuatro clases de productos: previstos y deseados (es decir, de acuerdo con las metas de la planificacin); previstos y no deseados; imprevistos e indeseados; imprevistos y deseados. En la medida que la planificacin sea para un espacio de tiempo ms largo, y que sea comprensiva y extensa y que falte conocimiento sobre sus temas, se aumentar el rendimiento imprevisto que mayormente tambin ser indeseado (desde el punto de vista de las metas del tema de planificacin). Sobre todo en planificacin social comprensiva, donde el conocimiento a nuestra disposicin es escaso, aumenta el peligro de una reaccin en cadena que no se puede esperar de antemano y que puede ir ms all de las expectativas de los planificadores y sus metas. 3. En la evaluacin del rendimiento el concepto probabilidad tiene un lugar importante. Con la mayora de las planificaciones no es posible, por falta de conocimiento y por la cantidad de variables que influyen en el fenmeno, determinar el rendimiento de otra forma, sino en la medida de la posibilidad de cierto resultado. 50 _ 51 Estas dificultades toman otra forma cuando pasamos a la segunda parte de este proceso, es decir, a un anlisis comparativo de las ventajas y desventajas de las diferentes opciones de accin y a la determinacin de la alternativa ptima. Desde cierto punto de vista, es ms fcil llegar a una evaluacin relativa de ms o menos sobre las ventajas y desventajas de las diferentes opciones, pero la evaluacin relativa requiere una comparacin entre rendimiento e inversiones de una calidad distinta, que a veces no tienen un comn denominador. Aqu es necesaria una consideracin constante en torno a las distintas metas de la planificacin y a la escala de prioridades que fue determinada entre ellas, pero hay que reconocer explcitamente el
50 Una excepcin importante es la planificacin fsica con metas tnicas, donde la mayora de los factores importantes se conocen y son calculables. Aqu tambin hablamos de una probabilidad muy alta y no de una seguridad absoluta, y como prueba tenemos el derrumbe de las presas y la inundacin en Holanda en 1953 y el derrumbe del dique en el sur de Francia en 1959. 51 El desarrollo del Theory of Game contribuy mucho al entendimiento de esta caracterstica bsica de casi toda accin humana racional.

carcter subjetivo de la evaluacin relativa de las ventajas y desventajas de las diferentes posibilidades de accin, 52 porque el reconocer la indispensable necesidad de realizar evaluaciones subjetivas aumenta las posibilidades de que esta evaluacin subjetiva se efecte consciente y abiertamente. Aqu se encuentra uno de los caminos principales que llevan hacia la objetivacin ms completa posible en este proceso, y al control de los planificadores para que no se salgan de su papel ni de sus atribuciones en una sociedad democrtica. 53 Despus de la identificacin primaria de la alternativa de accin ptima (o, en ciertos casos, algunas opciones entre las que hay que escoger la ptima), empieza el proceso de reexaminacin de la opcin escogida, a la luz de la investigacin y acumulacin de ms conocimiento enfocado directamente a los problemas relacionados con esa alternativa de accin. Si estas investigaciones y reflexiones afirman las suposiciones sobre las que se basaba la determinacin de una posibilidad de accin como la opcin ptima, entonces llega la accin de planificacin al proceso de traducir la posibilidad de accin en un plan. En el caso de que la investigacin y reflexin no apoyen la conclusin anterior sobre la identificacin de la posibilidad de accin ptima, vuelve la accin de planificacin a la etapa anterior y hay que evaluar de nuevo las ventajas y desventajas de las diferentes opciones de accin para escoger de nuevo una posibilidad de accin que se considere ptima y que otra vez ser el tema de ms investigacin y reflexin. El ltimo proceso en el ciclo de las actividades de la planificacin es la traduccin de la opcin ptima de accin a un sistema de decisiones respecto a la actividad en el futuro, es decir: a un plan. El plan cuya forma externa depende mucho del marco de la planificacin y las instrucciones que fueron dadas a la actividad de planificacin, expresa las conclusiones de la planificacin en forma sistemtica y apropiada para servir como base y gua para la ejecucin del plan. En la preparacin del plan llega la actividad de planificacin a su fin, y empiezan los procesos de posplanificacin. Los procesos de posplanificacin no son menos complicados y a veces son ms complicados que los de la planificacin misma, porque los procesos de planificacin gozan de una cierta uniformidad y se llevan a cabo en gran manera en los confines de un cuerpo uniforme que est
En la teora econmica se hicieron muchas tentativas para llegar a mtodos que hicieran posible una evaluacin cuantitativa de diferentes factores de inversin y rendimiento, incluyendo factores no materiales. El examen de estos mtodos y de otros problemas del aspecto econmico de la planificacin como la necesidad de evaluar los usos alternativos de los diferentes recursos sale de los lmites de este artculo. 53 Aqu existe una oportunidad muy importante de cooperacin entre diferentes cuerpos pblicos y polticos en los procesos de planificacin, porque el planificador profesional tiene una ventaja en la decisin valorativa, por lo que es deseable, en una sociedad democrtica, la colaboracin mxima de diferentes factores representativos.
52

a cargo de ellos, pero los procesos de posplanificacin estn dispersos entre diferentes instituciones y cuerpos, y a veces son objeto de choques entre diferentes fuerzas sociales. En el lmite de esta seccin no vamos a poder detallar los procesos de posplanificacin, pero los vamos a mencionar en forma breve. Los principales de estos procesos son tres: la afirmacin del plan, la ejecucin del plan, y el anlisis de los resultados de la ejecucin. Despus de ellos comienza una serie de procesos que en gran medida son una repeticin de las actividades de la planificacin, y es la replanificacin. En relacin con cada uno de los procesos de posplanificacin existe el problema de cmo determinar el cuerpo que se har cargo de ellos, cul ser la autoridad de este cuerpo 54 y cules sern sus conexiones con el cuerpo planificador. Tambin se puede analizar cada uno de los procesos de posplanificacin en relacin con el marco en que ocurren, donde una de sus principales dimensiones es el plan, o en relacin con sus subprocesos, que muchas veces comprenden la planificacin, que puede ser primaria (como el plan de trabajo del cuerpo legislativo) o secundaria (como en la planificacin que se lleva a cabo como parte de la ejecucin del plan principal). En relacin con la composicin del modelo general de planificacin, no hace falta examinar los detalles de los procesos de posplanificacin, pero tenemos que recordar las relaciones recprocas entre los procesos de planificacin y los procesos de posplanificacin. Desde este aspecto, es de especial importancia el proceso de la ejecucin del plan, porque cuando sucede este proceso (que en s es muy complicado), la planificacin est expuesta a su mayor examen en qu medida se puede ejecutar el plan en la forma en que fue preparado, para conseguir los resultados deseados y las metas de la planificacin. Aun si la actividad de la planificacin se destac por su alta calidad, forzada por la realidad, su desarrollo seguramente se desviar de lo previsto en mayor o menor medida en el tiempo de la ejecucin, ya que siempre suceden cambios constantes en el marco de la planificacin y en los procesos de preplanificacin, que tambin obligan a la adaptacin constante del plan a las condiciones que estn desarrollndose. Esta necesidad de cambio constante del plan es la que obliga a la continuidad en el proceso de planificacin, hasta conseguir sus metas, continuidad que despus de preparar el primer plan toma la forma de una replanificacin. La replanificacin requiere otra vez de la continuacin de todos los procesos de planificacin, con el propsito de adaptar el plan al conocimiento nuevo, por cambios de las condiciones y por
54 Por ejemplo: si en la aprobacin del plan puede el cuerpo autorizado cambiar los detalles del plan, o solamente afirmarlo o rechazarlo por completo.

conclusiones derivadas de la ejecucin del plan. (Vase el diagrama B la representacin esquemtica de los procesos de planificacin.)

Resumen: hacia una teora general de planificacin

La planificacin ocupa un lugar nico en su gnero en la actividad humana y social: comprende un experimento para dar forma al futuro, usando, conscientemente, el conocimiento y la aptitud del razonamiento humano, con el deseo de realizar una actividad organizada y racional para alcanzar metas que la sociedad (o ciertos cuerpos en ella) requiere de s misma.55 La naturaleza bsica de la planificacin determina su importancia desde el punto de vista humano y social y sta es a la vez la fuente de las dificultades que afrontan el deseo de una planificacin mejor y ms comprensiva: la dificultad de llegar a un acuerdo sobre los objetivos y metas, falta de conocimiento sobre las fuerzas y las variables que dan forma al destino de la sociedad y la falta de posibilidad de orientar estas fuerzas y variables para gobernarlas aun cuando las conocemos y entendemos; stos son algunos de los principales factores que por su causa hay que concebir la planificacin como una empresa muy difcil. Puede ser que las limitaciones del cerebro humano determinen un lmite absoluto al mejoramiento de la planificacin y su avance, pero no cabe duda que todava no llegamos a un lmite absoluto como ste, y an es posible y necesario trabajar por el mejoramiento del proceso de planificacin. Cada aumento en el conocimiento y cada experiencia adquirida por un caso ms de planificacin es una contribucin al mejoramiento de la misma, 56 pero la planificacin no va a poder avanzar slo por casualidad. La comprensin de la necesidad de investigacin orientada directamente al desarrollo de una teora general de planificacin, es indispensable para la atencin y acumulacin de los recursos que posiblemente podrn conseguir que una planificacin ms comprensiva y ms sistemtica sea posible. Si queremos un trato ms racional a los problemas sociales junto con el uso mximo del conocimiento que tenemos, y si queremos hacer posible la solucin ms sistemtica de los problemas sociales, tenemos que aspirar a desarrollar

Por eso, la accin de planificar parece desde cierto punto de vista la actitud del Policy Sciences, que aspira a aprovechar el conocimiento para la solucin de problemas sociales. Vase Harold D. Laswell, The Policy Sciences, 1951. Uno de los libros ms importantes e interesantes que contribuyeron al desarrollo de esta actitud en las ciencias sociales es de Robert S. Lynd, Knowledge for What?, 1948. 56 Aqu hay que mencionar la importante contribucin, y que contiene todava muchas posibilidades para la planificacin comprensiva, de las mquinas automticas de procesamiento de datos.

55

una teora general que trate los problemas que abarca la planificacin para as contribuir a su comprensin y solucin. 57 En la etapa actual del desarrollo de la teora de la planificacin se llevaron a cabo exitosas obras de planificacin en diferentes pases, y se puede hacer todava mucho ms para mejorar actividades sociales por medio de una planificacin ms sistemtica. Especialmente en el campo de la planificacin administrativa, econmica y regional, fue adquirida mucha experiencia 58 y existe bastante conocimiento que hace posible ms desarrollo de las actividades de la planificacin en estos campos. Pero aun con esto ser difcil mejorar la actividad planificadora en estos campos, y no vamos a poder pasar a una planificacin general exitosa sin el desarrollo de una teora general de planificacin. Una condicin previa para el desarrollo de una teora general de planificacin es la composicin de un modelo analtico que abastecer al sistema analtico y conceptual, que con su ayuda se podrn formular problemas para investigacin, para reunir material y para su elaboracin. Esta seccin es un experimento previo para desarrollar un modelo analtico que sirva al desarrollo de una teora general de la planificacin.

Un experimento interesante para desarrollar un sistema o modelo de pensamiento comprensivo en esta direccin, se hizo en Robert A. Dahl y Charles E. Lindblom, Politics Economics and Welfare, 1953. 58 La mayora de los experimentos de planificacin comprensiva se llevaron a cabo en el bloque comunista. La enseanza de esta experiencia casi no fue publicada.

57

II. APOYO CIENTFICO AL JUICIO DE VALORES

Introduccin 1. GRACIAS a la ciencia y tecnologa modernas, la humanidad dispone de instrumentos cada vez ms poderosos. Por esto, las decisiones y acciones humanas ejercen mayor influencia en el futuro de la humanidad. Por ende, el mejoramiento de las decisiones humanas es de la mayor importancia, en trminos de su repercusin actual sobre el destino humano. Los valores son un modelador bsico de las decisiones humanas, de ah que el mejoramiento del juicio de valores se convierta en mayormente significativo: Este mejoramiento aumenta su importancia desde un punto de vista prctico, porque agregado a las siempre importantes dimensiones morales de la accin humana, el juicio de valores ejerce gran influencia en el futuro de la humanidad. 2. La ciencia est considerada tanto por los cientficos como por los legos como un recurso bsico de la humanidad para enfrentar lo desconocido y hay poca preocupacin en torno a la expectativa que la ciencia d ayuda creciente en el manejo de aspectos valorativos y dilemas morales. El deseo de los cientficos por convertirse en ms relevantes y la participacin personal de muchos cientficos en asuntos polticos, refuerza la interfase entre ciencia o mejor dicho cientficos y la formulacin de opciones de accin poltica. Por lo tanto, existe el peligro que una sobrevehemencia distorsione el papel de la ciencia en relacin con el juicio de valores y que sta entorpezca su mejoramiento y el avance de la ciencia. 3. Este captulo est dedicado al anlisis conciso de algunas relaciones entre la ciencia moderna y los valores morales, especialmente a las posibles contribuciones de la ciencia al juicio de valores en el contexto de la formulacin de cursos de accin poltica y en la formulacin de alternativas de decisin. En otras palabras, estoy considerando las posibilidades, problemas y limitaciones del apoyo cientfico al juicio de valores dentro de una orientacin para la accin. Intelectualmente, este captulo pertenece a estudios de opciones de
* Preparado para la Segunda Conferencia Internacional sobre Unidad de las Ciencias, Tokio, noviembre de 1973.

accin, o por usar el trmino acuado por Harold D. Lassell, 59 Ciencias de los cursos de accin poltica. En tanto que las ciencias de los cursos de accin poltica (sin que el nombre importe tanto) constituyen un enfoque integrador a las ciencias desde un punto de vista particular, echar una mirada al juicio de valores desde la perspectiva de ciencias de los cursos de accin poltica, ajustara muy bien en la orientacin de una conferencia internacional sobre unidad de las ciencias.

Fundamentos 4. Desde el punto de vista adoptado en este captulo, es posible distinguir entre dos significados de ciencia: Un significado positivista, en el cual la ciencia estudia la concurrencia regular de fenmenos en una forma libre-de-valores hasta donde sea humanamente posible, y un aspecto ms amplio, que incluye dentro del mbito ciencia las llamadas ciencias morales, como son la jurisprudencia, la teologa y la filosofa moral. Las ltimas se ocupan en el anlisis y desarrollo de los sistemas morales, independientes, por lo menos en parte del comportamiento cotidiano, por lo que pueden ser vistas parcialmente como libres de comprobacin. 5. Mientras estos dos usos del concepto ciencia se mantengan analticamente diferenciados, no hay problema. Por lo tanto, permtaseme explicar en este captulo mi propia definicin del concepto ciencia: Usar el concepto ciencia referido al enfoque positivista, reservando la referencia verbal ciencias morales al otro enfoque. Haciendo esto, no considerar otros enfoques, como el apologtico, que est interesado en la ciencia como un medio de argumentacin para lograr posiciones ideolgicas determinadas; o el enfoque de sociologade-las-ciencias, que considera la ideologa y los papeles sociales de la ciencia por s mismos como determinados por variables sociales, que a su vez pueden ser estudiadas con mtodos cientficos (es una especie de posicin lgicamente inconsistente compartida por alguna sociologa de la ciencia moderna con enfoque marxista). 6. El enfoque positivista en la ciencia es fundamental a la mayora de sus partes exitosas, especialmente las ciencias naturales. Por ende, sorprenden un poco los intentos de relacionar un enfoque positivista de la ciencia con temas valorativos, sin referencia a las ciencias morales
Sobre el enfoque de ciencias de los cursos de accin poltica, vase Harold D. Lasswell, A Preview of Policy Sciences. Nueva York, American Elsevier and Amsterdam: Elsevier, 1971, y Yehezkel Dror, Design for Policy Sciences, Nueva York, American Elsevier and Amsterdam: Elsevier, 1971. Vase tambin Policy Sciences, publicada por Elsevier desde 1970.
59

que aun sindoles desconocidas son mantenidas en el descrdito por la mayora de los cientficos duros. Estos intentos adoptan dos formas principales: la busca de lneas naturales de desarrollo de los seres humanos, y la busca de tendencias estructurales en la historia. Estos intentos son una falacia. Dejando a un lado las preguntas que inquieren sobre la posibilidad de descubrir la existencia, tanto de las lneas naturales de desarrollo de los individuos como de las tendencias histricas universales, aun si stas pudieran ser identificadas con gran confiabilidad, por s mismas no tienen significado en trminos valorativos. Las preguntas respecto a la posibilidad de reprimir o alentar las lneas naturales del desarrollo humano, o si la historia lleva a la humanidad a etapas de desarrollo deseadas o indeseadas, es en s mismo un asunto valorativo fundamental, que no puede ser manejado dentro de las posiciones de la ciencia positivista. Mi conclusin, por lo tanto, es que ciencia (en sentido positivista, en la forma como utilizo el concepto en este captulo, a menos que se indique otra cosa) no puede ayudar en la validacin de valores absolutos, esto es, valores que no se justifican por ser instrumentales para el logro de valores fundamentales (absolutos). 7. sta es una conclusin difcil de alcanzar para aquellos que adoptan el silogismo incorrecto que determina que: la ciencia contiende con asuntos importantes, que los asuntos valorativos son importantes; por lo tanto (positivamente), la ciencia debe ser capaz de manejar asuntos valorativos. Es en verdad sorprendente y desencantador notar cmo algunos cientficos distinguidos, que son muy estrictos metodolgicamente en sus disciplinas, cometen este error elemental en su pensamiento. Pero desde un punto de vista ms amplio, no tiene nada de malo reconocer que la ciencia no puede validar o invalidar los valores absolutos. Verdaderamente, slo de ese modo la supremaca y autonoma del juicio moral, en tanto que funcin y responsabilidad humana fundamental que no puede ser suplida por algoritmos cientficos, se preservan. La conclusin consecuente es que aun la puramente racional formulacin de opciones de decisin incluye un elemento crtico extrarracional, o sea, el juicio de valores. 60 8. Sin embargo, dentro del contexto de la formulacin de opciones de decisin la ciencia, clasificando la dimensin valorativa de las decisiones y normando la opcin moral, puede hacer una contribucin significativa al juicio de valores. ste es el dominio de lo que llamo * anlisis valorativo.

60 Vase Yehezkel Dror, Public Policymaking Reexamined, New Brunswick, Nueva York, Transaction Books, edicin actualizada, 1983, especialmente la parte cuarta. * Se ha traducido Value Analysis como anlisis valorativo.

Facetas del anlisis valorativo

9. El anlisis valorativo se ocupa en el mejoramiento del juicio de valores en tanto que componente principal de la formulacin de alternativas de decisin. Aun aceptando la naturaleza esencialmente extrarracional de la validacin de valores absolutos, el anlisis valorativo puede mejorar el juicio de valores, inter alia por medio de la aplicacin de varios mtodos y metodologas, as como por medio de la promocin de un enfoque diseado para hacer ms explcito, ms sistemtico, ms consistente y ms comprensivo. En pocas palabras, ms responsable, en todo el sentido moral del trmino. La aplicacin del anlisis valorativo est basada en s misma, en un valor absoluto, es decir, que es deseable un juicio valorativo ms responsable (como ya se explic en esta seccin). Las ideologas msticas del Fhrer, al igual que los dogmticos, rechazaron este enfoque. Otra pregunta, que no se discute en detalle en este captulo, es la concerniente a los costos posibles de un juicio valorativo ms responsable en trminos de otros valores absolutos, como sera el mantenimiento del consenso. 10. El anlisis valorativo es una actividad compleja, cuyos mtodos, metodologas, tcnicas y orientacin apenas se estn elaborando. Pero aun en el actual-estado-de-las-cosas, el anlisis valorativo es un instrumento poderoso para proveer auxilio cientfico al juicio de valores en un contexto decisional. Para ilustrar las potencialidades del anlisis valorativo y clarificar sus contenidos, permtaseme formular brevemente siete facetas bsicas del anlisis valorativo, a saber: revisin integral; explicacin de dimensiones tcitas; revisin sensitiva; costos; anlisis de consistencia; consideracin de valores futuros, e invencin valorativa. Aun sin ser una serie completa de los contenidos emergentes del anlisis valorativo, estas facetas debern ser suficientes para proveer, a manera de muestra, el sujeto del anlisis valorativo. 11. Revisin integral: muchas decisiones y cursos de accin poltica tienen consecuencias que trascienden la estrechez valorativa usualmente utilizada como criterio de decisin. Este es un resultado de la fuerza instrumental de los cursos de accin poltica, basados en consideraciones estrechas, a partir de estar estructurados en una rgida divisin acadmica del trabajo de casi todas las estructuras formuladoras de alternativas de decisin, as como de consecuencias de segundo y tercer orden de los target systems. La tendencia a negar las consecuencias sociales de las nuevas tecnologas ilustra esta debilidad social de la formulacin de alternativas

de decisin, mientras que, por otro lado, los inventos modernos de distribucin tecnolgica ilustran un esfuerzo por superar esta debilidad. El camino para esta superacin consiste en ampliar el horizonte valorativo, bajo la forma de amplitud valorativa y taxonoma de metas, considerados como criterios de decisin durante la formulacin de alternativas de decisin, y que adems sirven como encuadre para prefigurar las consecuencias de distintas opciones de decisin y como criterio de decisin para escoger por medio del anlisis valorativo la opcin preferible. 12. Explicacin tcita de las dimensiones. Cada decisin implica un cierto nmero de dimensiones de juicio, usualmente inexplicadas y por lo tanto no consideradas responsablemente. La primera ilustracin sobre tales dimensiones tcitas de juicio valorativo, son preferencias de tiempo y rasgo.61 Las dimensiones de juicio diferenciadamente ocultas y profundas, incluyen metas y valores subconscientes individuales y doctrinas organizacionales aceptadas en forma automtica. Las dimensiones tcitas simples pueden ser explicadas por medio de mapas valorativos y un adecuado autocuestionamiento de los formuladores de alternativas de decisin; por su parte, las metas y valores ocultos y profundos pueden ser explicados con la ayuda de tcnicas ms penetrantes, que van desde el psicoanlisis individual hasta la investigacin de metas organizacionales. Qu tan lejos se podr avanzar en la explicitacin de estas dimensiones de juicio ocultas en una pregunta abierta, cuya respuesta depende tanto de las tcnicas requeridas como de la impugnacin que reciban proveniente de otros valores (como el derecho a la privaca). Pero ciertamente, las dimensiones tcitas simples, por lo menos, siempre podrn ser explicadas. Respecto a las decisiones socialmente importantes, se requerir alguna explicacin sobre la profunda motivacin personal de los formuladores de opciones de decisin responsables. La explicitacin de las dimensiones tcitas del juicio valorativo es una de las dimensiones delicadas, difciles e importantes, del anlisis valorativo. 13. Revisin sensitiva: La revisin sensitiva que se ha desarrollado bien en el anlisis de sistemas, respecto al manejo de la incertidumbre, tambin se puede aplicar a los valores.62 La revisin sensitiva identifica las diferencias que varias mezclas valorativas dan a opciones especficas, por ejemplo: acaso es diferente y qu tanto la alternativa es preferida por distintas mezclas valorativas. Esto es muy crtico para el mejoramiento de las decisiones, porque las
Vase, por ejemplo, Howard Raiffa, Decisin Analysis: Introductory Lectures on Choices under Uncertainty, Reading, Mass.: Addison Wesley, 1968. 62 Vase, por ejemplo, E. S. Quade y W. I. Boucher, comps., Systems Analysis and Policy Planning, Nueva York, American Elsevier, 1968, passim.
61

pruebas de revisin sensitiva ayudan en la busca de opciones que son menos sensibles valorativamente, en los que el acuerdo y el consenso se pueden alcanzar con mayor facilidad. Asimismo, la revisin sensitiva delimita el mbito del juicio valorativo esencial para la formulacin de opciones de accin, ayudando a reducirlo a proporciones manejables y, por lo tanto, haciendo ms responsable el juicio valorativo viable. 14. Costos: Aqu se incluye la aplicacin del pensamiento econmico al juicio valorativo, por medio de la consideracin de los costos de oportunidad de cada opcin, tomando en cuenta el trmino de los valores que pueden ser satisfechos con alguna otra alternativa que consuma los mismos recursos. Es importante notar que la aplicacin de un esquema de costo-beneficio a las decisiones complejas no incluye ni la ilusin de agregacin, ni funciones de agregacin utilitaria simple, ni tasas de intercambio lineal entre valores. Utilizada heursticamente, sobre todo cuando se consideran las decisiones complejas, el costo de los valores, por lo que se refiere al costo de oportunidad dentro de contextos de decisin muy concretos, puede ser til para aplicar lo que implica un juicio valorativo particular y, por ende, convertirlo en ms responsable. 15. Anlisis de consistencia. En cada opcin compleja se involucra un gran nmero de valores, el que aumenta por medio de la utilizacin de los ya mencionados mtodos de anlisis valorativo. La cuestin del juicio valorativo requerido se refina posteriormente por medio del anlisis de consistencia, el que examina qu valores pueden ir juntos, lgicamente o a partir de las caractersticas sistemticas. La filosofa moral analtica tiene mucho que decir respecto a la consistencia lgica interna entre diferentes valores, por ejemplo: libertad individual e igualdad. Por su parte, la consistencia sistmica pertenece al dominio de las ciencias sociales, tomando en cuenta problemas como qu tanto y si acaso en un sistema o subsistema social distintos valores se refuerzan mutuamente, se contradicen o son independientes entre s, por ejemplo: la proteccin ambiental y el crecimiento econmico. El anlisis de consistencia es muy importante porque puede introducir a la agenda ciertos juicios valorativos requeridos, como se hizo, por ejemplo, en los lmites del crecimiento del Club de Roma. 16. Consideracin de valores futuros. La transformacin de la importancia relativa del crecimiento econmico y la calidad ambiental ilustran la dinmica de los valores y metas sociales; de ah la importancia por considerar los valores futuros. Especialmente cuando lo que se considera son cursos de accin poltica con consecuencias a largo plazo (por ejemplo: inversiones para infraestructura), porque stos deben ser juzgados en relacin con los valores que existirn en el plazo

de duracin de los proyectos involucrados. Esto requiere tanto la prefiguracin de valores futuros como aceptar la ajustabilidad de nuevos y desconocidos valores en tanto que valores dominantes. Debido a la posibilidad de cambios rpidos en los valores, sta es una contribucin especialmente importante en el anlisis valorativo para que nos conduzca hacia un mejor juicio valorativo. 17. Invencin valorativa. Finalmente, la invencin de nuevos valores a ser propuestos para su juicio, constituye una contribucin ms para el anlisis valorativo, lo que adems demuestra que el anlisis valorativo no est limitado a tcnicas semieconmicas, sino que tambin implica creatividad e innovacin. 18. Se pueden presentar mtodos adicionales, metodologas y tcnicas del anlisis valorativo, pero dentro del espacio limitado de este captulo las ilustraciones que preceden son suficientes para transmitir una muestra del anlisis valorativo, as como demostrar su contribucin en tanto que orientacin al juicio valorativo, y en especial hacia la permisividad de decisiones ms responsables por medio de un juicio valorativo ms explcito, ms sistemtico, ms consistente y ms comprensivo.

Aspectos institucionales 19. Mi tratamiento sobre la ayuda cientfica al juicio valorativo sera incompleta si yo pasara por alto los aspectos institucionales al respecto. Lejos de promover algn nuevo tipo de tecnocracia, meritocracia, o cientificocracia, los mtodos del anlisis valorativo (as como de las ciencias de los cursos de accin poltica) encajan perfectamente en los principios de la democracia. Por medio de la explicacin de las dimensiones del juicio valorativo y clasificando sus implicaciones, los jueces legtimos de valores (por ejemplo: los polticos elegidos, la comunidad, o los electores) estn capacitados para realizar una eleccin clara y responsable entr opciones. Por lo tanto, ideolgicamente el anlisis valorativo debe ser considerado en forma positiva, como una contribucin real de los mtodos cientficos a la realizacin de la democracia. 20. La dificultad consiste en que el anlisis valorativo contradice en la actualidad muchas caractersticas de las instituciones y dinmicas contemporneas de la poltica. Por ejemplo: el mantenimiento del consenso y coaliciones depende, con frecuencia, de la opacidad de las dimensiones valorativas de la opcin; la discusin pblica depende de una extrema simplificacin de los asuntos valorativos implicados; la incertidumbre tiende a ser reprimida; las posiciones dogmticas se

encuentran muy defendidas y la capacidad del sistema de formulacin de cursos de accin poltica, para procesar informacin, est estrictamente limitada. Por lo tanto, un uso ms amplio del auxilio de instrumentos cientficos para el juicio valorativo requiere de verdaderos cambios en las instituciones. 21. Una consideracin detallada de las innovaciones institucionales requeridas va ms all del lmite de este captulo. Pero permtaseme mencionar algunos cambios requeridos para indicar lo que est involucrado: en lugar de considerar muchas decisiones interdependientes como si fueran asuntos separados, deben ser adoptadas por medio del juicio valorativo, futuros comprensivos alternativos;63 y la presentacin de asuntos complejos en los medios masivos de comunicacin debe ser reformada para explicar los juicios valorativos involucrados; los futuros ciudadanos deben ser educados desde la niez para ser capaces de lograr formular opciones de decisin autnomas en asuntos complejos, incluyendo el juicio valorativo; los formuladores experimentados de cursos de accin poltica deben habituarse a los mtodos del anlisis valorativo y ser entrenados en su uso; y el anlisis valorativo debe institucionalizarse, como parte del anlisis de cursos de accin poltica, y la planeacin de cursos de accin poltica, dentro del sistema de formulacin de cursos de accin poltica. 64 22. Por ltimo, pero no menos importante, el anlisis valorativo nos lleva a cierto nmero de conclusiones respecto a las instituciones cientficas. La autoconciencia, es un requisito respecto a los valores involucrados en la ciencia y algunas actividades cientficas especficas. Pero ms importante es un entendimiento realista de las interfases existentes entre la ciencia moderna y los valores morales, incluyendo tanto los lmites de la contribucin de la ciencia a la validacin de los valores bsicos como el papel posible de los enfoques cientficos como instrumento de auxilio al juicio valorativo, tal como ha sido estudiado en este captulo. 23. Mis conclusiones sobre las limitaciones de la contribucin de la ciencia (positivista) a los valores morales implica la necesidad de autodisciplina de los cientficos, cuando desean adoptar el papel de profetas sociales, crticos sociales y jueces de valores. Mis conclusiones sobre las posibles ayudas que la ciencia puede prestar al juicio valorativo definen el papel limitado pero importante de los cientficos, en tanto que participantes profesionales en la eleccin social, no por medio de la imposicin de sus propios valores, sino animando y ayudando al
Como est sugerido en Bertrand de Jouvenel, The Art of Conjecture , Nueva York, Basic Books, 1967. 64 Sobre esta propuesta y otras relacionadas, vase la bibliografa ya citada sobre las ciencias de los cursos de accin, as como Yehezkel Dror, Ventures in Policy Sciences, Nueva York, American Elsevier and Amsterdam, Elsevier, 1971.
63

autntico y responsable juicio valorativo en tanto proceso moral supremo.

III. EL FUTURO COMO DISCIPLINA ACADMICA. ALGUNOS SUPUESTOS FILOSFICOS, SOCIOLGICOS E INTELECTUALES BSICOS PARA LOS ESTUDIOS PROSPECTIVOS

Introduccin EL INTERS en el futuro ha acompaado a la humanidad desde sus inicios, los intentos por prevenir el futuro no son nada nuevo, ya sea motivados por la curiosidad o por la dependencia que tiene todo proceso consciente, de formulacin de alternativas de decisiones o predicciones de contingencia. Ciertamente, las sociedades organizadas desde la historia temprana han tenido instituciones de exploracin-futura como son los videntes, profetas, dispositivos cuestionadores de fe, orculos, etc.65-66 Por consiguiente, los contemporneos estudios del futuro 67 pertenecen en verdad a diferentes especies de esfuerzos y las distinciones deben ser buscadas no en razn del sujeto, sino en torno a la metodologa, paradigmas y sus bases fundamentales. Una mirada sobre los estudios prospectivos contemporneos revela muchos rasgos, de modernidad, profesionalismo y cientificismo, entre los que encontramos, como caractersticas: una licenciatura profesional amplia y rpidamente creciente, asociaciones nacionales e internacionales, conferencias, organizaciones especiales de investigacin, ctedras universitarias y programas de enseanza, unidades especiales en organizaciones pblicas y privadas, una larga serie de instrumentos, tcnicas y mtodos. Estas caractersticas, prima facie, parecen colocar los estudios prospectivos en su forma moderna, alejndolos de sus antepasados histricos, y otorgndoles legitimidad cientfico-profesional. Por tal razn, uno no puede atenerse a los signos presentes o sntomas externos cuando est diagnosticando la validez y utilidad de los estudios prospectivos, ya que se necesita un examen ms completo. El problema es ms difcil, porque se encuentra en las posibles diferencias entre apariencia y realidad. La evaluacin de la calidad de un esfuerzo intelectual, como los estudios prospectivos, puede realizarse en diferentes niveles, con la
F. N. David, Games, Gods and Gambling, Nueva York, Hafner, 1962. R. Lewinsohn, Science, Prophecy and Prediction, Nueva York, Harper, 1961. 67 Aqu se traduce futures studies indistintamente como estudios prospectivos y como estudios del futuro. Para el trmino estudios prospectivos, vase Yehezkel Dror, Ventures in Policy Sciences, Nueva York, American Elsevier, 1971.
66 65

ayuda de cierta variedad de criterios. Al respecto, tres niveles de investigacin son relevantes: a) el pragmtico, b) el paradigmtico, y c) el de los supuestos bsicos. Para que los estudios prospectivos sean aceptados como un esfuerzo cientfico profesional vlido, o por lo menos como una actividad intelectual ameritada, deben ser satisfechos algunos criterios para las tres dimensiones operacionales, si no, por lo menos, el esfuerzo debe cumplir con los requisitos de alguno de stos. El problema con los estudios prospectivos es que los anlisis pragmticos y paradigmticos son difciles de aplicar. En el nivel pragmtico, tiene que ser examinada la utilidad de los resultados de los estudios prospectivos (sin importar cmo se llega a ellos). Pero esto es improductivo por las siguientes razones: 1. En asuntos complejos las predicciones son probabilsticas y de salida abierta, lo que provoca con frecuencia que los hechos sucedidos no sirvan para probar o desaprobar la validez de las predicciones, considrese adems la ausencia de series estadsticas significativas para hechos similares que son socialmente importantes. 2. La accin humana est influida por las imgenes del futuro, las que a su vez estn influidas por los estudios prospectivos, y aunque los efectos de autoafirmacin o autonegacin de las predicciones pueden estar entre los resultados ms tiles de los estudios prospectivos, son difciles de identificar y distorsionan la validez objetiva de las predicciones. 3. Las predicciones a largo plazo estn entre las preocupaciones ms importantes de los estudios prospectivos; sin embargo, su exactitud no puede ser evaluada para largos periodos. 4.Antes que cualquiera de los defectos inherentes a los estudios prospectivos, su juventud puede ser una de las razones para que no sean aptos para los anlisis pragmticos. 5. A los desacuerdos respecto a los resultados deseados, incluido el anlisis sobre las calificaciones necesarias, entre aquellos que se ocupan y trabajan sobre estos estudios, debe agregarse la dificultad para aplicar el concepto conocimiento objetivo al dominio de tales estudios. No quiero redundar en mi argumento. Cualquier buen libro sobre los mtodos de los estudios prospectivos (v. gr. Martino 68) incluye alguna evidencia pragmtica respecto a la utilidad de algunas tcnicas e
68 J. P. Martino, Technological Forecasting for Decisionmaking, Nueva York, American Elsevier, 1972.

instrumentos. Pero en cuanto al aspecto genrico de los estudios prospectivos, las pruebas pragmticas en el presente son: en parte inapropiadas, imposibles o muy difciles de aplicar. El nivel paradigmtico de investigacin tambin parece inapropiado para los estudios prospectivos, ya que implica la evaluacin de paradigmas usados en estudios prospectivos de otras ciencias o de ciencias correlativas, vistas como un todo.69 Pero como ya he argumentado ampliamente en otra parte,70 los estudios prospectivos pueden, y quiz deben, ser vistos como parte de una revolucin cientfica que implica cambios sustantivos en sus paradigmas. Por consiguiente, los paradigmas comunes a los estudios prospectivos (sobre los que hay gran desacuerdo) no pueden ser evaluados por comparacin con otras series de paradigmas, pero deben ser examinados y justificados en trminos de sus propios fundamentos. Medicina, ingeniera, fsica aplicada, qumica, y otras disciplinas, registraron un progreso significativo en trminos de los resultados pragmticos antes de validar paradigmas y de mejorar los supuestos en los que estaban basados (aunque los paradigmas vlidos y las bases mejoradas se convierten en esenciales para su avance en la etapa pospragmtica). Los estudios prospectivos no pueden seguir un camino similar, porque los exmenes pragmticos y paradigmticos o bien no pueden ser aplicados, o son inapropiados. Los supuestos de validacin son esenciales para los estudios prospectivos, en tanto que se encuentren en su status nascendi. Esta conclusin es de lo ms importante porque esta dimensin ha sido negada en estudios prospectivos publicados, porque disgusta a muchos acadmicos y abogados de los estudios prospectivos que tienen una orientacin misionera. Los estudios prospectivos, en todas sus variedades, tienen tres fundamentos operacionales: a) Algo debe ser conocido respecto al futuro. b) Algo se puede saber acerca del futuro. c) Los estudios prospectivos en tanto que esfuerzo especfico, son un marco preferencial para producir conocimiento deseado respecto al futuro. Para justificar los estudios prospectivos, y ciertamente todo aquello concerniente al futuro como disciplina acadmica, esos fundamentos
69 T. S. Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions, Chicago, University of Chicago Press, 1962. 70 Y. Dror, Design for Policy Sciences, Nueva York, American Elsevier, 1971.

en su contenido bsico deben estar apoyados por supuestos viables de tipo filosfico, sociolgico e intelectual. Sin intentar distinguir estrictamente entre las facetas filosficas, sociolgicas e intelectuales, quiero pasar ahora al anlisis crtico de estos supuestos bsicos de los estudios prospectivos. 1. El futuro debe ser conocido como una meta o valor por s mismo. Desde el punto de vista del comportamiento, la curiosidad respecto al futuro es un fenmeno extendido, aunque no universal. Por ejemplo: varias sociedades primitivas sin perspectiva del tiempo o con distintas perspectivas del tiempo muestran poca curiosidad respecto al futuro. Similarmente, variaciones fatalistas Weltanschauungen, y tal vez algunas existencialistas, pueden inclinarse hacia un desinters por el futuro. Pero en la mayora de las sociedades contemporneas, as como en muchas de las histricas, la curiosidad sobre el futuro es intensa. Independientemente de la distribucin del inters en el futuro entre diversas poblaciones, cada cientfico debe escoger de manera juiciosa, y para s mismo, un rea de inters. 71 Si uno acepta ideolgicamente la cuestin de la autonoma de la ciencia respecto a la sociedad y sus necesidades, entonces el conocimiento sobre el futuro ser tan vlido como lo pueda ser cualquier otro tema a la ciencia pura. Pero, si se introducen consideraciones de utilidad social al conocimiento tipificado como de logro tecnolgico, se llega al prximo supuesto. 2. El conocimiento sobre el futuro es til para alcanzar otros valores y metas. En este supuesto, el conocimiento sobre el futuro es visto instrumentalmente para alcanzar otros valores y metas indefinidos; y est muy ligado a consideraciones sobre la formulacin de opciones de decisin. Cuando los resultados probables de distintas opciones deben ser comparados,72 tenemos que cada proceso de formulacin de opciones de decisin consciente y orientado hacia lograr metas, depende de cierto conocimiento respecto al futuro. Por consiguiente, si esa formulacin de opciones de decisin es aceptada como posible y deseable, el supuesto sobre el conocimiento respecto al futuro, en tanto que instrumento til, es aceptable. La formulacin de opciones de decisin puede ser rechazada, bien por un punto de vista formal y determinstico, o bien por las
M. Polani, The Republic of Science, Minerva, 11, 54 ss. 1962. Y. Dror, Public Policymaking Reexamined, Nueva York, Intertext, 1968. Especialmente el captulo 12.
72 71

dudas en torno a la capacidad de la mente humana para lograr ms beneficios que prdidas por medio de sus decisiones. Si en cualquier caso uno considera las decisiones humanas incapaces de brindar seguridad respecto a algn futuro terrible, entonces la ignorancia sobre ese futuro, bajo ciertas condiciones, posiblemente pueda ser vista como til. Otro argumento instrumental en contra de los estudios prospectivos se refiere a sus satisfacciones potenciales. El argumento agrega que la prediccin de escenarios indeseables, que sean posibles, aumenta la probabilidad de su ocurrencia. Esto fue, por ejemplo, una de las lneas de argumentacin principal en contra de los estudios estratgicos que se ocupaban en las posibilidades de sobrevivencia durante y despus de una guerra nuclear. 73-74 Para enfrentar tales objeciones, uno puede atenerse al consenso existente entre muchos cientficos respecto a las posibilidades de mejorar el destino humano por medio de decisiones conscientes,75-76 o bien consintiendo en que ambas posiciones son igualmente plausibles, dejando libre al acadmico para que, con base en creencias extrarracionales, tome partido por cualquiera de las dos. Una filosofa estoica que exija que hagamos nuestro mejor esfuerzo, sea que ste ayude o no, puede servir como fundamento para los estudios prospectivos, o tambin como parte de las ciencias de los cursos de accin poltica en tanto que generalidad.* El primer fundamento operacional de los estudios prospectivos, que algo debe ser conocido respecto al futuro, parece estar por consiguiente bien basado en supuestos filosficos y de otro tipo. Estos supuestos estn abiertos a las dudas, aunque no ms que aquellos pertenecientes a la mayora de las ciencias y disciplinas. Continuando con los supuestos principales de los estudios prospectivos, llegamos ahora a algunos que son relevantes para el segundo fundamento operacional de tales estudios. 3. El pasado puede servir como fundamento para predecir el futuro, con base en cierta estabilidad o ultraestabilidad de fenmenos relevantes. Sin cierta regularidad de fenmenos, no pueden existir reglas nomogrfcas y tales reglas constituyen de varias formas una base predictiva. En otras palabras, sin
P. Green, Deadly Logic, Ohio, Ohio State University Press, 1966. M. A. Kaplan, Strategic Thinking and its Moral Implication, Chicago, University of Chicago Press, 1973. 75 A. Etzioni, The Active Society, Nueva York, Free Press, 1968. 76 H. D. Lassell, A preview of Policy Sciences. Nueva York, American Elsevier, 1971. * A. Etzioni, The Active Society, Nueva York, Free Press, 1968.
74 73

continuidad en la dimensin tiempo, los estudios del futuro no son posibles. La continuidad no tiene que ser determinante, lineal o fija, ya que la dinmica probabilstica, las continuidades complejas, la ultraestabilidad con cambio constante y hasta una cantidad limitada de discontinuidades, pueden ser tratados con mtodos complejos de prediccin. Sin embargo, todo el conocimiento (salvo una excepcin hipottica, que se estudia en el inciso siguiente) est basado en el pasado, y puede servir por consiguiente para mostrar el futuro, siempre y cuando el futuro est en continuidad con el pasado. Es tan importante este supuesto que permite justificar algunas clarificaciones adicionales: a) La dependencia respecto al pasado es obvia en los mtodos de prediccin simple, como la extrapolacin. Hasta los mtodos ms avanzados dependen del pasado, porque los modelos y las teoras han sido verificados para el pasado. b) La intuicin, en la que descansa el mtodo Delfos, tambin depende de la experiencia y el conocimiento tcito acumulado en el pasado. c) Hasta las escuelas utpicas de los estudios prospectivos, cuya conformacin de conceptos e ideas est limitada por el dominio de la imaginacin, dependen del pasado. Alguna imaginacin creadora puede escapar a estas trabas, aunque dicha creatividad, as como es importante para las actividades profticas o para la expresin artstica, por s misma no puede servir como base fundamental para los estudios prospectivos. El supuesto de continuidad en la dimensin tiempo es compartido por todo el conocimiento cientfico relacionado con el mundo fsico y crea pocas dificultades a las ciencias fsicas, donde la regularidad es adoptada en una escala csmica. En las ciencias naturales y en medicina hay ms preocupacin sobre los posibles cambios no continuos, en los objetos de estudio. Cuando entramos al campo social, las discontinuidades aparecen frecuentemente y se pueden convertir en dominantes durante la formulacin del problema. Paradjicamente, la tasa acelerada de cambio es la que impulsa el desarrollo de los estudios prospectivos como medio de ayuda para contender con las incertidumbres crecientes, mientras que simultneamente impone lmites rgidos en el rea de la predictibilidad abierta por los estudios del futuro. Una vez ms, la redundancia debe evitarse. Cuando estamos tratando con plazos cortos y conjuntos limitados de fenmenos, existe la continuidad suficiente para permitir predicciones en forma estocstica

con salida abierta. Adems, la explicacin sobre los lmites de predictibilidad puede ser til para encauzar la adopcin de modos de formulacin de opciones de decisin bajo condiciones de incertidumbreabsorbente (distinguindola de estados donde hay reduccin de incertidumbre o incertidumbre reglamentada), como es el caso de la planeacin bajo condiciones de incertidumbre, 77 y el aprendizaje institucionalizado. 78_79_80 Sin embargo, la dependencia respecto al conocimiento basado en el pasado y a la continuidad de ste, impone lmites a los estudios del futuro sobre fenmenos no estables, reduciendo de esa manera la utilidad y factibilidad de los estudios prospectivos como un todo. Otra implicacin consiste en que los estudios del futuro deben estar ligados a la formulacin de opciones de decisin bajo modalidades de incertidumbre absorbente; por consiguiente, por lo menos algunas partes de los estudios prospectivos deben estar integradas a las ciencias de los cursos de accin poltica en general (vase Y. Dror, Ventures in Policy Sciences, cap. 5).
* 4. Las capacidades especiales que permiten predicciones independientes del pasado. Una alternativa lgica, pero inaceptable para el supuesto 3, es la creencia en el preconocimiento. Aun las personas que aceptan los fenmenos parapsicolgicos como verdaderos rechazan el preconocimiento, porque contradice los supuestos fundamentales de todas las ciencias y de la mayora de los sistemas filosficos respecto al tiempo, el cosmos y la naturaleza de la vida humana; por consiguiente, tal supuesto debe ser rechazado. Sin embargo, y a pesar de eso, algunas personas activas en los estudios prospectivos parecen creer tcitamente en el preconocimiento, sin reconocer que sa es la base para lo que estn diciendo.

5. La mente humana es capaz de reconocer directa o indirectamente la estabilidad o ultraestabilidad y con base en ello predecir. Dentro del terreno de la validacin del supuesto (3), los estudios prospectivos en principio son posibles, pero esto solamente en el caso de que el supuesto (5) sea correcto. As, no es suficiente que exista alguna continuidad en la dimensin tiempo, sino que debemos ser capaces de reconocer este supuesto directa o indirectamente (por ej., con la ayuda de computadoras para el reconocimiento de patrones) y utilizarlo en los estudios prospectivos.
R. Mack, Planning on Uncertainty, Nueva York, Wiley, 1971. S. Beer, Platform for Change, Chichester, Wiley, 1975. 79 A. D. Schon, Beyond the Stable State, Londres, Temple Smith, 1971. 80 E. S. Dunn Jr., Economic and Social Development: A Process of Social Learning, Baltimore, Md., y Londres, Johns Hopkins University Press, 1971. * Estos son los llamados juicios de expertos.
78 77

Este supuesto est relacionado en parte con consideraciones epistemolgicas, en parte con la teora de la percepcin, y en parte con consideraciones intelectuales concernientes a la disponibilidad de metodologas cientficas y sus limitaciones. Una consideracin completa respecto a estos puntos nos llevar a los aspectos ms profundos de la filosofa de la ciencia, donde han sido ampliamente considerados, 81-82 aunque no han sido aplicados a los problemas especficos de los estudios prospectivos. Permtaseme, por lo tanto, limitarme a algunos comentarios. a) Los temas compartidos con otras disciplinas por los estudios prospectivos no presentan problemas para este supuesto. b) Cuando tratamos con fenmenos complejos, como el macrocambio social, empezamos a dudar de nuestra habilidad actual para llegar al entendimiento y percepcin vlida del fenmeno. No han sido exitosos algunos intentos menos ambiciosos en las ciencias sociales para explicar casos especficos de macrocambio social, lo que nos lleva a dudar sobre la capacidad de los estudios prospectivos para superar esta situacin en el futuro cercano, ya que esto depende de los conocimientos aportados por distintas y apropiadas disciplinas. c) Gracias a nuevos algoritmos y metodologas capaces de manipular fenmenos dinmicos, complejos y no determinsticos, como son: escenarios, futuros alternativos, carencias inesperadas, imaginacin estructurada y otros, 83 los estudios prospectivos pueden resultar mejores de lo esperado. d) La capacidad humana no tiene un lmite claro e inmediato para entender la complejidad y si es necesario se ayuda con aparatos amplificadores de la inteligencia. Aun si existiera un lmite absoluto, los estudios prospectivos todava tienen un largo camino por delante, como ha sido sealado y demostrado en los avances metodolgicos presentados. e) Aun si se adopta una opinin optimista para desarrollar los estudios prospectivos, se debe estar consciente de las muchas dificultades que stos comparten, ya que como mnimo se requiere cuidado metodolgico y refinacin. En estos estudios no se puede pretender ir muy lejos, con instrumentos simples e imgenes inocentes.

M. Pelanyi, Personal Knowledge, Londres, Routledge and Kegan Paul, 1958. E. Nagel et. al. (comps.) Logic, Methodology and Philosophy of Science , Stanford, Stanford University Press, 1962. 83 H. Kahn y A. J. Wiener, The Year 2000, Nueva York, Macmillan, 1967. (vase tambin cita 5 de este apartado).
82

81

Sujeto a estas reservas y observaciones, el supuesto (5) en su parte central, parece ser aceptable. Sin embargo, an existe una barrera relevante a los supuestos (5), (3) y (4): los estudios prospectivos se ocupan en una materia emocional, valorativa y relacionada con intereses establecidos. De ah la necesidad del supuesto (6). 6. Cmo rebasar los efectos de la distorsin cognoscitiva Cuando los estudios prospectivos se ocupan en modelar el futuro afectan de manera sensitiva emociones, valores e intereses. Todos tenemos valores, pero la nica esperanza de su realizacin descansa en el futuro; todos tenemos emociones que modelan nuestra percepcin sobre el futuro, y muchos de nosotros tenemos intereses cuya suerte pronto puede depender de imgenes aceptadas sobre el futuro. Si los efectos de las imgenes de autorrealizacin y autocensura del futuro se suman a las fuerzas ya mencionadas, entonces quedarn aclarados los efectos distorsionantes de los estudios prospectivos. Este efecto queda bien ejemplificado por la situacin actual de muchos de los estudios prospectivos, en donde: las esperanzas tanto para el futuro como para el presente, las emociones sobre el futuro y el presente, y los esfuerzos de identificacin de los futuros probables y posibles frecuentemente estn mezclados. Esta situacin se refleja con amplitud en las memorias de varias conferencias mundiales e internacionales sobre investigacin del futuro. 84-85 Por consiguiente, la situacin actual de muchos de los estudios prospectivos no aporta mucha evidencia fctica sobre la validez de este supuesto, y aunque los factores psicolgicos operan en sentido contrario, este supuesto se sostiene intelectualmente. La metodologa moderna para el anlisis valorativo permite alguna distincin entre los estudios prospectivos, las emociones, los intereses y los valores 86 y existen mtodos explcitos para los estudios prospectivos que ayudan a realizar esta separacin. * Por ejemplo: vanse los artculos metodolgicos en las dos revistas profesionales en ingls sobre estudios prospectivos, Futures 87 y Technological Forecasting and Social Change. 88 Adecuados arreglos institucionales por medio del pluralismo, la redundancia positiva y las reservas mutuas, pueden acentuar esta separacin ms all de las barreras psicolgicas; por lo tanto, la conclusin parece ser que en principio el supuesto (6) puede sostenerse,
84 Y. Dror, A Third Look at Futures Study, Technological Forecasting and Social Change, 5, 109-112, 1973. 85 Y. Dror, Future Studies - Quo Vadis? en Human Futures, pp. 169-176, Guildford, IPC Press, 1974. 86 Y. Dror, Apoyo cientfico al juicio de valores, en este volumen, cap. II. * Vase nota 5 de esta seccin. 87 Futures: the Journal of Forecasting and Planning, Guildford, Surrey, IPC Science and Technology Press. 88 Technological Forecasting and Social Change, Nueva York, American Elsevier.

a condicin de que los estudios prospectivos sean metodolgicamente refinados y su evaluacin ocurra dentro de un marco estructural adecuado. Del anlisis combinado de los supuestos (3), (4), (5) y (6) se desprende que el segundo fundamento operacional de los estudios prospectivos, o sea, que algo puede saberse respecto al futuro, podr ser apoyado condicionalmente, siempre y cuando las condiciones incluyan algunas caractersticas de los estudios prospectivos que llevan directamente al tercer fundamento operacional de stos, o sea, los estudios del futuro en tanto que esfuerzo especfico son un marco adecuado para producir conocimiento deseable respecto al futuro. Este fundamento operacional, a su vez, depende de tres supuestos, que expongo a continuacin. 7. Los estudios del futuro comparten caractersticas. El hecho de usar el trmino estudios del futuro en plural demuestra mi posicin respecto a los rasgos pluralistas de esta actividad, ya que ciertamente, libros, artculos e ideas presentados bajo la bandera de estudios del futuro tienen muchos elementos divergentes, que no alcanzan a formar un mosaico significativo. Hasta es posible encontrar exhortaciones revolucionarias, profecas utpicas y antiutpicas y simples alucinaciones, que van de la mano con estudios cuidadosos sobre futuros posibles, diseo de futuros deseables y posibles y estimulantes escenarios contraprobabilsticos. 89 Desde el punto de vista del comportamiento, el sptimo supuesto no est del todo bien apoyado, y solamente si se excluyen del dominio legtimo de los estudios prospectivos algunas de las actividades marginales adems de las ya mencionadas, las cuasipolticas orientadas por la accin, agregadas alrededor del estndar de los estudios prospectivos, puede uno identificar caractersticas significativas comunes que pueden servir como base para el encuadre de los estudios prospectivos. Sin ser uno de stos el inters por el futuro, ya que al ser muy difuso no puede ser por s mismo una caracterstica significativa, el atributo comn de estos intereses futuros puede constituir elementos de una disciplina, interdisciplina, subdisciplina, supradisciplina, de estudios prospectivos, etc., y que debe consistir en el hecho de tener una metodologa explcita para contender con el futuro. Este denominador comn de los estudios prospectivos nos refiere en parte al supuesto (5), ya que, como ah se indica, es posible una metodologa para estudios prospectivos, que de hecho ya existe en parte.
89

Vase la popular publicacin mensual The Futurist, Washington, D.C., World Future Society.

8. Los estudios prospectivos comparten rasgos comunes que son nicos. Para justificar un marco especfico para los estudios prospectivos, es necesario mostrar que a) hay un comn denominador, como ha sido considerado en este artculo, y b) ese denominador es nico, por lo menos en ciertos aspectos. Todas las reas del conocimiento estn interesadas en el futuro, siendo la prediccin la prueba fundamental de una teora o modelo vlidos. La pregunta es si acaso tanto las predicciones, como los estudios prospectivos y sus metodologas tienen algo especial que justifique su avance en tanto que un esfuerzo distinto. Esta pregunta quiz se puede responder positivamente, pero no existe alguna disciplina que enfoque predicciones y tratamientos del futuro como tales. Si uno incluye todos los rasgos especiales de las metodologas para los estudios prospectivos (por ejemplo: utilizacin de la intuicin, el rol importante de la invencin de los futuros con la ayuda de creatividad e imaginacin, relacin especial con la planificacin y formulacin de polticas y otras), los estudios prospectivos parecen tener un rea nica de preocupacin, que es especfica pero no exclusiva. 9. Los rasgos comunes de los estudios prospectivos se desarrollan mejor dentro de un marco distinto. Dados los rasgos de la organizacin del conocimiento y la estructura de las universidades y la investigacin, la necesidad de contar con distintos marcos en los que se desarrollen los estudios prospectivos est basada razonablemente en la experiencia. La condicin anloga de la dependencia de los estudios de cursos de accin poltica respecto a las instituciones nuevas donde encajan sus caractersticas especiales es bastante convincente. (Vase la nota 7, especialmente la cuarta parte.) Las diferencias entre algunos de los rasgos metodolgicos de los estudios prospectivos y aquellos de la mayora de los esfuerzos acadmicos normales, refuerzan la conclusin que indica la necesidad de marcos distintos para los estudios prospectivos, lo que no implica que tales marcos sean nicos y exclusivos para los estudios prospectivos, pero de todas maneras algunas partes, por lo menos, de tales estudios tienen mejor oportunidad de desarrollarse en conjunto con las ciencias o los estudios de los cursos de accin poltica como un todo, sin que lo importante sea el nombre. En conclusin, el requerimiento de un marco distinto para los estudios prospectivos est bien apoyado para justificar en l, por lo menos, algunas experimentaciones rigurosas. En el nivel agregado, los supuestos (7), (8) y (9) parecen apoyar el tercer fundamento operacional, al menos respecto a algunos tipos de

estudios prospectivos, que a su vez deben ser abiertos e innovadores, aunque no completamente anrquicos. Para resumir este examen de los nueve supuestos en los que descansan los estudios prospectivos, parece ser que para ciertas partes de los estudios prospectivos, tal y como estn constituidos hoy en da, estos supuestos estn suficientemente bien apoyados, al grado de justificar prima facie los estudios prospectivos en tanto que un esfuerzo acadmico-profesional. Pero si los estudios prospectivos han de satisfacer su ambicin y reivindicacin, deben transformarse y elevar su calidad. Los movimientos actuales en esas direcciones requieren una institucionalizacin adecuada para construir los fundamentos de los estudios del futuro, tal como ya se ha discutido en este captulo, sin olvidar que los detalles de una institucionalizacin adecuada requieren de un examen separado.

IV. IDEA POLITOLGICA DE LOS ESTUDIOS DEL FUTURO, * FUTUROS ALTERNATIVOS Y ACCIN PRESENTE

Prefacio ESTE captulo considera los estudios del futuro 90 desde el punto de vista de las ciencias de los cursos de accin poltica. 91 Desde este punto de vista, se considera el perfeccionamiento de la formulacin de los cursos de accin poltica como la misin principal de los estudios del futuro. El enfoque politolgico de los estudios del futuro no excluye otros objetivos para ellos, como la satisfaccin de la curiosidad humana, y reconoce sus funciones sociopsicolgicas, como la seguridad y la catarsis. Pero creo que la principal misin de los estudios del futuro debe ser la de contribuir a mejorar los cursos de accin poltica y que su principal prueba debe ser su efecto sobre sta. La consideracin de los estudios del futuro como actividad orientada a los cursos de accin poltica no significa un concepto mezquino de su

Este captulo fue el artculo preparado para presentarlo en la Conferencia Internacional de Investigacin del Futuro en Kyoto, del 10 al 16 de abril de 1970. Traducido por E. Fuente y corregido por Samuel Schmidt. 90 Prefiero el trmino de estudios del futuro a futurologa, futurstica, prediccin tcnica, etc., para evitar connotaciones tanto vulgares como tcnicas. 91 Vase Harold Lasswell: The Emerging Conceptions of Policy Sciences, Policy Sciences, I, primavera de 1970, pp. 3-14. Yehezkel Dror: Prolegomena to Policy Sciences, Policy Sciences, I, primavera de 1970, pp. 135-150; Design for Policy Sciences, Nueva York, American Elsevier, 1971.

carcter y alcance. Las contribuciones a los cursos de accin poltica pueden y deben ser a menudo de largo alcance e indirectas; por ejemplo: ensanchando las texturas de apreciacin de los formuladores de cursos de accin poltica 92 y sensibilizndolos a las perspectivas de largo alcance. No obstante, la consideracin de los estudios del futuro como contribucin a los cursos de accin poltica tiene consecuencias operativas sobre su contenido y mtodos y sobre su organizacin como mbito de estudio y enseanza y como profesin.

Est bien expuesto el concepto de textura de apreciacin y la necesidad y la posibilidad de mejorar los cursos de accin poltica educando (en el sentido lato del trmino) las texturas de apreciacin de los formuladores de cursos de accin poltica, en Sir Geoffrey Vickers: The Art of judgment, Nueva York, Basic Books, 1965.

92

Este captulo se dedica a examinar algunas consecuencias de la idea politolgica del contenido y mtodos de los estudios del futuro. Indicaremos tambin, pero no elaboraremos en detalle, las consecuencias de la idea politolgica sobre la organizacin de los estudios del futuro como disciplina y como profesin, y sobre los aspectos estructurales del afrontamiento entre los estudios del futuro y el sistema de la formulacin de cursos de accin poltica. Las principales conclusiones a que llegamos en este captulo estn expuestas en forma de instrucciones para los estudios del futuro

orientados a los cursos de accin poltica, que les son aplicables en la agresin, pero no necesariamente a todos y cada uno de ellos. Se aspira a que procuren ms bien ayudas heursticas que reglas detalladas. Pero es de esperar que sirvan para concretar y hacer operativo el concepto de estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica y contribuyan a su progreso.

Temas principales Un supuesto tcito, compartido en general por los estudiosos del futuro, parece ser el que los buenos estudios del futuro es seguro que lleguen a los polticos e influyan en la formulacin de cursos de accin poltica. Este supuesto es la nica explicacin razonable que podemos ofrecer del sorprendente olvido, por la mayora de los estudiosos del futuro, de los temas del enfrontamiento entre los estudios del futuro y los cursos de accin poltica de la vida real. 93 Pero este supuesto tcito es una falacia por la solidez de diversas barreras que obran contra la consideracin de los estudios del futuro en la formulacin de cursos de accin poltica. Algunas de ellas se enfrentan a toda consideracin de las dimensiones del futuro, se presenten en forma de estudios del futuro, de planes de largo alcance o de presiones de los grupos de intereses orientados al futuro. 94 Algunas barreras son ms especficamente
Esta generalizacin no se aplica a los anlisis de los cursos de accin poltica que pasan del inters por los temas polticos al inters por los estudios del futuro. As, en las obras de Herman Kahn hay muchos puentes con la formulacin de cursos de accin poltica. Especialmente importante es la afirmacin de Kahn y Wiener sobre los objetivos de la investigacin de los cursos de accin poltica orientada al futuro: 1. Estimular y extender la imaginacin y mejorar la perspectiva. 2. Aclarar, definir, elegir, exponer y debatir temas importantes. 3. Proyectar y estudiar paquetes y contextos alternativos de los cursos de accin poltica. 4. Crear exposiciones, mtodos, paradigmas y estructuras propeduticos y heursticos. 5. Mejorar la comunicacin y la cooperacin intelectual, particularmente empleando analogas histricas, guiones, metforas, modelos analticos, conceptos precisos y un lenguaje adecuado. 6. Aumentar la capacidad de identificar modelos y crisis nuevos y comprender su carcter e importancia. 7. Suministrar saber especfico y producir y probar conclusiones, recomendaciones y sugerencias. 8. Aclarar las presentes opciones realistas de los cursos de accin poltica subrayando las que mantengan eficacia y flexibilidad sobre una larga serie de contingencias. 9. Mejorar la capacidad administrativa de los que toman decisiones y sus equipos de reaccionar adecuadamente a lo nuevo y desconocido. Herman Kahn y Anthony J. Wiener, The Year 2000: A Framework for Speculation on the Next Thirty Three-Years, Nueva York, Macmillan, 1967, pp. 398-399. Vase una exposicin detallada en las pp. 399-409. 94 La sbita marea de inquietud por la contaminacin ilustra una tendencia relacionada:
93

activas, respecto de los estudios del futuro explcitos. Unidas, las barreras de distintas clases aslan muy efectivamente de los estudios del futuro la formulacin de cursos de accin poltica, asegurando virtualmente el efecto nulo de aqullos, a menos que las barreras se separen o se les abra un camino de rodeo. En un sentido amplio del trmino, pueden identificarse cuatro haces principales de barreras a la consideracin de los estudios del futuro en los cursos de accin poltica: 1) los estudios del futuro no se proyectan a los temas de los cursos de accin poltica; 2) no son crebles; 3) son difciles de utilizar, y 4) son inconvenientes. Expondremos nuestra idea politolgica de los estudios del futuro examinando los temas creados por esas cuatro barreras y el modo de superarlas, al menos en parte.

Proyeccin de los estudios del futuro a los temas de los cursos de accin poltica Los requerimientos de la proyeccin de los estudios del futuro a las cuestiones de los cursos de accin poltica comprenden: a) enlace entre el presente y los futuros alternativos, y b) pertinencia de los estudios del futuro a los principales asuntos presentes, actuales o potenciales de los cursos de accin poltica. Estos requerimientos son cuestin de grado, porque las perspectivas de largo alcance pueden proyectarse a los cursos de accin poltica sensibilizando y educando las texturas de apreciacin de los formuladores de cursos de accin poltica, funcin cuya importancia he mencionado siempre. Pero se requiere algo ms que un insumo, ms concreto y especfico de los estudios del futuro en los cursos de accin poltica. E incluso los amplios estudios del futuro configuradores de textura de apreciaciones han de tener cierto enlace con el presente y cierta pertinencia a los asuntos potenciales de los cursos de accin poltica. La exigencia de enlace implica ciertas relaciones causales explcitas entre las decisiones presentes y los futuros considerados. Si el futuro es independiente de las decisiones presentes, o si su dependencia es demasiado vaga y demasiado dudosa para admitir la identificacin de ciertos enlaces con cierto grado de seguridad, el futuro no se proyecta a los cursos de accin poltica presentes. ste es un requisito especialmente importante a causa de la tendencia, no desusada, de los estudios del futuro (y de gran parte del
cuando las presiones son lo bastante fuertes para atravesar las barreras, puede darse una corriente positiva que derive en exageraciones unilaterales, en vez de la necesaria consideracin sistemtica de diferentes futuros alternativos, en relacin con las opciones complejas de los cursos de accin poltica.

plan de largo alcance) a evadirse al futuro perfilando diversas situaciones que no pueden relacionarse en ninguna manera con sentido. No quiero decir que las utopas o las antiutopas carezcan de importancia: pueden cumplir funciones sociales muy importantes, incluso efectos de largo alcance sobre los cursos de accin poltica, mediante cambios de los valores pblicos y la opinin de las masas. Pero tales funciones de los ensueos del futuro han de mantenerse aparte del papel de los estudios del futuro en los cursos de accin poltica. La inversin de nuevos futuros es un elemento esencial de los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica, como lo son las predicciones ms cientficas. Pero, para los fines de los cursos de accin poltica, es esencial que los diversos futuros normativos, as como los futuros predichos, puedan relacionarse con las decisiones presentes: o como objetivos a los que se debe apuntar, o como situaciones esperadas que hay que tener en cuenta. Las relaciones entre el presente y los futuros alternativos pueden exponerse en diversas formas, como curvas temporales, franjas y curvas envolventes, guiones o descripciones verbales. Habitualmente, la relacin ser ms bien estocstica que determinista, y ms bien conjeturada que segura. Pero son esenciales algunas series temporales de situaciones y evoluciones que muestren posibles relaciones de los futuros alternativos con las acciones presentes, con una excepcin que tratar pronto. sta es la justificacin de la siguiente primera instruccin para los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica: Instruccin nm. l. El estudio de los futuros orientado a los cursos de accin poltica debe relacionar explcitamente los futuros alternativos con las decisiones presentes (salvo la instruccin nm. 4) Que un futuro alternativo tenga cierta dependencia de la accin presente es esencial para la proyeccin de los cursos de accin poltica, pero insuficiente por s mismo. Si los estudios tratan de fenmenos sin inters segn los valores de los sistemas de formulacin de cursos de accin poltica contemporneos o en aparicin, o son triviales segn esos valores, tales estudios tienen poca proyeccin en los cursos de accin poltica. ste es el caso, aun cuando haya claros enlaces entre los futuros alternativos con las decisiones presentes. Por ello, la proyeccin en los cursos de accin poltica requiere que los estudios del futuro sean pertinentes a los asuntos actuales o potenciales de los cursos de accin poltica. Son actuales los asuntos advertidos y reconocidos, tratados de hecho por los cursos de accin poltica, sin importar si ms o menos adecuadamente. Son potenciales los temas pertinentes a los valores

para los cursos de accin poltica y sera cuestin de preocupacin si hubiese ms informacin o si los cursos de accin poltica fuesen de mejor calidad. En ciertos respectos, una contribucin sumamente importante de los estudios del futuro a la mejora de los cursos de accin poltica podra muy bien ser la transformacin de asuntos de los cursos de accin poltica potenciales en actuales mediante lo que se llama la funcin de vigilancia. 95 Esta funcin implica la identificacin de posibles evoluciones futuras que requieran accin presente, para evitar los futuros indeseables y apoyar los deseables. Por tanto:

Instruccin nm. 2. El estudio de los futuros orientado a los cursos de accin poltica debe tratar de materias de inters actual o potencial en los cursos de accin poltica

Instruccin nm. 3. El estudio de los futuros orientado a los cursos de accin poltica debe comprometerse en la vigilancia, esto es, la identificacin de temas importantes de los cursos de accin poltica no reconocidos como tales por la ignorancia de posibles evoluciones futuras Aqu llegamos a una excepcin importante a la instruccin nm. 1, segn la cual los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica deben relacionar explcitamente los futuros alternativos a las decisiones presentes. Cuando queda implicado un asunto muy importante de los cursos de accin poltica, tambin se anula la hiptesis. Es muy provechoso mostrar que los futuros alternativos de la materia de inters son bastante independientes de las decisiones presentes. Lo cual debe llevar a una de tres conclusiones o a una mezcla de ellas: a) Comenzar una intensa busca de nuevas ideas y nuevo saber que puedan proporcionar enlaces entre las decisiones presentes y los futuros alternativos y permitan as esfuerzos por influir en estos ltimos; lo que puede implicar nuevos futuros alternativos, nuevos enlaces entre las decisiones presentes y los futuros alternativos dados o una combinacin de ambos. b) Ampliar el concepto de decisiones presentes, transformando factores considerados, por razones ideolgicas,
95 Vase Robert Jungk: Outline for a European Look Out Institution, proposicin preparada para el Consejo de Europa, junio, 1967.

polticas o tcnicas, fuera de su reforma, 96 en medios polticos objeto de decisiones presentes. c) Reformular nuestros asuntos de los cursos de accin poltica de modo de cesar de momento los esfuerzos por influir las evoluciones futuras implicadas y, en su lugar, adaptarse a las evoluciones libres. stas son conclusiones extremadamente importantes, con muchos efectos sobre la accin, diferentes a la resignacin. Aun la cesin de esfuerzos por influir sobre ciertas evoluciones futuras, porque no vemos la manera de que las acciones presentes puedan influirlas, debiera acompaarse al menos de una comprobacin cuidadosa de las evoluciones actuales, a fin de aumentar la probabilidad de buena adaptacin a lo inevitable y estar dispuestos para la interferencia si se descubren o inventan algunos medios para influir sobre el futuro. Cuanto ms indeseable parezca el futuro inevitable, y ms difcil se espera que sea la adaptacin a l, tanto ms debe apremiarse la busca de posibles enlaces entre la accin presente y ese futuro. En efecto, cuando el futuro inevitable parezca muy malo, quiz estemos dispuestos a reconsiderar las instituciones sociales bsicas, que habitualmente estn fuera del campo del cambio buscado. Incluso los valores bsicos pueden ser considerados de este modo como medios polticos que han de ser cambiados para maniobrar en torno a las peligrosas evoluciones futuras. 97 Por tanto:

Instruccin nm. 4. Los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica deben abordar los futuros alternativos de cuestiones peligrosas, aunque no pueda identificarse ninguna relacin de aqullos con las decisiones presentes. Este es el momento conveniente para introducir el problema relacionado, pero distinto, de los futuros de valor alternativos, como contenido esencial de los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica. Los cursos de accin poltica implican opcin, y toda opcin implica juicio de valor. Este juicio de valor es una funcin de los cursos de accin poltica, y de ah el requisito de probar la sensibilidad que tengan al valor los estudios del futuro (que trataremos despus). Pero aceptar el derecho de quienquiera, aun si consideramos legtimas
Hablo de formar y reformar medios polticos en vez de manipular, que tiene una connotacin negativa. 97 Vase, por ejemplo, Hasan Ozberkhan, Towards a General Theory of Planning. Erich Jantsch (comp.), Perspectives of Planning, Pars, OCDE, 1969, y Erich Jantsch, From Forecasting and Planning to Policy Sciences, Policy Sciences, nm. 1, primavera de 1970, pp. 31-43.
96

las instituciones polticas, a empearse en gobernar el juicio de valor, no significa que este juicio de valor no deba y no pueda ser mejorado. La mejora del juicio de valor es una necesidad urgente, que debe satisfacerse en parte por los estudios del futuro. El examen explcito de los futuros alternativos y sus enlaces con el presente es de buena ayuda, exponiendo las consecuencias futuras de los juicios de valor presentes. Una contribucin adicional, y a menudo ms importante de los estudios del futuro en esta materia, puede ser la exploracin de los futuros alternativos de los valores. Bsicamente, la preferencia por un futuro alternativo sobre otros debe determinarse por valores pertinentes al tiempo de realizacin de esos futuros alternativos. Los valores presentes sirven de criterio para configurar el futuro slo si: a) se espera que los valores del futuro pertinente sean iguales a los presentes, b) si ello se considera un estado de las cosas satisfactorio. Ciertamente, la determinacin de los valores deseables para el futuro es materia de juicio allende el campo de los estudios del futuro. Pero tal juicio a) debe basarse en explicaciones de las repercusiones de los juicios de valor sobre el futuro alternativo, y b) debe considerarse dentro del contexto de los valores futuros en su conjunto. Para ello, es necesario: a) considerar los juicios de valor presentes como variable conformadora del futuro, y b) explorar los futuros de valor alternativos. La primera necesidad debe satisfacerse como parte del examen de la relacin entre las decisiones presentes y los futuros alternativos. La segunda necesidad slo puede satisfacerse dirigiendo los estudios del futuro a explorar los futuros de valor alternativos 98 (que pueden ser influidos por medios polticos que, a su vez, son influidos por opciones de valor). Por tanto:

Instruccin nm. 5. Los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica deben empearse en la exploracin de los futuros de valor alternativos. La exigencia de explorar futuros alternativos comprensivos est relacionada estrechamente con las instrucciones nms. 2, 3, 4 y 5, pero va ms lejos. Para procurar una amplia perspectiva a los cursos de accin poltica y aumentar la probabilidad de que sean satisfechas efectivamente las instrucciones 2, 3, 4 y 5, es necesario ir allende los futuros alternativos de instituciones sociales especficas. 99 As, pues, lo
Vase sobre esta cuestin: Fred C. Ikle, Can Social Predictions be Evaluated?, Daedalus, verano de 1967, pp. 733-758; Kurt Baier y Nicholas Rescher (comps.), Value and the Future, Nueva York, Free Press, 1969; e Irena Tavirs, Futurology and the Problem of Values, International Social Science Journal, XXI, nm. 4, 1969, pp. 574-584. 99 En este captulo empleo el trmino instituciones sociales en su sentido ms lato,
98

que se necesita urgentemente son estudios de futuros alternativos comprensivos que traten, al menos en esbozo, de todas las instituciones sociales, comprendido el futuro de los cursos de accin poltica y de su prctica. Dichos estudios, adems, son esenciales como estructura para el anlisis de efectos cruzados entre los futuros de diferentes instituciones sociales, materia a la que volver despus. Por tanto:

Instruccin nm. 6. Los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica deben intentar y desarrollar la inclusin de todas las instituciones sociales, al menos en esbozo Credibilidad de los estudios del futuro Los estudios del futuro, para servir de insumos tiles a la formulacin de cursos de accin poltica, deben ser de alta calidad. sta es una exigencia demasiado obvia para merecer ms que una observacin pro forma, si no fuese por la exigencia relacionada, pero distinta, de signos claros que permiten discernir entre estudios del futuro de alta y de baja calidad. La rpida proliferacin de estudios futuristas y futurolgicos, y su popularidad rayana en la moda, hacen de lo ms esencial unas seales visibles de reconocimiento de calidad. Al ser bombardeado por cientos de profecas y predicciones, el sistema de formulacin de cursos de accin poltica no puede tomarlas en consideracin seriamente sin cernir los pocos estudios de alta calidad entre las muchas alucinaciones desatinadas. Faltando signos visibles de calidad, los cursos de accin poltica pueden citar estudios del futuro que se ajustan a las conclusiones a que ya se haba llegado o pueden ser influidos por una multitud de estudios del futuro que obran como una variable de presiones, en forma directa o a travs de los medios de comunicacin de masas, independientemente de la calidad de esos estudios. Por la propensin de los medios de difusin a ser influidos por las modas del momento y a dar resonancia a las predicciones ms extremadas, puede haber incluso una correlacin negativa entre la calidad de los estudios del futuro y su efecto sobre los cursos de accin poltica a travs de las presiones y de la formacin de la opinin. Por ello, son de lo ms esencial los signos visibles de calidad. A las dificultades de este problema se une la tendencia de cientficos famosos y sumamente capacitados a hacer declaraciones sobre el futuro, por completo fuera de su competencia. Tales
incluyendo tambin rasgos de la realidad fsica socialmente importantes.

declaraciones atraen mucha atencin, gracias al prestigio de quienes las hacen, con poca oportunidad para examinar la base de sus predicciones y estimar cuidadosamente su fidelidad. A menos que se desarrollen muy pronto unos signos para identificar los estudios del futuro de alta calidad, puede quedar desacreditada rpidamente toda la idea de los estudios del futuro y se habr perdido por muchos aos la probabilidad de utilizarlos para mejorar los cursos de accin poltica. Por tanto:

Instruccin nm. 7. Los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica no slo han de ser de alta calidad, sino que sta debe poder serles reconocida Es cuestin difcil la de cmo pueda cumplirse esta instruccin, que nos conduce al tema de la profesionalizacin e institucionalizacin de los estudios del futuro. Toda profesionalizacin e institucionalizacin encerraran riesgos, como cierto impedimento a las ideas espontneas y cierta prdida de contribuciones por individuos brillantes que no se ajusten a los patrones institucionales y profesionales. No obstante, para los fines del empleo de los estudios del futuro, los beneficios de cierta institucionalizacin y profesionalizacin superan los costos. Deben realizarse esfuerzos para dar campo a las ideas espontneas y a la lucidez no convencional, dentro y fuera de las instituciones y profesiones de los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica. Pero cierta institucionalizacin y profesionalizacin parecen esenciales, de modo que la afiliacin institucional y las aptitudes profesionales puedan servir al menos de cierto indicio de su calidad. Este captulo, como hemos dicho, no entra en los detalles de la institucionalizacin y profesionalizacin de los estudios del futuro. Pero son esenciales para constituir un saber sistemtico, metdico y sustancial en los estudios del futuro y para instruir a universitarios y profesionales de ellos, adems de la necesidad de credibilidad y transformabilidad (que tratamos en el epgrafe siguiente). Por ello, quisiera hacer cuestin importante el indicar ciertas direcciones principales para pensar sobre este tema: creo que, para lograr su potencial, los estudios del futuro necesitan nuevas ordenaciones y planes institucionales y profesionales, diferentes de la tradicional estructura universitaria, por una parte, y de la tradicional estructura gubernamental, por otra. Los progresos paralelos en el anlisis de los cursos de accin poltica y en las ciencias de los cursos de accin poltica en conjunto pueden proporcionar un buen precedente. En muchos respectos, creo que los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica son parte integrante de las ciencias de los

cursos de accin poltica y deben desarrollarse dentro de su contexto, teniendo el debido cuidado de evitar la represin de ciertos elementos ms imaginativos de los estudios del futuro por ciertos elementos ms racionales de otras partes de las ciencias de los cursos de accin poltica (como los enfoques analticos). Este punto de vista tiene consecuencias sobre las formas concretas de institucionalizacin y profesionalizacin de los estudios del futuro, pero los detalles caen fuera del campo de este captulo. 100 La necesidad de institucionalizar y profesionalizar los estudios de los futuros deseables, orientados a los cursos de accin poltica y sus caractersticas, queda ms clara al examinar los problemas de la transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a la formulacin de cursos de accin poltica.

Transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a los cursos de accin poltica Cuando existan estudios del futuro, proyectados a los cursos de accin poltica y crebles, se llegar a la cuestin de la transformabilidad de estos estudios en insumo a los cursos de accin poltica, lo cual implica esbozarlos de modo que se ajusten a las caractersticas de los cursos de accin poltica como proceso y de las unidades de los cursos de accin poltica como estructuras, organizaciones, roles e individuos humanos. Pero no slo est implicado el esbozo de los estudios del futuro. Adoptando un punto de vista realista, la transformacin de los estudios del futuro en insumos para los cursos de accin poltica exige tambin que se replantee el sistema de la formulacin de cursos de accin poltica, a fin de incrementar su capacidad de recibir insumos de los estudios del futuro y absorberlos en el proceso de los cursos de accin poltica. Estructura habitual para considerar la cuestin de la transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a los cursos de accin poltica es el modelo compartimental de la teora de los sistemas generales. 101 En tal modelo compartimental se consideran los estudios del futuro y los cursos de accin poltica como dos sistemas interactuantes que son, ambos, sistemas de la sociedad. El
Vase una analoga sugestiva en Yehezkel Dror, Teaching of Policy Sciences: Desing for a Doctorate University Program, Social Sciences Information, 9, nm. 2, abril de 1970, pp. 101122, noviembre de 1969. 101 Sobre la teora compartimental, vase A. Rescigno, Synthesis for Multicompartment Biological Models, Biochem Biophys. Acta., 37, 1960, pp. 463-468; y A. Rescigno y G. Serge, Drug and TracerKinetics, Waltham, Mass., BlaisdeU, 1966.
100

planteamiento del problema es, pues, cmo perfeccionar (no maximizar, porque demasiada interrelacin es indeseable, por ejemplo, porque socavara la autonoma de los estudios del futuro, esencial para su alta calidad) las interacciones entre los estudios del futuro y los cursos de accin poltica. Tal perfeccionamiento implica cambios en el sistema de los estudios del futuro, en el sistema de los cursos de accin poltica y en los cauces de transporte directos e indirectos entre estos dos sistemas. Disponemos de bastante conocimiento para utilizar semejante modelo compartimental de la teora del sistema general, respecto de otros problemas de los empleos del conocimiento para mejorar los cursos de accin poltica. 102 Pero creo que la experiencia y el conocimiento que tenemos sobre los estudios del futuro y su posible contribucin a los cursos de accin poltica son demasiado pobres para justificar el anlisis segn tal modelo. Adems, ese modelo compartimental de los estudios del futuro y de los cursos de accin poltica requiere un examen detallado de los sistemas de la formulacin de cursos de accin poltica, que est muy lejos del razonable inters de los estudios del futuro por las ciencias de los cursos de accin poltica en su conjunto. 103 Por tanto, me abstengo de emplear tales modelos sistemticos, prefiriendo proceder de modo ms tentativo y limitar mis observaciones y recomendaciones a algunos rasgos de la transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a los cursos de accin poltica. Pero volver a ciertas consecuencias del modelo compartimental de la teora general de sistemas cuando llegue a mi instruccin final nm. 15, que tratar de la necesidad de un amplio estudio del confrontamiento entre los estudios del futuro y cursos de accin poltica. Habiendo intentado dar algn esbozo, al menos, de una idea general de la transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a los cursos de accin poltica, considerar unos cuantos temas concretos que corresponden a esta cuestin, a saber: los que tratan de las caractersticas necesarias de los estudios del futuro. Una exigencia mnima de la transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a los cursos de accin poltica implica la comunicacin y el acceso:
Vase Yehezkel Dror: A General Systems Approach to Uses of Behavioral Sciences for Better Policymaking. Ernest O. Attinger (comp.), Global Systems Dynamics, Nueva York, Karger, 1970 (versin anterior: Rand Paper P-4091, mayo de 1969). 103 Un enfoque sistemtico alternativo es considerar algunos modelos de cursos de accin poltica preferible y examinar, respecto de cada fase, la contribucin potencial de los estudios del futuro y las caractersticas necesarias de stos (mtodos, contenido, medios, estructuras, personal, etc.) para realizar ese potencial. El lector interesado puede ver este enfoque, con mi modelo ptimo de cursos de accin poltica pblicos, en Yehezkel Dror, Public Policymaking Reexamined, San Francisco, Chandler, 1968, pp. 163-196.
102

Instruccin nm. 8. Los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica han de ser fciles de comunicar a los formuladores de cursos de accin poltica y deben satisfacer las necesidades del acceso a los cursos de accin poltica Las condiciones concretas de comunicacin y acceso dependen de las caractersticas de los distintos sistemas de cursos de accin poltica. Por ejemplo: en diversos pases, los formuladores de cursos de accin poltica pueden absorber estudios del futuro de diferente grado de abstraccin y, en diversos pases, cauces como la maquinaria de partido o los medios de difusin pueden cumplir diferentes papeles promoviendo la comunicacin y el acceso de los estudios del futuro a los formuladores de cursos de accin poltica. Las exigencias universales comprenden: reduccin y unificacin de las jergas tcnicas; 104 existencia de cauces estructurados de comunicacin y acceso, junto con la holgura suficiente para evitar la monopolizacin y permitir la comunicacin y el acceso no tradicionales; y los formularios de los estudios del futuro han de ser fciles de utilizar para los cursos de accin poltica. La cuestin de los formularios de los estudios del futuro nos lleva directamente al tema ms difcil y ms importante de su transformabilidad en insumos a los cursos de accin poltica y, en efecto, a todo el abanico de temas implicados en la idea politolgica de los estudios del futuro: son las relaciones entre la metodologa de los estudios del futuro y las necesidades de la formulacin de cursos de accin poltica. Hasta ahora hemos tratado de las consecuencias de una orientacin poltica de los estudios del futuro respecto de las materias de estudio, la calidad, su comunicabilidad y su acceso a los formuladores de cursos de accin poltica. stas son cuestiones importantes que conciernen al carcter externo de los estudios del futuro y a su sentido general. Pero hasta ahora no hemos considerado las consecuencias de la orientacin de los cursos de accin poltica sobre los principales temas metdicos de los estudios del futuro. La cuestin decisiva es: despus de haberse seleccionado una materia conveniente, con buenas disposiciones para la fe de calidad, y dada una relacin satisfactoria con el sistema de los cursos de accin poltica, cules son las exigencias que impone la orientacin de los cursos de accin poltica al mtodo de los estudios del
Francois Hetmn, The Language of Forecasting, Pars, Futuribles, 1969, expone claramente la necesidad de unificar la terminologa de los estudios del futuro. Su libro ilustra tambin las posibilidades de explicar los conceptos de los estudios del futuro de modo comunicativo.
104

futuro (adems de la necesidad, ya tratada, de buscar enlaces entre el presente y los futuros alternativos)? Limitndome a las exigencias ms generales y al papel de los estudios del futuro como actividad profesional (a distincin, por ejemplo, de los papeles de abogaca de los individuos estudiosos del futuro), parece esencial la siguiente instruccin:

Instruccin nm. 9. Los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica deben adaptar sus mtodos a las necesidades de los cursos de accin poltica. Lo cual comprende, en particular: a) el enfoqu de futuros alternativos; b) atencin a los efectos cruzados e interdependencias entre los futuros alternativos de diferentes instituciones sociales; c) hincapi sobre la identificacin de variables conformadoras del futuro; d) examen de las evoluciones futuras influyentes sobre la identidad de variables que puedan servir de medios polticos futuros, y e) estricta explicacin de los supuestos y rigurosa prueba de sensibilidad a los valores Permtaseme examinar estas recomendaciones una por una: a) El enfoque de futuros alternativos. Los cursos de accin poltica implican opcin entre alternativas. Una importante contribucin potencial de los estudios del futuro a una mejora de los cursos de accin poltica es ampliar las perspectivas de opcin mediante la exposicin de futuros alternativos (y, segn la instruccin nm. 1, de los enlaces entre esos futuros alternativos y el presente). La tendencia de los organismos a desconocer la inseguridad y reprimir la ambigedad de lo que trataremos en el epgrafe siguiente refuerza la exigencia de que los estudios del futuro subrayen la multiplicidad de posibilidades del futuro. Por ello, incluso en el caso desusado de que un futuro tenga una probabilidad muy elevada, los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica deben exponer siempre futuros alternativos, incluso algunos de escasa probabilidad y aun antipositivos. Y ello debe hacerse con explcitas estimaciones de la probabilidad de diferentes futuros alternativos, incluso la explcita admisin de ignorancia de las probabilidades, cuando sea indicado. Debe subrayarse que las estimaciones de probabilidad dependen de los supuestos y contingencias explicados. b) Atencin a los efectos cruzados y a las interdependencias. La fragmentada estructura de gran parte de los cursos de accin

poltica y la factibilidad burocrtica y poltica de coordinacin, algo ayor, respecto de los acontecimientos futuros, antes que de las actividades presentes, hacen de lo ms necesario para los estudios del futuro subrayar la intensa interdependencia de los futuros alternativos de las diferentes instituciones sociales. Por ello, deben recalcarse los efectos cruzados en los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica, lo cual tiene una consecuencia que cae fuera de su materia: para procurar una estructura amplia de examen de los efectos cruzados, son necesarios estudios comprensivos de futuros alternativos, como lo indicamos en la instruccin nm. 6. c) Hincapi en la identificacin de variables conformadoras del futuro. Se requiere que el anlisis de efectos cruzados seale posibles consecuencias de primero, segundo y tercer orden. Pero estos mismos efectos cruzados amplan tambin el conjunto de variables conformadoras del futuro, aadiendo variables externas a las endgenas a una institucin social definida. Los cursos de accin poltica se ocupan principalmente en intentar aumentar la probabilidad objetiva de los futuros deseables. Por ello, los cursos de accin poltica dependen de la identificacin de variables conformadoras del futuro. sta es, creo, la contribucin potencial de mayor importancia de los estudios del futuro a la mejora de los cursos de accin poltica: incrementar el conjunto de las variables identificadas, conformadoras del futuro, incluidas, tanto las variables endgenas a instituciones sociales especficas y las variables exgenas a instituciones especficas, pero que las influyen mediante efectos cruzados. Esta instruccin est unida estrechamente a la nm. 1, porque buscamos sobre todo variables conformadoras del futuro que existan en el presente. Pero la orientacin de los cursos de accin poltica se interesa tambin por las variables conformadoras del futuro que existan en el futuro mismo, lo que nos lleva al punto siguiente de la instruccin nm. 9. d) El examen de la evolucin futura influye sobre las variables futuras de los cursos de accin poltica. Estos cursos de accin poltica son un continuo intento de conformar el futuro. Adems de decisiones sobre la accin presente, comprende tanto decisiones presentes sobre la accin en el futuro, especialmente en el modo de plan de los cursos de accin poltica, como decisiones sobre el programa mismo de los cursos de accin poltica, es decir, qu cuestiones diferir para decidirlas en el futuro. Por ello, para lograr buenos cursos de accin poltica, es importante identificar los medios polticos situados en el futuro. Los medios polticos son variables conformadoras del futuro que pueden ser reformadas (por ejemplo: Manipuladas). Identificar el subconjunto de medios

polticos presentes entre el conjunto de variables conformadoras del futuro que existan en el presente est fuera del campo de los estudios del futuro, aunque stos son pertinentes al continuar la busca de variables conformadoras del futuro, hasta que puedan identificarse algunos medios polticos o haya de llegarse a la conclusin de que no puede encontrarse o inventarse ninguno. Pero la identificacin de los medios polticos futuros depende principalmente de los estudios del futuro: lo que se necesita, adems de identificar las variables conformadoras del futuro, que estn situadas ellas mismas en el futuro, son predicciones de los rasgos que permitirn servir de medio poltico a una variable conformadora del futuro. Estos rasgos comprenden la factibilidad y costos de reforma de las variables. Deseo subrayar la multidimensionalidad de factibilidad y costos. Las ms fciles de tratar (aunque no son fciles) son la factibilidad y los costos tcnicos y econmicos. Son, a menudo, ms importantes, y siempre ms difciles de predecir, la factibilidad y los costos organizativos y, especialmente, los polticos. Pero aunque sea difcil, hay que investigar la factibilidad poltica futura de emplear diversas variables conformadoras del futuro como medios polticos, a fin de que los estudios del futuro suministren insumos esenciales de mejora de los cursos de accin poltica. Lo considero tan importante y tan olvidado que justifica darle el hincapi de una instruccin aparte:

Instruccin nm. 10. Los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica deben tratar explcitamente de futuros alternativos de factibilidad poltica No es ste el lugar para entrar en los problemas conceptuales y metodolgicos del estudio de la factibilidad poltica de los futuros 105 Permtanseme slo dos comentarios: 1) el estudio de la factibilidad poltica de los futuros est estrechamente unido al estudio de los futuros alternativos de los cursos de accin poltica interiores, y 2) la factibilidad poltica de los futuros alternativos, como los futuros alternativos de los cursos de accin poltica interiores en su conjunto, constituyen un mbito legtimo, y realmente esencial, para el cambio dirigido. Por tanto, es muy importante, para la mejora a largo plazo de los cursos de accin poltica, identificar variables polticas para influir las futuras, cambiando la factibilidad poltica futura. (Lo mismo puede aplicarse
105 Vase Yehezkel Dror, The Prediction of Political Feasibility, Futures, 1 de junio de 1969, pp. 282-288.

como se reconoce ms en general a la factibilidad tcnica y econmica futura.) e) Explicacin de los supuestos y prueba de la sensibilidad al valor. Este requisito est en un plano algo diferente, secante a los dems. Pero es muy importante para la transformabilidad de los datos de estudios del futuro en los insumos a los cursos de accin poltica. Me inclino a dar un paso ms y considerar este requisito como un imperativo categrico a seguir por los estudios del futuro en su conjunto; ciertamente, es muy estricta para los estudios del futuro, como empresa orientada a los cursos de accin poltica, la necesidad de explicar los supuestos y los valores. Las razones de este requisito son tanto morales como funcionales. Moralmente, los componentes polticos de la sociedad estn titulados para practicar juicios de valor y determinar supuestos extracientficos. As es independientemente del rgimen, en tanto consideremos legtimos a los polticos. Si los consideramos ilegtimos, toda la idea de contribuir a los cursos de accin poltica adquiere otro sesgo y puede ser inadecuada. 106 Pero si estamos trabajando, digamos, por algn grupo en contra de lo establecido, el derecho a juzgar valores y establecer supuestos extracientficos sigue correspondiendo a quienesquiera consideremos los legtimos tomadores de decisiones, sea un dirigente individual o la asamblea general de todos los miembros. Funcionalmente, el no explicar los valores y los supuestos mengua la utilidad de los estudios del futuro, como ayuda para mejorar los cursos de accin poltica, coartando opciones e inhibiendo la consideracin explcita de los valores y supuestos. Adems, el juicio de valor encubierto ser advertido a menudo, o al menos sentido, por los formuladores de cursos de accin poltica, que se encontrarn menos dispuestos a utilizar los estudios del futuro..., en mi opinin, acertadamente. Si no fuese por la extendida tendencia de muchos llamados estudios del futuro a aceptar juicios de valor de modo simplista y, ciegamente, ingenuos supuestos, sera innecesario trabajar lo que es un tema bastante sencillo. Pero una breve consideracin de los estudios del futuro revela los juicios de valor encubiertos y la seleccin de supuestos. Por ejemplo: esta debilidad metodolgica bsica est profundamente arraigada en el plan urbano y sus derivados modernos, muchos de los
Tropezamos aqu con la principal cuestin moral que encara todo saber: cmo estimular la utilizacin del conocimiento para el bien e impedir su empleo para el mal. Al tratar de la profesionalizacin de los estudios del futuro, deben considerarse salvaguardias contra el abuso del conocimiento. Pero creo que la solucin, si es que existe, est solamente en la responsabilidad moral individual del hombre de saber como hombre consciente. Los estudios del futuro comparten tambin este problema con las ciencias de los cursos de accin poltica en su conjunto.
106

cuales adoptan la forma de imgenes del futuro de la ciudad y el futuro del medio. Las consecuencias metodolgicas tratadas en este captulo de la idea politolgica de los estudios del futuro llevan a una variedad de mtodos, tcnicas e instrumentos necesarios para su realizacin. El tratar de estos mtodos, tcnicas e instrumentos cae fuera de los lmites de este captulo. Pero deseo indicar al menos la necesidad de formularlos para los datos de los estudios del futuro, que sirvan para exponerlos en una forma concisa que se ajuste a las necesidades de los cursos de accin poltica. Tales formularios para los datos de los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica sirven tambin para mejorar la comunicacin y el acceso de los estudios del futuro a los cursos de accin poltica. Por tanto:

Instruccin nm. 11. Los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica requieren formularios que admitan la exposicin concisa de los datos para su empleo poltico Estos formularios, a su vez, conforman los mtodos, las tcnicas, los instrumentos e, incluso, la metodologa. 107 Por tanto requieren cuidadosa atencin y revisin constante. 108

Conveniencia de los estudios del futuro para el sistema poltico La posible inconveniencia de los estudios del futuro para diversos componentes del sistema poltico plantea una serie distinta de cuestiones. Las razones principales de tal inconveniencia comprenden el posible desacuerdo entre los componentes del sistema de los cursos de accin poltica, con las consecuencias polticas de los estudios del futuro y la discordancia entre las orientaciones y texturas de apreciacin de los
Es especialmente importante la metodologa que integre los estudios del futuro a los cursos de accin poltica. La PPBS implica alguna de estas intenciones, pero ha de ser complementada con elementos ms consistentes, orientados al futuro. El plan es conceptualmente el proceso mediante el cual ideas de largo alcance del futuro deben encerrarse en las decisiones presentes. Pero la teora contempornea del plan pblico est mal preparada para esta misin. El plan empresarial moderno dirige a veces mejor la integracin de los estudios del futuro a las decisiones presentes, pero sus problemas son ms sencillos que los del plan pblico. Vase, sobre el plan empresarial, la obra comprensiva de Goerge A. Steiner, Top Management Planning, Nueva York, Macmillan, 1969; no hay ningn estudio comparable del plan pblico. 108 Vase, como ejemplo de los intentos de crear metodologas orientadas a los cursos de accin poltica, incluso algunos formularios para exponer los datos de estudios del futuro en forma adecuada para que sirvan de insumo a la poltica, Wayne Wilcox, Forecasting Asian Strategic Environments for National Security Decisionmaking: A Report and a Method, Rand Publication RM-6154-PR, junio de 1970; y fig. 5, en Yehezkel Dror, Alternative Domestic Politics Futures (ADPF): Research Needs and Research Design, Futures, 2, diciembre de 1970.
107

estudios del futuro con las de la habitual conducta organizativa y poltica. Para ser ms especfico, permtaseme mencionar algunos factores que obran para hacer inconvenientes los estudios orientados al futuro para muchos componentes del sistema poltico: 1. La clara formulacin de futuros alternativos y de presentes variables conformadoras del futuro impone opciones, que pueden ser, a menudo, no incremntales y que pueden exigir un juicio explcito entre valores en competencia. Tales opciones pueden poner en peligro coaliciones esenciales, en cuyo caso puede ser preferible, efectivamente, desconocer esos estudios del futuro. Pero, ms a menudo, lo que se pone en peligro no son las necesidades esenciales de la coalicin, sino las ms tradicionales y sostenidas por los hbitos. Queda tambin en peligro la extendida propensin organizativa y poltica a satisfacer y limitar las opciones al cambio incremental. 2. La formulacin clara de futuros alternativos y presentes, y de variables conformadoras del futuro, llama la atencin a temas y problemas futuros y requiere un juicio explcito sobre lo preferible de diferentes situaciones dispersas a lo largo del tiempo. Lo cual contradice la habitual propensin de los cursos de accin poltica y las organizaciones a ocuparse slo del presente o, en el mejor de los casos, de futuros a corto plazo, propensin muy reforzada por la anualidad del presupuesto y la frecuencia de las elecciones. (Estas instituciones pueden justificarse por otras y ms importantes razones, pero debieran reconocerse explcitamente sus efectos negativos sobre la consideracin del futuro, de modo que puedan proyectarse algunas contramedidas.) 3. La formulacin clara de futuros alternativos y presentes, y de variables conformadoras del futuro, supone reconocer inseguridad, ambigedad, relaciones estocsticas e ignorancia. Lo cual contradice la fuerte tendencia poltica y organizativa a desconocer la inseguridad, sofocar la ambigedad, suponer el determinismo y hacer creer que se sabe lo que se hace. 4. La formulacin clara de futuros alternativos y presentes y de variables conformadoras del futuro implica si se la emplea en la poltica la formalizacin de expectativas. Estas expectativas aun si se las formula estocsticamente pueden servir de patrones objetivos para evaluar realizaciones, obstaculizando as la tendencia poltica y organizativa a la reduccin de la disonancia, posterior a la decisin, exponiendo como objetivo cualquier cosa que suceda de hecho. Al mismo tiempo, los buenos estudios del futuro inhiben adems la seleccin de objetivos irrealistas, perjudicando as la

fijacin arbitraria de objetivos como treta para reclutar apoyos. Est ms justificado el rechazo de los buenos estudios del futuro porque pueden inhibir las actividades mesinicas, dirigidas a objetivos muy improbables, pero que pueden lograrse a veces si se cree intensamente en ellos y se les acepta con total compromiso. 5. La aceptacin de los estudios del futuro como insumo importante en los cursos de accin poltica implica cambios en la estructura de poder del sistema de la formulacin de cursos de accin poltica, con transferencia de cierto poder a los estudiosos del futuro. Tales transferencias de poder son rechazadas siempre, tanto ms cuando los recipiendarios son un grupo desconocido y sospechoso compuesto de intelectuales, nuevos tipos de cientficos y nuevos profesionales. Para generalizar, los buenos estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica constituyen una presin por una poltica mejor y, por tanto, son mal recibidos por la mayor parte de la realidad poltica contempornea. La dificultad al respecto es que, cuanto mejores y ms convincentes sean los estudios del futuro, tanto ms pondrn en peligro los patrones polticos establecidos y con tanta mayor frecuencia sern rechazados. El corregir este estado de cosas exige el replanteamiento e incluso el nuevo planteamiento de partes importantes del sistema de los cursos de accin poltica. Esta es materia que corresponde a las ciencias de los cursos de accin poltica en su conjunto, entre las cuales los estudios del futuro desempean un papel pequeo, aunque importante. Lo que pueden hacer los estudios del futuro, en unin con las ciencias de los cursos de accin poltica, es estudiar las condiciones de conveniencia poltica y organizativa de los estudios del futuro para el sistema de los cursos de accin poltica, tema que se funde bien con el estudio de los rasgos polticos necesarios para que los estudios del futuro hallen buena comunicacin y acceso y con el estudio de los rasgos polticos necesarios para sacar buen provecho de los estudios del futuro en cuanto a la mejora de los cursos de accin poltica. Por tanto: Instruccin nm. 12. Los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica deben participar, como parte de las ciencias de los cursos de accin poltica, en el estudio de las caractersticas necesarias y suficientes del sistema de los cursos de accin poltica para hacerlos convenientes y utilizables Instruccin nm. 13. En particular, los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica deben explorar futuros

alternativos del sistema de los cursos de accin poltica e identificar importantes variables conformadoras del futuro

Conclusiones En este captulo he indicado ya varias veces que los buenos estudios del futuro y su utilizacin por el sistema de los cursos de accin poltica pueden no ser siempre una pura bendicin. La ruptura de coaliciones esenciales y el peligro del consenso necesario son un problema, aunque los estudios del futuro estn lejos de ejercer una influencia excesiva. Lo que me preocupa realmente son las profecas que se cumplen por s mismas y el posible desnimo de los esfuerzos humanos por conseguir lo casi imposible. Por ejemplo: el establecimiento del Estado de Israel es una demostracin dramtica de la capacidad del fervor humano de realizar lo que cualquier buen estudio del futuro orientado a la poltica habra considerado imposible hace 60 aos y, quiz, incluso 30. Creo que debemos estar muy conscientes de la significacin humana de tales casos, aunque sean pocos. Por ello, la conciencia de los mismos estudios del futuro, de sus limitaciones y peligros debe ser parte importante de los buenos estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica. Instruccin nm. 14. Los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica deben analizar cuidadosamente las limitaciones y peligros (como los efectos de autorrealizacin) de estudios del futuro, incluso excelentes, explicar estas limitaciones y peligros y buscar medios para reducirlos En un plano ms general, espero al menos que este captulo sirva para poner de relieve algunas complejidades de los problemas de las relaciones entre los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica y la formulacin de cursos de accin poltica. Se concuerde o no se concuerde con mis datos y recomendaciones, creo una conclusin ineludible que los estudios del futuro orientados a los cursos de accin poltica deben ser muy conscientes y prestar mucha atencin a su afrontamiento con los cursos de accin poltica. Ello puede hacerse relacionando estrechamente los estudios del futuro orientados a la poltica con las ciencias de los cursos de accin poltica en su conjunto. Por tanto: Instruccin nm. 15. Los estudios del futuro orientados a los

cursos de accin poltica deben prestar mucha atencin a los problemas de su afrontamiento con la formulacin de cursos de accin poltica, incluidos los rasgos importantes del sistema de los cursos de accin poltica, de los cauces de comunicacin entre el sistema de los cursos de accin poltica y los estudios del futuro, y del contenido, metodologa, organizacin y estructura de los mismos estudios del futuro. Ello debe hacerse en estrecha relacin con las ciencias de los cursos de accin poltica en su conjunto

V. CMO SUPERAR LA OBSOLESCENCIA GUBERNAMENTAL: ALGUNOS COMENTARIOS Y PROPUESTAS SOBRE REFORMAS GUBERNAMENTALES
*

Introduccin

1. STE es un documento preliminar, para discusin, donde se presentan algunas ideas tentativas sobre la obsolescencia gubernamental y las vas para superarla, por medio de reformas gubernamentales. Aqu se tocan algunos temas bsicos en forma concisa y tentativa que sern lo bastante claros para los expertos participantes en el seminario, pero no para otros propsitos. 2.Metodolgicamente, este captulo est basado por igual en experiencias y teoras: experiencias con gobiernos; estudio de la situacin en cierto nmero de pases; y en teora de Ciencia Poltica, Administracin Pblica y Disciplinas de los cursos de accin poltica. Para lograr que este bosquejo sirva para los propsitos anotados, no se incluyen notas a pie de pgina, referencias, ni se alude a pases concretos. 3. La puntualizacin de las conclusiones y recomendaciones que aqu se presentan debern ajustarse a las caractersticas especficas de cada pas o conjunto de pases (ordenados por nivel de desarrollo, tamao, estructura poltica, etc.). Pero la lnea general de pensamiento pretende ser, en lo fundamental, casi de validez universal. El problema 4. Casi todos los gobiernos contemporneos experimentan un decremento en su capacidad de gobernar. O visto desde otra perspectiva, las situaciones contemporneas son cada vez menos gobernables, ya que existe una dificultad creciente para alcanzar niveles satisfactorios de respuesta (resultados y operaciones), y las dificultades funcionales se incrementan. Ciertamente, el nmero
Preparado para el seminario La administracin del cambio en el gobierno, organizado por el Instituto Nacional de Administracin Pblica, en la ciudad de Mxico, del 27 de marzo al 4 de abril, 1978.
*

creciente de reformas gubernamentales que se intentan slo puede ser explicado como el resultado de un desasosiego creciente acerca del desempeo gubernamental. La introduccin de cambios, o por lo menos cuando se escarcea con ellos, ya sean stos el resultado de presiones externas o internas, presiona bsicamente las estructuras organizativas conservadoras. 5. La decreciente capacidad gubernamental puede explicarse por cierto nmero de variables cambiantes e interrelacionadas y en relacin con ellas, las que se consideran a continuacin sin un orden prioritario: Demandas pblicas crecientes exigiendo un mejor desempeo gubernamental. Expectacin pblica por ms y mejores actividades de gobierno, sin predisposicin a incrementar los recursos gubernamentales. La complejidad creciente de algunas actividades gubernamentales, que se ocupan en asuntos difusos, como puede ser la calidad de la vida, o por lo menos asuntos fundamentalmente interdepartamentales, como es el caso de la energa, el ambiente, la ciencia y la tecnologa. Nuevos desarrollos ideolgicos, que imponen a los gobiernos ms restricciones y requerimientos de procedimiento como: el acceso a la informacin; la democracia participativa; recursos ms fuertes a la defensa judicial de los derechos individuales; mayor sujecin a cuestionamiento respecto a las gestiones delegadas; autonoma subestatal. Tendencias hacia la deslegitimacin de los gobiernos, como resultado, por una parte, de la desmitificacin de los gobiernos y, por otra, de los cambios ideolgicos en la sociedad. Cambios en la naturaleza de los problemas atendidos por los gobiernos, as como en los entornos en los que stos operan, caracterizados por creciente incertidumbre, ultracambio y complejidad. 6.En suma, los gobiernos contemporneos experimentan los efectos de una sobrecarga cuantitativa y cualitativa. A la vez que van rezagados respecto al conocimiento disponible para enfrentar tal sobrecarga. Por ejemplo: una gran parte de la prctica planificadora alcanza un alto grado de predictibilidad y estabilidad de objetivos a largo plazo, en lugar de atender las turbulencias por medio de la adopcin de formas y mtodos de planificacin bajo incertidumbre. Algunos gobiernos son ms rpidos que otros para ajustarse a los nuevos problemas y a las nuevas vas para su manejo. Sin embargo, en general, puede creerse

que todos los gobiernos contemporneos sufren en distinto grado de cierta obsolescencia gubernamental. 7. Propongo que el propsito fundamental de los cambios en los gobiernos debe tender hacia la superacin de esta obsolescencia por medio de: a) Actualizar a los gobiernos, con la ayuda de las mejores ideas, experiencias y propuestas existentes. b) Estructurar en el seno de los gobiernos, una capacidad de aprendizaje radicalmente superada, a fin de evitar en el futuro previsto una nueva obsolescencia. c) Acelerar la investigacin, el desarrollo y la ingeniera, para inventar, disear y explorar nuevos conocimientos e ideas acerca de cmo mejorar sobre la marcha los gobiernos, de tal manera que se dote con el conocimiento necesario e insumo de ideas a aquellos gobiernos capaces de aprender. 8. Cada una de estas fases comparte problemas y barreras. Algunas vas para contender con stos se presentan ms adelante en este captulo aunque en un orden distinto. Algunos elementos de la estrategia de reforma 9. Avanzar en las tres fases arriba mencionadas involucra cambios significativos en ciertas instituciones sociales de la maquinaria gubernamental, as como en las universidades, en la cultura del servicio pblico y en los polticos. El punto bsico de la reforma estratgica es, por consiguiente, cmo debe asumirse la administracin del cambio en tales instituciones, que por s mismas constituyen sistemas masivos con mucha inercia, sea sta dinmica o no. La mayora de las tentativas de reforma parecen tener muchos problemas, por lo que la experiencia ser la que indique cules son las dificultades al respecto. 10. Mi impresin es que un buen nmero de reformas se aboca al logro de lo imposible, plantendose el cambio de sistemas masivos de un solo golpe. El dilema de la reforma puede plantearse de la siguiente manera: Si los cambios son solamente incremntales, esto es, son factibles pero asimilables, por lo que no tendrn efecto significativo; si los cambios pretendidos son radicales y sistemticos, no podrn ser aplicados. Por lo tanto, las reformas incremntales o radicales o ambas son imposibles o intiles. 11. Una va para este callejn sin salida es orientar la reforma hacia los componentes crticos del gobierno y cambiarlos radicalmente. En verdad, esto tampoco es fcil, debido a la interaccin entre todos los componentes del gobierno. Pero, como lo ilustra un buen nmero de

experiencias, esta estrategia de radicalismo selectivo parece ser una postura mejor que los planes de reformas comprehensivas que intentan mejoras incrementales e imposibles, ya que slo provocan cambios menores en las caractersticas bsicas del gobierno. 12. Para ser ms exacto, en la estrategia de radicalismo selectivo se plantea el cambio de un nmero limitado de componentes del gobierno, que tienen efectos crticos sobre las funciones globales del mismo. Visto desde una perspectiva de largo plazo, esta estrategia propone el cambio global en la calidad del gobierno en general, de tal suerte que en cada etapa se considere un nmero selecto de componentes. Estos componentes deben seleccionarse con base en tres criterios: a) Su cambio es posible aunque no fcil. b) Son importantes para la calidad del gobierno (ya sea en el largo o corto plazo) segn una mezcla basada en un juicio de preferencias temporales. c) Interactan, de tal manera que su reforzamiento sea mutuo, o por lo menos est asegurada su supervivencia. 13. Los cambios deben ir ms all de la actividad gubernamental, en el sentido estricto del trmino, a fin de incluir elementos fuera del gobierno, que reaccionan crticamente ante los cambios seleccionados por el propio gobierno. Por ejemplo: las universidades deben preparar los profesionales necesarios para integrar y protagonizar nuevas unidades en el gobierno; por consiguiente, lo que se necesita es un plan de reforma elstico, que identifique cierto nmero de elementos crticos dentro y fuera del gobierno, diferenciando entre elementos que deben ser cambiados concomitantemente con aquellos que deben ser cambiados en cierto orden, y aquellos que constituyan objetivos alternativos de cambio dependiendo de la factibilidad de cambio. 14. Las dos formas principales de cambio, dentro del gobierno son: a) El establecimiento de islas de excelencia en ubicaciones crticas respecto a la calidad del gobierno. b) La constitucin de factores de cambio que sirvan como aceleradores para cambiar en el largo plazo la calidad global del gobierno. Las formas principales de cambio fuera del gobierno incluyen la infraestructura, que por s misma es esencial tanto para los cambios en el gobierno como para la operacin exitosa de las nuevas islas de excelencia y los factores de cambio, as como cambios en los vectores que inciden sobre el gobierno, como puede ser la discusin pblica de los aspectos distintivos en las decisiones fundamentales.

15. Estos planteamientos corresponden a ideas semielaboradas, que requieren revisin, elaboracin y ser puestos en operacin. Para aclarar significados y concretar estrategias, a continuacin se presenta una serie de propuestas de reforma, que ilustran la estrategia propuesta.

Algunas propuestas fundamentales 16. Como fue explicado, esta seccin del esquema del documento presenta en breve cierto nmero de propuestas de reforma en la lnea de la estrategia de radicalismo selectivo. Cada propuesta se presentar escuetamente sin incluir elaboracin alguna en torno a la interdependencia de algunas propuestas lo que ser obvio para el lector experimentado. Asimismo, en este bosquejo no se intenta justificar la seleccin de los ejemplos en trminos de un anlisis sistemtico de la estructura, funciones o problemas de los gobiernos (como se hizo inicialmente, por ejemplo, en mi libro Public Policymaking Reexamined). Por el contrario, se escogi una variedad de ejemplos que en parte han sido intentados exitosamente en un cierto nmero de pases. 17. Equipo de anlisis de cursos de accin poltica para un centro de formulacin de cursos de accin poltica. Sorprende observar lo mal que operan los centros formuladores de cursos de accin poltica en los altos niveles de gobierno: gabinetes, primeros ministros y presidentes que por igual estn cautivos entre accidentalismos, presiones inmediatas, intuiciones sin fundamentacin emprica, prejuicios departamentales y sobrecarga de trabajo. (Los diarios de Richard Crossman proveen una referencia documental nica sobre estos hechos de sobra conocidos, pero difciles de probar; pero constituyen una referencia obligada en la lista de lecturas para aquellos interesados en el estudio de los gobiernos y su deterioro.) Una alternativa para intentar y lograr la superacin de los centros rectores de formulacin de cursos de accin poltica es implantarles equipos de anlisis de cursos de accin poltica. Cada uno de estos equipos ha de estar compuesto ms o menos por 15 personas, altamente calificadas y con caractersticas personales similares. Este equipo debe: a) Preparar documentos de ubicacin en torno a una perspectiva gubernamental global en todos aquellos asuntos importantes que incidan en el centro de decisiones. b) Incluir asuntos crticos en la agenda, con buen material de referencia.

c) Sistematizar resmenes de informacin relativa a sucesos y tendencias relevantes. d) Disponer discusiones de fondo (en la forma de retiros de dos o tres das) sobre programas gubernamentales globales, prioridades a largo plazo, problemas sociales fundamentales, etc. El British Central Policy Review Staff ilustra este tipo de experiencias describiendo sus potencialidades y dificultades. 18. Unidades ministeriales de planeacin de cursos de accin poltica y evaluacin. En el nivel de cada ministerio debe operar una unidad de planeacin de cursos de accin poltica y evaluacin, similar al equipo motor de anlisis de cursos de accin poltica, pero con hincapi en la planeacin sistemtica de los programas a largo plazo del ministerio; asimismo, deben evaluarse los resultados para poder institucionalizar el aprendizaje por retroaccin. Esta posibilidad queda ilustrada por las diversas unidades de planeacin y evaluacin con que cuenta el gobierno federal de los Estados Unidos. 19. Tanques pensantes. Considero los tanques pensantes como una de las invenciones sociales ms importantes de este siglo y como un puente novedoso entre poder y conocimiento, esencial para superar la obsolescencia de los gobiernos. Los tanques pensantes sirven tambin para ilustrar: a) La posibilidad de introducir afirmaciones crticas en el gobierno, al margen del orden administrativo regular, para as adoptar una estrategia indirecta de cambio. b) La adopcin de una idea bsica (como puede ser la concentracin de una masa crtica de capacidades multidimensionales y su aplicacin a asuntos fundamentales relativos a los cursos de accin poltica pblicos), llevada a cabo de acuerdo con cierta variedad de formas, ajustndose a condiciones locales. c) Las dificultades que surgen para introducir innovaciones, aun aquellas que se han de implantar obligatoriamente, a causa de las barreras existentes hacia la innovacin en las instituciones, as como debido a la importancia intrnseca de esta idea, y como ilustracin a la estrategia propuesta de islas de excelencia. * 20. Preparacin de los analistas de cursos de accin poltica. Es necesario preparar un nuevo tipo de expertos tanto en cuestiones gubernamentales como en cursos de accin poltica pblicos, a los que se denomina como analistas de cursos de accin poltica, para dotar de
* En este volumen se presenta un breve ensayo sobre la esencia del concepto de tanque pensante y otro sobre algunas de las dificultades significativas para su instauracin.

formas diversas las nuevas unidades de equipos especializados en cursos de accin poltica en el gobierno. Tales profesionales pueden considerarse como educadores de quienes imparten los cursos de accin poltica (como ha sido propuesta por Vickers y Freeman, por ejemplo) o como expertos que contribuyen directamente en los procesos de decisiones concretas o como ambas cosas. El desarrollo de esta nueva generacin de ayudantes profesionales de los ejecutores principales de cursos de accin poltica resulta esencial para superar la obsolescencia gubernamental. Dicho sea con franqueza, se requiere preparar a una lite de profesionales en cursos de accin poltica que ayuden a legitimar juicios voluntarios que maximicen la transparencia de las metas y valores: Las escuelas de cursos de accin poltica pblicos en la Universidad de Harvard, la Universidad de California en Berkeley y en el Instituto de Graduados Rand, sirven para ilustrar este tipo de programas en los Estados Unidos. Se encuentran en curso algunos intentos para establecer este tipo de programas en Inglaterra y en la Repblica Federal de Alemania. 21. Perfeccionando a los polticos. La idea de perfeccionar a los polticos puede sonar importante, pero resulta ser inaplazable. A menos que los polticos sean capaces de entender y manejar asuntos complejos, perdern influencia o sus decisiones se vern deterioradas. Por supuesto que la superacin de los polticos est completamente subordinada a los valores que determinan su seleccin y progreso, tales como las elecciones democrticas. Pero una vez elegidos, no hay razn para abstenerse de proveerles oportunidades de aprendizaje adecuadas. Una propuesta concreta en esta direccin es establecer colegios ** nacionales de cursos de accin poltica donde los polticos elegidos, funcionarios de alto nivel y otros miembros de las agrupaciones de direccin societaria, pasen periodos de cuatro a ochos semanas estudiando aspectos fundamentales de la sociedad, considerando los usos de varios instrumentos auxiliares de decisin y desarrollando nuevas ideas sobre los cursos de accin poltica. Algunos de los resultados posibles pero necesarios de este tipo de colegios nacionales de cursos de accin poltica, para los que se requiere disponer de mtodos adecuados de enseanza activa, son: actualizar la intuicin con falso fundamento emprico, superar las soluciones engaosas de sentido comn; mejorar las capacidades para enfrentarse a la complejidad; permitir la utilizacin de un conocimiento consciente de peligros latentes. Algunas posibilidades que ilustran esta lnea de pensamiento son los colegios donde se forman especialistas en seguridad nacional, programas de adiestramiento en alta gerencia empresarial, y algunas
**

College se ha traducido como colegio, aunque el College es un nivel universitario.

escuelas locales para funcionarios gubernamentales (por ejemplo, en Suecia). 22. Cmo asegurar al gobierno una cuota adecuada de recursos humanos altamente calificados. Los gobiernos no se enmohecern en el futuro prximo, lo que llegue a ocurrir ser quiz lo contrario, ya que las funciones y las responsabilidades gubernamentales estn aumentando, mientras que sus capacidades para manejar los problemas decrecen. En cierto nivel de agregacin, uno de los puntos crticos que se deben tratar consiste en reconocer si es conveniente la tasa de recursos humanos calificados que se desplazan hacia el gobierno. Pudiera resultar que dicha tasa sea excesiva, cosa que sucede en algunas sociedades donde la proporcin de los ms dotados que se van al gobierno es muy alta, en lugar de irse a la industria, ciencia, etc., sectores sobre los que tambin depende el futuro de las sociedades y la humanidad en general. Empero, existe el peligro de que los gobiernos experimenten cierto desgaste futuro debido a un insumo inadecuado de personal altamente calificado. Destaca por tanto la necesidad, a largo plazo, de asegurar un flujo proporcional de los mejor dotados hacia el gobierno, ya sea por medio de un reclutamiento adecuado, de una promocin acelerada de los mejores o de otros medios. En muchas sociedades este problema es an ms agudo para los polticos que para los servidores pblicos; sin embargo, no tengo sugerencia alguna que hacer sobre cmo alentar a los mejores cuadros para participar en poltica. 23. Otras propuestas ilustrativas que pueden agregarse incluyen: Transformar las agencias centrales de personal y gestin en islas de excelencia, por lo menos en lo que corresponde a sus componentes no rutinarios, con objeto de lograr resultados a largo plazo; encomendar la evaluacin sistemtica de los resultados de los programas principales a unidades de investigacin externas con el fin de perfeccionar los procedimientos de aprendizaje; sujetar al control de pequeas y compactas unidades de gran calidad aquellas actividades crticas de desarrollo; mejorar la calidad del debate pblico sobre asuntos fundamentales, por ejemplo: por medio del financiamiento de investigacin independiente de cursos de accin poltica para el pblico, con pleno acceso a bastantes datos oficiales y otras ms. Espero que mi estrategia propuesta de radicalismo selectivo, centrado en el establecimiento de islas de excelencia, as como de institucionalizacin de los factores de cambio, quede aclarada por las ilustraciones anteriores. Con tal enfoque, se puede fincar una mejor oportunidad para producir efectos reales y significativos en la calidad de los gobiernos, en lugar de recurrir a propuestas de reforma global o intentos incrementalistas.

Conclusin 24. Superar la obsolescencia gubernamental es, quiz, el reto ms urgente e importante a que se enfrentan las sociedades organizadas contemporneas. No hacerlo a tiempo incrementar la frecuencia de las crisis con altos y posiblemente catastrficos resultados. De aqu deriva la necesidad de buscar una nueva estrategia que sea factible e implique una expectativa de alto efecto. Si la estrategia propuesta de radicalismo selectivo es ms o menos correcta sobre la base de un estudio intenso de la indisposicin actual de los gobiernos, una conclusin me parece ineludible: es urgente una nueva estrategia, tanto para reformar gobiernos, como para administrar cambios gubernamentales. 25. La identificacin del requerimiento anterior conduce a una recomendacin adicional: basado en una experiencia depurada y una teora cientfica abstracta, debe surgir un nuevo estudio y ciencia del gobierno, que opere como sustituto de los viejos patrones de referencia, que son pesados y poco confiables, en los que se aluda a glosas tales como aprender de la experiencia, salir del paso, sabidura generacional acumulada, etctera. Un nuevo estudio/ciencia del gobierno resulta fundamental para superar la obsolescencia gubernamental y no tiene menos importancia si lo que se busca es perfeccionar la capacidad de la humanidad organizada, para enfrentar e influir en el futuro de acuerdo con las aspiraciones, valores y esperanzas humanos que estn en evolucin constante. Integrar tal estudio/ciencia del gobierno requiere de una estrecha cooperacin entre polticos activos y ejecutivos gubernamentales, as como nuevos tipos de expertos en cursos de accin poltica y cientficos de diversas disciplinas. Para ello, urge discernir nuevas formas institucionales para el estudio y formacin, diferentes de las estructuras de las universidades tradicionales, as como las nuevas formas de gobierno deben diferir de sus expresiones tradicionales.

VI. LOS TANQUES PENSANTES COMO PUENTE ENTRE CONOCIMIENTO Y PODER

Esbozo de tesis fundamentales

1. CUANDO cierto nmero de condiciones, tanto objetivas como subjetivas, se combinan entre s, dan lugar a problemas que hacen del gobierno moderno algo extremadamente difcil. Entre alguno de los factores que producen lo que podemos denominar someramente como la complejidad creciente a que se enfrenta la formulacin de cursos de accin poltica, tenemos: altos niveles de intolerancia en la expectativa pblica respecto a los fracasos en la actividad gubernamental, un aumento en el ejercicio de poder sobre los recursos disponibles o, por lo menos, costosas consecuencias cuando se producen errores en los cursos de accin poltica; prdida de consenso social; cambio rpido y en ocasiones algunos ultracambios (por ejemplo: cambio en las propias pautas de cambio) del entorno poltico y de las variables que definen los problemas, as como interdependencia global creciente entre mltiples y diversos problemas. 2. Una perspectiva adecuada para considerar los problemas de los cursos de accin poltica contemporneos es verlos como apuestas difusas de alto riesgo: se utiliza el concepto Apuestas debido a la naturaleza probabilstica de los resultados esperados; alto riesgo: porque frecuentemente aun para la mejor opcin disponible pueden existir posibilidades desagradables que la obstruyan y difusas, porque tanto las reglas de apuesta como la naturaleza de las utilidades consecuentes cambian y carecen de claridad durante el proceso de apuesta. 3. Dado que se dispone de algn tipo de cultura cvica que cuenta con algunos elementos de racionalidad y cierta consideracin a la ciencia, es de esperar que los gobiernos tomen en cuenta y se atengan a diversos tipos de conocimiento relevante (o considerado relevante), como un instrumento auxiliar en el manejo de la complejidad creciente y el perfeccionamiento de las apuestas en los cursos de accin poltica. La mayora de los gobiernos democrticos occidentales muestra desasosiego respecto a sus capacidades en la formulacin de los cursos de accin poltica, reforzado a su vez por la presin pblica ante los cambios en los condicionamientos valorativos. Es el caso de mayor transparencia y participacin pblica en la formulacin de cursos de
*

Presentado al simposio Intelectuales en Poltica, 29 y 30 de junio, 1977.

accin poltica. Esto explica por qu, en pas tras pas, se estn haciendo diversas reformas en la maquinaria de formulacin de cursos de accin poltica. 4. Si se dejan de lado los problemas fundamentales concernientes a los lmites y potencial tanto del conocimiento cientfico como del conocimiento de otro tipo, que sirve de auxilio para la formulacin de cursos de accin poltica, para los propsitos de esta presentacin, se puede aceptar la tesis que siempre y cuando el conocimiento se use y desarrolle cuidadosa y adecuadamente, ser de utilidad para la formulacin de cursos de accin poltica (vanse, inter alia, mis libros Public Policymaking Reexamined y Design for Policy Sciences). Por consiguiente, la construccin de puentes entre poder y conocimiento constituye una va para mejorar la formulacin de cursos de accin poltica. No hay nada nuevo respecto a esta necesidad fundamental, ya completamente reconocida por pensadores como Platn y Bacon. La novedad en este caso la constituyen los mltiples intentos actuales, que se orientan hacia la construccin de puentes entre poder y conocimiento, que caracterizan en diferentes grados a buen nmero de gobiernos modernos. 5. Entre los distintos puentes posibles entre poder y conocimiento, intentados en cierto grado por los gobiernos modernos, aunque frecuentemente en forma inadecuada, se pueden mencionar los siguientes: Flujo entre los dos bajo la forma de cientficos y acadmicos que se desplazan hacia el gobierno por cierto nmero de aos. Los servidores pblicos que al capacitarse ms pueden constituir por s mismos un puente ligero entre poder y conocimiento. La subcontratacin hacia instituciones cientficas de estudios completos o parciales sobre problemas de cursos de accin poltica. La investigacin relevante sobre cursos de accin poltica en instituciones cientficas, promovidas por estas mismas o por fundaciones pblicas. La reduccin de la distancia sociocultural entre los cientficos y los formuladores de cursos de accin poltica, por ejemplo, en clubes o grupos de trabajo compartido. Los comits ad hoc y comisiones colegiadas, formados en parte por cientficos, encargados de enfrentarse con problemas definidos sobre cursos de accin poltica. El nombramiento de varios tipos de asesores en el gobierno, hasta llegar a la institucionalizacin integral de equipos asesores de cientficos.

La seleccin de formuladores de cursos de accin poltica, que por su experiencia y veterana constituyan por s mismos un puente entre poder y conocimiento (o, por lo menos, que estn ms dotados para desplazarse sobre este tipo de puente), ya sea en la forma de polticos bien preparados, ya sea mediante la provisin de una preparacin adecuada en el proceso de adscripcin que se emplea al reclutar expertos para la formulacin de cursos de accin poltica. La formacin de nuevos profesionales que se especialicen en la aplicacin de principios cientficos o en resolver problemas complejos de cursos de accin poltica, tales como los analistas de cursos de accin poltica en los Estados Unidos. El establecimiento de unidades en el gobierno que, integradas por personal que se especialice en desarrollar contactos con el conocimiento cientfico, articulen su acopio y aplicacin a problemas relativos a los cursos de accin poltica. 6. En este captulo se exploran algunos de los problemas relativos a un puente adicional que resulte fundamental en la relacin entre poder y conocimiento, y al que se puede denominar organizaciones de investigacin sobre cursos de accin poltica, conocidos como tanques pensantes. Este trmino cubre toda una serie de organizaciones, tan diversas como la Institucin Brookings y la Corporacin Rand en los Estados Unidos de Amrica, el Scientific Council for Government Policy en Holanda, el Instituto de Investigacin Nomura en Japn, el Center for Studies in Social Policy en la Gran Bretaa y muchos ms (especialmente en los Estados Unidos), pero tambin en otros pases, como el International Institute for Applied Systems Analysis (Austria). No se dispone de alguna especificacin que se ajuste a una descripcin homognea de todos los tanques pensantes; sin embargo,

en tanto que un estudio detallado est ms all del objetivo de esta presentacin, se puede dar una lista de las caractersticas principales, que bastar para destacar el bouquet especial de este tipo de organizaciones. 7. Creo que las principales caractersticas de los tanques pensantes tentativamente se pueden resumir de la siguiente manera: a) Una masa crtica de por lo menos 15 o 20, aunque preferiblemente 50 profesionales o ms. b) Personal altamente calificado con los ms elevados niveles cientficos. c) Multidisciplinarios, e idealmente con experiencia vivencial mltiple. d) Orientados hacia los cursos de accin poltica en todos los estudios, subrayando su diferencia respecto a productos de conocimiento puro. e) Sustentados por mtodo y orientacin cientfica, a fin de alcanzar una penetracin interdisciplinaria en problemas complejos de cursos de accin poltica. f) Acumulacin de conocimientos y experiencia logrados a lo largo de los aos. g) Ligados a la ejecucin de cursos de accin poltica vigentes, a cargo del acopio de la informacin necesaria, de la produccin de recursos humanos, conocimiento, anlisis directo y relevante para los cursos de accin poltica, por un lado, y recomendaciones, por el otro. 8. En los tanques pensantes activos, todas estas caractersticas varan. Pero como grupo organizado, estos atributos bastan para dar cuenta de su esencia. En pocas palabras, los tanques pensantes pueden considerarse como islas de excelencia cientfica y profesional abocadas a auxiliar la formulacin de cursos de accin poltica. Por eso constituyen un puente fundamental entre poder y conocimiento. Estos equipos son frecuentemente uno de los puentes ms importantes, ya que como tanques pensantes pueden proveer una masa crtica de esfuerzos interdisciplinarios sin los cuales las polticas de investigacin y desarrollo tendran pocas oportunidades. Adems, su relacin con el gobierno y otras clientelas conformadoras de los cursos de accin poltica tiene mejor oportunidad para lograr efectos a largo plazo que la que tienen los puentes temporales. Aun en el caso de que los resultados sean decepcionantes, a primera vista parecen ser una inversin muy atractiva porque sus costos son mnimos comparados con los de las malas polticas.

9. De lo anterior llego a una reflexin central: los tanques pensantes son fascinantes y constituyen, en mi opinin, una de las invenciones sociales ms importantes de los ltimos 30 aos. Sin embargo, son relativamente escasos, operan con dificultad y con frecuencia son vistos con mucho escepticismo si no es que con hostilidad; por ello, y no obstante su valor y atractivo, debe plantearse la pregunta: por qu los tanques pensantes son todava de uso y xito muy limitado? La respuesta requiere gran reflexin y significancia, pero

puede arrojar luz sobre algunos problemas fundamentales en la relacin entre ciencia y poder. 10. Con base en el estudio comparativo, enlazado con observacin participante y consulta (esencial para el acceso a informacin difusa y sensitiva), conviene presentar algunas causas fundamentales que afectan a los tanques pensantes y que en algunos pases y casos impiden su establecimiento y en casi todas las instancias reducen sus contribuciones. Sin ponderar su importancia, se puede distinguir de modo general entre: las barreras congnitas en el sistema, las del entorno y aquellas generadas por la prudencia en el uso de los recursos. 11. Las barreras del entorno para el establecimiento de tanques pensantes y su utilizacin incluyen, entre otras, las siguientes caractersticas: a) Cultura no-cvica, con modos de ejecucin de cursos de accin poltica dominados por dogmas, Fhrers individuales, guerras revolucionarias y otros procesos extrarracionales e irracionales. b) Prdida de consenso ideolgico intenso que reduce la legitimacin de apoyos cientficos objetivos para la ejecucin de cursos de accin poltica. La imagen radical que se tiene de algunos tanques pensantes, por ejemplo en Inglaterra, y los ataques a los tanques pensantes en los Estados Unidos como agentes al servicio del establishment, ilustran estas dificultades de importancia creciente en cierto nmero de pases donde se est realizando una reideologizacin de la poltica. c) Las estructuras acadmicas conservadoras que deslegitiman el trabajo orientado a los cursos de accin poltica, e inhiben los intentos interdisciplinarios, son hostiles a los tanques pensantes como competidores, y por lo tanto les niegan el apoyo esencial que requieren. d) El intenso pragmatismo en el propio sistema de formulacin de cursos de accin poltica. 12. El constreimiento en la prudencia con que se dispone de los recursos para los tanques pensantes incluye: a) Presupuestos restringidos que inhiben inversiones en este tipo de experiencias. b) Ausencia de recursos pblicos independientes, del tipo proveniente de las fundaciones estadounidenses, que pueden proveer apoyo para los tanques pensantes y prevenir su dependencia total de los gobiernos.

c) Escasez de investigadores con habilidades y motivaciones esenciales para la investigacin en opciones de accin poltica. 13. Ms interesantes y universales son los que denomino problemas o defectos congnitos; esto es, barreras inherentes a la misma naturaleza y funciones de los tanques pensantes. stas incluyen: a) La contradiccin entre el trabajo cientfico slido, orientado a microproblemas de poca significacin y el trabajo metodolgicamente difcil y con frecuencia de dudosa solvencia respecto a problemas de opciones de accin poltica. Esta contradiccin da lugar a fuertes tensiones entre los investigadores, quienes a menudo tienden a circunscribirse al sostenimiento de la responsabilidad de sus disciplinas, lo que reduce la relevancia que han de tener las opciones de poltica. b) Dilemas morales de los investigadores en los tanques pensantes, que van desde el rechazo a algunas polticas gubernamentales importantes (por ejemplo: Vietnam) hasta sentimientos de frustracin, si no es que de nusea, derivada de la observacin de las operaciones actuales de la mayora de las instituciones formuladoras de cursos de accin poltica. c) Y la ms importante de todas: la contradiccin intensa entre la dependencia de la mayora de los tanques pensantes, en informacin, pago y acceso provisto por los gobiernos y su necesidad inherente de libertad de investigacin y trazo de conclusiones, incluido el derecho de presentar los resultados a los formuladores de cursos de accin poltica de alto nivel jerrquico. 14. Permtaseme reformular esta ltima, y quiz la ms importante de las barreras congnitas: si los tanques pensantes no producen cierto nmero de ideas nuevas y tiles, se les considera como un desperdicio de tiempo y dinero. Sin embargo, si producen ideas nuevas e innovadoras el resultado es peor; dicho sea bien claro, tales contribuciones hacen peligrar a las instituciones formuladoras de cursos de accin poltica, cuando menos por su criticismo implcito y frecuentemente porque socavan el prestigio de polticas y doctrinas bien establecidas. 15. Dejando los estudios de caso detallados para otra oportunidad (por ejemplo: el Instituto Rand de Nueva York), mi conclusin general es que los tanques pensantes son simultneamente un puente preferible entre poder y conocimiento y otro antinatural para los sistemas de formulacin de cursos de accin poltica. Por consiguiente, lo que requiere explicacin no es la escasez de tanques pensantes con todas sus dificultades, sino el hecho de que algunos que ya se han establecido hayan resultado de alguna manera exitosos.

Entre algunos de los factores por los que en ocasiones resulta antinatural el establecimiento y xito de algunos tanques pensantes, tenemos: Caractersticas especficas de la poltica y cultura poltica estadounidenses; el efecto impresionante que implican los nuevos problemas; las amenazas de catstrofe; las posibilidades para cubrir las operaciones de los tanques pensantes con un velo de secreto; la innovacin que puedan inducir los individuos poseedores de poder y los fundadores de instituciones intelectuales, as como las imitaciones de movimientos contraculturales. 16. Una investigacin ms detallada sobre este tema podr, venturosamente, guiar a la identificacin de mayor nmero de barreras ms extensas que se anteponen a los puentes entre poder y conocimiento; de ella podrn resultar hallazgos generales sobre la obsolescencia de los sistemas de formulacin de cursos de accin poltica contemporneos y su incapacidad estructural para manipular con xito la complejidad y la apariencia de las apuestas difusas de alto riesgo. En todos los estudios de este tipo y con base en la prescripcin de resultantes, se requiere mantener un estado de alerta intenso, en el que destaquen la historia, experiencias y conceptos de las islas de excelencia del tipo de los tanques pensantes como puente fundamental entre poder y conocimiento, as como la dimensin crtica para el perfeccionamiento de la formulacin de cursos de accin poltica.

VII. AVANCES REQUERIDOS EN LOS TANQUES PENSANTES

Los tanques pensantes fueron inventados hace ms de 35 aos. Sin embargo, su rendimiento real ha resultado un tanto decepcionante: la mayora de los pases no los tienen, y las unidades existentes no aportan los insumos esenciales para los cursos de accin poltica pblicos. Una comparacin de las necesidades de la poltica con las contribuciones reales de los tanques pensantes pone de relieve muchos dficit, causados por variables exgenas y endgenas. La adversidad a la que se enfrentan los cursos de accin poltica pblicos hace tanto ms necesaria la contribucin de los tanques pensantes, pues no existen otras instituciones capaces de sustituir as fuera su bajo rendimiento. Por tanto, se necesitan avances para aumentar las contribuciones de los tanques pensantes a la formulacin de cursos de accin poltica.

Alcance, mtodo y enfoque En este captulo planteamos cierto nmero de prescripciones para mejorar los tanques pensantes en el sentido de enclaves de excelencia, donde grupos de estudiosos y de profesionales de muchas disciplinas trabajan tiempo completo, dedicados principalmente a los problemas principales de los cursos de accin poltica. El anlisis de los predicamentos de los cursos de accin poltica conduce a una especificacin de las nuevas contribuciones que son esenciales para la formulacin de cursos de accin poltica; y el examen de los potenciales de los tanques pensantes los convierte en principales candidatos para aportar a la formulacin de los cursos de accin poltica algunos de estos insumos esenciales. Sin embargo, mi extendido estudio de campo muestra muchas inadecuaciones en el verdadero desempeo de los tanques pensantes. Los principales temas que trataremos aqu son un diagnstico y una explicacin de las verdaderas flaquezas de los tanques pensantes y prescripciones para mejorar su rendimiento. A lo largo de este captulo se emplea el concepto de tanque pensante para referirse a la investigacin de cursos de accin poltica,
Think Tanks: A New Invention in Government, en Making Bureaucracy Work, de Carl H. Weiss y Allen H. Barton (comps.), Beverly Hills, Cal., Sage Publications, 1980. Fue publicado como Required Breakthroughs in Think Tanks, en Policy Sciences, nni. 16, 1984.
*

las organizaciones de diseo y anlisis, con sus cualidades y diferenciaciones, explicados cuando esto se considere pertinente. En este sentido, los tanques pensantes son distintos de las unidades de anlisis de cursos de accin poltica que se dedican a mejorar las decisiones y la administracin dentro de los gobiernos, por una parte, y de los institutos de estudios avanzados, dedicados principalmente a la produccin de conocimiento puro, por la otra (para una terminologa diferente, vase Polsby, 1983). Adems, en este captulo el trmino tanque pensante se reserva a la investigacin de los cursos de accin poltica, y a las organizaciones de diseo y anlisis que satisfagan otras dos condiciones, a saber: a) tener una masa crtica mnima de cerca de 25 profesionales de tiempo completo, y b) no estar afiliada a un partido poltico. De este modo, el Center for National Policy queda excluido, ya que trabaja para el Partido Demcrata de los Estados Unidos; el Roosevelt Center for American Policy Studies, en Washington, D.C., y el Institute for East-West Security Studies, de Nueva York, quedan excluidos por ser demasiado pequeos; y la Outer Circle Policy Unit, de Londres, queda excluida por ser demasiado pequea y, a la vez, anexa al Partido Liberal. Para muchas organizaciones que son tanques pensantes intermedios, tal como estn conceptualizados en este captulo y otras formas de unidades de estudio orientadas hacia los cursos de accin poltica 109, los descubrimientos y recomendaciones de este captulo se les aplican prorrata. El anlisis en general se basa en un estudio del autor, que incluye estos componentes principales: * Un trabajo de dos aos en un importante tanque pensante, con visitas posteriores. * Un estudio intensivo de evaluacin, de tres meses, de otro tanque pensante. * Una participacin de un ao en el establecimiento de un tanque pensante y su desarrollo inicial. * Visitas, con entrevistas intensivas, a cerca de 50 institutos de investigacin y unidades relacionadas, en Estados Unidos, Europa, Japn
Por ejemplo: la Heritage Foundation, en Washington, D. C, est relacionada intelectualmente con sectores del Partido Republicano; The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, D. C, es un instituto para el estudio avanzado comprometido con favorecer el conocimiento pertinente de los cursos de accin poltica; el personal del National Security Council, en algunos periodos de su muy activa historia, oper en parte como un tanque pensante, aunque en principio es una unidad dedicada al anlisis de los cursos de accin poltica y a la administracin de decisiones; el Central Policy Review Staff, en el Reino Unido, aunque a menudo llamado tanque pensante, fue una unidad de anlisis de cursos de accin poltica. Muy sui generis es la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). En muchos aspectos, opera como un buen tanque pensante al hacer recomendaciones en cursos de accin poltica en materia de economa, ciencia, organizacin gubernamental y otras cosas. Pero los rasgos intergubernamentales de la OCDE introducen caractersticas especiales que requieren un tratamiento por separado.
109

y en algunos pases del Tercer Mundo. (Vase el Apndice, para una lista parcial.) * Entrevistas efectuadas en 35 oficinas de jefes de gobierno, en la mayor parte de los pases de la OCDE, y en cierto nmero de pases del Tercer Mundo, concernientes a las contribuciones potenciales y reales de los tanques pensantes, a la formulacin de opciones de decisin gubernamental de alto nivel. * Una reunin internacional, cerrada, de los jefes de los principales tanques pensantes, en que se analizaron extensamente sus problemas y sus contribuciones a la formulacin de cursos de accin poltica. 110 * Una discusin intensiva de las contribuciones reales y potenciales de los tanques pensantes a la formulacin de cursos de accin poltica con un gran nmero de formuladores de cursos de accin poltica y otras personas pertinentes, como polticos, servidores civiles de alto nivel, acadmicos y varios profesionales de los cursos de accin poltica: inter alia, en cerca de 25 talleres intensivos de planeacin de cursos de accin poltica y anlisis de cursos de accin poltica de una a dos semanas de duracin cada uno, en toda una variedad de pases. Tal observacin de actor y estudios de campo, complementados por investigacin de la bibliografa disponible y una muestra de las publicaciones de los tanques pensantes sirven como base para los descubrimientos y recomendaciones reunidos en este captulo. Combinando la evaluacin de la realidad con la planeacin de propuestas de mejoramiento, este captulo pertenece claramente a las ciencias de los cursos de accin poltica. Ocupndose de una metaformulacin de cursos de accin poltica dentro de un enfoque basado en estudios empricos y orientado hacia las prescripciones, este captulo forma parte de unos esfuerzos ms amplios del autor para remodelar la gobernabilidad y mejorar la formulacin de cursos de accin poltica en condiciones de adversidad (Dror, 1983d; Dror, 1984a).

Las contribuciones necesarias del tanque pensante La evaluacin del desempeo de los tanques pensantes y la identificacin de las mejoras necesarias que requieren, dependen de la evaluacin de sus contribuciones reales a la formulacin de cursos de
Las ltimas tres actividades de estudio se hicieron, principalmente, dentro de un proyecto de la OCDE para ayudar en la formulacin de cursos de accin poltica, bajo los auspicios del Technical Cooperation Service. En algunos pases del Tercer Mundo se llevan a cabo actividades de estudio dentro de proyecto de las Naciones Unidas.
110

accin poltica, en comparacin con los insumos deseados para la formulacin de cursos de accin poltica, que cambian de acuerdo con los predicamentos de los cursos de accin poltica. De este modo, cuando los problemas de los cursos de accin poltica cambian lentamente y los resultados de los cursos de accin poltica existentes son aceptados en lo bsico, como satisfactorios, entonces todo lo que se necesita son unas mejoras incrementales en tales cursos de accin; pero cuando los predicamentos en los cursos de accin poltica mutan radicalmente y cuando los niveles de aspiracin en los cursos de accin poltica saltan hacia adelante, entonces se vuelve esencial la reconsideracin del paradigma de los cursos de accin poltica y amplias innovaciones en los cursos de accin poltica globales. Las contribuciones preferibles para los tanques pensantes difieren en consecuencia. El procesar un tratamiento extensivo de los predicamentos de los cursos de accin poltica contemporneos y predecibles (Dror, 1984a) ofrece algunas especificaciones importantes para las contribuciones necesarias de los tanques pensantes, como se detalla en el cuadro VII.1 Estas especificaciones permiten evaluar el desempeo de los tanques pensantes en trminos de normas explicadas (Dror, 1983 segunda parte) y ofrecen objetivos para mejorar sus contribuciones a la formulacin de los cursos de accin poltica.

Evaluacin del desempeo del tanque pensante La evaluacin del desempeo del tanque pensante presenta graves dificultades a causa de: la diversidad existente entre tanques pensantes; la escasez de estudios detallados de la operacin de los

tanques pensantes y de sus productos (que sigue siendo exclusiva de B.L.R. Smith, 1966); los cambios en sus productos, con el paso del tiempo; la falta de estudios de autoevaluacin por los propios tanques pensantes; dudas inherentes acerca de conjeturar-calcular los efectos multidimensionales y a largo plazo sobre la formulacin de cursos de accin poltica, especialmente cuando unos efectos educativos difusos tambin deben tomarse en cuenta; y la clasificacin de seguridad de las obras importantes de los tanques pensantes. Sin embargo, casi todos

comparten algunos rasgos del desempeo de los tanques pensantes, que son completamente visibles, en comparacin con las contribuciones necesarias, reunidas en el cuadro VII.1.

La escasez relativa de tanques pensantes o sus equivalentes El descubrimiento ms notable de todos es la relativa escasez de tanques pensantes en escala global. Los Estados Unidos constituyen una excepcin, con toda una proliferacin de stos en formatos diversos. En un nmero pequeo de pases europeos y muy pocos pases del Tercer Mundo, y tal vez en la Unin Sovitica111, hay un solo tanque pensante, o unos cuantos: por lo general pequeos, que trabajan dentro de un limitado dominio poltico y que son sumamente estrechos en la composicin disciplinaria de personal de tiempo completo. Existen unos cuantos tanques pensantes multidimensionales, como el International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA), el United Nations Institute for Training and Research (UNITAR), el International Institute for Strategic Studies, y el recin establecido European Centre for Policy Studies. Pero la gran mayora de los pases no cuentan con ninguno; la mayor parte de los tanques pensantes existentes, aparte de los Estados Unidos, tienen una muy limitada gama de actividades, y los intentos por establecer ms tanques pensantes o mejorar la operacin de los que ya existen son habitualmente inexistentes o estn declinando, como lo veremos ms adelante. Para completar este cuadro generalizado, hay que aadir cierto nmero de puntos: * La historia de los tanques pensantes se remonta a unos 30 o 40 aos atrs, con la Brookings Institution y la Rand Corporation en los Estados Unidos abriendo va a este nuevo invento en la formulacin de cursos de accin poltica. Aunque inadecuadamente analizada y a menudo mal comprendida, la idea sin embargo ha gozado de amplia difusin y, en principio, es bien conocida. Por consiguiente, la ignorancia acerca de los tanques pensantes en general no puede ser considerada

La bibliografa disponible sobre la Unin Sovitica y otros pases comunistas no permite sacar conclusiones confiables sobre el papel de los tanques pensantes o sus equivalentes. S existen tanques pensantes, como lo ilustra el Instituto de los Estados Unidos y Canad en la Unin Sovitica. Asimismo, muchos de los institutos de investigacin probablemente desempeen algunas funciones de tanques pensantes. Tales fragmentos de informacin no permiten hacer conjeturas razonables sobre la situacin con respecto a los tanques pensantes en general. Para algunos libros pertinentes, que no conducen a conclusiones claras sobre la situacin de los tanques pensantes en la URSS, vase Afanasyev, 1971; Dill y Popov, 1979; Eran, 1979; Lwenhardt, 1981, y G. B. Smith, 1980.

111

como el factor importante para explicar su escasez en casi lodos los pases.112 * El descubrimiento de la escasez de tanques pensantes excluye los institutos de investigacin poltica en el dominio de la poltica econmica, gran nmero de los cuales existe en muchos pases, y tambin unos cuantos que tratan del orden econmico internacional y de problemas multinacionales, como cursos de accin poltica de desarrollo econmico. * En cierto nmero de pases, unidades especiales de planificacin del cuartel general de la defensa o del ministerio de la defensa, o cerca de ellos, sirven parcialmente como cuasi-tanques pensantes en los dominios de los cursos de accin poltica de seguridad nacional, a veces en alguna combinacin con la investigacin y el desarrollo de la defensa. Una buena ilustracin constituye el Instituto Nacional de Investigacin de la Defensa, de Suecia (FOA). * En un gran nmero de pases del Tercer Mundo y en algunos pases de Europa, como en Francia, unidades especiales de planificacin o ministerios de planificacin, se les d este nombre o no, actan en parte como tanques pensantes con respecto a los cursos de accin poltica de desarrollo econmico y nacional. De este modo, la Comisin Francesa de Planificacin y el Ministerio Japons de Comercio e Industria Internacionales cumplen con algunas funciones de los tanques pensantes en dominios limitados (Estrin y Holmes, 1983: Johnson, 1982). Pero en general, las unidades de planificacin pasan rpidamente de una consideracin de las principales cuestiones de los cursos de accin poltica a la preparacin de programas o previsiones detallados. * Unidades de estudios futuros existen en algunos pases (por ejemplo: Suecia y Nueva Zelanda), desempeando a veces funciones de tanques pensantes. Remontndose a una idea de Bertrand de Jouvenel (Jouvenel, 1967), se supone que unos foros de presentacin desarrollarn otros futuros posibles (futuribles, en la terminologa de Jouvenel) para permitir que la sociedad haga una eleccin. Algunas opciones innovadoras han sido desarrolladas por unidades de estudios del futuro; pero en estructura, mtodo y envergadura, estas unidades estn muy lejos de los tanques pensantes como se analizan en este captulo. Algo ms importante: tales unidades a menudo son
La temprana historia de la Rand Corporation y de la Brookings Institution se analizan, respectivamente, en B.L.R. Smith (1966) y en Saunders (1966). Otra institucin pionera fue la Political and Economic Planning (PEP) en el Reino Unido, que no oper como tanque pensante en toda forma, pero que comenz una investigacin temprana de los cursos de accin poltica, el diseo y el anlisis con profesionales y equipos ad hoc (Pinder, 1981). Libros y artculos que presentan bien la idea de los tanques pensantes incluyen Dickson, 1971; Enke, 1967, y Levien, 1969; una confusin de la idea de los tanques pensantes queda ilustrada por P. J. S. Smith, 1971; un conjunto importante de artculos pertinentes aparece en Baehr y Wittrock, 1981.
112

clausuradas, o se vuelven intiles tras algunos aos de operacin, cuando el otro pensamiento o un contenido debatible resultan difciles de mantener bajo auspicios gubernamentales. Esto queda ilustrado por la clausura de la Comisin para el Futuro, de Nueva Zelanda, y la prdida de categora del Secretario de Suecia para estudios del futuro.

CUADRO VII.1. Algunas contribuciones necesarias de los tanques pensantes a la formulacin de cursos de accin poltica en condiciones de adversidad Requisitos para la formulacin de cursos de accin poltica Reconsideracin de paradigmas de los cursos de accin poltica, Rechazo de la ortodoxia en los cursos de accin poltica, Heterodoxia e iconoclasia Diagnsticos de problemas fundamentales y sus causas Contribucin necesaria de los tanques pensantes Explicacin de las suposiciones v creencias subyacentes en los cursos de accin poltica; evaluacin crtica de ellas, con otras propuestas, pensamiento contraconvencional

Prediccin de las principales situaciones y saltos en importantes rasgos de la realidad; otras taxonomas de las cuestiones; exploracin de las races ms profundas de las situaciones crticas; macrodiagnsticos del estado de las sociedades Identificacin temprana de los problemas, con especial atencin a las elecciones importantes, las ventanas de oportunidad y crisis agudas: formulacin alternativa de las cuestiones, para reducir el efecto de las modas verbales Busca de nuevas alternativas, ms all del incrementalismo; exploracin de ideas contraintuitivas; fomento de las invenciones en los cursos de accin poltica

Fijacin de agenda para los cursos de accin poltica

Otras innovaciones especialmente en asuntos en que son dbiles todas las opciones disponibles

Perspectivas a corto y a largo

CUADRO Requisitos para la formulacin de cursos de accin poltica Hacer frente a la incertidumbre

VII.

1. (cont.) Contribucin necesaria de los tanques pensantes Corregir los errores humanos usuales al enfrentarse a la incertidumbre; trazar las incertidumbres y la ignorancia irreductibles; estrategias para mejorar las apuestas difusas y la apuesta en los cursos de accin poltica Diseos para administracin de la crisis; planeacin de contingencia como auxiliar para enfrentarse a las crisis; prediccin de crisis Aportar bases fcticas para la formulacin de cursos de accin poltica; ilustrar a los formuladores de cursos de accin poltica y al pblico sobre cuestiones de los cursos de accin poltica y los modos de analizar problemas; anlisis de valores Teora de la conducta administrativa como base para las reformas administrativas; modos de aumentar la enseanza organizativa; medios para aplicar el monitoreo; sistemas de incentivos organizacionales; factibilidad de seguir las huellas

Administracin de la crisis

Logro de consenso

Aplicacin de las mejoras

Rpido aprendizaje de los cursos de accin poltica

CUADRO Requisitos para la formulacin de cursos de accin poltica Innovaciones a los cursos de accin poltica globales

VII.1.

(cont.)

Contribucin necesaria de los tanques pensantes Todas las contribuciones arriba aplicadas al nivel de los cursos de accin poltica globales, ms una explicacin de los cursos de accin poltica globales seguidos en la actualidad; atencin especial a las dimensiones olvidadas de los cursos de accin poltica globales, como preferencias de riesgos, preferencias de tiempo, y estrategias de decisin Evaluacin de la formulacin de cursos de accin poltica y del desempeo de la gobernabilidad, con mltiples criterios y pruebas de sensibilidad de valores; propuestas para mejorar la formulacin de cursos de accin poltica y redisear la gobernabilidad, para hacer frente a los valores en proceso y a las necesidades resultantes

Meta-cursos de accin poltica y rediseo de la gobernabilidad

Este cuadro proviene de Dror 1984a, captulos

VI

VII.

* En buen nmero de pases, las organizaciones de investigacin de partido desempean algunas funciones equivalentes a las de los tanques pensantes (Ramsden, 1980). De especial inters es la Ley de Austria que asigna fondos pblicos a la investigacin de partidos e institutos de preparacin, las llamadas academias polticas. Sin embargo, el nexo de tales unidades con ideologas de partido y estrategias polticas establece una diferencia entre sus productos y los de los tanques pensantes. * En cierto nmero de pases se han hecho intentos por lograr que las universidades desempeen las funciones de los tanques pensantes, o hacer que estas unidades se alojen en las universidades. Con ciertas excepciones, como lo muestran las escuelas de investigacin de la Universidad Nacional Australiana, tales esfuerzos han fracasado. Las universidades se orientan ms a producir conocimiento puro y a preparar profesionales que al conocimiento aplicado de los cursos de accin poltica; asimismo, las universidades estn necesariamente estructuradas por departamentos de acuerdo con las disciplinas establecidas. Por consiguiente, las universidades no pueden desempear muchas de las funciones de los tanques pensantes, aun cuando hagan importantes contribuciones a los cursos de accin poltica, incluyendo los programas de enseanza de cursos de accin poltica pblicos (exclusivos de los Estados Unidos, con muy pocas excepciones en Japn, las Filipinas y tal vez uno o dos pases ms). Las antinomias entre las caractersticas principales de las universidades y de los tanques pensantes impiden la ubicacin de stos en las universidades, aunque haya excepciones. * En cierto nmero de pases, una variedad de instituciones estn consideradas como equivalentes funcionales de los tanques pensantes.

De este modo, a menudo se presentan las comisiones pblicas de investigacin como si sus contribuciones a la formulacin de cursos de accin poltica fuesen las de un tanque pensante. Esto ocurre de cuando en cuando, pero no es el caso general. Aun en Suecia donde las comisiones mixtas profesional-pblicas son participantes integrales institucionalizadas en la formulacin de cursos de accin poltica, stas no acumulan experiencia, carecen de refinamiento metodolgico interdisciplinario, y tienen poca autonoma en la formulacin de

problemas. Por consiguiente, tampoco en Suecia las comisiones pblicas compensan la ausencia de tanques pensantes en casi todos los dominios pblicos (Comisin del Gobierno sueco sobre planificacin de Cursos de Accin Poltica Pblicos, 1979). Ms an, las investigaciones pblicas en otros pases tampoco se aproximan a las contribuciones de los tanques pensantes (Bulmer, 1983; Chapman, 1973; Lompe et al, 1981). * Toda una variedad de organizaciones adicionales en diversos pases se dedica a tiles estudios de cursos de accin poltica, como lo demuestra el Committee of Economic Development (CED), que opera en los Estados Unidos y en muchas otras democracias. Aunque a menudo hagan muy tiles contribuciones a los cursos de accin poltica pblica, que en parte traslapan con ciertos insumos de los tanques pensantes, tales organizaciones carecen de la necesaria masa crtica de tiempo completo y de los esfuerzos sostenidos e interdisciplinarios que requieren los cursos de accin poltica.

Los tanques pensantes existentes se encuentran en crecientes dificultades La nica excepcin parcial a este descubrimiento es Japn, lo que no es de sorprender. Ah, una organizacin especial, el Instituto Nacional para el Avance de la Investigacin (NIRA) fue establecido en 1974, sobre una base compartida por el gobierno y las empresas privadas para hacer avanzar las operaciones de los tanques pensantes en asuntos de cursos de accin poltica globales y nacionales. En otros pases (la variacin depende de su situacin legal en particular y su clientela especfica), la mayor parte de los tanques pensantes se encuentran en crecientes dificultades, como lo ha expresado la crtica pblica (por ejemplo: Guttman y Willner, 1976), trabajan con menos frecuencia en asuntos de cursos de accin poltica globales y con recursos reducidos. Las excepciones a esta situacin son principalmente los institutos de investigacin aliados a orientaciones polticas en ascenso, fomentadas por empresas privadas, especialmente en los Estados Unidos, como lo muestra la Heritage Foundation y el American Enterprise Institute for Public Policy Research. El decreciente apoyo a los tanques pensantes se expresa tambin en la gran diferencia entre las intenciones originales y las dimensiones finales y variedad de actividades de los tanques pensantes ms recientemente establecidos, como lo demuestra, por ejemplo, la brecha entre la intencin original (apoyada, mientras tanto, por la Ford Foundation) de establecer un tanque pensante europeo, que siguiera el modelo de The Brookings Institutions, y la gama de probabilidades,

prometedora pero mucho ms limitada del Center for European Policy Studies; o la diferencia entre las intenciones originales (Ritchie, 1971) y la estructura real del Canadian Institute for Research on Public Policy. Una propuesta de establecer un tanque pensante en Australia (Marsh, 1980) fue intil. Un recin establecido tanque pensante israel fue clausurado al cabo de cinco aos; pero, lo que es interesante, en el Reino Unido la propuesta de establecer un tanque pensante (Dahrendorf, 1976) produjo una fusin entre la Planificacin Poltica y Econmica y el Centro para Estudios de Cursos de Accin Poltico-

Sociales, resultando en el Instituto de Estudios de Cursos de Accin Poltica que desempea algunas de las funciones importantes de un tanque pensante. En algunos casos intervienen factores exclusivos, que ejercen presin especial sobre los tanques pensantes. De este modo, la IIASA, originalmente organizada como un tanque pensante copatrocinado por los Estados Unidos y la Unin Sovitica, ha sufrido por el empeoramiento de las relaciones entre las superpotencias y una decisin del gobierno de los Estados Unidos de poner alto a su apoyo financiero. Dejando aparte estas situaciones especficas, puede notarse cierto nmero de razones compartidas para las dificultades de los tanques pensantes, incluyendo las siguientes: * Presiones sobre el gasto pblico, que en todos los pases resultan en intensos esfuerzos por eliminar los puntos no esenciales del presupuesto, lo que a menudo significa, en la prctica, el corte presupuestal en cuestiones que no entraen un costo poltico. Los tanques pensantes tienen pocos partidarios. Por tanto, sus presupuestos se encuentran entre los primeros que suelen reducirse en un periodo de austeridad en el gasto pblico. En el mundo real pesa poco el argumento abstracto: cuanto ms difciles sean los problemas de los cursos de accin poltica, ms necesaria ser una buena e innovadora investigacin en cursos de accin poltica, diseo y anlisis. * Crecientes dudas pblicas sobre las contribuciones de la ciencia y de una metodologa especfica socavan una de las principales legitimaciones de los tanques pensantes y la confianza en sus contribuciones potenciales. * La naturaleza poltico-ideolgica de muchos problemas de los cursos de accin poltica reduce ms el valor de las contribuciones de los tanques pensantes, a ojos de los formuladores de cursos de accin poltica. Cuando en el debate pblico predominan ms las teologas polticas que los desacuerdos sobre los hechos, entonces s verdaderamente que las contribuciones casi racionalistas de los tanques pensantes son de importancia reducida. * Una imagen de correlacin negativa entre el hecho de que los Estados Unidos, por una parte el pas que cuenta con ms tanques pensantes entre todos los pases, y por otra parte, el hecho de que no sea un obvio ejemplo de sabidura poltica, ha producido mucho escepticismo, si no cinismo, con respecto a su utilidad dentro de los Estados Unidos y, tanto ms, en otros pases. * Episodios aislados, tal vez accidentales, han hecho que la idea de los tanques pensantes caiga en desgracia en cierto nmero de pases. El

hecho de que la Rand Corporation haya dejado que se filtrasen los papeles del Pentgono es un ejemplo espectacular, citado con frecuencia en distintos pases como argumento contra los tanques pensantes. Tales incidentes atemorizan a los formuladores de cursos de accin poltica de ms alto nivel, cerrndolos a la idea de los tanques pensantes. * Aun cuando estudiemos los productos principales de los tanques pensantes con actitud favorable, el nmero de grandes productos y de experiencias impresionantes es muy limitado. S existen muchos estudios impresionantes, pero los productos de los tanques pensantes estn muy lejos an de lo que se necesita. Esto se debe en parte a la naturaleza de los predicamentos de los cursos de accin poltica, algunos de los cuales pertenecen ms al domino del consenso, de la voluntad poltica y de la poltica simblica que al mundo de la casi racionalidad, que es la razn de ser de los tanques pensantes. Sin embargo, el autntico desempeo de los tanques pensantes dentro de sus dominios de competencia a menudo es muy decepcionante dentro de la perspectiva de los formuladores de alternativas de decisin de ms alto nivel. Este ltimo punto conduce a una cuestin de mxima importancia, a saber: las principales flaquezas de los productos de los tanques pensantes.

Los productos de los tanques pensantes estn lejos de satisfacer las necesidades de la formulacin de cursos de accin poltica Dadas las necesidades de la formulacin de cursos de accin poltica, como ya las hemos considerado en este captulo, en el cuadro I, los productos actuales de los tanques pensantes demuestran muchas insuficiencias graves. Se habr notado que las insuficiencias en funcin de las contribuciones necesarias de los tanques pensantes a la formulacin de cursos de accin poltica no son necesariamente inadecuaciones en los objetivos de tanques pensantes particulares (sobre problemas relacionados con organizaciones que evalan, vase Cameron y Whetten, 1983). De este modo, si un tanque pensante formula su misin como aportar principalmente datos fcticos sobre los cuales pueda basarse la formulacin de cursos de accin poltica, entonces la falta de opciones innovadoras de cursos de accin poltica no indica ninguna falla de tal organizacin en funcin de sus objetivos. Ahora bien, si un tanque pensante est limitado, a priori, por causa de sus miembros, a enfrentarse a cuestiones de los cursos de accin poltica

que no estn en disputa ideolgica, y que estn constreidas principalmente a utilizar metodologas cuantitativas, entonces no deber considerarse como una falla del tanque pensante en sus propios trminos, la posibilidad de que deliberadamente pase por alto muchas de las elecciones trascendentales que pueda enfrentar la formulacin de cursos de accin poltica y slo analice unas facetas limitadas de aquellas cuestiones a las que s haga frente. Concedida la distincin entre la evaluacin de los tanques pensantes en funcin de sus propias misiones definidas, por una parte, y comparadas con las contribuciones deseadas a la formulacin de cursos de accin poltica, por la otra, aun las flaquezas acumulativas de sus contribuciones a la formulacin de cursos de accin poltica son muy serias. Algunas de ellas aparecen en el cuadro VII.2. Los tanques pensantes son un invento muy reciente en la formulacin de cursos de accin poltica (Dror, 1980; Levien, 1969). En funcin de la tasa habitualmente lenta de evolucin y cambio en las instituciones de gobierno, los 35 aos poco ms o menos transcurridos desde que por primera vez se establecieron los tanques pensantes y la existencia mucho ms breve de casi todos los tanques pensantes, constituyen un periodo demasiado breve para que los principales procesos gubernamentales y las caractersticas centrales de las maquinarias de gobierno acepten los tanques pensantes y adapten sus pautas de formulacin de opciones de decisin de tal manera que las aproveche plenamente. En realidad, si se toman en cuenta las principales antinomias entre los tanques pensantes, y las maquinarias tradicionales de gobierno, as como la poltica en general, es natural que las principales instituciones polticas y gubernamentales rechacen la idea de los tanques pensantes, se opongan a su operacin y obstaculicen sus contribuciones potenciales a la formulacin de cursos de accin poltica. Los efectos negativos de la poltica y la maquinaria de gobierno tradiconales sobre los tanques pensantes llegan ms all: se ven obligados a adaptar su actuacin, a reducirla en tal forma que tambin se reduzca la hostilidad de las instituciones polticas y gubernamentales tradicionales, de las que a menudo dependen para su supervivencia y crecimiento. La intensidad y omnipresencia de las antinomias entre los tanques pensantes y los procesos gubernamentales y polticos tradicionales pueden quedar ilustrados en unos cuantos ejemplos: * Una de las funciones de los tanques pensantes es cuestionar lo aceptado y desterrar lo habitual, en clara contradiccin con el tradicionalismo y el conservadurismo integrados en gran parte de la conducta burocrtica.

CUADRO VII.2.

Algunas insuficiencias principales de las contribuciones de los tanques pensantes a la formulacin de cursos de accin poltica
Requisito de formulacin de cursos de accin poltica (Tomado del cuadro I)
Reconsideracin del paradigma de los cursos de accin poltica Desplazamiento de la ortodoxia poltica Heterodoxia e iconoclasia Por lo general, los problemas se definen pragmticamente, y las causas no se buscan con gran profundidad Muy poco trabajo sobre estos lineamientos, las formulaciones de problemas suelen darse por sentadas, con cambios marginales Habitualmente incremental, plantendose muy pocas opciones nuevas por completo Interfase entre las principales cuestiones que apenas son consideradas, siendo una excepcin los enfoques generales. Los periodos considerados suelen ser demasiado breves Muy ingenuo y limitado a tcnicas refinadas basadas en probabilidades subjetivas; casi no se eliminan los errores humanos; muy poco refinamiento en las apuestas de cursos de accin poltica Muy poco trabajo sobre este tema Cierta produccin de datos objetivos crebles, pero muy poco ms Pese a mucho hablar, poco trabajo penetrante

Principales debilidades de las aportaciones de los tanques pensantes


Slo dado en dominios limitados

Diagnstico de problemas fundamentales y sus causas Fijacin de la agenda de cursos de accin poltica

Innovacin alternativa Perspectivas generales y a largo plazo

Manejo de la incertidumbre

Administracin de crisis Logro de consenso

Aplicacin de las mejoras

CUADRO VII.2.

(cont.)
Principales debilidades de las aportaciones de los tanques pensantes
Algunos mtodos de evaluacin e interesante experimentacin social, pero en escala muy limitada Muy poco trabajo sobre los niveles de macroproblemas y muy poca innovacin de problemas en general Slo en elementos aislados de formulacin de cursos de accin poltica y administracin pblica; no hay trabajo comprensivo, ms que en pocas excepciones, sobre las reformas constitucionales

Requisito de formulacin de cursos de accin poltica (Tomado del cuadro I)


Rpido aprendizaje de cursos de accin poltica Innovacin de cursos de accin poltica

Rediseo de meta-cursos de accin poltica y gobernabilidad

Este cuadro es un agregado del material de los tanques pensantes, coleccionado por el autor. Embona en la gran mayora de los tanques pensantes casi todo el tiempo, pero hay algunas excepciones sorprendentes.

* El razonamiento fro, que caracteriza los tanques pensantes, es anatema para el razonamiento tibio si no caliente de la poltica. * Los tanques pensantes se orientan hacia las metas explcitas de gobiernos y cursos de accin poltica, pasando por alto la agenda oculta que domina estos ltimos. De esta manera, la agregacin y el mantenimiento del poder son analizados, si acaso, como una limitacin en el trabajo de los tanques pensantes, mientras que en realidad constituye una importante meta del comportamiento poltico y burocrtico. * Los procesos de los tanques pensantes intentan aclarar objetivos, explicar suposiciones y aumentar la gama de opciones. Todo esto es costoso para casi toda conducta poltica y gran parte de la conducta administrativa, menoscabando el principal objetivo de esta ltima: mantener el consenso. * Los tanques pensantes basan su trabajo en disciplinas cientficas y conocimiento profesional que escasea mucho en casi todas las burocracias. Por consiguiente, reconocer la importancia de las contribuciones de los tanques pensantes equivaldra a rebajar la autoestimacin profesional y la base de la legitimacin de la burocracia y a reconocer la caducidad de gran parte de los funcionarios principales. Tales antinomias son poderosas en las democracias occidentales. Se multiplican en las sociedades cerradas y en algunos de los pases menos desarrollados (PMD). En las sociedades cerradas, las doctrinas oficiales restrictivas inhiben las esenciales libertades de estudio, sin las cuales apenas seran tiles los tanques pensantes. Es posible que tanques pensantes exentos de dogmas operen como enclaves protegidos en la sociedad cerrada, pero la evidencia es escasa y no concluyente, como qued demostrado por la ya mencionada falta de informacin sobre los tanques pensantes en la URSS. En algunos PMD, la ausencia de componentes de racionalidad en la cultura poltica y la personalizacin radical del gobierno (por ejemplo: Jackson y Rosberg, 1982)113 contradicen los rasgos esenciales de la dinmica de los tanques pensantes.114
La mayor parte de los pases del Tercer Mundo no sufren de circunstancias tan extremas y en principio son capaces de edifcar tanques pensantes y beneficiarse de ellos, no menos que las democracias occidentales. Las dificultades inherentes a acelerar la modernizacin, hacen tanto ms necesarios los tanques pensantes aun cuando conseguir los profesionales necesarios puede entraar un mayor costo de oportunidades, como se mencionar despus. En realidad, los pases menos desarrollados son similares a la mayora de las democracias occidentales en que no tienen tanques pensantes. Pero se est efectuando cierta experimentacin con sustitutos, por ejemplo: el establecimiento de un Instituto de Asuntos Nacionales, en Papua-Nueva Guinea. 114 Las barreras poltico-culturales a los tanques pensantes quedan ilustradas en forma extrema por la Alemania nazi. El principio gua de la Alemania nazi, con toda una jerarqua de lderes que operaban por medio de decisiones arbitrarias justificadas por el mito de la jefatura, no poda coexistir con los tanques pensantes. Ni siquiera l investigacin de operaciones poda
113

Las antinomias fundamentales no agotan las causas de resistencia a los tanques pensantes por las principales instituciones de gobierno. Las realidades de la poltica burocrtica y la constante competencia por el poder, agravadas por una intensificada competencia por escasos presupuestos, aaden dimensiones adicionales a las antinomias entre las instituciones gubernamentales tradicionales y los tanques pensantes. Pero fundamentalmente es la ausencia de un nicho aceptado para los tanques pensantes en los esquemas convencionales del gobierno la que subyace en muchas de las causas exgenas de sus inadecuaciones. El hecho de que casi todos los textos de ciencia poltica y administracin pblica no analicen los tanques pensantes mientras tratan de las principales instituciones de gobernabilidad, demuestra asimismo la tenacidad de las imgenes tradicionales de los gobiernos en la academia y los grandes periodos necesarios para que las nuevas invenciones en la gobernabilidad sean aceptadas y queden as capacitadas para desarrollar sus potenciales. Es muy difcil modificar los fenmenos sociales y polticos y reformar las instituciones gubernamentales de tal manera que apoyen ms las actividades de los tanques pensantes. Por consiguiente, la principal carga para mejorar sus contribuciones a la formulacin de cursos de accin poltica recae sobre los propios tanques pensantes. Para permitir sus esfuerzos de automejora, es necesario identificar las causas internas de las inadecuaciones, como principales blancos para mejorar los esfuerzos. De all la importancia prescriptiva de las siguientes debilidades endgenas de los tanques pensantes.

Falta de autoevaluacin Hasta los tanques pensantes que efectan mucho trabajo de evaluacin de cursos de accin poltica para otros no estudian sistemticamente la repercusin de sus actividades, no piden a profesionales externos e imparciales que hagan estudios de evaluacin de la organizacin y slo raras veces efectan breves retiros anuales para revisar sus propias actividades en forma comprensiva. En suma, el autoconocimiento de los tanques pensantes es limitado, sesgado, segmentado y probablemente un tanto accidental, como en todas las organizaciones que no se dedican peridicamente a la autoevaluacin sistemtica y estructurada. En casi todos los tanques pensantes visitados, preguntas relativamente sencillas que en principio son contestables (como el anlisis de contenido de puntos relacionados con sus actividades en los
aplicarse a los problemas que pudiesen probar que las decisiones de los lderes estaban equivocadas.

medios informativos, como referencia a los documentos de los tanques pensantes en las deliberaciones legislativas, sobre el nmero de miembros del equipo de anteriores tanques pensantes en varias posiciones que forjan la formulacin de cursos de accin poltica, o sobrevaluar la repercusin de los principales estudios, etc.) recibieron respuestas puramente anecdticas. Las preguntas a menudo tomaron por sorpresa a los principales funcionarios de los tanques pensantes y, obviamente, casi nunca haban sido examinadas en forma sistemtica. Por lo general, fue libremente reconocido que la autoevaluacin es espordica, y las razones dadas para este estado de cosas fueron similares a las que ofrecieron otras organizaciones, como una sobrecarga de los problemas actuales, falta de presupuesto para la evaluacin y la agenda para el ao prximo.

Escasez de estrategias de capacidad de desarrollo Los tanques pensantes suelen tener un programa de trabajo de varios aos sujeto a la reconocida incertidumbre de sus recursos. Pero pocos tanques pensantes tienen una estrategia multianual para mejorar sus propias capacidades. Se efectan muchas actividades discordes para aumentar tales capacidades, como enviar miembros de su personal a conferencias profesionales y estudios adicionales, mientras se realiza cierto trabajo metodolgico, y a veces se reclutan profesionales que aportan nuevos tipos de conocimiento. Los tanques pensantes son muy buenos para poner al da sus conocimientos en disciplinas ya representadas en el propio tanque pensante e incluidas en su autoimagen profesional; en cambio, escasean mucho las estrategias generales para intensificar las propias capacidades.

Entendimiento limitado de las realidades de la formulacin de cursos de accin poltica En un tanque pensante que ha trabajado por muchos aos en dominios circunscritos a cursos de accin poltica especficos se desarrolla una buena comprensin pragmtica de las realidades relevantes de la formulacin de cursos de accin poltica, pero no mucho ms. La psicologa de la formulacin de opciones de decisin, las perspectivas comparativas y multiculturales generales sobre las realidades de la formulacin de cursos de accin poltica, las claves histricas y

culturales de la formulacin de cursos de accin poltica y otras bases para enfrentarse a las realidades de la formulacin de cursos de accin poltica en un nivel refinado, profesional e intelectual, estn ms all de los horizontes de muchos tanques pensantes. La fuerza misma de muchos tanques pensantes en la economa hizo notar una incapacidad incrementada que obstaculiza el entendimiento refinado de las realidades polticas, en donde los modelos econmicos sirven como verdadero obstculo. Esta es una grave falla, que inhibe el mercadeo poltico de los tanques pensantes y sus productos, obstaculizndolos en la competencia poltico-burocrtica y lo peor de todo les impide identificar las necesarias contribuciones que requiere la formulacin de cursos de accin poltica para la que puede haber una demanda latente. La falta de entendimiento adecuado y comprensivo de las realidades de la formulacin de cursos de accin poltica tambin explica la ausencia de contribuciones importantes de los tanques pensantes a la mejora de la meta-formulacin de cursos de accin poltica, como ya se seal en el cuadro II.115 Adems, subyace en la inadecuada conceptualizacin en los tanques pensantes, de sus propios papeles en la formulacin de cursos de accin poltica.

Insuficiencias en Enfoques y Metodologas Las principales cartas de triunfo de los tanques pensantes son sus notables calificaciones profesionales. Pero esta ventaja ha demostrado

115 Debe aadirse que muchas organizaciones gubernamentales son muy hostiles a las propuestas de los tanques pensantes en favor de reformas administrativas. As, las propuestas del Scientific Council on Government Policy y del Central Policy Review Staff (operando, en este caso, como tanque pensante) para modificar la administracin pblica y los servicios exteriores, fueron recibidas con vehementes ataques a los estudios, tambin obra de acadmicos, especialmente en el Reino Unido (vase Beloff, 1977).

ser, a la vez, una grave limitacin a las contribuciones de los tanques pensantes a la formulacin de cursos de accin poltica: a los profesionales les gusta realizar un trabajo de alta calidad de acuerdo con las normas y los modos de reflexin en la accin (Schn, 1983) aceptados por sus profesiones, y dentro del dominio de unas metodologas reconocidas en sus disciplinas, pero no ms all. La ideologa original (si podemos llamarla as) de los tanques pensantes intenta superar tales limitaciones por medio de: a) trabajo interdisciplinario, y b) el desarrollo de muchos enfoques y metodologas, que permitieran enfrentarse a las cuestiones de los cursos de accin poltica ms all de las limitaciones de las disciplinas tradicionales. En la prctica, los tanques pensantes han hecho grandes cosas por desarrollar nuevas metodologas que permitan hacer contribuciones nuevas a la formulacin de cursos de accin poltica. De este modo, el anlisis de sistemas, el anlisis de costos y beneficios, algunas partes del anlisis de decisiones, elaboracin de escenarios, los modelos de simulacin y complejas tcnicas avanzadas de investigacin de operaciones ilustran las invenciones metodolgicas de los tanques pensantes, que sirven como base para el anlisis moderno de cursos de accin poltica. Pero todo gran avance en enfoques y mtodos se obstaculiza por suposiciones inadecuadas de filosofa del conocimiento y paradigmas estrechos. El positivismo, estrechos teoremas de prueba, la fijacin en la cuantificacin, suposiciones simples de causalidad y una busca de curvas uniformes no son ms que algunos de los frenos subyacentes puestos a los avances de los enfoques y mtodos necesarios para que el anlisis de los cursos de accin poltica se enfrente a los predicamentos de los cursos de accin poltica de la vida real y a las necesidades de la formulacin de cursos de accin poltica. Un progreso adicional que est en armona con los enfoques aceptados es posible, til y requerido, aunque los mtodos de los tanques pensantes no permiten hacer las importantes contribuciones necesarias a la formulacin de cursos de accin poltica. As, para mencionar tan slo dos ilustraciones, el trabajo sobre cursos de accin poltica globales y el manejo de la incertidumbre y la ignorancia extremas requieren enfoques y mtodos basados en nuevos paradigmas, totalmente distintos de los que prevalecen. ste no es el lugar para hacer un extenso anlisis de las metodologas del anlisis de los cursos de accin poltica. Sin embargo, sta es una falla tan importante de los tanques pensantes y es un blanco central de tal importancia para los esfuerzos por lograr grandes y necesarios avances, que al menos algunas ilustraciones de las insuficiencias ms decisivas de los enfoques y las metodologas de los tanques pensantes debern mencionarse en el cuadro III (para un

tratamiento ms completo, vase Dror, 1971; Dror, 1983b, y especialmente Dror, 1984b). La mayor parte de los tanques pensantes predican ms que practican la interdisciplinariedad, logrando en cambio, en el mejor de los casos, cierto trabajo multidisciplinario, lo que es cuestin por completo distinta. Sobre todo notable es la tendencia, ya sea a basarse principalmente en las ciencias sociales (el caso de una minora) ya sea a basarse de manera principal en las ciencias econmicas y de decisin. En las unidades basadas en las ciencias sociales se presta muy poca atencin a las metodologas prescriptivas, mientras que en el ltimo grupo se espera que las ciencias sociales embonen en unos esquemas dados y, por lo general, se les pasa por alto hasta que lo hacen en algn espacio de tiempo irreal. Un pequeo nmero de tanques pensantes tienen a la vez departamentos de ciencias sociales y departamentos de ciencias econmicas y de decisin, pero stos rara vez logran fundirse bien dentro de estudios integradores. El anlisis de la composicin profesional de su personal nos revela unas perspectivas disciplinarias adicionales que faltan en casi todos los tanques pensantes. Historiadores, psiclogos, filsofos y bilogos escasean mucho en los tanques pensantes, y cuando tales personas trabajan en un tanque pensante, su repercusin sobre la cultura metodolgica y los mtodos explicados del tanque pensante con raras excepciones es minscula. Para equilibrar el cuadro deber notarse que muchos miembros del personal de los tanques pensantes y algunos equipos de los tanques pensantes logran superar tales limitaciones en su trabajo real, desarrollando capacidades profesionales que van mucho ms all de los enfoques y las metodologas explicadas. Por consiguiente, un buen nmero de productos de los tanques pensantes son superiores en calidad a las metodologas en que supuestamente se basan. Pero ste es un fenmeno limitado, no acumulativo y tal vez accidental.

Difusin inadecuada de descubrimientos y conocimiento Es interesante examinar los modos cambiantes en que las organizaciones dedicadas a la investigacin intentan insertar los resultados de sus estudios en la formulacin de cursos de accin poltica. Un nmero considerable de tanques pensantes ha aprendido, a menudo por amarga experiencia, que sus habilidades de comunicacin pueden ser tan importantes para surtir efecto y asegurar su

supervivencia como la propia calidad inherente de su obra. Por tanto, en algunos tanques pensantes se presta mucha atencin a la formulacin de publicaciones, la preparacin de informes breves y fcilmente legibles, la preparacin de informes orales, etc. Asimismo, en muchos va aumentando la atencin a los medios de comunicacin de masas. Sin embargo, algunos de los tanques pensantes prestan poca atencin a la comunicacin adecuada de sus estudios, y todos los tanques pensantes descuidan ciertas posibilidades importantes. De este modo: * Pocos tanques pensantes han creado una estrategia general para presentar los estudios a los formuladores de cursos de accin poltica. Como resultado de esto, algunos clientes potenciales y muchos modos posibles de elevar la difusin de sus estudios se han pasado por alto. * Pasando a un hecho tcnico, pero revelador, con la excepcin de cierta labor efectuada sobre la defensa, ningn tanque pensante tiene una adecuada sala de informes, en donde se empleen tcnicas de presentacin de medios mltiples y sistemas interactivos para transmitir una informacin compleja y un anlisis multidimensional a formuladores de opciones de decisin ocupados y profesionalmente poco refinados. Adems, slo tanques pensantes aislados estn trabajando en tcnicas y metodologas para desarrollar medios de informacin (sobre las posibilidades, por ejemplo, vase Waller, 1982). * Slo tanques pensantes aislados organizan talleres y seminarios para presentar sus principales estudios a los pblicos interesados, dedicando tiempo adecuado a profundizar las cuestiones. * Con la nica excepcin de la Rand Corporation (y, durante un breve periodo, en el pasado, la Brookings Institution), ningn tanque pensante ha desarrollado un programa tcnico profesional en gran escala. * Slo en casos aislados, los tanques pensantes organizan actividades de preparacin, breves e intensivas, en metodologas que comparte una vasta comunidad de profesionales de los cursos de accin poltica. * Pocos tanques pensantes han hecho esfuerzos por difundir a un pblico ms vasto al menos algo del pensamiento avanzado de los cursos de accin poltica, en contraste con estudios sustantivos de los cursos de accin poltica sobre cuestiones concretas. Tampoco hay tanques pensantes trabajando en mejores medios para lograr esto.

Inadecuada concepcin de misin

Algunos jefes y miembros importantes de los tanques pensantes tienen un sentido muy agudo de los predicamentos de los cursos de accin poltica, y se distinguen por unas visiones personales avanzadas de las contribuciones de los tanques pensantes a la formulacin de cursos de accin poltica. Pero en general los tanques pensantes carecen de concepciones adecuadas de sus misiones actuales y preferibles para la formulacin de cursos de accin poltica. Esta debilidad se relaciona con la ya mencionada inadecuacin del entendimiento de los cursos de accin poltica. Tambin la erosin de las iniciales esperanzas idealistas, por culpa de las duras realidades que los tanques pensantes tienen que enfrentar por doquier en sus esfuerzos por sobrevivir y desarrollarse, ha contribuido a que se contraiga el concepto de misin. Esta inadecuacin del concepto de misin tambin est ntimamente relacionada, como causa y como efecto, por la ausencia de estrategias de desarrollo de las capacidades en los tanques pensantes. Necesitan un inspirado sentido de misin para intensificar sus contribuciones a la formulacin de cursos de accin poltica ante medios escpticos si no hostiles, de demanda inadecuada, escasez de recursos y autnticos problemas metodolgicos.

CUADRO VII.3. Algunos ejemplos de importantes insuficiencias de enfoques y metodologas de los tanques pensantes
Dominio
La filosofa del conocimiento subyacente

Principal falla
Apenas adaptada a las necesidades especiales de los estudios de cursos de accin poltica, tomadas de la economa, a veces las ciencias sociales y las ciencias fsicas. De este modo, casi no se ha tomado en cuenta la racionalidad crtica; el manejo de los valores desconoce las obras modernas de filosofa y apenas se explica y se hace frente a las tendencias profesionales La busca de la optimizacin an prevalece como fundamento terico en los tanques pensantes basados en las ciencias econmicas y las de decisiones, con poca atencin a la refutacin y desconexin como distintos enfoques y a los significados ms extensos de racionalidad. En los tanques pensantes basados en las ciencias sociales no se emplean ningunos modelos prescriptivos, y stos a menudo son desconocidos Muy pobre, aun las pruebas de sensibilidad ms sencillas a los distintos sistemas de valores son una excepcin. Casi no hay autoexplicacin de las suposiciones de valores. Por lo general, se desconoce el anlisis de valores avanzado Muy escasa, como se explica en el texto Casi nunca se les usa sistemticamente

Modelos ideales como guas

Manejo de los valores

Interdisciplinariedad Perspectivas mltiples (Linstone, 1983) Material histrico

Subutilizado y con frecuencia desconocido; casi no hay mtodos sistemticos de historia aplicada

CUADRO VII.3. (cont.)


Dominio
Experiencias comparadas

Principal falla
Subutilizadas y a menudo desconocidas; casi no hay metodologas de investigacin comparativa para anlisis de cursos de accin poltica En los tanques pensantes basados en las ciencias sociales se emplean mtodos estadsticos para procesamiento de datos, pero los mtodos prescriptivos suelen ser desconocidos, como ya se dijo; en los tanques pensantes basados en las ciencias econmicas y de decisin dominan los mtodos cuantitativos moderados por las aptitudes personales de los analistas. Se desconocen los mtodos heursticos prescriptivos; casi nunca se emplean enfoques histricos; se pasan por alto casi todos los enfoques psicolgicos, especialmente de psicologa profunda; no se emplean en forma sistemtica los Gedanken-experimentos, etc. Los programas constituyen una excepcin interesante, y oscilan entre ejercicios puros de la imaginacin y esfuerzos por incluirlos en esquemas semicuantitativos (Builder, 1983). Hasta los juegos se emplean muy poco, con excepcin de la labor pionera de la defensa (Davis y Winnefeld, 1983) Como ya se indic en el cuadro II, no se han desarrollado mtodos avanzados para enfrentarse a la incertidumbre y la ignorancia cualitativas; an no se dispone de los lenguajes necesarios (Dror, 1983c)

Mtodos cuantitativos contra mtodos cualitativos

Manejo de la incertidumbre

CUADRO VII.3. (cont.)


Dominio
Manejo de la dimensin tiempo

Principal falla
Casi siempre se da por descontada, lo que no conviene casi a ninguno de los problemas de los cursos de accin poltica; o es errtica No se dispone de enfoques sistemticos

Reconsideracin de suposiciones de los cursos de accin poltica Innovacin alternativa

No se emplean enfoques sistemticos. De este modo, la investigacin comparativa es subutilizada para descubrir las experiencias de otros Con excepcin del manejo de sistemas sociotcnicos, los tanques pensantes basados en las ciencias econmicas y de decisiones tienden a descomponer las cuestiones de cursos de accin poltica globales de modo que embonen en los mtodos disponibles, bsicamente de naturaleza semicuantitativa. Los pocos tanques pensantes que trabajan en cuestiones de cursos de accin poltica globales dependen generalmente de una intuicin subjetiva, haciendo poco esfuerzo por obtener mtodos heursticos. A este respecto, los tanques pensantes basados en las ciencias sociales suelen ser caticos Poca integracin de la teora de organizaciones en el repertorio metodolgico; casi no hay ningn conocimiento de las experiencias histricas Inexistente

Anlisis de cursos de accin poltica globales

Aplicacin organizacional

Enfoques al rediseo de la gobernabilidad

Este cuadro ha sido compilado del material sobre tanques pensantes recabado por el autor. Conviene a casi todos los tanques pensantes casi todo el tiempo, con pocas excepciones. S existen estudios notables, pero se basan en un conocimiento tcito, con poca destilacin y avance de los mtodos subyacentes.

Prescripciones de mejora Los grandes dficit en las contribuciones de los tanques pensantes a la formulacin de cursos de accin poltica se combinan con los altos costos potenciales de los fracasos polticos resultantes, como para que su mejor desarrollo sea ya una urgente necesidad. Esto no significa que los tanques pensantes existentes no estn haciendo importantes anlisis para la formulacin de cursos de accin poltica; pero la ms difcil problemtica de la formulacin de cursos de accin poltica en condiciones de adversidad y los crecientes costos de los fracasos en los cursos de accin poltica requieren esfuerzos mximos para mejorar la formulacin de cursos de accin poltica, lo cual a su vez depende, inter alia, de mejoras considerables en las aportaciones de los tanques pensantes. Por el peso de estas barreras puestas a la mejora de las contribuciones de los tanques pensantes a la formulacin de cursos de accin poltica, como se ha analizado en este captulo, es difcil lograr grandes avances en el desempeo de los tanques pensantes, lo que es esencial. La mejora de los tanques pensantes depende, a la vez, de cambios en el medio que los rodea y de los propios tanques pensantes, dirigidos respectivamente a las causas exgenas y endgenas de sus propias fallas. Estas dos pistas principales para la mejora estn interrelacionadas, siendo a veces interdependientes y a veces expuestas a sustituciones. Por ello, sin cambios en la maquinaria de gobierno es muy difcil mejorar algunas contribuciones muy necesarias de los tanques pensantes. Tomemos un ejemplo; a falta de unidades de anlisis de cursos de accin poltica que trabajen para los gobernantes, es muy difcil para los tanques pensantes trabajar para los formuladores de opiniones de decisin de mayor nivel. Contra tales interdependencias, pueden lograrse en los propios tanques pensantes ciertas mejoras metodolgicas, as como en universidades o en institutos de estudios avanzados o en unas y otros. Un problema relacionado con el anterior, pero diferente, es la posible ubicacin de las empresas dedicadas a mejorar la situacin. As, los polticos importantes pueden impulsar a los tanques pensantes para que se mejoren a s mismos, y los tanques pensantes pueden intentar propuestas para mejorar la maquinaria de gobierno, incluyendo su empleo del anlisis. Otras posibles empresas de mejora incluiran, por ejemplo, comentadores de los medios de comunicacin que puedan utilizar estudios para elevar el nivel del discurso pblico en cuestiones

de cursos de accin poltica, polticos de oposicin y acadmicos universitarios. Para mejorar los tanques pensantes son de especial importancia dos tipos de actores, a saber: gobernantes y jefes de los tanques pensantes; por consiguiente, las prescripciones de mejora dirigidas nominalmente a los gobernantes y a los jefes de los tanques pensantes (aunque pertinentes para todo posible empresario dedicado a la mejora, con algunas adaptaciones) son una forma conveniente para reunir ciertas recomendaciones de amplia aplicabilidad (para un trato diferente, vase Dror, 1984c). Son esenciales tres recomendaciones de accin interrelacionadas por parte de los gobernantes, en especial en la vasta mayora de los pases que no tienen ningn tanque pensante. 7. Organice un tanque pensante prestando cuidadosa atencin a sus requisitos, como son libertad de investigacin junto con buenos canales para insertar estudios en la formulacin de cursos de accin poltica. Encontrar un candidato apropiado para organizar un tanque pensante y darle continuo apoyo y recursos adecuados pueden ser el modo ptimo de proceder. Es necesario dar una apropiada explicacin pblica de la decisin de apoyar el establecimiento de un tanque pensante, en formas adaptadas al contexto poltico.116 2. Si el pas ya tiene un tanque pensante, o varios de ellos, deles los recursos adecuados y haga que al menos uno de ellos trabaje para usted de acuerdo con los principales problemas que le preocupan. Hay que establecer y mantener apropiados canales de relacin. Son tiles

En principio, en todos, salvo en los pases ms pequeos, es deseable un buen nmero de tanques pensantes, de tal forma que ofrezcan pluralismo en sus enfoques y una redundancia positiva al enfrentarse a las cuestiones de mayor importancia. Pero en una realidad donde la mayora de los pases no tienen ni siquiera un verdadero tanque pensante, carece de importancia el recomendar el pluralismo de los tanques pensantes.

116

unas reuniones directas ocasionales con el jefe del tanque pensante, pero es esencial confiar regularmente el personal, por medio del contacto. Quiz, a menos que usted tenga a su lado una unidad de anlisis de cursos de accin poltica de alta calidad profesional, casi ser imposible utilizar directamente los estudios del tanque pensante para sus decisiones. Esto conduce a un conjunto ms vasto de recomendaciones sobre cmo edificar un sistema de apoyo (Dror, 1984c). 3. Cierta familiarizacin con los modos bsicos de pensar del tanque pensante pagar, con creces, todo esfuerzo que se haga en ello. Consiga cierto personal que supervise la planificacin y anlisis modernos de los cursos de accin poltica; participe en algunos juegos de cursos de accin poltica y participe personalmente en algunos estudios importantes.117 Recomendaciones para la accin de los jefes del tanque pensante Hablando en trminos prcticos, los jefes del tanque pensante, incluyendo al director y sus ms altos colegas, son aquellos a quienes debern dirigirse las sugerencias para toda mejora. Pero los jefes de los tanques pensantes estn lejos de ser omnipotentes. Muchas flaquezas de los tanques pensantes resultan de unas variables exgenas tenaces. Asimismo, muchas mejoras muy necesarias consumen mucho tiempo y pueden ser en esencia muy difciles. Por ello no es posible simplemente programar el desarrollo de nuevas metodologas. Adems, aunque los tanques pensantes estn, en principio, estructurados de manera jerrquica, no son organizaciones sumamente disciplinadas, imperan unas relaciones de colegio entre profesionales respetados entre s, y una cooperacin anuente es condicin indispensable para un trabajo eficaz. En muchos aspectos, sus realidades organizacionales son, un tanto, entre las de una universidad y las de un laboratorio de investigacin y desarrollo de ciencias fsicas, en que las capacidades de gua del jefe de la organizacin dependen de su capacidad de obtener un acuerdo general y despertar el entusiasmo para cualquier nueva direccin propuesta. Esto reduce ms su capacidad de cambiar los rasgos del tanque pensante, que pueden estar profundamente arraigados en modos de pensar, hbitos de trabajo y sistemas de creencias del personal profesional. Sin embargo, hasta
La carencia de libros escritos por los polticos de ms alto nivel es asombrosa, especialmente cuando se le compara con la abundancia de textos escritos para los ms importantes ejecutivos. Los muchos libros para formuladores de opciones de decisin ajetreados son por lo general totalmente improcedentes para las verdaderas preocupaciones de los principales polticos y los problemas a que se enfrentan.
117

donde es posible lograr un cambio dirigido en los Tanques pensantes, los jefes de ste debern asumir la responsabilidad principal. De la anterior revisin de las inadecuaciones endgenas de los tanques pensantes pueden derivarse fcilmente muchas recomendaciones; pero algunos puntos merecen ser subrayados, y aqu los formulamos en forma de recomendaciones especficas para que acten los jefes de los tanques pensantes: 1. Diversifique la integracin disciplinaria del personal; por ejemplo: si el personal est formado bsicamente por cientficos sociales, aada cierto nmero de economistas, cientficos de las decisiones y uno o dos cientficos de las ciencias fsicas y a la inversa. Probablemente, en ambos casos, el personal no incluye ningn historiador, filsofos y sin duda, ningn literato; reclute algunos de stos para su personal. 2. Son esenciales los esfuerzos tenaces y grandes por fomentar la labor interdisciplinaria con objeto de alcanzar un desempeo de alta calidad. Para hacerlo, se necesita ms que simplemente establecer equipos de trabajo para proyectos especficos, compuestos por miembros del personal procedentes de diversas oficinas; los equipos deben trabajar como grupos integrados y no subdividir sus tareas de acuerdo con sus disciplinas. Una vasta concepcin de las ciencias de los cursos de accin poltica puede servir como marco compartido, de salida cierta, para todo trabajo de los tanques pensantes, con cierta bibliografa bsica bien conocida por todos los miembros del equipo.118 Los talleres y seminarios anuales para los miembros profesionales del personal

Un importante descubrimiento del estudio, de este autor, fue que el personal del tanque pensante en general, con algunas notables excepciones, no est adecuadamente familiarizado con la vasta bibliografa importante para el anlisis avanzado de los cursos de accin poltica fuera de sus propias disciplinas. Para sugerir los marcos de pensamiento y los tipos de conocimiento que deben compartir todos los profesionales serios de un tanque pensante, permtaseme ofrecer una lista ilustrativa, pero no completa, de libros que muestran lo que debe ser de conocimiento comn: Badie y Birnbaum, 1983; Boudon, 1982; Brewer y De Len, 1983); P. Checkland, 1981; S. Checkland, 1983; Clarkson, 1981; Collingridge, 1982; Darwall, 1983; Dror, 1984a; Dunn, 1981; Elster, 1979; Goodin, 1982; Hall, 1981; Hofstadter, 1979; House, 1982; Kahneman et al, 1982; Pars y Reynolds, 1983; Schn, 1983; Schulman, 1980; Scott y Shore, 1979; Sieber, 1981; Springborg, 1981; Sain, 1981, y Wildavsky, 1979. Huelga decir, pero vale la pena subrayar, que los requerimientos planteados en este captulo con respecto a los profesionales de un tanque pensante se aplican a todos los analistas de los cursos de accin poltica, cientficos de los cursos de accin poltica, profesionales e intelectuales de los cursos de accin poltica, por doquier y como sea que se involucren en los estudios de cursos de accin poltica. De esta manera, los estudiosos de los cursos de accin poltica necesitan un conocimiento adicional, no menos que los profesionales del tanque pensante. Las escuelas de cursos de accin poltica pblicos se encuentran muy desencaminadas en esta cuestin, y dan a sus estudiantes unas perspectivas y un conocimiento demasiado estrechos (Dror, 1983b).

118

son buenos modos de mejorar las capacidades de los tanques pensantes y fomentar la interdisciplinariedad.119 3. Un modo importante de fomentar las capacidades de los tanques pensantes, especialmente en el dominio metodolgico y en la direccin de la interdisciplinariedad, es pedir a los miembros del equipo que se familiaricen con los modos de pensar y las ideas centrales de lo que yo llamo una contradisciplina, es decir, una disciplina diferente en sus paradigmas bsicos y su cosmovisin, de las suyas propias. De este modo, hay que impulsar a los economistas a absorber un poco de psicologa o historia, y los historiadores deben aprender los esquemas fundamentales de las ciencias de la decisin. Tambin hay que alentar a los miembros del equipo a obtener un entendimiento ptimo de las realidades de la formulacin de cursos de accin poltica dentro de una macrovisin de la sociedad en general, y a ensanchar sus cosmovisiones y perspectivas profesionales dedicando cierto tiempo a los gobiernos, trabajando en otro pas,120 y movindose entre los estudios ms tericos y ms aplicados. 4. Descubrir y desarrollar individuos supradisciplinarios es una necesidad fundamental, ya que tales personas servirn como jefes intelectuales y smbolos profesionales de identificacin para los profesionales ms jvenes. 5. Dedique algunos recursos del tanque pensante a proyectos aventureros, a saber, estudios que no tienen un cliente definido y que hasta podrn disgustar a clientes importantes, pero que desarrollan nuevas capacidades de los tanques pensantes. La poltica general y cuestiones de metaformulacin de cursos de accin poltica son buenos candidatos como proyectos aventureros. La mayor parte del personal debe participar de cuando en cuando en algunos de tales proyectos de investigacin.

La experiencia del autor con un trabajo intensivo de una a dos semanas en materia de planificacin de cursos de accin poltica avanzada y anlisis de cursos de accin poltica como enfoque superdisciplinario integrado que desarroll y dio a profesionales de los cursos de accin poltica le ha convencido de la utilidad de esas experiencias compartidas para el personal de los tanques pensantes. El autor se alegrar de enviar a los lectores interesados un esbozo del taller, no como modelo de lo que debe hacerse, sino como ejemplo de un dominio vasto, abierto a iniciativas mltiples. 120 De hecho, todo miembro del personal de alta calidad de un tanque pensante debe tener buena capacidad de lectura, al menos en otro lenguaje literario adicional (en contraposicin de la tambin requerida computadora), como el francs o el alemn. Esto es esencial para apreciar otras culturas de cursos de accin poltica y experiencias, que ofrecen perspectivas totalmente distintas sobre las situaciones de nuestro propio pas. Asimismo, el alemn y el francs tienen una rica bibliografa directamente pertinente al anlisis de los cursos de accin poltica que no se encuentra en ingls, como lo muestran el alemn Faber y Meier, 1978; Lenk 1977; Lompe, 1971, y Bretzke, 1980.

119

6. Preste atencin especial cuando se dirija a gobernantes, hasta donde sea posible en forma directa y por medio d sus asesores importantes; y si esto es imposible, a travs de sus suplentes, como, por ejemplo: los medios de informacin de masas. Los gobernantes no slo son un apoyo esencial para el tanque pensante, sino que tambin son de importancia cardinal en la formulacin de cursos de accin poltica. Por consiguiente, contribuir a sus decisiones es un modo importante de convertir los estudios en formulacin de cursos de accin poltica. Asimismo, analizar los problemas desde la perspectiva de los gobernantes aadir una dimensin importante a toda la labor, a la vez que lo forzar a usted y su equipo a comprender mejor las realidades de la formulacin de cursos de accin poltica. 7. Un imperativo principal son los esfuerzos por elaborar metodologas innovadoras y superar la estrechez metodolgica, como qued ilustrado antes en el cuadro III. De este modo, hay que unir y fundir los mtodos de las ciencias sociales con las metodologas prescriptivas en un enfoque comprensivo que tenga bases apropiadas de filosofa del conocimiento; la eliminacin de errores de decisin, basada parcialmente en la psicologa social, debe completar los modelos de optimizacin y preferencia; las perspectivas histricas y el conocimiento compartido deben servir de contexto para el estudio de los problemas de los cursos de accin poltica contemporneos; y los enfoques heursticos deben desplazar gran parte del actual anlisis de decisiones al enfrentarse a la incertidumbre y la ignorancia radicales. 8. Adems de los pasos ya mencionados, las actividades que se recomiendan para favorecer los enfoques y la tecnologa pueden incluir: Esfuerzos por explicar las metodologas realmente utilizadas en los estudios, con el reconocimiento de que los enfoques blandos y heursticos constituyen una familia de mtodos y enfoques. En particular, deber alentarse y animarse a miembros sobresalientes del personal para que expliquen hasta donde sea posible su sabidura prctica; por ejemplo: hgales que escriban apndices metodolgicos a los estudios principales, que enseen en talleres especiales, que dirijan seminarios y preparen documentos sobre cuestiones de metodologa blanda. Habr que dedicar recursos a enfocar el trabajo en la metodologa, junto con proyectos sustantivos de cursos de accin poltica y como proyectos separados, entre las actividades, aventureras que ya mencionamos.

Puede ser apropiado el nombramiento, como Cientfico en jefe de un miembro apropiado del equipo que tenga las cualidades necesarias para hacer avanzar los paradigmas metodolgicos y para motivar a otros a hacerlo. 9. Preste atencin especial a la mejor difusin de la labor de la organizacin. Puede ser especialmente atractivo el establecimiento de cursos breves y talleres formuladores de cursos de accin poltica as como para profesionales que presenten los principales descubrimientos de los tanques pensantes y que compartan sus metodologas y enfoques. Si esto an no se ha hecho, debern introducirse mejores formatos de publicacin, con versiones ejecutivas especiales para formuladores de cursos de accin poltica muy atareados. Si un tanque pensante se dedica a mejorar el nivel del debate pblico en cuestiones de los cursos de accin poltica, la mejor utilizacin de los medios informativos, como la presentacin de cuestiones complejas en televisin, es el candidato bsico para tales esfuerzos adicionales. 10. Es esencial una evaluacin sistemtica y completa de las actividades, realizaciones y problemas de un tanque pensante. Los retiros de miembros de personal para reevaluar las actividades del tanque pensante; lograr que uno o dos de los miembros principales del equipo hagan un estudio de evaluacin; favorecer las tesis de doctorado sobre un tanque pensante, y hacer que evaluaciones de las actividades confidenciales y en gran escala se hagan peridicamente por expertos del exterior (en orden ascendente de dificultad y de utilidad), tales son algunos modos de autoevaluacin. Un mejor archivo y coleccin de datos que puedan ser tiles para la evaluacin son prcticas que se deben institucionalizar. 11. La cooperacin entre tanques pensantes abre interesantes posibilidades de mutuo aprendizaje y esfuerzos conjuntos. Las actuales flaquezas de la comunicacin entre los tanques pensantes constituyen una omisin importante. Una reunin preliminar de algunos jefes de tanques pensantes,121 demostr un poderoso inters en establecer cooperacin y mucho potencial para actividades compartidas, como: Un intercambio sistemtico de publicaciones e informacin sobre los principales estudios que se estn efectuando. Compartir las actividades de desarrollo, que iran desde mutuas visitas de estudio hasta asignaciones de un ao a talleres comunes, seminarios y actividades de preparacin. Equipos de trabajo compartidos en temas de inters comn, como avance de la metodologa y modos de difusin de estudio,
121

Bajo los auspicios de la OCDE en abril de 1981.

como ya se han iniciado en los Estados Unidos. En algunos casos, puede ser atractiva una asociacin para trabajar en proyectos especficos de cursos de accin poltica. El intercambio de experiencia entre los jefes de los tanques pensantes sobre problemas de administracin, desarrollo de personal, mercadeo, comunicacin y otras cosas. Publicacin compartida, como colecciones de estudios de caso de los cursos de accin poltica y volmenes sobre el estado del arte.122 Ms all de tales actividades especficas est la necesidad general de establecer la autoimagen de los tanques pensantes y apreciar mejor las misiones caractersticas de stos, por medio del discurso mutuo y pensamiento compartido. 12. Todas las actividades antes recomendadas debern integrarse en una estrategia de desarrollo de capacidad, abierta y elstica. Elaborar semejante estrategia ofrece una oportunidad de reconsiderar las principales caractersticas de los tanques pensantes, de desafiar algunas posiciones bsicas (Masn y Mitroff, 1981), y de estimular al personal para que tenga un pensamiento nuevo. Elaborar la estrategia de capacidad y desarrollo es una de las tareas ms importantes de un jefe de tanque pensante. Pero a menudo es recomendable nombrar un suplente especial para que se ponga al frente de este desarrollo incorporado. En algunos casos, este puesto podr combinarse con la propuesta antes mencionada, para un Cientfico en jefe. Se prefiera cualquier solucin incluyendo la posibilidad de delegar parte de las actividades que requieren ms tiempo y dedicar la mayor parte de los esfuerzos de usted a favorecer las capacidades de su tanque pensante, alguien

122

Como fue comenzado pero luego abandonado por IIASA.

que ocupe un alto puesto en la jerarqua de ste deber ser relevado de sus actuales responsabilidades para dedicar la mayora de sus habilidades a mejorar las capacidades del tanque pensante, de acuerdo con una estrategia deliberada y explcitamente de salida abierta.

Reconsideracin de la misin de un tanque pensante El antepasado intelectual de la idea de los tanques pensantes, as como de los institutos de investigacin y desarrollo en general, es Solomon's House, tambin llamado el College of the Six Days Work, propuesto en la Nueva Atlntida, de Francis Bacon (Bacon, 1627, especialmente, pp. 468-482). Un elemento importante que comparten los tanques pensantes modernos con Solomon's House es el elitismo meritocrtico: los tanques pensantes son unidades selectas de profesionales de alta calidad, agrupados en enclaves de excelencia para hacer contribuciones importantes para la formulacin de cursos de accin poltica pblicos. Ello no implica que otros grupos no tengan que hacer contribuciones decisivas a la formulacin de cursos de accin poltica pblicos; la combinacin apropiada entre, por ejemplo, la participacin ciudadana, las encuestas de la opinin pblica, los polticos, los servidores civiles veteranos y los tanques pensantes es cuestin de considerarse por separado, con toda una gama de respuestas prcticas. Pero la principal idea de este captulo acerca de las crecientes necesidades de contribuciones de los tanques pensantes a la formulacin de cursos de accin poltica pblicos se encuentra en oposicin con el pensamiento de moda, que se burla de la importancia de las contribuciones de los expertos a la formulacin de cursos de accin poltica. Concedemos que hay puntos importantes y vlidos en las crticas a la contribucin de los expertos a la formulacin de cursos de accin poltica, como la errnea tendencia de algunos tecncratas de sustituir el legtimo juicio de los ciudadanos, interesados en valores ocultos bajo todo un manto de profesionalismo. No obstante, todo lo que se sabe sobre la gobernabilidad y los potenciales de los diversos materiales que forman las instituciones humanas refutan las difundidas opiniones de que deben reducirse las contribuciones profesionales a la formulacin de cursos de accin poltica. Lo cierto es lo contrario. Existe urgente necesidad de nuevos tipos de conocimiento que sirvan a la formulacin de cursos de accin poltica en la debida combinacin con la eleccin de valores por jueces de valores legtimos, una visin realista aportada por pensadores, administracin de conflictos por los polticos, eleccin y

rechazo de polticos por los ciudadanos y otras cosas. Sin reafirmar la importancia decisiva del conocimiento profesional en los intentos humanos por influir en el futuro, no hay esperanzas de mejorar la formulacin de cursos de accin poltica ni hay justificacin para elevar la calidad de la labor de los tanques pensantes. Dada la necesidad de mejorar la formulacin de cursos de accin poltica, inter alia, con ayuda de nuevos y adicionales tipos de conocimiento, puede establecerse un poderoso argumento en el sentido de que un conocimiento de cursos de accin poltica mejor y aumentado pueden aportarlo, en parte, solamente las lites profesionales de alta calidad trabajando dentro de unos medios conductivos a enfoques dirigidos a predicamentos de cursos de accin poltica difciles. Tal es la funcin de los tanques pensantes.123 Pero, para cumplir satisfactoriamente con su misin y mejorar en forma radical sus contribuciones a la formulacin de cursos de accin poltica, necesitarn mejorar sus capacidades. Hay que evitar las esperanzas excesivas. No hay posibilidades de una sbita metamorfosis en los sistemas de formulacin de cursos de accin poltica en general, y en el desempeo de los tanques pensantes en particular. Sus actuales flaquezas estn profundamente arraigadas en las caractersticas rgidas de la realidad y en las limitaciones del conocimiento actual y, por tanto, son difciles de superar. Pero el progreso es posible y depende grandemente aunque no en exclusiva de los propios tanques pensantes que, con todas sus limitaciones, gozan de suficiente espacio para mejorar sus propias capacidades y crear la demanda de sus servicios. Las realidades muestran en la actualidad, a la vez, graves flaquezas as como potenciales para un progreso considerable. Puede ser difcil lograr grandes avances, pero esforzarse por obtenerlos podr aportar mejoras importantes, urgentemente necesarias.

123 Debe mencionarse otra de las principales ventajas de los mejores tanques pensantes, a su vez, su insensibilidad a la opinin pblica y a la poltica de masas. Aunque esto pueda ser un contrapunto con opiniones generalmente sostenidas, la formulacin de cursos de accin poltica adecuada requiere que las instituciones especiales queden aisladas de las presiones pblicas, como se ha reconocido en algunos escritos (Brecht, 1978; Shnfild, 1982). sta es una cuestin compleja y delicada, que necesita elucidarse ms (vase Dror, 1984a, captulo VII).

Apndice
Principales tanques pensantes abarcados en el estudio de campo en que se basa este captulo La siguiente lista contiene los principales tanques pensantes incluidos en el estudio de campo en que se basa el captulo, pero slo menciona unas cuantas ilustraciones de organizaciones relacionadas, asimismo estudiadas, como centros de investigacin en cursos de accin poltica en universidades e institutos de investigacin afiliados a partidos. En la lista no se incluyen los ministerios gubernamentales que desempean algunas funciones de tanques pensantes, ministerios de planificacin y de la defensa especial. La mayor parte de las instituciones han sido visitadas o vueltas a visitar durante el principal periodo de estudio, de 1978 a 1983. Algunos se han clausurado, pero fueron estudiados antes: American Enterprise Institute for Public Policy Research, Washington, D. C. Australian National University, Research Schools; Canberra Brookings Institution, Washington, D. C. Centre for Policy Studies, Londres Centre for Policy Studies, Nomash University, Melbourne Centre for Studies in Social Policy, Londres (fusionados) Centre for the Study of Public Policy, Universidad de Strathelyde, Glasgow Centre for European Policy Studies, Lovaina, Blgica (entrevistas, pero no visitados) Heritage Foundation, Washington, D.C. Hudson Institute, Croton-on- Hudson, N. Y. Institute for Policy Sciencies, Tokio Institute of Socio-Economic Planning, Universidad de Tsakuba, Japn Institute of Research on Public Policy, Ottawa International Institute for Strategic Studies, Londres International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg, Austria Mitsubishi Research Institute, Tokio

National Institute for Research Advancement, Tokio Netherlands Scientific Council for Government Policy, La Haya New York-Rand Institute.Nueva York (clausurado) New Zealand Commission for the Future, Wellington (clausurado) New Zealand Planning Council, Wellington Nomura Research Institute, Kanagawa, Japn Outer Circle Policy Unit, Londres (clausurado) Policy Studies Institute, Londres Policy Studics Unit, Royal Institute for International Aflfairs, Londres Academias Polticas de dos Partidos, Viena Political and Economic Planning, Londres (fusionado) President's Center for Special Studies, Manila Presidential Management Staff, Manila Rand Corporation, Santa Mnica Centro de la Ciencia, Berln, Berln Occidental Secretariado Sueco para Estudios del Futuro, Estocolmo Systems Development Corporation, Santa Mnica (antes de ser transformado en compaa privada) Tempo, Santa Brbara (clausurado) Urban Institute, Washington, D. C. Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, D. C. Intitulo Mundial, Jerusaln (clausurado)

VIII. INTELIGENCIA PARA GOBERNANTES DEL DESARROLLO124*

Introduccin

EN ESTE captulo empleo el trmino inteligencia aplicado al desarrollo nacional con el significado que tiene en el mbito de la defensa, es decir, relativo al conocimiento y comprensin de la realidad presente y futura. La inteligencia condiciona todas las opciones, ya sea como teln de fondo general o con relacin especfica a decisiones discretas. Por ello, los errores de inteligencia vician las decisiones. Se pueden comprender mejor las consecuencias negativas derivadas de los errores de inteligencia al sustituir este trmino por el de diagnstico, concepto que expresa ms claramente las tareas de la inteligencia en la percepcin de las cuestiones relativas al desarrollo; sin embargo, en este trabajo sigo empleando el trmino inteligencia en forma convencional.125 La inteligencia constituye el requisito principal para una buena formulacin de opciones de decisin, o por lo menos para evitar que sean excesivamente malas. Las distorsiones de inteligencia son inherentes a los procesos mismos de su produccin y consumo, tanto en la recopilacin de datos en bruto y estimaciones, como en los pronsticos condicionales. Adems, el proceso de la transmisin e incorporacin de la inteligencia implica otras distorsiones, lo que hace que resulte imposible eliminarlas y sea difcil reducirlas. Por ello, se requiere comprender el origen de los errores de inteligencia, las posibilidades de reducir algunos de ellos, y las de manejar las
Esta versin revisada se benefici de numerosos comentarios tiles durante la reunin del Centro para el Desarrollo de la OCDE, realizada en Pars del 9 al 12 de junio de 1980, as como de sugerencias importantes de S. Dedijer y N. Jequier. Agradezco su ayuda. El trabajo final se prepar durante la estada del autor, como investigador, en el Instituto de Estudios Avanzados de Berln, cuya generosa hospitalidad y estmulo intelectual reconoce agradecido. El autor tiene una especial deuda de gratitud para con los jefes de gobierno, y sus colaboradores, en varios pases en desarrollo, por las oportunidades muy especiales que le brindaron al compartir algunos de sus problemas y permitirle aprender de sus experiencias. Estos aportes han sido vitales para la elaboracin de este trabajo. * La traduccin de este captulo la hizo Mnica Ramler Vaisberg y la revis Samuel Schmidt. 125 Una perspectiva amplia se puede encontrar en Harold D. Lasswell, Research in Policy Analysis: The Intelligence and Appraisal Functions, en F. Greenstein y N. Polsby (comps.): Handbook of Political Science, Reading, Mass., Addison Wesley, 1975, vol. 6, Policies and Policymaking, captulo 1, pp. 1-22.
124

distorsiones irreductibles sin ocasionar formulaciones de opciones de decisin desastrosas. En el marco de un intento de desarrollo acelerado, el dao que pueden generar los errores y defectos de inteligencia se multiplica debido al alcance y complejidad de las decisiones de intervencin, ya que debido a stas sus objetivos, incluso el de la reestructuracin social, pueden truncarse. La situacin se agrava porque en gran parte de las actividades del desarrollo y de la bibliografa sobre el tema se deja de prestar la debida atencin a los problemas de la inteligencia para el desarrollo. En muchos aspectos, el presente captulo constituye un intento de aplicacin de la experiencia y conocimientos disponibles en el mbito de la inteligencia para la seguridad nacional a los problemas vitales del desarrollo nacional. Este captulo aborda un aspecto de la inteligencia estratgica para el desarrollo como parte de un enfoque ms amplio de mejoramiento de la capacidad nacional y gubernamental para el desarrollo acelerado y la reestructuracin de la sociedad. 126 En la planificacin y anlisis de los cursos de accin poltica, de la estrategia para el desarrollo y otros aspectos similares, se pasan por alto en forma casi total los problemas relativos a la evaluacin de situaciones. Esta omisin resulta chocante si se toma en cuenta que la inteligencia ilustra el caso de un propsito del gobierno dotado de todos los recursos, pero caracterizado por una constante sucesin de errores lamentables. Cuando se interpretan en forma errnea las situaciones, cuando percepciones fundamentalmente equivocadas de la realidad constituyen la base subyacente en la formulacin de opciones de

Vase Yehezkel Dror, Governance Redesign for Societal Architecture in High Aspiration Third World Countries, en The Future of Political Institutions as See by Different Cultures, publicado por el Instituto Gottlieb Duttweiler, Zurich, 1982, y Yehezkel Dror, Governance Redesign for Societal Architecture: A Preliminary Approach, en Policy Sciences, 1983.

126

decisin, cuando marcos de referencia obsoletos determinan, implcitamente, la formulacin de problemas, las decisiones, y, en especial, las estrategias de desarrollo, stas no pueden ser otra cosa ms que deplorables. Este problema se acrecienta en situaciones de desarrollo, debido, entre otras cosas, a las incertidumbres inherentes a las circunstancias, los intensos intereses emocionales y los entornos agitados que las acompaan. Estas consideraciones generales son especialmente vlidas en el caso de aquellas decisiones de los gobernantes en las cuales aumenta la posibilidad de un diagnstico de situaciones errado y de evaluacin incorrecta de acontecimientos, debido, entre otros factores, a las presiones de la situacin, las variables psicolgicas y a la ambigedad de los problemas. Los gobernantes constituyen otro tema sorprendentemente descuidado y un grupo poco escuchado en el pensamiento social contemporneo, en la mayor parte de la bibliografa sobre ciencias sociales, as como en lo escrito sobre inteligencia y ciencias relativas a los cursos de accin poltica. Esto resulta ms sorprendente y lamentable toda vez que el papel de los gobernantes es y ser decisivo en la realidad posible para forjar el destino de las naciones, en la medida que ste dependa de una opcin colectiva. Los gobernantes difieren en sus opciones, su aculturacin, la necesidad de justificar sus actos, su variabilidad, y en muchos rasgos ms. Sin embargo, tanto en los pases democrticos como en los que no lo son los gobernantes son un componente decisivo de los sistemas de formulacin de cursos de accin poltica por una serie de razones, entre las cuales figuran la naturaleza interdepartamental de aspectos importantes de los cursos de accin poltica, las caractersticas de la poltica de masas combinadas con las de los medios de comunicacin social, la necesidad funcional de innovaciones en cuestiones de los cursos de accin poltica en funcin de la concentracin de poder y otras. En los pases en desarrollo, el papel de los gobernantes es an ms decisivo debido a la necesidad inherente de reestructuracin sociopoltica y de conduccin del desarrollo social, as como a numerosas caractersticas de los cursos de accin poltica del desarrollo. Toda discusin en torno al tema de la inteligencia y del desarrollo que pase por alto el papel central de los gobernantes peca de grave omisin. Lo mismo vale, con algunas variantes, para otras personas en los altos niveles donde se formulan las opciones de decisin. A pesar de que no me refiero en este captulo a la posibilidad de aplicacin de los anlisis y recomendaciones en los diversos niveles de las esferas superiores de formulacin de alternativas de decisin en gobiernos centrales y locales, as como en empresas privadas y otras formas de

organizacin, el lector enterado podr adaptar fcilmente este enfoque a los gobernantes de distintos niveles, correspondientes a diversos perfiles. Uno de los requisitos para mejorar la formulacin de cursos de accin poltica consiste en el mejoramiento de la actuacin de los gobernantes. Esta tarea poco convencional, aunque fundamental, puede abordarse de diversas maneras, que son interdependientes y complementarias a la vez, como por ejemplo: cambiar los procedimientos de seleccin y de remocin de los gobernantes, as como los patrones de la carrera para aumentar la posibilidad de que personas ms aptas desempeen cargos de esta naturaleza; cambiar el diseo de las limitaciones e incentivos constitucionales, polticos y burocrticos que ataen a los gobernantes con el fin de encaminar su conducta en el sentido deseado; reestructurar el entorno de trabajo inmediato de los gobernantes para mejorar la calidad de sus decisiones; realizar esfuerzos tendientes a una educacin de los gobernantes para incrementar sus capacidades y mejorar su actuacin. Para progresar en este sentido, se requiere cumplir con una serie de condiciones que van desde una mejor comprensin de la interaccin entre el gobernante como individuo y su rol formal en el entorno en que acta, hasta la creacin y adopcin de nuevas instituciones que permitan mejorar los sistemas electorales y la seleccin entre candidatos y cargos de gobierno mediante elecciones democrticas. Entre el conjunto multidimensional e infinito de ideas, estudios, conocimientos, resultados de investigaciones, inventos, herramientas, mtodos y dems elementos necesarios para abordar esta tarea fundamental, difcil por su naturaleza, bastante desapacible en lo ideolgico y casi imposible en lo poltico, de mejorar la actuacin de los gobernantes,127 centro este trabajo en la formacin de los gobernantes, de los aspirantes a serlo y de los asesores de los gobernantes, por medio de consejos a gobernantes del desarrollo en materia de inteligencia. He optado por este procedimiento no slo como un mtodo literario que me permite explorar una serie de temas, sino porque considero que
Pasos iniciales importantes, en ese sentido, aparecen en Glenn D. Paige (comp.), Political Leadership, Nueva York; Free Press, 1972, y Glenn D. Paige, The Scientific Study of Political Leadership, Nueva York, Free Press, 1977. Jean Blondel da datos esenciales en World Leaders: Heads of Government m the Postwar Period, Beverly Hills, Sage Publications, 1980, y otras publicaciones adicionales que sern publicadas en breve, y en Leaders of Revolutions, de Mostafa Rejai, con Kay Phillips, Beverly Hills, Cal., Sage Publications, 1979. Se requiere, urgentemente, de un libro que trate de los pases en desarrollo, parecido al de Richard Rose y Ezra N. Suleiman (comps.): Presidents and Prime Ministers, Washington, D. C, The Brookings Institutions, 1980, que trata sobre los pases altamente desarrollados. No se dispone de bibliografa acerca de la mayora de los pases en desarrollo que sea comparable, por ejemplo, con The Indian Prime Ministre: Office and Power, de L. N. Sharman, Delhi, Macmillan, 1976.
127

la actual escasez de bibliografa para polticos de alto nivel es una omisin grave.128 Este trabajo es la adaptacin de un proyecto de captulo, tomado de un amplio esfuerzo que realizo, con el fin de contribuir a corregir esta laguna en la bibliografa profesional, a saber, un libro en preparacin, cuyo ttulo es Thinkbook for Rulers. El volumen, en su conjunto, trata de la produccin y desarrollo del conocimiento donde el tema principal del presente captulo es un elemento importante para que la produccin de conocimientos resulte til al desarrollo. Como, en realidad, los gobernantes y las decisiones que toman son vitales en la mayora de los pases en desarrollo y revisten gran importancia para todas las naciones contemporneas, el mejoramiento en la utilizacin que hagan de los conocimientos es fundamental para que incidan en el tratamiento de los principales problemas que ataen a la sociedad. Esta necesidad abarca numerosos aspectos fuera del alcance de este trabajo, tales como la produccin de informacin vlida y pertinente, por una parte, y otros ms amplios relativos a su utilizacin como recurso para el manejo de los problemas de la sociedad, por la otra. En el marco del tema de las decisiones de los gobernantes, la utilizacin del conocimiento se extiende, tambin, ms all de los aportes de inteligencia para abarcar el uso de diversas formas de conocimiento en otras fases importantes del proceso de formulacin de alternativas de decisin. Sin embargo, el tema preciso del que trata este trabajo tiene importancia propia y destaca algunos rasgos ms amplios de la produccin de conocimiento as como su aplicacin al desarrollo dentro de una orientacin de formulacin de cursos de accin poltica.129

Consejos a los gobernantes en materia de inteligencia estratgica para el desarrollo Recomendacin 1: Acepte como tarea importante el mejoramiento de la inteligencia estratgica para el desarrollo Se supone que sus decisiones se fundan, por lo menos parcialmente, en hechos y predicciones de los mismos. Esto es una ilusin, por cierto muy
Excepcin digna de mencin es W. Howard Wriggins, The Ruler's Imperative: Strategies for Political Survival in Asia and Africa, Nueva York, Columbia University Press, 1969. 129 Siguiendo el formato literario de la mayor parte del presente captulo, no se indican referencias a bibliografa. En la recomendacin 13 se mencionan algunos libros importantes y muy pertinentes. Referencias ms detalladas aparecen en obras mas, afines, especialmente en Policy Analysis for Advising Rulers (incluido en este volumen), Public Policymaking Reexamined: A Second Look, Brunswick, N. J., Transaction Books, 1983, y Advanced Aids for Top Decisionmaking, Pars, OCDE, 1983.
128

peligrosa si usted la toma en serio: nadie puede llegar hasta los hechos mismos. Lo que consideramos como hechos son en realidad apariencias y, a menudo, reflejan versiones altamente distorsionadas de la realidad. Es imprescindible comprender las limitaciones de las apariencias de los hechos, reducir en lo posible sus distorsiones y amoldar los procesos de formulacin de opciones de decisin a las ambigedades y dudas irreductibles. Para ello, cuando la situacin presenta elementos de incertidumbre, tema que ser considerado en otra oportunidad, puede ser valiosa una buena inteligencia junto con otras ayudas, tales como

estrategias para mejorar el proceso de formulacin de opciones de decisin. Su situacin es ms precaria an: las decisiones se toman en funcin del futuro, y se basan en suposiciones de estados futuros en las cuales intervienen pronsticos acerca de los efectos de sus propias decisiones. Parte del proceso de formulacin de opciones de decisin consiste en una comparacin entre los resultados previsibles de las opciones que usted considera y el optar por aquella opcin que ofrece un desarrollo futuro comparativamente mejor. Aqu se cometen ms errores al agregar a la proyeccin hacia el futuro: la poca confiabilidad de las apariencias de los hechos presentes, la ambigedad misma de los pronsticos y el que stos sean tan poco fidedignos en un mundo caracterizado por cambios rpidos que contribuyen a generar distorsiones y multiplican las probabilidades de error. Dejando para otro momento el tratamiento de los temas especficos de los pronsticos y de la manera de tomar en cuenta el futuro para las decisiones del presente, diremos que un primer paso esencial lo constituye una mejor inteligencia sobre las realidades presentes y su dinmica. El conocimiento y la comprensin del presente es un requisito previo para hacer frente al futuro en forma adecuada. Reconocer y comprender las causas y caractersticas de las distorsiones es una tarea abrumadora. Le resultar fcil reaccionar en forma exagerada, decidiendo confiar en su intuicin, apelando al alegre argumento de que, en todo caso, la inteligencia no es digna de confianza, pero puede usted estar seguro de que su intuicin, sin ayuda, lo es an menos. Aun cuando sea usted un ser humano excepcional, sigue siendo tambin de carne y hueso, y est sujeto a las limitaciones neuropsicolgicas del cerebro humano. Una intuicin sobresaliente puede ser de gran importancia para comprender asuntos complejos y adivinar nexos que pasaran inadvertidos para otros. Una intuicin sobresaliente, entrenada por aos de experiencia, tal vez le permita interpretar los hechos con mayor acierto que un experto mediocre, pero la intuicin, sin embargo, no es arte de magia, no puede reemplazar una excelente labor de inteligencia. El mejoramiento de la inteligencia estratgica para el desarrollo constituye una necesidad bsica, en la cual se debe participar activamente. En la mayora de los pases, la casi totalidad de los esfuerzos tendientes a mejorar la inteligencia se dedican a la seguridad nacional, y en su mayor parte a la recopilacin de datos cuantitativos, econmicos y demogrficos. Esto resulta equivocado para el desarrollo. Usted y su pas necesitan una excelente inteligencia de los principales aspectos del

mismo. Por ello, la inteligencia estratgica para el desarrollo debera ser el foco principal en la formacin de su capacidad de informacin y de evaluacin, al cual deben integrarse, en la medida necesaria, los temas relativos a la seguridad nacional en su significado ms estrecho. Recuerde que, desde la perspectiva limitada de mantener el ejercicio del poder y la seguridad fsica del pas, los factores socioeconmicos integrados al desarrollo revisten mayor importancia que la fuerza de defensa y la inteligencia limitada a este campo, a pesar de que stos igualmente pueden necesitarse. Tal vez vacile en erigir cerca de usted un sistema de inteligencia como el propuesto en estas recomendaciones, por temor a las limitaciones que podra imponer a su libertad de accin y a la supremaca de su voluntad subjetiva. Recuerde a Ulises y las sirenas! Un secreto importante del arte de gobernar consiste en instalar unidades que frenen los errores y estimulen las opciones y acciones bien fundadas. Los ncleos de inteligencia estratgica para el desarrollo, estructurados cuidadosamente, actuarn como nexos selectivos, permitindole reducir sus errores y aumentar sus mritos reales. Habr momentos en que lamentar el haberse sometido a la disciplina de un equipo de inteligencia de gran calidad, pero tambin experimentar una sensacin mucho mayor de logro y satisfaccin, debida, en parte, a los valiosos insumos de inteligencia fomentados por usted. No permita, por lo tanto, que el exceso de confianza en su superioridad innata y su vacilacin en limitarse por ayudas y apoyos altamente calificados le impidan crear cerca de usted una capacidad de inteligencia estratgica de gran excelencia para el desarrollo. Las ventajas superarn con creces los inconvenientes. Pero no lo haga a medias: es mejor no hacer nada que construir una herramienta de tercera, destinada al fracaso, con camaradas y aduladores que se

limitarn a decirle con cara de admiracin aquello que creen que usted desea escuchar. Recomendacin 2: Reconozca y comprenda las causas y las caractersticas de la distorsin de imgenes El reconocimiento y la comprensin de las causas y caractersticas de la distorsin de imgenes le permitir estar en guardia y reducir los errores de inteligencia cometidos por usted y por otros, a la vez que le dar una base sobre la cual construir sistemas para reducir el error y le indicar cules son las distorsiones irreductibles que tendr que aceptar en su formulacin de opciones de decisin. Existen numerosas fuentes de distorsin de imgenes y de los consiguientes errores de inteligencia, empezando por la cultura propia de su pas, pasando por la conducta organizativa y de grupo, para terminar con sus procesos mentales ms ntimos. Bastarn algunas explicaciones e ilustraciones para demostrarle el vigor y la presencia generalizada de los factores que minan la inteligencia, incorporados a la esencia misma de las instituciones sociales, de los gobiernos y del animal humano. La cultura determina nuestra visin bsica del mundo, nuestros conceptos, mapas cognoscitivos y suposiciones fundamentales. Estos, inevitablemente, condicionan su opinin de la realidad, en forma an ms imperceptible por estar usted sometido a las influencias condicionantes que comparte con su entorno, aun sin percatarse de ello. Los ritos sociales, en los que participa a menudo, ilustran el refuerzo constante de las influencias culturales en accin. Las organizaciones tienen sus propias doctrinas, intereses y hbitos, conducentes a distorsionar la manera como se percibe la realidad dentro de ellas y como se le transmite a usted. Los grupos reemplazan a menudo la busca del mayor acercamiento posible a la verdad, por el acuerdo y el apoyo mutuos. Las influencias mutuas tienen gran peso en la formacin de criterios de grupo, que guardan poca relacin con los argumentos objetivos. Los procesos psicolgicos individuales tienden a interpretar en forma exagerada los hechos que se producen para amoldarlos a las opiniones ya existentes; a percibir situaciones de riesgo y de incertidumbre en forma equivocada, a regresar a la formulacin inicial de los problemas, a captar errneamente nuevas situaciones recurriendo a metforas histricas; a reducir tensiones internas mediante interpretaciones errneas de los hechos y a la negacin de los mismos,

y a una serie de probabilidades de error en el procesamiento de la informacin. Esto permite comprender la razn de los frecuentes y lamentables errores en la inteligencia militar, a pesar de que se les asigna prioridad en atencin y recursos. Basta con mencionar a PearI Harbor, Barbarossa y Yom Kippur como demostraciones clsicas de las causas congnitas de fiascos de inteligencia, a pesar del enorme esfuerzo que hacemos por evitarlos. No le ser difcil enumerar una larga serie de desastres comparables en el mbito del desarrollo, debidos en gran parte a errores de inteligencia, como, por ejemplo, en estrategias de desarrollo globales, en cursos de accin poltica econmica y monetaria, en opciones entre industria pesada y agricultura, en consideraciones relativas al comercio internacional y a los precios de los productos bsicos, en el manejo de la seguridad interna, y muchos ms. Algunos de los factores agravantes de los errores en la inteligencia militar no lo son tanto en el mbito interno. No est tan instituido el engao deliberado, y el manto de confidencialidad no es tan impenetrable. A pesar de ello, siguen vigentes las causas fundamentales de la distorsin de imgenes, reforzadas por otros factores propios del mbito interno, tales como compromisos ideolgicos y la existencia de emociones intensas, competencia poltica y ambigedad de conceptos. Tambin contribuyen a una mayor distorsin determinadas condiciones que deben ser objeto de especial atencin. Entre ellas, observamos: La ambigedad e imprecisin en la definicin de los hechos mismos. As, los conceptos intenciones, felicidad y moral son vagos e imprecisos, y dan ms lugar a distorsin que a hechos concretos, algunas veces cuantificables. La ideologa y las emociones, que constituyen viseras dogmticas y contribuyen a la distorsin de imgenes, al rechazar aquellos datos que contraran las esperanzas y las expectativas. El ritmo de cambio acelerado aumenta los efectos distorsionantes de los rezagos en el tiempo, entre el momento en que ocurre la transformacin de la realidad y el reflejo de la misma en imgenes. De estos factores distorsionantes algunos se intensifican especialmente bajo las condiciones de desarrollo acelerado y de compromiso con misiones nacionales en que usted se encuentra. Lo que pudo haber tenido xito en el pasado tambin resulta engaoso por la fijacin de imgenes que demostraron ya su utilidad. En condiciones de desarrollo, este efecto puede ser especialmente nocivo, porque los xitos alcanzados desde el punto de vista histrico, por

ejemplo: al lograr la independencia, y un periodo inicial de crecimiento rpido, pueden hacer que la visin del mundo y los patrones de conducta sean estticos, an mucho despus de que hayan cambiando las circunstancias. De ah la Ley de Dror que reza: Cuanto mayor es el xito en el pasado, mayor ser la seguridad de fracaso futuro en condiciones de cambio rpido. Este pronostico resulta especialmente aplicable a la inteligencia, mbito en el cual es fcil convertir en vaca sagrada alguna imagen que result cierta en el pasado, con el consiguiente y cada vez mayor alejamiento de la realidad. Por favor, recuerde: a) Lo que fue error en el pasado no asegura el xito en el futuro, debido a las propensiones a un aprendizaje equivocado, y b) Especficamente, las sacudidas ocasionadas por fracasos violentos y repentinos son el peor de los maestros y crean desorientacin y reacciones de pnico. Esto tiene implicaciones importantes en la estructuracin de su capacidad para el manejo de crisis, en la cual est comprendida la inteligencia para el manejo y control de estas situaciones, tema del que no se ocupa el presente captulo. Adems de estos y otros factores distorsionadores de imgenes, es probable que usted agrave el problema, ya que: Los gobernantes motivan a quienes los rodean a proveer aquellas imgenes que sern recibidas favorablemente. Los gobernantes reciben una cantidad exagerada de informacin, por lo cual les resulta difcil absorber nuevos aportes y beneficiarse de ellos. Las imgenes adoptadas por los gobernantes constituyen un blanco favorito para la manipulacin de terceros. La situacin que se desprende es difcil: usted est condenado a tomar decisiones a partir de apariencias de los hechos distorsionados. Teniendo en cuenta los numerosos factores de incertidumbre y de desconocimiento que le rodean, su formulacin de opciones de decisin puede considerarse, en el mejor de los casos, como una apuesta poco clara: apuesta usted a posibilidades en gran parte desconocidas, con reglas del juego inciertas, y a un alto precio. Esta descripcin de una de sus principales funciones no es nada tranquilizadora, y puede resultarle apabullante. Lo que debo hacer no es tampoco ayudarle a que se sienta mejor, sino asistirle en el manejo de

la cruda realidad. Si usted comprende que la naturaleza bsica de sus procesos de formulacin de opciones de decisin es la de una apuesta poco clara, habr realizado un progreso importante hacia la complejidad en el arte de los juegos de azar, esencial para que sus aspiraciones de desarrollo tengan una mejor probabilidad de acercamiento a la realidad futura. Si considera usted la inteligencia estratgica para el desarrollo como una ayuda valiosa en una apuesta incierta al futuro, teniendo como precio el futuro del pas, posiblemente comprender mejor la

necesidad de esforzarse al mximo para mejorar la inteligencia estratgica para el desarrollo, como un imperativo utilitario y moral. Debe hacerse un parntesis para mencionar la excepcin acerca de aquellas situaciones especiales en las que puede resultar til la adopcin de imgenes errneas. Esto sucede en aquellos casos en que la comprensin plena de los hechos puede conducir a la desesperacin y a la parlisis. Los gobernantes empeados en lograr la misin imposible tal vez se encuentren en una situacin ms propicia si no estn recordando constantemente los hechos reales y su poqusima probabilidad de xito, ya que de lo contrario se darn por vencidos, anulando toda posibilidad de lograr su cometido. Esto resulta mucho ms aplicable a los capitanes que a sus seguidores. Todos estos efectos estn relacionados con un fenmeno importante: el de la profeca que se cumple por el hecho mismo de su existencia. Usted no se encuentra en la situacin del verdadero creyente a la cabeza de un Estado loco (como lo defino en otro sitio), comprometido irrevocablemente con objetivos fanticos; de ser as, no estara leyendo este trabajo. Es posible, sin embargo, que se haya propuesto el logro de objetivos muy difciles. Para tener la mayor probabilidad de xito, es menester que usted conozca bien la situacin y la comprenda en su totalidad; tambin debe tener cerca ncleos de excelencia que, igualmente enterados de la situacin, le ayuden a analizarla y a manejarla. Hasta qu punto deben compartirse las realidades descorazonadoras ms all de los colegas y colaboradores principales depende de los valores morales y de los imperativos nacionales, tema que ser comentado ms adelante. En resumen: vivir y tomar decisiones en un lugar aislado, envuelto en mitos y verdades a medias, alimentado por su entorno con informacin tendiente a conservar las ilusiones y los engaos constituye un peligro real y serio. Para evitar este tipo de trampa, es necesario formar y mejorar la inteligencia estratgica para el desarrollo, aunque tambin se requiere una conducta personal tendiente a sacar el mayor provecho de la misma. Las siguientes recomendaciones pueden resultar tiles para ese fin.

Recomendacin 3: Establezca cerca de usted una pequea unidad de inteligencia estratgica para el desarrollo En su oficina necesita un pequeo grupo de personas encargadas de la inteligencia estratgica para el desarrollo, dedicado tambin a las

estimaciones del desarrollo nacional global. Sern suficientes de seis a 10 profesionales altamente calificados, dirigidos por un asesor en inteligencia para el desarrollo. (Usted determinar los ttulos oficiales en funcin de las costumbres y preferencias locales.) Dicha unidad debe asegurar la produccin y utilizacin de inteligencia estratgica de la mejor calidad, as como su incorporacin a las decisiones que usted tome. En cumplimiento de sus funciones, esta unidad no debe reprimir las incertidumbres ni diluir los desacuerdos y las diferencias de opinin. Tampoco debe aislarle de los principales entes productores de inteligencia para el desarrollo. Por el contrario: la unidad debe buscar opiniones adicionales, debe insistir en la presentacin de estimaciones no convencionales y debe fomentar interpretaciones divergentes. En forma especfica, las funciones de la unidad de inteligencia estratgica para el desarrollo deben ser, entre otras, las siguientes: a) Desarrollar inteligencia para decisiones de cursos de accin poltica de alto nivel, en las cuales se perfilan las estrategias globales para la formulacin de opciones de decisin y los enfoques bsicos del desarrollo. Por ejemplo: el diagnstico que evala si una situacin se encuentra en fase de deterioro o en movimiento ascendente es fundamental para adoptar los enfoques globales de formulacin de opciones de decisin. Cuando algunos aspectos importantes del desarrollo se encuentran en fase de deterioro, resulta necesario tomar decisiones que rompan la continuidad; asimismo, el incrementalismo resulta apropiado en los sectores que se encuentran en una tendencia positiva. b) Supervisar la produccin de inteligencia del desarrollo para asegurar la cobertura de todas sus necesidades en materia de

informacin, entre otras cosas, dando a conocer a las entidades apropiadas cules son sus intereses y su agenda de problemas. c) Analizar los efectos cruzados y los nexos para establecer vnculos entre las estimaciones de inteligencia de los diversos sectores para llegar a la evaluacin integrada y global del desarrollo. Resulta especialmente importante, y difcil a la vez, la estimacin intersectorial y la fusin de la inteligencia interna y externa. d) Mejorar la produccin de inteligencia para asegurar su calidad y formato. e) Coordinar los diversos organismos productores de inteligencia para asegurar suficiente coincidencia y una competencia positiva, evitar las lagunas y reducir conflictos demasiado intensos. f) Procesar y reevaluar todo el material, y prepararlo para su lectura en forma tal que permita el buen aprovechamiento del tiempo sin caer en el exceso de simplificacin y sin suprimir las incertidumbres. Esta unidad tiene como una de sus responsabilidades especficas la de identificar y sealar las incertidumbres que no se pueden reducir y las estimaciones dudosas. g) Desarrollar interfases apropiadas entre la inteligencia y la formulacin de opciones de decisin mediante el aporte de las estimaciones pertinentes y predicciones condicionales del caso, as como su incorporacin al proceso de formulacin de opciones de decisin y asegurar que se evale nuevamente la situacin despus de haber optado por uno u otro curso de accin poltica. Aqu se incluyen los casos especiales de manejo de crisis y aporte de inteligencia en tiempo real, cuando esto es necesario (por ejemplo: durante negociaciones importantes en las cuales usted participa personalmente). h) Algunas funciones delicadas, y a la vez decisivas de su unidad de inteligencia estratgica para el desarrollo, y especialmente de su jefe, son: descubrir su propensin a cometer errores en la evaluacin de las situaciones; introducir un elemento heterodoxo en su visin del mundo, y actuar como una fuerza iconoclasta respecto de sus fijaciones mentales, deshaciendo sus mitos favoritos sobre la realidad. Para ello se requiere una relacin de confianza mutua en medio de un contexto clnico, libre de dependencias emocionales o de reacciones desproporcionadas. De usted depende el desarrollar una relacin de esta naturaleza con la unidad, y el fomentar y recompensar que le hablen en forma franca

y que tengan una actitud inquisidora e investigadora, en un lenguaje respetuoso, pero sin ambages. La Unidad de Inteligencia Estratgica para el Desarrollo, adems de sus funciones catalizadoras para la creacin de la inteligencia estratgica en su pas, constituye en forma primordial, como se considerar en las recomendaciones siguientes, una parte esencial de su personal directo, ayudndole a usted y a sus colegas y asesores ms cercanos a asegurarse de que reciba aportes de inteligencia apropiados y de su correcta utilizacin. Uno de los integrantes de su grupo asesor ms cercano dirigir la Unidad. La misma debe estar estrechamente vinculada al personal de planificacin y anlisis de cursos de accin poltica (que constituye una ayuda an ms esencial, aunque no se considera en este ensayo), mas no debe formar parte del mismo, con el fin de evitar sesgos que resultan de la responsabilidad directa en la asesora en materia de polticas. Muchas de sus decisiones importantes sern tomadas durante la fase de luna de miel, al iniciar su gobierno cuando est lleno de ideas novedosas y sin el desgaste que trae la rutina diaria y la acumulacin de frustraciones. Por esa razn, entre sus primeras medidas debe figurar el nombramiento de su asesor de inteligencia para el desarrollo, pidindole que establezca el ncleo de su unidad rpidamente, pero sin hacer concesiones en materia de calidad. Es la nica manera que le permitir disfrutar las ventajas de una mejor inteligencia estratgica al adoptar algunas de sus decisiones ms fundamentales, mientras logra cristalizar su apreciacin integral de los retos que le esperan.

Recomendacin 4: Fomente la inteligencia por sectores, con asignacin de prioridades Su gobierno ser ms racional y efectivo si durante el mismo se logra una mejor percepcin de la realidad. Por ello, promueva una mejor inteligencia sectorial; adems de ser til para sus decisiones, mejorar la actuacin de su gobierno en general. Se requiere un orden de prioridades para ahorrar recursos y evitar excesiva informacin. Es necesario que los esfuerzos encaminados a mejorar las estimaciones estn en funcin de las necesidades que demandan las decisiones importantes para el desarrollo, y no a la inversa. Por ello, centre sus

esfuerzos en fortalecer la capacidad de inteligencia en las reas fundamentales para las principales dificultades y retos del pas. Los problemas y procesos sociales constituyen a menudo un rea importante y a la vez muy relegada, si se la compara con la defensa y la economa. Una mejor inteligencia en lo social resulta imprescindible para el desarrollo y es esencial, por sus implicaciones para la economa poltica y la seguridad interna, as como para manejar con xito los problemas econmicos, y en lo tocante al orden pblico y a la seguridad. Todo esto va ms all de los indicadores sociales, que son una imitacin simplista de los econmicos. Asegrese de no dejarse arrastrar por cientficos sociales ingenuos a quienes les gusta recopilar todos los datos que encuentran. La pertinencia poltica clara constituye la pauta por la cual debe guiarse el fortalecimiento de la capacidad de inteligencia. Ser bastante fcil recopilar y procesar gran cantidad de datos en forma de comentarios acerca de hechos corrientes (posiblemente de menor calidad que los artculos que se pueden leer en la buena prensa) y de proyecciones simples a corto plazo (a saber: Si continan las actuales tendencias, entonces...). Esta inteligencia raras veces resulta til. El reconocimiento de patrones, la comprensin de configuraciones complejas, la identificacin de fuerzas que actan a largo plazo, la previsin de discontinuidades y saltos histricos, la evaluacin aproximada de los efectos de las principales opciones de cursos de accin poltica, son las funciones difciles y a la vez decisivas de la inteligencia estratgica para el desarrollo. Para stas se necesita intuicin profesional y anlisis sistemtico a la vez. Numerosos expertos que se mantienen dentro de los lmites estrictos de la metodologa cuantitativa y analistas de inteligencia tradicionales retroceden ante esta labor, reemplazando los imperativos de la inteligencia estratgica por cantidades de datos de tctica. Su asesor de inteligencia para el desarrollo tratar por todos los medios de contrarrestar este mal natural, pero no tendr xito a menos que cuente con todo su apoyo personal. Solamente su insistencia, junto con la comprensin de las dificultades y riesgos inherentes, puede estimular la produccin adecuada de la inteligencia estratgica para el desarrollo.

Recomendacin 5: Insista en obtener productos de inteligencia de alta calidad Usted es el destinatario final de gran parte de la inteligencia estratgica para el desarrollo. Por ello, nada puede sustituir su insistencia en

obtener productos de la mejor calidad. Con la ayuda de su asesor de inteligencia para el desarrollo y de su unidad, usted debe insistir en: a) Uso de un lenguaje claro para indicar la confiabilidad de las diversas estimaciones y la probabilidad de las predicciones. Deben definirse expresiones tales como muy probable, probable y posible y debe estimularse el uso de puntos de interrogacin para sealar incertidumbres cuantitativas y cualitativas. b) Exposicin detallada de diferencias de opinin, con conclusiones cuidadosas en lo relativo a rangos de incertidumbre y desconocimiento. c) Formatos estndar de diversos productos de inteligencia, tales como: Estimaciones, a corto y largo plazo. Anlisis de tendencias, con hincapi en posibles cambios bruscos e interrupciones en las mismas. Estudio de opciones futuras, integradas a partir de fenmenos pertinentes externos e internos. Estudios de previsin, en los que se anticipe la ocurrencia de posibles sorpresas, de acontecimientos poco probables pero de gran repercusin, principales escenarios alternativos y sucesos crticos. Estas estimaciones deben tener en cuenta tanto los entornos globales como los asuntos sectoriales y temas especiales. d) Estudios especiales que tratan en profundidad aspectos importantes de los cursos de accin poltica que debe abordar, entre los cuales estn: Estimaciones de cursos de accin poltica globales. Estudios de pertinencia directa para las decisiones que tiene previsto tomar. Ideas generadas por los encargados de la inteligencia acerca de opciones que podra adoptar (efectivamente, debe fomentar cuando sea posible, la creatividad en lo tocante a opciones de cursos de accin poltica). Estimaciones condicionales, en las que se toman en cuenta las consecuencias posibles de las principales opciones de decisin. e) Un flujo representativo de datos de inteligencia no procesados, para brindarle una idea general de las bases sobre las cuales se elaboran las estimaciones. Insista en recibir una buena cantidad de informacin no procesada que difiera de las

conclusiones estimadas, pero abstngase de reemplazar en forma apresurada la interpretacin de los profesionales adiestrados por la de usted. En casos de duda, renase con los expertos en inteligencia e invite a asesores independientes para recibir opiniones adicionales. f) Insista vehementemente en recibir todas las estimaciones y otros productos de inteligencia en forma comprensible y oportuna. De nada sirve una buena inteligencia si llega demasiado tarde. Por esa razn, debe establecer cronogramas estrictos para que reciba a tiempo la informacin que necesita. Recibir una cantidad exagerada de material que no se puede leer es tan poco til como la referencia de conclusiones demasiado procesadas, carentes del anlisis y diversidad apropiados. Por ello debe insistir, tambin, en la presentacin de los aportes de inteligencia en formatos adecuados. Resulta fundamental tener una rutina sistemtica de sesiones de informacin y actualizacin en una habitacin cuidadosamente diseada para ello (sala de situacin), as como tener concertados, siempre, preparativos para aportes de informacin urgente en caso de necesidad. Cercirese de encontrarse siempre al alcance de una va de comunicacin segura, sea cual fuere el lugar donde se encuentre, porque nunca se sabe cundo puede recibir una sorpresa apabullante. Si bien debe evitar la tentacin de adquirir demasiados elementos de equipos de comunicacin, la instalacin de un sistema limitado de computacin interactiva puede ser de gran ayuda para utilizar mejor la inteligencia. No vacile en dedicar el tiempo necesario para aprender a manejarlo sin ayuda. Las ventajas compensarn, en muy corto plazo, el esfuerzo realizado. Evite excederse insistiendo en obtener inteligencia de gran calidad, y que las unidades de inteligencia adopten una actitud de sobreproteccin en la cual se escuden mencionndoles en forma indiscriminada toda posibilidad de que no se les pueda reprochar ninguna omisin. Recuerde: los errores de inteligencia son inevitables. Exija, sin embargo, que se le den explicaciones muy completas de toda estimacin incorrecta, y especialmente de las omisiones importantes.

Recomendacin 6: Establezca sistemas de inteligencia para reducir errores Para el manejo de problemas complejos, son indispensables sistemas igualmente complejos. As, debido a la dificultad de reducir y absorber la

distorsin de imgenes, es necesario disponer de sistemas bastante perfeccionados para mejorar la inteligencia. A menos de que usted los exija y les d su apoyo, no se establecern los sistemas necesarios; y si usted no los supervisa, la complejidad decaer rpidamente para convertirse en confusin. En las reas ms crticas de la inteligencia estratgica para el desarrollo debe insistir en alguna combinacin de las siguientes posibilidades: a) Redundancia positiva, en el sentido de que diferentes unidades estudien los mismos temas de inteligencia. Para evitar la propensin a sesgos idnticos, deben diferir en lo que respecta a su ubicacin dentro de una organizacin, en su orientacin intelectual, en sus bases metodolgicas y en su cultura interna. En el campo de las relaciones exteriores, por ejemplo, una de las unidades puede ser militar, otra adscrita a un ministerio encargado de polticas sociales y una tercera pertenecer a un tanque pensante desligado de los procesos de formulacin de opciones de decisin y aplicacin de las mismas. Estas unidades debern ser independientes en la funcin de estimacin, con pleno acceso compartido a todos los datos. En una situacin ideal, habr una relacin de competencia amistosa entre ellas, de intercambio intelectual y estmulo mutuo, pero se deben abstener de comparar previamente las estimaciones respectivas. b) Imponga la costumbre de que se acte como abogado del Diablo, encargando a algunas subunidades a adoptar posiciones contrarias a las sostenidas por las unidades principales del sistema de inteligencia, con el fin de que el debate sea ms incisivo, de que se tengan en cuenta posibilidades no convencionales y de fomentar la tolerancia en la indagacin por medio de puntos de vista contradictorios. c) Atajos para acortar la distancia organizativa que permitan que le lleguen opiniones no convencionales. Este tema es de tratamiento delicado, ya que puede fcilmente encontrarse inmerso en una profusin de pensamientos esotricos mientras se debilitan estructuras jerrquicas fundamentales. A pesar de ello, debera concederse a todos los profesionales de inteligencia el derecho de entablar contacto directo con su equipo en aquellos casos que consideren excepcionales, protegindoles de sanciones, siempre y cuando se justifique el haber acudido directamente a sus superiores. d) Metodologas mixtas, en las que figuran estimaciones intuitivas y herramientas estrictas y cuantitativas. El conocimiento interdisciplinario y una rica experiencia en la vida son

indispensables para la produccin de buena inteligencia. Debera combinarse el conocimiento en reas importantes con la experiencia en el uso de mtodos de prediccin para lograr las estimaciones del futuro necesarias. e) Personal de calidad con rotacin y acceso horizontal. Parece sencillo, pero constituye una innovacin radical en las unidades de inteligencia y en numerosas burocracias en las cuales existe la tradicin de la promocin vertical, lo cual favorece las doctrinas estticas y las mentes cerradas. f) Atencin a los problemas que surgen, que requieren nuevas unidades y profesionales. El difcil desarrollo y xitos importantes de la inteligencia cientfica en Gran Bretaa durante la segunda Guerra Mundial ilustran esta necesidad. Lo mismo puede decirse de las unidades especiales encargadas del estudio de los temas de la energa y de los cursos de accin poltica monetarias globales en el mbito del desarrollo. g) Utilizacin apropiada de la inteligencia y capacidad de evaluacin externas, en institutos de investigacin, universidades, etc. Esto es muy importante para obtener puntos de vista diferentes a temas que se prestan a controversia y para utilizar, plenamente, los limitados recursos nacionales. h) Utilizacin adecuada de material internacional, teniendo en su pas una gran capacidad para analizar nuevamente el material y aplicarlo a sus necesidades. Esto constituye un factor importante en numerosos pases en desarrollo, comparable a otros mbitos de produccin de conocimientos. Duplicar en su pas actividades que se realizan en otros sitios, a menudo mejor de lo que puede hacerlo su personal, cuando se puede adquirir el producto a bajo costo, equivale a desperdiciar esfuerzos. Sin embargo, resulta indispensable disponer de una reducida capacidad de inteligencia local, de gran calidad y conocedora de los mismos temas, para recopilar el material, organizarlo y adaptarlo a sus necesidades. Tambin resulta necesaria como reserva, en el caso de que las fuentes internacionales se agoten o se vuelvan menos pertinentes, dadas sus necesidades cambiantes. i) Las unidades de inteligencia deben estar lo bastante cerca de los centros de formulacin de opciones de decisin para conocer sus necesidades y poder aportar datos y estimaciones. A la vez, deben estar excluidas de la responsabilidad en la formulacin de opciones de decisin y de la posibilidad de estar demasiado involucradas con las mismas, para reducir sesgos e intereses particulares tendientes a proteger las decisiones. Para ello se requiere un equilibrio delicado y una afinacin difcil.

j) De todos los rasgos del sistema de inteligencia, el ms fundamental, a saber: un clima de innovacin y un ambiente adecuado, es a la vez el ms difcil de lograr. Es mucho lo que usted como usuario principal de inteligencia puede hacer para fomentar estas caractersticas, que dependern tambin de su eleccin del asesor en materia de inteligencia estratgica para el desarrollo, y la influencia que usted ejerza en la designacin de los jefes de las principales unidades de inteligencia. Una de las principales tareas del asesor de inteligencia estratgica y de sus colaboradores es la de ayudar a crear las caractersticas necesarias para el sistema de inteligencia y supervisar sus operaciones. Aunque no goza de autoridad jerrquica superior a la de las diferentes unidades, que estn subordinadas a sus respectivos servicios y departamentos, ejerce una autoridad funcional y opera en representacin suya. Esto crear algunas fricciones, tal vez muchas. Bien utilizada, esta friccin resulta positiva y redunda en beneficio de la inteligencia estratgica para el desarrollo.

Recomendacin 7: Reconozca el poder que implica el acceso a la inteligencia Como poltico experimentado, este principio le resulta archiconocido. Es probable que usted mismo se haya valido del monopolio de informacin como arma durante su lucha por convertirse en gobernante, al igual que otros lo han hecho en su contra. Aunque en su posicin actual de gobernante es posible que usted todava posea el monopolio de determinada informacin para aumentar y conservar su poder, otros lo hacen para protegerse de sus ojos escudriadores. Esto es inevitable hasta cierto punto, pero debera reducirse en la medida de lo posible. Trate de revisar las reglas de la conducta poltico-burocrtica para reducir el uso de inteligencia monopolizada como as de ganadores. Insista en que los dems compartan la informacin con usted, y d el ejemplo haciendo lo mismo. A la vez, evite depender nicamente de la buena voluntad mediante la creacin de un sistema de inteligencia como el descrito anteriormente. Pasando de las esferas del poder al pblico en general, los problemas son diferentes y tienen implicaciones ticas y polticas importantes. Al compartir informacin con el pblico, se satisfacen valores fundamentales de un gobierno abierto y se mejora la calidad de la inteligencia al confrontarla con el debate abierto. Pero no debe

olvidarse la otra cara del asunto, aunque sea tab para algunas opiniones ingenuas: la difusin de determinados tipos de inteligencia puede deteriorar la capacidad de gobierno, desmoralizar al pblico y limitar en muchos aspectos las posibilidades de xito del desarrollo. El secreto es un arma y una herramienta que debe ser utilizado cuidadosamente, con la consideracin debida a los valores y limitaciones pertinentes. La mejor solucin a este dilema se da en el marco de cada situacin especfica. El equilibrio entre valores y necesidades contradictorias es diferente en un pas en desarrollo que lucha por sobrevivir, de lo que representa para una democracia occidental de larga tradicin. Evite las soluciones dogmticas en uno u otro sentido, la tendencia generalizada a no encarar directamente el problema y reemplazar la produccin de inteligencia por el desconocimiento real, con la teora de que lo que yo mismo ignoro no puede ser utilizado en mi contra por los dems. En casos de duda, debera preferir que el pblico tenga acceso a toda la informacin, en contra de la conveniencia pasajera de un exceso de confidencialidad. Huelga decir que adems de los esfuerzos para limitar la confidencialidad, deben tomarse medidas para evitar que se filtre informacin en forma indebida.

Recomendacin 8: Adapte su conducta personal a las necesidades de una buena inteligencia y de su correcta utilizacin Le resultar difcil seguir todas las recomendaciones enumeradas anteriormente, aunque debera conocerlas y comprenderlas con el fin de ponerlas en prctica siempre que sea posible. Pero no hay excusa alguna para justificar una conducta de su parte que impida la elaboracin de una buena inteligencia y que sta no sea utilizada apropiadamente. Esta exigencia resulta difcil de satisfacer porque, con toda seguridad, usted es un usuario de inteligencia bastante malo. En su calidad de ser humano y de gobernante, es usted propenso a las siguientes debilidades, adems de las ya mencionadas: 1. Intolerancia a la incertidumbre y la ambigedad, con tendencia a reemplazar decisiones de mando por desconocimiento; a reprimir la incertidumbre objetiva por la certeza subjetiva, y a preferir opiniones tajantes, induciendo as a sus proveedores de inteligencia a simplificar e incluso falsificar estimaciones. As, al recibir usted opiniones diferentes de unidades redundantes, es posible que usted presione para que escojan un criterio intermedio

o que tenga una preferencia marcada por las estimaciones de una de las unidades. De hacerlo as, contrara la razn de ser de la redundancia. 2. Gran preferencia por las imgenes que probaron su utilidad en el pasado y una confianza ciega en sus propias estimaciones. Esta receta conduce al fracaso seguro en situaciones de cambio, e induce a sus colaboradores a darle siempre la razn. 3. Oposicin a las presiones y tensiones, con una tendencia marcada a distorsionar la informacin desagradable para reducir los efectos de tensin que implica. 4. Le gusta guardarse las cosas y no comparte sus reflexiones. As es difcil, por no decir imposible, que la inteligencia satisfaga sus necesidades; los aportes de sus colaboradores le parecern poco pertinentes y, a la vez, los desanimar y les quitar todo incentivo. 5. Poca paciencia y un exceso de actividades, lo cual atrasa el aprendizaje a partir de la inteligencia, ya que ste requiere tiempo y energa, y a menudo afecta el nimo. 6. Desconocimiento de los mtodos de inteligencia y de formulacin de alternativas de decisin, cuando no un desprecio de los mismos. Esto le har caer en numerosas trampas, e incitar a los dems a tratar de manipularlo. Como consecuencia, se tornar usted cnico y hostil en exceso, reduciendo as los beneficios potenciales de una inteligencia correctamente utilizada. Son numerosas las debilidades que deberan aadirse a esta lista, pero nada se gana con hacerlo ahora. Lo cierto es que usted no se da cuenta de ellas. Aun cuando pueda admitir la existencia de algunas en el nivel intelectual, es probable que en su fuero interno se considere un ser superior, que est por encima de esos errores. La escasez de confidentes que se atrevan a hablarle con franqueza y a sugerirle que cambie su forma de actuar refuerza los efectos negativos de estas debilidades. Esto es lamentable. Tampoco tiene sentido declarar como regla que usted debe evitar esos errores. Simplemente recuerde que una de las principales tareas de la inteligencia consiste en educarlo y mejorar y actualizar su visin de la realidad. Si usted no quiere o no puede aprender, no hay forma de ayudarle. Tal vez su caso no es tan difcil, pero con seguridad conserva usted muchos puntos ciegos e imgenes estticas. Su xito depende de su capacidad para abrir su mente y superar sus debilidades. Podra ser buena idea leer algunos libros acerca de errores de inteligencia y de debilidades inherentes al procesamiento de informacin por parte de los gobernantes, como se indica detalladamente en la Recomendacin 13.

Tambin puede valer la pena probar la ayuda de un buen psiclogo asesor. Asimismo, puede ser valiosa la cooperacin del asesor de inteligencia estratgica para el desarrollo, siempre y cuando posea las cualidades necesarias y usted quiera, real y sinceramente, mejorar su actuacin como gobernante y como jefe y usuario de la inteligencia. Recurdelo cuando lo elija, y en su trato con l.

Recomendacin 9: Integre la inteligencia a sus procesos de formulacin de opciones de decisin La buena inteligencia ser positiva para sus decisiones, porque le permitir mejorar sus apreciaciones acerca de la realidad. Esta funcin educativa general es, a largo plazo, la principal contribucin al mejoramiento de la inteligencia. Con el fin de obtener los mejores beneficios de la misma en el marco de las opciones que se eligen constantemente, la inteligencia debe integrarse a la formulacin de opciones de decisin de la siguiente manera: a) Su unidad de inteligencia debe conocer con suficiente antelacin su programa de decisiones, para que pueda, en consecuencia, planificar su trabajo (con la posibilidad de que le propongan modificaciones a ese programa en funcin de la realidad cambiante). b) Debe estimular a su unidad de inteligencia para que contribuya al proceso de formulacin de opciones de decisin no slo mediante el aporte de la informacin y estimaciones apropiadas, sino tambin con la presentacin de opciones e ideas novedosas que surgen durante el trabajo de inteligencia. La intensa compenetracin con los problemas y materiales que ocurre durante la recopilacin y procesamiento de la inteligencia estimula el surgimiento de nuevas ideas, tendencia que debe estimularse y desde luego no reprimirse. c) Su unidad de inteligencia debe estar plenamente representada durante las deliberaciones acerca de decisiones importantes y tener acceso a los documentos pertinentes para que pueda aportar su informacin en todos los aspectos oportunos. d) Son de especial importancia las predicciones condicionales, relativas a las consecuencias posibles y probables de diferentes opciones de decisin. Una de las tareas primordiales de la inteligencia consiste en preparar estas estimaciones condicionales. Para ello, el personal de inteligencia debe estar enterado de las

opciones en que usted ha pensado y tener la oportunidad de trabajar sobre esa base. ) Despus de tomada una decisin, la inteligencia debera considerar nuevamente sus estimaciones y suministrar nuevos aportes. Esto es importante sobre todo cuando usted decide adoptar una solucin intermedia, que bien podra ser una combinacin de lo peor de cada una de las opciones. Una solucin intermedia constituye una nueva posibilidad, que debe ser considerada otra vez por la inteligencia antes de que usted la adopte irrevocablemente. La interdependencia entre estilos de formulacin de opciones de decisin y resultados de inteligencia es ms compleja. As, cuanto mayor sea el nmero de incertidumbres irreductibles descubiertas por la inteligencia, ms marcada debe ser su adopcin de estilos de formulacin de opciones de decisin apropiados a la situacin como decisiones diferidas, autoproteccin y muchos ms. Debe usted darse cuenta de que la forma misma en que se toman las decisiones depende parcialmente del grado de desconocimiento, incertidumbre y cambio observados por el sistema de inteligencia. Por eso los resultados principales de la inteligencia deben incidir en la configuracin misma del equipo de formulacin de opciones de decisin, tema de gran importancia que se aparta del propsito de este trabajo.

Recomendacin 10: Reevaluacin de la base para tomar decisiones fundadas en inteligencia cuidadosa Es esencial evaluar cuidadosamente los resultados de las decisiones adoptadas. Los encargados de la formulacin de un curso de accin poltica y de su ejecucin no pueden prever sus resultados en forma objetiva por estar involucrados en todo el proceso (lo cual, a su vez, es necesario para darle una buena oportunidad de ejecucin exitosa). Por esa razn, el sistema de inteligencia debera colaborar en la supervisin de los resultados de los cursos de accin poltica. Numerosos estudios de evaluacin pueden ser realizados por unidades independientes de investigacin, por universidades, por asesores externos y rganos similares de produccin de conocimientos en el mbito social, que podran desempear importantes funciones de inteligencia para el desarrollo, sin pertenecer al sistema nacional de inteligencia. Su sistema de inteligencia, ampliado con estos diversos organismos productores de conocimientos desde el punto de vista de la

retroalimentacin, con aprendizaje acelerado y la supervisin de los resultados, aade una dimensin importante. Un tratamiento detallado de esta funcin pertenece al tema de la evaluacin y el aprendizaje, y se aparta del tema que nos ocupa.

Recomendacin 11: Evale su sistema de inteligencia en forma peridica La inteligencia es un asunto complejo y difcil. Aun en su propia oficina, hay diversas posibilidades de que su unidad de inteligencia estratgica para el desarrollo se vincule con sus asesores, con el personal dedicado al anlisis de cursos de accin poltica y con las unidades de planificacin de cursos de accin poltica. Son mucho ms complejos todava los aspectos organizativos y metodolgicos del sistema de inteligencia en su conjunto, adems de los polticos, tales como la necesidad de rendir cuentas. La evaluacin y reevaluacin peridica de su equipo de inteligencia personal, y del nacional, resulta indispensable por esa razn, y ms an debido al subdesarrollo generalizado de la inteligencia estratgica para el desarrollo y la ausencia de la experiencia apropiada. Esto puede realizarse con la ayuda de grupos de estudio ad hoc, pero su participacin personal es bsica. Cuanto ms difciles sean los retos que usted debe encarar, mayor ser la dependencia de la calidad de sus respuestas de una inteligencia adecuada, entre otras cosas. Por esa razn, es prudente invertir parte de su tiempo y energa, aun cuando sean escasos, en el mejoramiento de la misma y encaminarla para que responda a las necesidades nacionales.

Recomendacin 12: Si parte de cero, empiece con un ncleo de excelencia a su lado y adelante progresivamente Es posible que tenga que crear un sistema de inteligencia estratgica para el desarrollo partiendo en la prctica de cero, utilizando elementos a medida que los encuentra. Si esto describe su situacin, empiece por rodearse de un pequeo grupo de excelencia que incluya un ncleo de inteligencia estratgica (para el desarrollo). La mayor parte de dicho grupo debera constituir una unidad de anlisis de cursos de accin poltica dentro de la cual se ubica un grupo pequeo, especficamente dedicado a la inteligencia estratgica mientras llega el momento oportuno para crear una unidad de inteligencia estratgica para el desarrollo separada, tal como ya se propuso. En este caso, se mencionan las funciones principales del grupo inicial de inteligencia estratgica para incluir en ellas las actividades correspondientes de construccin institucional, despus de haberle suministrado aportes importantes para las principales decisiones del desarrollo: Establecer un conjunto de prioridades para la creacin del sistema de inteligencia para el desarrollo en funcin de los principales problemas nacionales y de la agenda de prioridades de cursos de accin poltica. Erigir una estructura para la creacin gradual de la inteligencia para el desarrollo, en la cual figure la capacitacin adecuada en el pas y en el extranjero y la importacin selectiva y adaptada de los conocimientos y experiencias pertinentes. Capacitar a las personas de mayor nivel en los procesos de formulacin de opciones de decisin para utilizar correctamente la informacin, haciendo hincapi en el estudio de los efectos de distorsin, caractersticos de su pas (ideologas intensas, presiones fuertes, falta de experiencia, etctera). Es posible que al partir de cero, usted tenga la posibilidad de omitir algunas etapas y pasar directamente a un sistema muy avanzado de inteligencia para el desarrollo. Sin embargo, sea muy cauteloso y evite dejarse atraer, en el proceso, por la posibilidad de adquirir toda clase de equipos, como informtica exagerada, invirtiendo de manera desproporcionada en equipos de procesamiento de datos en vez de asignar esa partida a profesionales altamente capacitados.

Recomendacin 13: Profundice su conocimiento acerca de la inteligencia Por sencillas que le parezcan muchas de las sugerencias contenidas en las 12 recomendaciones anteriores, no se engae: son difciles de poner en prctica, aunque garantizan magnficos resultados si se les sigue en forma tenaz y efectiva. A pesar de que algunas de ellas estn ampliamente reconocidas en la bibliografa profesional y son objeto de comentario en numerosas esferas del poder, en la realidad se las descuida, en el mejor de los casos, y, a menudo, se las pasa completamente por alto. En la contradiccin existente en la dinmica habitual organizativa y psicolgica, estas recomendaciones se encuentran en el polo opuesto de la prctica corriente, por muy evidentes que parezcan en el ejercicio de la lectura. Por ello tendr que esforzarse considerablemente por llevar a la prctica aunque sean algunas. Los resultados recompensan el esfuerzo con creces, debido al resultado crtico de las imgenes de la realidad en sus decisiones y al potencial que tiene la inteligencia estratgica mejorada para el desarrollo, para reducir y evitar las distorsiones de las imgenes. Al estar preparado para crear su sistema de inteligencia, supervisarlo y asegurarse de que obtenga resultados cada vez mejores, usted debe aprender ms sobre el tema. Recuerde que las recomendaciones propuestas en el presente captulo abarcan nicamente una pequea porcin del conocimiento que resulta fundamental para una inteligencia estratgica adecuada para el desarrollo. As, no se han mencionado problemas como los relativos al contenido sustancial de dicha inteligencia y mtodos para su recopilacin, procesamiento e incorporacin a la formulacin de opciones de decisin. Si tiene la oportunidad de hacerlo, participe en alguno de los pocos talleres que se organizan espordicamente para personas que participan

en los niveles superiores de formulacin de opciones de decisin, o vea si es posible tener sesiones de trabajo privadas con personas experimentadas y conocedoras del tema. Tambin, lea parte de la bibliografa bsica. Para motivarlo y asesorarlo en ello, termino este trabajo con una lista reducida de publicaciones que incluyen temas cuyo estudio le recomiendo mucho, con el fin de que se prepare para mejorar el sistema de inteligencia estratgica para el desarrollo y el uso que haga del mismo. Es de lamentar que ninguno de los temas trate directamente sobre aspectos de la inteligencia para el desarrollo, los cuales brillan por su ausencia. Sin embargo, en su conjunto, las lecturas recomendadas pueden darle una slida base para aceptar el reto de erigir un sistema de inteligencia estratgica para el desarrollo; es til para usted en la realizacin de sus tareas, y para el pas. Por cierto, gran parte de estas lecturas le mantendrn tan en suspenso como cualquier novela policaca o de ciencia ficcin, siendo, a la vez, muy pertinentes a numerosos problemas y necesidades que van ms all del mbito de la inteligencia. Siguen llamando poderosamente la atencin los errores clsicos de inteligencia para la defensa, de los cuales es mucho lo que se puede aprender, tambin aplicable a la inteligencia estratgica para el desarrollo. Una excelente introduccin al tema puede encontrarse en Pearl Harbour: Warning and Decisions, de Roberta Wohlstetter (Stanford: Stanford University Press, 1962) y Codeword Barbarossa, de Barton Whaley (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1973). La universalidad de las incapacidades de inteligencia que usted tiene que manejar queda ampliamente demostrada, en forma sorprendente, en el diagnstico mdico que ilustra la misma problemtica que usted encuentra cuando tiene que tomar una decisin sobre la base de informacin ambigua. Un libro muy ilustrativo sobre el tema es el de Arthur S. Elstein, Lee S. Shulman, y Sarah A. Sprafka: Medical Problem Solving: An Analysis of Clinical Reasoning (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1978). Puede usted omitir parte del anlisis tcnico sin perder el hilo de los argumentos principales. De la medicina pasamos a un rea ms cercana a sus preocupaciones profesionales y estudio, a saber: Perception and Misperception in International Politics, de Rober Jervis (Princeton University Press, 1976). Las tres lecturas siguientes sern suficientes para explorar las principales causas de errores de inteligencia en seguridad y asuntos externos, aplicables tambin a la inteligencia estratgica para el desarrollo: Roberta Wholstetter, The Pleas-u-res of Self-Deception, The Washington Quarterly, vol, 2, nm. 4 (otoo, 1979), pp. 54-63; Richard

K. Betts, Intelligence for Policymaking, The Washington Quarterly, vol. 3, nm. 3 (verano, 1980), pp. 118-129; Thomas L. Hughes, The Fate of Facts in a World of Men-Foreign Policy and Intelligence Making (Nueva York: Foreign Policy Association, 1976). Cabe ahora explorar un poco el origen profundo de la distorsin de imgenes. Encontrar muy interesante e inquietante, en realidad, una coleccin que presenta gran parte de lo que se conoce acerca de la adopcin de criterios en situaciones de incertidumbre, a saber: Daniel Kahneman, Paul Slovic y Amos Tversky (comps.), Judgment Under Uncertainty: Heuristics and Biases (Cambridge: Cambridge University Press, 1982). Si quiere detenerse un poco ms en el tema de la psicologa de las decisiones, le recomiendo Psychological Decision Theory, de Josef Kozielecki (Dordrecht, Holanda: D. Reidel, 1982). Pasando ahora a las causas todava ms engaosas de los errores de inteligencia, en Risk and Culture: An Essay on the Selection of Technological and Environmental Dangers, de Mary Douglas y Aaron Wildavsky (Berkeley: University of California Press, 1982) se destacan en forma fascinante los factores culturales en plena accin. Si usted lee alemn, le interesar el extenso tratamiento del dominio de las metforas en el pensamiento poltico de Alexander Dermandt, en Metaphern fr Geschichte: Sprachbilder und Gleichnisse im HistorischPolitischen Denken (Munich: C. H. Beck, 1978). Un sustituto es: Lessons of the Past: The Use and Misuse of History in American Foreign Policy, de Ernest R. May (Nueva York: Oxford University Press, 1973). En Victims qf Groupthink, de Irving L. Janis (Boston: Houghton Mifflin, edicin revisada, 1983), se presentan algunos procesos de grupo peligrosos. El procesamiento inadecuado de la informacin organizativa es tratado por James G. March y Johan P. Olsen, en Ambiguity and Choice in Organizations (Bergen: Universitetsforlaget, 1976). Puede usted omitir algunos de los estudios de casos y considerar que algunas de las proposiciones son algo exageradas en lo relativo a organizaciones dedicadas a misiones. Para pasar de lo triste a lo esperanzador, R. V. Jones, en Most Secret War: British Scientific Intelligence 1939-1945. (Londres: Hamish Hamilton, 1978), ilustra el potencial para crear mayor capacidad de inteligencia. Encontrar varios de los problemas que le saldrn al paso en el esfuerzo de incorporar la inteligencia estratgica para el desarrollo, a la formulacin de las principales opciones de decisin para el desarrollo en British Intelligence in the Second World War: Its Influence on Strategic Operations, de F. H. Hinsley (Londres: HMSO, 1979). La lectura de algunos captulos claves ser suficiente para informarle lo que necesita saber.

Un libro que debera leer con atencin, y releer si es posible, es el de Alexander L. George, Presidential Decisionmaking in Foreign Policy: Information and Advice (Boulder, Colorado: Westview Press, 1980). Algunos de los anlisis y recomendaciones son discutibles y remotos para gran parte de la realidad del desarrollo; se trata, sin embargo, del mejor libro individual para el anlisis y sugerencias en materia de informacin para gobernantes, y gran parte de lo expresado es aplicable

a la inteligencia estratgica para el desarrollo en el sentido que le interesa a usted. Cuando termine la lectura de este material, y eventual estudio de parte del mismo, tal vez desee retomar el enfoque del presente ensayo en un contexto ms amplio. Lo encontrar en mi Think book for Rulers, ojal concluido para entonces.

IX. UNA ESTRATEGIA PERFECCIONADA PARA MEJORAR LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL GOBIERNO CENTRAL DE VENEZUELA

Introduccin 1. ESTE captulo est escrito con gran vacilacin. Resulta algo presuntuoso por parte de un extranjero formular consejos no solicitados acerca de un tema tan complejo como la manera de mejorar la administracin pblica de un pas. A la vez, mi principal preocupacin profesional se centra en la manera de mejorar el ejercicio de gobierno, y Venezuela es un pas al que profeso gran estima y al que tuve oportunidad de estudiar durante unas 15 visitas realizadas durante los ltimos 12 aos. He decidido, por lo tanto, escribir el presente captulo motivado por el gran deseo de ser til. El autor reconoce que la naturaleza conjetural de las propuestas y el anlisis requieren un intenso trabajo adicional con el fin de que las ideas expresadas se adapten a la realidad venezolana. 2. El presente captulo se refiere nicamente a un segmento limitado de los mltiples problemas importantes relacionados con el mejoramiento del ejercicio del gobierno en Venezuela, a saber: las dimensiones administrativas del gobierno central. El trabajo no prev

Publicado en la Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo, nm. 4 (Caracas, octubre de 1983). Traducido por Mnica Ramler Vaisberg y corregido por Samuel Schmidt.
*

mejoras en otros aspectos esenciales del ejercicio del gobierno, tales como la descentralizacin y la participacin ciudadana. Solamente se abordan las dimensiones administrativas en su sentido ms amplio, dentro del mbito del gobierno central, sin retomar aspectos polticos, por fundamentales que stos sean para la capacidad de gobierno, tales como la formacin de consenso y de voluntad poltica. A pesar de ello, los temas tratados en el presente captulo resultan muy significativos para la capacidad de gobierno venezolano. 3. Este documento es un memorndum orientado hacia la accin, no es un artculo acadmico o profesional. Por ende, no se explican los estudios y hallazgos subyacentes, el tratamiento es selectivo y solamente se sugieren las principales lneas de razonamiento. Se hace gran hincapi en cambio, en el intento de llegar a una serie de propuestas concretas que despus de elaborarlas con mayor detenimiento podran ser aplicables a Venezuela. Si fuese til y necesario, el anlisis subyacente se podra explicar en detalle en otra fecha (Vase tambin Yehezkel Dror, Advanced Aids for Top Decisionmaking: An Action Approach, Pars: OCDE, 1984, en elaboracin; y Yehezkel Dror, Policymaking Under Adversity, New Brunswick: Transaction Books, 1986.) 4. El momento en que escribo el presente captulo requiere explicacin. Una de las principales razones para prepararlo ahora radica en que Venezuela tendr que afrontar opciones trascendentales, lo cual hace urgente y conveniente la necesidad de mejorar las capacidades gubernamentales. Otra razn de peso es la prxima eleccin presidencial. Una clara leccin resultante de los estudios comparativos ensea que los primeros meses despus de asumir el cargo de un nuevo jefe de gobierno, antes de que las presiones diarias absorban toda su atencin, le brindan la mejor, y a veces la nica, oportunidad para introducir cambios significativos a la maquinaria de gobierno y a la cultura gubernamental de formulacin de cursos de accin poltica. Pero para estar en condiciones de introducir cambios apropiados en la administracin pblica poco despus de iniciar sus funciones, el nuevo mandatario debe haber elaborado claramente, con anterioridad, sus principales ideas. S que todos los candidatos tienen importantes propuestas preparadas sobre el tema aqu tratado. El presente trabajo se brinda como un aporte al pensamiento actual en Venezuela, y a las ideas generadas en todos los partidos polticos y en los sectores interesados del pblico en general, acerca de la manera de mejorar la administracin pblica.

EL DESAFO: OPCIONES TRASCENDENTALES 5. Un factor clave en la consideracin de las necesidades y posibilidades de mejorar el ejercicio de gobierno en Venezuela es la inminencia de opciones trascendentales, en el sentido de que sern opciones que podrn tener un efecto significativo en el futuro del pas. Cuando no se presentan opciones trascendentales, basta el incrementalismo con algo de innovacin, ya que en estas situaciones son limitadas las exigencias a la capacidad de gobernar. Los pases como Venezuela, que aspiran a una autotransformacin de amplio alcance llegando hasta la reestructuracin de la sociedad, deben buscar las opciones trascendentales, ya que las situaciones en las que los cambios se suceden con rapidez imponen estas opciones tambin a aquellos pases que preferiran continuar el curso iniciado si ste pudiese estar asegurado. Parece que en Venezuela se combina el deseo de autotransformacin con la imposicin de opciones trascendentales. De all que las mismas se presentan a la vez como un hecho real y como una oportunidad deseable. Cuando se confrontan las opciones trascendentales, se debe otorgar la misma prioridad al mejoramiento de las capacidades gubernamentales para disear, seleccionar y aplicar las opciones trascendentales preferibles. 6. Venezuela no solamente enfrenta opciones trascendentales, sino que stas se refuerzan con serias dificultades, como son: incertidumbre con respecto a factores fundamentales; exceso de carga en numerosos mbitos que ejercen presin; interdependencias difciles de analizar entre mltiples asuntos de la agenda de decisin; limitaciones polticas internas; escasez apremiante de recursos econmicos y de otra clase. La ausencia de ideas confiables para servir de brjula que oriente la opcin por opciones trascendentales agrega una grave carga intelectual, emocional, organizativa y poltica. Al mismo tiempo, Venezuela est ricamente dotada de recursos humanos y naturales y tiene el potencial requerido para realizar progresos continuos en cualquier direccin por la que se decida optar. Esta combinacin entre problemas agudos y la posibilidad de incurrir en dolorosos fracasos, por una parte, y la de un enorme potencial de xitos dramticos e inspirados, por la otra, coloca a Venezuela en una situacin bastante especial. Resulta tanto ms evidente que deben desplegarse esfuerzos intensos encaminados a mejorar las capacidades gubernamentales para manejar mejor las opciones trascendentales, as como para mejorar la capacidad de la administracin pblica, con el fin de que la ejecucin de las decisiones polticas sea efectiva y el servicio al pblico sea eficiente. Todo ello con

el fin de aprovechar plenamente el enorme potencial de Venezuela, evitando a la vez trastornos y calamidades. 7. El futuro de la industria del petrleo ilustra en grado notable algunas consideraciones que anteceden. Dentro de una perspectiva econmica, Venezuela debe hacer una apuesta decisiva al optar por invertir en explotacin secundaria o en perforacin profunda para obtener crudos livianos, o en prepararse en gran escala para utilizar la faja de crudos pesados o por las tres cosas. Pero las opciones crticas en materia de petrleo van mucho ms all de la perspectiva econmica, involucrando dimensiones fundamentales para el futuro de Venezuela en el campo social, poltico, de la seguridad e internacional. Son en realidad muy pocos los pases que, como es el caso de Venezuela, se ven ante la necesidad de optar por soluciones fundamentales tan claramente definidas y cuyas consecuencias para el futuro del pas son a tan largo plazo como sucede en el campo del petrleo y de la industria petrolera, abarcando los aspectos sociales, polticos, de seguridad e internacionales. Para citar un ejemplo, asegurar una estructura ocupacional apropiada a la poblacin venezolana en el marco de una economa fundada en gran parte en el petrleo plantea problemas difciles, cuyo manejo acertado tal vez requiera soluciones novedosas que van ms all de los esquemas disponibles y de las experiencias conocidas en otros pases. 8. Metafricamente, un requisito esencial para el manejo apropiado de estos desafos consiste en mejorar ampliamente la actuacin del cerebro central del gobierno, incluyendo su periferia e infraestructura. Es necesario, en principio, reevaluar y mejorar varias dimensiones dentro de este cerebro central de gobierno, tales como: formacin de voluntad poltica, ideologas y opiniones realistas, concentracin de poder democrtico, diseo y anlisis de aptitudes, y medios de ejecucin.

El presente trabajo est dedicado fundamentalmente al tema del mejoramiento de los aspectos administrativos de las aptitudes de diseo y anlisis del cerebro central del gobierno, as como otros temas afines. 9. El concentrarse en el mejoramiento de la capacidad del gobierno central para mejorar el manejo de opciones trascendentales no resta importancia a otros enfoques para mejorar la administracin pblica, que pueden resultar igualmente tiles y necesarios. Sobre todo, lo relacionado con la descentralizacin, la participacin ciudadana y una mejor administracin de los servicios sociales y de las empresas pblicas bien pueden ser temas de la mayor prioridad. Sin embargo, estos esfuerzos, para tener xito, dependen de grandes cualidades del gobierno central y suponen a menudo opciones trascendentales de bastante peso. Mejorar las dimensiones administrativas del gobierno central, especialmente en lo tocante a las opciones trascendentales, es posiblemente un requisito indispensable para realizar otras mejoras y generar un acelerador potencial de progreso en mltiples direcciones. 10. Los esfuerzos rutinarios para mejorar la administracin pblica continan siendo eficaces en relacin con el costo y pueden ser esenciales para ahorrar recursos pblicos y recibir el apoyo pblico general. No deben por ello desplazar los esfuerzos centrados en hacer frente al desafo principal de mejorar las capacidades para las opciones trascendentales, como se han considerado en el presente captulo. Como ya se ha mencionado, la seleccin de principios apropiados de mejoramiento administrativo en relacin con las preocupaciones usuales de reforma, tambin requiere un anlisis bastante profundo dentro del cerebro central del gobierno. Por ejemplo: el dilema planteado entre el mantenimiento de un servicio civil de excesiva magnitud como forma socialmente til de fuente de empleo, por una parte, y la reduccin del servicio civil para disminuir el gasto pblico y aumentar la eficiencia en el suministro del servicio, por la otra, es de difcil solucin y no puede ser resuelto por sentido comn y lemas de mejoramiento administrativo. Resulta, por ende, de la mayor importancia, mejorar la capacidad de diseo y anlisis del cerebro central del gobierno, no solamente en lo relacionado con el tema principal de este trabajo, a saber: opciones trascendentales, sino en el marco de los esfuerzos de mejoras administrativas en general, as como para otras funciones gubernamentales no consideradas aqu. En resumen, el mejoramiento del cerebro central del gobierno es un enfoque de amplio espectro, que implica diversos y mltiples beneficios. El presente trabajo se centra en las contribuciones para mejorar la capacidad para elegir opciones trascendentales, pero la utilidad de las propuestas siguientes se extiende a otros aspectos.

Algunos principios de mejoras 11. Para mantenerse en un nivel prctico, se requieren pautas y principios para el diseo y la seleccin de propuestas de mejoras. Esto resulta especialmente importante en aquellas situaciones en que las necesidades de mejoras pueden exceder las posibilidades de mejora y en las cuales las propuestas disponibles en ese sentido tal vez no se ajustan a las condiciones y prioridades nacionales. Especficamente, resulta apropiado establecer las distinciones entre diferentes tipos de principios para mejorar el diseo y la seleccin, que van desde la busca de nuevos inventos administrativos hasta estrategias de mercadeo efectivas. Pero dichas distinciones no resultan fundamentales para los fines de este trabajo, por lo cual se presentan una serie de principios de mejoras que pueden ser pertinentes dadas las condiciones y necesidades de Venezuela, y que cubren diversos aspectos.

Radicalismo selectivo 12. Optar por una transformacin radical del sistema administrativo, por una parte, y mejoras trascendentales, por la otra, plantea un dilema de difcil solucin: es posible que se desee una transformacin radical del sistema administrativo, pero resulta poco probable realizarla dentro de un lapso razonable. Tambin implica costos de transicin considerables. Simplemente no es posible realizar una transformacin radical del sistema administrativo de un solo trazo, por ms que sea muy deseable en algunos pases. En la otra cara del dilema se plantea la mejora incremental, la que resulta relativamente fcil de realizar, y a menudo produce resultados eficaces en relacin con el costo, pero solamente responde a las necesidades cuando el sistema administrativo en su conjunto acta en forma satisfactoria, y cuando los paradigmas subyacentes en el ejercicio de gobierno no requieren mejoras. Cuando se hace necesario mejorar ampliamente la capacidad gubernamental y los rganos estatales administrativos deben apoyar y ejecutar cursos de accin poltica novedosos, las mejoras incremntales resultan poco tiles. 13. Se propone un enfoque de radicalismo selectivo para superar este dilema. El radicalismo selectivo implica la seleccin de factores claves y su transformacin radical. Mediante la adopcin de un enfoque

modular, es posible que una serie de esfuerzos de radicalismo selectivo conduzcan a la transformacin del sistema administrativo, aunque el proceso puede ser bastante lento. El radicalismo selectivo, por no estar limitado, permite un aprendizaje continuo y el ajuste permanente respecto a las condiciones cambiantes, reduciendo as las rigideces que han impedido el xito de ms de un programa de reforma global. Al mismo tiempo, el radicalismo selectivo est encaminado al logro de cambios a fondo en aspectos selectos del ejercicio de gobierno y de la administracin siguiendo un orden de prioridades conforme a las necesidades nacionales.

Orientacin hacia logros 14. El enfoque del radicalismo selectivo se adapta a la mayora de los pases. Para Venezuela se propone un principio adicional, a saber: buscar avances significativos. Dadas las circunstancias actuales, resulta esencial el aumento rpido de la capacidad gubernamentaladministrativa para el manejo de opciones crticas y la ejecucin decisiva. De all la necesidad de avances que puedan lograr resultados significativos en poco tiempo. 15. Una orientacin hacia avances no excluye esfuerzos a largo plazo que produzcan resultados en un futuro ms lejano. Sin embargo, durante las primeras fases debe concederse prioridad a la realizacin de esfuerzos masivos para lograr avances, colocando as la base para ms adelante pasar hacia mejoras ms fundamentales, que requieren ms tiempo.

Difusin del espritu empresarial de mejoras 16. Las propuestas contenidas en el presente trabajo incluyen esfuerzos de mejoras iniciadas y administradas por el gobierno central y dirigidas principalmente al mismo. Para compensar este enfoque unilateral, por justificado e inevitable que sea, debe motivarse y apoyarse la difusin de un espritu empresarial encaminado a mejoras mediante las instituciones pblicas. Las iniciativas al nivel del gobierno local ilustran bien este potencial, al igual que la posibilidad de introducir crculos innovadores en las empresas pblicas y en los ministerios. El apoyo a la difusin del espritu empresarial encaminado a obtener mejoras es un principio importante que requiere tratamiento individual y aunque no se desarrolla en este trabajo, merece mucha atencin.

Alguna desmitificacin 17. Aunque resulte innecesario, dado el avance de Venezuela en este campo, quisiera mencionar para no omitirlas, algunas tendencias difundidas en reformas administrativas que han resultado inoperantes: * Un marcado hincapi en estructuras formales, con organigramas claros y una divisin lgica del trabajo entre ministerios y rganos, suele no producir resultados significativos. Los cambios introducidos a los instrumentos jurdicos, a las normas del servicio civil y a las reglamentaciones formales tienen poco efecto a menos de que estn integrados inter alia a un enfoque ms amplio que tenga en cuenta la rotacin de personal y las culturas organizativas. Hay pocas posibilidades de que los cursos de accin poltica innovadores sean ejecutados si son encargados a los rganos administrativos existentes. En otras palabras, los nuevos cursos de accin poltica deben superar las estructuras administrativas ms notables para tener posibilidad de xito. Si bien resultan esenciales los mayores esfuerzos para obtener el apoyo y consenso en torno a las mejoras administrativas y de

Vase Bernardo Kliksberg, La reforma administrativa en Amrica Latina: una revisin del marco conceptual, Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo, nm. 3, enero, 1983, pp. 33-57.

gobierno, son fundamentales la fuerte concentracin de poder y la participacin activa de polticos. Tambin en el marco de una orientacin hacia avances se requieren paciencia y tenacidad. Si se cambia con frecuencia la direccin de las mejoras, sin duda alguna se esfumarn los logros y no ser posible tener xito. 18. Las consideraciones anteriores conducen a la recomendacin tentativa de escoger un nmero limitado de esfuerzos de mejoras destinados a lograr avances en reas crticas de la administracin pblica venezolana. Deben evitarse los excesos. Por lo tanto, un nmero limitado de centros de gravedad principales que se refuercen mutuamente, encaminados a un esfuerzo concertado de mejoras, tal vez constituyen todo lo que puede manejarse dentro del marco del gobierno central durante un periodo de cuatro aos, ms o menos, adems de los esfuerzos descentralizados y las mejoras incremntales aceleradas. 19. Un enfoque muy diferente al que se da en este trabajo es el que se preocupa principalmente de ahorrar dinero. Si bien es cierto que todas las propuestas de mejoras deben tener en cuenta las limitaciones de recursos y una buena relacin costo-eficiencia, el mayor hincapi en mejorar el gobierno central radica en el logro de objetivos sociopolticos importantes, y no en la reduccin del gasto pblico. Cuando resulte esencial o deseable reducir el gasto pblico, esta tarea deber recibir, posiblemente, tratamiento por separado. Un grupo de trabajo especial para reducir costos de las operaciones gubernamentales puede lograr ahorros considerables. Estas actividades, sin embargo, no deben ser confundidas con el mejoramiento de la actuacin del gobierno, como se requiere para tener participacin en las opciones trascendentales. Debe reflexionarse detenidamente acerca de la ubicacin organizativa ms deseable para lneas de accin tan diferentes, as como para las

interconexiones que deben existir entre las mismas. El mezclar estas dos lneas de actividades en forma indiferenciada puede arruinar los logros de ambas, y probablemente impedir que se preste la debida atencin a las mejoras en la capacidad de gobierno, como se propone en el presente trabajo.

Algunas propuestas de mejoras 20. De acuerdo con el enfoque general expuesto hasta aqu se esboza enseguida el esquema de seis centros de gravedad principales para mejorar las dimensiones administrativas del gobierno central de Venezuela, al igual que una sptima propuesta complementaria. Las propuestas aparecen en su aspecto sustancial, sin entrar en detalles, porque para eso sera necesario tener un conocimiento mucho ms profundo del pas. Sin embargo, se realiza bastante esfuerzo para concretar ideas que permitan evaluar su posibilidad de ajustarse a las necesidades y prioridades de Venezuela en la actualidad. 21. Estas propuestas no deben monopolizar los esfuerzos de reforma administrativa y del gobierno en Venezuela. As, podra ser til trabajar en la elaboracin de un nuevo estatuto para el servicio civil y preparar el terreno para un programa de administracin pblica moderno de nivel universitario, y tal vez una versin modificada de la Escuela de Administracin de Francia. Como se ha mencionado, los esfuerzos de descentralizacin y de apoyo a la iniciativa local estn en un mbito diferente, y tienen tambin mucha importancia. Debe reconocerse, a pesar de ello, la distancia que existe entre todo lo que se requiere con urgencia y el mximo que puede lograrse con xito dentro de una fase de reforma de cuatro aos. Dadas las limitaciones de las posibilidades de reforma, debe concederse prioridad al mejoramiento de la capacidad del gobierno central para manejar las opciones trascendentales, evitando que otras exigencias e iniciativas desplacen las necesidades crticas consideradas en el presente captulo. Sin embargo, para conservar algn equilibrio y asegurar la factibilidad poltica de las principales propuestas de mejoras, es menester dedicar por lo menos uno de los esfuerzos ms importantes a un aspecto destacado y visible del gobierno, como parte integral de una estrategia de reforma administrativa orientada hacia logros y dentro del marco del radicalismo selectivo. Sugiero como regla general que propuestas como las siguientes reciban aproximadamente las dos terceras partes de los recursos destinados a mejoras, con especial hincapi en la atencin y apoyo de formuladores de opciones de decisin en los ms altos niveles y en la asignacin de recursos humanos de la mayor calidad. Para

repetir: lo anterior no debe impedir la realizacin de esfuerzos que requieren en su mayor parte recursos diferentes, o que tienen tambin prioridad, como son la desconcentracin y la descentralizacin.

Mejoramiento de la interaccin con el ciudadano: cambio de la burocracia en el nivel del contacto con el pblico y reduccin de los trmites burocrticos 22. Por las razones explicadas, la mayora de las propuestas de mejoras presentadas en este trabajo estn dirigidas al cerebro central de gobierno. Sin embargo, para hacer contrapeso a esta consideracin unilateral, aumentar las posibilidades de factibilidad poltica como acaba de mencionarse y para satisfacer otras necesidades urgentes, empiezo con el muy importante tema de la interaccin con el ciudadano. El mejoramiento de esta interaccin constituye un tema multidimensional, que abarca un amplio espectro que va desde las diversas formas de participacin ciudadana hasta la comunicacin y explicacin al pblico de los programas gubernamentales. Se puede y se debe realizar simultneamente cierto nmero de esfuerzos para mejorar la relacin con los ciudadanos, que tengan efectos de refuerzo mutuo. Pero el radicalismo selectivo y la busca de avances efectivos con relacin al costo hacen que los esfuerzos se concentren inicialmente en un frente limitado. La eliminacin de los trmites burocrticos y el cambio en la burocracia en el nivel de la atencin al pblico son un buen punto de partida, sobre todo porque conducen a actividades econmicas y a un espritu empresarial de utilidad social, adems de contribuir directamente a mejorar la interaccin del gobierno y de la administracin con los ciudadanos. Tambin pueden contribuir a la reduccin del gasto pblico. 23. Para lograr reducir los trmites burocrticos es necesario examinar nuevamente las principales formas de dependencia que atan a los ciudadanos y a las empresas al gobierno, buscar la manera de reducirlas y simplificarlas. La experiencia demuestra que es posible reducir la burocracia en todos los pases de manera considerable, sin debilitar por ello la capacidad de conduccin y de control que ejerce el gobierno, y que adems esto es deseable desde el punto de vista poltico. Las verdaderas barreras a la reduccin de la burocracia se encuentran en la rutina burocrtica y en el conservadurismo legalista. stos pueden convertirse en obstculos de consideracin, razn por la cual es necesario actuar con firmeza y determinacin, preferiblemente

por medio de la conjugacin de grupos de trabajo provenientes desde arriba con iniciativas a partir de la base. 24. Para cambiar la burocracia en el nivel de la atencin al pblico, se requieren esfuerzos concentrados para mejorar los actuales puntos de contacto entre los ciudadanos y la administracin pblica, como en las burocracias de servicio humano. (Vase Michael Lipsky, Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, Nueva York: Russell Sage Foundation, 1981.) Venezuela seguramente ampliar estos puntos de contacto a medida que aumenten los servicios de bienestar social. Por ello es de la mayor importancia poner estas actividades desde un comienzo en una base que asegure la interaccin efectiva y positiva con el ciudadano. 25. Pueden y deben realizarse esfuerzos adicionales para mejorar la interaccin con los ciudadanos, tales como la simplificacin de todas las publicaciones gubernamentales dirigidas al uso del pblico. En el marco de un enfoque de radicalismo selectivo, la reduccin de las formalidades y trmites burocrticos en general y los cambios en la burocracia en el nivel del pblico se prestan como ejemplos en el logro de avances, entre otras razones porque confieren credibilidad a los esfuerzos gubernamentales encaminados a controlar la burocracia, a la vez que movilizan el apoyo a la reforma del estilo de gobierno en su conjunto. Este ltimo punto resulta especialmente importante cuando los dems esfuerzos de mejora son de naturaleza ms intragubernamental y su efecto inicial resulta ms difcil de explicar al pblico. Por lo tanto, parece justificado incluir en un paquete de esfuerzos de reforma administrativa selectivo-radical el aspecto del mejoramiento de la interaccin con los ciudadanos.

Mejoramiento de los niveles de apoyo a las decisiones centrales 26. La necesidad de mejorar la capacidad de decisin del cerebro central del gobierno es inherente al concepto de opciones trascendentales, tal como ha sido presentado en la primera parte del presente trabajo. Es mucho lo que puede hacerse para mejorar los apoyos administrativos a las opciones trascendentales, dejando de lado los aspectos legales, polticos y culturales del asunto, que se encuentran ms all del mbito de esta obra. La idea fundamental, que tambin podra aplicarse con utilidad en Venezuela, consiste en crear islas de excelencia profesional cerca de los principales focos de formulacin de

opciones de decisin, para brindar anlisis globales e innovadores como ayudas para la formulacin de opciones de decisin en el nivel ms alto. 27. Los esfuerzos en este sentido pueden ser diversos para adaptarse a las circunstancias, tales como los tanques pensantes, organizaciones de investigacin partidista, personal profesional de comits parlamentarios y de otra ndole. Puede resultar til explorar algunas de estas posibilidades y su infraestructura necesaria, como, por ejemplo, un programa moderno de cursos de accin poltica pblicos en el nivel de posgrado universitario. De todas maneras, el sitio de eleccin para iniciar el proceso dentro de una estrategia de radicalismo selectivo y con la idea de encontrar potencial para lograr avances es, sin duda alguna, el despacho presidencial. 28. La incorporacin de una unidad de profesionales al despacho presidencial para analizar los cursos de accin poltica constituye la propuesta individual ms importante de las sugeridas en la presente obra. Al parecer, ya se estn realizando varias iniciativas en este sentido, pero todava caben esfuerzos adicionales, especialmente los encaminados a construir un grupo compacto de asesores, integrado por personas encargadas de realizar anlisis holsticos de los principales aspectos que intervienen en las opciones trascendentales. 29. Entre los principales aspectos que deben tomarse en cuenta para formar este grupo de asesores figuran los siguientes (para un anlisis ms detallado, vase Yehezkel Dror, Anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes, en este volumen): Hincapi en puntos de vista holsticos a partir de una perspectiva gubernamental, por ejemplo: la integracin de los aspectos econmicos, industriales y de poltica exterior con los cursos de accin poltica sociales y de ciencia y tecnologa. Trabajo profesional de la ms alta calidad dentro de los parmetros fundamentales del gobierno, incluyendo el uso de

enfoques modernos de anlisis de cursos de accin poltica y de calificaciones interdisciplinarias. Innovacin y carcter heterodoxo nuevamente dentro de los valores fundamentales del gobierno. La unidad por iniciativa propia debe dedicar parte de su capacidad a la exploracin de nuevas opciones e ideas. Carcter compacto, por ser poco nutrido el grupo de profesionales del equipo. Una unidad de anlisis integral de cursos de accin poltica para el presidente, debera constar de 15 a 20 profesionales. 30. Inducir a error presentar esta propuesta sin hacer mencin de algunos de los obstculos que dificultan su puesta en prctica. Entre los principales escollos y las formas posibles de superarlos se incluyen los siguientes: a) Puede ser difcil encontrar las personas idneas para conformar una unidad como la descrita. Sin embargo, por ser reducido su nmero, la busca intensiva debera permitir encontrar un nmero pequeo de personas apropiadas. Mediante actividades de formacin intensiva se podra preparar a ms personas, tema que mencionaremos nuevamente ms adelante. b) Habr fricciones con ministros y departamentos. Si se toman algunas precauciones, ser posible convertir esta friccin en conflicto constructivo, y la competencia en los esfuerzos permitir mejorar en general la calidad de la formulacin de opciones de decisin. En efecto, una de las consecuencias importantes del proceso puede ser el deseo, por parte de los ministros, de mejorar su propio grupo asesor. Esto es algo que debera ser fomentado, siempre y cuando el grupo se limite a un nmero pequeo de profesionales. (La accin en este sentido no se presenta como una de las principales recomendaciones individuales, por considerarse preferible que la iniciativa surja de los ministros y debido a que el grupo de asesores del presidente debera tener prioridad.) c) El despacho presidencial podra convertirse en un organismo complejo y de difcil manejo. Para contrarrestar este peligro, deberan eliminarse de este despacho todas aquellas actividades que no resulten fundamentales para sus funciones principales. Debe fomentarse tambin una estructura flexible, en la cual exista mucha cooperacin informal entre todos los rganos adscritos al despacho. d) Podra parecer que el poder del presidente y el nmero de personas que trabajan con l aumentan, y al mismo tiempo se controla y limita en forma estricta el gasto pblico. Este aspecto

puede llegar a convertirse en verdadero problema, pero la manera de hacerle frente es por medio de una explicacin clara y abierta acerca de la importancia de mejorar el manejo de las opciones trascendentales y de la eficacia en relacin con el costo que resulta de la formacin de un grupo de asesores idneo para lograr dicho mejoramiento. La explicacin sin ambages en este sentido constituye una estrategia para ganar adeptos, superar las dificultades para lograr la comprensin del pblico y evitar que se impida la introduccin de aquellas mejoras que resulten necesarias. El apoyo concomitante a un pequeo grupo de investigacin para el lder del principal partido de oposicin ha demostrado ser buena estrategia para obtener apoyo, a la vez que se justifica como medio para mejorar la formulacin de opciones de decisin en el nivel nacional. Soy consciente del hecho de que este tema est condicionado sobre todo a las caractersticas nacionales. Los comentarios que anteceden no estn dirigidos especficamente al caso de Venezuela, pas cuyas condiciones no conozco lo suficiente en este sentido, sino que indican algunas experiencias y sugerencias generales relacionadas con el eterno problema de conquistar la comprensin necesaria para edificar el cerebro central del gobierno, al mismo tiempo que se recortan numerosas actividades pblicas. e) En algunos pases, la filtracin de informacin altera las cosas considerablemente, inhibiendo el libre pensamiento, sin el cual los grupos profesionales propuestos son intiles. Puede ayudar en este contexto aclarar al pblico el papel de estos grupos y la razn por la cual deben proponer ideas no convencionales, as como la diferencia existente entre documentos de trabajo preparados con carcter exploratorio y cursos de accin poltica gubernamentales.

Deben estudiarse tambin otros medios para evitar la filtracin de noticias y reducir el dao que sta pueda causar. f) El equipo puede estar desvinculado de las decisiones reales. Para evitar este peligro, se le debe integrar al flujo de decisiones. Concomitantemente, es necesario ajustar los procesos de preparacin de decisiones con el fin de que puedan beneficiarse de aportes adicionales, como los provenientes del grupo de asesores propuestos. En particular, deben reconocerse los asuntos importantes de decisin y ser preparados de forma diferente de las decisiones rutinarias. 31. Con todas estas dificultades y vacilaciones, me parece que la consecucin de asesores profesionales para el despacho presidencial es la tarea fundamental en el marco de los esfuerzos decisivos e imperiosos para mejorar la capacidad de manejo de opciones trascendentales en Venezuela, dentro del marco de una estrategia de mejoramiento radical-selectiva orientada al logro de avances marcados.

Renovacin de la planificacin nacional 32. CORDIPLAN es una destacada innovacin venezolana a partir de la cual otros pases han podido aprender mucho. Es muy posible que haya llegado el momento de dar un nuevo paso adelante y de ajustar el papel de CORDIPLAN a las necesidades y condiciones cambiantes. Especficamente: a) Resultan esenciales el estudio detallado de las estrategias de desarrollo fundamentales y el diseo de cursos de accin poltica globales innovadores que sirvan de gua y contexto a la seleccin entre opciones trascendentales. b) Podra recibir prioridad la reconsideracin de los paradigmas aceptados de los cursos de accin poltica con respecto a la programacin detallada dentro de los supuestos y direcciones prevalecientes. c) Es necesaria la revisin de los mtodos bsicos de planificacin para su adaptacin a la incertidumbre creciente y al cambio acelerado. d) Posiblemente se requiere fortalecer la incorporacin de las actividades de CORDIPLAN, renovadas en el sentido antes propuesto, a los procesos de formulacin de opciones de decisin en el ms alto nivel. Una de las principales maneras de hacerlo es considerando a CORDIPLAN como un tanque pensante que trabaja

en el mbito de los cursos de accin poltica gubernamentales bsicos y de las opciones trascendentales dentro de una perspectiva de largo plazo, mientras que la unidad propuesta de anlisis de cursos de accin poltica asesora del presidente necesariamente est vinculada en forma estrecha a las decisiones tomadas a diario. En efecto, una nueva unidad de anlisis de cursos de accin poltica asesora del presidente y un CORDIPLAN renovado, se complementan como apoyo principal a la formulacin de opciones de decisin corrientes en el nivel de la presidencia y del gabinete de ministros. e) Tal vez cabra fortalecer el papel de CORDIPLAN en el esclarecimiento del debate pblico acerca de las principales opciones en materia de cursos de accin poltica, como por ejemplo: mediante la publicacin de los anlisis planteados como material de estudio y sus opciones, para que stos puedan servir de fundamento a los planteamientos pblicos y parlamentarios. 33. Las ideas antes mencionadas se presentan con cautela an mayor a las otras contenidas en el presente trabajo. Se requiere un estudio mucho ms amplio y detallado para evaluar las posibilidades y las necesidades de renovacin de la planificacin nacional y de nueva definicin de las funciones y de la ubicacin de CORDIPLAN, aprovechando la riqueza de experiencias obtenidas hasta el presente y permitiendo el ajuste de CORDIPLAN a las condiciones cambiantes. En principio, sin embargo, sera muy positivo encargar a CORDIPLAN las funciones de tanque pensante dentro del marco del gobierno, lo cual equivaldra al retorno a algunos de los conceptos subyacentes en su concepcin inicial.

Reestructuracin de presupuesto en la asignacin pblica 34. Ajustar el presupuesto a circunstancias de incertidumbre creciente y a cambios marcados e imprevistos en la magnitud de los recursos disponibles, es una tarea de muy difcil realizacin. La mayora de los pases que han recibido ingresos provenientes de recursos naturales cuyo monto crece rpidamente, han experimentado serias dificultades en la asignacin efectiva de recursos pblicos de gran magnitud y en el control de los procesos relacionados, tales como la entrada de prstamos internacionales. Las ulteriores e inevitables reducciones del ingreso neto de recursos imponen dificultades adicionales a la administracin del presupuesto pblico. 35. Entre las principales necesidades de un sistema reestructurado de administracin del presupuesto pblico figuran:

a) Procesos revisados de fijacin de prioridades, con una integracin entre decisiones de cursos de accin poltica, asignacin de recursos y administracin del gasto. b) Nueva consideracin de las diferencias entre los presupuestos corrientes y de capital, con modos diferentes de administracin de presupuesto, segn se trate de actividades corrientes o de nuevos programas, teniendo especial consideracin de los megaproyectos, tambin por ejemplo en mbitos de los cursos de accin poltica sociales. c) Monitoreo del tiempo real de flujos de recursos pblicos en gran escala, con la ayuda de sistemas computarizados y sin imponer trmites burocrticos a organismos de mltiples actividades. 36. A partir de las experiencias conocidas, podran resultar interesantes los aportes resultantes de alguna forma de combinacin entre los mtodos modernos de administracin de capital, dentro de los marcos integrados de cursos de accin poltica social y de desarrollo y el Sistema Canadiense de Administracin del Gasto y los cursos de accin poltica (vase Canadian Privy Council Office, The Policy and Expenditure Management System, Ottawa: Gobierno del Canad, 1981), siendo pertinente para las ideas que se manejan al respecto en Venezuela. Podra resultar necesario introducir cambios a la estructura organizativa de la administracin del presupuesto pblico, as como a los requisitos profesionales de las personas que participan en ella.

Formacin de cuadros 37. No es posible realizar mejoras administrativas sin cambiar las actitudes y orientaciones humanas y sin la introduccin de conocimientos adicionales. Por ello, formar y reformar, en el sentido ms amplio de estas expresiones, constituyen un factor crtico en los esfuerzos de mejoramiento administrativo realizados en Venezuela. El problema radica en que lograr cambios de actitudes e incorporar nuevas perspectivas y conocimientos son procesos lentos y difciles. La antinomia marcada por el hecho de que las transformaciones deseadas en la eficiencia administrativa dependen de un cambio en la conducta individual de los funcionarios de gobierno y que lograr esos cambios deseados en la conducta de seres humanos adultos es muy difcil, es una de las principales razones de los frecuentes fracasos de los intentos de reforma bien intencionados.

38. Hay dos enfoques que parecen interesantes a primera vista, pero que no pueden tener xito a menos de que antes se logren avances en otra forma: la reeducacin amplia de los funcionarios pblicos, como la que podra lograrse envindolos a todos a tomar cursos, es virtualmente imposible dentro de lapsos realistas; y la reforma del servicio civil, mediante procesos de formacin prolongados e innovadores de todos los nuevos ingresantes, tomara demasiado tiempo. El centrar todas las esperanzas en el liderazgo como principal instrumento de reforma tampoco tiene fundamentos realistas, a menos de que se acompae de la formacin de cuadros. 39. Por ello, sin menoscabo de otros enfoques ms sistemticos y de largo plazo, igualmente necesarios, se deben tomar atajos para la preparacin de cuadros adecuados en Venezuela. Para satisfacer esta necesidad imperiosa, se sugiere la utilizacin de programas de formacin intensivos, con permanencia en el sitio en que se imparten, y cuya duracin puede oscilar entre cuatro y 16 semanas. Si estn bien preparados y tienen un funcionamiento adecuado, estos programas pueden tener un verdadero efecto en el rendimiento, con gran eficacia en relacin con el costo, adems de lograr efectos masivos crticos dentro de un periodo relativamente corto. 40. La mejor manera de presentar esta idea es en la siguiente propuesta semiconcreta: Debera establecerse un instituto acadmico de cursos de accin poltica nacionales y administracin pblica, como entidad pblica independiente, de servicio al gobierno pero sin pertenecer a ningn departamento especfico. El instituto debera preparar y realizar cursos con permanencia en el lugar de quienes los toman, que sean de cuatro tipos principales: a) Para los encargados de la formulacin de cursos de accin poltica, tales como polticos, funcionarios y asesores de alto rango,

dirigentes sindicales, oficiales de las fuerzas de defensa, ejecutivos de empresas de alto nivel, comunicadores sociales, acadmicos, etctera. b) Para funcionarios pblicos de alto nivel. c) Para funcionarios que ejercen funciones de gobierno de nivel local, ya sean elegidos o pertenecientes al servicio civil. d) Para diversos grupos profesionales y de expertos, tales como profesionales del anlisis de cursos de accin poltica y de la planificacin, directores de instituciones de salud, directores de departamentos de recursos y desarrollo, etc., en la medida que resulten necesarios, con cierta prioridad. Los cursos deben ser muy intensivos, y quienes los toman debern permanecer en el lugar en que se imparten, por un periodo de cuatro a 16 semanas. Algunos cursos podran estar organizados en mdulos de dos a cuatro semanas de duracin cada uno, distribuidos en un lapso hasta de dos aos, con tutoras y estudio individual intercalados. Se requiere un ncleo de profesores de aproximadamente 12 profesionales, complementado con profesores de dedicacin parcial, asesores, encargados de la preparacin del material, etc. Es indispensable que el ncleo de profesores trabaje durante un ao con dedicacin exclusiva para poner en funcionamiento una institucin como sta. Para empezar, debera tenerse uno o dos tipos de cursos como mximo, incorporando los dems en forma gradual. En una etapa ulterior, podra resultar deseable dividir el instituto propuesto en subunidades dedicadas a los diferentes tipos de cursos. Estas consideraciones, as como la posibilidad de preparar materiales del tipo de universidad abierta para actividades en mayor escala, deberan aplazarse hasta que el instituto haya llegado a funcionar plenamente, quiz despus de tres a cinco aos. 41. Los elementos antes mencionados son parte de un esquema muy bsico de la propuesta, presentada para indicar el potencial de un instituto como ste. Se requiere mucho trabajo para considerar prioridades, designar los principales grupos objetivos iniciales, asegurar la voluntad de participacin, preparar materiales didcticos apropiados, escoger la combinacin adecuada de mtodos de enseanza y de aprendizaje, dar tutoras a personal docente y asesores, etc. La seleccin de los integrantes del ncleo inicial de profesores y de direccin reviste un carcter decisivo para dar forma al instituto y determinar sus posibilidades de xito.

Proyecto piloto de mejoramiento 42. Adems de las actividades destinadas al mejoramiento de los componentes crticos del gobierno central en su totalidad, como las propuestas, podra ser aconsejable mejorar en forma radical un pequeo nmero de unidades discretas. Esto podra realizarse en forma de proyectos piloto y de demostracin, que deberan tener efectos de difusin y permitir el acopio de experiencias de mejoramiento administrativo as como inters en las mismas, a la vez que se mejoraran las unidades encargadas de reas importantes. Es necesario responder a los criterios en la seleccin de las unidades para los proyectos piloto Je mejoramiento, a saber: deben trabajar en reas de la mayor prioridad y tener un potencial de mejoramiento en forma visible y significativa, de preferencia gracias a la automotivacin. 43. Los organismos administrativos relacionados con las opciones trascendentales se prestan especialmente como unidades en que deberan realizarse proyectos piloto de mejoramiento. Como ya se ha sealado, es poca la posibilidad de xito de los cursos de accin poltica innovadores a menos que se renueven tambin los organismos de ejecucin. En algunos casos resulta mejor crear un nuevo organismo para la ejecucin de un nuevo curso de accin poltica que encargarla a una organizacin apegada a la tradicin y que ser muy difcil cambiar. 44. Las unidades escogidas pueden ser departamentos dentro de un ministerio o el ministerio mismo, as como un organismo especial, o nuevo, como el ya mencionado. Las unidades escogidas previo el proceso de seleccin apropiado, deben ser renovadas por completo con el fin de convertirlas en modelos de eficiencia y plenamente capacitadas para la ejecucin de novedosos cursos de accin poltica crticos. Entre las posibles dimensiones del proyecto piloto figuran: transicin total o procesamiento automtico de datos, formacin intensiva de los miembros del personal, perfeccionamiento de la interaccin con los ciudadanos, incorporacin de grupos de asesores poco numerosos pero de la mayor calidad a los niveles ms altos, participacin de todos los empleados en la conformacin del entorno laboral, nuevos patrones de relaciones industriales, etctera. 45. Es probable que, inicialmente, no puedan manejarse ms de dos proyectos piloto. Realizar uno solo implica un riesgo excesivo de posible fracaso, a la vez que no se presta a una difusin y a efectos didcticos adecuados. Por esa razn, se recomienda designar dos

unidades para ser reformuladas en forma rpida y profunda, concentrando recursos intensivos en el logro de avances visibles.

Unidad para la planificacin del mejoramiento del ejercicio de gobierno 46. Es necesario satisfacer una serie de requisitos para abordar en forma efectiva el proceso de mejoramiento del ejercicio de gobierno y de reforma administrativa, entre los cuales se destacan especialmente dos: uno, el apoyo intenso y sostenido de los polticos en el ms alto nivel; y dos, la exigencia de la mayor calidad profesional en el diseo y conduccin de las actividades de mejoramiento en Venezuela. La satisfaccin del primer requisito resultar, sin duda, de los procesos democrticos en Venezuela. Para la del segundo, se requiere accin complementaria, como un activador esencial de actividades encaminadas en el sentido de las seis propuestas fundamentales presentadas anteriormente, a saber: el establecimiento de una unidad para planificar el mejoramiento del ejercicio de gobierno. 47. Para expresar la idea en pocas palabras: se necesita un ncleo de cinco profesionales, ms o menos, que dedique todos sus esfuerzos a planificar el mejoramiento del ejercicio de gobierno y la reforma administrativa. Este ncleo debe estar plenamente familiarizado con las experiencias y conocimientos de nivel internacional que sean pertinentes y debe tener, a la vez, una profunda comprensin de las condiciones y tradiciones venezolanas. Es cierto que no es imposible lograr mejoras en el gobierno y en la administracin con la ausencia de este ncleo; tambin es cierto que la presencia del mismo no es garanta del xito de dichas mejoras. Pero la existencia de la unidad propuesta aumenta las

probabilidades de logros significativos. Por esta razn, se recomienda la creacin de un grupo de asesores para el despacho presidencial con objeto de planificar el mejoramiento del ejercicio del gobierno, as como la aplicacin de las calificaciones y funciones de dicha unidad. 48. El ncleo de personal propuesto puede y debe manejar los principios y estrategias de mejoramiento administrativo y preparar las principales propuestas que sern sometidas a la aprobacin del presidente. Huelga decir que se requieren ms recursos para la programacin detallada y la ejecucin de la misma. En la medida de lo posible, debera apelarse a grupos de trabajo especiales para que elaboraran los detalles especficos y para la puesta en prctica de proyectos concretos de mejoras.

Programas catalticos intensivos de formacin 49. Se requieren pocos recursos profesionales para proceder en el sentido de las principales propuestas contenidas en este trabajo. En Venezuela existen numerosas personas con las cualidades personales y los conocimientos profesionales requeridos. Pero puede resultar algo ms difcil encontrar personas disponibles para la realizacin de las actividades propuestas que tengan la formacin necesaria en las disciplinas pertinentes y la experiencia local y comparativa apropiada. No cabe duda de que sean cuales fueren las personas disponibles, podra resultarles provechoso estar sometidas a estudios avanzados intensivos en planificacin de cursos de accin poltica y mejoramiento administrativo. 50. La experiencia en otros pases sustenta mi opinin en el sentido de que un curso de formacin intensivo y con diseo para fines especficos puede aportar los elementos necesarios y mejorar rpidamente las calificaciones profesionales de las personas propuestas para integrar las unidades, siempre y cuando stas tengan el conocimiento bsico y las cualidades personales apropiadas. Teniendo en cuenta la necesidad de lograr mejoras administrativas a la mayor brevedad, podra resultar preferible un enfoque modular en que los estudios estn distribuidos de tal manera que los participantes puedan continuar su trabajo. Doce talleres de trabajo intensivo de dos semanas de duracin inicialmente, y luego de una semana, distribuidos en un periodo de uno o dos aos, complementados por lecturas y otras actividades realizadas entre uno y otro, tales como aportes en la lnea de expertos, viajes de estudio, etc., pueden servir de programas catalticos intensivos en que la formacin se combina con el trabajo, para dos grupos: uno de planificacin y anlisis de cursos de accin

poltica y el otro de mejoramiento del ejercicio de gobierno y reforma administrativa, y podran realizarse mediante mdulos, siendo algunos compartidos y otros separados. Segn las posibilidades, se podra comprimir la formacin mediante la combinacin de mdulos, en periodos intensivos de estudio de seis a 12 semanas. 51. Programas intensivos de formacin como los descritos no sustituyen las actividades continuas y acumulativas de desarrollo de cuadros, sugeridas en este trabajo; sin embargo, permiten preparar en forma rpida los recursos profesionales requeridos para la puesta en prctica de las propuestas contenidas en el presente trabajo. Apelando a un poco de improvisacin, es posible iniciar programas intensivos de formacin como los descritos poco despus de tomar la decisin en este sentido, y seleccionar a los participantes en un lapso mnimo de dos o tres meses.

Conclusin 52. El presente captulo es preliminar y exploratorio en su totalidad. Otros tendrn que evaluar su pertinencia a las necesidades y condiciones imperantes actualmente en Venezuela. Se presenta como un aporte personal para nutrir los procesos de reflexin que se realizan en este mbito en Venezuela.

X. VEINTIUNA REGLAS PARA NEGOCIADORES POLTICOS

UNA caracterstica relevante del escenario poltico mundial es la importancia de las negociaciones frente a frente entre lderes gubernamentales. De estos encuentros y gracias al alertamiento y disposicin personal por parte de quienes participan, eventualmente han derivado avances significativos, en el rompimiento de pautas establecidas (como ha sido el caso en las negociaciones de Campo David entre Egipto e Israel). Tales avances son menos factibles en la poltica internacional entre pases cuyas burocracias estn atrapadas por un conservadurismo agregativo y dinmico. Nuestro conocimiento de la historia, as como los descubrimientos en psicologa, dinmica de grupos, antropologa cultural y teora de las decisiones, demuestran los serios peligros de investir a los gobernantes con poderes para efectuar regateos y negociaciones a su discrecin. Inspirado por las plticas del Medio Oriente y como parte de un estudio ms amplio, diseado para auxiliar a los gobernantes en su quehacer, he formulado 21 reglas para jefes de gobierno comprometidos a participar en negociaciones internacionales, en un lenguaje adecuado para esta naciente y singular clientela.

REGLA

NM.

1. Precaucin con las negociaciones personales

La tentacin de comprometerse de manera personal en negociaciones importantes puede ser abrumadora ya que te sientes moralmente responsable por el resultado de negociaciones crticas que pueden cambiar el curso de la historia. Confas en que la fuerza y la visin que te hicieron gobernante te servirn como negociador. Buscas los beneficios polticos donde otros han fallado o temen intentarlo; gozas al conformar la historia con tus propias expresiones y concepciones, mientras los medios de comunicacin observan cada uno de tus movimientos. Pero, cuidado! Puedes encaminarte hacia un laberinto sin salida. Tu ansiedad por el xito puede tener un efecto boomerang que obligue a aceptar lo inaceptable. Sin embargo, habitualmente conviene dejar que los ayudantes de confianza preparen el camino, para que tu entrada en escena sea despus de que se haya asegurado un acuerdo

razonable, aunque en ciertas situaciones ser demasiado cuidadoso puede resultar la peor de las opciones. Cuando parezca que los acontecimientos siguen una tendencia irreversible hacia confrontaciones explosivas, debers basarte en su historia para romper creativamente esas tendencias. En algunas circunstancias conviene recurrir a la negociacin personal con otros gobernantes; esto pudiera ser peligroso, pero el dejar de hacerlo muchas veces puede ser peor. En consecuencia, para reducir los graves riesgos implcitos en toda negociacin entre gobernantes, son esenciales los preparativos cuidadosos, incluyendo el ms difcil de todos: aprender y reaprender por uno mismo.

REGLA

NM.

2. No se debe confiar en corazonadas

La mayora de los gobernantes no son genios y aun los genios estn hechos de carne y hueso. Sin importar qu tan capaz seas, no eres la excepcin a esta regla. Por lo tanto, no se debe confiar demasiado en la intuicin ni en el talento para improvisar. Recurdese que la intuicin es particularmente falible como instrumento para calcular por anticipado los movimientos y reconocer las intenciones reales de los adversarios, as como para contender con la incertidumbre. En particular, se debe desconfiar de la llamada qumica de lo inesperado. No dejarse influir en exceso por las primeras impresiones maniqueas y ser suspicaz ante los efectos asamblestas respecto a las propias decisiones.

REGLA

NM.

3. Basar las opciones trgicas sobre consideraciones a largo plazo

Podrs confrontarte ante alternativas penosas y trgicas que impliquen el sacrificio de valores, creencias, compromisos, metas y aspiraciones

importantes, a causa de cuestiones an ms importantes y fundamentales. Basa tus opciones en el largo plazo y considralas desde el punto de vista de las necesidades de tu pueblo y no las sustentes en ideologas o situaciones inmutables. En realidad, los cambios en los llamados hechos deben ser la respuesta principal en las negociaciones exitosas y un requisito para su vigencia. El pensamiento de estrategia poltica a largo plazo es abierto y sensitivo al cambio dinmico, y la

discontinuidad es la nica base admisible para optar por alternativas trgicas en momentos crticos.

REGLA

NM.

4. Trabaja muy de cerca con tu equipo

El tiempo disponible para preparar negociaciones frecuentemente es muy corto. Por lo tanto, asegrate de que tu equipo y unidades de inteligencia inicien preparaciones tan pronto como se manifieste sobre el horizonte la primera posibilidad de negociacin. Este trabajo de equipo e inteligencia debe explorar y analizar los antecedentes generales de las negociaciones as como los asuntos particulares que van a discutirse. Mantn una relacin personal, que sea estrecha, de cordialidad y confianza con el equipo y las unidades de inteligencia, sensibilizndolos respecto a tu forma de pensar y tus intereses. Tomar parte simultneamente en el trabajo del equipo te servir como preparacin ante las negociaciones, mucho ms que si slo leyeras los informes del equipo, documentos tcticos, o si atendieras a la exposicin de sinopsis formales. Pero s cuidadoso en no restringir ni cerrar el mbito de creatividad del equipo; an ms, insiste en un tipo de pensamiento no convencional y aun contraconvencional.

REGLA

NM.

5. S creativo, pero con cierto grado de escepticismo

Creatividad e innovacin son caractersticas de un selecto grupo de hombres de Estado, quienes frecuentemente se han frenado por tendencias conservadoras, inercia y polticas burocrticas. No debes permitir que barreras de este tipo impidan cumplir con tu papel como arquitecto de polticas estratgicas a cargo de configurar un nuevo futuro. Pero toma en cuenta los peligros y defectos propios de las nuevas propuestas e ideas radicales, incluyendo tu complaciente tendencia a ver en tus ideas expresiones optimistas, con las que sueles estar muy comprometido. Por lo tanto, no propongas nuevas ideas de largo alcance sin someterlas antes a una crtica franca y penetrante a cargo de un grupo de resonancia confidencial de entre tus ayudantes profesionales, sujetos a un riguroso secreto.

REGLA

NM.

6. Perseguir el resultado real y no las formulaciones legales

La suficiencia global de un acuerdo y su proceso de negociacin radica en su resultado real sobre la cruda realidad y no en su consignacin lateral. Por consiguiente, tanto las posiciones en la negociacin como la formulacin de los acuerdos debern ser evaluados como instrumentos de intervencin en procesos complejos de polticas, sociedad y economa, as como en los procesos sociales estratgicos. Lo verdaderamente importante radica en los efectos aceleradores, los efectos catalizadores y la masa crtica de cambios que se plasman sobre la realidad que se presenta. Los puntos de vista jurdicos (como la asesora legal tirnica) debern ser restringidos, ya que tienden seductoramente hacia un mundo artificial que tiene muy poco que ver con la evolucin de los hechos.

REGLA

NM.

7. Considrense en forma explcita los costos y beneficios de la ambigedad

Pondrense con cuidado los usos y abusos de la ambigedad en las formulaciones, como un instrumento para obtener una semblanza del acuerdo. La ambigedad puede tener un costo efectivo si existe una alta probabilidad de que las posiciones fundamentales de los participantes cambien con el tiempo y de esta manera permitan futuros acuerdos en cuestiones cuya convergencia est obstaculizada en el presente, salvo que sea encubierta por la ambigedad. La ambigedad puede ser til tambin cuando existe una alta probabilidad de tener con posterioridad una posicin ms fuerte, justo cuando deben tomarse resoluciones. Sin

embargo, si sta da lugar a que se incremente el desacuerdo o se debiliten posiciones, ser mejor atender a la solucin de desacuerdos en el mismo momento y no dejar que como bomba de tiempo estalle justo cuando sea ms inconveniente.

REGLA

NM.

8. Considrese el acuerdo solamente como el eslabn de una cadena

Un acuerdo no es ms que un giro en el paso del tiempo. Aun cuando el acuerdo constituya un parteaguas, sus verdaderas consecuencias y duracin dependen de desarrollos y cursos de accin poltica posteriores. Por consiguiente, considera las negociaciones y los acuerdos como eslabones transitorios de una larga cadena giratoria de cursos de accin poltica, cuyos segmentos ms largos condicionan las negociaciones. En consecuencia, un diseo cuidadoso de las opciones de accin posteriores al acuerdo constituye una parte integral en la preparacin de las negociaciones, simtricamente, cuenta con que los otros partcipes, harn lo propio al configurar y reconfigurar en su favor el resultado de los acuerdos mediante las actividades posnegociadoras.

REGLA

NM.

9. Estudia con cuidado a los partcipes y acta en consecuencia

En una negociacin los partcipes pueden ser muy diferentes. Cada uno tiene distintivamente su propio lenguaje, imagen del mundo, interpretaciones de la realidad, ideologas, valores, principios, estilos en la negociacin, etc. En particular, si provienen de otras culturas, las diferencias podrn ser muy acentuadas al grado de frustrar el proceso de la negociacin por muy dispuestos que se encuentren. Conviene, en consecuencia, estudiar con cuidado a los adversarios y estimular al propio equipo para que entiendan cabalmente su forma de ser, pero no se permita que su extranjera induzca mistificaciones o subordinaciones. Los partcipes no son superhombres por ms que lo intenten y traten de impresionar aun recurriendo al cosmtico de los medios de comunicacin masivos y la manipulacin de la opinin pblica; se trata tambin de otros seres humanos que al igual que uno estn sujetos a graves apremios y tensiones. Su pensamiento puede verse influido por el propio, siempre que se disponga de un profundo conocimiento de ellos y de su situacin. En esta competencia, el profundo conocimiento de la situacin, el excelente trabajo en equipo y la perseverancia

identifican al ganador. La catarsis, entendida como la propia proyeccin sobre los otros y la avidez por la autogratificacin es lo que seala al perdedor.

REGLA

NM.

10. Planear la espontaneidad

Cuidadosamente escenificado, el comportamiento espontneo es una carta de triunfo en la negociacin, sobre todo ante la presencia de medios de comunicacin que demandan histrionismo. Hay que estar alerta en todo momento, ya que aquello que se diga o haga no podr invertirse sino al precio de altos costos. En consecuencia, ser necesario estar atentos ante el uso imprudente de la espontaneidad. Uno de los secretos para lograr negociaciones exitosas es el uso cuidadoso de la espontaneidad planeada, basada en una preparacin concienzuda pero oculta. Precocinar un men amplio y variado de espontaneidades posibles proveer el platillo correcto que se va a servir en momentos fugaces pero propicios, lo que resulta una tctica recomendable con poco peligro de deterioro.

REGLA

NM.

11. Predisposicin favorable para intercambiar smbolos a fin de alcanzar logros concretos

No se debe insistir en ritualismos, honras y satisfacciones simblicas, a menos que stos sean esenciales para la demostracin de fortaleza y determinacin. Frecuentemente poco cuesta ceder con gestos emotivos y satisfacciones simblicas si a cambio se obtienen ganancias concretas. Recuerda que tanto la gratificacin como el sentirse bien a ttulo personal no constituyen un resultado ventajoso en las negociaciones, aunque otros traten de engatusarte con este tipo de seuelo barato. No permitas que sensibilidades superficiales o emociones vulgares influyan sobre tu nimo al volver a casa, alterando la trayectoria trazada. Tambin hay que ser precavido en no ahogar a los partcipes en una hiprbole emotiva: ellos no son idiotas, si se les engaa demasiado o si ellos piensan que se les est tratando de engaar, posteriormente obtendrn doble o triple pago.

REGLA

NM.

12. Seleccionar racionalmente las estrategias de negociacin

Para atender mejor las necesidades de negociacin, resulta conveniente disponer de diferentes combinaciones de estrategias de regateo. No existe esperanza alguna en asumir tcitamente la disposicin sorpresiva de una bolsa de ofertas, de modos de instauracin o reaccin, de posturas recalcitrantes o amables, de una imagen de espontaneidad o circunspeccin, de posiciones de grupo o exploraciones individuales o de estrategias aleatorias de negociacin. Es necesario entonces hacer un anlisis explcito y disponer de decisiones conscientes al llegar a esta faceta en el manejo de las negociaciones, evitando adoptar una postura de percepcin rgida ante el repertorio de ofertas de regateo a cambio de otra que se caracterice por una exploracin sistemtica preparatoria y una evaluacin y aprendizaje simultneos en tiempo real.

REGLA

NM.

13. Preparar el contexto de la negociacin

A veces las negociaciones y sus resultados se manifiestan influidos y hasta determinados por sucesos externos a la situacin de regateo. stos incluyen tanto acontecimientos independientes como aquellos que pueden ser manipulados por las partes en la negociacin. Estos sucesos tienen influencia en el regateo, porque pueden cambiar las realidades relevantes o bien porque sirven de seales tcitas o manifiestas. De aqu la importancia que tiene intentar predecir los desarrollos de las principales opciones que pueden influir en el proceso de negociacin en los entornos relevantes de poltica estratgica. Lo menos que podr hacerse ser mantener tales desarrollos y tener una percepcin rpida de su efecto potencial. Adoptando una postura ms activa, se prestar particular atencin a aquellos sucesos de control ms relevantes, por lo menos en el mbito del propio pas; para estimar el efecto posible que pueden tener sobre las negociaciones, as como para intentar su preparacin ms atingente.

REGLA

NM.

14. Reconocer y enfrentar las incertidumbres

El mundo contemporneo es turbulento y constantemente est cambiando, aun las pautas de cambio estn cambiando. De aqu que la incertidumbre tenga lugar dentro de la realidad. Cabe suponer entonces

que el anlisis, la inteligencia y el pensamiento depurados pueden implicar y estructurar la incertidumbre, aunque no pueden an reducirla en grado significativo. Resulta entonces que todas las decisiones importantes son, en esencia, apuestas difusas, algo as como una lotera donde privan las reglas ambiguas y constantemente cambiantes. Tal situacin objetiva obliga a adoptar cuatro efectos desagradables: 1) reconocer que la incertidumbre es inevitable y, por lo tanto, en las consecuencias de cada decisin existen riesgos de carcter aleatorio; 2)

se estar lo bastante alerta para atender los descalabros producto del uso de la intuicin para contender con la incertidumbre, sobre todo en situaciones en que se manifiesta como la percepcin de cierta certidumbre subjetiva, como una actitud inconsistente ante el riesgo o ignorar las probabilidades bajas y las posibilidades contraintuitivas, aun cuando produzcan un efecto crtico, as como recurrir al uso de decisiones de autoridad como opcin a todas luces engaosa para asegurar el futuro; 3) los juicios de lotera inevitables se deben enfrentar conscientemente y elegirse de entre una variedad de riesgos

diferentes, y 4) reconocer y reconciliarse con lo provisional, ya que aun el acuerdo ms perenne est sujeto a modificaciones; para ello conviene adoptar una perspectiva de aprendizaje permanente ante una realidad en constante desenvolvimiento. El buen trabajo en equipo y la disposicin para atender los aspectos de a incertidumbre son auxiliares para contender con la inevitable y omnipresente aleatoriedad en toda negociacin.

REGLA

NM.

15. Estar preparado para fracasar

Por esencial que pueda ser el xito y por mucho empeo que dediquen los participantes para lograr convenir en una negociacin, sta puede fracasar. Por tanto, habr que planear una lnea de retirada para esta contingencia y preparar a la opinin pblica en el propio pas (y en otros observadores interesados). A fin de evitar una encrucijada en la que los costos de una ruptura en la negociacin sean intolerables, es necesario a lo largo de las negociaciones elaborar opciones para el fracaso, que resulten relativamente convenientes en el caso propio y de alto costo para el resto de los participantes. Tener presente que el fracaso en las negociaciones puede provocar nuevas oportunidades para todos. Por ello, se debe estar preparado para hacer propias tales opciones antes que los otros. En el transcurso de lo cual hay que tener en cuenta los peligros de adoptar posturas profticas de predestinacin, as como los peligros de retroceso que puede llevar la negociacin a sus orgenes, degenerndose as los esfuerzos ya invertidos.

REGLA

NM.

16. Recurdese la ingeniera humana

No se subestimen ni desprecien aquellas caractersticas menores del llamado Homo sapiens, las cuales tienen influencia continua en la conducta negociadora, tales como la fatiga, la presin del tiempo, la tensin y el stress, los relojes biolgicos y los ciclos alimentarios, las necesidades biofsicas y otros. Recurrir al consejo y el apoyo de profesionales con objeto de superar dichas desventajas y maximizar el desempeo propio, en tanto se diagnostica y se reconocen tales debilidades en las otras partes. Al negociar bajo condiciones hostiles, conviene protegerse contra el uso inescrupuloso de la ingeniera humana por parte de los adversarios, entre los que pueden incluirse el uso de

psicofrmacos y dispositivos tcnicos que permiten doblegar la voluntad e influir en las decisiones.

REGLA

NM.

17. Basar los acuerdos en intereses reales complementarios

Si bien las estrategias y tcticas en la negociacin son importantes, la nica base confiable para un acuerdo viable y relativamente estable es estar apoyado en los fundamentos slidos de los intereses reales compartidos entre las partes, o al menos sobre la creacin de una base para hacer que tales intereses se acrecienten. Aqu descansa la funcin principal y el reto de quienes encarnan al arquitecto del nuevo y mejor futuro poltico. El tener xito en esta aventura radica en superar los conceptos tradicionales, cambiar las posiciones bsicas y reexaminar dogmas hasta ahora aceptados. sta es la prueba de todo hombre de Estado, por lo que conviene prevenirse para un posible retraso en los convenios y preparar una plataforma de recuperacin para las nuevas negociaciones, aun despus de un periodo de conflicto intenso: sembrar a largo plazo intereses compartidos que sean sustantivos es el mejor seguro para lograr el acuerdo final y la cooperacin. Tener cuidado en compensar los beneficios econmicos con los intereses compartidos. Adems, la ingenuidad de un pensamiento condicionado por el mercado no est fuera de consideracin, puesto que las naciones no se conducen necesariamente como actores racionales motivados por bienes materiales, las ideologas, la idiosincrasia, la gloria y la satisfaccin en el cumplimiento de ciertas misiones no son menos importantes, sobre todo en pases no occidentales, recientemente formados. Por lo tanto, considrese con todo cuidado cules son los intereses reales bajo la propia perspectiva de pensamiento de acuerdo con los valores, gustos y cultura de las partes, para planear en consecuencia el desempeo futuro.

REGLA

NM.

18. Cultivar el apoyo domstico

Las negociaciones importantes inquietarn por igual a los partidarios como a los adversarios, y podrn ejercer ciertos efectos respecto al apoyo poltico del que se depende. A mayor innovacin, sorpresa e intentos por crear una nueva realidad, mayores sern los ataques y ms se erosionar la base domstica de apoyo. Tngase esto siempre

presente y dedquense esfuerzos continuos para mantener y fortalecer la propia base, aun bajo la carga de negociaciones crticas. Si se puede alcanzar un acuerdo con los adversarios, se debe ser capaz de ganar sobre los amigos y seguidores, aunque en ocasiones esto resulta ms difcil. No obstante lo que Bismarck deca, un estadista real no practica la poltica como el arte de lo posible, sino como el quehacer de lo necesario y lo deseable, aun si lo posible es aparentemente imposible, atendiendo a las necesidades reales del pueblo y los valores humanos ms preciados.

REGLA

NM.

19. Invertir en el propio equipo

Cunto ms importantes y difciles sean las negociaciones, mayor provecho tendr invertir en la preparacin y gua del propio equipo. Hay que establecer una isla de excelencia, habitada por personas con experiencia, sabidura y calificaciones profesionales que puedan integrarse al propio equipo formando un grupo de resonancia que puede auxiliar en los preparativos de las negociaciones y proveer apoyo en la cumbre de las negociaciones. Se requiere ser estricto acerca de las calificaciones del personal de la unidad, su composicin multidisciplinaria y su diversidad de experiencias vivenciales y percepciones polticas. Se debe proteger firmemente al equipo frente a presiones tanto organizativas como personales, incluyendo la propia. Cudese de aquellos que dicen s a todo y de aquellos que subvierten sus propias opiniones a lo que piensan que se desea escuchar. Este equipo estar al servicio propio y de los principales colegas, con completa lealtad, confianza mutua y evitando todo tipo de fugas.

REGLA

NM.

20. No menospreciar las metodologas formales

As como el ojo requiere del telescopio o del microscopio para mejorar su visin tanto de lo distante como de lo pequeo, el cerebro humano requiere de instrumentos y herramientas para disponer de la complejidad, confrontar la incertidumbre e intervenir en la realidad cambiante. Tratndose de negociaciones, los auxiliares del pensamiento incluyen mapas de asuntos e iniciativas, perfiles de personalidad, juegos y simulaciones, escenarios alternativos, rboles de decisin, modelos de la teora de juegos, anlisis de puntos de inflexin, pruebas de sensibilidad y dems. Ninguno de estos instrumentos, o sus combinaciones, es sustituto del juicio, la intuicin y la sabidura; sin embargo, es incuestionable su servicio para reforzar los puntos fuertes, equilibrar los dbiles (aun Ulises necesit de ataduras para escapar a la tentacin de las sirenas) a la vez que proveen de dimensiones adicionales de discernimiento, creatividad y entendimiento. Presionar y progresar en el uso pleno de estos recursos no implica situaciones inadecuadas; nicamente el necio o el ignorante tiene miedo a los mtodos que no puede entender y los rechaza sin verlos. El uso complejo de los auxilios y apoyos intelectuales y cientficos, puede constituirse en el instrumento requerido para lograr negociaciones exitosas. Consecuentemente, conviene estimular al mximo el uso mltiple de metodologas destinadas a la preparacin y manejo de las negociaciones. En todo caso, conviene que el equipo est al tanto y dispuesto a servirse con refinamiento de tales negocios, a la vez que sea lo bastante sensible como para reconocer sus errores, sin olvidar que existen ciertos aspectos en el anlisis, como son la reflexin contemplativa y la simulacin o lo fortuito, que en ocasiones pudieran ser ms importantes que algunas conclusiones formales.

REGLA

NM.

21. Aceptar la responsabilidad histrica

La decisin final es propia y est sujeta al proceso poltico del pas al que se pertenece. Recurdese que los seres humanos son sujetos de debilidades. Por consiguiente, hay que fomentar el autoanlisis y la autocrtica para enterarse de los puntos dbiles propios, revisar y volver a revisar las posiciones propias para adoptar una actitud clnica de atencin separada de la propia opinin y sujetar el comportamiento en las negociaciones a una crtica franca y una evaluacin llevada a cabo por los colaboradores profesionales y colegas. Asimismo, hay que estar

consciente que aquellos que presionan con sus opiniones sufren tambin de debilidades similares en menor o tal vez mayor medida; que la opinin pblica tiende hacia lo visceral o lo conservador, y que cada decisin implica riesgos. Sin embargo, la decisin final y la responsividad* histrica son estrictamente producto de la propia responsabilidad.

XI. ANLISIS DE CURSOS DE ACCIN POLTICA PARA GOBERNANTES*

LA PROPUESTA bsica de este captulo es que el desarrollo del anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes debe constituir un aspecto fundamental en el replanteo del proceso de investigacin de operaciones.130 El papel decisivo que los gobernantes cumplen en las sociedades contemporneas, porque enfrentan desafos cada vez ms difciles, genera la urgente necesidad de otorgarles ayudas para la formulacin de opciones de decisin, incluyendo el anlisis de los cursos de accin poltica. Pero para que el anlisis de cursos de accin poltica constituya una contribucin til en las decisiones de los gobernantes, se hace un nmero significativo de cambios propuestos en la teora y la prctica del anlisis de los cursos de accin poltica necesario. En este captulo se presenta un planteamiento preliminar, como un enfoque inicial y como un estmulo para la elaboracin y el trabajo intensos. El anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes es un tema delicado y problemtico y tambin descuidado, que necesita de un esfuerzo concertado, de grupos mixtos con experiencia variada y de distintas disciplinas profesionales, como tambin de cuidadosas pruebas piloto.131
Situacin en la cual un negociador est sujeto a cuestionamiento respecto a la gestin encomendada.
*

Traducido por Sergio Anacona Paladino y corregido por Samuel Schmidt. Utilizo el trmino investigacin de operaciones en su ms amplio significado, con referencia a todos los enfoques sistemticos para mejorar el proceso de formulacin de opciones de decisin. El concepto de anlisis de cursos de accin poltica es un tanto ms estrecho y cubre la aplicacin de pensamiento y mtodos semicientficos para que las decisiones y el proceso para tomarlas sean ms efectivos. En torno al uso general que doy a estos trminos un tanto diferente vase Design for Policy Sciences, Nueva York, American Elsevier, 1971. La expresin anlisis de cursos de accin poltica en gran medida se superpone al concepto anlisis de sistemas aplicados, como se usa en el contexto de la IIASA. 131 Este captulo sirve a un doble propsito: uno, discutir su tema directo, el anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes, y dos, intentar una evaluacin ms amplia del estado actual en que se encuentran: el anlisis de cursos de accin poltica, el anlisis de sistemas, el anlisis de sistemas aplicados, la investigacin de operaciones, las ciencias de los cursos de accin poltica, etc., usando decisiones de gobernantes como casos para explorar los actuales lmites de estas disciplinas y las profesiones que asisten en la decisin, y para adelantar una
130

Despus de una discusin introductoria acerca de la importancia de las decisiones de los gobernantes, exploro nueve cambios radicales que se requiere hacer en el actual estado del arte del anlisis de los cursos de accin poltica para hacerlo til en las decisiones de los gobernantes. Estas innovaciones tienen que ver con las siguientes facetas del anlisis de los cursos de accin poltica: 1) el modelo normativo subyacente, 2) diagnsticos, 3) arquitectura, 4) metodologas, 5) consideraciones polticas, 6) ambiente del poder, 7) tipo de personalidad, 8) caractersticas institucionales y 9) funciones sistmicas. Concluyo con algunas observaciones en torno a la realidad y las perspectivas, haciendo una breve revista de las actuales ayudas de asesora para gobernantes y discutiendo las barreras que dificultan el desarrollo del anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes y las maneras de superarlas. Todo esto hecho como un intento de realizar un tour de force en una tierra extraa, que por fuerza plantea ms preguntas que as respuestas que provee.

La importancia de las decisiones de los gobernantes Declarar que las decisiones de los gobernantes son importantes 132 no es caer en un lugar comn. Considerar que el futuro de las naciones est determinado por la diosa de la fortuna, tanto en el sentido de los acontecimientos exgenos como en el sentido de infraestructuras y tendencias internas incontrolables,133 significara que todas las polticas de gobierno, incluyendo las decisiones de los gobernantes, son de poca importancia. Por otra parte, si se considera que las decisiones de gobierno son un proceso colectivo con poco efecto especfico respecto del individuo, incluyendo a los polticos del ms alto nivel, entonces las decisiones de los gobernantes generan pocas consecuencias. 134 Ambas
visin de los cambios que se necesitan para aplicarlas a los problemas masivos de la sociedad. En mi prximo libro, The Complete Grandpolicy Analist, Londres, Macmillan (en prensa), trato en forma extensiva estos problemas. 132 La expresin gobernantes se refiere a los jefes de gobierno al margen de ttulos y posiciones formales. Tambin incluye a los colegas de mayor nivel de los jefes de gobierno, con las modificaciones adecuadas. La mayor parte de mi anlisis tambin se aplica a un segundo escaln de gobernantes y, con otras modificaciones, a jefes de grandes corporaciones, organizaciones internacionales y otras entidades no pblicas. En este captulo, enfoco el anlisis de gobernantes en el sentido primitivo y completo del trmino, es decir, jefes de gobierno. El lector no debera tener dificultades en ajustar mis comentarios, hallazgos y recomendaciones a otros tipos diferentes de gobernantes y subgobernantes. 133 Algunos de los mejores anlisis acerca del papel relativo a la disputa entre la historia y la voluntad humana para modelar el futuro de la sociedad comenzaron en Italia durante el Renacimiento, especialmente en Florencia. Vase Machiavelli and Guicciardini de Felix Gilbert, (Princeton, Princeton University Press, 1965, y The Machiavellian Moment, Princeton, Princeton University Press, 1975.
134

Se trata de un gran prejuicio en gran parte de la teora de la organizacin como

perspectivas son parte de la realidad. Pero tengo la fuerte impresin que dentro de la estrecha perspectiva de la produccin poltica, diferenciada del punto de vista bioevolucionista de que el Homo sapiens es una especie zoolgica, el efecto de las decisiones de los gobernantes es real y significativo. An ms, a pesar de las muchas opiniones en sentido contrario, la importancia de las decisiones de los gobernantes parece ir en aumento en varios tipos de sociedades, incluyendo las democracias occidentales y los pases en desarrollo.135 , 136 Las razones, que dan importancia a las decisiones de los gobernantes entre otras, son: Necesidades poltico-psicolgicas. A pesar de que el fenmeno no est completamente comprendido y que su intensidad vara de pas a pas, pareciera existir en la psicologa de las masas cierta necesidad de personalidades polticas visibles y, en especial, de gobernantes.137
de las ciencias de los cursos de accin poltica, probablemente debido a dos razones: a) la ideologa liberal occidental no gusta de los gobernantes y por lo tanto tiende a subestimar su importancia y a descuidar su estudio realista, y b) Los mtodos de

investigacin conductual no pueden estudiar las decisiones de los gobernantes, por cuanto son inaccesibles y estadsticamente nicas. El descuido del estudio de los gobernantes en la bibliografa sobre cursos de accin poltica pblicos resulta, por decir lo menos, asombrosa. Vase Understanding Public Policy, de Thomas R. Dye, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1975, 2a. edicin. Una excepcin destacada es President and Prime Ministers, de Richard Rose y Ezra N. Suleiman, Washington, D. C, American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1980. Slo parte de la bibliografa que tiene especficamente que ver con los gobernantes adopta una actitud diferente, como es el caso de la editada por la presidencia de los Estados Unidos de Amrica. 135 Por desgracia, no estoy lo bastante familiarizado con las funciones de gobierno en los pases socialistas del Este como para discutirlos en particular. La bibliografa disponible en ingls sencillamente no entrega suficiente informacin. Por ejemplo: en The Scientific Management of Society, Mosc, Progress Publishers, 1971. V. G. Afanasyev no trata el muy importante papel de los gobernantes. Yo parto del supuesto de que los elementos principales de mis planteamientos se aplican a todas las sociedades, y que las caractersticas bsicas de la maquinaria de gobierno son similares en todos los pases industrializados. 136 Empleo la expresin pases en desarrollo y pido disculpas slo en ausencia de otra mejor. Es un grave error poner a todos los pases no occidentales o no socialistas del Este en un solo saco, aun si Japn y China estn de algn modo incluidos en las denominaciones anteriores. Esta clasificacin residual no considera las extremas diferencias entre pases tales como Chad, Kenia, Corea, India, Per, Venezuela y Arabia Saudita, slo para tomar algunos ejemplos arbitrarios. La expresin pases menos desarrollados (PMD) es an peor, agregando un insulto a la confusin. Tampoco lo es el concepto pases en modernizacin, identificando modernizacin con occidentalizacin. Reconozco este problema, pero no lo puedo tratar de otra manera en este captulo, excepto usar un trmino inapropiado pero muy utilizado y tcitamente comprendido. 137 No voy a recargar estas notas suministrando referencias en torno a cada punto que toco; me voy a limitar ms bien a la bibliografa seleccionada que recomiendo a los analistas de cursos de accin poltica, y profesionales afines, como lectura urgente para quienes desean enfrentar en serio los problemas de ayuda a los gobernantes. Pero como lo sealo ms adelante, el descuido del fenmeno psicopoltico es una grave debilidad del actual anlisis de los cursos de accin poltica, descalificndolo no slo desde el punto de vista de las decisiones de los gobernantes, sino tambin desde el punto de vista del manejo de la mayora de los problemas crticos de la sociedad. De esto se desprende que el lector debe suplir esta laguna leyendo, para comenzar,

Los medios de comunicacin. El que los medios de comunicacin de masas, en especial la televisin, centren la atencin en los jefes de gobierno, sirve para reforzar su poder, aun en los casos en que su posicin sea la de un primus inter pares. Transacciones de poder. La creciente oligopolizacin y fragmentacin del poder crea vacos que requieren de agentes de poder que realizan combinaciones significativas mediante la elaboracin y reelaboracin de las alianzas. Los gobernantes estn en una situacin nica para cumplir esta funcin, lo que a su vez refuerza considerablemente su poder. Este papel adquiere diferentes formas segn el rgimen, pero es fundamental en todos los pases. El carisma. Los problemas actuales, en numerosos pases, exigen cambios en la poltica y en la configuracin social, que no pueden manejarse sin concentraciones de poder y captacin de consenso, a menudo ms all de la capacidad de las alianzas entre intereses partidarios.138 Esta necesidad objetiva de poder carismtico produce una situacin favorable para los gobernantes con potencialidades relevantes.139 Cursos de accin poltica empresariales. Las innovaciones en los cursos de accin poltica son fundamentales en la mayora de los pases para enfrentar los desafos cambiantes. La burocracia comn, generalmente, no es capaz de producir innovaciones a contrapelo de su tradicin poltica.140 En una gran mayora de pases, las innovaciones paradigmticas en los cursos de accin poltica de
los siguientes ttulos: Populismo, de Margaret Canovan, Nueva York, Harcourt Brace Jovanovich, 1981; Skills, Outlooks and Passions: A Psychoanalytical Contribution to the Study of Politics, de A. F. Davies, Cambridge, Cambridge University Press, 1980; Crazy States, de Yehezkel Dror, Millwood, Nueva York, Krans Reprint, 2a. edicin, 1980; The Passions and the Interests, de Albert O. Hirschman, Princeton; Princeton University Press, 1977; y para una perspectiva muy diferente, que contribuye con toda una dimensin al anlisis de los cursos de accin poltica y, por ende, a las decisiones de los gobernantes y al anlisis de los cursos de accin poltica, orientado a los grandes problemas de la sociedad, Fin-de-Sicle Vienna, de Carl E. Schorske, Nueva York, Vantage Books, 1981. 138 Resulta asombrosa la tendencia de la bibliografa en la ciencia poltica en los Estados Unidos a pasar por alto esta necesidad debido a su pensamiento econmico de mercado y sus supuestos positivistas-nacionalistas. Vase un caso tpico en The Intelligence of Democracy , de Charles Lindblom, Nueva York, The Free Press, 1965. 139 Sobre la interaccin entre situaciones y gobernantes, vase Personality and Political Leadership, de Robert C. Tucker, en Political Science Quarterly, 92, 3, otoo de 1977; pp.383393. 140 Mucho se ha escrito acerca del aprendizaje organizacional... Chris Argyris y Donald A. Schon, Organizational Learning: A Theory for Action Perspective, Reading, Mass., AddisonWesley, 1978. Pero rara vez estas ideas se ponen a prueba; la mayora de los organismos de gobierno, siendo muy conservadores, continan con sus viejas polticas. Existen organizaciones innovadoras pero rpidamente caen en el incrementalismo, como lo demuestran los organismos de bienestar social en los pases democrticos occidentales.

largo alcance, y que son necesitadas con urgencia, 141 dependen de decisiones polticas empresariales del ms alto nivel; 142 de ah la importancia de los gobernantes que puedan satisfacer esta necesidad. Interdepartamentalidad. Las necesidades objetivas de carisma y de cursos de accin poltica empresariales podran pasar inadvertidos y tener poco efecto sobre las funciones de los gobernantes que no sepan aprovechar semejantes potencialidades. La situacin es diferente en el caso de la ampliamente reconocida necesidad de una integracin interdepartamental que

Uso la expresin innovaciones paradigmticas de acuerdo con Thomas Kuhn en Structure of Scientific Revolutions, Chicago, University of Chicago Press, 2a. edicin, 1970. 142 Existen excepciones. En el Ministerio de Comercio Exterior e Industria del Japn, las innovaciones de largo alcance han sido producidas por funcionarios de nivel medio. El futuro demostrar si se trata de un caso transitorio ocasionado por la alta calidad y juventud de estos funcionarios o si el sistema japons medio superior de consenso e iniciativas permite innovaciones en los cursos de accin poltica organizativos. Vase Modern Japanese Organization and DecisionMaking, de Ezra F. Vogel, Los ngeles, University of California Press, 1974, y el un tanto unilateral pero osado Japan as Number One: Lesson for American, de Ezra F. Vogel, Nueva York, Harper and Row, 1980. Vase tambin el Informe nm. 585 del Instituto de Estudios de Cursos de Accin Poltica, Japanese Industrial Policy, Londres, Policy Studies Institute, 1980.

141

vaya ms all de la coordinacin tradicional. Los costos de la no integracin son evidentes en todos los pases, sobre todo en torno a las problemticas que interactan intensamente y que deben ser tomadas como sistemas, tales como defensa, poltica exterior, informaciones, economa, poltica social, recursos humanos, como tambin problemticas intrnsecamente interdepartamentales como la ciencia y la tecnologa, la energa y el ambiente. La visualizacin de los requerimientos de una perspectiva global de gobierno sirven

para aumentar fuertemente el papel del gobernante de velar por un curso de accin poltica de integracin multi e interdepartamental. Administracin de crisis. Las perturbaciones nacionales e internacionales causan numerosas crisis. La administracin de crisis est surgiendo como un importante curso de accin poltica de gobierno. Durante una crisis, las decisiones de los gobernantes llenan los papeles centrales, por dos razones; primera, porque la administracin de las crisis est concentrada en sus manos, y

segunda, porque muchas de las supervisiones quedan suspendidas, en parte por la presin del tiempo. Por consiguiente, la frecuencia de la crisis, incluyendo la naturaleza crtica de algunas circunstancias econmicas, contribuye a la importancia de los gobernantes. Reuniones cumbre. Las reuniones cumbre estn muy de moda, no slo para tratar las relaciones exteriores, sino tambin para tratar problemas econmicos, tecnolgicos y de otra ndole. Esto

significa una contribucin adicional a la importancia de los gobernantes, quienes no slo asisten a reuniones cumbre, sino que se benefician del ritual y de la gloria en los medios de comunicacin, todo lo cual los agiganta en sus pases de origen. Conduccin de la sociedad. Ms all de las razones especficas para la importancia de las decisiones de los gobernantes, una causa fundamental del gran y creciente efecto de las decisiones de los gobernantes es la expansin de la responsabilidad del gobierno de dar conduccin a la sociedad como una respuesta necesaria a circunstancias cambiantes. En verdad, como se dijo antes, en un nmero creciente de pases existe una necesidad cada vez mayor de una arquitectura societaria con el propsito de producir cambios estructurales significativos en sectores importantes de la sociedad. Esta creciente funcin de gobierno no puede realizarse sin centros de poder activos, poderosos y efectivos, cuyo ncleo incluye a los gobernantes y un modos operandi principal que son las decisiones de los gobernantes.143 Al respecto, es importante comprender la naturaleza arquitectnica y de cambio radical que implican los intentos de reducir el campo de las actividades gubernamentales que se desarrollan hoy da en algunos pases. Para disear e implantar efectivamente ese cambio tendencial se necesita de excelentes capacidades de direccin, donde gran parte de la carga de ese cometido recae por fuerza sobre las decisiones de los gobernantes. Se podra a veces reducir el campo cuantitativo de las actividades del gobierno central, pero bajo las actuales y previsibles condiciones, nunca su importancia cualitativa. En diferentes sociedades varias combinaciones de estos y otros factores influyen para hacer muy importantes las decisiones de los gobernantes. Es esta condicin crtica de las decisiones de los gobernantes frente a problemas difciles, que yacen mucho ms all del sentido comn y de las soluciones intuitivas, la que plantea el desafo principal para el anlisis de los cursos de accin poltica. En otras palabras, cmo entregar la ayuda urgentemente requerida para mejorar las decisiones de los gobernantes.

Cambios que se requieren en el anlisis de los cursos de accin poltica


Los gobernantes funcionan dentro de varias modalidades, algunas de las cuales, como ya hemos visto, no se han comprendido del todo, por ejemplo: el carisma. En el estudio moderno de los gobernantes tema bastante descuidado vase The Scientific Study of Leadership, de Glenn F.) Page, Nueva York, Free Press, 1977, como tambin la recopilacin editada por el mismo Political Leadership: Readings for an Emerging Field, Nueva York, Free Press, 1972.
143

La naturaleza radical de los cambios que se necesitan en el anlisis de los cursos de accin poltica para hacerlos tiles a las decisiones de los gobernantes queda mejor expuesta explorando nueve saltos cuantitativos principales que se requieren en el estado del arte.
14

Modelos normativos subyacentes El anlisis de los cursos de accin poltica, al igual que la mayora de las investigaciones de operaciones, trata de mejorar las decisiones desplazndose hacia un tipo de modelo normativo, ya sea un modelo de racionalidad para la formulacin de opciones de decisin, o uno ms reciente y algo ms ambiguo, un modelo de sistemas para la formulacin de opciones de decisin.144 Estos enfoques son slo de utilidad limitada cuando se trata de las decisiones de los gobernantes. Aun cuando sean suplementados por un reconocimiento justo de la importancia de los componentes extrarracionales en la poltica de formulacin de alternativas de decisin por preferencias, 145 estos modelos descuidan el contexto de las situaciones en el que tienen lugar las decisiones de los gobernantes. En particular, porque ignoran las propensiones en la decisin incorporadas en la misma condicin del gobierno y en las variedades individuales que inexorablemente influyen en las decisiones de los gobernantes, en general para lo peor. Incorporar el anlisis de cursos de accin poltica normal en el comportamiento de la formulacin de opciones de decisin sera contraproducente debido a la manera en que tales incorporaciones son procesadas dentro de los mtodos de decisin del gobierno, a menos que estos ltimos sean mejorados. En consecuencia, es prioritario superar los elementos incapacitadores de decisiones integrados en la gestin del gobierno. Esto requiere de un enfoque depurador, donde el anlisis de los cursos de accin poltica mejore la formulacin de opciones de decisin de los gobernantes, contrapesando las trampas y los prejuicios inherentes al proceso. Las sobrecargas, las tensiones y presiones, las manipulaciones de la informacin, la adulacin, los oropeles del poder y las deferencias estn entre las caractersticas incorporadas a los gobiernos que arruinan las decisiones. Ellas producen los principales errores de decisin, tales como: distorsiones en el levantamiento del conocimiento, movimiento
Por ejemplo: vase Creating the Corporate Future, de Russell Ackoff, Nueva York, Wiley, 1981. 145 Vase Public Policymaking Reexamined, de Yehezkel Dror, San Francisco, Chandler, 1968. Un texto introductorio reciente que se distingue por la inclusin de mltiples perspectivas es el de Percy H. Hill y otros, Making Decisions: A Multidisciplinary Introduction, Reading, Mass. Addison-Wesley, 1979.
144

pendular entre el retardo y la hiperactividad en la toma de decisiones, crculos viciosos, insensibilidad frente a los resultados verdaderos, represin a las opciones y a la creatividad y muchas ms. 146 Si agregamos los elementos incapacitadores de decisin, propios de los problemas que tienen que tratar los gobernantes, tales como la eleccin trgica,147 extrema desconfianza y la alta complejidad, y si adems tomamos en cuenta las dificultades de todo dirigente al enfrentar tales problemas,148 multiplicados por las caractersticas especiales del gobierno, la conclusin inevitable es que el mejoramiento de las decisiones de los gobernantes requiere que el anlisis de los cursos de accin poltica adopte una fuerte actitud depuradora. Esto implica que deben adoptarse modelos de psicologa de las decisiones como una base fundamental para el anlisis de los cursos de accin poltica. 149

Diagnstico Resulta asombroso que el problema de la evaluacin de situaciones sea casi completamente pasado por alto en el anlisis de los cursos de accin poltica y en la bibliografa relacionada con el tema. Esta omisin resulta espantosa cuando uno tiene en mente que la informaron para la defensa es un cometido de gobierno, con generosidad provisto de todos
Vase The Presidential Experience: What the Office does to the Man, de Bruce Buchanan, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1978; Victims of Group-Think, de Yoing L. Janis, Boston, Houghton Mifflin, 1972, y Lessons of the Past: The Uses and Misuses of History in American Foreign Policy, 1972, Nueva York, Oxford University Press, 1972. 147 Tomo prestado este importante concepto de Guido Calabresi y Phillip Bobbitt en Tragic Chotees, Nueva York, Norton, 1979, transfirindolo desde el micronivel en el que es analizado al macronivel de grandes opciones de los cursos de accin poltica entre lo inoptable, cuando se deben establecer tasas de intercambio entre valores absolutos. sta es una dimensin importante en muchas opciones crticas que lamentablemente es poco tratada en la famosa bibliografa del anlisis del valor. 148 Vase Decision Making, de Irving L. Janis y Leon Mann, Nueva York, Free Press, 1977, y The Cybernetic Theory of Decision, de John D. Steimrumer, Princeton, Princeton University Press, 1974. Para un tratamiento ms especfico de particulares propensiones al error, vase The Freming of Decisions and the Psychology of Choice, de Amost Eversky y Daniel Kahnman en Science, 211, 30 de enero de 1980, 453-458, trabajo sobre el problema del manejo errneo de la duda. Sobre las falsas percepciones en el levantamiento del conocimiento, vase Robert Axebrod en Structure of Decisin, Princeton, Princeton University Press, 1976, y A. R. Harvies en Perception and Misperception in International Relation, Princeton, Princeton University Press, 1975. Para tratamientos ms amplios sobre el proceso organizativo de la formulacin de opciones de decisin, incluyendo el tratamiento de factores incapacitadores de la decisin que afectan a los gobernantes, vase Routine Decisin Making: The Future of Bureaucracy, de Michael Irnber, Beverly Hills, California, Sage, 1979, Organization of Decision-Making, de W. I. Kickert, Amsterdam, North Holland, 1980. 149 Un libro nico que brinda slidas bases para un enfoque que combina la psicologa de la decisin y la teora organizativa, y para proveer diseos para mejorar las decisiones de los gobernantes, aunque no relaciona las estructuras a los mtodos de anlisis de los cursos de accin poltica, es el de Alexander L. George, Presidential Decision Making in Foreign Policy: The Effective Use of Information and Advise, Boulder, Colorado, Westview Press, 1980.
146

los recursos y que se distingue por la posibilidad abierta de fracasos desastrosos.150 Cuando una situacin es incomprendida, cuando percepciones del mundo fundamentalmente errneas sirven de supuestos que subyacen en la decisin, cuando marcos de referencia obsoletos determinan de manera implcita la formulacin de los problemas para el anlisis, las decisiones resultan desastrosas, con sus errores iniciales que se multiplican y ms bien se refuerzan antes que corregirse debido al estrecho anlisis de cursos de accin poltica postulado sobre bases falsas. Estas conclusiones generales se aplican en particular a las decisiones de los gobernantes cuando las presiones de las situaciones y la ambigedad de los problemas refuerzan un diagnstico errado de la situacin y la siguiente formulacin errada del problema. Por lo tanto, el anlisis de los cursos de accin poltica debe moverse en el campo del diagnstico, incluyendo los mtodos para evaluar situaciones complejas y para la formulacin multidimensional y dinmica de problemas como fases crticas en el anlisis iterativo de cursos de accin poltica para gobernantes. As, determinar si las situaciones muestran inclinaciones ascendentes o decrecientes es esencial para proponer a los gobernantes marcos globales de decisin orientados a buscar decisiones que rompan la continuidad, lo cual constituye la misin fundamental cuando importantes facetas societarias van cuesta abajo, mientras que el incrementalismo resulta ms apropiado para las facetas societarias que se muestran en ascenso.151
La bibliografa y la formacin en anlisis de cursos de accin poltica y temas afines pasa por alto casi por completo la vasta bibliografa sobre fracasos de la informacin de inteligencia, a pesar de las importantsimas lecciones que de ella se pueden extraer para la evaluacin de situaciones y diagnsticos de problemas en general. Una explicacin podra ser el disgusto que provoca el contexto violento de esta bibliografa. Quiz sea sta una actitud honorable, pero difcilmente aceptable desde el punto de vista de la racionalidad y el mejoramiento de la decisin tal como lo pretende el anlisis de los cursos de accin poltica tal y como debera ser. Slo como una introduccin al tema, permtanme mencionar la siguiente bibliografa, que suministra un conocimiento aplicable al diagnstico, como una dimensin esencial del anlisis de los cursos de accin poltica: Intelligence Policymaking, de Richard K. Betts en el The Washington Quarterly, 3,3, verano de 1980, 118-119; Fate of Facts in a World of Men: Policy and Intelligence-Making, de Thomas L. Hughes, Nueva York, Foreign Policy Association, Headlines Series nm. 233, diciembre de 1976; Codeword-Barbarossa, de Barton Whaley, Cambridge, Mass., MIT Press, 1973,y The Pleasures of Self Deception, de Roberta Wohlstetter en el Washington Quarterly, 2,4, otoo de 1974, 54-63. 151 Para una ilustracin fascinante, vase a Robert Young en In Commande of France: French Foreign Policy and Military Planning, 1933, 40, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1978. Su tesis bsica es que la mayor parte de la poltica exterior francesa y las decisiones en torno a la defensa, tomadas durante el periodo estudiado, fueron gradualmente correctas. Pero, como Francia se encontraba en una curva histrica descendente, semejantes y costosas decisiones no significaron ninguna ayuda. Optimizar en una curva descendente resulta totalmente intil, pero, a falta de diagnsticos de alta poltica y de metodologa descriptiva, esto era todo lo que poda hacer el anlisis de cursos de accin poltica de la poca. Tambin vale la
150

Arquitectura En un nmero creciente de pases, cuyos rasgos societarios principales requieren rediseo, los gobernantes, adems de las decisiones discretas y limitadas, se enfrentan a la necesidad de una nueva alta poltica y hasta nuevas estructuras societarias. En las sociedades occidentales industrializadas, los cursos de accin poltica de bienestar social y las estructuras industriales ilustran estas necesidades. Los pases en desarrollo claramente continan enfrentados a la construccin nacional y la modernizacin como tareas de arquitectura societaria de largo alcance. Respecto a estas cuestiones, las intervenciones en el campo sociocultural deben actuar en conjunto con las estrategias econmicopolticas, contribuyendo al reencauzamiento de las capacidades sociales definitivamente ms all del campo que cubre en la actualidad el anlisis de los cursos de accin poltica.152 No estoy pasando por alto los libros sobre temas globales escritos por investigadores de operaciones, que con pocas excepciones153 son de orientacin de izquierda y su buena o mala calidad tiene poco que ver con las metodologas profesionales de
pena considerar en este contexto The Irony of Vietnam: The System Worked, de Leslie H. Gelb y Richard K. Betts, Washington, D. C, The Brookings Institution, 1979. 152 Como ejercicio, invito al lector a estudiar The Arab Predicament, de Forward Ajani, Cambridge, Cambridge University Press, 1981, y en seguida preguntarse: qu podra aportar el anlisis de los cursos de accin poltica a un gobernante que se enfrenta a tales situaciones? Esta pregunta es ms fcil de ponderar cuando se formula como un problema hipottico relacionado con otros lugares y culturas. Pero las brechas y vacos de los cursos de accin poltica que aparecen en un pas y otro, van en aumento, lo cual requiere de calidades de anlisis de cursos de accin poltica mucho ms desarrollados que los permitidos por el estado actual del arte. 153 Subestimados y aun no tomados en cuenta en la mayor parte de la bibliografa sobre anlisis de cursos de accin poltica, son los intentos pioneros de Herman Khan al incursionar en el anlisis de alta poltica con relacin a la conduccin global de las naciones. Vase The Japanese Challenge, de Herbert Possin y Herman Kahn, Nueva York, Crowell, 1979, y Will She Be Rights? The Future of Australia, de Herman Kahn y Thomas Papper, St. Lucia, Queensland, University of Queensland Press, 1980. No es necesario estar de acuerdo con todos los detalles y sus conclusiones para reconocer el desafo planteado al anlisis de cursos de accin poltica como un todo. A menos que, y hasta que el anlisis de cursos de accin poltica sea capaz de manejar de preferencia los problemas de direccin societaria en general, su utilidad mxima para la mayora de las sociedades del presente y del futuro previsible ser limitada y tender a disminuir. En mi opinin, es se el caso, debido a los problemas bsicos que afectan a ms y ms pases y al orden internacional como un todo, y que solamente pueden ser manejados mediante cambios fundamentales en la alta poltica y a menudo en la arquitectura societaria. Una sntesis entre el anlisis normal de cursos de accin poltica orientado hacia el microproblema, con el tipo Khan, con un gran anlisis excesivamente globalizante convergiendo con una sntesis entre la simulacin y los mtodos cuantitativos tipo IIASA, orientado hacia la heurstica y las metodologas que involucren las ciencias sociales, podra ser una buena aproximacin al tipo de anlisis de cursos de accin poltica que se necesita para asistir en las decisiones de los gobernantes, como tambin en las crticas opciones sociales globales, en general.

sus autores. De ah que el anlisis de los cursos de accin poltica deba ser radicalmente ampliado para que abarque la innovacin en los cursos de accin poltica, el diseo de alta poltica, la arquitectura societaria y global que sea pertinente para algunos de los grandes desafos que afrontan los gobernantes.154

Metodologas Hasta ahora queda claro que el anlisis de los cursos de accin poltica debe ampliar su repertorio metodolgico en varios rdenes de magnitud para ser una ayuda significativa en las decisiones de los gobernantes. La mayor necesidad es de mtodos que puedan manejar los problemas cuyos parmetros no pueden ser cuantificados con las escalas actualmente disponibles, parte de los cuales contraran la conceptualizacin. En otras palabras, la ayuda para una inventiva significativa debe ser suministrada por el anlisis de los cursos de accin poltica. Existen algunos comienzos,155 pero lamentablemente la verdad es que la mayor parte de la bibliografa actual 156 no brinda ninguna
Interesantes, ya que se mueven en esa direccin, son los volmenes preparados por grupos de investigacin interdisciplinarios en los Estados Unidos para el gobierno de Reagan. Por ejemplo: vase Mandate for Leadership, de Charles L. Heatherly, Washington, D. C, The Heritage Foundation, 1981, y The United States in the 1980s, de Peter Duignon y W. Glenn Campbell, Stanford, California, The Hoover Institute, 1980.
154

Vase Analysis for Public Decisions, de Edward S. Quade, Nueva York, American Elsevier, 1975, y Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis, de Aaron Wildavsky, Boston, Little Brown, 1979. Algunas tcnicas relevantes aunque no mtodos aparecen en la bibliografa sobre cursos de accin poltica empresariales, por ejemplo: en Techniques of Structured Problem Solving, de Arthur B. Van Gundy, Nueva York, Van Nostrand Reinhold, 1981.
155

Se debe hacer una distincin entre el conocimiento tcito y subjetivo, junto con la competencia clnica de los analistas de cursos de accin poltica altamente calificados y el estado del arte reflejado en la bibliografa. Muchos analistas de cursos de accin poltica lo hacen bien y algunos en forma excelente en el manejo de problemas muy complejos, mucho mejor de lo que uno pudiera esperar despus de leer sus escritos. Aparentemente, el anlisis de los cursos de accin poltica comparte las dificultades de muchas profesiones basadas en experiencias clnicas, al pasar de las habilidades prcticas al conocimiento explicativo. Mientras me encontraba participando en el establecimiento de algunos programas de cursos de accin poltica pblicos en programas universitarios, en los Estados Unidos tena la esperanza de que los desafos y las necesidades de la enseanza resultaran en la cristalizacin, destilacin, sistematizacin y explicacin del conocimiento tcito y subjetivo disponible; y que tambin resultaran en el estimulo y la promocin de la produccin del conocimiento adicional que se requiere para preparar a los analistas de cursos de accin poltica en el manejo de considerables problemas. Pero hasta ahora parece que ocurre lo contrario: metodologas tericamente fuertes y tcnicas de fcil enseanza desplazan el conocimiento blando bajo presiones acadmicas y de la enseanza. ste es un proceso similar al que tuvo lugar en el Reino Unido respecto de la investigacin de operaciones cuando se hizo materia universitaria, y gran parte de sta fue trocada de enfoques sistemticos generales en problemas sumamente complejos de matemticas aplicadas. Esta tendencia debe ser revertida y volcada para hacer del anlisis de cursos de accin poltica una herramienta til para las decisiones de los gobernantes y los

156

ayuda en la mayora de las grandes decisiones a que se enfrentan los gobernantes. No slo la mayor parte de los mtodos actuales de anlisis de cursos de accin poltica resultan inaplicables a la mayora de las decisiones de los gobernantes debido a la dependencia, al menos de la semicuantifcacin, sino que la mayor parte del anlisis de los cursos de accin poltica contemporneo presta poca atencin a algunas de las instancias decisivas para los gobernantes: negociaciones (regateos), administracin de crisis, eleccin trgica, indefinicin en el sentido de decisiones que se hacen en un marco de ignorancia, cuando la confianza depositada sobre probabilidades subjetivas slo sirve para desplazar la duda objetiva bajo una ilusin de certeza subjetiva; establecimiento de prioridades negativas especialmente importante bajo condiciones de crecimiento cero; estrategias sorpresivas y cursos de accin poltica de efecto para cambiar tendencias, y cuestiones ya mencionadas como la arquitectura societaria y las dimensiones de los cursos de accin poltica que pronto estudiaremos. Es difcil, en el mejor de los casos, tomar el anlisis de los cursos de accin poltica actual como algo ms que una base de despegue para mtodos y enfoques realmente tiles. Desde las perspectivas de las decisiones de los gobernantes, al menos es mi opinin que aproximadamente 90% de los instrumentos de anlisis de cursos de accin poltica disponibles son un tanto tiles a lo sumo para menos de 10% de las decisiones de los gobernantes.

Consideraciones polticas Los gobernantes toman decisiones predominantemente polticas. La poltica est presente en todo su pensamiento y conducta, y las consideraciones polticas tienen por fuerza un papel principal en sus decisiones.157 Por lo tanto, el anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes debe enfrentar francamente el problema de cmo considerar la poltica.

grandes problemas de la sociedad. 157 Vase Presidential Power, de Richard E. Neustadt, Nueva York, Wiley, edicin revisada, 1980. 158 Vase The Systems Approach and its Enemies, de West C. Churchman, Nueva York, Basic looks, 1979.

la factibilidad poltica sin recomendar qu hacer, 159 o postulan una clara y definida separacin entre la sagacidad y la diplomacia y la poltica, * o sencillamente pasan por alto del todo esta densa cuestin. Casi todas las respuestas del anlisis de los cursos de accin poltica al desafo de la poltica sufren de una falta de comprensin del tema, de una indiferenciacin entre las distintas dimensiones de la poltica, evidente desprecio por la poltica y pobreza en las sugerencias en torno a cmo incluir la poltica en el anlisis de los cursos de accin poltica. Se debe establecer una diferencia en los siguientes contenidos del trmino poltica, visto desde la perspectiva de las decisiones de los gobernantes: a) respuestas que se esperan de los destinatarios de sus decisiones, tanto en lo interno como en lo externo; b) posibilidades de ganar apoyo para varias opciones, cada una separadamente, o para varias de ellas en paquetes; c) repercusin a largo plazo de sus decisiones en poltica externa e interna como objetivo fundamental de las decisiones de los gobernantes; d) el efecto de sus decisiones en su propia situacin poltica; e) la poltica como expresin ideolgica y de un cuerpo de creencias que el gobernante puede aceptar como base y compromiso en sus decisiones.

An es peor la moda actual de introducir mucho de administracin en el anlisis de los cursos de accin poltica bajo el gancho de la implementacin, como tambin encontramos algunos intentos de estudiar algo de anlisis de los cursos de accin poltica en escuelas empresariales bajo la denominacin administracin pblica con distorsiones de largo alcance en la comprensin y manejo de las dimensiones polticas en las decisiones de gobierno. El hecho de que los Estados Unidos contine a la cabeza en la enseanza del anlisis de los cursos de accin poltica y en algunos aspectos de la prctica del anlisis de los cursos de accin poltica, tiene un efecto distorsionador en el anlisis de los cursos de accin poltica debido a las caractersticas propias de la poltica norteamericana y de las an ms distorsionadas concepciones de la poltica en gran parte de las ciencias de los cursos de accin poltica de los Estados Unidos. * La falta de una diferencia entre politics y policy en un gran nmero de idiomas, crea un gran problema en el desarrollo del anlisis de los cursos de accin poltica en muchos pases. Al mismo tiempo, la falta de esa diferencia seala realidades y percepciones descuidadas en el anlisis de los cursos de accin poltica provenientes del idioma ingls. (Vase la Introduccin en este volumen respecto a la solucin que se dio a este problema). [T.]

159

anlisis de los cursos de accin poltica, pero que trabajan interrelacionados, y d) la aceptacin bsica de la posicin ideolgica de los gobernantes como marco de referencia para el anlisis de los cursos de accin poltica, en lucha constante por distinguir entre los valores ideolgicos y los dogmas arbitrarios, con grandes esfuerzos dedicados a exponer ante el gobernante perspectivas alternativas y opciones antidogmticas. Un acuerdo mnimo del anlisis de los cursos de accin poltica con la poltica requiere todava de una comprensin total de las dimensiones polticas de los gobernantes, pero aceptando una diferente divisin del trabajo con los asesores polticos, dejando a ellos la mayora de las tareas de desarrollar las dimensiones polticas del anlisis. Pero, a menos que se mantenga una estrecha comunicacin entre los analistas polticos y los consejeros polticos, y a menos que cada uno comprenda la perspectiva del otro, la poltica y no siempre la de mayor competencia profesional desplazar al anlisis de los cursos de accin poltica como la ayuda principal para las decisiones de los gobernantes. Opino que el anlisis de los cursos de accin poltica debe tratar de aproximarse ms al mximo que al mnimo de la situacin anteriormente descrita, pero bajo algunas condiciones esto puede ser inapropiado o imposible. A menos que se produzca el mnimo de concordancia con las consideraciones polticas, el anlisis de los cursos de accin poltica resulta inservible en las decisiones de los gobernantes, exceptuando aquellas pocas instancias (polticas) que casi no tienen contenido poltico y con la excepcin de los efectos educacionales a largo plazo del anlisis de cursos de accin poltica, sobre algunos de los marcos de apreciaciones de los gobernantes.160 El hiato entre la necesidad de acomodar las consideraciones polticas en el anlisis de los cursos de accin poltica y el estado actual del arte, queda demostrado en el desastroso tratamiento que con pocas excepciones se da a la poltica en los textos de anlisis de los cursos de accin poltica y disciplinas afines.161
Con relacin a esto, vale la pena tambin ver The Art of judgment, de Geoffrey Vickers, Nueva York, Basic Books, 1965. 161 Resulta tpica la siguiente declaracin hecha durante un estudio sobre el diseo de futuros deseables despus de especificar que la factibilidad tecnolgica debera aceptarse como un obstculo: Todo otro tipo de limitaciones impuestas desde el exterior como son las econmicas, pocas y legales deben ser descartadas. Vase The Art of Problem Solving, de Russell L. Ackoff, Nueva York, Wiley, 1978, p. 27. Con el debido respeto para el distinguido autor, el suponer a priori que la naturaleza humana sobre la cual se basa la poltica puede ser cambiada, produce ciencia ficcin tal como lo haran los supuestos tecnolgicos irreales. Por qu destacados expertos de sistemas tienden a confundir sus deseos con la realidad cuando se trata de variables humanas? sta es una cuestin que merece mucha atencin. Cualquiera que sea la respuesta, hay ah una razn de fondo para la estrecha utilizacin de la mayor parte del anlisis de los cursos de accin poltica. El problema de la incomprensin de la poltica debi ocupar un lugar de honor en el importante texto de Edward Quade y Giandomenica
160

Ambiente del poder Para que el anlisis de los cursos de accin poltica sea til en las decisiones de los gobernantes, requiere de cambios tanto en sus caractersticas intrnsecas como extrnsecas, tales como mtodos, paradigmas y orientaciones. Ahora nos ocuparemos de las caractersticas extrnsecas del anlisis de los cursos de accin poltica que necesitan reajuste, tales como el emplazamiento institucional, divisin funcional del trabajo con otras unidades y las relaciones con el cliente. El campo para estos reajustes est determinado por el ambiente del poder, donde necesariamente se mueven los analistas de cursos de accin poltica. Una vez que stos empiezan a operar, se desplazan a travs de los pasillos del poder central y comparten caractersticas de asesores de los gobernantes y custodios del poder.162 Algunas de las caractersticas de este medio donde se producen presiones sobre las actividades del anlisis de los cursos de accin poltica son: Problemas agudos que dan la sensacin de un efecto real y que fcilmente desplazan el anlisis en profundidad y las consideraciones de largo alcance. Presiones de ciertos intereses, externos y poltico-burocrticos, que presionan e intentan influir sobre el anlisis, para transformarlo en apoyo. La atencin de los medios de comunicacin, enfocada sobre la gloria momentnea y sus posibilidades de influir en las decisiones, a travs de filtraciones cuidadosamente manipuladas e intercambio de acuerdos con los analistas.
Majone, Pitfalls of Systems Analysis, Nueva York, Wiley Interscience, 1980. La fusin entre enfoques de sistemas y las ciencias sociales podra suministrar una salida a esta falla fundamental del anlisis de los cursos de accin poltica. Pero no se trata de una empresa fcil, en parte debido a las estrechas perspectivas de gran parte del actual anlisis de los cursos de accin poltica y en parte al lamentable estado actual de gran parte de las ciencias sociales. 162 La imagen de los analistas de cursos de accin poltica como consejeros de gobernantes, produce una perspectiva bastante diferente de la imagen normal de analistas de cursos de accin poltica como una suerte de equipo profesional organizativo. Vase The Advisor, de Herbert Goldhamer, Nueva York, Elsevier, 1978. sta es slo una de las expansiones posibles del concepto del analista de los cursos de accin poltica como un componente importante de los gobiernos. Otra perspectiva adicional es la del anlisis de los cursos de accin poltica como asesor en otros pases, participando en transformaciones directas. Para un enfoque histrico que presenta una perspectiva muy diferente, vase To Change China: Western Advisors in China, 1920-1960, de Jonathan D. Spence, Nueva York, Penguin, edicin revisada, 1980.

Las atenciones y adulaciones que resultan en una hipertrofia del ego y que acarrean consecuencias desastrosas para la calidad del anlisis. Las fluctuaciones entre la euforia de influir sobre un gobernante y la desesperacin de no ser tomado en cuenta, estropean el desprendimiento clnico que debe tener el anlisis de cursos de accin poltica. Las tensiones emocionales extremas y las tendencias a rebasar con facilidad el desprendimiento clnico y la visin fra que debe caracterizar al anlisis de los cursos de accin poltica para que constituya una contribucin fundamental a las decisiones de los gobernantes. No estoy muy seguro de qu recomendaciones derivar de semejante caracterizacin del mbito del anlisis de los cursos de accin poltica para los gobernantes, excepto plantear el problema y sealar la necesidad de ajustar los cdigos profesionales y los condicionamientos emocionales de los analistas de los cursos de accin poltica a estas condiciones. sta es una cuestin descuidada que se debe incluir en la agenda del replanteo del proceso y la naturaleza del anlisis de los cursos de accin poltica.

Tipo de personalidad La caracterstica ms importante y nica del anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes es su naturaleza de actividad enfocada en la personalidad. Existe un cliente muy personal, claramente definido y muy visible: el que ejerce el gobierno con todas las inclinaciones, hbitos, rasgos y peculiaridades de su personalidad. Esta personalizacin del anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes plantea muchas cuestiones difciles, como se indica a continuacin: Relaciones interpersonales: Los analistas de cursos de accin poltica podran ser llevados o dejarse llevar ellos mismos a servir de apoyo emocional al gobernante, al evitar al menos informaciones que lo perturben durante los das ms difciles (que son la mayora). A la inversa, los analistas de los cursos de accin poltica podran llegar a depender emocionalmente del gobernante, buscando su sonrisa y temiendo su genio fruncido. En un nivel ms positivo, el papel de un equipo de anlisis de cursos de accin poltica, como equipo consejero de un gobernante, debe ensayar nuevas ideas y pensar en voz alta, cosa muy importante pero difcil.

Existe el serio peligro de degenerar de equipo consejero a mera caja de resonancia. Funciones educativas: Las funciones del anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes van mucho ms all de las informaciones especficas para decisiones discretas. Estn incluidas funciones mucho ms amplias, como la de educar al gobernante en una mejor comprensin de las complejidades, una mejor evaluacin de la realidad y una autoevaluacin menos distorsionada. Pero es necesaria una cuidadosa diferenciacin entre servir como una versin modernizada de las eminencias grises o sumos sacerdotes lo cual no es la funcin ms adecuada para el anlisis de los cursos de accin poltica y las actividades de tutora profesional, que son las esenciales. Una funcin educativa adicional muy importante es el estmulo a la innovacin y la erradicacin de los dogmas, por ejemplo: como abogado del diablo recomendando opciones y perspectivas no convencionales. Las comunicaciones: El tiempo y las energas son los recursos ms escasos de los gobernantes, de ah que todos reclamen informaciones breves, memoranda de una o dos pginas o breves resmenes verbales o las dos cosas. Esto plantea un dilema de fondo al anlisis de los cursos de accin poltica, ya que al haber poca aplicacin del anlisis en profundidad, se cae en la sobresimplificacin y, por ende, se adulteran los resultados mediante la sobreconcisin y de la sntesis excesiva. La generalmente muy buena recomendacin de que los interesados deben estar comprometidos de manera directa en el proceso mismo del anlisis de los cursos de accin poltica, del cual pueden obtener un beneficio an mayor que de los resultados, no es factible bajo las limitaciones de tiempo propias de gobierno. 163 Existe una manera de aligerar un tanto este problema, desarrollando sistemas de informes resumidos a travs de diferentes medios, en los cuales gracias al uso de medios dinmicos multidimensionales las complejidades se canalicen en forma comprensiva sin caer en la sobresimplificacin, con una tendencia a avanzar hacia sistemas interactivados que el gobernante pueda operar por s mismo.164 Si se evita estrictamente el exceso de
163 Las barreras para impedir la participacin de los gobernantes en el anlisis de los cursos de accin poltica son mucho ms insidiosas. Tan es as, que los intentos realizados en varios pases, de conseguir que altos dirigentes polticos participaran en simulacros de crisis, rpidamente fracasaron. Ningn poltico experimentado se pondr por su voluntad en una situacin donde l sea evaluado. 164 Resulta asombroso el poco trabajo que se ha hecho para disear sistemas de informesresmenes multidimensionales para altos dirigentes. Para dar cuenta, los sistemas militares suministran buenos ejemplos, pero generalmente son demasiado simples para manejar, por ejemplo: la duda. Algunos gobernantes tienen salas de situacin, pero, a juzgar por algunas que

instrumentacin, lo cual no es muy fcil, se tratara entonces de un potencial descuidado en los insumos del anlisis de los cursos de accin poltica para las decisiones de los gobernantes. El ocultar o minimizar estos problemas implica la relacin esencial entre las caractersticas personales de gobernantes especficos y las condiciones mnimas de polticas viables.165 Este dilema crtico nos conduce hacia las caractersticas institucionales del anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes.

Caractersticas institucionales El problema institucional fundamental del anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes es si uno puede enfrentar y cmo las preferencias y los prejuicios de una variedad cambiante y diversa de gobernantes, conservando un mnimo esencial de las caractersticas del anlisis de los cursos de accin poltica. En algunos casos esto resulta imposible, por ejemplo: cuando la personalidad de algunos gobernantes y las caractersticas de algunas culturas polticas contradicen tan fuertemente los requisitos mnimos del anlisis de los cursos de accin poltica que niegan toda posibilidad de hacerlo til para el gobernante. Por otra parte, sin llegar a este extremo, pero en casos que no escasean, se debe hacer un esfuerzo mximo para flexibilizar las caractersticas institucionales del anlisis de los cursos de accin poltica de manera de permitirle un acomodo a diferentes gobernantes y condiciones. De ah que cuando se exploren las caractersticas
he visto, son demasiado estticas, simples, desaprovechadas y a veces sobrecargadas de aparatos. Vase Platforms for Change, de Stafford Beer, Nueva York, Wiley-Interscience, 1975, quien describe un interesante equipo interdisciplinario que l estaba montando en Chile, sobre un problema relativamente sencillo que poda ser modelado, pero sin tiempo suficiente para probar el sistema debido al cambio de rgimen. McKinsey & Company dise una sala de situacin de problemas para el alcalde Lindsay, en Nueva York, cosa que al parecer no result bien. Vase tambin Not Well Advised, de Peter Szantan, Nueva York, Russell Sage Foundation, 1981, pp. 98 ss. Con todo, sta es na rea descuidada que requiere atencin urgente. Resulta interesante especular sobre la posibilidad de que la siguiente generacin de gobernantes, probablemente acostumbrada desde la infancia a jugar con equipos interactivos, pueda presentar capacidades mucho mayores para informes resumidos de mucha complejidad. Esto podra ilustrar la importancia de una formacin cultural-tecnolgica ms amplia para el anlisis de los cursos de accin poltica. Pasemos de las esperanzas a futuro a la porfiada realidad. En la actualidad, la mayora de las unidades de asesoramiento de gobernantes, incluso algunas que se desplazan hacia el anlisis de los cursos de accin poltica, desaprovechan en su accionar los equipos disponibles de procesamiento de datos. Para algunos inicios que apuntan en esta direccin, vase Towards an Information Efficient Executive Office for the President, de Richard M. Harden, Washington, D. C, The White House, 15 de febrero, 1980. 165 Vase World Leaders: A Study of Heads of Government in the Postwar Period , de Jean Blondel, Beverly Hills, California, Sage, 1980.

institucionales del anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes se debe enfocar una amplia gama de posibilidades desde un mnimo de requisitos, sin los cuales no es posible el anlisis til de los cursos de accin poltica para gobernantes (aunque otras formas de asesoras pueden ser tiles), hasta llegar a estructuras ms ambiciosas. Para ilustrar el tema, permtaseme explorar algunos problemas estructurales del anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes, haciendo una diferencia entre requerimientos mnimos y disposiciones ms ambiciosas:166 Probablemente el personal mnimo para una unidad de anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes estara entre 10 y 15 personas, siendo preferible entre 25 y 30. Las unidades ms grandes deben ser subdivididas y adquieren un carcter un tanto diferente. Al sugerir este nmero me refiero a la funcin del anlisis de cursos de accin poltica. Cuando se asumen tareas adicionales, como la administracin de decisiones contingentes, seguimiento y monitoreo de la implantacin, etc., un mnimo crtico debe ser conservado para el anlisis propiamente tal y debe impedirse la dilucin en otras funciones. La composicin debe incluir una variedad de profesionales, principalmente analistas de cursos de accin poltica y expertos en varios campos y mtodos y con una variedad de experiencias. Me parece que un buen psiclogo de decisiones debe ser parte integrante de cualquier unidad de anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes en virtud de las importantes funciones depuradoras ya mencionadas. Un asesor cientfico bien podra ser integrante de la unidad con una funcin doble, la de agregar una perspectiva al anlisis de cursos de accin poltica como un todo y como consejero del gobernante en cursos de accin poltica cientfica y tecnolgica con un acceso directo a ste como ltimo recurso.167
Hay muy poca bibliografa disponible sobre unidades de asesoramiento para gobernantes, con la sola excepcin de la que edita la Presidencia de los Estados Unidos. Cinco publicaciones discurren bien sobre el tema y son representativas del resto: Memorndum for the President, de Ben W. Heinemann, Jr. y Curtis A. Hessler, Nueva York, Random House, 1980, IV Parte; Organizing the President, de Stephen Hess, Washington, D. C, Brookings Institution, 1976; Politics and the Oval Office, de Arnald J. Meltsner, San Francisco, Institute for Contemporary Studies, 1981, III Parte; Organizing and Staffing the Presidency, de Bradley D. Nash y otros, Nueva York, Center for the Study of the Presidency, 1980, y Strangers and Brothers: The Dilemma of Organizing and Staffing the American Presidency, de Walter Williams, University of Washington, Seattle, Institute of Governmental Research, Public Policy Paper, abril de 1981. P. R. Baehr y otros, en Policy Analysis and Policy Innovation, Beverly Hills, Sage, 1981, incluyen algo sobre unidades de asesoramiento en otros pases. 167 La Central Policy Review Staff de Inglaterra, ha integrado al asesor cientfico en el gobierno en forma aparentemente muy exitosa. Sobre este problema en el contexto norteamericano, vase Science Advice to the President, de William T. Golden, Nueva York, Pergamon, 1980.
166

El equipo de anlisis de cursos de accin poltica debe conservar cierto grado de autonoma en la contratacin y manejo de oportunidades alternativas de trabajo; de otra manera, el exceso de contactos sociales que conducen a la adulacin es difcil de evitar. La seleccin de un jefe para la unidad de anlisis de cursos de accin poltica resulta crtica. Su personalidad, sus cualidades profesionales, su capacidad innovadora, y por ltimo pero no lo

menos importante su posicin frente al gobernante determinan el destino del anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes. La unidad puede ser subdividida en ncleos por reas de problemas especficos, tales como asuntos internos y problemas de la defensa. Pero es necesario tener una unidad integrada, por lo menos parcialmente, con movilidad interna y equipos flexibles de trabajo. Esto es fundamental para alcanzar un cruce fertilizador, perspectivas globales y atencin adecuada a los muy importantes problemas de fronteras y superposicin. Para evitar que las contribuciones importantes del anlisis de cursos de accin poltica sean sobrepasadas por las presiones

habituales y las situaciones de crisis, se hace necesaria alguna rigidez institucional. De este modo, roles y procedimientos especficos deben ser responsables de la busca de perspectivas a ms largo plazo; busca de opiniones no convencionales, estmulos a la evaluacin, autoevaluacin y otras. Las relaciones con las distintas dependencias de gobierno, incluyendo sus componentes polticos y de servicio civil, constituyen otro problema fundamental. Lo que se necesita es una relacin mixta de adversin-cooperacin. Demasiada hostilidad redundar

en la retencin de la informacin y en una guerrilla polticoburocrtica. Por otra parte, demasiada cooperacin podra minar la autonoma en las actividades del anlisis de cursos de accin poltica y corromper algunas de sus funciones principales. Una infraestructura formada por grupos interdisciplinarios de investigacin, consultores y personas calificadas es fundamental para el anlisis en profundidad y para el manejo de problemas que requieren estar alejados de las presiones y emociones habituales. El anlisis de cursos de accin poltica debe estar por completo al margen de los vaivenes polticos, de los medios de comunicacin de

masas, de los grupos de presin, etc. En individual, los analistas deben quedar expuestos a tales actividades para mejorar su sentido de la realidad, pero sobre una base estrictamente limitada y no en representacin de la unidad de anlisis de cursos de accin poltica. Las relaciones con los consejeros polticos requieren de una cuidadosa atencin; las soluciones preferibles involucran un estrecho contacto, pero respetando y comprendiendo mutuamente la diferencia de perspectivas. Los contactos con el gobernante en parte deben ser institucionalizados con reuniones fijas, asegurar las oportunidades

para informar y algn contacto entre todos los analistas y el gobernante. El clima de trabajo de las unidades de anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes requiere de un manejo cuidadoso para evitar las sobrecargas emocionales y conservar clnicamente el profesionalismo colegiado. El aprendizaje constante debe ser institucionalizado bajo la forma de un sistema de memorias, ejercicios de autoevaluacin explcitos y revisiones peridicas realizadas por selecto personal externo. Estas observaciones son propuestas tentativas para su consideracin e investigacin y no conclusiones vlidas. Tienen por

objeto plantear algunos de los problemas institucionales del anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes. La consideracin adecuada de estos problemas requiere de una perspectiva adicional ms amplia, esto es, la de las funciones sistemticas promovidas por el anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes.

Funciones sistmicas El anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes cumple con un gran nmero de funciones sistmicas que son ms amplias y van ms

all del servicio directo al mejoramiento de las decisiones de los gobernantes. Para comprender estas funciones, es necesario obtener una visin realista del anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes y de sus dificultades, como tambin identificar los ajustes necesarios de ste, para adecuarlo a la asistencia de los gobernantes en un ambiente dado, mientras se trata de incrementar los efectos sistmicos secundarios beneficiosos. Para explorar este amplio tema, permtaseme brevemente, revisar cinco funciones sistmicas: 1. El fortalecimiento del equipo gobernante no es anodino respecto del poder, ms bien aumenta el poder del gobernante al

suministrarle los instrumentos para incrementar su influencia cuantitativa y cualitativa en la formulacin de opciones de decisin. Esto est reconocido ampliamente por sus colegas y competidores, quienes tratarn de impedir que despegue el anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes. Tratarn de reducir sus efectos o tratarn de apropirselos o las dos cosas. Finalmente, tratarn de anular sus efectos estableciendo unidades adversarias propias para combatir el anlisis de cursos de accin poltica con anlisis de cursos de accin poltica (lo cual podra redundar en beneficio de la calidad de la formulacin de opciones de decisin en general). 2. El anlisis de cursos de accin poltica fcilmente puede ser mal utilizado por los gobernantes, para servir como coartada o como instrumento de legitimacin. Si sta provee una entrada para que el anlisis de cursos de accin poltica desempee un trabajo sustancialmente til, esta utilizacin secundaria resultara aceptable. En sentido contrario, esto podra plantear a los analistas de cursos de accin poltica muy graves problemas ticoprofesionales.168 3. Desde el punto de vista sistmico, el anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes contribuye a la competencia y a la redundancia positiva en los procesos de decisin. Las dependencias pierden su monopolio, las proposiciones son doblemente analizadas desde una perspectiva diferente y ms global, los gobernantes obtienen una fuente adicional de ideas, se asegura una cuota de abogaca del diablo, y as por el estilo. Pero esta redundancia tiene otro aspecto: las unidades de anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes no deben tratar de monopolizar la informacin para sus patrones;169 de otra manera, la misma razn de ser de su existencia resultara minada.170 4. En un nivel ms amplio, el anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes influye en las decisiones pblicas en general al estimular las respuestas de ajuste, como en el caso de las unidades adversarias mencionadas. Aqu las unidades de anlisis de cursos de accin poltica de los gobernantes pueden cumplir un papel sumamente til de pivote en la evaluacin de la calidad y el desarrollo de los cursos de accin poltica, mediante la ayuda y el
Vase, Exit, Voice and Loyalty, de Albert O. Hirschman, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1970. 169 Resulta muy interesante la posibilidad de unidades de anlisis de cursos de accin poltica trabajando para un gobernante desde afuera del gobierno. Por ejemplo: dentro de un equipo partidario accesorio de investigacin. Importante es The Making of Conservative Party Policy: The Conservative Research Department Since 1929, de John Ramsden, Londres, Longman, 1980. 170 La cuestin de si un gobernante necesita una suerte de jefe de estado mayor que canalice y maneje las actividades, es diferente y yo aqu no la considero.
168

estmulo al anlisis de cursos de accin poltica a travs de todo el sistema. Desde una perspectiva egocntrica y cortoplasista, esto reducir la influencia de la unidad de anlisis de cursos de accin poltica de los gobernantes al romper su monopolio. Desde una perspectiva ms amplia, gubernamental y societaria, como tambin con una visin de largo alcance de las potencialidades y oportunidades de la unidad misma, la difusin de un buen anlisis de cursos de accin poltica entre muchos centros de decisin poltica podra constituirse en un gran beneficio, producto del desarrollo del anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes. Ms all del efecto en los usos del anlisis de cursos de accin poltica, se podra apuntar hacia influencias an ms generales en la cultura de la decisin. Pero semejantes ambiciones ms vale que esperen hasta que este tipo de anlisis no aprenda a manejar sus tareas propias. 5. Una cuestin interesante, importante y poco desarrollada es el papel del anlisis de cursos de accin poltica de gobernantes en relacin con el presupuesto de gobierno. Esto est conectado a dos problemas bsicos: a) El papel de los gobernantes en la programacin presupuestaria y b) Las funciones del anlisis de cursos de accin poltica en general, en la programacin presupuestaria. ste es un problema demasiado complejo para tratarlo como tema secundario. Por lo tanto, permtaseme limitarme a unos cuantos comentarios preliminares. La creciente importancia de la programacin presupuestaria bajo condiciones de cambio gradual, en aumento, se combina con la creciente importancia de los gobernantes, lo cual conduce a un mayor involucramiento de los gobernantes en la programacin presupuestaria en muchos pases donde esto, en el pasado, no se acostumbraba. En todos los niveles, la programacin presupuestaria sirve como un gran mecanismo de conduccin. De lo cual se desprende que la actual debilidad en conectar el anlisis de cursos de accin poltica y la programacin presupuestaria constituye una grave omisin, que perjudica la calidad de la programacin presupuestaria y la utilidad del anlisis de cursos de accin poltica. Volviendo a mi preocupacin ms limitada sobre el anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes, es necesario integrar el establecimiento de prioridades en el anlisis de alta poltica, con presupuestos plurianuales.171

171 Un interesante experimento canadiense que se desarrolla en esa direccin se describe en The Policy and Expenditure Management System, Ottawa, Privy Council Office, marzo de 1981.

Cualquiera que sea la opcin a que se dirijan las soluciones escogidas, con el creciente involucramiento de los gobernantes en la programacin presupuestaria, el anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes debe tener un papel apropiado en la programacin presupuestaria. Esto requiere de cambios paradigmticos adicionales en el anlisis de cursos de accin poltica.

Realidad y expectativas La exploracin de las necesidades de anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes, como tambin de las posibilidades de moverse en esa direccin, conduce directamente a preguntarse: si las necesidades y posibilidades estn tan claras, por qu la realidad es tan desastrosa? Pregunta irritante pero justificada, que debe ser enfrentada para poder llegar a una estimacin realista de las perspectivas del anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes. Primero que nada, tomando un inventario de los equipos reales de anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes existentes en varios pases, sobre la base de visitas a las oficinas de gobernantes de ms de 30 pases occidentales democrticos y en desarrollo, 172 suplementado con la poca bibliografa disponible, 173 configur tentativamente el siguiente cuadro:174 Se puede percibir una tendencia general a la formacin de equipos de apoyo para gobernantes, pero existe una gran disparidad en las dimensiones de tales equipos que van desde cinco y 10 asistentes hasta primeros ministros y oficinas presidenciales con varios cientos de profesionales. Algunos pases tienen arreglos bastante avanzados con centros de investigacin y unidades de planificacin especiales para gobernar, equipos de asesores polticos por separado, unidades integradas de
Estas visitas se realizaron con motivo del desarrollo de algunos proyectos de investigacin y algunas consultaras durante los ltimos cinco aos. Permtaseme referirme a mi gran deuda de gratitud para con todos los consejeros y gobernantes que con la mejor disposicin me autorizaron a estudiar sus situaciones, y algunas veces hasta me permitieron experimentar con algunos mejoramientos. Quiero tambin dar mis agradecimientos al Instituto Samuel Neaman de Altos Estudios de Ciencia y Tecnologa, Technion y al Instituto Tecnolgico de Israel, por el apoyo entregado a partes de este estudio, dentro de un proyecto de Mejoramiento del Sistema de Direccin Poltica Israel, que yo dirig. 173 Tal como lo seal, carezco de informacin confiable sobre esas unidades en los pases socialistas de Europa oriental. El nico libro que logro identificar es el de Niels Eric Rosenfeldt, Knowledge and Power: The Role of Stalin's Secret Chancellery in the Soviet System of Government, Copenhague, University of Copenhague Press, 1979. 174 No describo pases debido a que mucha de la informacin que recolect es confidencial. Espero poder publicar ms adelante un estudio detallado que incluya casos de pases.
172

revisin de poltica, etc. Pero en la mayora de los pases estas unidades estn naciendo. En la mayora de los pases, las unidades de los gobernantes estn formadas por empleados pblicos. En unos cuantos, por personal de afuera, incluyendo profesionales que han sido contratados. Slo en unos cuantos pases las unidades de los gobernantes tienen en parte las caractersticas de equipos de anlisis de cursos de accin poltica que se sealaron anteriormente. En general, se confa de manera exclusiva en la intuicin y en la experiencia, y en el mejor de los casos hay contribuciones sobre economa y ciencias sociales tradicionales. El anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes es en la actualidad una anomala. Sin embargo, por muy generalizado que sea este cuadro, plantea la pregunta de por qu el anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes se distingue por su ausencia, a pesar de la intranquilidad que siente la mayora de los gobernantes en su busca de asistencia para confrontar desafos casi imposibles. Para estimular la elaboracin y el estudio de esta cuestin, lo que es indispensable para las proposiciones que se hacen en este documento, permtaseme proponer algunas respuestas parciales, cada una de las cuales representa uno de entre muchos factores, que en diferente proporcin explica al menos en parte la realidad. Dejando a un lado factores ms amplios que inhiben la cultura poltica en algunos pases, como es el fanatismo y el rechazo a los enfoques razonables, sin pensar en algunos pases que carecen de personal profesional, quiero

sealar cinco grandes barreras contra el anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes: 1. El costo poltico de instaurar tales unidades, ya que cuando se forma un equipo de los gobernantes, ste tiene resistencia por las disposiciones constitucionales, por los convencionalismos polticos, las ideologas, las estructuras de las alianzas y otros. 2. Resistencia de la burocracia a la introduccin de nuevos mtodos en el gobierno que conducen a la ruptura de monopolios en los servicios pblicos y que niegan su experiencia, conocimiento y capacidad tradicional. 3. El pragmatismo como ideologa plantea grandes dudas acerca de cualquier aseveracin en nombre de enfoques cientficos. Las desilusiones econmicas en nuestros das refuerzan fuertemente esas reacciones pragmticas, siendo los gobernantes y sus consejeros muy escpticos otras veces cnicos acerca de las contribuciones potenciales del anlisis de cursos de accin poltica o de cualquier otro enfoque. 4. La incapacidad del anlisis de cursos de accin poltica suponiendo que tales unidades para gobernantes se hubiesen instaurado, como resultado del poco desarrollo del anlisis de cursos de accin poltica, como hemos visto en este captulo, y de la escasez de analistas altamente calificados, que puedan hacer un buen trabajo gracias a sus conocimientos subjetivos. La ausencia de una infraestructura adecuada, como los grupos interdisciplinarios de investigacin y escuelas de cursos de accin poltica pblicos en la mayora de los pases, agrava an ms esta situacin. 175 5. Suponiendo que se instalen unidades de anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes, stas probablemente

La relacin entre el funcionamiento de organizaciones de investigacin de cursos de accin poltica del tipo Grupo Interdisciplinario de Investigacin y el desarrollo del anlisis de cursos de accin poltica es muy compleja. Resultan ilustrativas las dificultades sufridas en algunos pases al establecer grupos interdisciplinarios de investigacin, dificultades que son similares a algunas de las barreras surgidas al establecer el anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes. Las experiencias en el Reino Unido, y del propuesto Grupo Europeo Interdisciplinario de Investigacin, resultan ilustrativas. Para algunos de los problemas pertinentes, vase Think Tanks: A New Invention in Government, en el libro de Carol H. Weiss y Allen H. Barton, Making Bureaucracy Work, Beverly Hills, Sage, 1980.

175

fracasaran a menos que los gobernantes mismos sepan algo acerca de sus caractersticas principales y ayuden en la maduracin de su unidad de anlisis de cursos de accin poltica. Pero esto ya es mucho pedir. Es fcil concluir que el anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes es un lindo sueo, pero no una esperanza realista. Yo estoy en desacuerdo con esa impresin, al tiempo que reconozco que tiene una buena base. En un vistazo ms amplio a los problemas de gobierno, nos encontramos con un ejemplo de lo que yo llamo incapacidades incorporadas y torpezas congnitas, en el sentido de que las principales instituciones de gobierno en la actualidad tienen pocas probabilidades de responder en forma adecuada a los crecientes desafos, al tiempo que son bastante rgidas y difciles de mejorar. Semejantes incapacidades incorporadas pueden ser resueltas, pero para esto se necesita de estrategias rupturistas y de la rpida utilizacin de las oportunidades que se presentan. Los gobiernos actuales seguramente sufrirn un alud de crisis, lo cual crear apertura para nuevas ideas. Pero esas ideas deben ser bien preparadas y el terreno para su aceptacin debe ser cuidadosamente cultivado.176 Con el propsito de pasar de la esperanza a la prctica, permtaseme concluir con tres posiciones que nos permiten abordar la elaboracin de cursos de accin poltica para gobernantes: Una, el estado actual del anlisis de cursos de accin poltica debe ser rpidamente mejorado, sobre lneas como las aqu discutidas. sta es una tarea sobre todo para la escuela internacional informal de analistas de cursos de accin poltica de alta calidad y profesionales afines. Dos, debe ser desarrollada la infraestructura para el anlisis de cursos de accin poltica mejorado. Esto significa, por ejemplo, el establecimiento de programas de capacitacin profesional adecuados, entre otras cosas, sobre la base de escuelas rediseadas de cursos de accin poltica pblicos. Tres, los gobernantes deben ser sensibilizados, tanto en torno a las potencialidades como a las limitaciones del anlisis de cursos de accin poltica como ayuda en sus funciones de dirigir al pas. Esto podra requerir de actividades poco convencionales, tales como talleres, y

176 Aqu me refiero a las caractersticas compartidas por todos los gobiernos contemporneos, caractersticas que datan de varios miles de aos, como son las burocracias, los gobernantes, los procesamientos de informacin, etc. Existen diferencias en cuanto a la efectividad entre diferentes tipos de gobierno bajo diferentes condiciones y de acuerdo con diversos criterios, como tambin en cuanto a su evaluacin moral de acuerdo con diferentes sistemas normativos religiosos. Este documento trata problemas compartidos por todos los gobiernos como tales.

tratados especialmente diseados para gobernantes, candidatos para gobernantes y los cuadros que generan gobernantes.177 Estas difciles pero factibles acciones son parte del extremo empeo en mejorar la capacidad de la humanidad para influir conscientemente en su futuro mediante la eleccin y la accin colectivas. Uno, de entre muchos pasos en esa direccin, es la reconsideracin crtica del actual proceso de anlisis de cursos de accin poltica, tal y como se pretende en este documento, enfocado de manera particular como anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes.

Con el propsito de llevar a la prctica por lo menos parte de lo que predico, estoy actualmente elaborando un Handbook for Rulers (ser publicado por Macmillan, Londres). Este manual est basado en talleres que he dirigido para altos dirigentes y consejeros polticos en varios pases, con miras al mejoramiento del proceso de formulacin de opciones de decisin desde la perspectiva del gobernante. Cualquier sugerencia de parte de los lectores en torno a esta poco convencional empresa ma, ser muy bien recibida.

177

XII. ANLISIS DE CURSOS DE ACCIN POLTICA Y DECISIONES DE POLTICA EXTERIOR


El papel cambiante de las decisiones sobre poltica exterior DESDE los comienzos de la historia, las decisiones sobre la poltica exterior constituyen una de las principales dimensiones de las actividades gubernamentales. Su importancia para la sociedad vara segn la aceptacin de diferentes compromisos ideolgicos en relacin con las metas nacionales externas, con los cambios de la interdependencia entre naciones y con las transformaciones que experimente la capacidad para influir sobre la interaccin con otros pases mediante actividades nacionalmente controladas y orientadas hacia un objetivo. Se incluyen entre las variables que son ejemplos de los factores que influyen en el significado de las decisiones sobre poltica exterior y, an en mayor grado, sobre sus contenidos y su papel, los cambios en el panorama internacional, de valores aceptados, en la tecnologa y de las estructuras polticas internas. Al examinar decisiones contemporneas sobre poltica exterior, se tiene la impresin de que, para la mayora de los pases europeos, est disminuyendo la importancia de dichas decisiones, asignndose prioridad a la economa, calidad de vida y poltica interna. Pero esto es una ilusin, provocada por una concepcin demasiado conservadora y estrecha acerca de las decisiones sobre poltica exterior. Es cierto que en muchos pases europeos las tradicionalmente preocupaciones principales sobre decisiones de poltica exterior, tales como asuntos relacionados con la defensa, se consideran como de importancia decreciente, dentro de un marco determinado, lo que puede ser cierto en determinada medida. Pero deducir cualquier conclusin general de un fenmeno tan singular y limitado, en relacin con la decreciente importancia de las decisiones sobre poltica externa, constituye un serio error. El contexto y contenido de las decisiones sobre poltica exterior est cambiando, pero su importancia para la mayora de las naciones est aumentando y debe esperarse que aumente hasta llegar a tener una importancia crtica, dentro del futuro previsible. El nuevo contexto y funciones de las decisiones sobre poltica exterior guardan relacin con los siguientes rasgos del panorama nacional e internacional.

Formacin de nuevos bloques, con un potencial para conflictos explosivos, tales como ricos contra pobres, posiblemente con tonos raciales. Configuraciones regionales y conglomerados, con cambios del concepto de soberana nacional y formacin de superentidades como en el caso de Europa. Interaccin econmica intensificada, incluyendo, por una parte, los comienzos de guerras econmicas con grandes posibilidades de aumento y empeoramiento, y, por la otra, la necesidad de nuevos acuerdos econmicos internacionales para manejar la complejidad, como en el campo monetario y en el campo del suministro de alimentos. Nuevas formas de interaccin, originadas, por ejemplo, por problemas ecolgicos. Nuevas formas criminales, conflicto y violencia, tales como el terrorismo, basado en tecnologas modernas, que pueden ser manejados con xito solamente en el nivel internacional. Incluso si se acepta una visin optimista de un futuro de cooperacin internacional, las decisiones sobre poltica internacional se ven enfrentadas a problemas tan difciles como la manera de manejar asuntos muy novedosos. Cuando no se adopta una visin tan optimista, y no existe una razn imperiosa para hacerlo, entonces las decisiones sobre poltica exterior incluyen los problemas, incluso ms difciles, de a) tener que tratar de aumentar las probabilidades de lograr una cooperacin internacional pacfica, mientras b) se efectan los preparativos para futuros internacionales alternativos menos agradables. Es necesario agregar a este cuadro elementos de creciente complejidad de la relacin que existe entre las decisiones sobre poltica exterior y poltica interna, porque estas materias siempre se encuentran relacionadas. Pero la relacin entre las polticas exteriores y la poltica interna parecera estar convirtindose en algo ms complejo en varios pases, debido a factores tales como un creciente inters de los ciudadanos por la poltica externa, una intensificacin de la ideologizacin poltica, dificultades para lograr consenso sobre las posiciones nacionales bsicas, y cambios institucionales en el papel de las legislaturas y sus relaciones con las agencias ejecutivas y el pblico en general.

algunas de las dimensiones que deben ser manejadas dentro del campo de las decisiones modernas sobre poltica exterior. Los cambios constantes, endmicos a estas dimensiones, aaden turbulencia a todo el contexto, planteando desafos bastante nuevos a las decisiones sobre poltica externa.

La necesidad de innovar en la formulacin de alternativas de decisin sobre poltica exterior La creciente complejidad de las materias relacionadas con la poltica exterior constituye la principal justificacin para buscar nuevas ayudas que puedan contribuir a la formulacin de opciones de decisin sobre poltica exterior. Si los problemas fuesen estables y los resultados obtenidos con las actuales formas de tomar decisiones fuesen satisfactorios, entonces una evolucin incremental y lenta de los esquemas para formulacin de opciones de decisin sobre poltica exterior podra ser satisfactoria. Pero, a medida que los problemas enfrentados por la formulacin de opciones de decisin sobre poltica exterior se vuelven ms complejos, se produce una necesidad (aunque los resultados de las formas convencionales usadas en el pasado sean considerados satisfactorios) de encontrar nuevas formas de plantear opciones de decisin. En la prctica, numerosos ministerios de Relaciones Exteriores han establecido nuevas unidades y nuevos procedimientos para mejorar la formulacin de opciones de decisin, tales como la Unidad de Anlisis y Revisin del Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia, la Unidad de Planificacin de Polticas en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Asuntos de la Comunidad en Gran Bretaa, el Grupo de Planificacin de Cursos de Accin Poltica en el Departamento de Estado de los Estados Unidos de Amrica y el Centro de Investigacin y Planificacin en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Israel. En algunos pases se han hecho esfuerzos, incluso ms amplios, para mejorar la coordinacin, incluyendo la integracin de las polticas exteriores, militares, inteligencia y econmicas para el exterior tales como el establecimiento en los Estados Unidos del Consejo de Seguridad Nacional y su grupo.

ensayos constituye informacin reservada. La escasa informacin disponible parece indicar que, no obstante algunos comienzos, estos esfuerzos son ensayos aislados y que hasta el momento se han introducido pocos cambios en la manera tradicional de formular opciones de decisin en asuntos de poltica exterior. Esta situacin parece ser una de las razones (aunque no la nica) para explicar el desplazamiento de poder, que puede observarse en varios pases, desde el Ministerio de Relaciones Exteriores hacia unidades nuevas y mejor equipadas en los ministerios de Defensa y en las oficinas de primeros ministros y presidentes. Esta debilidad endmica de la formulacin de cursos de accin poltica exteriores tambin contribuye a explicar muchos de los fracasos en el manejo de los nuevos problemas internacionales que, al parecer, no pueden ser correctamente comprendidos y manejados mediante el proceso tradicional para tomar decisiones en asuntos de poltica externa. Cualquier generalizacin que incluya varios pases por fuerza tendr que ser superficial e inducir al error en detalle; y sin duda lo ser cuando se refiera a un proceso tan multidimensional, culturalmente condicionado y oculto, como la forma tradicional de tomar decisiones sobre poltica exterior. Sin embargo, para ser preciso acerca de la necesidad de contar con nuevas ayudas, es posible destacar algunas de las principales debilidades de la forma tradicional de formular estas polticas de relaciones exteriores: 1. Incrementalismo conservador: Las polticas cambian nicamente en forma muy lenta y en porciones pequeas, con una fuerte resistencia a la innovacin. 2. Visin de tnel: Los asuntos se ven de modo atomista, elemento por elemento, unos bien aislados de los otros. 3. Inminentismo: Las presiones y los asuntos inmediatos desplazan del centro de atencin las consideraciones bsicas y a ms largo plazo. 4. Represin de la incertidumbre y una inclinacin hacia la improvisacin: El futuro es incierto de acuerdo con lo que ha sido claramente aceptado, e incluso exagerado por los ministerios del Exterior. Esta percepcin tiende a llevar hacia una oscilacin entre dos reacciones, es decir a) represin de la incertidumbre, en el sentido que las polticas descansan sobre una sola visin, simple, del futuro, arbitrariamente elegida en algn momento del proceso de formulacin de opciones de decisin y b) la improvisacin, no solamente como una manera concreta de tomar decisiones, sino tambin como una teora basada en el argumento que la planificacin es imposible; como consecuencia de ello, la improvisacin es inevitable y por lo tanto es una forma ptima.

5. Separatismo: frecuentemente se considera la poltica externa como algo separado de la defensa, economa, tecnologa y otros asuntos burocrticos que abarcan ms de un campo. 6. Fijacin en instrumentos diplomticos: En general, se considera que un conjunto limitado de instrumentos diplomticos constituye todo el arsenal de la poltica externa; los ministros de Relaciones Exteriores con frecuencia aparentan carecer de capacidad para tomar en cuenta conjuntos ms amplios de posibles instrumentos para poltica exterior, los cuales, adems, son considerados con frecuencia como indeseables e incluso prohibidos por el personal de los ministerios de Relaciones Exteriores. 7. Suposiciones simplificadas en exceso: Existe una tendencia a considerar la realidad como un reflejo de la imagen, aunque distorsionada, del propio espectador. As, de acuerdo con el sentido occidental del trmino, la aceptacin de las negociaciones como la principal manera de resolver los problemas supone una actitud razonable. sta es una suposicin que debe ser reexaminada ante el aumento de la importancia del papel desempeado por los pases no-occidentales en asuntos internacionales. 8. La intuicin como ideologa: La intuicin de los diplomticos, basada en la experiencia, se considera la fuente principal de la sabidura y la verdadera base para las decisiones, considerndose un absurdo cualquier esfuerzo para explicar dicha sabidura. En consecuencia, encontrar personal mejor y ms experimentado se considera como el nico medio para mejorar la formulacin de opciones de decisin en poltica externa, as como la forma ms apropiada para hacerlo. Es preciso reconocer que esta lista adolece del defecto de ser unilateral. Se estn realizando esfuerzos, en algunos pases, para cambiar estos rasgos de la formulacin de opciones de decisin de la diplomacia tradicional y adoptar las diversas formas de la nueva diplomacia. Pero el material de que se dispone parece apoyar la impresin de que estos rasgos siguen caracterizando la formulacin de opciones de decisin en poltica externa, de acuerdo con lo que se est haciendo en los diversos ministerios de asuntos externos. Es importante reconocer que dichos esquemas no son intrnsecamente errneos: las diversas maneras para adoptar decisiones deben ser evaluadas de acuerdo con su capacidad para resolver problemas especficos dentro de los contornos estipulados. Los rasgos o caractersticas del ambiente internacional, actual y el que est surgiendo, y de los problemas de relaciones exteriores estn haciendo inadecuadas las frmulas tradicionales de adoptar decisiones en el campo de las relaciones exteriores, ahora y para el futuro,

independientemente de la pregunta acadmica, si acaso dichos mtodos fueron o no adecuados en un pasado diferente. Para pasar de la descripcin a la prescripcin, es posible formular una lista de rasgos que seran deseables en la formulacin de opciones de decisin en las relaciones exteriores, basada en las caractersticas de los problemas actuales y cmo se espera que sean los futuros problemas de relaciones exteriores y del ambiente internacional. Expresados en forma resumida, los requisitos especificados sirven para caracterizar algunos puntos principales que deben incluirse en dicha lista: 1. Innovacin, creatividad y aprendizaje: Nuevos problemas exigen ideas nuevas, con una orientacin experimental hacia el mundo real que surge y con capacidad para modificar las polticas rpidamente, de acuerdo con la retroalimentacin de los resultados y la vigilancia sistemtica de las circunstancias cambiantes. 2. Visin de sistema: El ambiente internacional, en su dimensin temporal, debe ser considerado como un sistema interactuante, donde los asuntos diplomticos tradicionales, como son los asuntos econmicos, culturales y tecnolgicos se tocan entre s en forma intensa y se traslapan; igualmente sucede con otras facetas de la realidad, las cuales deben ser comprendidas como un sistema cuasi-interdependiente y manejadas de acuerdo con dicho enfoque. 3. Enfoque a ms largo plazo: Como se indic anteriormente, el ambiente internacional debe ser percibido en sus dimensiones temporales, orientando las decisiones actuales hacia las imgenes de posibles futuros, deseados o no deseados. La dependencia del futuro, en parte, sobre el presente y la necesidad de decidir sobre acciones que influirn sobre el futuro y que modificarn o ajustarn dicho futuro, requiere un enfoque a ms largo plazo en la formulacin de opciones de decisin en el campo de las relaciones exteriores. 4. Capacidad refinada para tratar la incertidumbre: Sin duda alguna el futuro es incierto, siendo impredecibles muchos de los sucesos, incluso con la ayuda de las mejores metodologas aplicables a un pronstico. sta es la causa de la tendencia, anteriormente mencionada, a oscilar entre la represin de la incertidumbre y la inclinacin o tendencia hacia la improvisacin. Tambin es cierto que en una situacin de incertidumbre la oscilacin es preferible, hacia las forma de planificacin ingenuas y que suponen una certidumbre. Pero lo que verdaderamente se requiere son formas refinadas para tratar la incertidumbre, que combinen segn las ideas modernas acerca de la planificacin y

formulacin de decisiones en casos de incertidumbre la esquematizacin de la incertidumbre con su absorcin. 5. Integrativas: Debido a que las interfases entre pases son muy extensas y tienden a crecer, las relaciones externas, en el sentido amplio de la expresin, incluyen una variedad de materias, cuya responsabilidad necesariamente tiene que distribuirse en todos los pases entre los diversos ministerios. Para lograr efectos sinergticos, en el tratamiento de las diversas materias y llegar a una poltica exterior general (que podra incluir inconsistencias aparentes, como parte de una estrategia mixta) se requiere una visin integradora para la formulacin de la poltica externa. Expresado de otra manera, los ministerios de Relaciones Exteriores deben proceder de una orientacin diplomtica de los asuntos externos hacia una visin integradora de los asuntos externos (o, como alternativa, las funciones del ministerio de Relaciones Exteriores deben trasladarse a alguna otra unidad gubernamental que adopte la posicin necesaria o actitud integradora). 6. Amplia gama de instrumentos: Como consecuencia obligada de la necesidad de emplear un enfoque integrador, las polticas exteriores deben utilizar una amplia gama de instrumentos, de los cuales los medios diplomticos constituyen slo un pequeo subconjunto. 7. Suposiciones mltiples: Al tener que enfrentar una variedad de culturas y subculturas (incluyendo una diversidad de tipos de organizaciones en cualquiera de los pases) es esencial contar con una variedad de percepciones basadas en multiplicidad de suposiciones, para enfrentar en forma adecuada una realidad compleja. 8. Basada en conocimientos y metodolgicamente intensa: Por definicin, la experiencia se basa en el pasado; por tanto, cuanto ms difieran el presente y el futuro del pasado, menos podr la experiencia servir como base apropiada para la formulacin de opciones de decisin. Si tambin se toman en consideracin algunos de los rasgos ms dbiles de la intuicin basada en la experiencia, tales como capacidad limitada para considerar variables mltiples, probabilidades con sesgos subjetivos, pensamientos o ideacin por grupos, rechazo de proposiciones antiintuitivas, etc., es evidente la necesidad de contar con una base adicional para la formulacin de opciones de decisin en poltica exterior, adecuadas a las condiciones actuales y futuras. De ello se desprende, como consecuencia, la busca de conocimientos y metodologas que puedan constituir una ayuda para la formulacin de opciones de decisin en el campo de las

relaciones exteriores, por lo menos como un freno para la intuicin, y frecuentemente, para que sirvan como alternativa o, por lo menos, como un complemento esencial. En resumen: la formulacin de alternativas de decisin en poltica exterior debe trasladarse de la modalidad que denomino diplomtica hacia una modalidad administradora o manejadora de la complejidad cuyas principales diferencias se resumen en el cuadro XII. 1.

CUADRO XII.1. Algunas de las principales caractersticas de la formulacin de opciones de decisin diplomticas vs. decisiones que enfrentan la complejidad en el campo de las relaciones diplomticas Diplomticas 1. Incrementalismo conservador Enfrentan complejidad Innovadora, creadora, aprendizaje Punto de vista de sistema Enfoque a ms largo plazo Sutilizada ante la incertidumbre

2. Visin de tnel 3. Inminentismo 4. Represin de incertidumbre y aficin a la improvisacin 5. Separatismo 6. Fijacin en instrumentos diplomticos 7. Suposiciones simplificadas en exceso 8. Intuicin como ideologa

Integrador Amplia gama de instrumentos

Suposiciones mltiples

Basada en conocimiento y metodolgicamente intensa ms intuicin

Mejoramiento de las decisiones sobre poltica exterior como sistema Se pueden utilizar diferentes mtodos para mejorar la formulacin de opciones de decisin sobre poltica exterior tratando (entre otras cosas) de cambiar o pasar de las caractersticas diplomticas a mtodos que manejan las complejidades. Algunos de los posibles mtodos estn siendo ensayados en diversos pases y muchos otros, en este momento, se encuentran en la etapa de preparacin. Esta seccin pretende una presentacin resumida de algunos de dichos enfoques, sobre la aplicacin del anlisis a la formulacin de opciones de decisin en polticas exteriores. Pero, para poder ubicar este enfoque dentro de una perspectiva correcta, es necesario tener una visin ms general de los diversos mtodos que se pueden utilizar para mejorar las decisiones en el campo de las relaciones exteriores. Esta visin ms amplia es tanto ms necesaria debido a que, despus de todo, estas decisiones son el resultado de una compleja interaccin entre un gran nmero de diversos tipos de variables. Diversas categoras de personal, como son: polticos, diplomticos, funcionarios de la administracin pblica local, oficiales de inteligencia y diferentes tipos de expertos; diversas formas de grupos, que van desde cuerpos legislativos y sus comits hasta grupos de presin, incluyendo muchos departamentos gubernamentales y extragubernamentales, tales como tesorera, defensa, ciencia y tecnologa; una multiplicidad de procesos, que incluyen una gama tan amplia como procesamiento de datos altamente formalizados, hasta la interaccin de grupos muy difusos y negociaciones interagencias e interpersonal, que constituyen solamente algunas de las variables, cuya compleja interaccin produce las decisiones sobre poltica exterior. El marco ms adecuado para considerar este conjunto de variables, con objeto de comprenderlo y mejorarlo, consiste en emplear el enfoque de los sistemas: empleando una versin muy sencilla de la teora de los sistemas, que considera las decisiones sobre poltica exterior como el producto de un sistema para la formulacin de decisiones, en el sentido de un conjunto de variables que interactan de acuerdo con ciertas normas, una modalidad incluyendo algunos esquemas productos del azar y muchos otros, sujetos a las normas de probabilidad. No obstante el hecho de que una versin tan preliminar pudiera parecer muy sencilla, hace posible formular tres derivaciones de gran importancia para el mejoramiento del sistema: 1. Debido a la intensa interaccin entre los diversos componentes, no se puede tener la seguridad de que el

mejoramiento de uno solo de ellos acarrear un mejoramiento del sistema en su conjunto, debido a que el rendimiento de un sistema no consiste slo en la suma del funcionamiento de sus componentes, cada uno considerado individualmente. Por ejemplo, la contratacin de algunas personas ms capacitadas por un ministerio de Relaciones Exteriores a veces produce tanto resentimiento que se disminuye o empeora el funcionamiento del conjunto. 2. Debido a que cada sistema es un conjunto complejo de componentes que se afectan mutuamente, los cambios similares deseados o deseables en cualquier sistema (o estados equifinitos similares), en principio, podran ser logrados mediante numerosas opciones de variaciones de los componentes. Esta es una conclusin muy til, porque nos permite escoger de un vasto repertorio de cambios potencialmente efectivos aquellos cambios que sean ms factibles en relacin con las condiciones dinmicas, tanto internas como externas. Esto tambin destaca la naturaleza ilimitada (o, para ser ms exactos, flexible) de cualquier ensayo o busca de mejoras, ya que en principio existe un mbito ilimitado para el pensamiento y la inventiva audaz. Por lo tanto, cualquier lista de proposiciones o sugerencias debe ser considerada como una lista de ejemplos o ilustraciones y no como una enumeracin definitiva. 3. Un aspecto menos optimista de nuestro modelo de sistema consiste en que los cambios deben alcanzar una masa crtica para poder influir sobre el funcionamiento general del sistema. Aquellos cambios que no alcancen a traspasar los umbrales de un efecto que tenga relevancia, en el mejor de los casos, sern neutralizados por ajustes contrapuestos compensatorios o, en el peor de los casos, producirn un saldo neto de resultados no deseados. En atencin a estos rasgos, es posible adoptar diversas combinaciones de medidas destinadas a mejorar la formulacin de opciones de decisin en el campo de los cursos de accin poltica de relaciones exteriores, las que tendrn efectividad segn las diferentes condiciones que prevalezcan. Para ejemplificar, a continuacin se indican algunos de los principales tipos de medidas adoptadas con este propsito en diversos pases, adems de las ya mencionadas anteriormente en este artculo. a) Cambios en la poltica de administracin de personal, con el reclutamiento de un importante nmero de funcionarios de alto rango de fuera del servicio y esfuerzos destinados a ampliar la perspectiva de los jefes del servicio exterior mediante rotaciones o comisiones fuera del servicio exterior.

b) (Capacitacin y reentrenamiento sistemtico de funcionarios del servicio exterior mediante su envo a academias de defensa nacional, a universidades para estudios conducentes a ttulos superiores y a cursos especiales, y mediante el establecimiento de institutos especiales para la capacitacin de funcionarios del servicio exterior. c) Modificacin o cambio de la composicin profesional del personal por medio del reclutamiento para el escalafn, de diferentes tipos de expertos (tecnologa y ciencia, economa, estudios de estrategia) y cambios en la base educacional preferida para el reclutamiento del personal para los cargos ordinarios del escalafn del ministerio de Relaciones Exteriores. d) Establecimiento de unidades especiales para planificacin y formulacin de cursos de accin poltica, unidades de investigacin, inteligencia y otros tipos diversos, que se espera examinen en forma profunda y detallada los problemas fundamentales de la poltica exterior, libres de la presin de los problemas diarios. e) Empleo de capacidad de investigacin externa y estimulacin de la investigacin acadmica y de asuntos externos, incluyendo apoyo o contribuciones al establecimiento de institutos especiales independientes que se especialicen en la investigacin de los cursos de accin poltica exteriores, y que mantengan contactos estrechos con el ministerio de Relaciones Exteriores f) Mejores lazos con otros ministerios en materias relacionadas con asuntos externos, incluyendo destinaciones, funciones especiales de enlace, comits conjuntos, etctera. g) Cambios radicales en el procesamiento de datos mediante el establecimiento de bancos de datos sobre asuntos exteriores, a veces compartidos con otras unidades gubernamentales que tengan injerencia en asuntos externos. h) Esfuerzos por emplear mtodos modernos, orientados hacia misiones y resultados especficos para la formulacin de presupuestos, tales como el mtodo empleado en los Estados Unidos de Amrica Sistema de Planificacin-Presupuesto y Programacin para relacionar la asignacin de los recursos con las prioridades de la poltica exterior. i) Experimentos espordicos con diversos mtodos y tcnicas, tales como la formulacin de modelos y juegos, para pronosticar los ambientes futuros o entornos internacionales. Para producir o poder lograr una verdadera influencia sobre la calidad de las decisiones que se toman en el mbito de las relaciones

externas, es necesario, tal como se ha indicado, introducir una variedad de reformas o cambios. La combinacin aconsejable de estas mejoras y otros enfoques depende de las circunstancias especficas de cada ministerio de Relaciones Exteriores, sus necesidades, problemas y recursos, as como de sus tradiciones y cultura interna. Uno de los principales mtodos para mejorar la formulacin de opciones de decisin en el campo de las relaciones exteriores consiste en el anlisis de los cursos de accin poltica. Ya sea que ste se adopte como el mtodo principal o como uno de combinacin, el anlisis de los cursos de accin poltica puede constituir una ayuda importante para el mejoramiento de dichas decisiones, si se introduce cuidadosamente y se utiliza en forma responsable. Las siguientes secciones de este trabajo se refieren a la utilizacin del anlisis de los cursos de accin poltica exteriores y la formulacin de decisiones.

Anlisis de cursos de accin poltica, naturaleza, contenido y aplicaciones La mejor manera de examinar el anlisis de cursos de accin poltica consiste en considerarlo como un enfoque, una orientacin y un mtodo para el mejoramiento de decisiones complejas no cuantificables. Debe ser considerado como una ayuda a la intuicin para la formulacin de los juicios y no como su substituto. Desde un punto de vista intelectual, se puede decir que el anlisis est basado sobre conceptos, ideas y metodologas extrados de diferentes disciplinas e integrados en una profesin y disciplina orientada hacia la prctica. Histricamente, este tipo de anlisis ha sido desarrollado durante los ltimos 20 aos, primero en Inglaterra dentro del contexto de las Investigaciones de Operaciones y, posteriormente, en forma principal en los Estados Unidos y ahora en diversos otros pases. Originalmente, fue empleado para los complejos problemas de defensa y estrategia, ahora se utiliza en un nmero creciente de pases para una amplia gama de asuntos o materias sociales y problemas de defensa y poltica exterior. Debido a que el anlisis est orientado a la realidad, probarlo consiste en medir su capacidad para mejorar las decisiones tomadas en el terreno de la realidad, para determinar si el aporte del anlisis ha hecho posible el mejoramiento de las decisiones (o stas son menos malas), en comparacin con lo que habran sido en otras circunstancias. En otras palabras: la principal prueba del anlisis de los cursos de accin poltica consiste en su aporte a la calidad de las decisiones y no su validez

abstracta, aun cuando por supuesto existe cierta correlacin entre ambos criterios. En vez de examinar en detalle las caractersticas abstractas del anlisis de los cursos de accin poltica, se enumerar en forma concreta su contenido y su posible aporte a las decisiones sobre poltica exterior, mediante la presentacin en la Tabla II de los principales rasgos del anlisis, as como sugiriendo algunas de sus aplicaciones a la formulacin de alternativas de decisin en el campo de las relaciones externas. La informacin que se presenta en el cuado XII.2 necesariamente se encuentra esquematizada; por lo tanto, con objeto de dar una expresin ms concreta a este tipo de anlisis y su utilidad potencial en la formulacin de decisiones sobre asuntos externos, puede ser til indicar algunos ejemplos ms detallados.

Algunos ejemplos de anlisis como ayuda para la formulacin de decisiones sobre poltica exterior El posible aporte que el anlisis de cursos de accin poltica puede hacer a las decisiones en el campo de las relaciones exteriores puede ser sealado, en forma concreta, mediante la seleccin de algunas aplicaciones y su presentacin esquemtica. Con este objeto se han escogido los ejemplos que se indican a continuacin: 1. Anlisis de suposiciones aplicadas a la racionalidad de la imagen tcita. 2. Elementos de racionalidad en la formulacin de opciones de decisin, aplicados como metforas a las negociaciones. 3. Enfoque de sistemas aplicado al manejo integrado de un pas que se considera como objetivo. 4. Mtodos de pronsticos aplicados a la elaboracin de entornos internacionales, como opciones amplias. 5. Mtodos para manejar la incertidumbre aplicados al manejo de las crisis. Estos son slo unos cuantos ejemplos, entre muchos, y se mencionan solamente en forma esquematizada; sin embargo, quiz sta sea la mejor manera de transmitir el sentido de la idea del anlisis de cursos de accin poltica y sus posibilidades para mejorar la formulacin de opciones de decisin en el campo de las relaciones exteriores.

CUADRO XII.2. Anlisis de cursos de accin poltica: contenidos escogidos y aplicaciones a la formulacin de opciones de decisin en relaciones exteriores
Tema
Anlisis de Suposiciones

Contenido principal
Explicitacin de suposiciones subyacentes y teoras tacitas; mtodos para estimar la importancia de suposiciones y teoras tcitas; mtodos para aumentar la validez de suposiciones necesarias, tanto causales como en relacin con hechos; mtodos para mejorar decisiones basadas en suposiciones dudosas, como por ejemplo, medicin de sensibilidad en relacin con suposiciones alternativas

Algunas aplicaciones
Manejo apropiado de las principales suposiciones y teoras tcitas sobre las cuales se basan las decisiones de poltica exterior. Por ejemplo: suposiciones sobre actitudes razonables, disposicin para transar y preferencia por soluciones pacificas en relacin con pases con diferentes ideologas y culturas.

Anlisis de valores y metas

a. Comportamiento: Determinacin de los principales objetivos, actuales y futuros, de los actores ms importantes; derivacin de los mbitos de aceptabilidad y negociacin; identificacin de la forma preferible para presentacin de proposiciones en trminos atractivos de los verdaderos valores y metas de los actores afectados

Aplicacin directa a negociaciones y acuerdos

b. Prescriptivo: Construccin de taxonomas de valores y metas para su uso como criterios para decisiones en la formulacin de opciones de decisin; busca de valores y metas futuros para su consideracin en decisiones con efectos a largo plazo, incluyendo elasticidad y opciones futuras como metas; explicitacin de las dimensiones de opciones ocultas, tales como preferencias en cuanto a tiempo y actitudes ante el riesgo; esquemas para la identificacin de los elementos de valores y metas pertinentes para la formulacin de opciones de decisin para ser presentados a los jefes polticos para su eleccin

Exploracin de metas principales, incluyendo metas econmicas, sociales y otras generalmente consideradas como no incluidas en la accin diplomtica; desarrollo de conjuntos de metas a mayor plazo, como gua de inversiones, tales como asignacin de recursos segn pases; identificacin de dimensiones de opciones ocultas; estudio de valores y elementos de las metas y esquemas, para su presentacin en relacin con temas de poltica externa. Por ejemplo: preferencias ante riesgos, metas extradiplomticas y salas dinmicas de interaccin de los formuladores de decisiones polticas

CUADRO
Tema
Elementos para formulacin de opciones de decisin racionales

XII.2.

(cont.)
Algunas aplicaciones
Identificacin de la necesidad de elementos racionales como complementos de procesos intuitivos; especificacin de mejoras necesarias en relacin con cada elemento en el contexto de decisiones sobre poltica exterior; uso de modelos de teora de juegos para anlisis de situaciones de negociacin/conflicto; uso de mtodos cuantitativos en problemas de relaciones exteriores

Contenido principal
Identificacin de elementos principales para la formulacin racional de opciones de decisin: Opciones, metas-valores, pronsticos, integrador. Examen del rol de la racionalidad y extrarracionalidad (por ejemplo: intuicin) y sus elementos; aplicacin directa de los modelos racionales para decisiones con fines de cuantificacin; aplicacin indirecta como metfora

Enfoque de los sistemas

Marco universal para estudio de problemas, til para el manejo de complejidades; mtodos para comprender interrelaciones complejas, anlisis de efectos cruzados e identificacin de la manera de influencia sobre el rendimiento o comportamiento del sistema; lista de verificaciones para precaver el descuido de variables importantes; especificacin de unidades necesarias, profesionales y capacidades metodolgicas para la utilizacin del enfoque de la teora de sistemas

Anlisis de los entornos internacionales, de la totalidad de relaciones externas y del aparato para formulacin de opciones de decisin externas como sistema, con la consiguiente mejor capacidad para su manejo; aplicaciones especiales del modelado del sistema de conflictos como ayuda para el manejo de problemas de negociaciones y problemas de interaccin internacional; gua para el mejoramiento del propio sistema para la formulacin de opciones de decisin sobre relaciones externas Identificacin de: expectativas subjetivas especiales, corrientes en formulacin de decisiones sobre poltica exterior, tales como el futuro ser similar al presente, aumento de sensibilidad a escenarios de baja probabilidad y alto efecto que deben considerarse en decisiones sobre polticas exteriores; preparacin de ambientes internacionales generales y amplios para servir como base de decisiones actuales; grupo de mtodos para pronsticos, especialmente tiles para la formulacin de opciones de decisin en relaciones exteriores, tales como diseo de escenarios y juegos

Identificacin de las principales falacias de las expectativas subjetivas: exploracin de la dependencia de las decisiones presentes sobre las imgenes del futuro; variedad de mtodos para mejorar pronsticos; terminologa probabilstica para esquematizar la incertidumbre; elaboracin de alternativas futuras generales y bsicas como base para la evaluacin de alternativas para los cursos de accin poltica

CUADRO
Tema

XII.2.

(cont.)
Algunas aplicaciones
Contraposicin a la tendencia general de considerar la improvisacin como nica respuesta a la incertidumbre; planificacin para imprevistos, decisin por etapas y estrategia mixta como forma de planificacin ante incertidumbre especialmente apta para decisiones sobre relaciones exteriores; diseo de un sistema para el manejo de crisis y mejoramiento como reserva principal para la formulacin de opciones de decisin en relaciones exteriores Indicadores de informacin para relaciones exteriores y diseo de sistemas de observacin y control; integracin con otras actividades racionales de inteligencia; doctrina para evaluacin de rutina de sucesos principales y ajustes correspondientes en decisiones; diseos de unidades de evaluacin y retroalimentacin en ministerios de Relaciones Exteriores

Contenido principal
Sustituir la incertidumbre subjetiva por la incertidumbre objetiva con sus necesidades relacionadas y maneras de aumentar la tolerancia a la incertidumbre; mtodos principales para enfrentar incertidumbre; pruebas de sensibilidad, cubrirse, autoseguro, desarrollo o fortalecimiento de opciones, formulacin de opciones de decisin por etapas, enfoques paralelos y manejo d crisis; planificacin ante la incertidumbre como forma dominante o preferente de planificacin

Maneras de manejar la incertidumbre

Evaluacin y maneras de aprender

Esquemas para la evaluacin de decisiones

Identificacin de los papeles principales de la creatividad e innovacin; retiro de barreras principales a la creatividad e innovacin y diseo de estructuras y procesos para su estimulacin

Aplicacin a condiciones o situaciones especficas de formulacin de decisiones en relaciones exteriores, con recomendaciones, tales como necesidad de unidades especiales; libertad para desarrollar ideas medio cocinadas y canales para llevarlas directamente a niveles superiores evitando la dilucin burocrtica Consideracin de instrumentos fuera del campo tradicional de las decisiones sobre poltica exterior

Construccin de conjuntos de instrumentos para polticas

Diseo de conjuntos amplios de instrumentos a fin de aumentar el nmero de opciones

Interfase entre analistas y frmula-dores de opciones de decisin

Esquemas y tcnicas para presentar los resultados del anlisis a formuladores superiores de opciones de decisin en forma: a) comprensible y pertinente a problemas, segn los ven los formuladores de opciones de decisin, y b) correcta, en el sentido de presentar aspectos principales, sin simplificacin y sesgo exagerados; arreglos para sesiones informativas para estudios especficos, tanto permanentes como ad hoc

Salas de mando y costumbre de sesiones de informacin (briefing) para manejo de problemas de relaciones exteriores, por ejemplo: mapeo grfico de ambiente o entornos internacionales alternativos, escenarios y resultados de conflictos

Anlisis de suposiciones aplicadas a la racionalidad de la imagen tcita Existe una poderosa tendencia tcita o implcita a considerar a los otros actores como un reflejo del propio interesado. El lema que dice que hay que pronosticar el comportamiento de otra persona preguntndose uno mismo qu es lo que uno hara si estuviese en su situacin es un caso extremo de la manera en que opera esta suposicin tcita. Ello es especialmente cierto cuando se enfrenta a un tercero con diferentes valores y cultura y otra forma de ver las cosas, porque entonces la suposicin basada en la imagen reflejada puede convertirse en algo que induzca, sin duda alguna, a incurrir en un error. La formulacin de opciones de decisin en el campo de las relaciones exteriores combina a) tratar con terceros que tienen culturas diferentes, otra manera de encarar las situaciones, otras imgenes e ideologas con b) un profundo apego al concepto occidental de la racionalidad, sobre el cual est basada la diplomacia, en el sentido de la disposicin a transar, inclinacin a la negociacin y tendencia a desechar la violencia como instrumento de las polticas. Por tanto y tomando en cuenta que el concepto de la racionalidad se encuentra profundamente arraigado en la cultura occidental, la formulacin de opciones de decisin en las relaciones exteriores exhibe una marcada tendencia a incurrir en graves errores como consecuencia de una aceptacin no-crtica, espontnea, intuitiva y como si fuese natural de la suposicin de una racionalidad del tipo occidental. El manejo de terroristas, algunos aspectos del conflicto en Vietnam e, incluso, la segunda crisis con Cuba, as como muchos fracasos de inteligencia, del tipo de Pearl Harbor, sirven como ilustraciones de la forma en que opera esta suposicin errnea. Aqu el anlisis de los cursos de accin poltica puede ser una ayuda significativa al explicitar las alternativas del contenido de racionalidad dentro de los diferentes contextos culturales, incluyendo, por ejemplo, la aceptacin de la violencia como una forma de actuar legtima, incluso preferida; desprecio por la vida humana, etc. Dichas explicaciones se comparan, a continuacin, con las suposiciones occidentales sobre racionalidad y se aplican a los diversos actores internacionales. Las polticas se someten a verificaciones para determinar su dependencia de una imagen demasiado occidental de la racionalidad y se ajustan para tomar en cuenta la posibilidad de que otros actores tengan otras ideas acerca de la racionalidad.

Elementos de racionalidad en la formulacin de opciones de decisin, aplicados como metforas en las negociaciones Generalmente, es imposible lograr una aplicacin directa de la formulacin de opciones de decisin racionales, desde un punto de vista de clculos cuantitativos, a las decisiones sobre polticas exteriores debido a las caractersticas poco definidas de la mayora de las variables. Existen excepciones, que pueden llegar a ser ms importantes, mediante el desarrollo de nuevos lenguajes matemticos (es decir, mediciones no-mtricas) y conceptos (por ejemplo: teora de conjuntos) dentro del futuro previsible. Una manera ms fructfera de utilizar los modelos de racionalidad como ayudas para la formulacin de opciones de decisin en el campo de las relaciones exteriores consiste en el uso de los modelos matemticos como metforas en algunos de los problemas de relaciones externas, metforas que no proporcionan respuestas claras y definidas pero que dan o indican nuevas formas de mirar el problema y estimulan la formulacin de nuevas ideas acerca de cmo manejar dichas situaciones. La mejor forma de desarrollar dichas posibilidades consiste en hacerlo en relacin con la Teora de los Juegos, que permite utilizar un tratamiento matemtico de las situaciones de conflicto y negociacin. sta no es la oportunidad para entrar en detalles sobre los aspectos matemticos de la Teora de los Juegos, sobre todo debido al hecho que sus refinamientos no son en verdad pertinentes, al uso burdo de los modelos de la Teora de los Juegos como metforas que, generalmente, dependen ms de la capacidad creativa para inventar situaciones de juego que guarden relacin con problemas de relaciones externas de la vida real, que de soluciones matemticas refinadas de juegos puros. En cambio, tratar de dar ejemplos de esta manera de enfocar estas situaciones mediante la presentacin en forma resumida de tres juegos, indicando algunas de las formas en que tienen relacin con decisiones sobre relaciones exteriores. Dilema del prisionero La forma ms sencilla de presentar un juego a una persona que no est familiarizada con la Teora de los Juegos consiste en inventar un cuento que sea fcilmente comprendido. Un cuento apropiado sera el siguiente: dos personas cometen un asalto y se roban un auto. Existen pruebas sobre el robo del auto, pero ninguna prueba sobre el asalto. Si una persona reconoce haber cometido los delitos ser puesta en libertad como testigo pblico, mientras que el otro ser condenado por los dos cargos y sentenciado a 20 aos de prisin. Si ambos confiesan, sern

condenados por los dos cargos y recibirn una sentencia atenuada de 15 aos cada uno. Si ambos niegan, solamente podrn ser condenados por el robo del auto y sentenciados a cinco aos cada uno. Suponiendo que cada prisionero quiere minimizar su estada en el presidio, cada preso, individualmente, confesar ambos delitos. Por lo tanto, o se supone que el otro est confesando tambin o que el otro no est confesando. En ambos casos conviene a cada prisionero confesar los crmenes, con la esperanza de disminuir o rebajar la propia condena. El resultado final ser que ambos prisioneros pasarn 15 aos recluidos en el presidio. La siguiente matriz presenta el problema en forma resumida: Prisionero uno Confiesa uno -15 aos dos -15 aos uno - libre dos - 20 aos No confiesa uno - 20 aos dos libre uno - cinco aos dos - cinco aos

Confiesa Prisionero dos No confiesa

Dejando de lado las diversas implicaciones tcnicas y las numerosas implicancias filosficas, polticas y econmicas de este juego tan importante, algunos de sus aspectos metafricos para algunas situaciones de formulacin de opciones de decisin en relaciones exteriores pueden resumirse de la siguiente manera: 1. La mayora de las personas tendern a pronosticar que, racionalmente, cada uno de los prisioneros no confesar. Esta percepcin errnea es causada por las tendencias inherentes del idioma y del pensamiento; para superarlas y enfrentar la complejidad es necesario emplear una diversidad de lenguajes, y, de ellos, la Teora de los Juegos es uno de los mejores para analizar situaciones de conflicto y negociaciones, as como para analizar el resultado probable, producto de diferentes esquemas de interaccin. 2. El juego ilustra o sirve de ejemplo y contribuye a identificar situaciones en las cuales cada lado, al comportarse en forma racional desde el punto de vista de su propia causa, se provoca un dao o perjuicio; en esta situacin ambos estaran en mejor situacin si una tercera persona les impusiese una decisin. 3. Suponiendo que ambos prisioneros acordaran no confesar, sin embargo comportndose en forma racional ambos violarn

el acuerdo y confesarn. Esto sirve para ilustrar situaciones en las cuales los acuerdos son inestables debido a un incentivo inherente o intrnseco para que se viole el acuerdo. Juego de las campanas Dos personas se encuentran sentadas en piezas separadas, con una campana en cada pieza. Si uno de los jugadores toca la campana primero recibe 500 unidades en pago y el otro jugador paga 50 unidades. Si ambos jugadores tocan simultneamente, se termina el juego y ninguno da o recibe pago alguno. Si ambos jugadores esperan 10 minutos, cada uno recibe 100 unidades. Suponiendo que ambos jugadores tienen tiempo, tienen dinero y quieren obtener ms dinero, el juego plantea problemas muy complejos. Si supongo que el otro jugador es nervioso e impulsivo, es evidente que tengo que tocar la campana inmediatamente. Para que ambos jugadores esperen 10 minutos y reciban 100 unidades no basta que piense que el otro jugador es tranquilo y razonable; tambin tengo que suponer que el otro jugador piensa que yo soy tranquilo y razonable y que l sepa que yo pienso que l es tranquilo y razonable, y viceversa. Utilizado en forma metafrica, el juego adquiere mucha relevancia en relacin con algunos de los problemas del equilibrio del terror, tales como: Necesidad de tranquilizar o asegurar a los dems acerca de la propia racionalidad y de que se est consciente de la racionalidad ajena. La incertidumbre de las diferentes formas racionales del equilibrio del terror, cuando no se puede probar que las partes son razonables. Este juego tambin sirve como ejemplo de un acuerdo estable, debido a un incentivo intrnseco para respetar un acuerdo o pacto de no tocar la campana como lo podr verificar el lector al comparar la siguiente matriz con la primera. Jugador uno Toca Uno + 0 Dos + 0 Uno + 0 Dos-50 Espera Uno menos 50 Dos + 50 Uno+100 Dos + 100

Toca Jugador dos Espera

Batalla de los sexos ste es un juego de negociacin dinmica, que demuestra que en algunas situaciones el jugador que da la impresin de ser ms testarudo ser el ganador. En otras palabras, ser y parecer ser razonable y estar dispuesto a transar no siempre es lo preferible. El juego es sencillo: se supone que la pareja tiene una sola tarde libre; l prefiere el cine, ella prefiere el teatro, y ambos prefieren estar juntos antes que estar separados. Los beneficios se presentan en la siguiente matriz: Jugador uno
Cine l muy satisfecho Ella bastante Cine Jugador dos Teatro satisfecha Ambos descontentos Ella muy satisfecha l bastante satisfecho Teatro Ambos Descontentos

Evidentemente, si ella puede convencerlo de que no obstante lo que l haga ella va al teatro (por ejemplo: mostrndole que ya ha comprado las entradas), a l no le queda otra eleccin racional que ir al teatro, y viceversa. Estos tres juegos son indicaciones de posibles situaciones, tomadas de la teora de los juegos, para mejorar la formulacin de opciones de decisin en poltica exterior, al proporcionar un idioma o lenguaje diferente para llevar a cabo el anlisis de las situaciones, al agregar una dimensin a la intuicin y al enriquecer la percepcin que se tiene de las situaciones complejas.

Enfoque de los sistemas, aplicado al manejo integrado de un pas que se considera como meta u objetivo Aqu se trata de mirar a un pas como una meta (es decir, en relacin con el cual realizamos ciertos esfuerzos de poltica exterior y en

relacin con el cual nos hemos fijado ciertos objetivos de cursos de accin poltica de relaciones exteriores), como un conjunto para considerar nuestras diversas actividades, reales y potenciales, en relacin con dicho pas en general y escoger una combinacin preferible de actividades, de modo que acten en forma sinergtica sobre dicho pas, en la direccin que lleva a lograr nuestros objetivos. Pretender una visin amplia de los cursos de accin poltica, en relacin con un pas determinado, no constituye una idea nueva para los formuladores de decisiones sobre poltica exterior. Lo que quiz pueda contribuirse o aportarse, al considerar estos problemas de acuerdo con el enfoque de los sistemas, consiste en: Un marco que aumente las probabilidades de considerar factores principales y destacados como conjunto, en vez del tratamiento aislado, de uno por uno. Consideracin explcita de las interacciones, que en caso contrario, frecuentemente se presuponen. Como ayuda para la identificacin de reas de ignorancia y de campos en los cuales se carece de instrumentos, como aporte o ayuda para la recoleccin de informacin, busca de instrumentos adicionales y experimentacin con ideas innovadoras. Herramientas para un mejor manejo de las complejidades y, por tanto, aumento de probabilidades de lograr efectos deseados: es decir, aplicacin sistemtica de modelos relevantes, tales como

Mtodos de pronsticos amplios y alternativos para entornos internacionales La formulacin de opciones de decisin a corto plazo sobre poltica exterior es, en parte, necesaria, pero inadecuada y, en parte, es necesario formularlas a largo plazo, de una manera muy difusa e indefinida. Cuando es a largo plazo, o por lo menos con efectos a largo plazo (en el sentido que sus efectos se sentirn a largo plazo, incluso cuando estos efectos no constituyan un objetivo) se tiene la tendencia a considerar el futuro como una extrapolacin lineal del presente o como

si estuviese de acuerdo con alguna creencia, esperanza, temor o inclinacin. Para sobreponerse a dichas falacias acerca de la imagen del futuro y hacer posible una formulacin de polticas externas que consideren el futuro, es necesario desarrollar visiones ms sistemticas del futuro. Por ejemplo: escogiendo una ilustracin sencilla, al decidir acerca del tamao de las misiones y las cantidades de otras inversiones en poltica externa en otros pases, se requerirn ciertos pronsticos acerca de la importancia futura de dichos pases, segn diferentes criterios (polticos, econmicos, cientficos, tecnolgicos, ideolgicos, etc.), lo cual constituye la base de la preparacin moderna de los presupuestos por pases y asignacin de prioridades. Debido a la interaccin entre los muchos actores y factores del escenario internacional, nunca debera procederse a formular un pronstico acerca de la situacin de ciertos pases o materias sin haber desarrollado primero un amplio esquema general del futuro del sistema internacional, en la forma de entornos internacionales amplios. La preparacin de stos puede basarse ahora en una bibliografa bastante amplia y una diversidad de modelos, tales como: elaboracin, redaccin de escenarios, Delfos, diversas formas de modelado, extrapolacin, anlisis cruzado de efecto y otros, utilizando, como punto de partida conveniente, la bibliografa disponible sobre los futuros del sistema internacional y, posteriormente, desarrollando pronsticos segn las perspectivas e intereses especiales del propio pas. En efecto, tomando en cuenta tanto la importancia de estos (y otros) pronsticos para la formulacin de polticas exteriores y la disponibilidad de conocimientos significativos en el campo de los pronsticos, todo ministerio de Relaciones Exteriores debera incluir en su personal a profesionales que se especialicen en predicciones y pronsticos, ubicados en una unidad apropiada dentro de la organizacin.

Enfrentando la incertidumbre mediante el manejo de las crisis Las crisis refirindonos a desarrollos importantes e inesperados (y, frecuentemente, inesperables) que requieren una accin y reaccin

dentro de plazos brevsimos son un rasgo caracterstico o inherente de la formulacin de opciones de decisin en el campo de las relaciones exteriores modernas. Pero es posible mejorar la capacidad o habilidad para improvisar y reaccionar rpidamente mediante la preparacin y prctica en el manejo de las crisis. La mejora de la capacidad para enfrentar las crisis aplicando en cierto modo los sistemas de control y mando de alto nivel del tipo militar implica, entre otras cosas, los siguientes pasos o medidas: Disear diversas situaciones hipotticas de crisis para ser utilizadas y probadas en la prctica, as como ensayo del manejo de una crisis (no para la preparacin de planes para enfrentar situaciones imprevistas o inesperadas, que pueden constituir un subproducto, pero que deben ser empleados con cuidado para evitar una fijacin sobre respuestas rgidas ante las circunstancias imprevisibles). Establecer una funcin para el manejo de crisis, incluyendo los funcionarios designados e instalaciones de equipo (salas, telecomunicaciones, datos, etc.,) sobre la base de suposiciones realistas; Ejercitar estas funciones, verificndolas ante situaciones especificadas, para eliminar sus fallas y mejorar sus capacidades. Este proceso es repetitivo, debe ser practicado en diversas situaciones realistas y con los funcionarios designados o sus reemplazantes. La cantidad de recursos que debe invertirse, en el reiterado mejoramiento de la capacidad de respuesta u organizacin para manejar las crisis mediante estos sistemas, depende de las posibilidades reales en que se presenten dichas circunstancias. Pero cuando las crisis constituyen una posibilidad, estos preparativos pueden representar un gran aporte a la calidad de las decisiones sobre polticas exteriores durante periodos crticos y de gran tensin.

Implicaciones principales Suponiendo que se ha logrado presentar un esbozo preliminar de la idea que el anlisis de cursos de accin poltica podra constituir una cierta

ayuda para la formulacin de decisiones sobre polticas exteriores, de ello se desprendera como conclusin principal que los ministerios de Relaciones Exteriores que an no emplean esos mtodos deberan llevar a cabo por lo menos algunos experimentos en este sentido (no atribuyndole importancia alguna al nombre que se use para denominar al mtodo). El problema consiste en que para efectuar dichos experimentos deben cumplirse o satisfacerse ciertas condiciones, que incluyen, en forma especial, las siguientes: 1. Paciencia y buena voluntad; La cultura de muchos ministerios de Relaciones Exteriores muestra una tolerancia muy baja a las innovaciones en la manera en que se toman las decisiones. La aplicacin del anlisis de cursos de accin poltica a la formulacin de opciones de decisin en relaciones exteriores constituye un proceso intelectualmente difcil; si adems debe enfrentar hostilidad, retencin de informacin y mala voluntad, no existir esperanza de tener xito. 2. Masa crtica de profesionales excelentes: No obstante el hecho de que los conceptos sobre anlisis de cursos de accin poltica podran parecer muy sencillos, su aplicacin a la vida real, a materias complejas, constituye una empresa muy difcil, que requiere mucha experiencia, habilidades y conocimientos. El anlisis de materias complejas y mejorar la forma de enfrentarlas, mediante la aplicacin del anlisis de cursos de accin poltica, generalmente requiere el aporte o contribucin de una variedad de conocimientos sobre anlisis, que son imposibles de encontrar en una sola persona. Por tanto, se requiere un mnimo de cuatro a cinco profesionales capaces para que el anlisis de cursos de accin poltica en un ministerio de Relaciones Exteriores tenga una posibilidad de xito. 3. Unidad separada: Los profesionales mencionados tienen que encontrarse ubicados en una unidad que se caracterice por: a)

tener buen o fcil acceso a los formuladores de decisiones de nivel superior; b) buena informacin bsica y diaria; c) libertad de presiones del trabajo diario y, d) libertad al formular sus aportes e incluso para seleccionar algunos de los problemas que debern estudiar. Las conclusiones debern ser estudiadas o llegar hasta los que toman las decisiones superiores, sin importar el nombre que se asigne a la unidad o grupo. Pero existe la necesidad de que se establezca una unidad independiente, que cumpla o satisfaga los requisitos funcionales anteriormente mencionados. 4. Familiaridad de los que formulan decisiones de nivel superior con los conceptos bsicos del anlisis de cursos de accin poltica, con objeto de lograr el apoyo necesario se requiere que aquellos que toman las decisiones superiores se encuentren familiarizados con las ideas bsicas del anlisis de campo de las relaciones exteriores. Suponiendo que los formuladores de decisiones superiores sean despiertos y estn informados, un curso de dos semanas de duracin podra ser suficiente para cumplir este propsito; esto a la vez permitir evitar las expectativas exageradas, y permitir el establecimiento de una relacin de trabajo productiva, para poder utilizar los resultados o productos del anlisis. El costo monetario de la aplicacin del anlisis de cursos de accin poltica a la formulacin de opciones de decisin en relaciones exteriores es muy pequeo en comparacin con los presupuestos de los ministerios exteriores e incluso ms pequeo que los posibles beneficios. Por lo tanto, desde cualquier punto de vista que compare la relacin costo/beneficio, los esfuerzos para tratar de utilizar el anlisis de cursos de accin poltica en la formulacin de opciones de decisin sobre relaciones exteriores se justifican, cuando menos como un experimento pero slo si se pueden satisfacer las cuatro condiciones mencionadas anteriormente.

XIII. ANLISIS DE CURSOS DE ACCIN POLTICA PARA ASESORAR GOBERNANTES* 178

Alcance y propsito EN ESTE captulo consideramos cuestiones importantes del anlisis de cursos de accin poltica para asesorar gobernantes como tarea de gran importancia en s misma, y como situacin de tipo puro que sirve para destacar rasgos generales, problemas y requerimientos del anlisis de los cursos de accin poltica. Mis propuestas bsicas, empleando la terminologa del libro en general, son: que el avance del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes debe constituir una dimensin principal de la reflexin del proceso de investigacin de operacin y anlisis de sistemas. Y que la consideracin de las necesidades del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado para asesorar gobernantes sirve para identificar y explorar necesidades ms generales de aumentar la utilidad del anlisis de los cursos de accin poltica para enfrentarse a cuestiones complejas e intrincadas de los cursos de accin poltica. Mi tratamiento se ocupa en el anlisis de cursos de accin poltica en el sentido de un arte profesional que se concentra en dar una ayuda sistemtica, racional y basada en la ciencia, a la formulacin de opciones de decisin, incluyendo la identificacin de problemas, el desarrollo de opciones, la evaluacin de un efecto comprensivo, conjetura-estimacin de opciones futuras, desarrollo de metas, etc. (Dror, 1971). El captulo trata del anlisis de cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, considerando este anlisis a la vez como

Se reproduce de Rolfe Tomlinson e Istvan Kiss, comps. Rethinking the Process of Operational Research and Systems Analysis, Oxford: Press, 1984. 178 Este captulo debe mucho al apoyo de cierto nmero de instituciones, incluyendo: IIASA; Samuel Neaman Institute for Advanced Studies in Science and Technology, The Technion Israel Institute of Technology; Russell Sage Foundation, Nueva York; Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, D. C, e Institute for Advanced Study, Berln. Tambin estoy agradecido por sus tiles comentarios a mis colegas, especialmente con: Rolfe Tomlinson, John M. Ashworth, Gene Fisher, Sir Frank Holmes, Shlomit Keren, Robert A. Levine, J. Du Plessis, William Plowden, Max Singer, H. Verwagen, Warren Walker y Michael Wearne.

proceso de derivar consejo para los gobernantes y como estructura en el sentido de unidades de anlisis de cursos de accin poltica que trabajan para los gobernantes y cerca de ellos. El trmino gobernante se emplea en el sentido clnico y tcnico de verdaderas cabezas de gobierno, cualesquiera que sean sus ttulos formales. Con ciertas adaptaciones, el concepto de gobernante tambin incluye los cuerpos colegiales y colectivos, como los gabinetes. Con ciertos cambios, los principales descubrimientos y recomendaciones de este escrito pueden aplicarse a un conjunto mayor de cuestiones y de circunstancias. De este modo: El trmino gobernante puede extenderse para incluir a otros formuladores de opciones de decisin al ms alto nivel en el gobierno central y, con adaptaciones adicionales, a tales formuladores en organizaciones pblicas y privadas, como empresas y gobiernos locales. Grandes partes del escrito, especialmente las que tratan de metodologa, se aplican al anlisis de cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, desde cierta distancia, como por tanques pensantes independientes y por organizaciones de investigacin de partido. En tales casos, surgen problemas especiales de comunicacin entre el gobernante y la unidad de anlisis. Por ello parece que, a falta de un equipo de anlisis de cursos de accin poltica cerca de los gobernantes que sirva de enlace entre el gobernante y este tipo de anlisis desde cierta distancia, este equipo tendr dificultades para ser relevante a las preocupaciones del gobernante y para comunicarle sus descubrimientos en forma utilizable. Tales cuestiones especiales no son directamente enfocadas aqu, pero gran parte del discurso s se aplica. Ms difciles son las adaptaciones y las aplicaciones de mi anlisis a la variedad de los pases del Tercer Mundo. En algunos de ellos, problemas bsicos de construccin de naciones y mantenimiento de la independencia, as como rasgos de la cultura poltica junto con la escasez de la infraestructura profesional, plantean dificultades especiales al anlisis de cursos de accin poltica para asesorar gobernantes. Muchos pases del Tercer Mundo se enfrentan a una dolorosa paradoja, porque el anlisis de cursos de accin poltica junto con una visin realista es esencial para ellos si desean realizar sus muy elevadas aspiraciones, mientras que, al mismo tiempo,

estos pases levantan poderosas barreras a la correcta utilizacin del anlisis de cursos de accin poltica como ayuda para la crtica formulacin de opciones de decisin. La exploracin de problemas especiales del anlisis de cursos de accin poltica en pases del Tercer Mundo en general, y para asesorar a sus gobernantes en particular, quedarn para otra ocasin. Partes de la evaluacin de las inadecuaciones contemporneas del anlisis de cursos de accin poltica y el propuesto progreso a lo que se llama anlisis de cursos de accin poltica avanzado se aplican a cuestiones ms generales de la utilidad de este anlisis para enfrentarse a problemas complejos, en toda una gama de niveles de decisin. De este modo, para ganar la atencin de los gobernantes, existe un interesante problema en anlisis de cursos de accin poltica para los ciudadanos en general, para facilitar el avance en direccin de una opinin pblica ms ilustrada, tanto como meta en s misma cuanto como condicin para buena formulacin de cursos de accin poltica en las sociedades democrticas. En contradistincin con tan extensas aplicaciones de las ideas fundamentales de este escrito, se han excluido o minimizado cierto nmero de cuestiones aun si en la realidad no se pueden aislar completamente del anlisis de cursos de accin poltica para asesorar gobernantes. De este modo, no considerar varias funciones de soporte para los gobernantes que puede desempear otro tipo de asesores, como: apoyo emocional, consejo puramente poltico, ayuda con la ideologa y ayuda para enfrentarse a los medios informativos. Tampoco analizar el consejo especializado, como en economa, ciencia y tecnologa, informacin y reorganizacin gubernamental, aunque s tocar algunas interfases entre tales funciones asesoras especializadas y el anlisis de cursos de accin poltica. ste es un captulo tcnico, que trata del anlisis de cursos de accin poltica para ayudar a los gobernantes. Una cuestin previa es: a qu gobernantes hay que ayudar?; un mejor apoyo tcnico a un gobernante demente o criminal slo aumentar el mal que est causando. Es probable que los gobernantes fanticos, en todo caso, no puedan tolerar la autonoma racional y profesional del anlisis de cursos de accin poltica, y en cambio dependan de instrumentos ms serviles. Pero tambin sta puede ser una suposicin demasiado optimista,

especialmente porque la gama de gobernantes malvados pero racionales en lo instrumental es una realidad histrica demasiado grande para pasarla por alto. Por lo tanto, los analistas de cursos de accin poltica, como otras personas con conocimiento, tienen una gran responsabilidad moral al decidir para quin van a trabajar. Tales problemas ticos del anlisis de cursos de accin poltica exigen un tratamiento separado (Dror, 1983, introduccin). Este escrito se basa en un minucioso estudio de las realidades del anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes, tanto desde el interior como desde una perspectiva acadmica, en la mayor parte de las democracias occidentales y en cierto nmero de pases del Tercer Mundo. Pero lamento decir que no estoy familiarizado con los hechos pertinentes en los pases comunistas. Por tanto, la aplicabilidad de mi estudio a estos pases habr de ser juzgada por profesionales que conozcan la situacin de all. El anlisis de cursos de accin poltica para asesorar gobernantes es un tema delicado y problemtico, adems de haber sido muy descuidado. Para hacer avanzar el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes se necesitan esfuerzos concertados por grupos mltiples con diversas experiencias y distintos antecedentes disciplinarios en toda una diversidad de contextos polticos. Tambin son esenciales las pruebas y experimentos ms minuciosos con los diseos y mtodos nuevos. Esta discusin est orientada a mostrar tal trabajo compartido, que va creciendo lentamente en el mbito de los practicantes y estudiosos del anlisis de cursos de accin poltica avanzado. El orden de progresin es el siguiente: primero, para aportar una parte de los antecedentes contra los cuales deba considerarse el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, har breves comentarios sobre algunas causas de la importancia decisiva de los gobernantes y sus decisiones en las sociedades altamente industrializadas contemporneas, exponiendo algunas de sus funciones esenciales, en expansin, incluyendo aquellas en que el anlisis de los cursos de accin poltica debe ser de ayuda. Estas seales de los desafos del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes conducen a la parte central del captulo, a saber, una discusin ms extensa de los aspectos principales de este anlisis que necesitan cambios radicales para volverse relevantes a las decisiones de los gobernantes, incluyendo cierto nmero de proposiciones indicativas para hacer avanzar el anlisis de los cursos de accin poltica en las direcciones identificadas. Concluye con ciertas observaciones sobre la realidad y las perspectivas, incluyendo una exposicin parcial de las barreras que obstaculizan el avance del anlisis de los cursos de accin

poltica para asesorar gobernantes y los modos de superarlos. Todo esto, como conciso tour de force a terra incgnita, plantea ms preguntas de las respuestas que ofrece.179

La importancia de los gobernantes y sus decisiones Afirmar que los gobernantes y sus decisiones son de gran importancia en los pases muy industrializados (y an ms en los menos desarrollados) no es decir lo obvio. Si se considera que el destino de las naciones est determinado por la Fortuna, sea en el sentido de acontecimientos exgenos o en el sentido de tendencias e infraestructuras internas incontrolables o en unos y otro, entonces todos los cursos de accin poltica gubernamentales, incluyendo las decisiones de los gobernantes, son de poca monta. A la inversa, si consideramos la formulacin de opciones de decisin gubernamental como proceso colectivo con escaso efecto especfico por cualquier persona, incluyendo a los polticos de ms alto nivel, entonces las decisiones de los gobernantes son de poca consecuencia. Estas dos perspectivas embonan en partes de la realidad. Pero yo tengo la clara impresin de que dentro de la perspectiva de la formulacin de cursos de accin poltica, en distincin con una opinin bioevolutiva del homo sapines como especie zoolgica, el efecto de las decisiones del gobernante es verdadera y significativa. Ms que ello, y pese a muchas expectativas en sentido contrario, la importancia de las decisiones de los gobernantes me parece que va en aumento. Esta corriente est relacionada con los gobernantes y su efecto como papel y como institucin, donde las variaciones dependen de las personas particulares que desempean el papel de gobernar. La corriente no es resultado de accidentes y particularidades individuales, sino de vastas variables sociales y polticas objetivas. Sin pretender estar presentando aqu una gran teora sobre la importancia decisiva de los gobernantes en los pases muy industrializados y sus causas, permtaseme mencionar unos cuantos aspectos que explican e ilustran el fenmeno, como teln de fondo para la discusin del anlisis de los cursos de accin poltica para ayudar a los gobernantes a desempear sus hoy aumentadas funciones. Existen considerables diferencias a este respecto entre varios pases, as como en el subconjunto de los pases industrializados, como se estudia aqu.
Espero extender este captulo para hacer todo un libro, con un tratamiento ms adecuado de los problemas y cuestiones principales. Los lectores quedan invitados a ayudar en esta tarea, beneficindome con sus comentarios y observaciones. La versin aumentada ofrecer una extensa gua bibliogrfica y anlisis de la bibliografa pertinente. En este captulo me limito a unas cuantas referencias, como ilustraciones y muestras de una lista bastante larga de publicaciones consultadas, como parte de mi estudio.
179

Pero se pueden identificar los principales factores pertinentes que operan en casi todos estos pases durante gran parte de la historia moderna. stos incluyen los siguientes, no en orden estricto sino pasando de causas ms generales y difusas de gran importancia para los gobernantes a otras ms estrechas y especficas: Las necesidades sociopsicolgicas. Aunque esto est lejos de ser una conceptualizacin adecuada, y an ms lejos de un cabal entendimiento, y aunque la intensidad de las variables pertinentes difiere entre pases y periodos, s parecen existir poderosas necesidades individual-psicolgicas y de psicologa de masas de unas personalidades polticas muy destacadas, y de ciertos gobernantes en particular. La necesidad de que los gobernantes ayuden a mantener y reconstruir la identidad propia y la identidad colectiva en un periodo de turbulencia cultural y poltica sirve para ilustrar unas funciones sociopsicolgicas un poco ms concretamente necesarias, y hoy aumentadas, de los gobernantes (Erikson, 1975, p. 22). Dando direcciones a la sociedad. Una de las causas principales de la grande y creciente importancia de las decisiones de los gobernantes es la expansin de las responsabilidades gubernamentales para dar direcciones a las sociedades, como respuesta necesaria a las circunstancias cambiantes. En un nmero creciente de partidos hay una necesidad tambin creciente de una arquitectura social en el sentido de que produzca cambios estructurales importantes en facetas destacadas de la sociedad. La energa (Hfele, 1981), el bienestar (OCDE, 1981), la reindustrializacin (Consejo Cientfico Holands de Poltica Gubernamental, 1980), y los mercados laborales (Scharpf, 1981) sirven para ilustrar ciertos dominios que requieren una arquitectura social, en las sociedades muy industrializadas de Occidente. Esta funcin gubernamental (cada vez ms esencial) no podr satisfacerse sin unos centros de poder que sean activos, poderosos y eficaces, cuyo ncleo incluye a los gobernantes y un modus operandi bsico de cules son las decisiones de los gobernantes. A este respecto es importante comprender la naturaleza arquitectnica y radicalmente cambiante aun de los intentos por reducir el nmero de actividades gubernamentales, que hoy est efectundose en cierto nmero de pases. Para disear y aplicar con eficacia tal cambio de tendencias, se necesitan excelentes capacidades gubernamentales, y gran parte de la carga de tal esfuerzo caer necesariamente sobre las decisiones de los gobernantes. A veces ser posible reducir la gama cuantitativa de las actividades de los gobiernos centrales, pero en condiciones actuales y previsibles no su importancia cualitativa. Cuando aumenta la gama de las actividades gubernamentales, como ocurre actualmente en cierto nmero de pases, y puede aumentar ms, entonces la carga sobre los gobernantes de dar

direcciones a la sociedad con los instrumentos de que hoy se dispone puede imponer una misin que es casi imposible. El carisma. Los problemas actuales en un nmero considerable de pases requieren cambios en los cursos de accin poltica y una arquitectura social que no puede emprenderse sin concentraciones de poder y formacin de consenso, que a menudo estn ms all de la capacidad de las coaliciones entre intereses partidistas. Esta necesidad objetiva de un poder carismtico produce un medio favorable para los gobernantes que tienen potenciales considerables (Tucker, 1981). Realizacin empresarial en los cursos de accin poltica. Los cambios en los cursos de accin poltica son esenciales en casi todos los pases para enfrentarse a desafos cambiantes. Por lo general, las burocracias normales son incapaces de producir las opciones que vayan contra sus propias tradiciones polticas. En una gran mayora de los pases, se necesitan urgentemente innovaciones de largo alcance en los paradigmas de los cursos de accin poltica, que dependan de aprendizaje de alto nivel en los cursos de accin poltica y polticas de realizacin empresarial, lo que a su vez construir el poder y la importancia de los gobernantes capaces de satisfacer estas necesidades. Corretaje del poder. La creciente oligopolizacin y molecularizacin del poder crea vacos que requieren verdaderos corredores de poder, quienes construyen configuraciones aplicables por medio de la construccin y reconstruccin de coaliciones. Los gobernantes se encuentran en una posicin incomparablemente favorable para desempear esta funcin, lo que a su vez refuerza en grado considerable su poder. Este papel adopta diferentes formas segn cada rgimen, pero es esencial en todos los pases. Los medios masivos de informacin. El enfoque de la atencin por los medios masivos de comunicacin, especialmente la televisin, sobre los jefes de gobierno, sirve para intensificar su poder y sus funciones, aun en los casos en que su posicin formal es de primus inter pares. Administracin de crisis. Las turbulencias internacionales y domstica causan muchas crisis, y la administracin de crisis surge como modo importante de gobierno. En las crisis, las decisiones de los gobernantes desempean los papeles centrales, tanto porque la administracin de la crisis suele estar concentrada en sus manos como porque muchos de los clculos habituales quedan suspendidos, en parte por la premura del tiempo. Por consiguiente, la frecuencia de la crisis, incluyendo la naturaleza crtica de cierto nmero de desigualdades econmicas, viene a aumentar la importancia de los gobernantes (Preisl y Mohler, 1979). La interdepartamentalidad. La necesidad objetiva de carisma y realizacin empresarial de los cursos de accin poltica puede

permanecer latente, pasar inadvertida y tener escaso efecto sobre las funciones reales de los gobernantes, que no saben cmo desarrollar dichos potenciales. La solucin es distinta con respecto a la muy reconocida necesidad de una integracin interdepartamental que vaya mucho ms all de la coordinacin tradicional. Los costos de la no integracin se vuelven muy obvios en todos los pases, especialmente en los grupos de trabajo sobre cuestiones especficas con intensa interaccin que deben ser considerados como sistemas, como la defensa, la poltica exterior, la informacin, la economa, la poltica social, los recursos humanos, as como en lo que respecta a las cuestiones omnipresentes, inherentemente multidepartamentales, como ciencia y tecnologa, energa y ambiente. Estas visibles necesidades de perspectivas gubernamentales generales sirven para aumentar en gran medida el desempeo de los gobernantes al buscar una integracin multidepartamental e interdepartamental de los cursos de accin poltica. Reuniones en la cumbre. Las reuniones en la cumbre estn muy de moda no slo para enfrentarse a problemas de relaciones exteriores, sino tambin de economa, tecnolgicos y otros. Esto aumenta la importancia de los gobernantes, quienes no slo asisten a las reuniones en la cumbre, sino que se benefician de su ritual y del aura que les dan los medios informativos, que aumentan su importancia al volver a su patria. En diferentes sociedades, varias mezclas de estos actores y de otros actan para dar mayor importancia a las decisiones de los gobernantes. Un examen ms minucioso de las variables pertinentes nos lleva a la conclusin de que, en general, los factores que aumentan la importancia de los gobernantes como elemento nuclear de la capacidad de enfrentarse a los problemas sociales continuar creciendo. Escaseces globales, realidades econmicas, desarrollos sociales, propensiones culturales, corrientes polticas internas, las innovaciones cientfico-tecnolgicas, tendencias demogrficas; todo esto viene a sumarse a los problemas que abruman las actuales capacidades de gobernar y requieren una innovacin de los cursos de accin poltica radicalmente mejorada, as como la arquitectura social, gua direccional, movilizacin del consenso, clarificacin de valores, giros de los cursos de accin poltica globales y la voluntad poltica. Para enfrentarse a estos requerimientos mayores son esenciales las decisiones de los gobernantes destacados. Contribuir a esto es el desafo planteado al anlisis de los cursos de accin poltica avanzado para asesorar gobernantes. Antes de abordar mi tema principal, a saber: los cambios requeridos en el anlisis de los cursos de accin poltica para satisfacer

tales necesidades y requerimientos, son necesarias ciertas advertencias contra un exceso de expectativas: a) Pese a la creciente importancia de los gobernantes, stos slo son uno entre cierto nmero de componentes centrales del gobierno, ubicados en el meollo de la sociedad; por tanto, una mejora del desempeo de los gobernantes slo forma parte del nmero de rediseos urgentemente necesarios en la gobernabilidad. En muchos pases, la mejora de las decisiones de los gobernantes es la ms urgente en las capacidades gubernamentales que se debe buscar; pero probablemente siempre ser complementada por otros cambios, para alcanzar los efectos agregados necesarios. En algunos pases puede ser ms urgente redisear otros aspectos de la gobernabilidad, aunque tal vez en las condiciones actuales mejorar el desempeo de los gobernantes es una necesidad de gran importancia en todos los pases. b) El anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes no es ms que un enfoque entre muchos para mejorar el desempeo de los gobernantes. Los cambios en su situacin y poder constitucional, las variaciones de duracin de su cargo, las innovaciones del reclutamiento y las pautas de la carrera de los candidatos a gobernantes: todo esto sirve para ilustrar la gama de posibles enfoques para mejorar el desempeo de los gobernantes. Las ventajas relativas del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes incluyen su utilidad inherente, su factibilidad relativamente alta, en comparacin con los cambios polticos en la posicin y el reclutamiento de los gobernantes; y la velocidad con que el primero puede dar frutos positivos. Pero su utilidad est estrictamente limitada por otros factores, como las cualidades personales de los gobernantes escogidos por el sistema poltico. Estos temas estn fuera de los lmites de este captulo y por tanto no los volveremos a considerar aqu. Pero hay que tomarlos en cuenta, de modo tal que el avance del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes sea visto en las proporciones correctas, como una contribucin importante a la capacidad de gobernar, pero no como un gran avance. Ciertamente no es una panacea para los actuales problemas del gobierno, aunque s sea parte de un prometedor grupo de tratamientos.

LOS CAMBIOS REQUERIDOS EN EL ANLISIS DE LOS CURSOS DE ACCIN POLTICA

Objetivo Para examinar plenamente los cambios requeridos en el anlisis de los cursos de accin poltica de modo que pueda servir como herramienta principal a las decisiones de los gobernantes, se requiere mayor elaboracin de las funciones de los propios gobernantes y sus decisiones. Y posteriormente se necesita la exploracin sistemtica de las contribuciones potenciales del anlisis de los cursos de accin poltica a cada una de estas funciones (y a todas ellas) conduciendo a una identificacin de los cambios requeridos en los cursos de accin poltica para realizar plenamente este potencial. En este captulo las limitaciones de espacio nos obligan a tratar el tema en forma concisa, saltando sobre algunas fases del examen y enfocando la presentacin breve de los principales ejemplos de los cambios requeridos en el anlisis de los cursos de accin poltica. Al hacerlo, har diversas ilustraciones para mostrar varias dimensiones de los cambios requeridos en el anlisis de los cursos de accin poltica, as como para destacar la configuracin general de las innovaciones necesarias, al menos en un esbozo general. La ojeada fundamental del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes puede formularse como islas de excelencia profesional cerca de los gobernantes y para ellos, que ofrecen una ayuda esencial e incomparable basada en mtodos avanzados del anlisis de los cursos de accin poltica. Me enfrentar a los cambios requeridos en el anlisis de los cursos de accin poltica, de acuerdo con cuatro categoras segn los elementos principales de la formulacin anterior. Dentro de cada parte, examinar unos cuantos puntos, 16 en total, numerados consecutivamente. La primera categora se relaciona con las islas de excelencia profesional. Incluye tres puntos, a saber: 1) el rasgo institucional del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes; 2) funciones sistmicas del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, dentro de los medios organizacionales y sociopolticos en general, con especial atencin a 3) la ecologa de poder del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, caracterizado as gracias a su ubicacin en la antecmara central del poder. La ecologa del poder nos conduce directamente a la segunda categora principal, a saber: cerca de los gobernantes y para ellos. El examen de este rasgo quintaesencial procede por medio de la exploracin de 4) el enfoque de una sola persona en el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, as como 5) quitar lo presuntuoso, eliminar obstculos e iconoclasia como los principales

modi operandi, con implicaciones importantes para los modelos subyacentes de anlisis de los cursos de accin poltica. La siguiente fase de nuestro procedimiento nos lleva a la tercera de las categoras en que est dividida esta parte del documento, a saber: la ayuda esencial e incomparable que el anlisis de los cursos de accin poltica puede y debe dar a los gobernantes, ilustrado por 6) perspectivas completas y a largo plazo, con relacin a la arquitectura social y la planificacin nacional en sus diferentes formas: 7) diagnstico, en el sentido de las estimaciones amplias de las situaciones y la percepcin de problemas, conducente al establecimiento de una agenda de decisiones apropiada; 8) insumos de decisin innovadores y no convencionales, incluyendo un abogado del diablo, opiniones contraaceptadas y contraintuitivas, opciones nuevas e interfases de visin de anlisis; 9) funciones de aprendizaje de cursos de accin poltica. A causa de la interdependencia entre los cursos de accin poltica y las instituciones, el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes tambin debe considerar 10) las instituciones de aplicacin de los cursos de accin poltica, como esenciales para mejorar las decisiones de los gobernantes tal y como se expresan en su efecto presente sobre la realidad. En contradistincin con tan vastas contribuciones, el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes tambin se caracteriza por 11) proveer ayuda a operaciones especiales de los gobernantes, como la administracin de las crisis, regateo y negociaciones. Para ilustrar la posible ayuda del anlisis de los cursos de accin poltica, en el enfrentamiento de los gobernantes, a tareas cambiantes y cada vez ms importantes procedo a analizar 12) el presupuesto. Para equilibrar el tratamiento de ayuda que el anlisis de cursos de accin poltica avanzado puede dar a los gobernantes, concluye este subconjunto de temas con un anlisis de 13) peligrosos potenciales disfuncionales del anlisis de los cursos de accin poltica para la calidad de las decisiones de los gobernantes. Habiendo revisado toda una variedad de facetas del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, llegamos a la cuarta categora, que en s nos lleva al meollo del tema, a saber: mtodos avanzados de anlisis de los cursos de accin poltica. Esta categora queda cubierta considerando 14) cierto nmero de requisitos y posibilidades metodolgicas generales, con una variedad ilustrativa de los avances necesarios en los enfoques del anlisis de los cursos de accin poltica, con sus mtodos, herramientas e instrumentos. Para complementar esta lista, se analizan dos cuestiones metodolgicas especiales, que subyacen en las particularidades del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado, orientado especialmente para asesorar gobernantes, a saber: 15) las ciencias sociales y el anlisis de

los cursos de accin poltica y 16) la poltica en el anlisis de los cursos de accin poltica. Estos 16 bloques, divididos en cuatro categoras, no equivalen a una elaboracin completa del anlisis de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de los gobernantes, pero s nos ofrecen una estructura que hace resaltar los rasgos principales del repensamiento requerido del anlisis de los cursos de accin poltica y que puede servirle como base parcial. El presentar una rica gama de requisitos para repensar el anlisis de los cursos de accin poltica, en realidad equivale a proponer un salto cuntico hacia el anlisis de los cursos de accin poltica avanzado en general y el anlisis de los cursos de accin poltica avanzado para asesorar gobernantes en particular. Se me puede acusar de haber creado un hombre (o una mujer) de paja para poder derribarlo con facilidad, pero semejante crtica arguye que el verdadero anlisis de los cursos de accin poltica es mejor para ayudar a los gobernantes de lo que yo he supuesto y que el problema principal, hasta donde existe, es que los gobernantes no desean la ayuda del anlisis de los cursos de accin poltica. S existe una grave dificultad en la escasa demanda que los gobernantes hacen del anlisis de los cursos de accin poltica y el inadecuado apoyo poltico es una de las causas principales del fracaso de las unidades asesoras profesionales para gobernantes (Boston, 1980). Pero estoy en total desacuerdo con la afirmacin de que el anlisis de los cursos de accin poltica contemporneo est bien calificado para prestar una ayuda considerable a los gobernantes. Visitas a ms de 30 oficinas de gobernantes en pases de Occidente y del Tercer Mundo, talleres celebrados con polticos y con asesores aun de ms pases, intenso contacto con analistas de los cursos de accin poltica en toda una variedad de contextos, el examen de programas de enseanza del anlisis de los cursos de accin poltica y temas relacionados, y la lectura de la creciente bibliografa en estas reas, todo ello produce y apoya los descubrimientos de las inadecuaciones del actual anlisis de los cursos de accin poltica para ayudar sistemticamente a las decisiones de los gobernantes. Mis experiencias personales, tratando de ayudar a las decisiones de los gobernantes por medio del conocimiento del arte del anlisis de los cursos de accin poltica, refuerzan ms estos descubrimientos. No puede compensar las flaquezas de la disciplina, el hecho de que unos cuantos analistas de cursos de accin poltica notables se destaquen al enfrentarse a problemas muy complejos, sin ninguna proporcin con el conocimiento pblico compartido (Ziman, 1968) en el anlisis de los cursos de accin poltica como profesin-disciplina y en

las formas no explicadas o al menos indicadas en sus propios escritos. Los requisitos del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, como mejora de las capacidades para gobernar, no pueden ser satisfechos mediante el nombramiento accidental a puestos de influencia de estrellas aisladas del anlisis de los cursos de accin poltica. Tales personas son una verdadera bendicin cuando se cuenta con ellas, y un ingrediente esencial para hacer avanzar el anlisis de los cursos de accin poltica como arte y como profesin-disciplina, pero no constituyen bases suficientes para satisfacer las necesidades, como qued ilustrado por los anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar a los gobernantes. Volviendo ahora a las 16 facetas ilustrativas del anlisis de los cursos de accin poltica que requieren cambio y avances para ayudar adecuadamente a tomar decisiones a los gobernantes, recordamos al lector que stos son aspectos traslapantes e interdependientes de un diseo integral para el anlisis de los cursos de accin poltica avanzado. Por consiguiente, se recomienda un movimiento hacia atrs y hacia adelante al considerar el tema.

El anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes como islas de excelencia profesional Una dimensin principal del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes aparece en la formulacin de constituir una isla de excelencia profesional. Algunas de sus caractersticas incluyen: Caractersticas institucionales El problema institucional bsico del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes consiste en cmo hacer frente a las preferencias y los prejuicios de toda una variedad de gobernantes diversos y cambiantes, mientras se conserva un mnimo de requisitos esenciales del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado. Los problemas de institucionalizacin de este tipo de anlisis para asesorar gobernantes pueden considerarse como un ejemplo particular y muy importante de lo que yo llamo la racionalidad autoimpuesta: se pide a los gobernantes que reconozcan sus propias limitaciones y se espera que as lo hagan, y por tanto, que institucionalicen disposiciones que ayuden a aumentar sus capacidades y a compensar sus flaquezas. En este sentido, podramos hablar de unos gobernantes que se aten a s mismos, de acuerdo con la metfora de Ulises y la sirenas (Elster,

1979). Las condiciones histricas, culturales y polticas influyen considerablemente sobre las posibilidades de avanzar en semejante direccin. Tal como est sucediendo en algunos pases, puede ser til la posicin constitucional y jurdica de las unidades de anlisis de cursos de accin poltica cercanas a los gobernantes; pero, en trminos realistas, en el futuro previsible, la institucionalizacin de unidades de anlisis de cursos de accin poltica y sus verdaderos efectos dependern de gobernantes discretos de su visin sobre las necesidades de tales unidades, y de la autodisciplina del gobernante al atenerse a los acuerdos institucionales que son esenciales para darle una ayuda necesaria, aunque sta no siempre sea agradable. En ocasiones no es posible satisfacer los requisitos de la institucionalizacin. La personalidad de algunos gobernantes puede contradecir las mnimas necesidades del anlisis de los cursos de accin poltica, tan intensamente que inhiba todo trabajo til. Sin llegar a tal extremo, no faltan los casos en que hay que hacer un esfuerzo mximo para dar cierta elasticidad a los rasgos institucionales del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, en tal forma que permita la adaptacin de diversos gobernantes y diferentes condiciones, conservando caractersticas esenciales. Por tanto, al explorar las caractersticas institucionales del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, hay que tender al establecimiento de una vasta gama de disposiciones diversas, con especial atencin a requisitos mnimos sin los cuales esta funcin no puede operar con utilidad (aun cuando otras formas de servicios de asesoramiento, menos exigentes, puedan ser factibles y tiles). Siguiendo lo anterior, explorar brevemente algunas cuestiones institucionales de anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, pasando de los requerimientos mnimos esenciales a otras disposiciones ms avanzadas. Un requerimiento mnimo es el establecimiento institucional de una unidad especial de anlisis de cursos de accin poltica cerca del gobernante, como una especie de isla de excelencia profesional. La tarea de esta unidad deber mantenerse diferenciada de las funciones de otros departamentos de la oficina del gobernante, y los insumos profesionales de esta unidad al pensamiento y formulacin de opciones de decisin de los gobernantes debern mantenerse diferenciados de otras necesidades de los gobernantes, como el ya mencionado apoyo emocional, el asesoramiento partidario-poltico y otras cosas ms. La gama de la actividad y la naturaleza profesional especfica del anlisis de los cursos de accin poltica constituyen la novedad de sta para el asesoramiento de los gobernantes, en comparacin con la multitud de

asesores de los gobernantes, conocidos tanto de la historia como de la realidad contempornea (Cohen, 1980; Goldhamer, 1978). La unidad deber disfrutar de considerable autonoma en sus operaciones. As, la seleccin de temas que se deben trabajar deber depender, hasta cierto punto, de ella misma; deber resistir la presin para enfrentarse slo a las cuestiones actuales, dedicando parte de sus recursos al examen ms general de las opciones fundamentales y los supuestos bsicos de los cursos de accin poltica. Asimismo, la unidad necesitar espacio para estudiar temas delicados. Las cuestiones de potencial poltico explosivo y los problemas que requieren un estudio extenso embonan mejor en los tanques pensantes que estn ms alejados de los gobernantes. Pero las unidades de anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes deben poder tolerar y hasta soportar y a veces iniciar dichos estudios, como parte de su autonoma institucionalizada y su responsabilidad profesional. Todo esto, sujeto a las necesarias habilidades diplomticas y con el debido cuidado para considerar las implicaciones posibles. Relacionada con la anterior est la necesidad de un ncleo profesional de personas que formen la unidad de anlisis de cursos de accin poltica. Es difcil la pregunta de si este personal deber estar anexo (y hasta qu punto) a un gobernante en particular, saliendo y entrando con l, o si deber ser semipermanente, sirviendo a la unidad durante cierto nmero de aos que traslapen con ms de un gobernante. La experiencia de que disponemos es demasiado limitada para poder dar una respuesta adecuada a esta importantsima pregunta, pero s se pueden indicar algunos elementos de una gama de soluciones aceptables: a) La unidad de anlisis de cursos de accin poltica deber estar formada por profesionales sumamente calificados. Otras normas de seleccin, como la aceptabilidad personal y poltica por el gobernante, podrn aadirse, pero no como sustitutos de capacidades profesionales rgidas. b) La vida media del personal deber ser aproximadamente de tres a cinco aos en la unidad de anlisis de cursos de accin poltica. Si los gobernantes cambian con mayor frecuencia, ser esencial la continuidad al menos de partes del personal en el cargo, sobre cierto nmero de gobernantes. c) Cuando los gobernantes cambian a intervalos ms largos, sern aceptables los cambios de la mayor parte del personal de anlisis de cursos de accin poltica junto con los gobernantes. Pero es sumamente deseable la continuidad de parte del personal, para conservar la memoria institucional y transferir la experiencia de un conjunto a otro.

Estas opciones ofrecen una elasticidad limitada para acomodar varias tradiciones administrativas y polticas, mientras que se requiere hacer ajustes a esta ltima en cierto nmero de pases, como condicin sine qua non para que el anlisis de los cursos de accin poltica sea til para asesorar gobernantes. Sujeta a tales requisitos mnimos en el anlisis de los cursos de accin poltica de alta calidad para asesorar gobernantes, la elasticidad en las principales caractersticas y operaciones es una condicin para el xito y la supervivencia. Esto se aplica no slo a la prueba suprema de supervivencia como institucin cuando cambian los gobernantes, sino tambin a las alteraciones en las necesidades, preferencias, perspectivas y propensiones del mismo gobernante. De este modo, en las democracias occidentales las preocupaciones de los gobernantes cambian no slo con variaciones en la situacin y la dinmica intrapersonalidad, sino tambin en correlacin con el ciclo electoral como se demuestra en muchos estudios de cursos de accin poltica econmica y de elecciones inminentes (Tufte, 1978). A menudo, las consecuencias del cambio, del tiempo y de los ciclos polticos son mucho ms amplias, muchas de las preocupaciones y los intereses de los gobernantes cambian mucho desde la luna de miel de los primeros meses (Bunce, 1981), hasta la voluntaria, o ms a menudo involuntaria, evacuacin de los gobernantes de sus posiciones de dominio. Esto tiene implicaciones complejas para el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, que debe combinar dos necesidades contradictorias: adaptarse a las perspectivas cambiantes de los gobernantes, e influir sobre las decisiones de los gobernantes de tal manera que reduzcan las fluctuaciones que arruinan la congruencia poltica esencial. Es absolutamente necesaria la ms estricta confidencialidad con respecto a todo trabajo. Toda filtracin o indiscreciones, aun por exmiembros del personal, tiene grandes posibilidades de arruinar la labor, liquidar la utilidad y hasta la existencia misma de la unidad. Un caso especial incluye los estudios que el gobernante est interesado en publicar y que la unidad los apoye en pblico, de tal forma que movilice apoyo e informe al debate pblico. Los grados de participacin aceptable de la unidad en tales actividades varan con las circunstancias, pero siempre deben limitarse de modo que se evite el transformar las tareas principales, de mejorar las decisiones a un mercadeo de las decisiones. Las dimensiones mnimas de una unidad de anlisis de cursos de accin poltica til para asesorar gobernantes probablemente est entre 10 y 15 personas, pero de 25 a 35 sera un nmero preferible. Las unidades ms grandes deben subdividirse adoptando una

naturaleza un tanto distinta. Al presentar este nmero, me refiero a las funciones de anlisis de los cursos de accin poltica. Cuando se emprenden tareas adicionales, como la administracin de decisiones actuales, seguimiento y monitoreo, etc., debe conservarse la mnima masa crtica para anlisis de los cursos de accin poltica como tal, protegindola de la dilucin con otras funciones. La composicin debe incluir una mezcla de varios profesionales, bsicamente analistas de los cursos de accin poltica y varios expertos en la materia y los mtodos, con toda una variedad de experiencias. Un buen psiclogo de decisiones debe formar parte integral de toda unidad de anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, por causa de algunas de las funciones especiales de la unidad que pronto analizaremos, como el limpiar de error las decisiones de los gobernantes. Un asesor cientfico bien puede integrarse a la unidad, con la doble funcin de aadir otra perspectiva al anlisis de los cursos de accin poltica en general, mientras asesora al gobernante en cursos de accin poltica cientfica y tecnolgica, con la posibilidad de tener acceso directo al gobernante. Otras funciones asesoras especiales pueden fundirse con la unidad de anlisis de cursos de accin poltica o bien actuar por separado, en tanto que la coordinacin se lograr de acuerdo con las circunstancias concretas. Al hacerlo, deber tenerse cuidado de evitar un exceso de fuerzas centrfugas y unos grupos especializados que no debern perturbar la unidad esencial y cohesin de la entidad de anlisis de cursos de accin poltica. Una infraestructura de tanques pensantes de investigacin sobre cursos de accin poltica, consultores, personal de confianza y gente con recursos, grupos de estudio ad hoc, institutos universitarios, institutos para el estudio avanzado y capacidades similares de anlisis de cursos de accin poltica y de pensamiento sobre cursos de accin poltica dispersos en la sociedad, debern ser unidos ligeramente a la unidad de anlisis de cursos de accin poltica. Esto es para ayudar a la recoleccin de datos y al anlisis profundo de los problemas que requieren un trabajo en masa, as como para tratar problemas que requieren ms distancia, de las presiones y emociones del momento. El equipo de analistas de cursos de accin poltica debe conservar cierto grado de autonoma personal para el reclutamiento y tener oportunidades de conseguir otros empleos, pues de otra manera es difcil evitar un exceso de socializacin en la poltica de la corte. La eleccin del jefe de la unidad de anlisis de los cursos de accin poltica es crtica. Su personalidad, sus cualidades profesionales, su capacidad innovadora y, por ltimo, su actitud ante el gobernante,

determinan el destino del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes. La unidad puede subdividirse en ncleos para reas de problemas especficos, como asuntos internos y cuestiones de defensa exterior, pero, como ya se observ, es necesario tener al menos una unidad parcialmente integrada, con un ncleo central, movilidad interna y equipos de trabajo elstico. Esto es esencial para lograr la intrafertilizacin, unas perspectivas generales y una atencin adecuada a los muy importantes problemas de interfase y dominios que se traslapan. Las relaciones con los asesores polticos requieren cuidadosa atencin, y lo preferible es que las soluciones incluyan relaciones cercanas, pero una diferencia en la perspectiva mutuamente respetada y comprendida. El anlisis de los cursos de accin poltica debe quedar apartado del mercadeo poltico, de los contactos con los medios informativos, del trato dado a los grupos de presin, etc. Los analistas en lo individual pueden participar en tales actividades, para mejorar su sentido de la realidad... pero sobre una base y excepciones limitadas y no en nombre de la unidad de anlisis de cursos de accin poltica. Para proteger las contribuciones importantes del anlisis de los cursos de accin poltica, y que no sean sobrepasadas ni desplazadas por las presiones actuales y condiciones de crisis, son esenciales ciertas rigideces institucionales internas. De este modo, deben fijarse procedimientos y roles especficos para responsabilizarse respecto a las perspectivas exteriores y a largo plazo, la bsqueda de opiniones anticonvencionales, favorecer la innovacin, la autoevaluacin y otras cosas. Las relaciones con los departamentos gubernamentales regulares, incluyendo sus componentes polticos y sus servicios civiles, constituyen otro problema vital. Lo que se necesita es una relacin mixta, de cooperacin y adversario. Un exceso de hostilidad resultar en bloqueos de informacin y guerra burocrtico-poltica; un exceso de cooperacin puede socavar la autonoma de la actividad del anlisis de cursos de accin poltica y corromper algunas de sus funciones principales. Es importante edificar una red informal para recabar informacin y sondear opiniones, lo que a menudo es esencial para el xito. Los contactos con el gobernante deben ser en parte institucionalizados con reuniones fijas, oportunidades seguras de informacin y cierto contacto personal entre todos los analistas y el gobernante. Partes de la comunicacin pueden proceder por medio

de un ayudante de gran importancia o algn tipo de jefe de estado mayor del gobernante, pero es indispensable un frecuente acceso directo al gobernante por el jefe de la unidad de anlisis de cursos de accin poltica. El clima de trabajo de las unidades de anlisis de cursos de accin poltica para asesorar a los gobernantes necesita un manejo cuidadoso, para evitar sobrecargas emocionales y mantener una cultura profesional colegiada y clnica. El aprendizaje constante debe quedar institucionalizado, con un sistema de memoria, ejercicios explcitos de autoevaluacin y supervisin peridica por gentes de afuera, bien seleccionadas. Para aumentar la inventiva y mantener la iniciativa y la energa, el tiempo medio de trabajo de los miembros del personal debe ser, como ya se dijo, de tres a cinco aos. Estas observaciones no presentan un manual para establecer unidades de anlisis de cursos de accin poltica para asesorar gobernantes: muchos detalles deben elaborarse y adaptarse a circunstancias particulares. Mas puede esperarse que s transmitan parte del sabor de los rasgos institucionales necesarios de un anlisis de cursos de accin poltica til para asesorar gobernantes.

Funciones sistmicas El anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes incluye intensas interacciones con sistemas mucho ms vastos, como ya se indic al mencionar las relaciones con departamentos y con el anlisis de los cursos de accin poltica y con las capacidades de pensamiento sobre los cursos de accin poltica dispersas por la sociedad. El anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes tambin produce considerables efectos sistmicos y consecuencias de segundo orden, que van ms all de los insumos directos a las decisiones de los gobernantes. Es necesario comprender estas interacciones y efectos para obtener un cuadro realista del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes y sus dificultades, as como para identificar los ajustes necesarios del anlisis de los cursos de accin poltica, para ayudar a los gobernantes dentro de ciertos medios, mientras se trata de aumentar los efectos laterales benficos para el sistema. Para explorar este vasto tema, permtaseme moverme brevemente a travs de siete interacciones sistemticas:

1. Fortalecer al equipo de gobernantes no es algo neutral al poder. Establecer el anlisis de cursos de accin poltica para asesorar gobernantes crea una nueva realidad poltica, que habitualmente se decide sin pleno reconocimiento de las consecuencias semiconstitucionales. En particular, tales unidades aumentan el poder del gobernante dndole herramientas para aumentar su influencia cuantitativa y cualitativa por medio de la formulacin de opciones de decisin y en ella. Esta implicacin de poder es fuertemente sentida por sus colegas y competidores, que al principio tratarn de impedir que comience siquiera el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar a los gobernantes; luego, tratarn de reducir sus consecuencias o apoderarse de ellas o de ambas cosas, y por ltimo, tratarn de compensar sus efectos estableciendo contraunidades propias, para combatir al anlisis de los cursos de accin poltica con otro anlisis de los cursos de accin poltica (lo que a menudo es tanto mejor para la calidad de la formulacin de opciones de decisin en general). 2. El anlisis de los cursos de accin poltica puede ser utilizado bien o mal por los gobernantes para servir como coartada y como recurso de legitimacin. Si esto introduce el anlisis de los cursos de accin poltica a la realizacin de un trabajo sustantivamente til, el recurso puede ser aceptable en una escala limitada. De otra manera, plantearn muy graves problemas tico-profesionales a los analistas de los cursos de accin poltica. 3. Desde un punto de vista sistmico, el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes aade competencia, defensa mltiple y redundancia positiva a los procesos de decisin. Los departamentos pierden su monopolio; las propuestas son doblemente analizadas desde perspectivas diferentes y ms comprensivas; los gobernantes tienen una nueva fuente de ideas; se asegura cierta labor de abogado del diablo, etc. Esta redundancia es til en ambos sentidos: las unidades de anlisis de cursos de accin poltica de los gobernantes no deben tratar de monopolizar los insumos de sus amos, pues de otra manera queda socavada una razn bsica de su existencia misma. 4. En un nivel ms general, el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes puede influir en la formulacin de opciones de decisin pblicas en general, provocando reacciones de adaptacin, como fomentar la investigacin y el anlisis de los cursos de accin poltica a travs de todo el sistema y estimular los cambios de estilo y argumentacin de los debates pblicos y la controversia poltica. Por tanto, las unidades de anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes pueden desempear tiles

papeles indirectos aumentando la calidad del desarrollo poltico y las capacidades de enfrentarse a problemas sociales, en un sentido ms general, a lo largo de todo el sistema. Desde una perspectiva egocntrica y efmera, esto puede reducir la influencia de la unidad de anlisis de cursos de accin poltica de los gobernantes al quebrantar su monopolio. Desde una opinin gubernamental y social ms amplia, as como desde el punto de vista de largo alcance de las oportunidades y potenciales de la propia unidad de anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes, la difusin de un buen anlisis de los cursos de accin poltica a muchos centros de decisin pblica constituye un beneficio importante. 5. Relacionado con lo anterior, adems de adicional, los efectos sistmicos constituyen el papel de las unidades de anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes al desarrollar profesionales bien calificados, con un profundo conocimiento del gobierno en el nivel ms alto. De este modo, producen un ingrediente esencial para hacer avanzar el anlisis de los cursos de accin poltica como arma social y como disciplina arte-profesin. 6. Interesantes y nuevos son los efectos del desarrollo de una red informal de analistas de los cursos de accin poltica. Esto es de especial importancia porque con la multiplicacin de las unidades de anlisis de cursos de accin poltica, adems de contactos extraoficiales en la maquinaria del gobierno, estas unidades para asesorar gobernantes pueden establecer relaciones con unidades similares fuera del gobierno central, como las legislaturas, y tambin con unidades que trabajen para los gobernantes en otros pases. Es demasiado pronto para evaluar las repercusiones de tales redes, que pueden ayudar en la comunicacin, la formacin de consenso y el aprendizaje mutuo. Los temores tradicionales de la tecnocracia pasan por alto la identificacin observada de los profesionales del anlisis de los cursos de accin poltica con las organizaciones y los intereses para los que trabajan, de modo que las relaciones de tipo escolar significan poco peligro para el pluralismo entre analistas de cursos de accin poltica dispersos entre diferentes organizaciones sociales y gubernamentales. Fomentar tales relaciones profesionales es una tarea lateral til de los analistas de los cursos de accin poltica que trabajan para los gobernantes, aunque lo delicado de su posicin requiere moderacin al participar en las actividades de tipo escolar. 7. Especiales problemas plantean las relaciones entre el anlisis de los cursos de accin poltica en el gobierno y, especialmente, en el nivel del gobernante, y los procesos polticos interpartidos. Por ello, una pregunta importante es saber si se

deber fomentar y cmo el anlisis de los cursos de accin poltica para el jefe de la oposicin, para aumentar la calidad del debate poltico y preparar al siguiente gobernante potencial en el uso del anlisis de los cursos de accin poltica, cuando llegue, si es que llega, a ser el siguiente gobernante. Los primeros pasos en tal direccin quedan ilustrados por disposiciones tomadas en Nueva Zelanda y en Austria para apoyar a los equipos de investigacin con base en fondos pblicos, para los congresos y partidos, respectivamente, incluyendo a la oposicin.

La ecologa del poder Una calidad distintiva del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes es su ubicacin en una ecologa de alto poder. Colocado en el centro de la antecmara del poder y sirviendo como una de las principales puertas hacia el gobernante, el anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes fcilmente puede ser estropeado por el exceso de poder. Las principales presiones ejercidas sobre el anlisis de los cursos de accin poltica por la ecologa del poder incluyen: Ser abrumado por problemas agudos e inmediatos, que causan una sensacin de verdadero choque y sentir el pulso de la historia y que, por tanto, fcilmente desplazan las consideraciones a largo plazo y el anlisis en profundidad. Presiones de intereses externos as como burocrtico-polticos, que empujan y tratan de adaptar el anlisis y transformarlo en su defensa. Los medios informativos glorifican por un tiempo y con oportunidades de influir sobre decisiones, mediante unas filtraciones cuidadosamente manipuladas y tcitos acuerdos de intercambio con el personal de los medios informativos. Una excesiva participacin en la poltica de la corte y las luchas burocrticas, al principio como algo esencial para formar y proteger la posicin de la unidad, pero rpidamente, por causa de la fascinacin causada por los diversos juegos del poder. Exceso de atencin y de halago, que resulta en una hipertrofia del ego, con consecuencias desastrosas para la calidad analtica. Oscilaciones entre la euforia por influir en el gobernante y desesperacin por ser pasados por alto, lo que arruina el desapego que el anlisis de los cursos de accin poltica debe aportar. Tensiones emocionales concentradas, con un reconocimiento al rojo vivo que fcilmente pasa por alto el desapego clnico y la

mirada fra que deben caracterizar al anlisis de los cursos de accin poltica y que constituye una de sus principales contribuciones a las decisiones de los gobernantes. Algunos de los rasgos institucionales presentados sirven para contener tales presiones. Pero se necesita ms. De este modo: 1. Los analistas de los cursos de accin poltica deben aprender a moverse entre campos minados, sin comprometer sus funciones profesionales. 2. Edificar y conservar el poder de la propia unidad de anlisis de los cursos de accin poltica es algo de inters, pero no una preocupacin principal. Por ejemplo: si resulta tcnicamente superfluo, gracias a la tecnologa de las comunicaciones modernas, en cambio es muy importante ubicar el anlisis de los cursos de accin poltica fsicamente cerca del gobernante, nter alia, para demostrar la proximidad como fuente de influencia. 3. Hay que prestar atencin especial al acceso a la informacin y la presencia en las reuniones, no slo porque hay necesidad de saber, sino tambin por las implicaciones de poder que da tal acceso. El medio del poder dentro del cual opera el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes es una cuestin negada que debe ponerse en la agenda para repensar el proceso y la naturaleza del anlisis de los cursos de accin poltica, aun si no es concebible o posible ninguna solucin sencilla (Goldwin, 1980; Meltsner, 1976).

El anlisis de los cursos de accin poltica cerca de los gobernantes y para ellos La definicin misma del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, adoptada para el tratamiento de tipo puro de esta seccin, es cerca de los gobernantes y para ellos. Esto es mucho ms que un postulado definitorio, que constituye la dimensin nica y abrumadora de la que siguen muchos requisitos, incluyendo:

El enfoque de una sola persona Un rasgo esencial del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, que moldea todos los rasgos de tal actividad, es su enfoque de una sola persona. Hay un cliente personal, claramente

definido, muy visible: el que ostenta el poder, con todas sus preferencias, hbitos, rasgos personales e idiosincrasia. (Esto tambin se aplica, con las adaptaciones necesarias, a los grupos gobernantes colegiados.) El efecto omnipresente de la realidad dominante resulta en difciles problemas que requieren una considerable reflexin del anlisis de los cursos de accin poltica. Las siguientes facetas, aspectos y cuestiones son representativos: a) Es deber del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes adaptarse a su cliente y servirle con lealtad; pero tambin es su razn de ser el confrontar a su cliente, exigir su atencin a sus descubrimientos y estudios, a menudo no muy gratos, e insistir en su autonoma profesional. Esto constituye una gran antinomia interna del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, con posibles acomodos dinmicos mutuos, pero sus puntos de apoyo estables. Especialmente espinosa es la cuestin de dnde debe parar la adaptacin a los deseos del gobernante, con la posibilidad ltima de renuncia de los analistas de los cursos de accin poltica si su misin se vuelve imposible. Para tratar y manejar tales tensiones, es requisito principal del buen anlisis de los cursos de accin poltica para un gobernante estudiar a ste de tal manera que su juicio se tome en debida cuenta, y haya adaptacin a sus necesidades y preferencias. Son peligrosas las patologas en dos direcciones, a saber: la manipulacin del gobernante y de sus decisiones, y la excesiva adaptacin, en el sentido de hacer embonar las conclusiones y recomendaciones a las predilecciones del gobernante. b) Gracias a la actual escasez de anlisis de los cursos de accin poltica en los gobiernos y el mundo de la poltica, pocos gobernantes tienen alguna familiaridad con ellos. Tampoco las pautas habituales de la carrera de los gobernantes incluyen un conocimiento relacionado con el anlisis de los cursos de accin poltica. Esta situacin puede y debe cambiar. Pero en la actualidad, el anlisis de los cursos de accin poltica es totalmente ajeno, si no esotrico, y un tanto atemorizador para la mayora de los gobernantes. Los gobernantes estn acostumbrados a los polticos, a los servidores civiles y a expertos monodisciplinarios, pero no a los analistas de los cursos de accin poltica. Sus decepciones de los asesores profesionales, como los economistas, vienen a aumentar los temores de los gobernantes ante el anlisis de los cursos de accin poltica. Tales aprensiones se ven reforzadas por la presuncin de que el anlisis de los cursos de accin poltica se inmiscuye en las funciones ms importantes de la formulacin de opciones de decisin del gobernante, con exigencias de cierta autonoma profesional. Corresponde a los analistas de los cursos de

accin poltica comprender esta situacin y saber vender sus capacidades al gobernante, sin venderse ellos mismos. sta es toda una tarea, para la cual est mal preparado el anlisis de los cursos de accin poltica. c) Las interfases entre el anlisis de los cursos de accin poltica y los gobernantes estn condicionadas por sus culturas contrarias, como queda ilustrado por las siguientes antinomias integradas en sus respectivas dinmicas:

Anlisis de los cursos de accin poltica 1. Clnico y semiindiferente, con cierto inters 2. Explicacin de incertidumbre y complejidad

poltica

Activa, y con profundo compromiso personal Simplificacin de situaciones, pasando por alto toda incertidumbre Rpida sobrecarga y rechazo de opciones Evita toda eleccin bien clara, a fin de mantener el consenso esencial Las preocupaciones urgentes ya bastan Domina el enfoque fraccionario

3. Busca de ms opciones

4. Plantea necesidad de normas de decisin y eleccin de valores

5. Perspectiva a largo plazo Poltica 6. Subraya las interrelaciones entre varios problemas y decisiones 7. Se consideran

Pensamiento esperanzado y

constantemente los frenos y costos 8. Dudoso y orientado hacia la reevaluacin

suposiciones optimistas; a veces, visionario Se reprime la disonancia, tendencia a ver triunfos por doquier y se tiende a intensificar el compromiso con las decisiones dudosas

Esta lista parcial ilustra las agudas diferencias inevitables en las culturas subyacentes, las dinmicas internas y las perspectivas dominantes entre el anlisis de los cursos de accin poltica y los gobernantes, con las resultantes tensiones y choques entre ellos. El anlisis de los cursos de accin poltica avanzado tiende a ayudar al gobernante a alcanzar mayor calidad de formulacin de opciones de decisin, pero no a que los gobernantes se sientan mejor. En realidad, el anlisis de los cursos de accin poltica a menudo causar dolor al gobernante, quien razonablemente dudar antes de tragarse la amarga pldora acerca de los beneficios finales de algo de lo que no se siente seguro. En tales tensiones entre culturas contrarias, es posible un mutuo acomodo, pero slo sobre una base temporal y precaria. sta es una de las cuestiones ms centrales para repensar el proceso del anlisis de los cursos de accin poltica. d) Los analistas de los cursos de accin poltica que trabajan cerca de los gobernantes, como ya se ha dicho, pueden caer fcilmente en el papel de dar apoyo emocional al gobernante, desvindose as de su funcin principal. No es fcil trazar una lnea entre tomar en consideracin correctamente el humor del gobernante, por ejemplo: aplazando los insumos que lo perturbarn hasta que no tenga un da tranquilo (lo que puede significar una larga espera), y sentir excesivos temores acerca de provocar reacciones negativas, hasta el grado de reprimir ciertos anlisis importantes pero no bien recibidos. Estos peligros son especialmente agudos cuanto ms ntimas sean las relaciones que se desarrollen entre los principales analistas de los cursos de accin poltica y el gobernante. Es esencial el contacto directo, pero los analistas de los cursos de accin poltica fcilmente pueden caer en

una dependencia emocional del gobernante, deseando verlo sonrer, y temiendo verle fruncir el seo. e) Los insumos que los analistas de los cursos de accin poltica aportan a los gobernantes van mucho ms all de las contribuciones especficas, hasta llegar a las decisiones discretas. Incluyen funciones generales, a menudo muy importantes, de educar al gobernante para que tenga mejor comprensin de la complejidad, una estimacin ms correcta de la realidad y una autoevaluacin menos deformada. Es necesaria una delineacin cuidadosa entre servir a una versin modernizada de las Eminencias Grises y Sacerdotes de la corte, para no hablar de los Bufones de la Corte, que no son funciones apropiadas de los analistas de los cursos de accin poltica, y las actividades de educacin profesional, que s son esenciales. Una funcin educativa adicional muy importante consiste en estimular la innovacin y fomentar la desdogmatizacin, por ejemplo: mediante el papel de abogado del diablo, plantear opiniones no convencionales y rechazar algunas opiniones consentidas de los gobernantes, funciones que despus examinaremos con mayor extensin. Los problemas de comunicacin entre la unidad de analistas de cursos de accin poltica y los gobernantes ponen de relieve, en un nivel menos elevado, algunas de las cuestiones especiales del anlisis avanzado de cursos de accin poltica. Un dilema bsico lo plantea el hecho de que el anlisis til de los cursos de accin poltica para gobernantes depende de una buena comunicacin entre los principales analistas y el gobernante, tanto oralmente como por escrito, por una parte, y el hecho de que el tiempo y la energa son los ms escasos recursos de todos los gobernantes, por la otra. El toma y daca entre los analistas y su gobernante-cliente; el involucramiento del gobernante-cliente en el proceso mismo del anlisis de los cursos de accin poltica, del que los gobernantes pueden beneficiarse ms que de cualquier otro producto del anlisis de los cursos de accin poltica; extensas discusiones privadas, en que los analistas sirven como grupo de reaccin al gobernante que lanza sus ideas intuitivas; el estudio cuidadoso, por el gobernante de los documentos del anlisis de los cursos de accin poltica, que no deformen indebidamente el contenido quedando truncados para caber en no ms de dos pginas, de acuerdo con una orden. Estos son requisitos del anlisis de los cursos de accin poltica para que sea efectivo en el asesoramiento de gobernantes, pero stos son, asimismo, cosas imposibles: los gobernantes suelen estar demasiado sobrecargados de trabajo para dedicar ms que una parte nfima de su

tiempo al anlisis de los cursos de accin poltica y aun as, su paciencia puede agotarse rpidamente. Las necesidades de comunicacin son en ambos sentidos: adems de la comunicacin del anlisis de los cursos de accin poltica al gobernante, ste debe comunicar sus intereses, valores, perspectivas, planes y programas a la unidad de anlisis de cursos de accin poltica. Si no se conoce el pensamiento del gobernante, el anlisis de los cursos de accin poltica no puede ayudarle con eficacia, ni en el momento de hacer las cosas, ni en el contenido. sta es otra razn importante por la que la unidad de anlisis de cursos de accin poltica deba encontrarse presente en casi todas las reuniones de cursos de accin poltica del gobernante, as como en una variada muestra de sus otras actividades. Pero hay que tener cuidado de no formar parte del squito del gobernante, ni fsica ni, menos an, psicolgicamente. Hay un umbral de comunicacin bajo el cual el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes es ftil; sin ningn contacto directo con el gobernante y parte de su tiempo para informes orales, para el toma y daca, as como para el estudio de los memoranda del anlisis de los cursos de accin poltica, es mejor ayudar a formuladores menores de opciones de decisin o influir sobre las grandes decisiones desde cierta distancia. Concomitantemente es posible y necesario cierto nmero de pasos para ajustar el anlisis de los cursos de accin poltica a las realidades de los frenos del gobernante. Ampliar el concepto de gobernante-cliente e incluir en l a sus principales asistentes y asesores ntimos puede ayudar, aun cuando no puede ser sustituto del contacto directo con el gobernante. Ms intrnseco del propio anlisis de los cursos de accin poltica es la necesidad de desarrollar nuevos modos de comunicacin para llegar a los gobernantes. As, es necesario crear sistemas de informacin concisa de medios mltiples para los gobernantes, en los que la complejidad pueda transmitirse en forma comprensible sin una sobresimplificacin indebida. Esto se puede lograr con el empleo de medios informativos dinmicos multidimensionales, para intentar avanzar hacia sistemas interactivos con los que el gobernante pueda trabajar por s solo. 180
Es asombroso ver el poco trabajo que se ha hecho para disear disposiciones de informacin multidimensionales para los formuladores de opciones de decisiones de alto nivel. La informacin militar a menudo est muy desarrollada, pero tiende a excesivas simplificaciones graves, como por ejemplo: el hacer frente a la incertidumbre. Los buenos sistemas de grficas, como los que hay en el Departamento de Comercio, de Washington, D. C, y en el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa en la ciudad de Mxico, ofrecen algunos puntos de partida, as lo hace cierto trabajo efectuado con apoyo de datos para la formulacin de opciones de decisin y cierta experiencia en el procesamiento de datos para las oficinas de los gobernantes (Fick y Sprague, Jr., 1981; Grigg, 1980; Harden, 1980). Algunos gobernantes tienen salas de situacin, pero las pocas que he visto son demasiado estticas, simplistas, subutilizadas y a veces tienden a contar con exceso de maquinaria. Pocas tratan de pasar de una sencilla presentacin de series de datos a la de anlisis de cursos de
180

Sujeto a evitar el exceso de instalacin de aparatos, ste es un potencial hasta hoy descuidado para los insumos del anlisis de los cursos de accin poltica, para las decisiones de los gobernantes. Tales problemas de los gobernantes como foco principal del anlisis de los cursos de accin poltica quedan de relieve mayor an si consideramos el quitar lo presuntuoso, el eliminar obstculos y la iconoclasia como principales modi operandi del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes.

Quitar lo presuntuoso, eliminar obstculos e iconoclasia Algunos de los rasgos especiales del anlisis de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes y las necesidades resultantes para lograr cambios importantes en el propio anlisis de los cursos de accin poltica son marcadamente puestos de relieve por las funciones de quitar lo presuntuoso, eliminar obstculos e iconoclasia. En pocas palabras, estas funciones, complejas y delicadas y su lgica subyacente, pueden describirse de esta manera: los gobernantes, por su propio papel y posicin, tienden a cometer cierto nmero de errores de decisin, con diferencias individuales dentro de corto rango estadstico. Una manera importante de ayudar a los gobernantes a mejorar sus decisiones es, por lo tanto, quitar lo presuntuoso en el sentido de eliminar algunas de las propensiones al error y compensarlas. Esto tambin implica cierta eliminacin de obstculos e iconoclasia en el sentido de exponer al gobernante sus propias propensiones al error, lo que es una operacin muy delicada pero esencial para prestarle verdadera ayuda. Para desempear estas funciones, el anlisis de los cursos de accin poltica debe a) aadir enfoques de eliminacin de lo presuntuoso a sus modelos de optimalidad, y b) moverse hacia un papel de ayuda al tomar decisiones vis-a-vis con el gobernante, que
accin poltica y trazamiento de cuestiones. (Algunos intentos se describen en Beer, 1975; Beer, 1981, The Course of History; y Szanton, 1981, pp. 98 55.) sta es un rea olvidada, de urgente necesidad para el trabajo intenso. Creo yo que el planteamiento de problemas bien diseados y la presentacin de cuadros de medios mltiples para gobernantes son algo factible y a la vez til. Tal equipo, si es correctamente usado, podr ser de verdadera ayuda al hacer que el anlisis avanzado de los cursos de accin poltica sirva para mejorar las decisiones de los gobernantes. Resulta interesante especular acerca del efecto sobre los futuros gobernantes, si se les acostumbra desde temprana edad a los juegos interactivos y las computadoras caseras. Esto sirve para ilustrar las implicaciones de ms vastos desarrollos cultural-tecnolgicos para las posibilidades del anlisis de los cursos de accin poltica. Acelerar el desarrollo del software para las computadoras caseras, inculcando un refinamiento en las decisiones, como por ejemplo: al hacer frente a la incertidumbre, ilustra posibilidades an ms vastas de influir sobre la cultura de las decisiones en general. La escasez de tales programas, pese a considerables potenciales de mercado, plantea preguntas interesantes que van ms all de los lmites de este captulo.

permita la ayuda clnica en el sentido de adoptar remedios psicolgicos decisionales. Aunque mencionada en publicaciones aisladas en un contexto de bajo nivel (Janis y Mann, 1977; Ripley, 1977), la teraputica de la decisin es una propuesta de gran alcance, que necesita mayor reflexin y experimentacin antes de estar completamente madura para servir como recomendacin, para mejorar el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes. La funcin de eliminacin de obstculos es ms operacional y menos radical, pero, potencialmente, de la mayor importancia. El anlisis de los cursos de accin poltica, al igual que la mayor parte de las investigaciones de operaciones, trata, en lo principal, de mejorar las decisiones, avanzando de manera explcita o implcita hacia algn tipo de modelo normativo, ya sea ste un modelo de racionalidad para la formulacin de opciones de decisin, o, ms recientemente, y de manera un tanto ms ambigua, algn modelo de sistemas para la formulacin de opciones de decisin (Ackoff, 1981). Cierto es que los analistas experimentados de los cursos de accin poltica son mejores que su conocimiento objetivo, reconociendo los lmites de los modelos de decisin normativa como guas para la accin y superando a todos aquellos que al depender de habilidades aplicadas, como frecuentemente se ocultan tras el trmino sentido comn. Pero como ya se dijo, las visiones prcticas son espordicas y no pueden compensar las flaquezas formales de una disciplina. Explcitamente, los enfoques del anlisis de los cursos de accin poltica condicionados por la optimalidad, tal y como hoy se desarrollan, slo son de una utilidad limitada al enfrentarse a las decisiones de un gobernante. Aun cuando sean complementadas por el reconocimiento terico de la importancia de los componentes extrarracionales en la formulacin de opciones de decisin preferibles, lo que es ms una excepcin que la regla (Dror, 1983, Parte IV), los modelos de anlisis de cursos de accin poltica sufren por descuidar la dinmica situacional dentro de la cual ocurren las decisiones de los gobernantes. Sobre la base de una amarga experiencia, los analistas de los cursos de accin poltica ms capaces aprenden con el tiempo a reconocer este hecho, pero en un nivel superficialmente pragmtico que no est integrado a su conocimiento profesional. Una de las omisiones ms graves del anlisis de los cursos de accin poltica contemporneo es la ignorancia de las propensiones al error en la decisin incluidas en la situacin misma de gobierno y su interaccin con la personalidad de los gobernantes, con inexorables efectos negativos sobre las decisiones de los gobernantes, dentro de un rango de varianza individual. La inclusin de anlisis de cursos de accin

poltica normales en la conducta de formulacin de opciones de decisin del gobernante, sin tomar en cuenta y contraatacar esa dinmica negativa, es un error en dos aspectos: a) los insumos del anlisis de los cursos de accin poltica pueden ser mal procesados, resultando en decisiones contraproducentes, y b) no se aprovechan las vastas posibilidades de mejorar el asesoramiento de los gobernantes por medio de esfuerzos directos encaminados a reducir las propensiones al error. El anlisis de los cursos de accin poltica avanzado para asesorar gobernantes debe aceptar como una de sus tareas principales el mejorar las decisiones de los gobernantes reduciendo los incapacitadores de decisiones que se encuentran en la estructura misma de la gobernabilidad. Esto requiere un enfoque de quitar lo presuntuoso (y de eliminacin de obstculos) en que el anlisis de los cursos de accin poltica contribuya a la calidad de la formulacin de opciones de decisin de los gobernantes al sopesar las fallas, tendencias, distorsiones y errores caractersticamente inherentes a ese proceso. Las sobrecargas, tensiones, manipulaciones de la informacin, poltica cortesana, atributos del poder, la deferencia: todo esto se encuentra entre los rasgos que arruinan la decisin y que estn incluidos en el propio gobierno. Producen muchos errores de decisin, tales como: deformaciones del mapa cognoscitivo; un pndulo entre aplazamientos y una actividad de hiperdecisin, rizos cerrados de retroalimentacin positiva, insensibilidad de los resultados reales; represin de opciones y de creatividad, y muchas ms (Buchanan, 1978; Janis, 1972; May, 1972). Si aadimos los incapacitadores de decisin inherentes a los problemas a los que los gobernantes deben enfrentarse, con tan trgica eleccin (Calabresi y Bobbitt, 1979), la incertidumbre radical y la gran complejidad; y si tomamos en cuenta las dificultades de todos los formuladores de opciones de decisin al enfrentarse a problemas estresantes, multiplicados por los rasgos especiales del gobierno, la conclusin inevitable es que la mejora de las decisiones de los gobernantes requiere que el anlisis de los cursos de accin poltica adopte una enrgica posicin de quitar lo presuntuoso (as como un poco de eliminacin de obstculos e iconoclasia). Esto impone ideales y modelos psicolgicos y de decisin (Axelrod, 1976; de Rivera, 1968; Hoslti y George, 1975), que debern aadirse a las bases principales del anlisis de cursos de accin poltica avanzado (George, 1980).

El anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes ofrece ayuda esencial y nica

El propsito principal del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes no es institucionalizarse, ni quedar ubicado cerca de los gobernantes, reclamando trabajar para ellos. La razn principal de ser del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, para el cual la institucionalizacin y la ubicacin no son ms que sus herramientas, es aportar una ayuda esencial y nica, tal como: Perspectivas comprensivas y a largo plazo Una contribucin bsica del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado a las decisiones de los gobernantes es aportar perspectivas comprensivas y a largo plazo, tanto con respecto a las cosmovisiones de fondo y suposiciones subyacentes de los gobernantes, como con respecto a cuestiones aisladas de decisin. Esto es sobresaliente para la tarea de los gobernantes al asegurar una interdepartamentalidad y una visin gubernamental general; al revisar y aprobar las propuestas que llegan de los ministerios, y sobre todo para el creciente papel de los gobernantes al dar direcciones a la sociedad, como ya se indic. Operacionalmente, esta funcin incluye toda una variedad de actividades, que van desde la preparacin de futuros comprensivos alternativos hasta las acciones de evaluacin dentro de un vasto horizonte, tanto en cuestin de dominios como de tiempo. En una terminologa ms tcnica: esta funcin incluye ensanchar la perspectiva de los sistemas del gobernante y de sus principales decisiones. El manejo de perspectivas de ms largo plazo y ms comprensivas, necesariamente fusiona algunos aspectos del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes con algunos aspectos de la planificacin nacional. Por lo tanto, el examen, la clarificacin y la mejora de las relaciones entre estos dos enfoques a la mejora de las decisiones es necesario dentro de la remeditacin del anlisis de los cursos de accin poltica, tanto en el nivel terico como en el profesional-aplicado. En la actualidad, las relaciones entre el anlisis de los cursos de accin poltica y la planificacin nacional son muy confusas, en parte porque este anlisis se ha desarrollado principalmente en los pases que cuentan con poca planificacin nacional, de manera especial los Estados Unidos. Desde el punto de vista de la sociologa del conocimiento, podra ser que la ausencia de planificacin nacional hiciese tanto ms necesario el anlisis de los cursos de accin poltica, mientras que en los pases que cuentan con mucha planificacin nacional gran parte del contenido del anlisis de los cursos de accin poltica est ya cubierta por la teora de la planificacin. No obstante, aun cuando se tome en cuenta la

variedad de significados de planificacin en distintos discursos (Dill y Popov, 1979; Lompe, 1971; Steiner, 1979; Wilson, 1980), dos caractersticas distintas parecen claras: El anlisis de los cursos de accin poltica tiende a concentrarse en la mejora de decisiones sueltas, descuidando los conjuntos de decisiones interconectadas que pasan de la actualidad a un futuro a largo plazo. Asimismo, el anlisis de los cursos de accin poltica actual se ocupa principalmente en decisiones secundarias, considerando los cursos de accin poltica globales y las principales suposiciones de los cursos de accin poltica como algo que est ms all de su dominio, aun cuando existen algunos anlisis sobre los cursos de accin poltica globales (Kahn y Pepper 1980). Las condiciones socio-econmico-polticas son aceptadas como algo dado, y no como blancos para la intervencin y dirigidas hacia el cambio por medio de decisiones crticas, innovacin de los cursos de accin poltica globales, arquitectura social, etctera. La planificacin tiende en realidad, y pese a mucha teora, a concentrarse en la programacin detallada, descuidando una vez ms las suposiciones subyacentes, decisiones-gua y opciones crticas. Consecuentemente, una omisin compartida requiere atencin urgente, ya sea bajo el ttulo de planificacin o de anlisis de los cursos de accin poltica o de ambos: stas son las suposiciones de planificacin, opciones crticas, lineamientos de los cursos de accin poltica, principios de arquitectura social y macroopciones subyacentes similares, hasta el presente descuidadas tanto por los analistas de los cursos de accin poltica como por la mayor parte de la planificacin. De ah la importancia del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado, incluyendo el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, como una necesidad compartida a la vez por sociedades ms y menos planificadas. Las crecientes necesidades de una direccin social innovadora en todos los pases sumamente industrializados (y an ms, en los pases del Tercer Mundo), que requieren con urgencia decisiones de calidad suprema por los gobernantes como una de las condiciones del triunfo, hacen del anlisis avanzado de los cursos de accin poltica una necesidad de especial urgencia, sea como base para la programacin y una administracin societaria detallada, sea como base para otras tecnologas de intervencin, como los mecanismos sociales de mercado.181
El trmino anlisis de los cursos de accin poltica puede ser demasiado estrecho para expresar plenamente las necesidades. El smbolo verbal combinado planificacin de los cursos de accin poltica y anlisis de los cursos de accin poltica tal vez sea preferible, sobre todo para transmitir los contenidos de lo que yo estudio en este captulo con el trmino de anlisis avanzado de los cursos de accin poltica.
181

Diagnstico Resulta asombroso que los problemas para estimar situaciones sean limpiamente pasados por alto en el anlisis de los cursos de accin poltica. Esta omisin se vuelve estremecedora si tomamos en cuenta que la inteligencia para la defensa es un esfuerzo gubernamental sumamente dotado de recursos, y distinguido por una permanencia de fracasos deplorables (Betts, 1980; Hughes, 1976; Jarvis, 1975). Cuando la situacin se interpreta mal, cuando las percepciones mundiales errneas en lo fundamental sirven como suposiciones subyacentes, cuando marcos de referencia obsoletos determinan la formulacin de problemas para el anlisis, entonces las decisiones tienen que ser deplorables, ya que sus errores iniciales se multiplican y refuerzan en lugar de ser corregidos por un estrecho anlisis de los cursos de accin poltica postulado sobre fundamentos adecuados. Estos peligros acechan en particular ciertas decisiones de los gobernantes. Las presiones situacionales, las ambigedades inherentes, la sensibilidad a las presiones ideolgicas y polticas y similares rasgos tpicos de las cuestiones que afectan a los gobernantes, ms la excesiva sobresimplificacin partidaria de la informacin, que caracteriza gran parte de su incomunicacin: todo esto agrava enormemente los diagnsticos errneos de situaciones y la consiguiente formulacin errnea de los problemas. Para reducir tales fenmenos que arruinan las decisiones, el anlisis de los cursos de accin poltica debe pasar al diagnstico, incluyendo mtodos para estimar situaciones complejas y ultradinmicas y para la formulacin multidimensional y autocorrectiva de los problemas. sta es una fase crtica del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado para asesorar gobernantes. Especialmente necesaria es la ayuda del anlisis de los cursos de accin poltica para diagnosticar situaciones generales, en lugar de las subcuestiones ya descompuestas. De este modo, diagnosticar reas de cuestiones generales, como cuesta arriba o cuesta abajo, es esencial para considerar la necesidad de los cursos de accin poltica globales e innovadores por los gobernantes, con la busca de decisiones que rompan la continuidad como misin primordial cuando facetas sociales importantes se encuentran cuesta abajo, y el incrementalismo siendo apropiado cuando las facetas sociales van cuesta arriba.182
Una ilustracin fascinadora nos la ofrece un anlisis histrico de Francia entre la primera y la segunda Guerras Mundiales (Young, 1978). La tesis bsica es que la mayor parte de la poltica exterior francesa y las decisiones de la defensa durante el periodo en estudio fueron incrementalmente correctas. Pero como Francia se encontraba en una pendiente, producida por la historia, no pudieron ayudar las decisiones inconexas eficaces en costos. Optimizar en una
182

Otra ilustracin de los requerimientos del diagnstico es la necesidad de superar los ciclos de atencin a cuestiones (Downs, 1972) e identificar las necesidades y problemas bsicos in statu nascendi, mucho antes de lo que ordinariamente llegan a hacerlo los gobernantes por la va de los procesos organizativos, canales polticos o medios masivos de comunicacin. Estas funciones diagnsticas de ver hacia adelante y hacia afuera son necesarias para mejorar la agenda de decisin de los gobernantes, que es en s un requerimiento previo para mejorar las propias decisiones. ntimamente relacionado con el diagnstico, aunque va ms all de l, se encuentra el ya mencionado requerimiento de que la unidad de anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes disfrute de cierta libertad al elegir los temas en los que trabajar. Muchos temas sern dictados por las circunstancias y por la voluntad y las necesidades del gobernante, mas para poder desempear sus funciones principales la unidad deber iniciar el estudio de temas que diagnostique como importantes, aunque an no hayan sido reconocidos como tales por el gobernante y no hayan sido incluidos en la agenda explcita de los cursos de accin poltica. Hacer que los gobernantes sean ms sensibles a cuestiones olvidadas y estn preparados cuando los problemas sbitamente se vuelven agudos son contribuciones importantes del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes. En total, el diagnstico puede constituir una de las ofertas ms importantes del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado para asesorar gobernantes, pero esto presupone un gran salto en las actuales capacidades del anlisis de cursos de accin poltica.

Innovacin y anticonvencionalismo El anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes es una actividad y un arte profesional, y como tal, hay lmites a sus contribuciones. De esta manera, tremendas ideas futuristas, opciones sociales radicales, visiones ideolgicas y actividades puramente simblicas estn ms all de su esfera. Pero mejoras marginales y aumentos cada vez mayores, aunque estn dentro de la competencia del actual anlisis de los cursos de accin poltica, tienen poco uso para los gobernantes en un periodo de inquietud, turbulencia y enormes
curva hacia abajo es peor que intil; pero esto es todo lo que la mayor parte del anlisis de los cursos de accin poltica contemporneo puede hacer, a falta de diagnsticos situacionales y de metodologas prescriptivas avanzadas. Tambin vale la pena, en este contexto, ver a Gelb y Betts, 1979.

cambios. Por consiguiente, la innovacin y el anticonvencionalismo son contribuciones esenciales que deber aportar este anlisis, basado en la racionalidad y dentro de los lmites planteados por la construccin fundamental de una actividad profesional. Algunas ilustraciones servirn para identificar algunas de las posibilidades e imposibilidades del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado, en este respecto: a) Es una asignacin relativamente fcil servir como abogado del diablo en el sentido de la adopcin ad hoc de suposiciones, imgenes de la realidad y predicciones contrarias a aquellas en que suelen basarse las decisiones del gobernante. Si tales Gedankenexperiments resultan en elaboraciones definitivamente imposibles, se les descarta. Pero si como a menudo ocurrir, el razonamiento del abogado del diablo parece absurdo tan slo para las mentalidades comprometidas con la actitud opuesta, sin que sea posible una refutacin clara, entonces consecuentemente habr que ensanchar las bases de las decisiones, para que abarquen una gama ms diversa de suposiciones, imgenes, predicciones, etctera. b) Es una pregunta difcil saber hasta dnde llegar a explorar opciones ms all y contrarias de las ideologas y filosofas bsicas del gobernante, as como las de la sociedad en general. Quiz tales ejercicios sean demasiado especulativos as como amenazadores para que ocurran en el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, as que ser mejor dejarlos a unidades que no estn tan cercanamente atadas al gobierno. Pero hay que tener cuidado de distinguir entre las ideologas y filosofas bsicas, que deben ser aceptadas ms o menos como base del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes en situaciones determinadas, y los dogmas, ideas fijas y varias vacas sagradas, cuyo desplazamiento en tanto obstculos e iconoclasia es un deber esencial dentro de los muros cerrados del hbitat de trabajo del gobernante. c) La psicologa y la epistemologa confirman los descubrimientos de la historia de las ideas (Geertz, 1973, pp. 216220; Pocock, 1971) en el sentido de que la comprensin de los hechos est definida por los modelos, conceptos y Weltanschauungen existentes. ste es un freno que limita hasta al ms destacado analista de los cursos de accin poltica y al formulador de cursos de accin poltica (Dickson, 1978). Por otra parte, muchos de los problemas ms ominosos a los que se enfrentan las sociedades y sus gobernantes no tienen solucin dentro de los paradigmas de los cursos de accin poltica de que se

dispone en la actualidad, pues las opciones conocidas son casi equifinales en lo insatisfactorio de sus resultados. Por consiguiente, el anlisis de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de los gobernantes debe tratar de avanzar al menos un poco ms all de los lmites histricos, si no por s mismo al menos atrayendo destacados pensadores sobre una base ad hoc, de modo que el anlisis quede expuesto a un estmulo que puede enriquecer la percepcin y las opciones. d) Es ms fcil la tarea de desarrollar el pensamiento contraintuitivo, mediante un anlisis consistente de smbolos neutrales. Confrontar el sentido comn con un sentido superior de descubrimientos extraconvencionales y contraconvencionales es una de las principales contribuciones del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado que puede ayudar a sacar las decisiones de los gobernantes de serios cul-de-sacs. e) La invencin de nuevas opciones en los cursos de accin poltica es un requerimiento importante para la mejor formulacin de cursos de accin poltica, pero que no es posible programar. Una tarea importante del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes es escudriar las invenciones en los cursos de accin poltica donde stas puedan ocurrir, fomentarlas e inyectar sus resultados en el anlisis. En esto como en otras cuestiones antes analizadas acerca del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, sirve como canal para el pensamiento anticonvencional, no burocrtico ni partidario, para que sea rastreado, estimulado, destilado e introducido en la labor analtica y en las decisiones de los gobernantes. f) Cuando las sociedades entran en crisis, como bien puede ser el caso al menos de algunos de los pases sumamente industrializados, y tal vez de toda la cultura occidental (en el sentido general del trmino), puede haber una necesidad dominante de decisiones realistas nuevas o renovadas. sta es una tarea que est an ms all de mi visin ampliada del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado para asesorar gobernantes. Pero este anlisis debe considerar y en parte especificar las necesidades de tales visiones, as como contribuir a sus usos en la arquitectura social, cuando las semiutopas deben convertirse en decisiones crticas capaces de forjar la realidad. Esto requiere pasar del anlisis de los cursos de accin poltica como el arte de alcanzar con eficacia lo posible, a un anlisis como el arte de ayudar a crear lo deseable y a aproximarse a lo necesariamente posible. g) Para equilibrar el tono tal vez demasiado optimista de las tareas del anlisis de los cursos de accin poltica consideradas

antes, permtaseme concluir la enumeracin de las contribuciones de innovacin e inconvencionalidad del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, postulando lo que probablemente sea la asignacin primera y ms importante. Antes de pasar a las esperanzas y visiones aproximadas, hay que evitar toda catstrofe. Por consiguiente, la tarea de desarrollar escenarios de desastre y disear cursos de accin poltica que reduzcan su probabilidad en lo que sea posible, es una obligacin, en la que el pensamiento creativo y no convencional debe embonar para inventar las distopas posibles y su manera de evitarlas. sta es una labor impopular e ingrata, que repugna a casi todos los gobernantes. Pero es una contribucin importante, innovadora y no convencional del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes. Para concluir este tema sobre una nota ms prctica, permtaseme mencionar la preparacin de sorpresas para lanzar a la historia como ilustracin concreta de las tareas innovadoras y no convencionales del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes (Axelrod, 1979; Dror, 1975; Handel, 1981). Cuando el diagnstico identifica algunas reas importantes de los cursos de accin poltica, considerando que stas estn en una curva declinante o cuando el peso de la realidad produce unas oportunidades en rpida desaparicin o peligros sbitamente cristalizados, la respuesta preferible puede ser tratar de transmutar partes de la realidad que surge en tal forma que se logren algunas esperanzas o prevenir algunos males. Las intervenciones de shock en la historia son riesgosas, pero en algunas situaciones no probarlas puede ser mucho ms peligroso. La prueba suprema de las capacidades del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado al cumplir con sus funciones de innovacin y no convencionalismo es disear sorpresas apropiadas para lanzar a la historia y desarrollarlas en opciones concretas para los gobernantes en contingencias apropiadas. La funcin de innovacin y no convencionalismo est ntimamente relacionada con el requerimiento notado de unidades de anlisis de cursos de accin poltica para asesorar gobernantes que dediquen parte de sus recursos a cuestiones generales, en lugar de preocuparse ms y ms con cuestiones de decisin actuales. La sensibilidad de las cuestiones generales consideradas en formas innovadoras y no convencionales es, tanto ms, una razn para incluirlas en el mandato del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, con el debido cuidado de proteger tal labor contra toda indiscrecin o filtracin daina. La disponibilidad de tanques pensantes de alta calidad para dedicarse al estudio en profundidad de tales cuestiones a distancia, en cooperacin cercana con la unidad de anlisis de cursos de accin

poltica pero separados de ella, a menudo puede aportar una solucin preferible.

Aprendizaje de los cursos de accin poltica La bibliografa reciente del anlisis de los cursos de accin poltica y parte de su prctica, presta creciente atencin a la evaluacin, pero descuida el aprendizaje de los cursos de accin poltica. sta es una confusin bastante tpica de la necesidad de repensar algunos puntos bsicos del anlisis de los cursos de accin poltica: la evaluacin, despus de todo, es un enfoque, mtodo y conjunto de tcnicas tendientes a permitir y acelerar el aprendizaje de los cursos de accin poltica. Es un tanto dudoso crear tcnicas para un proceso que, en s mismo, se deja en el aire. El aprendizaje de los cursos de accin poltica es una funcin difcil del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado, y tambin es esencial. Es difcil, porque: Los resultados de los cursos de accin poltica complejos son difusos, dispersos, y requieren largo tiempo para hacerse visibles. Los costos ocultos, principalmente polticos y psicolgicos, refuerzan las tendencias reductoras de disonancia, en la forma de considerar todos los fracasos salvo los ms flagrantes, y a veces aun stos, como xitos, cuasi-xitos, las mejores realizaciones posibles o debidos a causas impredecibles. Aun si los resultados de los cursos de accin poltica se perciben como dbiles, aprender en el sentido de sacar las conclusiones correctas, est an muy lejos. Lecciones incorrectas tpicas de la experiencia son intensificar el compromiso, como si un curso de accin poltica que fracasa fuese en esencia correcto, pero an no ha sido intentado debidamente. O en el caso de calamidades, tiende a tomar lugar el aprendizaje del pnico con terribles resultados. El aprendizaje de los cursos de accin poltica vlido es ms un proceso antinatural que un proceso autosostenido. Esto puede decirse en particular de las decisiones de los gobernantes, donde muchas pantallas contra la presentacin de informacin sobre fracasos, as como otros procesos deformadores que rodean a los gobernantes, vienen a acumular el no aprendizaje y el mal aprender. Cuando las decisiones crticas son, en gran parte, apuestas difusas, entonces un constante aprender y reaprender se vuelve un modo principal de contener los costos y mejorar las

decisiones (Holling, 1980). En tales condiciones, las, consecuencias de un aprendizaje inadecuado de los cursos de accin poltica, son realmente nefastas. De aqu la importancia del aprendizaje de los cursos de accin poltica como funcin del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes. Esto requiere, nter alia: Construir una memoria institucional de las decisiones de los gobernantes y sus consecuencias. Ampliar la base para aprender, por medio del estudio comparativo de los episodios pertinentes en otros pases y en otros periodos, como una dimensin integral del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado. Iniciar la evaluacin de los resultados de las principales decisiones de los gobernantes y transformar los descubrimientos en lecciones explcitas de cursos de accin poltica, que debern almacenarse en la memoria institucional y utilizarse para la revisin de los cursos de accin poltica, adems de ser presentadas al gobernante para su aprendizaje personal. Aplicar las actividades anteriores en forma intensificada a la unidad de anlisis de cursos de accin poltica, junto con una peridica autoevaluacin y crtica externa. Debe notarse que ninguna de las actividades anteriores implica que el anlisis de cursos de accin poltica para asesorar gobernantes deber dedicarse, por s mismo, al control de la aplicacin de las decisiones o a estudios de evaluacin detallados, los cuales diluiran en exceso sus propias misiones.

Instituciones de aplicacin de los cursos de accin poltica Reestructurar las instituciones es un componente importante de toda una vasta gama de cursos de accin poltica, que van desde reformas administrativas hasta arquitectura social. En la actualidad, nuestra preocupacin est en un tipo diferente de compromiso del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes con las instituciones, a saber: en el marco de las consideraciones de aplicacin y factibilidad. La factibilidad de las opciones de los cursos de accin poltica es una preocupacin importante del anlisis avanzado de los cursos de accin poltica. Aqu deber establecerse una clara distincin (aun cuando en la realidad sea borrosa) entre factibilidad, mientras las instituciones de aplicacin actuales debern ser consideradas ms o

menos como algo dado, en contraste con la factibilidad lograda por medio de la modificacin y cambios de las instituciones encargadas de aplicarla. Esto es de importancia especial a causa de la muy clara leccin de los estudios histricos de que las polticas innovadoras tienen pocas esperanzas de aplicarse sin unas vastas reformas y diseos innovadores de las instituciones encargadas de su aplicacin (Black, 1975; Findley, 1990; Orlovsky, 1981). De aqu, como requisito de factibilidad, la necesidad de incluir cambios institucionales como parte integral de las opciones innovadoras de los cursos de accin poltica. Esto no implica que el anlisis de los cursos de accin poltica avanzado para asesorar gobernantes deba enfrentarse a reformas administrativas, la administracin de su aplicacin y cuestiones similares de organizacin detalladas. Entrar en tales materias tendra que arruinar lo esencial del anlisis de los cursos de accin poltica, enfocando la formulacin de cursos de accin poltica. Este anlisis debe considerar las instituciones de aplicacin para calibrar la factibilidad de las opciones y proponer direcciones de rediseo para la institucin, cuando stas sean esenciales para la implantacin. Pero no ms que eso. De este modo, cuando los gobernantes participan activamente en las reformas administrativas, como a menudo debe hacerlo, se les deber ayudar por medio de grupos especiales separados de sus unidades de anlisis de cursos de accin poltica.

Opciones especiales Para ayudar con realismo a las decisiones de los gobernantes, el anlisis avanzado de los cursos de accin poltica deber formar la capacidad de contribuir a las operaciones especficas inherentes a las funciones de los gobernantes, adems de hacer las contribuciones generales hasta aqu analizadas. Dos ilustraciones de tales operaciones especiales ya mencionadas son la administracin de crisis y las negociaciones en la cumbre. En las crisis, los gobernantes dominan la escena y pueden ejercer efectos ms all de lo factible en condiciones normales. Asimismo, en casos de crisis, el costo de los errores de decisin puede ser muy alto y hasta catastrfico. Por consiguiente, ayudar a los gobernantes en la administracin de las crisis es una de las tareas principales del anlisis avanzado de los cursos de accin poltica, que se descuida las ms de las veces. De manera similar, las negociaciones constituyen un importante modus operandi de los gobernantes, en donde las reuniones en la cumbre ofrecen oportunidades y peligros nicos. Por consiguiente, ayudar en casos de negociaciones, tanto mediante una preparacin avanzada como con un

apoyo en el momento de los hechos, constituye otro de los principales desafos de operaciones especiales al anlisis de los cursos de accin poltica, una vez ms, en gran parte descuidado en el actual estado de cosas. Estos descuidos son tanto ms sintomticos de la urgente necesidad de repensar radicalmente el proceso del anlisis de los cursos de accin poltica, cuanto que la administracin de crisis y las reuniones en la cumbre son oportunidades muy importantes de ayudar a los gobernantes y de levantar una base poderosa para aumentar las oportunidades del anlisis de los cursos de accin poltica para ayudarlos an ms. De este modo: a) La administracin de crisis es un modo bsico del gobierno, donde muchas crisis relativamente menores y unas cuantas mayores consumen gran parte de su energa. Por tanto, ayudar en la administracin de crisis ser de importancia visible para el gobernante, contribuir a mejorar las decisiones considerables y dar credibilidad al anlisis de los cursos de accin poltica. b) Las decisiones tomadas durante las crisis o reuniones en la cumbre se vuelven partes importantes de la realidad de los cursos de accin poltica, y son difciles de revisar cuando no hay tiempo para comparar estas decisiones con los planes de contingencia, documentos polticos, etc. Por lo tanto, influir sobre las decisiones de crisis, as como sobre las declaraciones en la cumbre, es esencial para la influencia del anlisis de los cursos de accin poltica sobre las decisiones importantes. c) Las crisis constituyen oportunidades nicas, as como peligrosas, de lograr cambios favorables o desfavorables de la realidad. Tales periodos pasajeros de liberacin de frenos son ocasiones importantes para tomar decisiones crticas y para contribuciones del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado a estas ltimas. Operaciones adicionales especiales son candidatos atractivos para recibir atencin del anlisis de los cursos de accin poltica avanzado para asesorar gobernantes. De este modo, escribir discursos para los gobernantes es un modo importante de influir sobre su pensamiento, as como de lograr que se anuncien decisiones especficas, y luego sean aprobadas. Hasta dnde llegar en tales actividades? Tal es una pregunta acadmica, que depende mucho de cuestiones especficas de situaciones concretas. El anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes no puede pasarlas por alto ni debe agotarse por ellas.

El presupuesto El presupuesto plantea un caso interesante. Por lo general, los gobernantes sirven como mediadores y rbitros entre departamentos en competencia, dejando la mayor parte de las decisiones a un ministerio de presupuesto, ministerio de finanzas u oficina especial de presupuesto que, aun si formalmente es parte de la oficina del gobernante, opera bsicamente por s sola (Berman, 1979). De este modo, los potenciales de aprovechar el presupuesto como una oportunidad importante y un arma para reconsiderar y reasignar prioridades suele emplearse poco, mientras que algunos cambios habitualmente se limitan al primer presupuesto preparado bajo un nuevo gobernante (Bunce, 1981). Esto se vuelve cada vez menos satisfactorio, sobre todo cuando las dificultades econmicas plantean opciones difciles y la arquitectura social requiere marcados cambios de prioridades. Por tanto, la participacin de los gobernantes en la asignacin del presupuesto est cambiando en calidad y cantidad, y las elecciones ms crticas suelen depender de las decisiones de los gobernantes dentro del proceso presupuestario. Esto requiere a) nuevos modos de organizar la formulacin de opciones de decisin del presupuesto, en tal forma que permita una eleccin significativa en el nivel de los gobernantes (como queda ilustrado por algunos esfuerzos hechos en Canad, la Oficina del Consejo Privado, 1981), y b) avances del anlisis de los cursos de accin poltica, para permitir ayudar en las decisiones relacionadas con el presupuesto, ms all de los insumos de los asesores econmicos como la fijacin de prioridades.

Potenciales peligrosos de disfuncin Equilibrar el repensamiento del proceso del anlisis de los cursos de accin poltica requiere tomar en consideracin posibles disfunciones peligrosas, adems de determinar las esperanzas que podran ser engaosas. Esto ocurre con respecto al anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, donde cierto nmero de caractersticas, como la proximidad al centro de poder, agrava las consecuencias potenciales de disfunciones posiblemente introducidas por el propio anlisis avanzado de los cursos de accin poltica. Por consiguiente, tales disfunciones potenciales requieren cuidadosa previsin y prevencin. En las condiciones en que las disfunciones podran superar los beneficios, debe evitarse establecer el anlisis avanzado de los cursos de accin poltica para gobernantes, mientras no cambien las condiciones.

Dejando aparte la corrupcin en sus varias formas y suponiendo una muy alta calidad profesional del anlisis de los cursos de accin poltica, sigue existiendo un nmero de potenciales disfuncionales muy insidiosos y en conjunto peligrosos. stos incluyen, por ejemplo: El anlisis de los cursos de accin poltica puede ser mal empleado por los gobernantes para que sirva de chivo expiatorio de los fracasos, como legitimacin de las decisiones tomadas sin el beneficio del anlisis, y como recurso para diferir y rechazar cuestiones inconvenientes. El anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes puede expulsar otras fuentes de ideas, opciones y anlisis, monopolizando al gobernante en lugar de servir como un productor importante de consejos en un medio competitivo. Tal monopolizacin menoscabara la calidad de las decisiones de los gobernantes y, con el tiempo, la calidad del propio anlisis. El anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes puede tener efectos negativos de profeca que se cumple por s sola, especialmente al declarar no factibles ciertas opciones. Las dificultades para apreciar de manera adecuada la fuerza para bien o para mal de visiones, dogmas, ideologas y creencias en las acciones humanas, constituye una falacia introducida en gran parte del anlisis de los cursos de accin poltica contemporneo por causa de modelos econmicos y de suposiciones racionalistas (Dror, 1980, captulo I). Este prejuicio puede causar grave dao en situaciones en que lo casi imposible debe intentarse, o cuando aspiraciones de alto nivel pueden servir como fuerza impulsora. Cuando las visiones son decisivas, es necesario circunscribir los roles apropiados para el anlisis de los cursos de accin poltica al nivel del gobernante, en tal forma que beneficie los insumos del anlisis de los cursos de accin poltica al tomar decisiones que se aproximen a esa visin, pero sin generar un excesivo desencanto por un anlisis en exceso realista, especialmente cuando se basa en mtodos estrechos. El anlisis de los cursos de accin poltica puede abrumar a los gobernantes con incertidumbres, complejidades, perspectivas vastas, descubrimientos contraintuitivos y todos sus dems productos. Esto puede resultar en una tensin y un estrs, que baje la calidad de la decisin; en la indecisin, que a veces es un beneficio pero otras veces es una desgracia que produce estancamiento y parlisis de los cursos de accin poltica; en el aplazamiento de decisiones o en el rechazo de todo anlisis de cursos de accin poltica, incluyendo muchas de sus contribuciones positivas.

A tan potencialmente peligrosos efectos disfuncionales hay que aadir la posibilidad sencilla pero ominosa de un anlisis errneo, resultante de las muchas flaquezas, falacias, inadecuaciones y trampas del actual anlisis de los cursos de accin poltica (como ya fue analizado, en parte, por Majone y Quade, 1980). Tres conclusiones principales surgen de la consideracin de estos posibles efectos disfuncionales peligrosos del anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes: a) Los gobernantes deben estar bien enterados de los posibles beneficios y peligros del anlisis de los cursos de accin poltica como ayuda para sus decisiones. Esto puede promoverse mediante informes apropiados, informales o en pleno trabajo, por la propia unidad de anlisis de los cursos de accin poltica y, a veces, ofreciendo oportunidades de aprendizaje hechas a la medida para los gobernantes o, lo que es ms fcil, para los potenciales o futuros gobernantes. b) El anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes debe participar en la autoeliminacin de lo presuntuoso, autoeliminacin de obstculos, parcialmente en conjuncin con la ya mencionada necesidad de autoaprendizaje y autoevaluacin; en parte por medio de acuerdos institucionales, como rotacin de personal, y parcialmente por un estricto control de calidad. c) La mejora de los mtodos de anlisis de los cursos de accin poltica es una condicin sine qua non.

Mtodos avanzados del anlisis de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes La diferencia entre los asesores tradicionales de los gobernantes y el anlisis de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes se encuentra en la base metodolgica de este ltimo que hace posibles unas calidades especiales de las contribuciones a los gobernantes y sus decisiones. Mas para lograr esta capacidad distintiva, el anlisis de los cursos de accin poltica debe pasar por una profunda transformacin, sobre todo en sus mtodos. Expreso esto verbalmente con el trmino anlisis avanzado de los cursos de accin poltica. Ahora, har algunas ilustraciones de esto ltimo.

Requisitos y posibilidades metodolgicos

Todas las funciones del anlisis de los cursos de accin poltica y las tareas consideradas hasta ahora convergen en una transformacin necesaria aumentndola de las metodologas del anlisis de los cursos de accin poltica. Para dar una ayuda importante a las decisiones de los gobernantes, el anlisis de los cursos de accin poltica debe ampliar su repertorio metodolgico y avanzar a niveles totalmente distintos de comprensin y refinamiento. La necesidad real son unos mtodos integradores, o al menos, combinatorios que puedan enfrentarse a los problemas cuyos principales parmetros no pueden ser cuantificados por las escalas hoy disponibles, parte importante de las cuales desafan toda conceptualizacin; en otras palabras, hay que aadir neurismas propositivos y semiestructurados, como contenido importante del anlisis avanzado de los cursos de accin poltica. Se ha iniciado algo al respecto, pero la mayor parte de la actual bibliografa del anlisis de los cursos de accin poltica y grandes partes de su prctica son de poca ayuda a la mayor parte de las elecciones importantes a que se enfrentan los gobernantes. Una consideracin sistemtica de estas necesidades requiere un examen de los mtodos existentes y de su suficiencia e insuficiencia para cumplir con las diversas tareas importantes del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, incluyendo inter alia los que ya hemos analizado, la identificacin de lagunas y la de las principales innovaciones metodolgicas necesarias para llenar las zonas en gran parte vacas. ste no es el lugar para un tratamiento tan vasto ni para presentar un compendio de los mtodos del anlisis avanzado de los cursos de accin poltica. En cambio, para no dejar completamente vaga la parte central de este captulo, resumiremos de la manera siguiente un aspecto parcial de los requisitos y las metodologas necesarios del anlisis avanzado de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes: Lenguajes adicionales para conceptualizar realidades confusas, que iran desde escalas de medicin no mtricas hasta procesamiento de visiones internas impresionistas. Guas para la utilizacin de la historia, la antropologa y la psicologa para evaluar situaciones, examinar problemas, obtener perspectivas y analizar cuestiones. Enfoques policiogrficos amplios para recabar, procesar y aplicar el conocimiento y las experiencias de los cursos de accin poltica de una amplia gama de pases, periodos y situaciones. Enfoques especiales para enfrentarse a lo que se ha llamado Formulacin de cursos de accin poltica en grande escala (Schulman, 1980) en que no es posible descomponer las cuestiones

en problemas ms sencillos y fciles de analizar, y en donde las interrelaciones dinmicas entre los componentes requieren decisiones generales con parmetros de alto umbral. Algo relacionado con la formulacin de cursos de accin poltica en gran escala, como ya se mencion, pero no idntico a ella: capacidades para comprender y administrar complejidades intensas (La Porte, 1975; Warfield, 1976). Mtodos que embonen en condiciones de ignorancia, cuando las decisiones importantes deben considerarse como apuestas difusas y la asignacin de probabilidades subjetivas puede estar en el error. La combinacin entre los estudios de juego y las oportunidades de aprendizaje estructurado indican ciertas formas apropiadas de proceder. El anlisis de valores, frente a la inevitabilidad de una seleccin trgica con herramientas tomadas de la filosofa analtica, el trazado de valores tomado de la antropologa, la clarificacin de valores tomada del psicoanlisis, la clarificacin de conceptos tomada de algunas ramas de la semntica, las escalas de metas mltiples tomadas de la economa de la beneficencia, y la teora de la agregacin de valores tomada de la lgica de la eleccin colectiva (Klages y Kmicciak, 1979). Diseos para manejar lo especulativo, como esquemas para experimentos de pensamiento. Enfoques a la invencin alternativa de los cursos de accin poltica, con examen de ideas, estmulo a la creatividad y exploracin del pensamiento alternativo. Tambin debe prestarse atencin especial a fuentes inslitas de opciones, como los atajos tecnolgicos (Etzioni y Remp, 1973). Abreviatura y combinacin de algunos de los grupos anteriores y su aplicacin de otra manera, para mejorar las decisiones de los gobernantes: investigacin y experimentacin con errores de decisin, para quitar lo presuntuoso, eliminar los obstculos, alterar y equilibrar las propensiones al error. Una visin amplia y mtodos de prediccin, capaces de enfrentarse a posibilidades futuras, sin cubrir la indeterminacin inherente y la ignorancia irreductible (Choucri y Robinson, 1978; Whiston, 1979). Enfoques al anlisis macroorganizacional, probablemente basados, en parte, en la mezcla de componentes de la teora de la organizacin con componentes de la ciencia poltica y la sociologa poltica, junto con el examen de experiencias histricas con ayuda de herramientas conceptuales modernas.

Mtodos de evaluacin, junto con tcnicas de experimentacin social, traspuestas al nivel de la formulacin de cursos de accin poltica y basadas en experiencias y teoras disponibles (Ferber y Hirsch, 1981). Mtodos de comprimir el tiempo y de respuesta rpida, basados, parcialmente, en anlisis esquemticos prefijados, para permitir los insumos preferibles bajo intensas presiones de tiempo. Herramientas integradas para la discusin de anlisis y las decisiones de negociacin, tomadas de la teora de juegos, a travs de perfiles psicolgicos, pasando por los exmenes y control de hechos externos. Diseos para mejorar el manejo de crisis, yendo desde ejercicios de crisis hasta armas psicolgicas de contencin del estrs (Herman y Hermann, 1975; Smart y Stanbury, 1978). Tcnicas de exhibicin, para ayudar a la comunicacin del anlisis complejo a los gobernantes ocupados, sin estropearlas con simplificaciones excesivas. Principios para el razonamiento, juicio y sacar conclusiones, que tambin abarcaran ideas apropiadas, tomadas de la esttica, la jurisprudencia, la retrica (en su correcto significado de la discusin sana), y programas adicionales de la actividad prepositiva. (Toulmin, Rieke y Janik, 1979). Principios de un apuntalamiento filosfico para los mtodos avanzados de anlisis de los cursos de accin poltica, tales como elementos de filosofa del conocimiento y la ciencia; enfoques fundamentales para la naturaleza de las decisiones y sus efectos buenos o malos al influir sobre el futuro; teora general de sistemas; y tratamiento fundamental de conceptos de racionalidad en su mundo de discurso metafsico, positivista, sociolgico y cultural (Michalos, 1978). El progreso sobre las lneas mencionadas es esencial para aplicar el anlisis de los cursos de accin poltica a las cuestiones complejas, de alto nivel e indeterminadas. Y es imperativo para el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes. Otras visiones internas de las necesidades de avances metodolgicos pueden encontrarse buscando dos requisitos ms distantes de la corriente central del anlisis de los cursos de accin poltica contemporneo, y de la investigacin operacional en general, a saber: las ciencias sociales en el anlisis de los cursos de accin poltica y la poltica en el anlisis de los cursos de accin poltica.

Las ciencias sociales en el anlisis de los cursos de accin poltica La necesidad de repensar el anlisis de los cursos de accin poltica y de innovaciones metodolgicas es puesta de relieve por los problemas de las ciencias sociales en el anlisis de los cursos de accin poltica. En la actualidad, las ciencias sociales aplicadas son capaces de aportar datos tiles para cuestiones de los cursos de accin poltica, como la revisin de las corrientes (Rich, 1981). Las ciencias sociales aplicadas tambin son tiles para un buen nmero de cuestiones de bajo nivel. Pero, con excepcin de la economa, las ciencias sociales siguen siendo poco tiles para hacer frente a cuestiones importantes de los cursos de accin poltica. Las dificultades de las ciencias sociales aplicadas para cuestiones de alto nivel de los cursos de accin poltica quedan bien ilustradas por la reciente socavacin de la confiabilidad del bastin de las contribuciones de los cursos de accin poltica por una disciplina de las ciencias sociales, a saber: la economa. Esto deja en el aire el anlisis de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes porque los insumos apropiados del conocimiento de las ciencias sociales son esenciales para enfrentarse a una gama creciente de desafos, especialmente en la arquitectura social y en las decisiones transincrementales en general. Por consiguiente, es necesario introducir cambios en las ciencias sociales y en el anlisis de los cursos de accin poltica, de tal forma que se construya una base para mejorar las decisiones de los gobernantes. Satisfacer esta necesidad es algo que requiere barreras mltiples poderosas, y que se sostengan unas a otras, tales como: El conocimiento inadecuado por las ciencias sociales aplicadas del anlisis de los cursos de accin poltica y de los enfoques de decisin prescriptiva en general, con los resultantes de: a) procesamiento insuficiente y a menudo tambin incorrecto del conocimiento de la ciencia social en recomendaciones de los cursos de accin poltica; b) diseo inadecuado de la investigacin de la ciencia social de tal forma que satisfaga el anlisis avanzado de los cursos de accin poltica. De esta manera, las ciencias sociales aplicadas contemporneas evitan los estudios histricos y comparativos, que son esenciales para muchos propsitos de los cursos de accin poltica, y c) poca ayuda al anlisis de los cursos de accin poltica, para aprender a integrar correctamente el conocimiento disponible de las ciencias sociales. Mala comprensin de las ciencias sociales por el anlisis de los cursos de accin poltica con un inadecuado entendimiento de los potenciales y las limitaciones de los paradigmas de las ciencias sociales contemporneas. Como resultado: a) se espera que las

ciencias sociales produzcan descubrimientos que embonen en los esquemas del anlisis de los cursos de accin poltica en un formato absolutamente estrecho, que pase por alto las caractersticas inherentes al material que tratan las ciencias sociales; b) a menudo, el anlisis de los cursos de accin poltica es incapaz de utilizar correctamente el conocimiento de las ciencias sociales de que dispone, y con frecuencia no llega siquiera a conocer ese material, y c) el anlisis de los cursos de accin poltica no aporta una gua til a las ciencias sociales en aquellas de sus necesidades que podran ser satisfechas por las actuales capacidades de las ciencias sociales, de ser estas correctamente aplicadas. Tras esta disparidad puede haber en accin ms factores fundamentales como: a) diferencias de tipo de personalidad y perfiles de valor entre muchos cientficos sociales y muchos analistas de los cursos de accin poltica, b) diferencias de actitudes bsicas a trabajar en gobiernos y establecimientos y para ellos. stos, a su vez, pueden relacionarse con diferencias de las funciones sociales, reales y deseadas, en que los cientficos sociales en algunos pases tienden ms al papel de crticos sociales, y los analistas de los cursos de accin poltica tienden ms a los papeles de mejorar los cursos de accin poltica desde dentro de los gobiernos, y c) posibles diferencias y tambin divergencias entre la filosofa de las bases de la ciencia y suposiciones de las ciencias sociales y el anlisis de los cursos de accin poltica. No es fcil lograr una interfase productiva entre el anlisis de los cursos de accin poltica y las ciencias sociales, como lo demuestra la escasez de actividades mixtas fructferas entre cientficos sociales altamente calificados y analistas de los cursos de accin poltica altamente calificados. La ausencia de programas de enseanza combinados, de anlisis de los cursos de accin poltica y de ciencias sociales tambin es sintomtica, pese al xito de los programas combinados entre estudios de cursos de accin poltica, por una parte, y derecho, salubridad pblica y temas adicionales, por la otra. A esto debe aadirse que pese a mucha y profunda bibliografa sobre las ciencias sociales aplicadas (Rein, 1976; Scott y Shore, 1979; Weiss, 1980), las necesidades y los problemas de mayor convergencia entre las ciencias sociales aplicadas y el anlisis de los cursos de accin poltica rara vez se toman en cuenta, y an ms, rara vez se perciben correctamente.

La poltica en el anlisis de los cursos de accin poltica

Los problemas de las ciencias sociales en el anlisis de los cursos de accin poltica prefiguran, en parte, algunas de las dificultades de tratar adecuadamente la poltica en el anlisis de los cursos de accin poltica aunque este ltimo sea una necesidad an ms urgente y una tarea an ms difcil. Despus de todo, los gobernantes son predominantemente los que toman las decisiones polticas; la poltica imbuye su pensamiento, su conducta y sus consideraciones polticas, dando por fuerza un papel fundamental a sus opciones. Por consiguiente, el anlisis de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes debe enfrentarse claramente a la cuestin de cmo tomar en cuenta la poltica. Muchas de las respuestas del anlisis de los cursos de accin poltica contemporneo a las necesidades de enfrentarse a la poltica son inadecuadas para el anlisis avanzado de los cursos de accin poltica y, en particular, para el anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes. Puede dudarse de que se deba considerar a la poltica como un enemigo (Churchman, 1979), o considerarla madura para ser reformada por el anlisis de los cursos de accin poltica, adaptar conceptos estrechos de pruebas de factibilidad poltica, como el modo principal de acomodar la poltica en el anlisis de los cursos de accin poltica, o considerar las limitaciones polticas como inferiores a las tecnolgicas o las econmicas.183 El tratamiento adecuado de la poltica en el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes debe comenzar con una distincin entre los varios contenidos traslapantes del trmino poltica, considerado desde el punto de vista de las decisiones de los gobernantes: a) las respuestas esperadas de los objetivos de sus decisiones, internas y externas; b) posibilidades de obtener apoyo para varias opciones, cada una por separado y para cierto nmero de ellas en paquete; c) los efectos a largo plazo de sus decisiones en materia de poltica interna y externa, como meta principal de las decisiones de los gobernantes; d) los efectos de sus decisiones sobre su propia estatura poltica, y e) la poltica como manera de expresar ideologas y sistemas de creencias, que un gobernante puede aceptar como compromiso y base de sus decisiones.
La siguiente afirmacin, hecha al discutir sobre el diseo de futuros deseables y despus de especificar que la factibilidad tecnolgica debe ser aceptada como un freno es tpica: Todos los dems tipos de freno externamente impuestos, por ejemplo: econmicos, polticos y legales, debern ser pasados por alto (Ackoff, 1978, p. 72). Con el debido respeto a este distinguido autor, suponer a priori que la naturaleza humana sobre la que se basa la poltica puede cambiarse, produce ficcin, as como lo haran las suposiciones tecnolgicas no realistas. Por qu notables cientficos de sistemas tienden al pensamiento de deseos optimistas cuando se trata de las variables humanas es una pregunta que merece mucha reflexin. Cualquiera que sea la respuesta, he aqu una de las principales races de la estrecha utilidad de gran parte del anlisis de los cursos de accin poltica.
183

El anlisis de los cursos de accin poltica debe considerar claramente estas dimensiones y otras adicionales de la poltica como sobresalientes en las decisiones de los gobernantes. El tratamiento de la poltica en el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, puede, ya sea tratar de efectuar la labor mxima al considerar la poltica, dentro de los lmites de los mtodos actuales y recientes, ya preferir hacer una labor mnima, que sin embargo incluir mucho. La eleccin entre estos extremos y las posiciones intermedias depende de la ideologa poltica y la cultura de diferentes pases, as como diferentes estructuras de las unidades de los gobernantes, que pueden incluir, o no incluir, varios tipos de asesores polticos, aparte de la isla del anlisis de los cursos de accin poltica. El manejo mximo de la poltica en el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes incluye, en lo principal: a) Mapeo de los campos polticos dentro de los cuales operan las decisiones y los intentos de predecir las respuestas y los apoyos, as como las oposiciones, b) esfuerzos por generar opciones ms favorables en las respuestas polticas, incluyendo atencin especial al mercadeo de decisiones como parte del anlisis avanzado; c) cierta consideracin de los efectos sobre el poder poltico de los propios gobernantes, pero en tono menor y dejado bsicamente en manos de los asesores polticos, en ntima interaccin con ellos, y d) aceptacin bsica de la posicin ideolgica de los gobernantes como marco de referencia para el anlisis de los cursos de accin poltica, pero con una constante lucha por la distincin entre valores ideolgicos y rdenes dogmticas y con intensos esfuerzos por exponer a los gobernantes a otras perspectivas y opciones contradogmticas. El manejo mnimo de la poltica en el anlisis de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes tambin requiere un pleno entendimiento de las dimensiones polticas de las decisiones de los gobernantes, pero acepta una diferente divisin del trabajo con los asesores polticos, dejando a estos ltimos la mayor parte de las tareas de elaborar dimensiones polticas. Pero a menos que se mantenga una ntima comunicacin entre los analistas de los cursos de accin poltica y los asesores polticos y a menos que cada quien comprenda las funciones y perspectivas del otro, tanto la calidad de la ayuda del anlisis de los cursos de accin poltica para el gobernante como la calidad de la ayuda de los asesores polticos al gobernante sufrirn consecuencias funestas para la calidad de las decisiones de los gobernantes. La inclusin mnima de la poltica en el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes requiere repensar mucho sobre el proceso del anlisis de los cursos de accin poltica. Los

movimientos hacia la inclusin mxima de la poltica en el anlisis de los cursos de accin poltica, que bien puede ser necesaria en muchas situaciones, probablemente requiere innovaciones paradigmticas en el anlisis de los cursos de accin poltica. Conviene concluir nuestra circunnavegacin de los rasgos especiales del anlisis de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes, que requiere repensar sobre el proceso del anlisis de los cursos de accin poltica, con la poltica en el anlisis de los cursos de accin poltica. La dualidad especial de los gobernantes como jefes polticos de sus pases y encargados de los cursos de accin poltica de sus pases, es la que causa y condiciona los rasgos especiales del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes.

Realidad y perspectivas Dejemos ahora las propuestas especficas del anlisis avanzado de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes, para el equipo de gobernantes actuales con la ayuda del anlisis de los cursos de accin poltica o por lo menos con su ayuda aproximada. Excluyendo los pases de los que no tengo material disponible y basando las generalizaciones principalmente en el estudio de campo y en la poca bibliografa disponible, el cuadro que aparece puede resumirse, provisionalmente, de esta manera: Se puede discernir una corriente general para formar apoyos de equipos de trabajo para los gobernantes. Hay una gran disparidad en las dimensiones de tales equipos, que van desde cinco hasta 10 ayudantes, hasta las oficinas del primer ministro y el presidente, con 200 a 300 profesionales, en unos cuantos pases. Algunos pases tienen marcos muy avanzados para los gobernantes, con centros de investigacin especiales, unidades de planificacin, equipos para el asesoramiento poltico y de cursos de accin poltica, unidades de revisin integrada de los cursos de accin poltica, etc. Pero en la mayora de los pases, tales unidades estn in status nascendi. En la mayor parte de los pases, las unidades de los gobernantes estn integradas por servidores civiles regulares. En unos cuantos pases tambin se recluta gente de fuera, incluyendo profesionales. Slo en unos cuantos pases las unidades de los gobernantes comparten algunas de las caractersticas de los equipos del anlisis de los cursos de accin poltica, como se analiza en este captulo. Por lo general, se confa en la intuicin y la

experiencia, aumentadas, si acaso, con un poco de economa y de las ciencias sociales tradicionales. En la actualidad, el anlisis profesional de los cursos de accin poltica para asesorar a los gobernantes es una anomala. Aunque este cuadro pueda parecer excesivamente generalizado, s nos plantea la pregunta de por qu el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes brilla por su ausencia, pese a que la mayora de los gobernantes contemporneos sienten cierta incomodidad y buscan ayuda para enfrentarse a los desafos ms abrumadores. Los principales factores que inhiben la demanda del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes pueden ilustrarse de esta manera: a) Conflicto entre el gobierno y la dinmica poltica, por una parte, y la dinmica del anlisis de los cursos de accin poltica, por la otra, como ya se analiz. Como resultado de tal conflicto, el anlisis de los cursos de accin poltica causa obvio dolor a los gobernantes, en tanto que sus beneficios pueden parecer totalmente efmeros. b) Costos polticos por organizar semejantes unidades, dada la resistencia que presentan las normas constitucionales, convenciones polticas, ideologas, estructuras de coalicin, etc., a la formacin del equipo de los gobernantes. c) Los riesgos personales para el gobernante al poner su confianza en una isla profesional de excelencia, que no est ligada a l por las cadenas tradicionales de la confianza. Ejemplos de indiscrecin en muchos pases fortalecen tales aprehensiones hacia los profesionales del anlisis de los cursos de accin poltica. d) La resistencia burocrtica a la introduccin de nuevos mtodos en el gobierno, que quebrantan los monopolios de servicio civil, y no toman en cuenta la experiencia, y las capacidades y los conocimientos tradicionales. e) El pragmatismo como ideologa, con profundas dudas acerca de lo que se alega en nombre de los enfoques cientficos. El desencanto de la economa viene a reforzar actualmente tales reacciones pragmticas, mientras los gobernantes y sus asesores se muestran muy escpticos (si no cnicos) hacia las contribuciones potenciales del anlisis de los cursos de accin poltica y cualesquier enfoques similares. f) La incapacidad del anlisis de los cursos de accin poltica para entregar sus productos, suponiendo que tales unidades para los gobernantes estn instaladas. Esto es resultado a la vez del subdesarrollo del anlisis de los cursos de accin poltica, como se

analiza en este captulo, y de la escasez de analistas altamente calificados que podran hacer una buena labor gracias a su conocimiento subjetivo. La ausencia de las infraestructuras necesarias, como tanques pensantes y escuelas de cursos de accin poltica pblicos, en la mayora de los pases vienen a fortalecer ms esta barrera. g) Suponiendo que se hubiesen organizado unidades de anlisis de cursos de accin poltica para gobernantes, probablemente fracasaran a menos que los propios gobernantes supiesen algo acerca de los rasgos principales del anlisis de los cursos de accin poltica y ayudaran a acelerar la maduracin de su unidad de anlisis de cursos de accin poltica. Pero esto es exigir mucho. Contra estas dudas acerca de las posibilidades del anlisis avanzado de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, algunas seales alentadoras se vuelven cada vez ms visibles, como stas: Una tendencia actual, en un nmero pequeo pero creciente de pases, a formar unidades asesoras integradas profesionales para gobernantes. Aunque an no se basan en el anlisis de los cursos de accin poltica, tales unidades hacen investigaciones para encontrar un fundamento profesional y sirven como apertura potencial para el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes. Las buenas contribuciones de algunas de tales unidades a las decisiones de los gobernantes y su supervivencia a los cambios de gobernantes son antecedentes de importancia para la institucionalizacin del anlisis avanzado de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes, sobre los lineamientos analizados en este captulo. Una creciente conciencia, en cada vez ms pases, incluso entre los formuladores de opciones de decisin ms importantes, de que los equipos gubernamentales contemporneos no estn a la altura de los desafos y se estn volviendo obsoletos con rapidez. Un reconocimiento de insuficiencia en el propio anlisis de los cursos de accin poltica, en conjuncin con disciplinas como la investigacin operacional y las ciencias de los cursos de accin poltica, ante problemas sociales y globales, con buena disposicin a repensar, como tambin se evidencia en esta obra. Por tanto, s existen oportunidades para organizar el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes y puede esperarse que stas se multipliquen, sea como resultado de esfuerzos sistemticos por redisear mejor a los gobiernos para hacer frente a los desafos, sea gracias a gobernantes innovadores, sea como resultado de enormes crisis, que abren los sistemas a la nueva experimentacin. Buscar tales

oportunidades y estar dispuestos a cumplir las tareas del anlisis avanzado de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes, es una pesada responsabilidad que cae sobre los profesionales del propio anlisis de los cursos de accin poltica. Los gobernantes derivan su legitimacin de los procesos polticos que los llevan a sus importantsimas posiciones. La nica justificacin para que los analistas de los cursos de accin poltica entren en las cmaras del poder es su capacidad profesional de hacer una contribucin importante a las decisiones de alto nivel. De all se sigue que el estado del arte del anlisis de los cursos de accin poltica debe mejorar rpidamente, sobre lineamientos como los aqu analizados o mejores, que sern identificados despus de nuevas investigaciones. sta es una asignacin sobre todo para el informal colegio internacional de analistas de cursos de accin poltica de alta calidad y profesionales relacionados. Asociaciones profesionales, departamentos universitarios y organizaciones de investigacin sobre cursos de accin poltica, como la IIASA, pueden hacer mucho para ayudar en tales actividades. Para tratar de ayudar a avanzar en esta direccin, permtaseme concluir con tres propuestas operacionales para preparar al anlisis de los cursos de accin poltica a entrar en el anlisis avanzado de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes, as como para ayudar con importantes problemas societarios y cuestiones globales en toda una variedad de puntos de decisin. 1. Deber organizarse una labor especfica enfocada al anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, en conjuncin con esfuerzos por hacer avanzar el anlisis de los cursos de accin poltica en general. De este modo, los talleres con participacin mixta con asesores de los gobernantes y profesionales del anlisis de los cursos de accin poltica pueden servir para especificar necesidades y posibilidades del anlisis de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes. Proyectos de estudio compartidos con psiclogos de decisin, pueden enfrentarse a la operacionalizacin de las funciones de quitar lo presuntuoso y eliminacin de obstculos del anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes. Proyectos mixtos con cientficos sociales ofrecen esperanzas de introducir las ciencias sociales aplicadas en el anlisis avanzado de los cursos de accin poltica. Y toda una variedad de actividades con polticos, en activo, corresponsales polticos y otras personas enteradas de la poltica, incluyendo algunos politlogos, son puntos de partida esenciales para mejorar el manejo de la poltica en el anlisis avanzado de los cursos de accin poltica.

2. La infraestructura para mejorar el anlisis de los cursos de accin poltica debe ser ms desarrollada y difundida. De esta manera, debern establecerse programas apropiados de entrenamiento profesional en el anlisis avanzado de los cursos de accin poltica, en ms pases, y sobre una base internacional, fundada en parte sobre las experiencias para bien o para mal de las escuelas de cursos de accin poltica pblicos de los Estados Unidos. Tambin debern reforzarse los medios institucionales para la investigacin de los mtodos de anlisis de los cursos de accin poltica, prestando especial atencin a combinar la experiencia aplicada que se obtenga con la obra terica. 3. Los gobernantes, as como muchos otros formuladores de opciones de decisin, debern cobrar mayor sensibilidad ante los potenciales as como ante los lmites del anlisis de los cursos de accin poltica como una ayuda para sus papeles de guas de la sociedad. Esto puede requerir actividades no convencionales, como talleres y tratados especialmente diseados para gobernantes, candidatos a gobernantes y cuadros que producen gobernantes, as como para otros asesores que puedan influir sobre los gobernantes.184 Tengamos en mente que el anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, como se le trat en este captulo, no es un tema muy importante por s mismo, pero tambin sirve como herramienta pura para explorar mayores necesidades de repensar los procesos del anlisis de los cursos de accin poltica. El anlisis avanzado de los cursos de accin poltica puede llegar a convertirse en un aumento importante de las abrumadas capacidades humanas para influir conscientemente sobre los futuros colectivos por medio de la eleccin y accin deliberadas. Por consiguiente, el progreso hacia un anlisis avanzado de cursos de accin poltica, incluso pero no exclusivamente en forma del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, es una tarea de la mayor urgencia.

Cierta experimentacin con un Taller de planificacin de los cursos de accin poltica y anlisis de los cursos de accin poltica, que he dirigido con tales personas en cierto nmero de pases, me lleva a la impresin tentativa de que la falta de ofertas apropiadas es una de las causas que contribuyen al subequipamiento de los gobernantes. Similarmente sintomtica es la ausencia de libros escritos para gobernantes, que sean adaptados a sus necesidades especiales, a pesar de la larga tradicin del Espejo de Prncipes de otros periodos. Yo trato de enfrentarme a partes de este desafo en un libro de prxima aparicin: think book for Rulers.

184

XIV. EXPLORACIN PRELIMINAR PARA CONSIDERAR LOS CURSOS DE ACCIN POLTICA COMO APUESTAS

ESTE captulo exploratorio propone el concepto Juegos sobre cursos de accin poltica como un punto de vista conductual y prescriptivo para enriquecer los estudios de cursos de accin poltica. Una vez planteada la imagen intelectual que surge de construir la Formulacin de cursos de accin poltica como apuestas difusas, aparece la necesidad creciente de que la ejecucin de cursos de accin poltica tenga caractersticas sealadamente realistas. En consecuencia, la perspectiva de los cursos de accin poltica, como apuestas resulta til para investigar y entender la realidad, as como para elaborar teoras sobre la ejecucin de cursos de accin poltica, adems de que se ostenta como esencial para los esfuerzos de perfeccionamiento en la ejecucin de los cursos de accin poltica. Si estas conjeturas son correctas, la perspectiva de ver los cursos de accin poltica como apuestas debe integrarse a las disciplinas de los cursos de accin poltica, dando lugar a cierto nmero de implicaciones, como son los contenidos metodolgicos de los estudios prescriptivos de los cursos de accin poltica, la enseanza de cursos de accin poltica, as como tambin para acrecentar el conocimiento personal requerido por los estudios de la teora avanzada de los cursos de accin poltica.

Modelos de formulacin de cursos de accin poltica con base en apuestas difusas*, ** Una imagen de referencia para considerar la formulacin de cursos de accin poltica como apuestas difusas la da un casino inestable, en donde no participar es por s mismo un juego de grandes desventajas contra el jugador; donde las reglas del juego, sus mezclas de oportunidad y habilidad, y las recompensas, cambian de manera impredecible durante el transcurso del juego; donde pueden aparecer sbitamente cartas locas (tales como ataques terroristas o distribucin de diamantes por millonarios prdigos), y donde, en ocasiones sin

Elaborado en la Sage Foundation, 1983. Se ha traducido Gambling como apuestas. Vase una definicin al respect en Los tanques pensantes como puente entre conocimiento y poder, en este mismo volumen, especialmente el punto 2.
**

saberlo, la vida y la salud de s mismo y sus seres queridos pueden estar en riesgo. Trasladar a la terminologa de las disciplinas de los cursos de accin poltica el tipo puro de formulacin de cursos de accin poltica como apuesta extrema incluye situaciones donde la dinmica conformadora de resultados decisorios puede ser desconocida y tomar la forma de indeterminaciones, discontinuidades y saltos. En tales casos: a) Los resultados no pueden predecirse en trminos de posibilidades definidas, por no hablar de riesgos (en el sentido de distribuciones de probabilidad). b) La distribucin de probabilidades subjetivas en un acto de delusin. c) La no decisin o las decisiones en cadena como estrategias para contener la incertidumbre son ftiles, ya que la repeticin del mismo acto puede traer resultados radicalmente cambiantes. d) En el proceso decisorio se pierde el carcter constante de las metas y los valores, entre otras cosas por los cambios impredecibles en las prioridades que determinan a los contextos. e) El perfeccionar la inteligencia no puede servir ms que para explicar la ignorancia. f) Existe una alta probabilidad objetiva respecto a los eventos de baja probabilidad que ocurren frecuentemente. En trminos subjetivos, domina la sorpresa. Si nos desplazamos desde el extremo de un tipo puro a un modelo intermedio de formulacin de cursos de accin poltica como una apuesta difusa, las principales caractersticas de la elaboracin incluyen: a) Los resultados pueden predecirse en parte, en trminos de riesgo y posibilidades, y en parte tomarn la forma de configuraciones impredecibles con discontinuidades y saltos. b) Las situaciones pueden diagnosticarse en parte, en la direccin de saltos o en la continuidad uniforme; ya que en parte domina la ignorancia, sin posibilidad alguna de determinar previamente situaciones como uniformes o discontinuas. c) La utilidad de los mtodos basados en probabilidades subjetivas y el anlisis de decisiones, la invariancia de metas y valores, las potencialidades de la inteligencia para contener y reducir la ignorancia, y otras opciones por el estilo, dependen de las mezclas situacionales que se tengan de la incertidumbre y la ignorancia.

d) Los eventos de baja probabilidad ocurren con una frecuencia variable, por lo que la sorpresa es endmica. Debe recalcarse el arraigamiento de la ignorancia sobre una realidad con indeterminacin, propensin a saltos, multiplicidad de eventos de baja probabilidad, etc., ubicados estructuralmente en la dinmica de los procesos relevantes, que en todo caso sern inaccesibles a la mente humana segn sus capacidades actuales. Si se dejan de lado los distintos problemas metafsicos planteados por esta elaboracin, se podr observar que el modelo intermedio se ubica en el pensamiento contemporneo sobre la lnea de varios procesos biolgicos y evolutivos. La elaboracin extrema en relacin con las regularidades estructuradas en el cosmos fsico y en los patrones de creatividad que dan cuenta del modus operandi del cerebro humano es contrafactual. Sin embargo, la elaboracin extrema sirve como base esencial para clarificar la idea de apuestas sobre cursos de accin poltica, ya que, entre otras cosas, plantea la necesidad de contar con un paquete conceptual que trascienda la terminologa y smbolos notacionales disponibles. Para elaborar un paquete conceptual adecuado para manipular las apuestas sobre cursos de accin poltica, se requiere, adems de la terminologa disponible (certidumbre, riesgo e incertidumbre), de smbolos notacionales y verbales tales como: Una distincin clara entre dos tipos de incertidumbre: Incertidumbre cuantitativa, cuando las posibilidades son conocidas, pero sin que entre ellas se establezca alguna distribucin probabilstica, e incertidumbre cualitativa, cuando se ignora la forma que adoptarn las posibilidades futuras. Los trminos incertidumbre cuantitativa e incertidumbre cualitativa pueden servir para establecer esta distincin. El trmino incertidumbre mezclada denota situaciones donde algunas de las posibilidades pueden predecirse, pero cuya suma es menor que 1.0, dejando otras posibilidades cuantitativamente indeterminadas. Se sugiere el trmino incertidumbre voltil para situaciones donde las posibilidades pueden tener una expectativa asociada a la forma de discontinuidades y saltos. Incertidumbre voltil cuantitativa e incertidumbre voltil cualitativa denotan, respectivamente, saltos potenciales que puedan o no puedan proponerse por adelantado. Se sugiere el trmino ignorancia para situaciones donde la predictibilidad sea desconocida y no existan bases para definir la situacin como riesgosa, cuantitativa o cualitativamente incierta, ms o menos voltil, y as por el estilo.

Estos y otros trminos debern seguirse desarrollando. Asimismo, se hacen necesarias notaciones adicionales de matemticas y lgica para manejar tales conceptos, sus combinaciones y sus expresiones. Un cierto nmero de problemas lgicos debe ser atendido, como, por ejemplo: la justificacin que permita combinar en una distribucin probabilstica algunas posibilidades con probabilidad especfica, que ya han alcanzado el valor 1.0, y otras cuya forma adopte una caracterizacin cualitativa sin probabilidad, con un dominio de la incertidumbre cualitativa, as como el desarrollo de un clculo para contender con la ignorancia, la incertidumbre y el riesgo, cuyo alcance est ms all de la lgica actual de la probabilidad. Todo esto, dentro del mundo del discurso e investigacin de la formulacin de opciones de decisin (a diferencia, por ejemplo, de los usos de la probabilidad cuando denotan la validez de la inferencia). El lenguaje matemtico actual, tal como es utilizado en las ciencias sociales, en general, y en las disciplinas de los cursos de accin poltica, en particular, es inadecuado para manipular las apuestas sobre cursos de accin poltica: las curvas uniformes y probabilsticas elementales, aun las estocsticas, son inadecuadas y parcialmente engaosas. La teora de los juegos est cargada de supuestos engaosos, y la teora de los conjuntos difusos, as como la topologa de catstrofes resultan difciles de aplicar, debido a que su aplicacin potencial an es limitada y bsicamente heurstica.

Ajuste con la realidad Aun si los modelos de ejecucin de cursos de accin poltica como apuestas difusas no fueran ms que elaboraciones a priori, su establecimiento puede aportar lenguajes y predicciones con inters terico. Pero se puede alegar con firmeza que en las circunstancias actuales: Los elementos que conforman las apuestas sobre cursos de accin poltica constituyen una parte importante en la ejecucin de los mismos. Para ilustrar los dominios de la incertidumbre cualitativa y la ignorancia en la configuracin futura de la sociedad, sera suficiente mencionar los saltos en los precios del petrleo, la frecuencia de eventos sorpresivos en el Medio Oriente y las implicaciones desconocidas de desempleos de gran escala persistentes, as como de las nuevas tecnologas. Debe evitarse la exageracin: muchas de las caractersticas bsicas de la realidad se ajustan a curvas suaves con mucha predictibilidad

dentro del mbito temporal de los cursos de accin poltica relevantes, como se ilustra con los datos demogrficos y caractersticas bsicas de las relaciones Este-Oeste. Aunque las caractersticas estructurales de la realidad pueden presentarse en parte como inestables, dando lugar a una resultante indeterminada en ciertas fases importantes, que incluye la prediccin de las consecuencias de cursos de accin poltica. Histricamente, esto no es nuevo. Aun durante situaciones relativamente estables como la Edad Media o las sociedades del modo de produccin asitico, las consecuencias de las decisiones, con frecuencia fueron cualitativamente inciertas debido a la indeterminacin estructural en algunos de los componentes bsicos de la dinmica social, y esto considerado dentro de un minicontexto en el proceso decisorio, como es el caso de la vida humana y el comportamiento. Sin embargo, en el presente, la humanidad no est en un periodo de estabilidad relativa, sino en una poca de transformacin. Sin entrar aqu a los rasgos especiales de las transformaciones en curso y las especulaciones sobre futuribles (esto es, opciones futuras, en la terminologa propuesta por Bertrand de Jouvenel), queda establecida la homologa del modelo intermedio para apuestas sobre cursos de accin poltica, con algunas partes significativas de la realidad. Por lo tanto, la construccin de apuestas sobre cursos de accin poltica debe ayudar a retratar la realidad, analizar la formulacin de cursos de accin poltica y servir a la ciencia de los cursos de accin poltica.

Implicaciones para las disciplinas de los cursos de accin poltica En el Renacimiento, los intentos para conceptualizar y ministrar las transformaciones profundas se sirvieron de un paquete conceptual innovador que incluy fortuna, ocasin y virtud; ello ilustra los esfuerzos que realizaran pensadores muy inteligentes en el pasado para enfrentar la turbulencia. Revisando la bibliografa sobre estudios de cursos de accin poltica, encontramos que no es fcil discernir aquellas ideas que sean obviamente superiores, para manipular las situaciones con apuestas difusas. Aun cuando existen como excepcin aquellas versiones sobre anlisis de decisiones y mtodos similares (mismos que dependen de la asignacin de probabilidad subjetiva), algunos esfuerzos en la direccin de investigacin creativa para futuribles, tales como la elaboracin de escenarios, ciertamente no se dispone de conceptos, reglas, modelos e ideas para contender con las apuestas sobre cursos de accin poltica. Al mismo tiempo, los mtodos existentes caen rpidamente en desuso, si no es que hasta resulten contraproducentes en el caso de ser

llevados ms all de los dominios de la incertidumbre cuantitativa. El ajuste de los estudios de cursos de accin poltica a las condiciones de incertidumbre cualitativa, incertidumbre voltil e ignorancia, es hoy en da de la mayor urgencia, toda vez que hay que tomar en cuenta un nmero importante de las ideas bsicas que tendrn que ser revisadas para ajustarse a tales condiciones. Para tomar solamente un ejemplo: los estudios de evaluacin y experimentacin social se convierten en problemticos al aprender de experiencias pasadas para atender situaciones futuras adoptando distintos grados de estabilidad, condicin esta cada vez ms ausente en la realidad. Las situaciones de apuestas difusas en sus implicaciones van ms all de las disciplinas para los cursos de accin poltica, llegando hasta los supuestos fundamentales de la teora poltica. Por ello la contabilidad se vuelve dudosa cuando las correlaciones entre acciones y resultados, en el mejor de los casos, resulta estocstica y desconocida por adelantado, aunque en ocasiones tambin lo es a posteriori. Por otra parte, la brecha creciente entre los elementos de apuestas difusas en la accin gubernamental, por un lado, y el rechazo pblico a los riesgos, por el otro, constituye un elemento importante de la llamada ingobernabilidad. El considerar amplias partes de la dinmica societaria como cualitativamente inciertas requiere revisiones en los paradigmas globales de las ciencias sociales, nter alia, para llegar a una teora del cambio y transformacin social que sea provechosa. Regresando a las ms estrechas, pero an extensas, preocupaciones de las disciplinas para los cursos de accin poltica, las implicaciones de la perspectiva de las apuestas en cursos de accin poltica pueden ser ilustradas con algunos ejemplos seleccionados para indicar las implicaciones de la elaboracin de apuestas difusas para diversos temas y preocupaciones: a) La evolucin de los cursos de accin poltica actuales, y sus consecuencias, debe ser considerada dentro de una perspectiva de apuestas difusas, con una consideracin explcita de las incertidumbres estructuradas en la realidad relevante, as como en las formas en que tales incertidumbres y efectos fueron manipulados y en las consecuencias que tuvieron sobre los cursos de accin poltica actuales. Entre otros, se puede mencionar: La sinopsis terica para estudiar la realidad de la ejecucin de cursos de accin poltica requiere reconsideracin, con un enfoque ms realista acerca de las incertidumbres inherentes, as como de la importancia concedida a los elementos de carcter aleatorio. Los estudios de caso relativos a la ejecucin de cursos de accin poltica debern dedicar atencin a las indeterminaciones

relevantes, elementos aleatorios y comportamientos derivados del manejo de la incertidumbre. Se requieren marcos adicionales para considerar la elaboracin de cursos de accin poltica, tales como las funciones de aplicacin en el manejo de la incertidumbre y los ajustes de decisiones en la transicin de conjeturas futuras a hechos pasados, inherentes al paso del tiempo b) El comportamiento ejecutor de cursos de accin poltica de los actores principales debe ser reconsiderado como una apuesta. Algn trabajo en comportamiento organizacional y dinmica de grupos se ha desplazado en esta direccin, aunque muy despacio e inadecuadamente. Los trabajos recientes y relevantes en la psicologa del proceso decisor no han sido utilizados en las disciplinas para los cursos de accin poltica, a pesar de los muchos hallazgos interesantes sobre el comportamiento bajo incertidumbre. En particular, se ha logrado un entendimiento creciente de las propensiones al error de los seres humanos al enfrentarse a la incertidumbre, lo que puede agregar mucho al entendimiento de las incapacidades que implica la ejecucin de cursos de accin poltica a partir de los resultados, puesto que se ha visto que los cursos de accin poltica similares bajo condiciones comparables pueden tener consecuencias bien divergentes. c) Los modos bsicos de decisin, tal como han sido desarrollados en la bibliografa convencional relativa a los estudios de cursos de accin poltica, requieren reconsideracin. El concepto mismo de incrementalismo pierde su significado en situaciones de apuestas difusas cuando haciendo lo mismo puede ser una de las peores opciones de juego. Los llamados enfoques de planeacin estratgica resultan bastante obsoletos al pasar por alto los retos de la incertidumbre y la ignorancia. d) Movindonos hacia las metodologas prescriptivas, consideremos que todo el arsenal de mtodos sobre decisiones preferenciales bajo incertidumbre necesita, como ya se ha mencionado, una reevaluacin. Los enfoques heursticos para el perfeccionamiento de las apuestas en cursos de accin poltica requieren cierto desarrollo, a fin de tomar posicin desde el anlisis de decisiones y bajo el enfoque sobre valores esperados cuyos dominios de aplicabilidad son muy limitados. e) La depuracin surge como un modo principal para mejorar la formulacin de opciones de accin, ya sea reduciendo errores bsicos en el manejo de la incertidumbre, o bien, de forma paralela, siguiendo estrategias heursticas para las apuestas en cursos de accin poltica.

Como fundamento para progresar en tales direcciones, los supuestos bsicos, sean epistemolgicos o bien provenientes de la filosofa del conocimiento, sobre los que descansan las disciplinas para la accin poltica y la formulacin de cursos de accin poltica, necesitan ser revisados. Por lo tanto, en las disciplinas para los cursos de accin poltica, una visin de la realidad aun con mucha indeterminacin puesta entre oportunidad y necesidad, deber condicionar tanto las inferencias sobre los hechos como la investigacin respecto a conjeturas prescriptivas. Concomitantemente, las expectativas en la formulacin de cursos de accin poltica y para ella quedan limitadas, toda vez que las mejores inteligencias resultan incapaces para reducir mucho la incertidumbre; ello arroja una perspectiva diferente sobre la historia de los errores de inteligencia y limita las esperanzas para reducirlos en el futuro, ilustrando as las implicaciones de cierta perspectiva respecto a las apuestas en los cursos de accin poltica. Una perspectiva de apuestas en los cursos de accin poltica para la formulacin de cursos de accin poltica gua hacia tierra incgnita. Bastante se puede preconizar para propiciar una exploracin enrgica y valiosa sobre este terreno. Pero se requiere una fuerte aplicacin de los modos de pensar de los acadmicos y profesionales de los cursos de accin poltica, as como de su conocimiento disciplinario para llevarnos hacia adelante en las direcciones propuestas.

BIBLIOGRAFA

Aberbach, Joel D., Robert D. Putman y Bert A. Rockman, 1981. Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge, Mass., Harvard University Press. Ackoff, Russell L., 1978. The Art of Problem Solving. Nueva York, Wiley. , 1981. Creating the Corporate Future. Nueva York, Willey. Alexander, Ernest R., 1979. The Design of Alternatives in Organizational Contexts: A Pilot Study, Administrative Science Quarterly, vol. 24, septiembre, pp. 382-404. ,1982. Design in the Decisin-Making Process, Policy Sciences, vol. 14, nm.3, junio, pp.279-292. Allison, Graham, y Peter Szanton, 1976. Remaking Foreign Policy: The Organizational Connection. Nueva York, Basic Books. Apter, David E., y Martin R. Doornbos, 1973. Development and the Political Process: A Plan for a Constitution, en David E. Apter. The Politics of Modernization. Chicago, University of Chicago Press, cap. 7, pp. 118146. Argyris, Chris, 1971. Intervention Theory and Method: Behavioral Sciences View. Reading, Mass., Addison-Wesley. Axelrod, Robert, comp., 1976. Structure of Decisin. Princeton, Princeton University Press. ,1979. Rational Timing of Surprise, World Politics, pp. 230-246. Bachrach, Peter, 1967. The Theory of Democratic Elitism. Boston, Little, Brown. Baehr, R. Peter, y Bjrn Wittrock, 1981. Policy Analysis and Policy Innovation: Patterns Problems and Potentionals. Beverly Hills, Cal., Sage Publications. Bayraktar, B. A., H. Mller-Merback, J. E. Roberts y M. G. Simpson, comps., 1979. Education in Systems Sciences. Londres, Taylor and Francis. Beer, Stafford, 1975. Platform for Change. Nueva York y Chichester, Wiley. , 1981. Brain of the Firm. Nueva York, Wiley; 2a edicin. Bell, Daniel, e Irving Kristol, comps., 1981. The Crisis of Economic Theory. Nueva York, Basic Books. Bell, Peter D., 1981. Graduate Training Programs in Public Policy Supported by the Ford Foundation. Nueva York, The Ford Foundation.

Benz, Wolfgang, 1979. Bewegt von der Hoffnung aller Deutschen: Sur Geschichte des Grundgesetzes, Entwrfe und Diskussionen 1941-1949. Munich, Deutscher Taschenbuch Verlag. Berger, P. L., y T. Luckmann, 1980. Die gesellschaftliche Konstruktion der Wirklichkeit: Eine Theorie der Wissenssoziologie. Francfort del Meno, Fischer Taschenbcher; Ia edicin, 1970. Berman, Larry, 1979. The Office of Management and Budget and the Presidency, 1921-1979. Princeton, Princeton University Press. Betts, Richard K., 1980. Intelligence for Policemaking, The Washington Quarterly, 3, nm. 3, verano, pp. 118-129. Black, Cyril E., et al., 1975. The Modernization of Japan and Russia. A Comparative Study. Nueva York, Free Press. Blonder, Jean, 1980. World Leaders: heads of Government in the Postwar Period. Beverly Hills, Cal., Sage Publications. Bluner, Martin, 1982. The Uses of Social Research: Social Investigation in Public Policy-Making. Londres, Allen & Unwin. Boston, Jonathan G., 1980. High Level Advisory Groups in Central Government: A Comparative Study of the Origins, Structure and Activities of the Australian Priorities Review Staff and the New Zealand Prime Minister's Advisory Group. Canterbury, Nueva Zelanda, University of Canterbury. Tesis para la maestra en ciencias polticas. Boulding, K. E., 1973. The Economy of Love and Tear. Belmont, Cal., Wardsworth. Bracher, Karl Dietrich, 1980. Die Deutsche Diktatur: Entstehung - Struktur Folgen des Nationalsozialismus. Francfort del Meno, Ullstein. Ed. revisada. Brecht, Arnold, 1978. Kann die Demokratie berleben? Die Herausforderungen der Zukunft und die Regierungsformen der Gegenwart. Stuttgart, Deutsche Verlags-Anstalt. Brittan, Samuel, 1979. The Economic Consequences of Democracy. Londres, Holmes & Meier. Broszat, M., 1969. Der Staat Hitlers: Grundlegung und Entwicklung seiner inneren Verfassung. Munich, Deutscher Taschenbuch-Verlag. Buchanan, Bruce, 1978. The Presidential Experience: What the Office Does to the Man. Englewood Cliffs, N.J., Prentice-Hall. Buchanan, James M., y Richard E. Wagner, 1977. Democracy in Deficit: The Political Legacy of Lord Keynes. Nueva York, Academic Press. Buchheim, Hans,1967. Anatomie des SS-Staates. Band 1: Die SS - das Heirschaftsinstrument; Befehl und Gehorsam. Munich, Deutscher Taschenbuch-Verlag.

Bull, Hedley, 1977. The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics. Londres, Macmillan. Bunce, Valeria, 1981. Do New Leaders Make a Difference? Princeton, Princeton University Press. Burckhardt, Jacob, 1958. The Civilization of the Renaissance in Italy, vol.I. Nueva York, Harper and Row; traducido del Alemn; Ia edicin, 1860. Butler, David, y Austin Ranney, comps., 1978. Referendums: A Comparative Study of Practice and Theory. Washington, D. C, American Enterprise Institute. Caiden, Gerald, 1969. Administrative Reform. Chicago, Aldin. Caiden, G., y H. Seidenkopf, comps., 1982. Strategies for Administrative Reform. Lexington, Mass., D. C. Heath. Caiden, Naomi, 1981. Public Budgeting Amidst Uncertainty and Instability, Public Budgeting and Finance, vol. 1, nm. 1, primavera, pp. 6-19. Calabresi, Guido, y Phillip Bobbitt, 1979. Tragic Choice. Nueva York, Norton. Campbell, Donald T., 1969. Reforms as Experiments, American Psychologist, vol. 24, pp. 409-429. Cerny, Philip G., 1980. The Politics of Grandeur: Ideological Aspects of the Gaulle's Foreign Policy. Cambridge, Cambridge University Press. Cohen, Ronald, y Elman R. Service, comps., 1978. Origins of the State: The Anthropology of Political Evolution. Filadelfia, Institute for the Study of Human Issues. Cohen, Samy, 1980. Les Conseillers du President: De Charles de Gaulle Valry Giscard d'Estaing. Pars, Presses Universitaires de France. ,Committe on the General Structure of the Netherlands Government Services, 1980. Third Report: Research Results, Analysis and Pointers for Solutions. La Haya, distribucin privada. Cornell, Alexander H., 1980. The Decision-Maker's Handbook. Englewood Cliffs, N. J., Prentice-Hall. Cox, H., 1968. On Not Leaving in to the Snake. Nueva York, Macmillan. Creel, Herrlee G., 1970. The Origins of Statecraft in China, vol. I. The Western Chou Empire. Chicago, University of Chicago Press. , 1974. Shen Pu-Hai: A Chinese Political Philosopher of the Fourth Century BC. Chicago, Chicago University Press. Crossman, Richard, 1975-1977. The Diaries of a Cabinet Minister, 3 vols. Londres Hamilton. Crotty, William J., 1977. Political Reform and the American Experiment. Nueva York, Crowell. Crozier, Michael y Erhard Friedberg, 1980. Actors and Systems. Chicago, University of Chicago Press. Publicado primero en francs en 1977.

Crozier, J. Michael, Samuel P. Huntington y Joji Watanuki, 1975. The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission. Nueva York, New York University Press. Chapman, Richard, 1980. The Dinamics of Administrative Reform. Londres, Croom Helm. Choucri, Nazli, y Thomas W. Robinson, comps., 1978. Forecasting in International Relations. San Francisco, Freeman. Churchman, West C, 1979. The Systems Approach and Its Enemies. Nueva York, Basic Books. David, F. N., 1962. Games and Gambling. Nueva York, Hafner. De Len, Peter, 1978, Public Policy Termination: An End and a Beginning, PolicyAnalysis, vol. 4, pp. 369-392. De Rivera, Joseph, 1980. The Psychological Dimensions of Foreign Policy. Columbus, Ohio, Charles E. Merrill. Deutsch, Karl W., 1975. On the Learning Capacity of Large Political Systems, en Kochen, op. cit. , 1981. The Crisis of The State, Government and Opposition, vol. 16, nm. 3, verano, pp. 331-343 Primera versin aumentada con el ttulo Functions and Transformations of the State: Notes Toward a General Theory, Berln, Institute for Comparative Social Research, Wissenschaftszentrum Berln, septiembre de 1980.) , John Platt y Dieter Senghaas, 1971. Conditions Favouring Major Advances in Social Science. Science, vol. 171, 5 de febrero, pp. 450459. Deysine, Anne, 1980. Political Corruption: A Review of the Literature, European Journal of Political Research, vol. 8, pp. 447-462. Dickson, Peter W., 1978. Kissinger and the Meaning of History. Cambridge, Cambridge University Press. Diem, Peter y Heinrich Neisser, 1969. Zeit zur Reform: Parteireform Parlamentsreform Demokratiereform. Viena, Kurt Wedl. Dill, W. R., y G. K. Popov, comps., 1979. Organization for Forecasting and Planning: Experience in the Soviet Union and the United States. Nueva York, Wiley, IIASA Series. Dogan, Mattei, comp., 1975. The Mandarins of Western Europe: The Political Role of Top Civil Servants. Nueva York, Halsted Press. Douglas, Paul H., 1932. The Coming New Party. Nueva York, Whittlesey House. Downs, Anthony, 1972. Up and Down with Ecology-the Issue-Atention Cycle, The Public Interest, 28, verano, pp. 38-50. Dror, Yehezkel, 1968. Public Policemaking Reexamined. Nueva York, Intertext.

, 1971. Design for Policy Sciences. Nueva York, American Elsevier. , 1971. Ventures in Policy Sciences. Nueva York, American Elsevier. , 1973. A Third Look at Futures Studies, Technological Forecasting and Social Change, 5, pp.109-112. , 1973. Scientific Aid to Value Judgment en Modern Science and Moral Values. Nueva York, International Cultural Foundation, pp. 257-264. , 1974 Future Studies - quo vadis?, en Human Futures. Guilford, IPC Press, pp. 169-176. , 1975. How to Spring on History, documento preparado por Leonard Davis. Institute for International Relations, Hebrew University of Jerusalem. Symposium on When Patterns Change: Turning Points in International Politics. Del 7 al 9 de abril. , 1980. Crazy States: A Counterconventianal Strategic Problem. Milwood, N. Y., Kraus Reprints. Ediciones actualizadas. , 1980b. Crazy States: A Counterconventional Strategic Problem. Milwood, N. Y., Kraus Reprint. Edicin puesta al da. , 1980a. Think Tanks: A New Invention in Government, in Carol H. Weiss and Alien H. Barton, comps., Making Bureaucracy Work. Beverly Hills, Sage Publications, pp. 139-152. , 1983. Public Policymaking Reexamined: A Second Look. New Brunswick, N.J., Transaction Books. , 1983d. Terrorism as a Challenge to the Democratic Capacity to Govern, en Martha Crenshaw, comp., Terrorism, Legitimacy and Power: The Consequences of Political Violence, Middleton, Conn., Wesleyan University Press (en prensa). , 1983b. Required Breakthroughs in Public Policy Teaching. De prxima aparicin. , 1983c. Policy Analysis for Advising Rulers, en Rolfe Tomlinson, comp. Rethinking the Process of Operations Research, volumen IIASA, en preparacin. , 1983f. Advanced Aids for Toplevel Decisionmaking. Pars, OCDE, en preparacin. , 1983e. Thinkbook for Rulers. En preparacin. , en preparacin. On the Incapacity to Govern. Dumont, Louis, 1981. Homo Hierarchicus: The Caste System and Its Implicatons. Chicago, University of Chicago Press. Edicin revisada. Dunn, Jr., E. S., 1971. Economic and Social Development: A Process of Social Learning. Baltimore, Md., y Londres, Johns Hopkins University Press.

Duverger, Maurice, 1980. A New Political System Model: Semi-Presidential Government, European Journal of Political Research, vol. 8, pp. 165187. Eisenstadt, N. Shmuel, 1963. The Political Systems of Empires: The Rise and Fall of the Historie Bureaucratic Societies. Nueva York, Free Press. , 1978. Revolution and the Transformation of Societies. Nueva York, Free Press. Eliassen, Kjell A., y Mogens N. Pedersen, 1978. Professionalization of Legislatures: Long-Term Change in political Recruitment in Denmark and Norway, Comparative Studies in Society and History, vol. 20, pp. 286318. Elster, John, 1979. Ulysses and The Sirens: Studies in Rationality and Irrationality. Cambridge, Cambridge University Press. Hay edicin del Fondo de Cultura Econmica. Elliott, William Y. (1935). The Need for Constitutional Reform. Nueva York, Whittlesey House. Ellwood, John, 1981. Making and Enforcing Federal Spending Limitations: Issues and Options, Public Budgeting and Finance, vol. 1, nm. 1, primavera, pp. 28-42. Erikson, Erik H., 1975. Life History and the Historical Moment: Diverse Presentations. Nueva York, Norton. Erdmann, Karl Dietrich y Hagen Schulze, comps., 1980. Weimar: Selbstpreisgabe einer Demokratie: Eine Bilanz heute. Dsseldorf, Droste Verlag. Etzioni, Amitai, 1968. The Active Society: A Theory of Societal and Political Processes. Nueva York, Free Press. , y Richard Remp,1973. Technological Shortcuts to Social Change. Nueva York, Russell Sage Foundation. Evans, Ernest, 1979. Calling a Truce to Terror: The American Response to International Terrorism. Westport, Conn., Greenwood Press. Fairweather, George F., y Louis G. Tornatzky, 1977. Experimental Methods for Social Policy Research. Nueva York, Pergamon. Falk, Richard A., 1975. A Study of Future Worlds. Nueva York, The Free Press. Ferber, Robert, y Werner Z. Hirsch, 1981. Social Experimentation and Economic Policy. Cambridge, Cambridge University Press. Fick, G., y R. H. Sprague, Jr., comps., 1981. Decision Support Systems: Issues and Challenges. Oxford Pergamon Pres, volumen IIASA. Field, G. Lowell, y John Higley, 1980. Elitism. Londres, Routledge & Kegan Paul.

Findley, Carter V., 1980. Bureaucratic Reform in the Ottoman Empire: The Sublime Porte, 1789-1922. Princeton, Princeton University Press. Finley, M. I., 1977. The Ancient City: From Fustel de Coulanges to Max Weber and Beyond, Comparative Studies in Society and History, vol. 19, pp. 305-327. Fischer, David Hackett, 1970. Historians' Fallacies: Toward a Logic of Historical Thought. Nueva York, Harper & Row. Fischer, Heinz, comp., 1977. Das politische System sterreichs. Viena, Europaverlag; 2a edicin. Friedmann, J., 1979. The Good Society: A Primer For Social Practice. Cambridge, Mass., Harvard University Press. Futures: the Journal of Forecasting and Planning. Guilford, Surrey, IPC Science and Technology Press. Gablentz, Otto Heinrich von der, comp., 1972. Texte zur Gesellschaftsreform: Zeugnisse aus zwei Jahrhunderten 1750-1950. Francfort del Meno, Propylen. Galbraight, Jay R., 1977. Organizalion Design. Reading, Mass., AddisonWesley. Geertz, Clifford, 1973. The Interpretation of Cultures: Selected Essays. Nueva York, Basic Books. Gelb, Leslie H., y Richard K. Betts, 1979. The Irony of Vietnam: The System Worked, Washington, D. C, The Brookings Institution. George, L. Alexander, 1980. Presidential Decisionmaking in Foreign Policy: The Effective Use of Information and Advice. Boulder, Col., Westview Press. Germann, Raimund E., 1975. Politische Innovation und Verfassungsreform: Ein Beitrag zur Schweizerischen Diskussion ber die Totalrevision der Bundesverfassung. Berna, Paul Haupt. St. Galler Studien zur Politikwissenschaft. Gershuny, Jonathan, 1978. After Industrial Society? The Emerging SelfService Economy. Atlantic Highlands, N. J., Humanities Press. Gilbert, Felix, 1965. Machiavelli and Guicciardini: Politics and History in Sixteenth-Century Florence. Princeton, Princeton University Press. Gobierno del Reino Unido, 1970. Political Control of the Economy. Londres, hmso, Cmnd.4506. Goldhamer, Herbert, 1978. The Adviser. Nueva York, Elsevier. Goldwin, Robert A., comp., 1980. Bureaucrats, Policy Analists, Stateman: Who Leads? Washington, D. C, American Enterprice Institute. Grant, Wyn, 1982. The Political Economy of Industrial Policy. Londres, Butterworth.

Green, P., 1966. Deadly Logic. Ohio, Ohio State University Press. Greiffenhagen, Martin, comp., 1978. Zur Theorie der Reform: Entwrfe und Strategien. Karlsruhe, C. F. Mller. Grigg, Carolyn, 1980. The Information Efficient Support Staff. Washington, D. C, Executive Office of the President. Hfele, Wolf, 1981. Energy in a Finite World: Paths to a Sustainable Future. Cambridge, Mass., Ballington Pub., volumen IIASA. Handel, Michael I., 1981. The Diplomacy of Surprise Hitler, Nixon, Sadat. Cambridge, Mass., Harvard University Center for International Affairs. Harden, Richard M., 1980. The Information Efficient Presidential Adviser. Washington, D. C, Executive Office of the President. Hardin, Charles M., 1974. Presidential Power and Accountability: Towards a New Constitution. Chicago, University of Chicago Press. Hayek, F. A., 1979. Law, Legislation and Liberty, vol. III. The Political Order of a Free People. Chicago, University of Chicago Press. Hayward, Jack, 1976. Institucional Inertia and Political mpetus in France and Britain, European Journal of Political Research, vol. 4, pp. 342-359. y Michael Watson, comps., 1975. Planning, Politics and Public Policy. Londres, Cambridge University Press. Heclo, Hugh 1977. A Government of Strangers: Executive Politics in Washington. Washington, D. C, The Brookings Institution. Hennis, Wilhelm. Peter Graf Kielmansegg y Ulrich Matz, comps., 1977 y 1979. Regierbarkeit: Studien zu ihrer Problematisierung, vol 1 y vol. 2. Stuttgart, Klett-Cotta. Herman, Margaret G., y Charles F. Herman, 1975. Maintaining the Quality of Decisin Making in Foreign Policy Crisis: A Proposal. Documento presentado a la International Conference on Psychological Stress and Adjustment in Time of War and Peace, Tel-Aviv, Israel, del 6 al 10 de enero. Hicks, Ursula K., 1979. Federalism: Failure and Success: A Comparative Study. Nueva York, Oxford University Press. Hildebrand, Klaus, 1980. Das Dritte Reich. Munich, R. Oldenbourg Verlag; 2a edicin. Hofheinz, Roy, Jr., y Kent E. Calder, 1982. The Eastasia Edge. Nueva York, Basic Books. Hogwood, Brian W., y B. Guy Peters, 1982. The Dynamics of Policy Change: Policy Succession, Policy Sciences, vol. 14, nm. 3, junio, pp. 225-245. Holling, C. S., comp., 1980. Adaptive Environmental Assessment and Management. Nueva York, Wiler, volumen IIASA.

Holsti, Ole E., y Alexander L. George, 1975. The Effects of Stress on the Performance of Foreign Policy-Makers, Political Science Annual, 6, pp. 255-319. Hughes, Thomas L., 1976. The Fate ofFacts in a World of Men-Foreing Policy and In-telligence-Making. Nueva York, Foreign Policy Associaton. Inbar, Michael, 1979. Routine Decision Making: The Future of Bureaucracy. Beverly Hills, Cal., Sage Publications. Inglehart, Ronald, 1977a. The Silent Revolution: Changing Values and Political Styles Among Western Publics. Princeton, Princeton University Press. , comp., 1977b. Policy Problems of Advanced Industrial Society, Comparative Political Studies, vol. 10, nm. 3, octubre; nmero especial. Janis, Irving L., 1972. Victims of Groupthink: A Psychological Study of Foreign-Policy Decisions and Fiascoes. Boston, Houghton Mifflin. Prxima aparicin de la nueva edicin de 1983. ,1982. Groupthink: Psychological Studies of Policy Decisions and Fiascoes. Boston, Houghton Mifflin. Edicin revisada. , Janis Iroing L., y Leon Mann, 1977. Decisin Making: A Psychological Analysis of Conflict, Choise, and Commitment. Nueva York, Free Press. Janowitz, Morris, 1976. Social Control and the Welfare State. Nueva York, Elsevier. , 1978. The Last Half-Century: Social Change and Politics in Amerkan.Chicago, University of Chicago Press. Jarvis, R., 1975. Perception and Misperception in International Relations. Princeton, Princeton University Press. Jouvenel, De B., 1967. The Art of Conjecture. Nueva York, Basic Books. Kahn, H., y A. J. Wiener, 1967. The Year 2000. Nueva York, Macmillan. , y Thomas Pepper, 1980. Will She Be Rights? The Future of Australia. St. Lucia, Queensland, University of Queensland Press. Kahnemann, Daniel, Paul Slovic y Amos Tversky, comps., 1982. Judgment under Uncertainty: Heuristics and Biases. Cambridge, Cambridge University Press. Kaplan, M. A., 1973. Strategic Thinking and Its Moral Implications. Chicago, University of Chicago Press. , 1977. Social Systems Design: Normative Theory and the MAPS Design Technology. Nueva York, Elsevier. Kilmann, Ralph H., Louis R. Pondy y Dennis P. Slevin, comps., 1976. The Management of Organization Design, vol. I. Strategies and Implementation, vol. II. Research and Methodology. Nueva York, NorthHolland.

Klages, Helmut, y Peter Kmieciak, comps., 1979. Wertwandel und gesellschaftlicher Wandel. Francfort, Campus. Rochen, Manfred, comp., 1975. Information for Action: From Knowledge to Wisdom. Nueva York, Academic Press. , y Karl W. Deutsch, 1980. Decentralization: Sketches Towards a Rational Theory. Cambridge, Mass., Oelgeschlager, Gunn & Hain. Kriesi, Hanspeter, 1980. Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse in der schweizer Politik. Francfort, Campus. Krockow, Christian Graf von, 1976. Reform als politisches Prinzip. Munich, R. Piper. Kuhn, T. S., 1962. The Structure of Scientific Revolutions. Chicago, University of Chicago Press. Kupperman, Robert, y Darrell Trent, comps., 1979. Terrorism: Threat, Reality, Response. Stanford, Hoover Institution. La Porte, R. Todd, comp., 1975. Organized Social Complexity: Challenge to Politics and Policy. Princeton, Princeton University Press. Landau, Martin, 1969. Redundancy, Rationality and the Problem of Duplication and Overlap. Public Administration Review, vol. 29, nm. 3, julio-agosto, pp. 346-358. Lasswell, H. D., 1971. A Pre-View of Policy Sciences. Nueva York, American Elsevier. Leemans, Arne F., comp., 1976. Managing of Change in Government. La Haya, Martinus Nijhoff. Levien, R. E., 1969. Independent Policy Analysis Organizations - A Major Social Invention. Santa Mnica, Cal., The Rand Corporation, p.1969. Lewinsohn, R., 1961. Science Prophecy and Prediction. Nueva York, Harper. Lewis, Eugene, 1980. Publk Entrepreneurship: Towards a Theory of Bureaucratic Political Power The Organizational Lives of Hyman Rickover, J. Edgar Hoover and Robert Moses. Bloomington, Indiana University Press. Lindblom, Charles E., 1979. Still Muddling, Not Yet Through, Public Administration Review, vol. 39, nm. 6, noviembre-diciembre, pp. 517526. Linz, J. Juan, y Alfred Stepan, comps., 1978. The Breakdown of Democratic Regimes. Baltimore, Johns Hopkins University Press. Lodge, Juliet, comp., 1981. Terrorism: A Challenge to the State. Nueva York, St. Martin's Press. Lompe, Klaus, 1971. Gesellschaftenspolitik und Planung: Probleme Politischer Planung in der Sozialstaat lichen Demokralie. Friburgo, Rombach.

Lwenthal, Richard, 1979. Gesellschaftswandel und Kulturkrise: Zukunftsprobleme der westlichen Demokratien. Francfort del Meno, Fischer. Mack. R., 1971. Planning on Uncertainty. Nueva York, Wiley. MacMullen, Ramsay, 1976. Roman Government's Response to Crisis A. D. 235-337. New Haven, Yale University Press. Majone, Giandomenico, Edward S. Quade, comps., 1980. Pitfalls of Analysis. Nueva York, Wiley, volumen IIASA. Mansbridge, Jane J., 1980. Beyond Adversary Democracy. Nueva York, Basic Books. March, James G., 1978. Bounded Rationality, Ambiguity, and the Engineering of Choice, Bell Journal of Economics, otoo, pp. 587-608. March, James G., y Johan P. Olsen, 1976. Ambiguity and Choice in Organizations. Oslo, Universitetsforlaget. Martino, J.P., 1972. Technological Forecasting for Decisionmaker. Nueva York, American Elsevier. May, Ernst R., 1972 Lessons of the Past: The Uses and Misuses of History in American Foreign Policy. Nueva York, Oxford University Press. May, J. V., y A. Wildavsky, comps., 1978. The Policy Cycle. Beverly Hills, Cal. Sage Pulications. Mayntz, Renate, y Fritz Scharpf, comps., 1973. Planungsorganisation: Die Diskussion um die Reform von Regierung und Verwaltung des Bundes. Munich, R. Piper. , y Fritz W. Scharpf, 1975. Policy-Making in the Germn Federal Bureaucracy. Nueva York, Elsevier. Mazuri, Ali A., 1972. Cultural Engineering and Nation Building in East frica. Evanston, 111., Northwestern University Press. Meier, Christian, 1980. Die Ohnmacht des allmchtigen Diktators Caesar. Francfort del Meno, Suhrkamp Verlag. , 1980a. Res Publica Amissa: Eine Studie zur Verfassung und Geschichte der spten rmischen Republik. Francfort del Meno, Suhrkamp Verlag. Meltsner,Arnold J., 1976. Policy Analysis in the Bureaucracy. Berkeley, University of California Press. Mendlovitz, Saul H., comp., 1975. On the Creation of a Just World Order: Preferred Worlds for the 1990's. Amsterdam, North-Holland. Michalos, Alex C, 1978. Foundations of Decision-Making. Ottawa, Canadian Library of Philosophy. Nagel, E., et al., comps., 1962. Logic Methodology and Philosophy of Science. Stanford, Cal., Stanford University Press.

Netherlands Scientific Council for Government Policy (1980). Place and Future of Industry in The Netherlands. La Haya, Wetenschappelijke Raad voor her Regeringsbeleig. OCDE, 1981. Integrated Social Policy: A Review oflhe Austrian Experience. Pars, OCDE. , 1981a. The Welfare Stae in Crisis. Pars, OCDE. Ogburn, W. F., 1946. The Social Effects of Aviation. Boston, Houghton Mifflin. Olson, Mancur L. Jr., 1982. The Rise and Decline of Nations. New Haven, Conn., Yale University Press. Oppenheimer, Franz, 1926. State: Its History and Development Viewed Sociologically. Nueva York, Arno. Reimpreso en 1972. Traducido del alemn. Orlovsky, T. Daniel, 1981. The Limits of Reform: The Ministry of lnternal Affairs in Imperial Russia, 1802-1881. Cambridge, Mass., Harvard University Press. Passow, A. Harry, 1979. The Gifted and the Talented: Their Education and Development. El Seventy-eighth Yearbook of the National Society for the Study of Education, Parte I. Chicago, University of Chicago Press. Pinder, John, 1982. National Industrial Strategies and the World Economy. Londres, Croom Helm. Pocock, J. G. A., 1971. Politics, Language and Time: Essays on Political Thought and History. Nueva York, Atheneum. , 1975. The Machiavellian Moment: Florentine Political Thought and the Atlantic Republic Tradition. Princeton, Princeton University Press. Poggi, Gianfranco, 1978. The Development of the Modern State: A Sociological Introduction. Stanford, Stanford University Press. Polanyi, M., 1958. Personal Knowledge. Londres, Routledge & Kegan Paul. , 1962. The Republic of Science, Minerva, I, 54 ss. Popper, K. R., 1972. Objective Knowledg. Oxford, Clarendon Press. Preisl, Anton y Armin Mohler, comps., 1979. Der Ernstfall. Francfort, del Meno, Propylaen Verlag. Privy Council Office, 1981. The Policy and Expenditure Management System. Ottawa, Privy Council Office. Putman, Robert D., 1976. The Comparative Study of Political Elites. Englewood Cliffs, N. J., Prentice-Hall. Ranney, Austin, 1976. The Divine Science: Political Engineering in American Culture, American Political Science Review, vol. 70, nm. 1, marzo, pp. 140-148. , comp., 1981. The Referendum Device. Washington, D. C, American Enterprise Institute.

Rein, Martin, 1976. Social Science and Public Policy. Harmondsworth, Penguin. Rich, Robert F., 1981. The Power of Social Science Information and Public Policemaking: The Case of the Continous National Survey. San Francisco, Jossey-Bass. Ripley, Randell B., 1977. Policy Research and the Clinical Relationship. Columbus, Ohio, Mershon Center Position Papers in the Policy Sciences, nm. 1. Robinson, A., y B. C. Ysander, 1981. Flexibility in Budget Policy: The Changing Problems and Requirements of Public Budgeting. Estocolmo, The Industrial Institute for Economic and Social Research, Working Paper nm. 50, 1981. Scharpf, Fritz W., 1981. The Political Economy of Inflation and Unemployment in Western Europe: An Outline. Berln, International Institute of Management, Wissenschafts zentrum Berlin. ISSN Br. 07204914. Schell, Jonathan, 1982. The Fate of the Earth. Nueva York, Knopf. Schmidt, Joachim K. H. W., comps., 1975. Planvolle Steuerung gesellschaftlichen Handelns: Grundlegende Beitrge zur Gesellschaftstechnik und Gesellschaftsarchitektur. Opladen, Westdeutscher Verlag. Schon, A. D., 1971. Beyond the Stable State. Londres, Temple Smith. Schulman, Paul R., 1980. Large-Scale Policy Making. Nueva York, Elsevier. Scott, Robert A., y Arnold R. Shore, 1979. Why Sociology Does Not Apply? A Study of the Use of Sociology in Public Policy. Nueva York, Elsevier. Smart, C. F., y W. T. Stanbury, comps., 1978. Studies in Crisis Management. Butterworth, Toronto, Institute for Research on Public Policy Volume. Shils, Edward, 1981. Tradition. Londres, Faber and Faber. Smith, H. Peter, 1979. Labyrinths of Power: Political Recruitment in Twentieth-Century Mxico. Princeton, Princeton University Press. Stacey, F., 1975. British Government 1966-1975: Years of Reform. Oxford, Oxford University Press. Steiner, George A., 1979. Strategic Planning. Nueva York, Free Press. Stewart, William H., Jr., 1975. The Alabama Constitutional Commission: A Pragmatic Approach to Constitutional Revisin. Montgomery, Alabama, University of Alabama Press. Suleiman, N. Ezra, 1978. Elites in French Society: The Politics of Survival. Princeton, Princeton University Press. Sundquist, L. James, 1980. The Crisis of Competence in Government. En Joseph A. Pechman, comp., Setting National Priorities: Agenda for the 1980s. Washington, D. C, The Brookings Institution, pp. 531-563.

Sutherland, John W., 1975. Systems: Analysis, Administration and Architecture. Nueva York, Van Nostrarid Reinhold. , 1978. Societal Systems: Methodology, Modelling and Management. Nueva York, Elsevier. Swedish Government Commission on Public Policy Planning, 1979. Policy Innovation Through Policy Reappraisal: Summary of a Report by the Swedish Commission on Public Policy Planning. Estocolmo, distribucin privada. Summary of SOU 1979:61, Frnyelse genom omprvning. Szanton, Peter, 1981. Not Well Advised. Nueva York, Russell Sage Foundation. Technological Forecasting and Social Change. Nueva York, American Elsevier. The Futurist. Washington, D. C, World Future Society. Thornhill, W., comp., 1975. The Modernization of British Government. Londres, Pitman. Tilly, Charles, comp., 1975. The Formation of National States in Western Europe. Princeton, Princeton University Press. Toffler, Alvin, 1981. The Third Wave. Nueva York., Bantam. (Publicado primero por William Morrow en 1980.) Toulmin, Stephen, Richard Rieke y Alian Janik, 1979. An Introduction to Reasoning. Londres, Collier Macmillan. Troitzsch, Klaus G., 1979. Volksbegehren und Volksentscheid: Eine vergleichende Analyse direktdemokratischer Verfassungsinstitutionen unter besonderer Bercksichtigung der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz. Meidenheim am Glan, Antn Hain. Tucker, Robert C, 1981. Politics as Leadership. Columbia, MIT, University of Missouri Press. Tugwell, Rexford G., 1974. The Emerging Constitution. Nueva York, Harper's. Tufte, R. Edward, 1978. Political Control ofthe Economy. Princeton, Princeton University Press. Vogel, Ezra F., 1979. Japan as Number One. Cambridge, Mass., Harvard University Press. Ward, Von Paul, 1981. Dismantling the Pyramid: Government... By the People... Washington, D. C, Delphi Press. Warfield, N. Johan, 1976. Societal Systems: Planning, Policy and Complexity. Nueva York, Wiley. Weber, Max 1971. Gesammelte politische Schriften. Tubinga, J. C. B. Mohr; 3a ed. revisada. Weiss, H. Carol, 1980. Social Science Research in Decisin-Making. Nueva York, Columbia University Press.

Wheeler, Daniel D., e Irving L. Janis, 1980. A Practical Guide for Making Decisions - New Ways to Improve Your Decisions About: Your Job, Your Love Life, Your Health, Your Finances, Other Personal or Business Chotees. Nueva York, Free Press. Whiston, Tom, comp., 1979. The Uses and Abuses of Forecasting. Londres, Macmillan, Sciences Policy Research Unit; Sussex, Book. Wildavsky, Aaron, 1980. How to Limit Government Spending, Berkeley, University of California Press. Wilson, David E., 1980a. The National Planning Idea in U. S. Public Policy: Five Alternative Approaches. Boulding, Col., Westview Press. Wilson, David E., 1980b. National Planning in the United States: An Annotaled Bibliography. Boulding, Col., Westview Press. World Bank, 1982. World Development Report 1982. Oxford, Oxford University Press. Young, Hugo, y Anne Sloman, 1982. No, Minister: An Inquiry into the Civil Service. Londres, BBC Publications. Young, Robert J.m, 1978. In Command of France: French Foreign Policy and Military Planning, 1933-1940. Cambridge, Mass., Harvard University Press. Ziman, J. M., 1968. Public Knowledge: An Essay Concerning the Social Dimensions of Science. Cambridge, Cambridge University Press.

Este libro se termin de imprimir y encuadernar en el mes de febrero de 1990 en los talleres de Encuadernacin Progreso, S. A. de C. V., Calz. de San Lorenzo, 202; 09830 Mxico, D. F. Se tiraron 2 000 ejemplares. Tipografa y cuidado de la edicin a cargo de Ediciones de Buena Tinta, S A. de C.V.