You are on page 1of 6

Informes Especiales

Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental

Área
Área
Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental
Ordenamiento Territorial
y Gestión Ambiental

XIII

XIII

Defensa ambiental de los parques municipales

A propósito del caso Comité de Defensa Ecológica del Parque Ramón Castilla. Exp. Nº 1757-2007-PA/TC*

Ficha Técnica
Ficha Técnica
Autor : Dr. Pierre Foy Valencia** Título : Defensa ambiental de los parques munici- pales
Autor
: Dr. Pierre Foy Valencia**
Título
: Defensa ambiental de los parques munici-
pales
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 47 - Setiem-
bre 2012
Sumario
1. Asunto en comento
2. Relevancia jurídico ambiental de la temática
abordada
3. Prevaloración del asunto
4. Desmesurada descontextualización ambien-
tal
5. Confusión entre función legislativa y ejecutiva
de los órganos de la municipalidad
6. Peligroso desconocimiento sistémico del
ordenamiento legal (I)
7. Peligroso desconocimiento sistémico del
ordenamiento legal (II)
8. Peligroso desconocimiento sistémico del
ordenamiento legal (III)

1. Asunto en comento

Recurso de agravio constitucional inter- puesto por el Comité de Defensa Eco- lógica del Parque Ramón Castilla contra la sentencia de la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima (16 de noviembre de 2006), que declara impro- cedente la demanda de amparo en cuanto que la entidad demandada (Municipali- dad de Lince) se abstenga de continuar con la ejecución de las obras civiles en el

* Defensa Ambiental de los parques municipales. A propósito del caso Comité de defensa ecológica del parque Ramón Castilla. Diálogo con la jurisprudencia. N° 138, marzo 2010 pp. 78 - 88. ** Profesor Asociado de la PUCP en Derecho Ambiental. Máster en Derecho Ambiental (Universidad del País Vasco). Miembro y fundador del Instituto de Estudios Ambientales (IDEA-PUCP). Docente en la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima (Derecho Ambiental); la UNMSM (Ecología Política, Derecho del Ordenamiento del Territorio), la UNALM (Derecho y Legislación Ambiental y de los Recursos Naturales). Conductor del Estudio Foy Valencia Abogados - Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales. Gerente del Estudio Foy & Valdez. Consorcio Derecho Ambiental Consultor e investigador con diversas publicaciones en su especialidad. Correo electrónico pfoy@pucp.edu.pe.

denominado Proyecto de Remodelación del Parque Mariscal Ramón Castilla o Bosque de Lince, así como cualquier obra civil, e infundada en lo concerniente a las peticiones de cese de actos violatorios del medio ambiente y al cese de la violación sistemática de los derechos constituciona- les de la comunidad de Lince.

2. Relevancia jurídico ambiental de la temática abordada

La dimensión urbano-ambiental cons- tituye uno de los temas fundamentales

contemporáneos del siglo XXI, sobre todo

debido a la concentración demográfica de las ciudades, las que se han convertido en centros decisorios neuronales de las economías posmodernas. Las grandes

ciudades cada vez más megalopolizadas tienen un entorno crecientemente com-

plejo y dinámico con un conjunto de pa-

sivos en términos de deterioro ambiental

y de la calidad de vida ciudadana. Todo lo

cual debe ser contrarrestado y remediado desde múltiples estrategias de gestión y actuación. Una de ellas se refiere al or- denamiento del territorio y la asignación de usos adecuados de los espacios 1 . Es en este contexto que los espacios verdes, tipo parques, jardines públicos, reservas am- bientales, bosquecillos urbanos, paisajes naturales-culturales entre otras denomi- naciones, cumplen un rol estratégico y sistémico, en consonancia y concertación con los otros usos del espacio.

Al respecto los sistemas jurídicos han desarrollado diversas instituciones y re- gulaciones para abordar estas temáticas de profunda implicancia ambiental. En ese sentido, tanto el derecho urbanístico como el municipal se dan la mano con el derecho ambiental, generando un

1 Ley General del Ambiente. Ley Nº 28611 (2005)

Artículo

21º.- De la asignación de usos La asignación de usos se basa en la evaluación de las poten-

cialidades y limitaciones del territorio utilizando, entre otros, criterios físicos, biológicos, ambientales, sociales, económicos

y culturales, mediante el proceso de zonificación ecológica y

económica. Dichos instrumentos constituyen procesos dinámicos

y flexibles, y están sujetos a la Política Nacional Ambiental.

encuentro no solo epistémico sino de gestión y actuación proactiva, orientado al desarrollo equilibrado de las ciudades en un contexto regional y nacional.

Es así cómo en los últimos años asistimos

al

desarrollo normativa –aun muy nominal

o

declarativo– de instrumentos potenciales

expresados mediante sendas ordenanzas de gestión ambiental tanto a nivel mu- nicipal y distrital, postulándose inclusive conceptos, como los de municipios ecoefi- cientes 2 . Aparte de los de nivel regional.

La lectura jurídica del árbol y de los par- ques 3 en un contexto urbano ha sido limi- tada desde la percepción urbanística y el componente ambiental la ha enriquecido,

a partir de conceptos como los servicios

ambientales 4 , el enfoque ecosistémico 5 ,

la dimensión ambiental del paisaje y por ende la prevención o evitación de la contaminación paisajística.

2

Manual para municipios ecoeficientes (6.16 MB) http://www. minam.gob.pe/index.php?option=com_content&view=

article&id=593.

 

3

Los parques metropolitanos son grandes espaciosos dedicados

a

la recreación pública activa o pasiva, generalmente apoyados

en características paisajísticas o de reservas ecológicas, cuyas funciones y equipamiento se dirigen al servicio de la población de un área metropolitana” (D.S N.° 04-95-MTC). Se ha pre-

cisado luego que “(

)

los parques metropolitanos y zonales,

plazas, plazuelas, jardines y demás áreas verdes de uso público bajo administración municipal forman parte de un sistema de áreas recreacionales y de reserva ambiental con carácter de

intangible, inalienable e imprescriptibles” (Cfr. artículo 1° de

la

Ley N° 26664).

4

Ley General del Ambiente. Ley Nº 28611 (2005) Artículo 94º.- De los servicios ambientales 94.1 Los recursos naturales y demás componentes del ambiente cumplen funciones que permiten mantener las condiciones de los ecosistemas y del ambiente, generando beneficios que se aprovechan sin que medie retribución o compensación, por lo que el Estado establece mecanismos para valorizar, retribuir y mantener la provisión de dichos servicios ambientales, procu- rando lograr la conservación de los ecosistemas, la diversidad biológica y los demás recursos naturales. 94.2 Se entiende por servicios ambientales, la protección del recurso hídrico, la protección de la biodiversidad, la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero y la belleza escénica, entre otros

5

Ley General del Ambiente. Ley Nº 28611 (2005). Artículo 93º.- Del enfoque ecosistémico La conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales deberá enfocarse de manera integral, evaluando científicamente el uso y protección de los recursos naturales e identificando cómo afectan la capacidad de los ecosistemas para mantenerse y sostenerse en el tiempo, tanto en lo que respecta

a los seres humanos y organismos vivos, como a los sistemas naturales existentes.

Actualidad Gubernamental

N° 47 - Setiembre 2012

XIII 1
XIII
1
XIII
XIII

Informes Especiales

Es importante tener como contexto el siguiente referente normativo de la Ley general del Ambiente, Ley Nº 28611 (1995) sobre todo como veremos más adelante que el TC omite olímpicamente la norma concernida:

Artículo 23º.- Del ordenamiento urbano

y rural

23.1 Corresponde a los gobiernos locales,

en el marco de sus funciones y atribuciones,

promover, formular y ejecutar planes de ordenamiento urbano y rural, en concor-

dancia con la Política Nacional Ambiental

y con las normas urbanísticas nacionales,

considerando el crecimiento planificado de

las ciudades, así como los diversos usos del espacio de jurisdicción, de conformidad con

la legislación vigente, los que son evaluados

bajo criterios socioeconómicos y ambientales.

23.2 Los gobiernos locales deben evitar

que actividades o usos incompatibles, por razones ambientales, se desarrollen dentro de una misma zona o en zonas colindantes dentro de sus jurisdicciones. También deben asegurar la preservación y la ampliación de las áreas verdes urbanas y periurbanas de que dispone la población.

23.3 Las instalaciones destinadas a la fabri-

cación, procesamiento o almacenamiento de sustancias químicas peligrosas o explosivas deben ubicarse en zonas industriales, confor- me a los criterios de la zonificación aprobada por los gobiernos locales.

Superficie de zonas verdes urbanas por habitante 6 Indicador: Superficie de zonas verdes urbanas por

Superficie de zonas verdes urbanas por habitante 6 Indicador: Superficie de zonas verdes urbanas por habitante. Definición: Superficie de parques y jardi- nes (m 2 ) en el ámbito urbano, en relación con el número de habitantes. Relevancia: La cobertura de zonas verdes en la ciudad es de gran importancia para mantener una buena calidad de vida. Las plazas, jardines, parques o bosques urbanos desempeñan un papel fundamental en el medio ambiente y la biodiversidad de la ciudad, además de ser espacios para el paseo, el relax o el ocio, a nivel de ordenación del territorio forman parte de su estructura, y simboli- zan un ambiente de ciudad equilibrada, donde la edificación se amortigua con los espacios naturales. Interacciones: Los espacios verdes son considerados por la Organización Mundial de la Salud (OMS) como imprescindibles por los beneficios que reportan en nuestro bienestar físico y emocional contribuyen- do a mitigar el deterioro urbanístico de la ciudad, haciéndolas más habitables y saludables.

3. Prevaloración del asunto

Somos de la percepción que el fallo del TC es adecuado a los efectos en si de la protección del valor ambiental concerni- do, sin embargo, esto puede convertirse en una victoria pírrica, si es que los fun- damentos legales y conceptuales no se formulan con la ponderación, pertinencia e información debidamente integrada. En efecto ante la carencia de tales criterio se

6 Sostenibilidad en el medio urbano indicadores. http://www. sostenibilidad-es.org/sites/default/files/1.1.4 superficie_de_zo- nas_verdes_urbanas_por_habitante.pdf.

desliza progresivamente una deslegitima- ción de los postulados ambientales y del desarrollo sostenible, al haberlos abor-

dado por aproximación, asomo o acaso improvisación conceptual, lo cual conduce

a un collage jurídico entre argumentos y

referentes válidos y otros no tanto, pero

que finalmente restan valor y credibilidad

a la tutela ambiental.

En consecuencia, nos abocaremos a iden- tificar elementos de fragilidad jurídico ambiental del fallo, en la perspectiva que sean estimados a futuro para favorecer

una tutela ponderada de los valores am- bientales en un contexto de equilibrio con el desarrollo de la ciudad y el quehacer

empresarial sostenible 7 .

4. Desmesurada descontextuali- zación ambiental

No obstante las buenas intenciones tu- telares ambientales de la sentencia del TC en mayoría, se advierte la paradoja de, por una parte, pretender encuadrar ambientalmente la preocupación del caso sublitis y por otro lado se “abre” tan ampliamente que desubica la lectura en un sobrecontexto que peca con la imperti- nencia conceptual. Qué otra cosa se puede pensar cuando al invocar la Declaración de Lima 8 se profiere lo siguiente:

Promovemos la participación de las autori- dades competentes y de todos los actores

pertinentes, entre ellos la sociedad civil, en redes birregionales, regionales y subregio- nales para la gestión y la transferencia de conocimientos, y el intercambio de expe- riencias en la implementación de políticas medioambientales, el desarrollo sostenible

y las mejores prácticas.

Nos comprometemos a impulsar la coopera- ción birregional con una visión comprensiva de la temática medioambiental, centrán- donos particularmente sobre el cambio climático, la desertificación, la energía, el agua, la biodiversidad, los bosques, los re- cursos pesqueros y el manejo de productos químicos. Estamos también comprometidos con el establecimiento y la implementación de políticas económicas que tomen en cuenta

la

necesidad de proteger el medio ambiente

y

fortalecer la inclusión social.

Es realmente alucinante la impertinen- cia del texto en donde por pretender contextualizar lo ambiental, se termina

descontextualizando sobre la base de una sobre contextualización que poco ayuda a

la ponderación y adecuada comprensión

de la cuestión ambiental concernida en

el tema sublitis.

5. Confusión entre función le- gislativa y ejecutiva de los órganos de la municipalidad

¿Es consistente señalar que si el Congreso

7 Pierre Foy. La Empresa en la Ley General del Ambiente. Revista Peruana de Derecho de la Empresa, Nº 65, pp. 169-202.

8 Documento adoptado en la V Cumbre de Lima - Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina y el Caribe-Unión Europea, de 16 de mayo de 2008.

XIII 2
XIII 2

Actualidad Gubernamental

N° 47 - Setiembre 2012

regula mediante una ley la suspensión de determinadas actividades, será el propio Congreso el encargado de intervenir en la ejecución (por ejemplo, opinando) de ese mandato normativo? Ciertamente que no, pues eso le corresponderá al Poder Ejecutivo, mediante el respectivo sector. Algo equivalente corresponde en el ám- bito municipal si es que se quiere respetar la concepción de la división funcional de los poderes; en efecto se reconoce que hay un Poder Legislativo Municipal 9 (el Concejo Municipal) y por ende un Poder Ejecutivo Municipal. La Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, refiere:

Artículo 5°.- Concejo municipal El concejo municipal, provincial y distrital, está conformado por el alcalde y el número de regidores que establezca el Jurado Na- cional de Elecciones, conforme a la Ley de Elecciones Municipales. (…) El concejo municipal ejerce funciones nor- mativas y fiscalizadoras.

En consecuencia, cuando en el numeral 32 se afirma: “Es el consejo municipal quien debe emitir la opinión favorable y no sólo una Comisión de la Municipalidad Metropolitana de Lima o en su defecto una vez emitida la opinión favorable de dicha comisión, debe ser aprobada en el consejo municipal”, advertimos una lectura osadamente indiferente a esta separación de poderes en sede edil.

6. Peligroso desconocimiento sistémico del ordenamiento legal (I)

Resulta preocupante que se invoque sin mayor integración sistémico-normativa al artículo 82º del Código Procesal Civil, obviando la modificatoria tácita, en lo que respecta a la legitimación procesal am- biental, que entendemos ha sufrido dicho dispositivo a resultas del artículo 143º de la Ley General del Ambiente (en LGA), Ley Nº 28611, del año 2005. Inadvertencia

igualmente garrafal en la que se encuentra

incurso ad totum el Primer Pleno Casatorio en Materia Civil de la Corte Suprema en relación al caso Yanacocha. En efecto como hemos sustentado en su oportunidad 10 :

Colofón:

Mi hipótesis es que el artículo 82° del CPC -con las modificatorias del año 2002 inclusive- ha sido tácitamente modificado por el artículo 143º de la LGA, en concordancia con el artículo IV 11 de su título preliminar.

9 En el EXP. N.° 0018-2001-AI/TC, se afirma: “ el Tribunal Cons- titucional considera que una de las prestaciones estatales que se derivan del inciso 22) del artículo 2°, de la Constitución, es aquella en la que el legislador (nacional, regional o local), dentro de sus deberes de conservar y prevenir el ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de las personas (…).

10 Ver intervención de Pierre Foy en el conversatorio sobre

El

Primer Pleno Casatorio en Materia Civil. Revista Ius et Praxis, Nº 41 Lima, 2009, pp. 402-405 y 417-420. 11 Artículo IV.- Del derecho de acceso a la justicia ambiental Toda persona tiene el derecho a una acción rápida, sencilla y efectiva, ante las entidades administrativas y jurisdiccionales,

De ser válida mi hipótesis 12 :

1.

La

segunda doctrina jurisprudencial que

emana de la SENTENCIA DEL PLENO CA- SATORIO Casación N° 1465-2007-Ca- jamarca, sería equívoca, pues no toma en cuenta dicha modificación. Aparte que en realidad no sienta nada nuevo más allá de lo que ya expresamente señalaba el referido Art. 82º (pto. 4:

“Para el patrocinio de intereses difusos, en un proceso civil, únicamente tienen legitimidad para obrar, activa y extraor- dinaria, las instituciones y comunidades a que se refiere el Art. 82, por cuanto es una colectividad la titular de los intereses

o

derechos transpersonales y no una

persona individualmente considerada).

2.

La Corte Suprema de manera uniforme y unánimemente desinformada se habría

pronunciado, sentando doctrina errónea- mente a la luz de una norma contraria a

lo que postula el sistema jurídico nacional

como un todo, pues no hay el legislador procesal, legislador ambiental, sino que es EL LEGISLADOR quien ha afirmado este Art. 143 de la LGA 13 .

De modo que la alusión a los intereses difusos deviene en jurídicamente confusa al menos en cuanto a la vigencia de su fundamento legal.

7. Peligroso desconocimiento sistémico del ordenamiento legal (II)

En la línea desinformada de lo antedicho, el TC reafirma su desconocimiento de la Ley General del Ambiente, la cual no es invocada bajo ningún motivo en la sen- tencia en comento y lo más grave es que se refiere al Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMARN), norma que es precisamente derogada por esta Ley.

Se puede argüir que en el numeral 6.b se está refiriendo al Expediente N° 0048- 2004-PI/TC, que es un precedentes del TC anterior a octubre del 2005, fecha de publicación de la LGA y aun vigente el Código de marras; hasta ahí correcto, pero en el numeral 6.c ya no hay conexión con dicha sentencia del 2004, por lo que la alusión normativa al CMARN es una expresión químicamente pura de desinformación o desconocimiento de su derogatoria expresa.

8. Peligroso desconocimiento sistémico del ordenamiento legal (III)

Creemos que el principio de legalidad es

en defensa del ambiente y de sus componentes, velando por la debida protección de la salud de las personas en forma indivi- dual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como la conservación del patrimonio cultural vinculado a aquellos. Se puede interponer acciones legales aun en los casos en que no se afecte el interés económico del accionante. El interés moral legitima la acción aun cuando no se refiera directamente al accionante o a su familia

12 Me he comunicado con reconocidos procesalistas y académicos en el tema que han reafirmado mi hipótesis (vg. Drs. Priori, Villagarcía, Garcés, entre otros).

13 Ley General del Ambiente. Ley Nº 28611

Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental

XIII
XIII

un soporte del sistema constitucional de

modo que las declaraciones (instrumentos

de soft law) conforme a la teoría jurídica tienen un valor referencial, no vinculan- te, es de derecho blando o prederecho, salvo que expresamente se les confiera

el

revestimiento propiamente normativo

y

mandatario (hard law), con lo cual se

juridifica y se vuelve vinculante exigible,

obligatorio, pero invocar la Agenda 21,

la Declaración de Johanesburgo, (o acaso

la de Pariacoto o de Chaupihuaranga) ciertamente es un fundamento tensional

in extremis a este principio de la legalidad.

Si a ello sumamos la ya mencionada descontextualización como los textos

sobre desertificación o sobre sustancias químicas, la confianza en la mens o en

la ratio ecológica del juez constitucional

para absolver un asunto sobre parques

ciertamente se fragiliza:

Reafirmamos nuestro compromiso con los principios de Río 92 y con la plena imple- mentación de la Agenda 21, con el Plan de Implementación de Johannesburgo, así como

con los acuerdos ambientales internacionales, en particular la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático,

el Protocolo de Kioto, la Convención sobre

Diversidad Biológica y la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y Sequía. También reiteramos nuestro compromiso con la aplicación efec- tiva del Enfoque Estratégico para el Manejo

de Sustancias Químicas a nivel internacional

y los acuerdos ambientales multilaterales

relevantes en esta materia. Creemos que existen fuertes vínculos y sinergias entre la biodiversidad y la mitigación del cambio climático, así como la adaptación.

Faltan áreas verdes en Lima 1 4 “A Lima Metropolitana le hace falta el equivalente

Faltan áreas verdes en Lima 14 “A Lima Metropolitana le hace falta el equivalente a 6.200 campos de fútbol para tener los ocho me- tros cuadrados (m 2 ) de áreas verdes (51,150,000 m 2 ) por habitante reco- mendados por la Organización Mundial de la Salud (Lima tiene 1,98 m 2 /hab.).” El panorama no ha cambiado mucho. El mismo diario publicó el pasado 6 de noviembre una entrevista con el especia- lista español en áreas verdes Félix Moral, presidente de la Asociación Española de Parques y Jardines Públicos, en la que se dice, entre otras cosas, lo siguiente:

“Lima, la metrópoli que crece descon- troladamente y hacia arriba, tiene un déficit de 500 hectáreas de áreas verdes para cubrir los requerimientos mínimos recomendados por la Organización Mun- dial de Salud (OMS), y por eso requiere defender con uñas y dientes los pocos parques y zonas de esparcimiento que mantiene a duras penas. El cemento quiere abrirse paso a como dé lugar, pero podría dejar más gris el paisaje capitalino” 15 .

14 http://www.forosperu.net/showthread.php?t=86756

15 Plan Regional de Lima de desarrollo concertado de Lima: entre los temas prioritarios del Plan: Espacios públicos, áreas verdes y recreación. Primero la gente. La ciudad es para los ciudadanos y ciudadanas. Por tanto, ¿cómo crecemos y nos desarrollamos como ciudad, sin perder espacios públicos donde nos reen- contremos y socialicemos? ¿Cómo garantizar que en nuestra ciudad los grandes edificios nos brinden comodidad sin sacrificar áreas verdes? Nuestros hijos e hijas merecen una ciudad en la

ANEXO
ANEXO

Parque Mariscal Castilla de Lince Como Reserva Ambiental

El Parque Mariscal Castilla de Lince está conec-

tado con la historia de Lince. En la década de 1930, la familia Risso, dueña de la hacienda

Risso-Lobatón, inicia la urbanización de esta

propiedad ganadera. A inicios de los cincuenta,

lo que vendría a ser el parque Mariscal Castilla,

todavía era un matorral oscuro que asustaba

a las chicas que salían de la matinée del cine

Country. El segundo alcalde de Lince, Carlos Campodónico, de ascendencia italiana, al decidir sembrar los hurangos y eucaliptos en el parque dejo atrás los matorrales y tierras de cultivo que fueron parte del Fundo Lince primero y luego de la hacienda Risso-Lobatón. El parque Ramón Castilla fue inaugurado en 1953, veamos lo que cuenta Vera Lauer en un artículo de Caretas :

”El alcalde de Lince Carlos Campodónico funda

el parque Mariscal Castilla en 1953, gracias a

una cesión de hectáreas de Roberto y Manuel Risso Capurro al Estado Peruano, explícitamente

para un parque. Campodónico crea a propósito un parque grande, fácil de cuidar, sin refinamien- tos y acorde al aspecto rústico de la hacienda

y el hábitat natural de la zona. Consiguió una

variedad de árboles nacidos en los viveros de la Universidad Agraria. Mandó hacer trochas

de tierra afirmada y plantar pasto, no ese de

cancha, sino ese de hebra fina y larga. Sobre el borde húmedo de la acequia crecen las fresas”

De acuerdo con un reportaje de Omar Zevallos son 903 los árboles que conforman el bosque, una cuota generosa de verde en nuestra ciudad gris. En el caso de las aves tenemos cuculíes,

pihuichos, mieleros, rabiblancas y tortolas, lo

mismo que picaflores y otras especies. En total serían unas 20 especies de aves que anidan en

las copas de los árboles o usan estacionariamen-

te el parque para cumplir su ciclo vital. El parque

Castilla cuenta con 55 especies de árboles y arbustos. También cuenta 10 especies de aves que llegan de forma migratoria.

La película En el cielo no hay estrellas, de Armando

Robles Godoy, tiene escenas del parque Castilla, justamente en el monumento a Vallejo. La pelí-

cula fue rodada en 1967. Los vecinos que circundan el Parque de Lince están asociados en lo que se denomina Comité

de Defensa Ecológico del Parque Castilla, inscrita en los Registros Públicos de Lima. Los ejes de

la conservación de la biodiversidad del Comité

pueden resumirse en lo siguiente:

a. Intangibilidad del suelo y el sobresuelo del Parque de Lince.

b. Inversión para la conservación de las carac- terísticas ecológicas del parque.

c. Deuda de la ciudad de Lima por servicios ambientales del parque.

d. Secuestro de carbono.

El Comité de Defensa Ecológico del Parque Castilla ha solicitado a la comuna de Lince que el Concejo de Lince reconozca el Parque de Lince como Area de Reserva Ambiental. Entre la justificación para ello se encuentra:

a) Una biodiversidad urbana de un valor econó- mico que supera cualquier precio por metro cuadrado en Lince.

b) La necesidad para el desarrollo socio-urba- nístico de Lince.

c) La competividad territorial que se logra con el área respecto de otros distritos.

que puedan vivir con libertad y tenga posibilidades de jugar y recrearse. Para trabajar propuestas en esta perspectiva se ha priorizado este tema.

Actualidad Gubernamental

N° 47 - Setiembre 2012

XIII 3
XIII
3
XIII
XIII

Informes Especiales

El ordenamiento territorial frente al cambio climático

Ficha Técnica
Ficha Técnica

Autores: Arq. Liliana Miranda Sara* Blgo. Sandro Chávez**

Título

: El ordenamiento territorial frente al cambio climatico

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 47 - Setiem- bre 2012 Sumario 1. Introducción 2. Desigualdad
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 47 - Setiem-
bre 2012
Sumario
1. Introducción
2. Desigualdad territorial
3. Alta vulnerabilidad ante fenómenos climáti-
cos
4. Ordenamiento territorial como instrumento
estratégico para enfrentar el cambio climático
5. Ordenamiento territorial y mitigación
6. Ordenamiento territorial y adaptación
7. Ordenamiento territorial como un proceso
colectivo y cultural
8. Referencias

1. Introducción

Asumir un enfoque de ordenamiento territorial frente al cambio climático busca reducir la pobreza de los habitantes locales que han sufrido o sean vulnerables de sufrir inundaciones, desbordes, huaicos, sequías, hambrunas, derrumbes, que- ma de bosques, olas de frío o de calor, nuevas enfermedades como dengue y malaria, subida del nivel del mar; todos esos eventos asociados a los cambios del clima y a escenarios de alto riesgo. Estos fenómenos necesitan ser entendidos por los actores sociales para la definición y puesta en marcha de medidas preventivas; de esa manera se reduce el riesgo y se la incertidumbre.

El Perú es uno de los diez países más vul- nerables al cambio climático en el mundo. Los nuevos enfoques para la planificación territorial sea nacional, regional o local; deben incorporar en su elaboración la construcción de escenarios climáticos locales, donde la gestión de riesgos, la prevención de desastres, el manejo inte- gral de aguas lluvias, la conservación de la biodiversidad y los diversos ecosiste-

* Arquitecta, urbanista, ambientalista y planificadora. Doctorante de la Universidad de Ámsterdam. Coordinadora de Investigación del Foro Ciudades para la Vida y docente de Maestría de Gestión de Riesgos de la Universidad Nacional de Ingeniería lmiranda@ ciudad.org.pe, www.ciudad.org.pe. ** Biólogo, ambientalista, coordinador nacional del Foro Ecológico del Perú, exjefe del Servicio Nacional de Áreas Naturales Prote- gidas por el Estado (Sernanp), sandrochv@gmail.com , http:// cuartoambiente.blogspot.com.

mas existentes, además de los impactos ambientales de los proyectos mineros, agrícolas y energéticos, deben incluir la preservación de acuíferos, la seguridad alimentaria de la población desplazada y las opciones para generar ingresos. Estos temas son fundamentales en la construc- ción de estrategias locales de adaptación al cambio climático.

Mientras que la reducción de las emisiones de GEI es la principal acción de mitigación en contra del cambio climático en una

perspectiva de mediano y largo plazo, el

ordenamiento territorial incorpora me-

didas de adaptación de corto y mediano plazo, referidas generalmente a la pro-

tección del capital natural y la reducción

de la vulnerabilidad y en ambos casos,

fortalecer las capacidades y en particular

el conocimiento científico acerca de los

escenarios plausibles a los que podríamos

enfrentarnos permitiría saber cómo apro- vechar las oportunidades que estas nuevas

condiciones pudieran presentar.

2. Desigualdad territorial

Sin embargo, existe en nuestro país una evidente y persistente desigualdad territo- rial que se expresa en inequidades como:

a) Desigual distribución en el territorio

• Recursos naturales

• Población

• Satisfactores sociales

• Producción y empleo

• Organización de la sociedad

• Vulnerabilidad física y territorial

b) Desigualdad social

• Que inhibe el acceso a oportuni- dades y a la formación de capaci- dades

• Dificulta la superación de la po- breza

c) Prevalencia de mayor pobreza

• Deterioro ecológico

• Migración

• Rezago social

• Baja productividad y desempleo

• Deterioro del tejido social

• Ocurrencia de desastres

3. Alta vulnerabilidad ante fenó- menos climáticos

Las actividades como la agricultura, pesca

y ganadería son altamente vulnerables

por ser actividades que dependen del cli-

ma, por lo tanto se verían afectadas como ya viene sucediendo en varias regiones del país, con el cambio por ejemplo en el comportamiento de los cultivos con

la desarticulación de los ciclos agrícolas.

Somos un país que depende de fuentes hidroeléctricas (cerca del 70%) para la generación de su energía eléctrica y por la incertidumbre respecto a la disponibilidad del agua en el mediano y largo plazo, somos vulnerables al cambio climático.

Así mismo, contamos con limitados re- cursos financieros, técnicos, humanos y

tecnológicos para apoyar a la adaptación

desde el nivel local y regional ante los

fenómenos climáticos extremos que po-

drían ser mas frecuentes como El Niño,

heladas, inundaciones, el DANA, así

como también, la sequía. De hecho, la

incertidumbre es el principal escenario al

que el país se tiene que preparar.

Los impactos podrían ser bastantes serios;

por ejemplo, habría que prepararse para la intensificación de vectores de enferme- dades como el dengue, la malaria y en-

Figura N°1. Desigualdad territorial

Desigual distribución en el territorio • Recursos naturales • Población Desigualdad social • Safisfactores
Desigual distribución en el territorio
• Recursos naturales
• Población
Desigualdad social
• Safisfactores sociales
• Inhibe el acceso a oportunidades y
• Producción y empleo
• Organización de la sociedad
• Vulnerabilidad territorial
a la formación de capacidades
• Dificulta la salida de la pobreza
Prevalencia de mayor pobreza
•Deterioro ecológico
• Migración
• Rezago social
• Baja productividad y desempleo
• Deterioro del tejido social
• Ocurrencia de desastres

Fuente: Dr. Eduardo Juárez Aguirre, Director Sedesol, DGDT, México, 2007.

XIII 4
XIII 4

Actualidad Gubernamental

N° 47 - Setiembre 2012

fermedades fungosas que aparecerían en forma de epidemias en nuevos territorios a los antes conocidos.

También se podría esperar una migración campesina o aumento de migraciones forzadas. Intensificándose las condiciones de pobreza que amenazaría la gobernanza e incrementaría la conflictividad social.

4. Ordenamiento territorial como instrumento estratégico para enfrentar el cambio climático

Los científicos advierten que todos los sistemas de la Tierra deberán adaptarse incorporando los nuevos criterios relacio- nados con el cambio climático que vive nuestro planeta, para esto, el ordena- miento territorial y la preservación de los recursos naturales serán fundamentales para enfrentar los nuevos desafíos, así como también para ser capaces de apro- vechar las oportunidades que también se presentarían.

El cambio climático no solo se impone como tal para ajustar procesos producti- vos, sino para pensar el territorio desde un punto de vista más amplio y acorde a su complejidad.

Figura Nº 2. Retos de una política de desarrollo territorial

Política de Equidad desarrollo en el territorial territorio Alinear y dar coherencia en el territorio
Política de
Equidad
desarrollo
en el
territorial
territorio
Alinear y dar coherencia en el
territorio a;
• Poblamiento y urbanización
• Oportunidades
• Infraestructura productiva y
empleo
• Capacidades
• Equipamientos y servicios
sociales
• Cohesión social
• Sustentabilidad ambiental
• Vulnerabilidad territorial

Fuente: Dr. Eduardo Juárez Aguirre, Director Sedesol, DGDT, México, 2007.

Por otro lado Jonathan R. Barton afirma que “el término resiliencia al clima, una posible traducción del término climate proofing, ha surgido en los últimos cinco años para precisar la necesidad de instalar resiliencia en distintos territorios frente a cambios climáticos ya anticipados en los informes del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC)”.

La planificación territorial de ciudades- regiones es un ejercicio de anticipación para reducir riesgos y, a la vez, promover bienestar; no es solamente un proceso para reducir y minimizar la vulnerabilidad, sino también para identificar formas de maximizar las oportunidades (Lira, 2006).

Durante los últimos treinta años un tema que ha emergido con la misma fuerza que el de la globalización económica es el de

Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental

XIII
XIII

los cambios globales asociados con siste- mas naturales (IUCN, 1980; Millennium Ecosystem Assessment Program, 2005) y, en particular, la relación entre estos cam- bios y las influencias antrópicas.

Tomando esta estrecha relación como punto de partida, J. Barton, enfatiza la importancia de la planificación estratégica para mitigar las influencias antrópicas y adaptarse a los impactos que ya están en curso. Los desafíos y las oportunidades

del cambio climático en el futuro, a largo, mediano y corto plazo, están reconocidos como elementos fundamentales en la planificación estratégica para el siglo XXI (Barton, 2006), y la forma de abarcarlos y planificar es a través de la mitigación y

la adaptación.

Anticipar los cambios y planificar en torno a ellos en infraestructura, produc- ción, vivienda, agricultura y recursos renovables es clave para reducir los riesgos asociados.

Vincular la planificación de adaptación al cambio climático como parte del proceso cotidiano y estratégico del desarrollo urbano-regional es el desafío actual, y debe ser integrada como un aspecto central de la planificación del desarrollo en su conjunto, no como algo adicional

o complementario.

La consideración del papel central de la adaptación debe expresarse en su incor- poración en todos los instrumentos de planificación de modo que especifiquen

la generación de diagnósticos y la priori-

zación de acciones.

5. Ordenamiento territorial y

mitigación

Respecto a la mitigación, las discusiones

y negociaciones mundiales sobre cambio

climático ya introdujeron la importancia de poner atención a las emisiones de carbono o GEI derivadas de los procesos de deforestación en países en desarrollo, en especial en aquellos que cuentan con instrumentos de ordenamiento territorial. Solo las emisiones de carbono provenien- tes de la deforestación de Brasil e Indo- nesia equivalen al total de reducción de emisiones comprometidas por las Partes del Anexo I del Protocolo de Kyoto du- rante el primer periodo de compromisos

(2008-2012).

Esto pone en evidencia que el efecto neto de la mitigación puede ser nulo si no se evita la deforestación y la pérdida de la cobertura vegetal. Además, financiar actividades para evitar la deforestación es mucho más barato que disminuir emisiones de carbono en proyectos ener- géticos. Por ejemplo, esto plantea nuevas posibilidades para el Perú y quizá eleve la

relevancia tanto de las políticas forestales

y de conservación, con repercusiones para

territorios bajo bosque, áreas naturales protegidas, reservas forestales privadas como también estrategias para el aumento del verde urbano y la protección de áreas agrícolas existentes alrededor de las ciu- dades que además aportan el beneficio de contribuir a garantizar la seguridad alimentaria. Por supuesto, que la escala de la mitigación es importante, no solo por las toneladas de carbono contenidas, sino también por los costos de transacción que supone.

6. Ordenamiento territorial y adaptación

Adaptación es la capacidad para prepa- rarse, responder y ajustarse a los impactos actuales y potenciales de las condiciones del cambio climático de manera que se moderen los daños o se aprovechen las oportunidades positivas que el cambio climático puede presentar.

La adaptación ya no es una opción, sino una necesidad, dado que el clima y los impactos relacionados con sus cambios ya están ocurriendo.

La adaptación preventiva y reactiva puede

ayudar a reducir los impactos adversos del cambio climático, mejorar las conse- cuencias beneficiosas y producir muchos efectos secundarios inmediatos, pero no evitará todos los daños.

Las acciones de adaptación fundamen-

talmente se orientan a impactos locales y específicos, y pueden servir para atender

a los sectores más desprotegidos de la sociedad.

El ordenamiento territorial plantea desa-

fíos para la adaptación al cambio climá- tico, el principal desafío de las estrategias de adaptación es poner al centro a los más afectados por los impactos del cambio climático, que obviamente serían los más vulnerables.

Existen territorios con mayor tendencia

a la vulnerabilidad de los impactos del

cambio climático, se requieren esquemas de gestión de territorios intermedios y de sus dinámicas territoriales.

Otro desafío importante es superar la fragmentación y contradicciones de las políticas de ordenamiento territorial que aún no cuentan con una ley específica.

Así mismo, la necesidad de prevención de conflictos socioambientales y terri- toriales, contribuyendo a la goberna- bilidad.

Estos nuevos contextos imponen nove- dosos desafíos para el ordenamiento

territorial, que deberían avanzar hacia una cultura basada en prácticas más inclusivas

e innovadoras de construcción social de

estrategias de gestión territorial, sobre todo considerando la enorme debilidad de los gobiernos (nacional, regionales

Actualidad Gubernamental

N° 47 - Setiembre 2012

XIII 5
XIII
5
XIII
XIII

Informes Especiales

y Locales) y que la adaptación supone

un esfuerzo serio de empoderamiento y participación ciudadana.

Inevitablemente el ordenamiento territo- rial supone un proceso endógeno y terri- torialmente específico para adaptarse al

cambio climático (no hay recetas únicas);

la adaptación supone diversas escalas de

ordenamiento territorial que también deben contribuir a fortalecer la goberna-

bilidad; el ordenamiento territorial para la adaptación debe necesariamente reflejar un abordaje estratégico e integrado, capaz de armonizar más adecuadamente, otros ámbitos de gestión fundamentales, como

la gestión del riesgo, el manejo de recursos

naturales, la gobernanza del agua, la supe- ración de la pobreza, la política energética

y la gestión urbana, entre otros ámbitos de política.

Figura N°3. Desafíos de la Política de Ordenamiento Territorial

Plazo Políticas Corto Largo Compensatorias Impulso Reducción de la Horizonte pobreza Distribución social
Plazo
Políticas
Corto
Largo
Compensatorias
Impulso
Reducción
de la
Horizonte
pobreza
Distribución social
Presente
Futuro
Desigualdad
Equidad

Fuente: Dr. Eduardo Juárez Aguirre, Director SEDESOL, DGDT, México, 2007

7. Ordenamiento territorial como un proceso colectivo y cultural

Todo proceso de ordenamiento territorial debe partir desde lo local y estar en-

marcado en las políticas nacionales. El reto consiste en lograr la participación activa de las comunidades locales des- de el inicio del proceso y lograr com- prender e investigar participativamente

el análisis de vulnerabilidad. Dicho

análisis debe tener en cuenta factores biofísicos y ecológicos del territorio, así como las condiciones socioeconómicas

y culturales de las comunidades que lo habitan.

Para entender la vulnerabilidad, imple- mentar medidas de adaptación y mitiga- ción y lograr la participación comunitaria en el proceso es fundamental aplicar la política de educación ambiental y en general el uso de metodologías de edu- cación ambiental e investigación-acción- participativa. Para esto se recomienda desarrollar metodologías de diálogo de saberes entre la investigación científica y los conocimientos tradicionales.

Figura N°4. El sistema territorial ambiental

El sistema territorial ambiental
El sistema territorial ambiental

Fuente: Liliana Miranda, FCPV.

XIII 6
XIII 6

Actualidad Gubernamental

N° 47 - Setiembre 2012

Aplicando el enfoque ecosistémico y la adaptación basada en ecosistemas que tienen por objeto el manejo de los recursos biofísicos dentro de su con-

texto ecológico, social y económico, el ecosistema base para el entendimiento

y análisis del territorio o el “paisaje”

es visto como la articulación entre el sistema natural y el sistema humano -cultural-.

Si bien es cierto que la relación entre

los servicios ecosistémicos y la función de los ecosistemas que los suministran no siempre es fácil de describir, debido

a la complejidad de los procesos subya-

centes, existe una serie de atributos del paisaje que define la “infraestructura

ecológica” y “estructura” de los ecosis- temas para su suministro.

El proceso del ordenamiento de un territorio y la implementación de pro- gramas y proyectos de desarrollo que permitan la adaptación a los impactos del cambio climático para que sean social, económica y ecológicamente viables deben contar necesariamente con el soporte de una normatividad nacional que aun sigue por definirse,

la cual debe articularse con los instru-

mentos y lineamientos de política que garanticen esta viabilidad.

Así como con el desarrollo concertado de estrategias de adaptación al cam- bio climático con enfoque territorial tanto desde el nivel regional como provincial.

8. Referencias

1. L. Miranda, Ponencia “Conceptos bá- sicos, Ciudades y cambio Climático”, FCPV, abril 2008.

2. Ordenamiento territorial y cambio climático en Nuevos desafíos para la gestión gobernabilidad territorial Ordenamiento territorial y cambio climático en Centroamérica: Nuevos desafíos para la gestión y la gober- nabilidad territorial; Nelson Cueva, PRISMA, julio 2008.

3. Del Cambio Climático al Ordenamien-

to Territorial; Dr. Eduardo Juárez Agui- rre, Director Sedesol, DGDT, México,

2007.

4. IDEAM, Aspectos del cambio climáti- co y adaptación en el ordenamiento territorial de alta montaña. Guía metodológica, Caso piloto, Proyecto Nacional de Adaptación al Cambio Climático - INAP- componente B, IDEAM y Conservación Internacional, Bogotá, 2011.