Administrazio Publikoa eta Administrazio Zuzenbidea

Administrazio Zuzenbidea I

Lehendabiziko Ikasgaia

Lehendabiziko ikasgai honetan, Administrazio Publikoaren kontzeptua aztertuko dugu, bere ezaugarri eta obligazioak azalduko ditugularik. Aldi berean, Administrazio Zuzenbidearen ezaugarriak izango ditugu aztergai.

2012-2013

9

Administrazio Zuzenbidea I

1. Ikasgaia

10

Zuzenbide Fakultatea, Donostia

Administrazio Publikoa eta Administrazio Zuzenbidea

Administrazio Zuzenbidea I

1. Ikasgaia: Administrazio Publikoa eta Administrazio Zuzenbidea

1.1

Administrazio Publikoaren Kontzeptua

Administrazio Publikoaren definizio bat ematearren, esan daiteke zera dela: nortasun juridiko propioa duen Botere Exekutiboari atxikita dagoen organizazio bat. Gobernuak zuzentzen du eta bere xede nagusia interes orokorra gauzatzea izango da. Horretaz gain, Administrazio publikoak bere araubide propioa izango du, arau juridiko eta printzipio propioekin. Administrazioaren ezaugarriak era orokorrean aipatzearren, honako hauek direla esan genezake: bolumen, aniztasuna, eginkizun anitzak, benetako boterea edo pribilegioak eta azkenik, Administrazio Zuzenbidea aplikatzen zaiela gehienetan. Aipatzekoa da, administrazio-jarduerak ez direla soilik administrazioaren barnean ematen, baizik eta beste zenbait botereetan ere. Izan ere, botere legegilea ere bere administraziojarduerak aurrera eramaten ditu eta gero azalduko dugun bezala, jarduera horiek aurrera eramaten dituenean Administrazio Zuzenbidea izango zaio aplikagarri. Gauza bera gertatuko da Botere Judizialean ere. Garrantzitsua da Gobernua eta Administrazioa bereiztea. Horretarako Espainiar Konstituzioaren 97. artikulua izango dugu, zeinaren arabera, “Gobernuak zuzentzen ditu barne-politika eta kanpo-politika, administrazio zibila eta militarra eta Estatuaren defentsa. Berak gauzatzen ditu funtzio exekutiboa eta erregelamendu-ahala,Konstituzioarekin eta legeekin ados”. Beraz, Gobernua eta Administrazioa ez dira gauza bera, baizik eta Administrazioa Gobernuak zuzendutako organizazioa da. Horregatik lehen azaldu dugu botere exekutiboari atxikita dagoela Administrazioa. Goazen orain, Administrazioaren ezaugarriak modu zehatzago batean aztertzera:  Nortasun juridikoa:

Administrazio Publikoak nortasun juridiko propioa duela adierazten dugunean, bere eskubide eta obligazioak izateko gai den organizazioa dela esan nahi dugu. Beraz, Administrazioa eskubideen titular izateko gaitasuna izango du eta baita obligazioak izateko gaitasuna.  Legitimazio-Iturria:

Administrazioaren legitimazio-iturria legea izango da. Izan ere, Espainiar Konstituzioak barneratzen du bere 103. artikuluan, Administrazio Publikoa modu objektiboan defendatu behar dituela interes orokorrak beti legearekiko eta Zuzenbidearekiko menpekotasun osoz. Honek eramango gaitu Administrazioaren hurrengo ezaugarrira; hau da, zuzenbidearekiko atxikimendu osoz jarduteko beharrari.

2012-2013

11

Administrazio Zuzenbidea I

1. Ikasgaia

Ahalmen diskrezionala:

Administrazioak, bere eginkizunetan eremu diskrezional bat ere izango du. Hau izango da bere ahalmenetako bat, hiritarrok ez daukaguna.  Aniztasuna:

Izan ere, era askotako Administrazio publikoak daude, Espainiako Administrazioaren eskema azaltzerakoan ikusiko dugun moduan. Administrazioak dituen eginkizunei dagokionez, esan beharra dago hauek nahiko anitzak direla eta honakoak direla hain zuzen ere, horietako batzuk:   Ordena eta polizia-administrazioa: gizakiak eta bere ondasunak babestea. Zerbitzu publikoen administrazioa: hiritarren bizitza-baldintza seguratzea eta hobetzea ditu helburu. Batzuetan, gizabanako pribatuen bitartez ematen dira zerbitzu publiko horiek: horretarako, Administrazioak zerbitzu publikoak kudeatzeko kontratuak egiten ditu. Sustapeneko administrazioa: gizarte, ekonomia eta kultura gidatzea. Erregulazioa eta ikuskapena: zenbait jarduera aurrera eramateko jarraitu behar diren arauak eta bete beharreko baldintzak ezartzen ditu Administrazio Publikoak. Zerga-administrazioa: zergen bidez, beharrezko baliabideak lortzea izango du helburu eta funtzio gisara. Baliabideen administrazioa: administrazioaren ekintza aurrera eramateko, behar diren baliabideez eta pertsonalaz hornitzen du administrazioa.

   

Behin Administrazioaren kontzeptua azaldu dugularik, goazen orain hori arautzen duen zuzenbidea aztertzera; hau da, Administrazio Zuzenbidea aztertzera:

1.2

Administrazio Zuzenbidearen Kontzeptua eta Ezaugarriak

Lehenik eta behin, Administrazio Zuzenbidearen ezaugarriak zeintzuk diren aipatu beharra dago:  Zuzenbide estatutarioa da: estatutu berezia duten subjektuei aplikatzen zaien zuzenbidea da, hau da, administrazio publikoei. Zuzenbide mota honek, horretaz gain, jurisdikzio berezia dauka: administrazioarekiko auzien jurisdikzioa. Hala ere, zuzenbide mota hau beste zenbait organoei ere aplikatzen zaie, Konstituzioan arautzen diren zenbait organoetara: Konstituzio Auzitegia, Kontu Auzitegia, Arartekoa. Administrazio Zuzenbidea aplikatzen zaie burutzen dituzten zenbait jarduera direla eta. Zuzenbide berezia da: botere publikoa denez, eremu pribatuan eman ezin diren zenbait pribilegio eta mugak ditu, “privilegios en más y privilegios en menos” bezala ezagutzen dena. Muga eta pribilegio hauek Administrazio Zuzenbidearen eduki materiala osatzen dute.

Horretaz gain, Administrazio Zuzenbideak bere ahalmen eta pribilegioak izango ditu, zeinak honakoak izango diren:  12 Arautzeko ahalmena: lege-lerruneko azpiko arauak emateko ahalmena du

Zuzenbide Fakultatea, Donostia

Administrazio Publikoa eta Administrazio Zuzenbidea

Administrazio Zuzenbidea I

   

Administrazioa. Autotutelarako ahalmena: egoera juridikoak sortu, aldatu eta iraungitzen dituzten deklarazioak egiteko gaitasuna, eta aitortutako egoera horiek, epailearen laguntzarik gabe exekutatzeko ahalmena. Hertsapen ahalmena: administrazio-erabakiak betearaztearren hertsapena erabiltzeko ahalmena. Zehatzeko ahalmena: administratuak zigortzeko ahalmena ordenamendu juridiko administratiboa urratzen dutenean. Administrazioaren ondasun eta eskubideak babesteko pribilegioak. Administrazio-eskuduntzak auzitegien aurrean babesteko tekniken aurreikuspena.

Baina oraintxe aipatutako pribilegio horiek, zenbait muga izango dituzte. Esate baterako: a) Legezkotasun printzipioa errespetatu behar izatea: Administrazioak burututako egintzak ezin dira legea edo zuzenbidearen aurkakoak izan. b) Jarduteko prozedura administratiboa jarraitu behar izatea. c) Administrazio-jardueraren gaineko judizio-kontrola jurisdikzio berezi bati esleitu izatea. d) Administrazio jarduerak hirugarrenei eragindako kalteak ordaindu behar izatea.

Beraz, horiek izanda Administrazio Zuzenbidearen ezaugarri nagusiak, aipatu beharko ditugu orain zeintzuk izango diren bere Konstituzio-oinarriak. Hau da, ikusi beharko dugu Administrazio Zuzenbidea zer nolako harrera daukan Espainiar Konstituzioan. Horretarako, kontutan hartu beharra dago Konstituzioak Espainiako estatua ezartzen duela zuzenbideko estatu sozial eta demokratiko gisara. Beraz, hiru elementu horietan Administrazio Zuzenbidea nola islatzen da? Zuzenbideko Estatua den heinean:  Legezkotasun printzipioa (KE 103. Art): Administrazioak ordenamendu juridikoa bete behar du. Baina, aldi berean, administrazioa botere exekutiboaren parte denez gero, botere legegilearen menpe aurkitzen da. Beraz, legeak berebiziko garrantzia izango du Administrazio Zuzenbidean, administrazioak Zuzenbidean oinarritu beharko duelako bere jarduera. Administrazioa eta legearen arteko lotura bi motatakoa da: o Positiboa: administrazioak, jarduteko aldez aurreko baimena behar du. Onartuta ez dagoena, debekatuta kontsideratzen da. o Negatiboa: debekatuta ez dagoena onartutzat jotzen da, aldez aurreko habilitaziorik eman gabe. Kasu gehienetan, lotura positiboa dago; beraz, administrazioak beti beharko du legearen babesa bere eginkizunetan. Babes Judiziala aitortzen duen printzipioa Ondarearen babesa bermatzen duen printzipioa

 

Estatu soziala den heinean, gizartearen babesa eta hiritarren berdintasuna bermatzeko erantzukizuna hartzen du bere gain administrazio publikoa.

2012-2013

13

Administrazio Zuzenbidea I

1. Ikasgaia

Azkenik, Estatu demokratikoa denez ere, elementu horren zenbait ezaugarri ere izango ditu. Administrazio Zuzenbidearen aplikazioaren mugak zehaztea garrantzitsua da orain. Lehenik eta behin, esan beharra dago gehienetan administrazio publikoari Administrazio Zuzenbidea aplikagarri zaio, baina badaude zenbait kasu zeinetan Zuzenbide pribatua aplikatzen zaion. Adibidez, sozietate bat sortzean edo lokal bat erostean. Bigarrenik, esan beharra dago Administrazioek jarduera ekonomikoetan parte hartzen dutenean, jarduera hori zuzenbide pribatura moldatu behar dutela, enpresari pribatu orok bezala. Beraz, kasu honetan ere ez zaio Administrazio Zuzenbidea aplikagarri izango. Esan beharra dago, Administrazio Zuzenbidearen ikuspegitik, legeak ematen dizkio Administrazioari ahalmen zehatzak egintzak burutzeko eta, Zuzenbide Pribatuak berriz, legeak mugak ezarriko dizkio, zeinen barruan jarduteko askatasuna izango du. Beraz, Zuzenbide Administratiboa edo Zuzenbide pribatua erabiltzeak, ondorio juridiko desberdinak eta oso garrantzitsuak ekarriko ditu. Horretaz gain 30/1992 (LPAC: ley de procedimiento administrativo común) legearen 2.2 artikuluak dioen moduan, Zuzenbide publikoko erakundeak Administrazio Zuzenbidea aplikatzera behartuta daude, administrazio-ahalmenak egikaritzen ari direnean. Hau da, Administrazioak bere eginkizunak, bere ahalmenak burutzen ari denean, Administrazio Zuzenbidea erabili beharko da. Hona hemen 2.2 artikuluaren erredakzioa:

Art. 2 – Ámbito de aplicación 2. Las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente leu cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación.

Administrazioari interesatuko zaio Zuzenbide pribatura jotzea askatasun gehiagorekin jokatu ahal izango baitu, prozedurarik gabe etab. Honi deitzen zaio Administrazio Zuzenbidetik ihes egitea.

1.3

Administrazioaren Eskema Espainian

Lehenik eta behin, lurralde administrazioak izango genituzke, zeinak lurraldetasun irizpidearen arabera eratzen dira eta horien adibide, AAEE, erakunde lokalak etab izango genituzke.

14

Zuzenbide Fakultatea, Donostia

Administrazio Publikoa eta Administrazio Zuzenbidea

Administrazio Zuzenbidea I

Beste mota bat, lurraldetasunarekin zerikusia ez dutenak, korporazioak izango lirateke, zeinak kidetza dute irizpide. Hauen adibide kolegio profesionalak izango genituzke. Beste administrazio mota bat, erakunde-administrazioak izango dira, zeinak helburu jakin bati ekiten diote. Honen barnean kokatu behar ditugu, alde batetik autonomiadun organismoak, zeinei Administrazio Zuzenbidea aplikatuko zaie eta, bestetik, enpresazko erakunde publikoak zeinei Zuzenbide pribatua izango zaie aplikagarri eta salbuespenez, Administrazio Zuzenbidea. Zuzenbide Administratiboa aplikatuko zaie soilik beren jarduera administratiboak aurrera eramaten dituztenean. Azkenik, baltzu publikoak eta fundazio publikoak izango genituzke zeinei zuzenbide pribatua aplikagarri zaie.

1.4

Hiritarren Egoera Juridikoa Administrazioaren Aurrean

Administrazio publikoak, gehienetan hiritarrekin izango du harremana (naiz eta gainontzeko administrazio publikoekin ere harremanak izan, eta erreflexiboak). Hiritar bat administrazioaren aurrean dagoenean, administratua deituko diogu, zeinak subjektu aktibo bat den bere eskubide eta obligazioekin. Administratua bozka dezake, egoera juridiko aktiboaren titularra izan daiteke eta Administrazioaren aurrean babes judiziala jaso dezake beste zenbaiten artean. Azken hori, gauza berria da; izan ere, lehen administrazioaren ahalmenak oso ugariak ziren eta ez zegoen babes judizialik hiritarrontzat administrazioaren aurrean. Administrazio ahalak, diskrezionalak edo arautuak izan daitezke. Arautuen kasuan, legeak ezartzen ditu ahalmenen mugak, prozedurak, kasuak eta abarrekoak. Ahalmen diskrezionalak aldiz, Administrazioak askatasunez jardungo du. Ahalmen diskrezionalaren adibide bat izango litzateke hirigintza planak. Administratuaren egoera juridikoari dagokionez, esan beharra dago bi alde desberdin izan ditzakeela administratuak bere egoera juridikoaren arabera.  Egoera aktiboak: administratuak ahalmenak izango ditu administrazioaren aurrean, adibidez, justizia aparatua martxan jartzeko ahalmena, hau da, Auzitegietara joateko ahalmena. Horretaz gain, zenbait eskubide subjektibo prestazionalen bermea emateko esaka dezake administratuak, adibidez, hezkuntza eskubidea, Espainiar Konstituzioaren 27. artikuluan aurreikusitakoa. Zenbait oinarrizko eskubide Administrazioak eman beharrekoak dira eta beraz, administratuak, hiritarrak alegia, horiek bermatzeko eskakizuna eman dezake. Azkenik, administratuaren egoera aktiboaren barnean, bidezko interesak izango ditu (intereses legítimos) prozedurari lotutakoak. Interes horiek izango dira ahalmenak ematen dizkigunak gainontzekoen prozeduretan parte hartzeko. Egoera pasiboak: betebehar publikoak izango ditu administratuak administrazioarekiko. Betebehar hori arauen arabera sortzen da, adibide gisara 15

2012-2013

Administrazio Zuzenbidea I

1. Ikasgaia

eraikitzeko lizentzia eskatu beharra izango genuke. Horretaz gain, zenbait obligazio suposatzen ditu administratuarentzat, zeinak eskubide subjektiboen aurrean sortzen dira. Administratuaren gaitasun juridikoaz hitz egitea da komenigarria hemen. Izan ere, gaitasun juridikoa (eskubide eta obligazioen titular izateko gaitasuna) eta jarduteko gaitasunak bat egiten dute Administrazio Zuzenbidean. Pertsona batek gaitasun juridikoa izango dugu, hau da, eskubide eta obligazioen subjektu izateko gaitasuna. Bestalde, jarduteko gaitasuna izango dugu, zeina norberaren eskubideak pertsonalki baliatzeko gaitasuna izango den. Honek bat egiten du Administrazio Zuzenbidean LAPCko 30. artikuluan. Hona hemen artikulu hori:

Art. 30 – Capacidad de Obrar Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores discapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.

Jarduteko gaitasuna ematen zaie ere legeak horrela espresuki jasotzen duenean, korporazio publikoei, elkarte pribatuei etab, LJCAko 18. artikuluari jarraiki. Hona hemen artikulu horrek zer dioen:

Art. 18 […] Los grupos afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente.

Azkenik, esan beharra dago Administrazioak ezin izango diola trabarik jarri pertsona edo ordezkari bati prozedura batean parte hartzeko, hasieratik onartuz gero. 16

Zuzenbide Fakultatea, Donostia

Administrazio Publikoa eta Administrazio Zuzenbidea Jarduteko gaitasuna, desberdina izango da zenbait baldintzaren arabera.

Administrazio Zuzenbidea I

Lehenik eta behin, jarduteko gaitasunaren inguruabar aldarazle bat naziokotasuna izango da. Espainiar Konstituzioaren 13.1 artikuluari jarraiki, atzerritarrek Konstituzioaren I. tituluan jasotako askatasun publikoak dituztela aitortzen du, beti ere hitzarmenak eta legeak ezarritako baldintzetan. Atzerritarren kasuan, estatuaren funtzionamenduari lotutako zenbait eskubide mugatu egiten dira. izan ere, mugak izango dituzte funtzio publikoan sartzeko, zenbait inbertsio egiteko eta abar. Esan beharra dago, bi atzerritar mota berezitu behar direla: Europar hiritarrak eta Europar hiritartasuna ez duten atzerritarrak. Izan ere, erregimen juridiko desberdina izango dute batzuk eta besteek, lehenengoei bigarrenei baino aukera eta eskubide gehiago aitortzen zaizkielarik, Europar Batasuneko tratatuak adierazten duten moduan. Lurraldetasun irizpideari dagokionez, esan beharra dago zenbait eskubide gauzatzeko udal bateko auzotasuna eskuratu behar da Erroldan inskribatuz LBRLko 18. artikuluak xedatzen duen moduan. Azkenik, esan beharra administrazioarekiko: dago Administratuek bi harreman mota izan ditzakete

a) Sinplea: edozein hiritar administrazioarekin duen harremana. b) Kualifikatua: harreman kualifikatua, egoera berezian aurkitzen dena izango du, administrazioarekin duen lotura-egoera dela eta: funtzionarioak, presoak etab. Administratuaren eta administrazioaren arteko harremana, beti izango da mendekotasun harreman bat, baina aipatutako azken harreman kualifikatuan, mendekotasuna nabarmenagoa da eta legezkotasun printzipioa malgutu egiten da. Adibidez, presondegietan eskubide ugari murriztu egiten dira. Harreman juridiko mota horren barnean dauden hiritarren kasuan, non bis in idem printzipioa desagertuko litzateke, santzio penala eta administratiboa helburu guztiz desberdinekin aplikatuko bailirateke. Izan ere, santzio administratiboa, Administrazioaren egitura eta ordena mantentzea izango du helburu eta santzio penala, ordena publikoa mantentzea.

2012-2013

17

Administrazio Zuzenbidea I

1. Ikasgaia

18

Zuzenbide Fakultatea, Donostia