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REGIES METROPOLITANAS ASPECTOS JURDICOS

1. Introduo 2. O Direito e a Cidade 3. Antecedentes Administrativos da Criao Legal das Regies Metropolitanas 4. Regime Jurdico das Regies Metropolitanas 4.1. Constituio de 1988 4.2. O papel do Estado em matria de Direito Urbanstico, as Regies Metropolitanas e o Estatuto da Cidade 5. Breves consideraes sobre a experincia de Portugal 6. Concluses. 7. Referncias Bibliogrficas.

Nathlia Arruda Guimares, Advogada, Mestre em Direito pela UERJ, Doutoranda em Direito pela Faculdade de Direito de Coimbra, Portugal. Texto elaborado em 2003, atualizado em Janeiro de 2004.

1. INTRODUO

O fenmeno da concentrao urbana, que se caracteriza pela ocupao, uso e transformao do solo provocados pelas aglomeraes e intervenes humanas, atualmente encontra seu pice de complexidade nas chamadas Regies Metropolitanas. As Regies Metropolitanas, tambm denominadas cidades globais ou Megacidades, apresentam-se, fundamentalmente, como grandes conurbaes urbanas, provocadas pela expanso territorial de municpios vizinhos e, principalmente, pela comunicao econmico-social entre as cidades, o que gera questes de ordem comum. Desenvolvendo o contedo e o entendimento das Regies Metropolitanas o Professor Eros Roberto Grau ensina que para compreender tal fenmeno deve-se partir da idia de estrutura urbana municipal e metropolitana, o que depender da apreenso dos conceitos de infra estrutura, funes e fluxos.

De acordo com o entendimento do referido jurista, a anlise destes elementos propicia ao cientista jurdico a averiguao do contexto em que se aplica o Direito, e, principalmente, o papel do planejamento de aes que envolvem a dinmica de relaes das metrpoles. As estruturas sociais, examinadas em termos espaciais, implicam em consideraes do exerccio de atividades (de carter econmico e social) em espaos fsicos: assim, tais estruturas comportam esquema dentro do qual aquelas atividades esto dispostas sobre determinados espaos, nomeadamente, sobre os solos urbanos. A essas atividades exercidas nos espaos urbanos, o Prof. Eros Roberto Grau denomina funes. Como tanto os sujeitos dessas atividades quanto os bens e servios delas resultantes se transferem de um municpio para outro, dentro e para fora dos respectivos espaos fsicos limitados geograficamente, surge a necessidade de se viabilizar mecanismos comuns, em multiformes movimentos. Os canais de comunicao de pessoas, bens e servios compem o conceito de infra estrutura. de tal forma a comunicao entre as cidades que se encontram em uma Regio Metropolitana, que se mostra inevitvel o condicionando das estruturas, armando-as como uma verdadeira rede, de forma sistemtica. De outra parte, aos movimentos que se operam sobre essas redes chamamos fluxos. Para logo se v, pois, que a estrutura municipal ou metropolitana resultante das propores e relaes existentes entre as vrias funes que se manifestam sobre o espao considerado, sendo os seus fluxos dependentes da infra estrutura existente. Verificamos, assim, que a amplitude das vrias funes e fluxos estabelecidos em todo o complexo urbano condiciona uma nova estrutura, que se expande para alm dos limites municipais considerados. Da, inevitvel o surgimento de novos centros de decises administrativas e empresariais e tais decises so cada vez tomadas a nvel mais distante daqueles ligados aos interesses exclusivamente locais. Ao mesmo tempo, comea a surgir uma grande expanso da demanda de servios pblicos, de sorte que as autoridades administrativas na rea limitada a um municpio j no podem mais,

isoladamente, dar soluo satisfatria s necessidades coletivas de todos os escales governamentais implicados. Nesse momento, verifica-se o choque entre as estruturas municipais, agravado pela multiplicidade dos centros de deciso poltico administrativas com ao em toda a regio. de se destacar que, na maioria das vezes, as Regies Metropolitanas surgem como plos de atividades econmicas, ou seja, como ponto de localizao concentrada de atividades dentro de um ncleo urbanizado condicionante de todo o comportamento econmico na regio, visto que a sua expanso gera fluxos do exterior para o centro e do centro para o exterior. Na maioria das vezes essas Regies apresentam um municpio central, ao redor do qual gravitam os demais municpios circundantes, motivados pela intensidade econmica e social desenvolvida naquele plo de atrao. O municpio central, em regra, torna-se a sede da Regio Metropolitana. Eros Roberto Grau conceitua Regies Metropolitanas como o conjunto territorial intensamente urbanizado, com marcante densidade demogrfica, que constitui um plo de atividade econmica, apresentando uma estrutura prpria definida por funes privadas e fluxos peculiares, formando, em razo disso, uma mesma comunidade scio econmica em que as necessidades especficas somente podem ser, de modo satisfatrio, atendidas atravs de funes governamentais coordenada e planejadamente exercitadas. Para o caso brasileiro, adite-se que ser ela o conjunto, com tais caractersticas, implantado sobre uma poro territorial dentro da qual se distinguem vrias jurisdies poltico territoriais, contguas e superpostas entre si Estados e Municpios . Chamemos ateno, ainda, para o fato de que as Regies Metropolitanas brasileiras reuniam, em 1996, um conjunto de 47.298.604 habitantes, que correspondia a 30,11% da populao total do Brasil. Atualmente, as 26 regies metropolitanas brasileiras concentram 413 municpios, populao de 68 milhes de habitantes e ocupam rea de 167 mil km2, o que corresponde a aproximadamente 42% de toda populao brasileira.

Mais do que uma realidade em nmeros, o fenmeno das Regies Metropolitanas no Brasil chama tambm ateno por se verificar a partir de um processo de urbanizao demasiadamente rpido.

Verifica-se, assim, em consequncia do crescimento acelerado e com indesejada normalidade no dia a dia das Regies Metropolitanas, a escassez de servios sanitrios, deficincias de moradias e servios bsicos, falta de segurana e degradao ambiental, alm da vulnerabilidade a acidentes e desastres naturais . a cidade explodindo em si mesma, expandindo-se sem limites.

No h que se esquivar, outrossim, o Direito, das emergentes situaes trazidas pelo aparecimento das Regies Metropolitanas, consideradas, nesse estudo, como objeto em sim mesmas de regulamentao. As questes e problemticas verificadas no contexto das Regies Metropolitanas, relacionadas ao uso, distribuio e utilidade do solo so, por fim, em nosso entendimento, objeto do Direito do Urbanismo ou, Direito Urbanstico, disciplina jurdica que reside essencialmente na harmonizao ou compatibilizao entre os diferentes interesses implicados no uso e transformao desse bem essencial por natureza, escasso e irreprodutvel que o solo, sendo, por isso, constitudo por normas jurdicas cuja funo precpua a ponderao de interesses e a superao dos conflitos de interesses surgidos a propsito da utilizao do mesmo (ponderao que reveste uma trplice vertente: entre interesses pblicos que no so coincidentes e entre interesses privados divergentes) . Em resposta evidente necessidade, mais do que confirmada pela realidade urbana apresentada no s no Brasil, como em diversos pases do mundo, resta-nos verificar, quais so os contornos da disciplina das Regies Metropolitanas, a partir da abordagem do tema em sede da Constituio Federal Brasileira e da legislao infraconstitucional hoje vigente, de carter

urbanstico. O presente ensaio tem por objetivo, portanto, contribuir, ainda que de forma geral, para o exame do regime jurdico das Regies Metropolitanas no Brasil, apresentando um panorama histrico das normas constitucionais e infraconstitucionais pertinentes, confrontando-o criticamente com o modelo federativo brasileiro e com o papel dos Estados no contexto urbanstico atual e na disciplina do direito de propriedade do solo. Com base nos dados e anlises doutrinrias acerca do contedo do significado atual do tema proposto, pretendemos explorar a questo, partindo de uma anlise crtica da estruturao dos centros urbanos, dentro de sua circunstncia histrica e poltica, perplexa e por que no dizer, objeto e agente central das transformaes do mundo ps-moderno.

2. O DIREITO E A CIDADE imprescindvel abordar, ainda que de forma sucinta e geral, alguns aspectos da origem da disciplina jurdica das cidades, bem como das primeiras normativas de carter urbanstico estabelecidas no Brasil. De acordo com o ensinamento do Professor Fernando Alves Correia, os primrdios do ordenamento jurdico urbanstico remontam do Direito Romano, que dividia o conjunto das

regras em quatro grupos: normas de garantia da segurana das edificaes; normas dirigidas tutela da esttica das construes; normas que visavam a salubridade das edificaes e, finalmente, disposies com objetivo de ordenamento do conjunto urbano. Assistiu-se, assim, desde os romanos, intensa ocupao das cincias jurdicas nas questes basilares sobre as quais atualmente se fundamenta o Direito do Urbanismo ou Direito Urbanstico. E no de se duvidar que essa preocupao em estabelecer regras e orientaes nas construes das cidades estava ligada a diversas razes, muitas delas, na origem, de carter militar. Em verdade, as cidades so at os dias de hoje, simblicas em razo do poder que controlam, dos fluxos econmicos, sociais, culturais e polticos, sendo inevitvel concluir que se constituem mesmo, como centros de acumulao de riqueza e conhecimento, desde as primeiras organizaes primitivas. interessante notar o fascnio que as cidades despertam. Washington Peluso Albino de Souza, caracteriza a cidade como a somatria de cho, gente e cultura, em conceito bastante eloquente, que no poderia passar desapercebido nesse estudo: O cho define o espao utilizado pelo homem-individual e pelo homem social na configurao e na prtica da prpria convivncia e a partir dos problemas de sua subsistncia. Como indivduo ou como componente do todo social, do cho que ele retira tudo o de que depende e no exerccio de sua prpria vida, dele que se utiliza. Enquanto gente, os problemas do homem projetam-se do mbito individual ao social. Mais do que a sobrevivncia animal, configura-se todo o condicionamento da estrutura social, na qual ele se inclui. Desejos, necessidades, sonhos, anseios, compem a gente no organismo urbano. Por fim, os conhecimentos, as experincias, as vivncias acumuladas pela prpria humanidade vo traduzir-se na cultura. Reunidos no conceito de cidade, estes elementos permitem-nos afirmativas incontestveis como a de que devemos trat-la como organismo vivo, ou, no dizer de Bandeira, que ela tem carter .

, ainda, interessante, o conceito de cidade trazido por Lucrcia D Alessio Ferrara: A cidade, o lugar urbano pode ser definido como dependente de duas variveis: 1. Setor do solo fisicamente urbanizado onde se situam edifcios e outros equipamentos; 2. Onde as pessoas realizam atividades que esto tipicamente relacionadas e dependentes entre si. ... Assim sendo, no se pode considerar a cidade como um simples produto de demarcaes administrativas; edificaes mais ou menos adequadas a um pertinente uso do solo, densas e heterogneas agregaes populacionais, fachadas arquitetnicas, vias urbanas que se cruzam, equipamentos com solues tcnicas sofisticadas. Mas, a cidade est justamente na interao daquelas duas variveis, o que implica conceb-las como uma apropriao do seu usurio, isto , ela s se concretiza na medida em que centro de atrao de vivncias mltiplas e atende necessidade de centralizar, de fazer convergir as relaes humanas. So estas que fazem falar a cidade, que lhe do sentido, as caractersticas fsicas e materiais dos assentamentos urbanos encontram sua justificativa enquanto organizao espacial das comunicaes urbanas. a acessibilidade informao e sua troca que caracterizam a apropriao do ambiente urbano e o modo pelo qual o usurio faz da cidade um objeto que precisa ser decifrado, uma escritura que precisa ser lida. Se reconhecemos que a funo principal dos ambientes urbanos comunicar ou favorecer a comunicao necessrio saber como comunicam e isto exige a reviso dos instrumentos crticos tradicionais ou mesmo o emprego de metodologia de anlise que permite instaurar uma crtica ao ambiente urbano. Em termos gerais, a realidade apresentada na cidade pode ser entendida como matriz ou fundamento institucional do Direito. a partir dela que a cincia jurdica estrutura a maior parte de seus paradigmas e para ela tem se prestado a desenvolver instrumentos que visam regular as relaes intersubjetivas calcadas no contexto urbano, sob a justificativa e condio de promover justia social.

Atualmente vivenciamos a grande influncia na produo jurdica de normas cujo esprito e necessidade tiveram como origem as relaes travadas nos centros urbanos e que, portanto, pretendem responder s questes trazidas em razo da vida e das desigualdades verificadas nas cidades. O conceito jurdico de cidade, no entanto, expressa-se atravs de algumas normas positivadas e pela doutrina. Segundo Jos Afonso da Silva, cidade, no Brasil, um ncleo urbano qualificado por um conjunto de sistemas poltico administrativo, econmico no agrcola, familiar e simblico como sede do governo municipal, qualquer que seja sua populao. A caracterstica marcante da cidade, no Brasil, consiste no fato de ser um ncleo urbano, sede do governo municipal.

por bvio que as cidades so palco de grandes fatos e acontecimentos sociais, e sobre seu territrio travam-se relaes jurdicas de diversas naturezas. No entanto, cabe-nos destacar a cidade como prprio objeto da regulao jurdico normativa, e, evidentemente, observar as normas de carter eminentemente urbanstico, que visam a manuteno do espao e do solo das Regies Metropolitanas, buscando vincular, em ltima anlise, a sua sustentabilidade e legitimidade, concretizao dos objetivos da poltica urbana, previstos expressamente no Estatuto da Cidade, em seu Artigo 2, Lei promulgada em atendimento Constituio Federal de 1988. A disciplina jurdica especializada aparece, assim, vinculada evoluo da poltica urbana de determinada sociedade e do urbanismo, complexo interdisciplinar de arte e cincias, cujo objeto consiste o estudo da cidade atual e da cidade do futuro, para a soluo dos problemas vitais que surgem da convivncia das grandes massas de populao nelas concentradas, com o fim de tornar possvel a convivncia sem menosprezo da integridade fsica, espiritual e mental do ser humano. Direito e Urbanismo, unem-se, desse modo, na disciplina da vida na cidade e, consequentemente, na disponibilidade da propriedade do solo. Para fins de entendimento, resta,

ainda que brevemente, conceituar o Direito Urbanstico que pode ser entendido como o conjunto de normas e de institutos respeitantes ocupao, uso e transformao do solo, isto , ao complexo das intervenes e das formas de utilizao deste bem (para fins de urbanizao e de construo, agrcolas e florestais, de valorizao e proteco da natureza, de recuperao de centros histricos, etc.) . Em razo de seus propsitos, o Direito Urbanstico abriu caminho na cincia jurdica apresentando-se como disciplina de carter complexo e especializado voltado para as questes das cidades e, evidentemente, para as questes das Regies Metropolitanas, razo pela qual utilizamos nesse trabalho os seus fundamentos consubstanciados na legislao que lhe compe o contedo objetivo. Ainda em sede de evoluo e justificao histrica das Regies Metropolitanas, lembramos que a Revoluo Industrial indubitavelmente marcou o incio de grande concentrao de atividades de manufatura em algumas cidades cuja populao cresceu explosivamente. A poca, em voltas do Sculo XVIII, o Brasil ainda submetia-se Portugal, sem grandes normativas de carter jusurbanstico prprias, uma vez que se utilizava de legislao imposta pela Metrpole Portuguesa. A normativa que se poderia admitir, entretanto, ter carter urbanstico aplicada no Brasil, tratava de questes urbanas voltadas ao espao mnimo a ser respeitado entre as construes a fim de garantir a circulao de transportes, entre outras orientaes de carter meramente ordenador dos ncleos urbanos da poca. Aps a independncia do Brasil e a considervel evoluo industrial verificada nos anos que seguiram, formaram-se as primeiras cidades, verificando-se, nesse momento, que a referncia econmica deslocava-se progressivamente do meio rural, para se concentrar na produo de bens e servios. Atualmente, as cidades com perfil industrial tendem a converter-se em metrpoles de sistemas scio econmicos organizados espacialmente para articular economias regionais, nacionais e,

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mesmo, internacionais. Assim, quando nos referimos cidade hoje, aludimos sua expresso mais moderna, mais eloqente, em aparente deformao de sua antiga imagem. Quando referimo-nos metrpole superpovoada que comea a receber a denominao de cidade global, tratamos da expanso sistmica das cidades, cujos vizinhos entes administrativos acabam por compor uma realidade comum, em torno de interesses econmicos e sociais que se acumulam. No Brasil, a Regio Metropolitana rene todas as caractersticas de nossa civilizao eletrnica , da comunicao em massa, das desigualdades sociais, das discrepncias culturais, da variedade tnica, do movimento incessante das classes sociais, das carncias, da violncia, das mazelas e das riquezas. Ao lado da diversidade apresentada nas cidades, a especializao foi o caminho para que se atingissem nveis mais profundos e complexos de conhecimento e a comunicao foi-se tornando cada vez mais fragmentada, donde uma perda quase absoluta da viso global, da reunio de tais conhecimentos. As atuais Regies Metropolitanas aglomeram populao, instalaes produtivas e infra estrutura econmica, ocupando antigas reas rurais e incorporando assentamentos humanos preexistentes. A rapidez com que se processam o crescimento demogrfico e a expanso territorial dessas regies , nos pases em processo de desenvolvimento, muito superior que a registrada na formao de aglomeraes metropolitanas do mundo industrializado e desenvolvido. A medida que avana a globalizao da economia internacional, as metrpoles que comandam os espaos econmicos maiores tendem a constituir uma categoria por si mesmas, configurando um novo tipo de cidade: as cidades globais.

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Essas metrpoles articulam economias nacionais, como o caso de Paris, Madri, So Paulo, outras operam diretamente em mercados multinacionais, como Cingapura, Frankfurt ou Miami, ou ento servem de base a importantes economias regionais. As cidades globais ou metrpoles internacionais constituem, assim, um espao de acumulao capitalista que controla o mercado global. Eduardo Neira Alva considera que em torno dos espaos privilegiados se estende um amplo setor de economias perifricas que se encontram fragmentadas ao redor de metrpoles nacionais e regionais. De certa forma, as metrpoles ficam condicionadas por sua prpria dimenso econmica e por certas exigncias dos processos de acumulao a apresentar um nmero aprecivel de empresas multinacionais e de agentes de financiamento internacional, servios de apoio produo e comercializao e infra estrutura econmica e social capazes de atrair investidores e quadros dirigentes sofisticados e exigentes. Seriam, ento, estas, algumas das premissas impostas s cidades para que uma metrpole possa ser caracterizada como vivel econmica e socialmente? Poderamos questionar, ento, qual a relevncia da verificao dessas caractersticas metropolitanas para a anlise do contexto jurdico atual no Brasil, modelo subordinado, como se sabe, ao objetivo constitucional fundamental da erradicao da pobreza e marginalizao e reduo das desigualdades sociais e regionais ; bem como ao princpio da funo social da propriedade. Destacamos que as cidades globais contam com espaos urbanos densamente equipados. Os investimentos urbanos, assim como todas as relaes verificadas entre cidades conurbadas, travadas, portanto, no contexto metropolitano, tendem, atualmente, conduzir insero da cidade metropolitana ps - Revoluo Industrial no contexto econmico de consumo de bens e servios, tpico da realidade capitalista atual. Verificamos, ainda, que investimentos de carter urbanstico, normalmente de iniciativa

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governamental, auxiliam na transformao da propriedade imobiliria em bem de capital, valorizado ou no, de acordo com o acesso que proporciona realidade fragmentada das cidades. Nesse contexto, h que se destacar que os investimentos urbanos realizados pelo Estado, sob a justificativa de tornar as cidades mais atraentes aos interesses econmicos, no dever ocorrer em desateno s diversas demandas de interesse social, destaque-se necessidade de legitimao e urbanizao de ocupaes irregulares e garantia ao acesso moradia, conforme determina a Constituio Federal do Brasil. Ora, uma realidade nos pases menos desenvolvidos da Amrica Latina que a urbanizao , aqui compreendida como processo de transformao da cidade que agrega servios tipicamente urbanos e a metropolizaoocorrem com o objetivo de promover a atrao de investimentos, sem, porm, muitas vezes, preocupar-se em garantir nveis de desenvolvimento sustentveis, incluindo, aqui, todos os aspectos ligados ao acesso aos bens urbansticos e garantia da preservao da dignidade humana dos moradores da Regio Metropolitana. Tal realidade leva-nos a refletir sobre a possibilidade de garantir um contnuo crescimento das cidades coexistente com um desenvolvimento humanista respeitando-se, por fim, a dignidade da pessoa humana. De fato, como entende Flix Guarrari, a mquina infernal de um crescimento econmico cegamente quantitativo, descuidado de suas conseqncias humanas e ecolgicas e situado sob o domnio exclusivo da economia do lucro e do neo -liberalismo, deve dar lugar a um novo tipo de desenvolvimento qualitativo, que reabilite a singularidade e a complexidade dos objetos do desejo humano. Se respeitados os princpios da Ordem Urbanstica, os planos e as aes formados e executados pelas instituies administrativas metropolitanas, no h que se falar em predomnio de interesses econmicos sobre interesses sociais. Nossa Constituio Federal fundamenta-se em princpios de carter humanista, ambiental e social, sendo inadmissvel, assim, a utilizao

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perversa dos investimentos urbanos em detrimento da funo social que dever orientar a disciplina da propriedade do solo urbano e as aes de poltica urbana. ainda, de se destacar, que aps a promulgao do Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001) esto disposio diversos instrumentos de carter urbanstico que possibilitam a redistribuio do acesso cidade e o reequilbrio dos interesses coletivos em oposio a interesses meramente individuais, ligados propriedade e aos processos de acumulao de capital. No se defende, aqui, entretanto, a utpica submisso dos interesses econmicos aos interesses sociais, mas um equilbrio desses fatores, uma vez que sabido que o desenvolvimento promovido sem redistribuio das riquezas, destaque-se, inclusive a do solo e seus agregados urbanos, repercurtir diretamente na qualidade de vida dos moradores dos centros urbanizados, como j verificado atualmente.

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3.

ANTECEDENTES

ADMINISTRATIVOS

DA

CRIAO

DAS

REGIES

METROPOLITANAS NO BRASIL Antes de passar a tratar do Regime Jurdico atual e do tratamento constitucional dedicado s Regies Metropolitanas, consideramos relevante para reflexo proposta apresentarmos alguns elementos acerca dos antecedentes que contriburam para a delimitao do tema, tal qual conhecemos hoje. O fenmeno metropolitano apresentou-se no Brasil e diante deste as administraes locais e regionais (municpio e Estados - membro), assim como a prpria sociedade civil, mobilizaram-se com a finalidade de promover a melhor e mais eficiente adeqao do espao urbano conurbado. As necessidades apresentadas, principalmente a partir da dcada de 60, no poderiam aguardar a resposta legislativa federal, iniciando perodo em que a questo passou a ser tratada com grande evidncia pelos municpios diretamente interessados. Assim, antes mesmo da produo legal que veio fornecer base jurdica para a disciplina jurdica das Regies Metropolitanas no Brasil, j existiam experincias embrionrias de administraes metropolitanas, que desenvolviam-se com relativo sucesso. No Estado de So Paulo, havia, por exemplo, o Grupo Executivo da Grande So Paulo (GEGRAM), criado pelo Governo do Estado em 29/03/67 a partir de um grupo encarregado de estudar o tema Metropolizao . Tambm em Porto Alegre, por iniciativa dos Municpios da rea metropolitana, foi criado o Grupo Executivo da Regio Metropolitana (GERM), rgo tcnico montado pelo Conselho Metropolitano de Municpios por volta de 1970, experincia que gerou inclusive um Plano de Desenvolvimento Metropolitano. Em Belm, a prefeitura, em convnio com o SERFHAU, fundou uma sociedade de economia mista com fins de gerir tecnicamente o sistema metropolitano de planejamento. Em Salvador e Belo Horizonte, o modelo adotado foi o de criao de Grupo ou Conselho sob a iniciativa dos respectivos Governos Estaduais. O objetivo era o de atuarem como rgos de assessoria tcnica. Na Grande

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Rio de Janeiro, foi criado pelo Governo Federal, o Grupo de Estudos da rea Metropolitana (GERMET). Nesse caso, o Governo Federal tomou a iniciativa porque a rea metropolitana da cidade do Rio de Janeiro abrangia territrios de dois Estados, impossibilitando que a iniciativa partisse unilateralmente de um deles. Essas experincias administrativas, algumas delas anteriores mesmo prpria vigncia da Constituio de 1967, apontam para a existncia de uma multiplicidade de formas de organizaes administrativas metropolitanas, geradas em sua esmagadora maioria por iniciativa dos prprios Governos Estaduais, que buscavam responder, eficazmente, no contexto de suas peculiaridades, s questes que se impunham a partir do acelerado processo de desenvolvimento urbano no Brasil. A maioria das experincias envolvendo a organizao das questes metropolitanas nasciam sob o mbito de legislaes j existentes, anteriores Constituio de 1967 e edio da Lei Complementar n.14 de 1973 e expressavam, tambm, um reconhecimento, por parte das Administraes Pblicas Estaduais, de que a gesto das reas metropolitanas caberia aos Governos Estaduais, que passaram a montar modalidades especficas de administraes setoriais metropolitanas, de acordo com as peculiaridades regionais de suas demandas e com o capital organizacional de que dispunham. Esse fenmeno organizacional no teve como nico indutor a esfera da Administrao Pblica. Contrariamente, existem indcios para se afirmar que estas tendncias apresentadas pelas Administraes Pblicas Estaduais caminhavam ao lado e respondiam s questes que emergiam entre segmentos representativos da sociedade civil. Exemplo dessa mobilizao foi a realizao em 1963, do Seminrio de Habitao e Reforma Previdenciria e Assistncia dos Servidores do Estado IPASE (Batista, 1986). Em meio s preocupaes com o acelerado processo de urbanizao, com a necessidade de disciplinamento espacial do surto industrial existente e com as seqelas sociodemogrficas impostas pelo subdesenvolvimento econmico e social, o Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, em seu Documento Final , propunha mudanas na legislao para que nas reas de

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grande concentrao urbana constitudas territorialmente por Municpios distintos sejam criados rgos de administrao, que consorciem as municipalidades para a soluo de seus problemas comuns. A repercusso mais imediata desse evento foi a introduo da emenda proposta pelo Senador Eurico Resende, consubstanciada no pargrafo 10, art. 157 da Constituio de 1967, que estabelecia que a Unio, mediante lei complementar, poderia instituir Regies Metropolitanas no pas. Esse artigo foi a verso autoritria dos estudos prvios, coordenados inicialmente pelo jurista Hely Lopes Meirelles, que sugeria a criao de administraes metropolitanas por iniciativa dos Estados e de Municpios que desejassem se consorciar. Diga-se de passagem que essa iniciativa partiu do Setor de Planejamento Regional e Municipal do Ministrio do Planejamento, que tambm solicitou a formulao de um estatuto legal sobre o planejamento local integrado municipal. A partir desse perodo, os estudos urbanos dentro do Ministrio do Planejamento, realizados atravs do EPEA (atual IPEA), passaram a ser desenvolvidos por um recm-criado setor de estudos urbanos, agregado ao Setor de Desenvolvimento Regional. Ou seja, comeava-se a pensar o urbano em termos de sua insero mais ampla, frente aos planos regionalizados de desenvolvimento econmico. Aps a edio da Constituio de 1967, tendo por referncia a busca de critrios para a implantao das administraes metropolitanas, os ministrios da Justia, Planejamento e Interior promoveram alguns estudos tendo em vista a necessidade de delimitao das futuras Regies Metropolitanas e sua organizao administrativa. Entre estes estudos preliminares, alguns foram realizados pelo IBGE, que tentou estabelecer alguns critrios bsicos para a definio das reas metropolitanas, quais sejam: a magnitude da populao aglomerada; a extenso da rea urbanizada sobre o territrio de mais de um Municpio; a integrao econmica e social do conjunto, e a complexidade das funes desempenhadas.

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Como se pode observar, os parmetros escolhidos eram genricos e priorizavam preponderantemente as variveis passveis de serem incorporadas como elementos de racionalizao econmica e funcional do espao, sem buscar responder s especificidades da organizao socioeconmica ou s peculiaridades das reas metropolitanas que se pretendiam atingir. Esse conjunto de iniciativas, que partia tanto das organizaes civis quanto da Administrao Pblica, expressava tambm, durante a dcada de 60, a consolidao da idia de que o fenmeno da urbanizao era um problema em si mesmo. Estava-se elegendo a cidade como problemtica que deveria ser racionalizada e padronizada para fins de sua apropriao seletiva. Nesse sentido, a edio da legislao que veio nortear a instituio das Regies Metropolitanas em 1973, visou responder, sob a tica do regime autoritrio, s questes que estavam postas desde o incio da dcada de 60 no prprio mbito da sociedade civil. Entretanto, deve-se perceber que o surgimento do sistema legal que deu origem s Regies Metropolitanas no Brasil, veio abortar uma srie de iniciativas administrativas que comeavam a germinar nas principais metrpoles brasileiras. Estas iniciativas expressavam tentativas de responder s questes emergentes do processo de urbanizao a partir de suas peculiaridades regionais e de suas especificidades organizacionais e administrativas. Representavam experincias de gesto adaptadas aos recortes territoriais sobre os quais visavam intervir, tendo por referncia organizacional a dinmica poltico institucional de suas respectivas reas de atuao. Aps a edio da Lei Complementar n. 14 de 1973, as capitais que j apresentavam experincias anteriores de administrao metropolitana foram as que mais tardiamente criaram suas entidades sob a nova legislao, pois tratava-se de verdadeira desmobilizao de iniciativas portadoras de maior ou menor grau de organizao que no contemplava as especificidades dos lugares que pretendia organizar. importante que se compreenda que a escolha das nove reas metropolitanas obedeceu mais

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aos objetivos de se desenvolver um sistema urbano no pas de acordo com as necessidades da estratgia de desenvolvimento econmico assumido, do que contemplar efetivamente as cidades com reais caractersticas de zonas metropolitanas. A prova disso que ficaram de foram cidades como Santos, Goinia, Campinas, que poderiam perfeitamente se enquadrar em alguns dos critrios mais importantes de uma rea metropolitana.

4. O REGIME JURDICO DAS REGIES METROPOLITANAS A Constituio de 1891 (art. 65, 1 e art. 48, n. 16) facultava apenas aos Estados a possibilidade de se lavrarem acordos ou convenes entre si, sem carter poltico, o que demonstra uma falta preocupao do legislador constitucional em matria de Regies Metropolitanas, at por no ser uma realidade do Brasil, na poca.

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A Constituio de 1934 (art. 9) previa a possibilidade de acordo entre Estados e Unio para o desenvolvimento de aes em conjunto de seus servios, mas ainda no se manifestava expressamente acerca das Regies Metropolitanas. Em 1937, o artigo 29 da Constituio do Estado Novo prescrevia a possibilidade de criao de agrupamentos municipais, com personalidade jurdica limitada a seus fins, cabendo aos Estados regularem as condies de tais agrupamentos. Em 1966, tentativas derradeiras tiveram lugar, com as sugestes da Comisso constituda pelo Presidente Castelo Branco, dos juristas Orosimbo Nonato, Levy Carneiro, Temstocles B. Cavalcanti e Seabra Fagundes. Todavia, essas sugestes, exigindo preocupaes com a preservao da autonomia municipal, no foram adotadas, havendo sido substitudas por outra, que apareceu no art. 157, 10, da Constituio de 1967 e no artigo 164 da Emenda Constitucional n 1/69, preconizando a criao das Regies Metropolitanas. A questo metropolitana aparece, assim, pela primeira vez na Constituio Federal de 1967 e mantm-se com a emenda constitucional n. 1 de 1969.
Art. 164. A Unio, mediante Lei complementar, poder, para realizao de servios comuns, estabelecer Regies Metropolitanas constitudas por municpios que, independentemente de sua vinculao administrativa, faam parte de uma mesma comunidade scio econmica .

Nesse perodo, a idia norteadora da criao de mecanismos institucionais de planejamento giravam em torno da concepo dos planos integrados sob esferas diversas de Governo e tambm articulados horizontalmente. Assim, tentava-se montar desde os planos nacionais e microrregionais, integrando cidades de um mesmo espao geo-econmico sob circuitos articulados de planejamento territorial, at delimitados planos sociais. Pode-se dizer que existiam, assim, dois tipos de planos: os que procuravam articular centros urbanos de um mesmo espao scio econmico e os que tinham nos prprios ncleos urbanos

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as suas unidades bsicas de planejamento. As reas metropolitanas seriam incorporadas como unidades espaciais passveis de serem trabalhadas pelos dois tipos de planos. Ao final da dcada de 60, as questes dos planos integrados estava na ordem do dia e tornava-se evidente a necessidade de formular o suporte legal para a institucionalizao das Regies Metropolitanas. Na discusso prvia da Constituio de 1967, o jurista Hely Lopes Meirelles foi encarregado de preparar o Anteprojeto de Lei Complementarpara a definio do estatuto legal das regies a serem criadas. Pelo projeto de Meirelles, haveria a promulgao de uma Lei Complementar para cada Regio Metropolitana. Tambm no seu entendimento, tanto a Unio quanto os Estados poderiam estabelecer Regies Metropolitanas. Contudo, foi determinado atravs da edio do art. 157, 10 da Constituio Federal de 1967, que a criao das Regies Metropolitanas seria de competncia exclusiva da Unio, que trataria de regulamentar a proposta mediante Lei Complementar. A edio desse artigo quase nada esclarecia, e tanto o estatuto jurdico e administrativo das novas unidades a serem criadas quanto as fontes de recursos para sua manuteno, ficaram indefinidas. A nica questo determinada com clareza, foi a instituio das regies integradas por Municpios que, independentemente de sua vinculao administrativa, faam parte de uma mesma comunidade socioeconmica . Ficava claro que a legislao viria com um perfil centralizador, no permitindo aos Municpios que seriam incorporados pela lei a liberdade de no se integrarem s regies criadas. A Lei Complementar n. 14 foi promulgada, assim, em atendimento ento Constituio em vigor, sendo a primeira legislao especial a tratar do tema das Regies Metropolitanas. Nela foram dispostas as primeiras oito Regies Metropolitanas do Brasil. Mais tarde a Regio Metropolitana do Rio e Janeiro seria estabelecida pela Lei Complementar n. 20/75. Ao determinar quais os Municpios que deveriam integrar cada uma das Regies

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Metropolitanas, a Lei Complementar n. 14 respondia ao carter de participao compulsria estabelecido pelo art. 157 da Constituio Federal de 1967. Condizente com esse perfil, a lei federal definia ainda, os servios considerados como comuns (art.5); criava um Conselho Deliberativo e um Conselho Consultivo como fruns decisrios para os problemas metropolitanos, determinando a forma e o contedo representativo dessas instncias, e definia suas competncias como entidades de gesto das reas metropolitanas. A reduo de autonomia municipal em razo da coercitiva participao nas Regies Metropolitanas foi tratada por diversos juristas brasileiros como retrocesso, uma vez que a cidade brasileira, por ser expresso eminentemente territorial, fsica, administrativa e sobretudo poltica do Estado Federal, traduz-se na autonomia, um dos principais princpios da formao federativa do Estado. A Lei complementar n. 14 de junho de 1973, veio reconhecer a existncia real de servios comuns e a tais servios conferiu-lhes a denominao ou nomen juris de interesses metropolitanos. Da o conceito: interesse metropolitano constitui interesses comuns a vrios e de vrios municpios. So interesses intermunicipais e supramunicipais. No exclusivos. So interesses regionais, constituindo, tambm, servios e problemas comuns, regionais, a exigirem solues comuns e regionais. Eros Roberto Grau pontua suas crticas acerca da Lei Complementar n. 14, de acordo com a anlise dos artigos considerados pelo jurista inconstitucionais ou ineficazes. Assim, ensina: A primeira crtica que se ope Lei Complementar 14/73 localiza-se na circunstncia de ter ela atribudo encargos aos Estados, sem, no entanto, aquinho-los com recursos suficientes para a sua cobertura. Os problemas que da decorrem enunciam-se sob aspectos vrios, na necessidade de aplicao de recursos pelo Estado em larga escala, execuo das funes governamentais metropolitanas, seja para o financiamento da prestao de servios pblicos, seja para que opere criteriosa distribuio de capacidades financeiras entre os vrios municpios que se localizam na regio metropolitana.

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Mais tarde o governo federal aprovaria ainda, o Decreto Federal n. 73.600, de 1974, inclundo o financiamento da referida estrutura regional, regulamentado no Decreto Federal n. 73.600 de 1974 que, no seu art. 4, determinava que os Estados onde se localizassem Regies Metropolitanas, deveriam: destinar um mnimo de 5% dos recursos do Fundo de Participao dos Estados execuo do planejamento integrado e dos servios comuns das respectivas Regies Metropolitanas . Obviamente que, no entendimento da Lei 14/73, o seu art. 5, III, reputa como servio comum de interesse metropolitano o uso do solo metropolitano. A sua definio como tal, no quadro estabelecido pela Lei Complementar tida como indispensvel eficcia dos efeitos conseqentes ao estabelecimento das Regies Metropolitanas, visto como o uso do solo urbano instrumental dos interesses pblicos que se presta a proteger. A expresso uso do solo , tomada na Lei Complementar, deve ser entendida no sentido genrico, que engloba o conceito de uso definido pela considerao dos aspectos qualitativos da utilizao do solo, em termos de destinao e o de ocupao definido pela considerao dos aspectos quantitativos daquela utilizao, independentemente da sua destinao. O controle do uso do solo metropolitano, atividade cujo exerccio atribudo administrao metropolitana, envolve a dinamizao de uma srie de poderes, cujos instrumentos bsicos compreendero, entre outras, restries ao uso de reas inadequadas para construo, fixao de tamanhos mnimos de lotes urbanos para construo, de coeficientes de aproveitamento, de densidade, etc., alm de processos de aquisio pblica e mecanismos de imposio tributria com afetao extrafiscal. Um segundo elemento levantado por Eros Roberto Grau, trata da uniformidade de tratamento conferida a distintas regies e situaes. Em verdade, no texto da lei complementar, localiza-se na circunstncia de que confere uniforme tratamento a todas as Regies Metropolitanas brasileiras e no mesmo erro da Lei Complementar n. 14/73, incidiu a de n. 20/74, ignorando inteiramente que existem diversidades da mais variada ordem e grandeza

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entre as caractersticas e os problemas de cada uma delas . A insensibilidade com que tratou as circunstncias locais e peculiares de cada regio alm de demonstrar a realidade de que o problema metropolitano no foi efetivamente equacionado do ponto de vista tcnico e administrativo, anteriormente postulao das solues contempladas no projeto de que resultou a lei complementar, finda por encaminhar tais solues, na sua generalidade e impreciso, de maneira tmida, insuficiente, obteno dos objetivos pretendidos pelo estabelecimento das Regies Metropolitanas. Um terceiro aspecto a discernir na mesma linha repousa sobre a circunstncia da Lei Complementar n.14/75 no ter distinguido, nos servios comuns enunciados no seu art. 5, etapas deles cuja execuo, dada a sua grandeza quantitativa e qualitativa, deveria permanecer na esfera de competncia municipal. Tomemos como exemplo o servio de limpeza pblica, definido pelo n. II, in fine, do citado art. 5, como de interesse metropolitano. Fora de qualquer dvida, mesmo em municpios integrados em uma regio metropolitana, embora a etapa dos servios referida disposio de resduos slidos deva ou possa ser entendida como de interesse metropolitano, aquela relativa coleta domiciliar de lixo remanescer sempre como de interesse local. Esse pormenor, todavia, no menor, diga-se de passagem, foi totalmente ignorado pelo legislador complementar ao dar por atribuda aos Estados a execuo, em sua integralidade, dos servios de interesse comum. A Lei Complementar Estadual n. 94 de 1974 do Estado de So Paulo, procurando corrigir esta indefinio, definiu em seu art. 9, as etapas e parcelas dos servios comuns de interesse metropolitano que, sendo essenciais ao desenvolvimento scio econmico da Regio Metropolitana, exijam tratamento integrado e execuo coordenada a nvel regional, determinadas pelo conselho Deliberativo da Grande So Paulo CODEGRAN.

Criada em 1975 para cuidar do planejamento da Regio Metropolitana de So Paulo, a nica ento existente no Estado, a Emplasa - hoje vinculada Secretaria de Economia e Planejamento do Governo do Estado dedica-se formulao de diretrizes bsicas para o desenvolvimento,

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compatibilizao de integrao dos programas setoriais do Estado de So Paulo e da Metrpole e manuteno do planejamento como instrumento para o desenvolvimento.

Ainda analisando a Lei Complementar n 14/75, outro dos aspectos indicados e que merece destaque, a no indicao de uma estrutura definida para a entidades metropolitanas. A disposio do art. 2 da Lei Complementar, concernente existncia na Regio Metropolitana de um Conselho Deliberativo, inteiramente imprecisa no que tange definio da natureza dessa entidade, ensejando uma srie de indagaes, como se haveria o conselho de ser entendido como a entidade metropolitana gestora dos interesses comuns no exerccio das competncias definidas no art. 3 da Lei Complementar. Tal questo parece-nos relevante, uma vez que as decises o Conselho Deliberativo vinculariam os planos municipais, em nome do interesse metropolitano. Elaboradas as noes de necessidade metropolitana e de funo governamental metropolitana, delas se retira a noo de interesse metropolitano, entendido como aquele referido a necessidades pblicas, cujos efeitos extravasam, com intensidade comum, os limites territoriais de competncia institucional de vrias autoridades e unidades administrativas dentro da metrpole, exigindo, dessa forma, solues coordenadas e integradas de parte daquelas mesmas autoridades e unidades. Quando se coloca sob indagao a titularidade do interesse metropolitano, pois, importa saber qual o nvel de governo que detm a competncia para o desenvolvimento das funes governamentais metropolitanas. Atribui a Lei Complementar n. 14/73, como vimos, tal competncia ao Estado membro. Praticamente unnime, tambm, por outro lado, neste sentido, a opinio da doutrina que acrescenta que a regio metropolitana configura um instrumento meramente administrativo, sem poder poltico. Cabendo, necessariamente, ao Estado Membro a competncia das diretrizes polticas e governamentais pertinentes Regio Metropolitana formada pelos municpios neles situados. Esse ponto merece destaque em nossa anlise. Nota-se que o legislador em nenhum momento

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parece querer reconhecer uma personalidade jurdica poltica autnoma Regio Metropolitana. Refere-se esta como entidade administrativa vinculada aos Estados Membros, reconhecendo em suas funes originais, interesse metropolitano de carter regional. No quer questionar ou colocar em risco, desta forma, o sistema federativo implantado. Em verdade, o interesse metropolitano passa a compor a esfera de interesses do Estado membro, que detm, em ltima anlise, a competncia de instituio e manuteno da Regio Metropolitana. Reduz, assim, a natureza jurdica da Regio Metropolitana, ente administrativo, compondo a estrutura de administrao direta do Estado Membro. Trataremos do assunto, ainda, a seguir. 4.1. A CONSTITUIO DE 1988 A ordenao constitucional das unidades regionais est consagrada na Carta Poltica de 1988, cujo artigo 25, 3, prev: Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio. ... 3. Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir Regies Metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Funo pblica conceito mais restrito do que o de servio pblico. Informa, pois, a funo pblica o interesse regional, aqui qualificado. Nem todos os servios pblicos podem ser transmudados em interesse regional. S alguns servios pblicos que se pode desmunicipalizar. Antes da Carta constitucional de 1988, como j visto, a Lei Complementar n. 14 de 8 de Junho

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de 1973 alterada pela Lei Complementar n. 27/75, estabeleceu oito Regies Metropolitanas, a saber; So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza. Em seguida, a Lei complementar n. 20, de 1 de Julho de 1974 estabeleceu a regio metropolitana do Rio de Janeiro, criando o fundo Metropolitano para as provises de despesas metropolitanas daquele Estado. Antes da promulgao da atual carta poltica, as Regies Metropolitanas eram criadas por Leis Complementares Federais. Atualmente, sob o gide da Constituio Federal de 1988, as Regies criar-se-o por Leis Complementares Estaduais. Importante dizer que, cumpre aos Estados adequarem suas Constituies para atender nova competncia disposta na Carta Federal, incluindo em suas disposies os critrios e elementos norteadores da instituio das Regies Metropolitanas. Cabe, outrossim, aprovar Lei Complementar Estadual que atribua s Regies Metropolitanas criadas por Leis Federais, tal condio administrativa. E at que os Estados legislem sobre a matria, continuam em vigor as ordenaes normativas anteriores no conflitantes com a ordem constitucional, situao jurdica essa reconhecida pelos constituintes estaduais, como fizeram os constituintes gachos e mineiros, a fim de se evitar o vazio metropolitano. Segundo entende Jos Nilo de Castro, parece-nos que o constituinte, respeitante competncia dos Estados para instituir as Regies Metropolitanas, as aglomeraes urbanas e as microrregies, andou certo, de vez que os Estados que, institudas as Regies Metropolitanas, como o foram, pela Unio, ficaram responsveis pela sua estrutura e funcionamento. Perdeu, entretanto, o Constituinte grande oportunidade de aprofundar-se na questo regional, formando entidade poltica regional, com competncias expressas, tendo-se o federalismo de regies . De fato, a leitura do artigo 25 da constituio de 1988 impe interpretao crtica, verificada uma determinao normativa em que se recorta, a partir das competncias estaduais e municipais tradicionais, uma nova modalidade de atribuio de poderes administrativos que reclama uma tomada de posio diversa frente ao nosso federalismo de carter cooperativo e orgnico.

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Esse federalismo, naturalmente, responde s novas necessidades institucionais apresentadas atualmente. Diante dessa realidade, mecanismos jurdicos foram elaborados e aprovados para enfrentar os problemas emergentes da vida moderna. Estes mecanismos esto embasados diretamente no quadro de competncias que estruturam as responsabilidades normativas e executivas dos entes poltico-administrativos que perfazem nossa Repblica Federativa. A repartio de competncias no Estado Federal Brasileiro est referida amplitude dos interesses pblicos a serem atendidos, sem, entretanto, deixar de consignar atualmente de forma marcante, o relacionamento orgnico complementar entre esses interesses. Assim, na atual estrutura institucional bsica brasileira, no temos uma distribuio de competncias de modo estanque, mas sim compartilhado, onde a predominncia do interesse impera como princpio maior. Desse modo, no Brasil, vigora um quadro de competncias constitucionais cuja distribuio caracteriza o federalismo de integrao, sucessor do federalismo de cooperao, ambos contrrios ao federalismo dualista, de carter rgido e tradicional, onde dominavam as competncias exclusivas. Nesse sentido, como regra, a interpretao sistmica da Constituio Federal deve sempre levar em conta os objetivos de integrao entre os interesses pblicos nacionais, estaduais, distritais e municipais, na forma como foram intencionados pelo legislador constituinte. Segundo, ainda, Jos Nilo de Castro, a participao dos municpios nas Regies

Metropolitanas tratadas na Constituio de 1988 mantm o carter compulsrio verificado na Carta anterior, no apresentando, assim, instituio de associaes voluntrias mediante convnios, uma vez que, para a realizao do planejamento e execuo das funes pblicas de interesse comum, deve-se obter nvel de comprometimento entre os municpios que no admite a voluntariedade.

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4.2.

O papel do Estado em matria de direito urbanstico, as Regies Metropolitanas e

o Estatuto da Cidade Releva-se, no presente trabalho, os aspectos de Direito Urbanstico que evidenciam-se no tratamento das Regies Metropolitanas. Dessa forma, cumpre-nos dispor sobre o papel do Estado Membro no trato de tal disciplina e sua repercusso na gesto das Cidades Globais. Em relao ao papel dos Estados em disciplina de Direito Urbanstico, a regra de se demarcar por excluso (competncia residual) o seu campo de competncias privativas. Ser, assim, dos Estados tudo aquilo que no se incluir entre as competncias explcitas e enumeradas da Unio e dos Municpios. Conforme o artigo 24, inciso I da Carta Magna, cumpre aos Estados Membros participar da competncia para legislar sobre Direito Urbanstico: Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; Como competncia concorrente, a atuao do Estado dever, necessariamente, observar as normas de carter geral promovidas pela Unio, bem como restringir sua atuao de forma que no invada a autonomia municipal. Trata-se da aplicao da norma da prevalncia do interesse, desta feita aplicada ao ente Estadual. Este atuar mediante a verificao do interesse predominantemente regional, observando as normas de carter geral e os interesses locais. O Direito Urbanstico forma um sistema e no topo dessa ordem esto os preceitos

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constitucionais, seguindo a norma federal que estabelece as diretrizes para todas as demais e as normas estaduais que interferem nas diversas legislaes municipais, dentro de seu territrio. Da mesma forma que as normas de carter federal pertinentes ao desenvolvimento urbano tm limites de aplicabilidade e alcance material, as normas estaduais tambm o tero, devendo ser resguardada a competncia municipal reservada pela Constituio Federal com destaque. De fato, a competncia Estadual para os assuntos urbansticos pode ser enfatizada, uma vez que, pela prpria dimenso territorial brasileira, cada Estado Membro apresenta suas peculiaridades culturais, fsicas, econmicas e sociais, frutos de diversos elementos. Cada Estado um ncleo ainda mais homogneo dentro da identidade nacional, uma das razes que leva a crer que o papel do ente federado deva ser a todo tempo destacado. A legislao urbanstica estadual, portanto, fruto da demanda regionalizada de cada ente federal e deve ser promovida, principalmente no que trata do planejamento urbano envolvendo os diversas entes municipais para um confronto com a realidade expansionista das cidades. No cabe ao Estado membro, entretanto executar a conformao urbana propriamente dita. De fato, no adequado, ao Estado, o exerccio da funo urbanstica de efeito direto e concreto intra urbano . O que leva a concluir que no ser a entidade estadual que imprimir diretamente as caractersticas de tal conformao. Em verdade, os Estados teriam a competncia de complementar a legislao urbanstica federal, inspirando-se na realidade regional. Vale lembrar que, de acordo com o disposto no pargrafo 3o do artigo 24 da Constituio Federal, os Estados - membros podero editar normas sobre o Direito Urbanstico, mesmo na ausncia de legislao federal. Nesse caso, a legislao estadual submeter-se-ia ao crivo Constitucional, assegurada, ainda, a autonomia municipal. Desta feita, a omisso legislativa federal no impedimento para o legislador estadual, ao

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contrrio, lhe confere a possibilidade explcita de materializar-se conforme a realidade regional. Ainda que tenha sua atuao condicionada ao regime urbanstico federal, ao Estado membro ficam reservadas competncias que refletem diretamente no contexto urbano, bem como na aplicao dos princpios da Ordem Urbanstica, consolidados a partir da vigncia da Lei Federal n. 10.257/01 (Estatuto da Cidade). Aprovado pela Lei n. 10.257/2001, o Estatuto da Cidade disciplina a Ordem Urbanstica no Brasil, estabelecendo seus fundamentos gerais e o condicionamento definitivo da poltica urbana, que define os contornos da propriedade urbana e seu condicionamento funo social. Ainda que no se apresente como ente governamental competente para a conformao do contedo de funo social da propriedade, o papel do Estado membro de destacada relevncia no que se refere a instituio de novos municpios, bem como no estabelecimento de Regies Metropolitanas, Aglomeraes Urbanas e Microrregies (3, art. 25, CF/88 e inciso II, art. 4, inciso II, art. 41 e art. 45, do Estatuto da Cidade). O Estado membro tem, ainda, a competncia de elaborar diretrizes da poltica urbana, dentro de seu campo de competncia, que abrange a organizao do territrio e aes de interesse regionais. Da mesma forma, instrumentos urbanos disciplinados na nova lei podero ser aplicados pelo ente Estatal no cumprimento de tal tarefa. De fato, o Estatuto da cidade dispe como instrumento de interferncia urbanstica de competncia do Estado Membro, o planejamento das Regies Metropolitanas. O plano Regional Metropolitano, condiciona, assim, a poltica urbana a ser implementada pelos municpios que lhe compem. Importante ressaltar, ainda, o art. 45 do Estatuto da Cidade que institui a gesto democrtica da cidade, indicando a necessidade dos organismos gestores das Regies Metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle

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direto de suas atividades e pleno exerccio da cidadania. Infelizmente, no que tange ao trato da matria metropolitana o Estatuto da Cidade apresenta-se demasiadamente tmido, talvez por reflexo do momento poltico vivido pelos Estados Membros. No curso da tramitao do projeto de lei do Estatuto da Cidade, as Regies Metropolitanas chegaram a ter um captulo exclusivo. Nesse projeto os Estados deveriam observar normas gerais para instituio de Regies Metropolitanas tais como: estabelecimento de meio integrado de organizao administrativa das funes pblicas de interesse comum; cooperao na escolha de prioridades, considerando o interesse comum como prevalente sobre o local; planejamento conjunto das funes de interesse comum, includo o uso do patrimnio pblico; execuo conjunta das funes pblicas de interesse comum, mediante rateio de custos proporcionalmente arrecadao tributria de cada Municpio; estabelecimento de sistema integrado de alocao de recursos e de prestao de contas. Certo que o Estatuto da Cidade norma cuja aplicabilidade se dar em maior amplitude por meio do ente municipal, ficando o Estados limitados competncia residual em matria de Direito Urbanstico, submetidos, entretanto, s diretrizes gerais tratadas naquela norma federal. Questo interessante a ser colocada diz respeito obrigatoriedade estabelecida no inciso II, artigo 41, da Lei n. 10.257/2001. Segundo essa norma, todos os municpios que compem uma Regio Metropolitana, devero elaborar planos diretores. Dvidas podero surgir acerca de tal disposio, uma vez que a Constituio Federal estabelece a obrigatoriedade indicada apenas aos municpios que apresentem populao superior a 20 mil habitantes ( 1, art. 182, CF/88). A maior parte da doutrina inclina-se pela inconstitucionalidade do dispositivo, uma vez que amplia o contedo da norma constitucional, sem haver explcita autorizao para tanto.

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De qualquer modo, o legislador infraconstitucional, parece sensvel ao fato de que em uma Regio Metropolitana, as questes de carter comum devam ser discutidas e reduzidas a planos coerentes com o perfil de cada municpio que lhe compe. Nesse caso, para garantir os interesses de desenvolvimento de cada membro componente, o plano diretor cumpre o papel de estabelecer os as funes e objetivos particulares de cada estrutura municipal, garantindo organizao urbanstica equilibrada.

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5. BREVES CONSIDERAES SOBRE A EXPERINCIA DE PORTUGAL Vrias so as formas de modelos institucionais de Regies Metropolitanas no mundo. A experincia internacional nos mostra que, ao menos 14 so as formas de gesto metropolitana, de acordo com o prof. Frido Wagner. Estas formas foram identificadas a partir da realidade institucional da experincia internacional. So elas: 1. Cooperao informal entre as entidades governamentais presentes na rea. Esta parece ser a tendncia nos EUA e em alguns outros pases devido, em grande medida, s dificuldades para se chegar a um consenso; 2. Cooperao formal, atravs da criao de uma associao de municipalidades de uma mesma rea para discutir e identificar solues, que sero executadas pelas prprias municipalidades; 3. Criao de conselhos metropolitanos de planejamento deixando, porm, a responsabilidade da sua implementao para a entidade local.(produzindo poucos resultados em muitos casos); 4. Contratos e acordos intergovernamentais para a execuo de uma determinada funo ou prestao de servios, sendo criado um mecanismo especfico para esse propsito; 5. Transferncia compulsria de funes de um nvel governamental para outro; 6. Adoo de princpio da extraterritorialidade, pelo qual a lei outorga cidade o poder de procurar recursos fora de seus limites territoriais para soluo de problemas especficos (coleta de gua, destino final do lixo, etc);

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7. Criao de distritos especiais (entidades autnomas ou unidades unifuncionais); 8. Procedimentos administrativos regulares para certos servios metropolitano; 9. Distribuio de funes metropolitanas a um nvel governamental j existente; 10. Criao de um governo metropolitano em dois nveis, mantendo as municipalidades certas funes e atribuindo-se ao outro nvel aquelas funes de interesse comum; 11. Consolidao das municipalidades da rea num s Governo; 12. Poder de anexao de reas vizinhas pela cidade principal, a fim de ampliar sua jurisdio; 13. Anexao com descentralizao, quando coberta uma rea muito grande; 14. Administrao pelo nvel governamental mais alto especialmente em relao capital nacional. Muitas so as variveis intervenientes que atuam na estruturao institucional dos Governos ou Administraes Metropolitanas no exterior. Ao longo dessas experincias administrativas, que buscam integrar as determinantes territoriais de grandes aglomerados urbanos ao processo de tomada de decises referente s polticas pblicas dirigidas s metrpoles, vem ficando clara a multiplicidade de formas institucionais que a gesto metropolitana pode assumir. Destacamos a realidade verificada em Portugal que tem suas reas metropolitanas institudas pela Lei 44/91 promulgada pela Assembleia da Repblica, nos termos do artigo 164., alnea d, e 169., n. 3, da Constituio daquele pas. As Regies Metropolitanas, ou, reas Metropolitanas , no caso de Portugal, so nomeadas pelo governo unitrio e so, atualmente, duas: A rea Metropolitana de Lisboa e de Porto.

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A Regio Metropolitana de Lisboa composta por 19 Municpios: Alcochete, Almada, Amadora, Azambuja, Barreiro, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Moita, Montijo, Odivelas, Oeiras, Palmela, Sesimbra, Setbal, Seixal, Sintra e Vila Franca de Xira. Seu objetivo a prossecuo de interesses prprios das populaes da rea dos Municpios integrantes. Foi criada em 1991 e constituda por trs rgos: a Junta Metropolitana, rgo executivo, constitudo pelos 19 Presidentes das Cmaras que a integram, a Assembleia Metropolitana, rgo deliberativo, constitudo pelos representantes eleitos nas Assembleias Municipais das Cmaras, e o Conselho Metropolitano, rgo consultivo, composto por representantes do Estado e pelos membros da Junta Metropolitana. A Regio Metropolitana do Porto composta por 9 Municpios: Espinho, Gondomar, Maia, Matosinhos, Porto, Pvoa de Varzim, Valongo, Vila do Conde e Vila Nova de Gaia e compe-se dos mesmos rgos deliberativos, tal qual a Regio Metropolitana de Lisboa, por fora da Lei n. 44/91. Recentemente foi aprovada a Lei n. 10/2003 de 13 de Maio, que, juntamente com a Lei n. 44/91, disciplina as atividades das reas Metropolitanas . As alteraes trazidas pela nova regulamentao metropolitana dever ser observada pelas atuais Regies Metropolitanas em um prazo mximo de um ano de sua publicao. Fato curioso encontramos na Lei n. 10/2003 descrio da natureza jurdica das reas Metropolitanas , em se artigo 2, que convm transcrever: Art. 2. As reas metropolitanas so pessoas colectivas pblicas de natureza associativa e de mbito territorial e visam a prossecuo de interesses comuns aos municpios que as integram. De fato a natureza jurdica da associao metropolitana no assume um carter autnomo no contexto jurdico normativo brasileiro, tendo como referncia a sua criao legal, sem destacar

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o seu contedo jurdico poltico. Alm das Regies Metropolitanas, em Portugal tambm existe a normativa especfica acerca das chamadas comunidades intermunicipais , definidas e regidas pela Lei n. 11/2003, tambm de 13 de Maio de 2003. Essas comunidades intermunicipais podem ser, ainda, de dois tipos: comunidades municipais de fins gerais e associao de municpios de fins especficos. Cada um deles depender do objetivo estabelecido pelos municpios associados. As comunidades intermunicipais tambm tem natureza jurdica de pessoas coletivas e sendo constitudas por escritura pblica. As diferenas entre uma comunidade intermunicipal e uma rea Metropolitana esto, basicamente, na iniciativa de sua criao e nos objetivos propostos. Caber Assembleia da Repblica a instituio de Regies Metropolitanas, enquanto que as comunidades intermunicipais so de iniciativa das cmaras municipais. No Brasil tambm se verifica a possibilidade de estabelecer acordos intermunicipais, atravs de consrcios. Por consrcio administrativo deve-se entender a formalizao de um acordo de vontades entre pessoas jurdicas pblicas, da mesma natureza e mesmo nvel de governo, com a finalidade de obteno de resultados comuns, de interesse de ambas as partes. O consrcio administrativo pode ser firmado, ainda, por integrantes da prpria Administrao Indireta. Assim, mostra-se vivel o estabelecimento de consrcio administrativo entre vrios municpios, que tenham interesse execuo de planos de natureza urbanstica. H, desse modo, uma associao dos Municpios na realizao do objetivo comum. como disciplina a Constituio Federal:

"Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes

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federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos."

Nesse caso, o consrcio administrativo deve ser concretizado por meio de um instrumento formal, escrito, assinado pelas pessoas jurdicas pblicas consorciadas, a fim de que tenha validade jurdica. No Brasil, a resposta para as questes metropolitanas dependem da normatizao de cada Estado Membro. Primeiro da Constituio Estadual, e, por fim, das Leis Complementares Estaduais.

Assim como no Brasil, Portugal tambm tem um Ministrio das Cidades. Criao do governo atual no Brasil, esse Ministrio tem por misso promover a incluso social mediante a articulao, a implantao e a implementao - em parceria com todas as esferas do Poder Pblico e com a sociedade - de programas e aes destinados a universalizar o acesso da populao urbana habitao digna, ao saneamento ambiental e mobilidade que dada pelo trnsito e transporte pblico.

As realidades apresentadas em cada pas so distintas. O atual governo do Brasil parece sensibilizado com a questo das cidades, principalmente por se verificar no contexto atual das Regies Metropolitanas brasileiras cerca de 50 a 60% de habitaes irregulares, bem como 20 a 30% de domiclios em favelas. Ao Estado urge intervir, como reflexo do modelo social que se pretende implantar.

6. CONCLUSES

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Pode-se dizer que a poltica para as Regies Metropolitanas no Brasil passou por quatro grandes fases: 1. Centralizao em Braslia. Neste primeiro momento, apesar do forte componente autoritrio do modelo, havia uma estrutura institucional e disponibilidade de recursos financeiros que permitiram a implementao de vrios projetos metropolitanos, inclusive na rea de transporte coletivo e trfego urbano; 2. Neocapitalismo ps- constituio 1988. Este foi o perodo de hegemonia de uma retrica municipalista exacerbada, em que a questo metropolitana era identificada in limine, com o desmando do governo militar e, simultaneamente, como uma estrutura institucional padronizada e ineficaz. 3. Parcerias entre municpios metropolitanos e um incipiente processo de redes nacionais; 4. Nova abordagem conferida questo das cidades, aps a aprovao do Estatuto da Cidade. Contrariamente ao primeiro momento, os dois ltimos so marcados pela ausncia de polticas regulatrias consistentes e de financiamentos federais. Teoricamente, o texto da Constituio de 1988 permite o surgimento de formatos institucionais mais condizentes com as diferentes realidades regionais, ao transferir essa atribuio para as Assemblias Legislativas. Entretanto, a anlise do tratamento da questo metropolitana pelas diversas instituies estaduais bastante fragmentada tanto em termos de profundidade da regulao quanto pelos fatores privilegiados, ainda que se possam levantar pistas que indicariam possveis caminhos com maiores potencialidades para as diversas dimenses da questo metropolitana. Nesse sentido, algumas consideraes gerais sobre a forma como as constituies estaduais tratam da questo metropolitana merecem destaque. Primeiramente, chama ateno que esse tema de competncia estadual, aps a promulgao da

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Carta Magna de 1988, sequer esteja includo nas constituies do Acre, Roraima, Tocantins, Rio Grande do Norte, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. Da mesma forma, as constituies de Alagoas e de Sergipe se restrigem a reproduzir quase linearmente o pargrafo da Constituio Federal (pargrafo 3, artigo 25) sobre o tema. Poder-se-ia argumentar que o aparente descaso pela questo metropolitana desses Estados se explicava pela ausncia ou pouca relevncia do fenmeno da conurbao nas fronteiras de suas respectivas capitais. Ainda que fosse a hiptese, cidades como Natal, Campo Grande e Cuiab, so a mdio prazo candidatas metropolizao. Somente as constituies do Amazonas, de Gois, de So Paulo e de Santa Catarina estabelecem fatores e requisitos a serem considerados para a instituio de novas Regies Metropolitanas. ( projeo de crescimento, fluxo migratrio, grau de conurbao, a potencialidade das atividades econmicas e dos fatores de polarizao da futura regio metropolitana, etc). Aps a aprovao do Estatuto da Cidade, o tema volta a ser estudado, porm, como j analisado, inserindo-se novo debate sobre a gesto das cidades. Atualmente acontece em todo o pas Conferncias sobre as cidades promovidas em parceria com os diversos nveis de governo e o Ministrio das Cidades, onde so debatidos os problemas comuns e realiza-se frutfera troca de experincias na gesto das Regies Metropolitanas.

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