Revista de Sociologia e Poltica

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Rev. Sociol. Polit. no.24 Curitiba June 2005

doi: 10.1590/S0104-44782005000100006

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DOSSI "FEDERALISMO"

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Quem taxa e quem gasta: a barganha federativa na federao brasileira1

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Who taxes and who spends: the federative bargain in the Brazilian federation

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Qui taxe et qui depense: le troc federatif dans la federation bresilienne

Marta Arretche

RESUMO Este artigo analisa as relaes de autonomia e coordenao da federao brasileira, pelo exame da trajetria das decises em matria fiscal e tributria. Desagrega distintas dimenses da questo e conclui que, na histria brasileira, as disputas federativas deslocaram-se das reas de tributao exclusiva para o sistema de transferncias fiscais. Alm disso, o modelo brasileiro tendeu a combinar a descentralizao de receitas com a centralizao da autoridade sobre as decises de arrecadao e de gasto, isto , a limitao da autonomia dos governos subnacionais para a regulamentao da cobrana de impostos e do destino do gasto. Mudanas de regime poltico no so suficientes para explicar as mudanas no sistema tributrio e fiscal; a centralizao decisria e o padro de alianas em cada arena particular permitem melhor explicar essas variaes. Palavras-chave: federalismo tributrio; transferncias fiscais; barganhas polticas. ABSTRACT This article analyzes the relations of autonomy and coordination of the Brazilian federation, through examination of the trajectory of fiscal and taxation decisions. It disaggregates different dimensions of the phenomenon and concludes that, in Brazilian history, federative disputes have been dislocated from the areas of exclusive taxation to a system of fiscal transfer. Furthermore, the Brazilian model has tended to combine de-centralization formulas with centralized authority on decisions regarding collecting and spending, that is, the limitation of sub-national government's autonomy for regulation of tax collection and spending. Changes in political regime are not a sufficient explanation for changes in the fiscal and tax systems; the centralization of decision-making and the pattern of alliances in each particular arena provide better explanations for the variation that occurs. Keywords: tax federalism; fiscal transfer; political bargains.

RSUM Cet article analyse les relations d'autonomie et de coordination de la fdration brsilienne, en examinant la trajectoire des dcisions en matire fiscale et tributaire. Il observe plusieurs dimensions de la question et conclut que, dans l'histoire brsilienne, les disputes fdratives se sont dplaces des aires de tributation exclusive vers le systme de transferts fiscaux. En outre, le modle brsilien runit la dcentralisation de recettes avec la centralisation de l'autorit sur les dcisions de perception et de dpense, c'est--dire la rduction de l'autonomie des gouvernements sousnationaux quant la rgulation de la collecte d'impts et la destination des dpenses. Les changements du rgime politique ne suffisent pas expliquer les changements dans le systme tributaire et fiscal ; la centralisation dcisoire et le standard des alliances dans chaque arne spcifique permettent de mieux expliquer les variations. Mots-cls: fdralisme tributaire; transferts fiscaux; trocs politiques.

"A profuso de termos mais ou menos coincidentes a runa da Sociologia" (BENDIX, 1996, p. 49).

I. INTRODUO
Afinal, a federao brasileira centralizada ou descentralizada? Embora inspirada no modelo norte-americano, teria a centralizao imperial afetado definitivamente a forma do Estado no Brasil? Ou a Repblica Velha teria tido efeitos de longo prazo, consolidando o poder das elites estaduais nas decises nacionais? O arranjo institucional que emergiu da Constituio de 1988 concentrou autoridade no governo central ou criou um sistema altamente consociativo que dispersa a autoridade e gera problemas de governabilidade? Parte importante da imaginao e do esforo de pesquisa dos cientistas polticos que se dedicaram anlise do federalismo brasileiro est dedicada a responder a essas perguntas (cf. CAMARGO, 1993; ALMEIDA, 1995; 2001; SOUZA, 1997; ABRUCIO, 1998; STEPAN, 1999; PALERMO, 2000; ARRETCHE, 2002; 2004). Este artigo pretende ser mais uma pequena contribuio a esse debate. Como afirmou Stepan (1999), todas as federaes restringem o poder central, devido dupla soberania - do governo federal e dos governos locais2 - que a caracterstica bsica dessa forma de Estado (WHEARE, 1964; RIKER, 1975; LIPJHART, 1984; 1999). A dupla soberania, por sua vez, est garantida tanto pelas regras constitucionais quanto pelo desenho das instituies polticas3 (RIKER, 1975; DAHL, 1986; LIPJHART, 1984; 1999; STEPAN, 1999). Todavia, os estudos empricos tm revelado grande variao entre as federaes no que diz respeito extenso da autoridade do governo central (STEPAN, 1999). Contudo, os estudos empricos sobre centralizao-descentralizao nas federaes so, regra geral, pouco conclusivos e convincentes devido, em grande parte, dificuldade em estabelecer critrios precisos de classificao. A primeira grande dificuldade diz respeito superposio de dimenses de autoridade em anlise. A distribuio de competncias, a distribuio de recursos tributrios e fiscais, assim como os mecanismos institucionais de representao da vontade poltica das elites locais, estaduais ou centrais, constituem dimenses distintas e independentes de distribuio de autoridade. Entretanto, muitos estudos supem uma relao de estreita dependncia entre elas. Com freqncia, considera-se que a descentralizao fiscal pode ser interpretada como uma evidncia suficiente do poder das elites regionais. Se isso verdade, como explicar que, por exemplo, no Japo e na Sucia estados unitrios - a participao dos governos locais no total do gasto seja superior a de federaes como a Austrlia e a Blgica (LIPJHART, 1999, p. 220)? Rodden (2005) examinou uma amostra de 29 pases - federais e unitrios - e concluiu em ambos h uma tendncia geral em direo descentralizao fiscal. Mais que isso, as federaes no se distinguem dos estados unitrios no que diz respeito dependncia de transferncias, isto , nos casos em que um nvel de governo opera como arrecadador substituto dos demais. Portanto, no h nada de especfico nos sistemas tributrio e fiscal das federaes que as distinga dos estados unitrios. Adicionalmente, se a distribuio de competncias e a distribuio vertical de poder esto linearmente relacionadas, como explicar a descentralizao de competncias na Inglaterra, clssico modelo de democracia majoritria, e na Itlia dos anos 1970 (PUTNAM, 1996)4? Tratar essas dimenses de autoridade - quanto a competncias, tributos e poltica - como independentes permitiria tornar mais precisas as anlises sobre federalismo e descentralizao, tornando obviamente mais confiveis as concluses obtidas de tais estudos. Uma segunda grande dificuldade refere-se anlise da distribuio de competncias e recursos. Diferentemente de uma ntida e clara distribuio vertical de autoridade, as federaes em sua existncia real assemelham-se a um "bolo marmorizado" (ELAZAR, 1991), em que a complementariedade e a interdependncia so as caractersticas mais freqentes. Adicionalmente, as competncias cuja autoridade pode ser atribuda aos diversos nveis de governo so diversas, tais como sade, educao, assistncia etc. O mesmo pode ser dito em

relao questo tributria e fiscal, que envolve a autoridade para arrecadar tributos, para gast-los, para obter emprstimos etc. Uma estratgia para superar essas dificuldades consiste em utilizar os conceitos de autonomia e de mecanismos de coordenao para identificar as relaes entre os nveis de governo com relao s distintas dimenses de autoridade acima mencionadas. Teriam os governos regionais na Itlia autonomia para atender as demandas de seus cidados ou a descentralizao estudada por Putnam consistiu apenas em uma transferncia de atribuies, sem autonomia decisria? Este artigo pretende ser uma contribuio anlise do federalismo brasileiro, concentrando-se na anlise das decises de natureza fiscal e tributria. Essa uma dimenso muito importante das disputas entre nveis de governo nos estados nacionais, sejam eles federais ou unitrios. Se a distribuio vertical de autoridade uma questo central nos pactos nacionais, a autoridade sobre recursos tributrios est entre as mais importantes dessas decises. Migdal (1988) argumentou que a capacidade de extrair recursos da sociedade e gast-los de maneira autnoma constitui uma dimenso central da capacidade de os estados nacionais fazerem-se obedecer, na medida em que define sua possibilidade de formular e implementar polticas de modo autnomo, independentemente dos interesses privados. O argumento pode ser estendido s relaes intergovernamentais, quer em estados federativos, quer em unitrios. A autonomia dos governos para tomar decises deriva em boa medida da extenso em que detm autoridade efetiva sobre recursos tributrios e/ou fiscais. Governos desprovidos de autonomia para obter - por meio da taxao - recursos, em montante suficiente para atender minimamente s demandas de seus cidados, tendem a incorporar sua agenda as orientaes polticas do nvel de governo - ou agente privado, ou ainda organismo internacional - que de fato tem controle sobre tais recursos. Simetricamente, governos dotados de autoridade sobre recursos tributrios tm mais condies de definir com autonomia sua prpria agenda de governo5. Alm disso, os governos locais podem contar com recursos para atender s demandas de seus cidados, mas dispor de limitada autonomia para definir sua prpria agenda, porque suas polticas so financiadas basicamente com transferncias vinculadas. No h dvida de que essas motivaes esto no centro das disputas nacionais pelos recursos tributrios e fiscais. Assim, a anlise do resultado dessas disputas pode ser um objeto relevante para o exame do grau de centralizao em uma federao. A viso mais comum sobre a federao brasileira toma as variaes na distribuio de recursos tributrios como evidncias de suas "sstoles e distoles" - expresso empregada por Golbery do Couto e Silva para descrever nossa federao. Esses sucessivos ciclos de centralizao e descentralizao fiscal seriam explicados pelas variaes de regime poltico. Assim, a Repblica Velha caracterizou-se pela descentralizao fiscal, seguida pela centralizao do Estado Novo, que foi, por sua vez, sucedido por nova descentralizao fiscal no perodo democrtico de 1946-1964. Finalmente, a radical descentralizao fiscal da Constituio de 1988 seria uma reao centralizao fiscal do regime militar (OLIVEIRA,1995; SOUZA, 1997; SERRA & AFONSO, 1999). Essa descrio da evoluo dos sistemas tributrio e fiscal sugerem rupturas, baseadas fundamentalmente nas mudanas de regime poltico. Como mecanismo explicativo, nos perodos de autoritarismo, as elites centrais suprimiriam a capacidade de vocalizao de interesses das elites estaduais e locais. Na democracia, as ltimas teriam recuperados os espaos polticos que permitiriam impulsionar seus interesses, impondo perdas fiscais ao governo central (CAMARGO, 1993; ABRUCIO, 1998). Uma primeira contribuio deste artigo consiste em demonstrar que um exame mais detalhado da evoluo dos sistemas tributrio e fiscal brasileiros, levando em conta suas mltiplas dimenses, indica antes uma "lenta evoluo" (VARSANO, 1996, p. 19), em que o contedo das disputas alterou-se medida que o sistema tributrio consolidou-se. Nas primeiras assemblias nacionais constituintes (ANCs), j sob o sistema federativo em 1890 e 1934 -, os grandes debates concentraram-se nas reas de atividade que cada nvel de governo teria autoridade exclusiva para tributar. A partir da ANC de 1934, os grandes embates disseram respeito ao sistema de transferncias fiscais. Na verdade, um exame mais detido da evoluo do sistema tributrio brasileiro revela que apenas a Constituio de 1988 operou de fato mudanas expressivas em relao ao status quo. Este artigo pretende ainda apresentar uma interpretao alternativa dos regimes polticos para a evoluo dos sistemas tributrio e fiscal brasileiro. Argumento que as assemblias nacionais constituintes ou os perodos de intensa produo legislativa nas reas tributria e fiscal podem ser entendidos como arenas decisrias especficas. Elas constituram-se em momentos crticos, em que o leque de alternativas permitiria produzir alteraes significativas ao status quo. Entretanto, medida que o sistema tributrio e fiscal brasileiro amadureceu, elevaram-se os custos de uma eventual mudana de sua estrutura bsica, dados tanto os investimentos envolvidos na instalao das mquinas arrecadadoras quanto os custos polticos envolvidos na supresso de fontes de receita6. Tais fatores afetaram os clculos e as estratgias dos legisladores. Assim, no a redemocratizao que explica a descentralizao fiscal da Constituio Federal de 1988, mas as deliberaes da Assemblia Nacional Constituinte. Se a dinmica de sucesso dos ciclos acima apresentada fosse suficiente para explicar as decises em matria tributria, como explicar que o governo central foi bem-sucedido em diversas estratgias de recentralizao fiscal nos anos 1990? No a democracia que explica a reao centralizadora do governo central posterior a 1988, mas as deliberaes do Congresso Nacional brasileiro. Examinar as deliberaes das assemblias constituintes nessa poltica setorial no uma novidade na literatura brasileira. Este artigo pretende dar continuidade aos trabalhos que exploraram os efeitos dessas arenas decisrias sobre a evoluo dos sistemas tributrio e fiscal (LEME, 1992; COSTA,1994; SILVA, 1994; SOUZA, 1997; MELO ,2002).

II. EVOLUO DOS SISTEMAS TRIBUTRIO E FISCAL

H pelo menos seis dimenses distintas da distribuio intergovernamental da autoridade tributria e fiscal que tm sido estudadas pelos analistas, a saber: a) definio das reas de tributao exclusiva (VARSANO, 1996; SOUZA, 1997; WILLIS, GARMAN & HAGGARD, 1999; REZENDE, 2001; LOPREATO, 2002); b) autonomia dos nveis de governo para legislar sobre seus prprios tributos (AZEVEDO & MELO, 1997; SERRA & AFONSO, 1999; MELO, 2002).; c) autoridade tributria sobre o campo residual (STEPAN, 1999; SCHNEIDER, 2001); d) sistema de transferncias fiscais (GOMES & MACDOWELL, 1997; PRADO, 2001; REZENDE & CUNHA, 2002); e) vinculao de gasto das receitas (MEDEIROS, 1986; PRADO, 2001) e f) autonomia para obteno de emprstimos7 (VARSANO, 1996). Com freqncia, as anlises sobre a evoluo de nosso sistema tributrio concentram-se em apenas uma dessas dimenses; quando as tratam em conjunto, desconsideram suas especificidades. Esse tratamento tem duas conseqncias analticas. A primeira a concluso j mencionada de que a evoluo do sistema seria caracterizada por ciclos sucessivos de centralizao e descentralizao, ignorando as dimenses especficas de ruptura e/ou continuidade. Assim fazendo, torna-se difcil identificar quais questes especficas foram objeto de disputa federativa. A segunda conseqncia deriva dessa primeira: como explicar os fatores que explicam os pactos federativos nas reas tributria e fiscal se o prprio objeto da disputa no est claramente identificado? As alternativas apresentadas em cada perodo de produo legislativa so afetadas pelas decises anteriores, seja pela avaliao de seus resultados (SKOCPOL, 1992), seja pelos custos para reverter os investimentos j realizados para a implementao de decises anteriores (PIERSON, 2000). Como investigar esses mecanismos sem identificar claramente que dimenses da autoridade tributria e fiscal foram objeto de disputa? Argumento que, para melhor entender a evoluo das disputas federativas em torno da autoridade tributria e fiscal, til examinar separadamente a evoluo das decises tomadas com relao a estas distintas dimenses. Adicionalmente, tambm frutfero examinar sua interdependncia, isto , o fato de que a deciso tomada com relao a uma afeta as alternativas em relao s demais. II.1. reas de tributao exclusiva Desde sua origem, na Constituio de 1891, a federao brasileira adotou o regime de separao das fontes tributrias. A primeira Constituio Federal previu reas de tributao exclusiva apenas para a Unio e os estados. Por sua vez, a segunda Constituio Federal, em 1934, estabeleceu impostos exclusivos dos municpios. A partir de ento, a distribuio das reas de tributao exclusiva alterou-se pouco na evoluo do sistema tributrio brasileiro. Nessa dimenso particular, mudanas lentas e graduais caracterizam os pactos federativos nas diversas constituies federais (VARSANO, 1996, p. 19). Em outras palavras, no caso brasileiro, a expanso da capacidade de arrecadao da Unio no foi derivada da supresso de reas de tributao exclusiva dos estados e municpios. Na verdade, o papel da Unio como principal arrecadador foi historicamente o resultado de mudanas no perfil da arrecadao operadas a partir dos anos 1940. Os impostos com base no mercado interno - particularmente o Imposto de Renda (IR), que era um imposto federal desde 1923 - passaram a responder por parcela maior no total da receita tributria do que os impostos baseados no setor externo - sobre o qual incidiam os impostos estaduais (LOPREATO, 2002, p. 25). Na mesma direo, a expanso da capacidade de arrecadao tributria da Unio a partir de meados da dcada de 1960 decorreu basicamente da racionalizao dos impostos federais, acompanhada de ganhos em eficincia na mquina arrecadadora federal (VARSANO, 1996, p. 9). Ainda que intensas disputas tenham sido travadas em torno dessa dimenso da autoridade tributria at meados dos anos 1940, o exame das decises constitucionais revela que rarssimas foram as situaes em que a expanso da capacidade de arrecadao de um nvel de governo fez-se s custas da supresso de fontes de autoridade tributria de um outro nvel de governo (ver Quadro 1). A primeira grande disputa ocorreu, como no poderia deixar de ser, na Constituio de 1891. Na verdade, "a questo da discriminao das rendas entre a Unio e os estados ser a mais longamente discutida na Assemblia, e foi ela que provocou as clivagens mais profundas" (COSTA, 1994, p. 57). As bancadas da regio Nordeste haviam-se articulado em torno de um projeto radical de descentralizao tributria, segundo o qual os estados passariam a ter autoridade exclusiva sobre os impostos de exportao e de importao, com base no argumento de que o imposto de exportao no lhes forneceria as receitas necessrias sua autonomia fiscal. Jlio de Castilhos, representante do Rio Grande do Sul, propunha um arranjo ultrafederalista, que reservava aos estados exclusividade da competncia residual em matria tributria, assim como estabelecia uma quota-parte para os estados das receitas arrecadadas pela Unio8. Por outro lado, Rui Barbosa liderou uma aliana da Unio com os estados exportadores (So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Bahia, Par e Amazonas) para manter o imposto de importao sob autoridade exclusiva do governo central. Na deciso final da Constituio de 1891, o imposto de importao permaneceu sob autoridade tributria exclusiva da Unio. Quando comparada estrutura do Imprio, a Unio perdeu itens de receita, pois os impostos sobre exportaes, de indstria e profisses e de transmisso de propriedade eram privativos da Unio

no Imprio e passaram a ser privativos dos estados na Constituio de 1891 (COSTA, 1994, p. 67-69) (ver Quadro 1). Entretanto, embora tenha perdido reas de tributao exclusiva, a proposta da Unio no foi derrotada na Constituinte de 1890. O resultado da deciso em matria de tributao exclusiva foi muito prximo do projeto apresentado pelo Governo Provisrio. Como explicar essa deciso em vista do "poder dos estados na Repblica Velha" e do contexto de forte reao federalista centralizao fiscal do Imprio? As regras decisrias e a composio da assemblia explicam esse resultado. O projeto original foi elaborado por uma comisso liderada por Rui Barbosa. Abertos os trabalhos da Assemblia Constituinte, o projeto foi apreciado e emendado pela "Comisso dos 21", composta por um representante de cada estado da Unio. Nessa arena, "muitas propostas foram apresentadas, modificando o projeto original, quase sempre no sentido de reduzir a competncia da Unio e de ampliar a dos estados" (idem, p. 61). Entretanto, no plenrio, composto com base na regra de representao proporcional populao, foram "decisivos os votos das bancadas dos estados exportadores, So Paulo em particular, que colocava na Constituinte uma bancada coesa e articulada, [assim como] pesava contra as posies que queriam reduzir os poderes fiscais da Unio o fato de que tinham suas foras divididas" (idem, p. 63). A nova rodada da disputa federativa pelas reas de autoridade tributria exclusiva ocorreu nos anos 1930. Em um contexto de generalizado endividamento dos estados brasileiros, abusiva cobrana do imposto de exportao nas operaes interestaduais e acentuada crise externa de crdito, o Governo Provisrio federalizou as dvidas dos estados em troca da federalizao do Imposto de Exportao. O comando poltico dos estados entregue a interventores nomeados pelo governo revolucionrio garantiram a obedincia medida. Se as condies particulares de centralizao da autoridade da Revoluo de 1930 permitiram essa medida, a autoridade exclusiva para taxar as exportaes voltou a ser um issue na ANC de 1934. O anteprojeto do governo era francamente centralizador: estabelecia a competncia exclusiva da Unio sobre os quatro tributos mais rentveis (consumo, importao, exportao e de renda); proibia os impostos interestaduais e intermunicipais; retirava dos estados a competncia para tributar a licena predial e urbana, deixando-lhes a competncia exclusiva apenas sobre os impostos menos rentveis: de transmisso de propriedade, intervivos e causa mortis, de indstrias e profisses, cedular de renda e territorial. Como na ANC de 1891, foi instituda uma comisso constitucional de representantes dos estados, com 26 membros, cujo relator era da bancada paulista. O substitutivo apresentado expressava o esforo de uma aliana do relator - da bancada paulista - com as bancadas do Nordeste. Propunha a supresso gradual do Imposto de Exportao, embora boa parte da bancada paulista preferisse sua pura e simples extino (dado seu carter anti-econmico na conjuntura recessiva dos anos 1930) e as bancadas do Nordeste no admitiam abrir mo dessa fonte de receita. Propunha ainda que, como compensao fiscal, os impostos sobre Vendas e Consignaes (IVC), sobre o consumo de gasolina e combustveis de motores exploso passassem para a competncia exclusiva dos estados, deixando para a Unio os impostos de importao, consumo, renda e circulao. No plenrio, entretanto, a proposta da supresso gradual do imposto de exportao foi duramente criticada, tanto pelas bancadas do Nordeste quanto por representantes da bancada paulista. Elas argumentavam que qualquer das propostas privaria os estados de 40% de suas receitas (SILVA, 1994, p. 28-35). A parcela da bancada paulista favorvel extino do Imposto de Exportao cedeu para obter a adeso das bancadas do Nordeste, pois o projeto do Governo Provisrio contava com o apoio dos representantes classistas. Na deciso final, o Imposto de Exportao permaneceu sob autoridade exclusiva dos estados, mas seu valor no podia exceder 10% ad valorem e sem direito a adicionais (idem, p. 34) (ver Quadro 1). Esse resultado menos explicado pelo ambiente de reao oligrquica s medidas centralizadoras da Revoluo de 1930 e mais explicado pela aliana das bancadas paulista e dos estados do Nordeste em 1934 (GOMES, 1980, p. 50; SILVA, 1994, p. 28-35). A proposta aprovada no coincidia com as propostas originais de nenhuma das duas bancadas. Na verdade, ambas as bancadas agiram estrategicamente ao alterar suas propostas originais. A razo para essa deciso est na composio do plenrio da ANC de 1934. O Cdigo Eleitoral de 1932, que adotou pela primeira vez no Brasil o princpio de desproporcionalidade da representao, juntamente com a eleio da bancada classista, explica porque So Paulo e os estados do Nordeste aliaram-se para derrotar a Unio nesse item especfico. A derrota em 1934 sinalizou para o governo federal os custos polticos de suprimir fontes de tributao dos estados, razo pela qual a centralizao poltica do Estado Novo teve nulo efeito sobre o regime de separao de fontes tributrias (idem, p. 37-45). Entretanto, plausvel supor que, naquele contexto, no havia fortes razes para subtrair capacidade de arrecadao dos estados, de vez que o governo central controlava o comando poltico nos estados, via nomeao dos interventores, bem como tinha grande controle sobre a gesto das polticas via Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). Contudo, derrotado na ANC de 1934, Getlio Vargas instituiu em 37 um Conselho Supremo que garantia Unio a coordenao da poltica econmica e tributria nacional. Juntamente com as decises da Constituio de 1934, essa deciso implicou a federalizao da autoridade para legislar sobre os impostos dos governos subnacionais, dimenso a ser examinada com mais detalhe no item II.2, a seguir. As constituies posteriores indicam que, a partir da Constituio de 1934, assim como dessa deciso de Getlio Vargas em 1937, a disputa federativa por fontes de receita tendeu a deslocar-se das reas de tributao exclusiva para a das transferncias fiscais. Os constituintes de 1946 no concentraram seus debates em torno de uma nova modalidade de repartio de receitas, preferindo debater intensamente a fragilidade das receitas municipais como uma evidncia da fragilidade de nosso federalismo (ibidem). Consolidado o regime de

separao de fontes tributrias, uma das principais inovaes da Constituio de 1946 foi a adoo de um sistema de transferncias fiscais, pelo qual um nvel de governo est constitucionalmente obrigado a transferir parte de suas receitas a outro, dimenso a ser examinada com mais detalhe no item II.3. Argumenta-se que a reforma tributria de 1965-1967 suprimiu autoridade tributria dos governos estaduais, porque transferiu o Imposto de Exportao dos estados para a Unio (ver Quadro 1). Na verdade, essa transferncia teve bem menos impacto do que se lhe atribui. Nos anos 1960, o Imposto de Exportao perdera importncia nas receitas estaduais para o Imposto sobre Vendas e Consignaes. J em 1942, esse imposto representava menos de 6% do total da receita tributria dos estados, ao passo que o IVC representava 43,5% (LOPREATO, 2002, p. 26). Na reforma do regime militar, o IVC foi transformado em ICM (Imposto sobre Circulao de Mercadorias), permanecendo sob autoridade exclusiva dos estados. Logo, a reforma no significou uma imposio significativa de perda de reas de tributao exclusiva para os estados. A deciso de manter o ICM sob arrecadao exclusiva dos estados no foi derivada de restries de ordem institucional. A reforma foi elaborada por uma equipe tcnica em gabinetes (VARSANO, 1996, p. 50-53) e sua aprovao foi possvel devido ao fato de "encontrar menos obstculos institucionais e polticos, bem assim menos resistncia por parte de interesses criados [...]" (FGV, 1967, p. 172). Na verdade, h razes para crer que o clculo foi poltico. Desde o golpe militar - em abril de 1964 - at o Ato Institucional n. 2, em outubro de 1966 - quando foram suspensas as eleies diretas para a Presidncia da Repblica, governadores e prefeitos das cidades de mdio e grande porte -, o governo revolucionrio buscou manter o apoio das lideranas conservadoras civis que governavam os estados. Para tanto, a reforma tributria implantada at 19679 limitou-se a suprimir apenas o Imposto de Exportao dos estados, deixando a seu cargo a arrecadao do ICM, mas restringindo sua autonomia para legislar sobre o ltimo. A nica alterao efetivamente significativa nessa dimenso ocorreu na Constituio de 1988, em que a taxao sobre combustveis, energia eltrica, transportes, minerais e comunicao foi transferida da Unio para os estados. Portanto, a expanso na arrecadao da Unio na histria do sistema tributrio brasileiro no ocorreu s custas da supresso de reas de tributao exclusiva dos governos estaduais e municipais. At 1988, as sucessivas modificaes na natureza do regime poltico no implicaram mudanas significativas na distribuio intergovernamental das fontes exclusivas de tributao. A deciso dos constituintes em 1988 de transferir os impostos nicos federais sobre eletricidade, produtos minerais, combustveis e lubrificantes, servios de comunicaes e transportes, incorporando-os base de tributao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), foi antes a exceo do que a regra na histria do sistema tributrio brasileiro. No perodo posterior a 1988, nenhuma alterao significativa ocorreu nessa dimenso do sistema tributrio. Nesse sentido, pouco preciso afirmar - como feito correntemente - que teria ocorrido uma centralizao da autoridade tributria ao longo dos anos 1990. Nesse perodo - de acordo com a tendncia histrica -, as reformas na rea tributria no ocorreram s custas da supresso de reas de tributao exclusiva de estados e/ou municpios. Os custos polticos de impor perdas dessa magnitude aos estados e municpios so muito elevados. Mas - reitero - isso no novidade na histria do sistema tributrio brasileiro. Nem durante o Estado Novo e nem mesmo no regime militar - perodos de maior centralizao federativa - reformas dessa magnitude foram adotadas. Alm disso, medida que essa estrutura de separao de fontes tributrias consolidava-se, os custos organizacionais e polticos de alteraes dessa ordem tambm se tornaram crescentemente elevados. II.2. Autoridade tributria dos governos subnacionais sobre os prprios impostos distribuio intergovernamental das fontes tributrias deve-se agregar a autonomia de que dispe cada nvel de governo para legislar sobre seus prprios tributos. Vimos acima que a autoridade tributria permaneceu descentralizada e relativamente inalterada ao longo da histria do sistema tributrio brasileiro. Entretanto, a autoridade dos estados e municpios para legislar sobre seus prprios impostos foi limitada durante todo o perodo do Estado desenvolvimentista. As Constituies de 1934 e 1946, assim como a do Estado Novo (1937), tenderam a reduzir a autonomia tributria dos estados sobre o Imposto de Exportao para evitar que seu uso abusivo afetasse a competitividade dos produtos brasileiros no exterior e a integrao do mercado interno. Essa deciso foi fortemente afetada pelo contexto recessivo do mercado internacional nos anos 1930. Na Constituinte de 1934 foi resultado do compromisso da bancada paulista, que pretendia, na verdade, a supresso desse imposto. De qualquer modo - fosse na ANC de 1934, fosse no Estado Novo, fosse, ainda, na ANC de 1946 -, a competncia exclusiva dos estados sobre o Imposto de Exportao foi acompanhada da limitao constitucional para regulamentar os termos de sua cobrana. Mais do que isso, um tema fortemente debatido na ANC de 1946 foi a diversidade de modalidades de regulamentao dos impostos cobrados pelos estados e municpios (SILVA, 1994, p. 55). interessante observar que os mesmos constituintes que demandavam, em nome dos princpios federativos, a elevao das receitas tributrias municipais, denunciavam, em nome do mesmo princpio, a autonomia dos entes federativos para regular seus prprios impostos. Contudo, ambas as assemblias constituintes autorizaram as constituies estaduais a estabelecer as alquotas do Imposto sobre Vendas e Consignaes, transferido para os estados desde a Constituio de 1934. Assim, com relao quele que veio a tornar-se o principal imposto dos estados, a autonomia regulatria dos estados foi preservada. Observe-se que as variaes no regime poltico no explicam as variaes na autoridade tributria, uma vez que elas dizem respeito ao tipo de imposto controlado pela legislao federal e no ao regime poltico.

Na verdade, a deciso de "atar as mos" das assemblias legislativas estaduais com relao ao Imposto de Exportao e "liber-las" com relao ao IVC explicada pelas prioridades de poltica econmica naquele contexto. Antes da Constituio Federal de 1988, apenas a Constituio de 1891 conferiu aos estados inteira liberdade para estabelecer as alquotas sobre seus prprios tributos. Como conseqncia, em uma economia essencialmente exportadora, os estados menos desenvolvidos - vale dizer, no-exportadores - tributavam as operaes interestaduais como operaes de exportao, sendo infrutferos os esforos da Unio para impedir essa prtica (COSTA, 1994, p. 66; LOPREATO, 2002, p. 29). A Constituio Federal de 1934 j restringia tanto a alquota do Imposto Estadual de Exportao - a um mximo de 10% - quanto sua cobrana nas operaes entre os estados. O Estado Novo manteve a Constituio de 1934 nesse aspecto. A Constituio Federal de 1946 restringiu ainda mais essa alquota, a um mximo de 5%. Preponderaram, portanto, nas assemblias constituintes as preocupaes quanto ao impacto negativo sobre a colocao de produtos brasileiros no exterior derivados da autonomia dos governos estaduais sobre essa fonte tributria, assim como as dificuldades para a expanso do mercado interno, derivadas da generalizada e abusiva cobrana de impostos de exportao nas operaes interestaduais. Essa deciso foi, como vimos, resultado da aliana da bancada paulista com a bancada dos estados do Nordeste na Constituio de 1934, no tendo sido objeto de alterao nas constituies posteriores. A reforma tributria do regime militar foi a mais centralizadora nesse aspecto (Quadro 1). Ao transferir para a Unio a tributao exclusiva do Imposto de Exportao estava resolvido o problema de sua regulamentao. Como o IVC foi convertido em ICM e mantido na rbita estadual, a reforma transferiu para a Unio a autoridade tanto para definir suas alquotas quanto para legislar sobre sua iseno. Mas, observe-se, nesse aspecto a inovao do regime militar foi apenas de grau, no sentido de que aumentou o controle federal sobre o principal imposto estadual. Todavia, a natureza desse tipo de autoridade, isto , o fato de que a autoridade sobre o principal imposto dos estados est limitada pela legislao federal, no constituiu nenhuma inovao do regime militar, pois j vinha sendo autorizada pelos constituintes desde a Constituio de 1934. A reao a essa centralizao, na Assemblia Constituinte de 1987-1988, teve como resultado ampla autonomia para estados e municpios definirem a legislao tributria de seus prprios impostos. Observe-se, portanto, que, no que diz respeito ampla autoridade para legislar sobre seus prprios impostos, apenas a Constituio de 1988 representou uma ruptura em relao ao status quo, pois desde a Constituio de 1934 os estados tinham sua autoridade limitada pelas sucessivas constituies federais. As reformas ocorridas no campo tributrio posteriormente a 1988 no afetaram essa dimenso da autoridade de estados e municpios, mas integram a agenda de reformas do governo Lula, via projeto de unificao do ICMS, devido a seus impactos sobre a poltica econmica. Nessa dimenso da autoridade tributria, portanto, forjou-se ao longo do Estado desenvolvimentista um padro de interferncia da legislao federal nas decises dos estados, em relao aos impostos que - embora arrecadados exclusivamente pelos estados - eram estratgicos para a estratgia nacional de desenvolvimento. Essa interferncia ocorreu paralelamente consolidao do regime de separao de fontes tributrios. Se algum pacto federativo houve, ele consistiu em conferir aos estados a autoridade exclusiva sobre reas rentveis de tributao, limitando entretanto sua autoridade para legislar sobre os impostos cuja arrecadao afetasse a poltica econmica do governo federal. Portanto, no o tipo de regime poltico que explica as variaes, mas a dimenso de autoridade tributria e o tipo de imposto em questo. II.3. Autoridade tributria sobre o campo residual Parte da evoluo de um sistema tributrio consiste em expandir as reas e setores constrangidos taxao. Uma vez definidas as reas de tributao exclusiva, resta saber quais nveis de governo esto constitucionalmente autorizados a explorar o campo residual de taxao, isto , as reas de atividade potencialmente taxveis. Evidentemente, o campo residual efetivo tende a restringir-se medida que amadurece o sistema, pelo efeito da expanso das reas de tributao. Desde a Constituio de 1891 at a Constituio de 1946, tanto os estados brasileiros quanto a Unio sempre tiveram autonomia para explorar o campo residual de tributao, criando novos tributos. Em outras palavras, a autoridade tributria sobre o campo residual foi historicamente descentralizada, deixando de s-lo apenas na reforma do regime militar (Quadro 1). Paradoxalmente, apenas o Estado Novo conferiu aos estados a autoridade tributria exclusiva sobre o campo residual, sem obrigao de repartio com os demais entes federativos (VARSANO, 1996, p. 4). Observe-se mais uma vez, portanto, que a variao dessa dimenso da autoridade no acompanhou as variaes de regime poltico. No apenas essa dimenso permaneceu relativamente invarivel ao longo do tempo - embora tenha sido objeto de barganha em todas as ANCs -, como o perodo em que os estados tiveram autoridade tributria exclusiva sobre o campo residual foi o perodo de maior centralizao poltica, se considerarmos apenas o perodo entre 1891 e 1964. A inflexo centralizadora da autoritria tributria sobre o campo residual ocorreu apenas no regime militar. Essa inflexo consistiu em proibir a criao de novos impostos aos governos subnacionais, reservando essa autoridade apenas para a Unio. Alm disso, ficou reservada esfera federal autoridade tributria exclusiva sobre a criao de contribuies sociais10, no sujeitas repartio com os demais entes federativos. Como j apresentado, isso foi possvel graas s condies centralizadas de aprovao parlamentar ento imperantes. A autoridade exclusiva da Unio na criao de contribuies sociais e sobre o campo residual foi mantida pela Constituio de 1988 (LEME, 1992, p. 75). Parece paradoxal mais uma vez que a descentralizao fiscal da Constituio de 1988 no se tenha estendido ao campo residual de tributao. No seria plausvel supor, de

acordo com a noo de que haveria um paralelo entre democracia e poder dos governos locais no Brasil, que os governos subnacionais reservassem para si a autoridade sobre o campo ainda no tributado da atividade econmica? A deciso da ANC de 1987-1988 pode ser explicada pela interao estratgica dos atores, dadas as regras de operao dessa Assemblia e a composio das arenas decisrias, em um contexto de amadurecimento do sistema tributrio nacional. Diferentemente das constituies anteriores, a redao da nova Constituio no foi realizada por uma nica comisso nem apoiada em um projeto tcnico previamente preparado (GOMES, 2002, p. 10ss.). Sua redao iniciou-se pelo trabalho de 24 subcomisses, fundidas posteriormente em 8 comisses temticas, cujas propostas foram, finalmente, integradas por uma comisso de sistematizao. As propostas da comisso de sistematizao, por sua vez, foram votadas em dois turnos em sesses plenrias. Na ANC, os principais acordos com relao ao novo desenho tributrio foram selados no mbito da Subcomisso de Tributos, Oramento e Finanas e da Comisso de Tributos, Participao e Distribuio das Receitas, em que governadores e prefeitos pressionaram intensamente os constituintes e a Unio foi omissa. O texto sofreu poucas modificaes nas instncias decisrias posteriores, fase em que a Unio, ao perceber as perdas decorrentes dos acordos selados, pressionou intensa e inutilmentemente para reverter as decises (LEME, 1992, p. 148). Na Subcomisso de Tributos, Participao e Distribuio das Receitas, os representantes dos estados do Nordeste, Norte e Centro-Oeste - majoritrios por um voto - acordaram com as bancadas de So Paulo e do Sul o fortalecimento da autonomia tributria estadual em troca do aumento nas alquotas das transferncias federais. O acordo inclua que a autoridade tributria sobre o campo residual voltasse a ser exclusiva dos estados. A proposta, entretanto, no agregava a totalidade das bancadas do Sudeste e do Sul, ao contrrio da proposta de constitucionalizao das transferncias federais, que agregava a totalidade das bancadas do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Quando, j na Comisso de Sistematizao, a Unio tentou reverter os acordos selados ao longo do processo constituinte que lhe imporiam perdas fiscais, apenas aquelas que afetariam interesses de minorias dentro da ANC foram acatadas. Assim, o poder residual dos estados, cuja sustentao vinha basicamente da bancada paulista, foi suprimido da verso final submetida plenria. As emendas propostas na plenria com a finalidade de recuperar a autoridade de estados e municpios sobre o campo tributrio residual no conseguiram obter aprovao. O reduzido nmero de estados e municpios cuja base econmica torn-los-ia potencialmente beneficirios dessa prerrogativa tornou minoritrio o nmero de constituintes interessados nesta questo (idem, p. 83ss.). Como indicado mais acima, a autoridade tributria sobre o campo residual perde importncia relativa medida que amadurece um sistema tributrio, assim como interessa mais diretamente apenas a regies com atividade econmica mais complexa e diversificada. Os benefcios concentrados dessa prerrogativa levaram o plenrio da ANS de 1987-1988 a abdicar da prerrogativa da autonomia federativa, apenando essencialmente a bancada paulista. Pela mesma razo, esse no um tema da agenda federativa de reformas no campo tributrio. A partir dos anos 1990, a exclusividade da Unio na cobrana de contribuies foi um dos principais instrumentos do governo federal para compensar as perdas fiscais decorrentes da descentralizao fiscal de 1988, de vez que estes no esto sujeitos obrigao constitucional de partilha com estados e municpios (SOUZA, 1997, p. 50; REZENDE & CUNHA, 2002; REZENDE & OLIVEIRA, 2003). A ampliao das alquotas de contribuies federais - Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) - permitiu expressiva elevao da arrecadao do governo federal11. Um segundo componente da estratgia foi a criao de novas contribuies, que tm a vantagem de poderem ser cobradas 90 dias aps sua aprovao por meio de lei ordinria. A mais notvel delas a contribuio sobre as operaes em contas bancrias. O Imposto Temporrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF) foi aprovado em 1993, mas um ms aps sua criao foi considerado inconstitucional pelo poder Judicirio. Em 1996, essa fonte federal de receita foi recriada, agora como Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF), com base em uma coalizo suprapartidria para contornar uma crise no financiamento da poltica de sade (PIOLA & BIASOTO JNIOR, 2002, p. 220). Em 1998, a CPMF foi novamente prorrogada, sua alquota foi aumentada e suas receitas deixaram de ser destinadas exclusivamente poltica de sade. Na reforma do governo Lula, a CPMF tornou-se permanente. II.4. Sistema de transferncias fiscais Desde a Constituio de 1934, o Brasil desenvolveu um complexo sistema de transferncias fiscais. A caracterstica desse primeiro arranjo foi inteiramente distinta do modelo que veio a estabelecer-se. Em 1934, o fluxo das transferncias constitucionais deveria operar dos estados para a Unio e seus respectivos municpios. Desde a Constituio de 1946, contudo, tanto o governo federal deve transferir parte de sua receita tributria para estados e municpios quanto os governos estaduais devem faz-lo para seus respectivos municpios (Quadro 2). A Constituio de 1946, portanto, inaugurou o tipo de arranjo que vigora at hoje, pelo qual regras relativas a transferncias constitucionais implicam que a Unio opere como arrecadadora substituta para estados e municpios, bem como os estados para seus respectivos municpios (VARSANO, 1996, p. 5-6). Na verdade, a maior parte da literatura que trata de ciclos da centralizao (de 1965-1967) e da descentralizao (constituies federais de 1946 e 1988) do sistema fiscal brasileiro refere-se basicamente a essa dimenso da repartio do bolo tributrio. A partir da Constituio de 1946, a parte mais expressiva do embate federativo em torno da questo tributria disse respeito fundamentalmente extenso em que a Unio operaria como

arrecadadora substituta dos estados e municpios. Na prtica, a sofisticada metfora das sstoles e distoles do sistema fiscal diz respeito basicamente s alquotas aplicadas para a repartio obrigatria dos impostos arrecadados pelo governo federal. Os constituintes de 1946 destinaram 60% da arrecadao dos impostos federais sobre combustveis, minerais e energia eltrica para serem distribudos para os estados e municpios, assim como 10% da arrecadao federal do IR para os municpios e 40% do total da arrecadao dos estados para seus respectivos municpios12. A centralizao fiscal do regime militar consistiu em restringir progressivamente as alquotas dos impostos federais de repartio obrigatria, sendo que seu pice ocorreu em 1968, quando o total das transferncias constitucionais da Unio a estados e municpios somava 10% da arrecadao do IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Por sua vez, a progressiva distenso do regime poltico a partir de meados dos anos 1970 foi diretamente acompanhada de progressiva ampliao das alquotas de transferncia obrigatria da Unio para estados e municpios. Elas passaram de 5% em 1975 para 14% e 17%, respectivamente, at 1988. Finalmente, a Constituio de 1988 estabeleceu as maiores alquotas de transferncia constitucional da histria brasileira: o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) tm como fonte de receita a soma de 44% da receita de dois impostos federais13 (Quadro 2)14. Entretanto, nos governos Fernando Henrique Cardoso e Lula, o poder Executivo federal foi capaz de aprovar legislao que parcialmente reverte essas decises da Constituio de 1988. O Fundo de Estabilizao Fiscal e a Desvinculao de Receitas da Unio tm permitido que o governo central retenha sistematicamente cerca de 1/5 das transferncias constitucionais obrigatrias. Ainda que sejam intensas as presses para o aumento das alquotas de FPM e FPE, essas presses no tm conseguido traduzir-se em legislao at o momento. Duas questes merecem ser observadas. Em primeiro lugar, como j mencionado mais atrs, a barganha federativa por recursos tributrios concentrou-se nas transferncias fiscais medida que se consolidou o regime de repartio de receitas. Em segundo lugar, observe-se que, com relao a essa dimenso, a legislao aprovada na dcada de 1990 no autoriza mais uma vez que se estabelea uma relao direta entre variaes no regime poltico e variaes nas alquotas de repartio obrigatria. O projeto de "distenso lenta, gradual e segura" do regime militar foi acompanhado de progressiva descentralizao do sistema fiscal. Essa descentralizao aumentou o poder de barganha das bases estaduais da Aliana Renovadora Nacional (ARENA), dada sua importncia para a estratgia de legitimao do regime pela via eleitoral (ABRUCIO, 1998, p. 82ss.). J em 1975 foi aprovada uma emenda constitucional que elevava progressivamente as alquotas do FPE e FPM. A partir de ento, novas emendas constitucionais aumentaram progressivamente essas alquotas, em um processo crescente de descentralizao fiscal que se completou com a Constituio de 1988. Ainda no disponho de dados sobre essas votaes. Entretanto, at 1982 - quando os partidos de oposio conquistaram o governo de alguns estados -, a constitucionalizao das transferncias fiscais automticas somente interessava s elites estaduais da ARENA, que governavam os estados. Essa constitucionalizao no interessava ao partido da oposio, que no governava nenhum estado da federao. Alm disso, seria praticamente impossvel a aprovao de uma emenda constitucional sem o apoio do partido da maioria, dado o controle majoritrio da ARENA nas cmaras federais e a regra de disciplina partidria. Assim, muito plausvel a hiptese de que a descentralizao fiscal resultou da barganha das elites estaduais da ARENA, o partido de sustentao dos militares do governo central, que preferiram constitucionalizar o sistema de transferncias fiscais para reduzir seu grau de subordinao em relao aos lderes militares que controlavam o governo federal. Como j destacado anteriormente, na ANC de 1987-1988, a descentralizao fiscal pode ser explicada pelas regras dos trabalhos legislativos e pela composio das arenas em que as decises foram tomadas. A primeira etapa de formulao ocorreu na Subcomisso de Tributos, Participao e Distribuio de Receitas; nela, os principais postos, de Presidente e Relator, foram ocupados por dois representantes de estados da regio Nordeste15. Na Subcomisso havia um grande consenso em torno da proposta de aumentar as receitas de estados e municpios, mantendo o governo federal na funo de principal arrecadador de tributos. A concepo favorvel maior autonomia tributria e maior esforo de arrecadao prpria por parte dos governos subnacionais era minoritria. Alm disso, enquanto as bancadas do Norte, Nordeste e Centro-Oeste tendiam a alinhar-se com a proposta de aumento das transferncias constitucionais e dos fundos especiais, as bancadas do Sul e do Sudeste dividiam-se em relao s reivindicaes de autonomia tributria. A mais importante deciso dessa Subcomisso disse respeito ao aumento das transferncias constitucionais para estados e municpios, bem como da constitucionalizao e ampliao do Fundo Especial (FE) - que no regime militar destinava 2% da arrecadao do IR e IPI para o Norte e Nordeste - para 3% desses impostos, incluindo a regio Centro-Oeste como beneficiria. A incluso da regio Centro-Oeste no grupo dos estados menos desenvolvidos a serem beneficiados pelo FE garantia a maioria na subcomisso16. Por outro lado, a autonomia na fixao dos prprios impostos foi uma concesso da bancada dos estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste bancada paulista. O resultado desse acordo foi ter a Unio como perdedora (LEME, 1992, p. 97ss.). Uma proposta para criao de uma fonte de receita federal de recursos para viabilizar a descentralizao de responsabilidades foi apresentada j na Subcomisso de Impostos e Distribuio de Receitas17, mas foi sistematicamente derrotada nas diversas etapas do processo constituinte (SOUZA, 1997, p. 65ss.). O relator da Comisso sobre Sistema Tributrio, Oramento e Finanas alertou explicitamente sobre o risco envolvido na descentralizao fiscal desacom-panhada de descentralizao de competncias. Portanto, essa deciso dos constituintes foi tomada deliberadamente18.

A Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, por sua vez, teve como Presidente e Relator dois representantes da regio Sudeste - respectivamente, Francisco Dornelles (Partido da Frente Liberal (PFL)-RJ) e Jos Serra (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB)-SP) -, com experincia na rea de finanas pblicas, mas as bancadas dos estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste tinham maioria em relao s bancadas do Sudeste e do Sul19. Nessa Comisso a maioria dos constituintes preferiu um arranjo em que a Unio operaria como arrecadador substituto, ampliando as alquotas das transferncias constitucionais e reduzindo a quase zero a vinculao de gasto dessas receitas. Os acordos realizados com o Presidente e o Relator reiteraram o acordo j firmado na Subcomisso: autonomia tributria sobre os prprios impostos e ampliao das transferncias dos fundos de participao. No que diz respeito distribuio horizontal desses recursos, no foi possvel obter um acordo, transferindo-o para legislao complementar, de molde a acomodar os conflitos. Esse acordo, contudo, ocorreu s custas de aumentadas perdas para a Unio, isto , elevao dos percentuais de transferncia constitucional dos fundos de participao (LEME, 1992, p. 83ss.)20. Nas fases posteriores do processo constituinte, a Unio tentou inutilmente reverter os acordos selados nas fases anteriores. Teve suas propostas aprovadas apenas com referncia a aspectos marginais do desenho j esboado, naqueles tpicos cujos benefcios eram to concentrados que no mobilizavam maiorias (idem, p. 182). A aprovao nas sesses plenrias foi por esmagadora maioria - 326 de um total de 376 constituintes (idem, p. 175). II.5. Vinculao de gastos A Constituio Federal de 1946 inaugurou tambm um sistema de vinculaes constitucionais de gasto das receitas dos governos subnacionais. Entretanto, nessa constituio, a vinculao de gasto das transferncias destinava-se aos estados, estabelecendo que 48% dos impostos nicos transferidos deveriam ser empregados em despesas de capital, setorial e funcional. No regime militar, a quase totalidade das transferncias constitucionais estava vinculada a itens pr-definidos de gasto. Dado que a Unio era a principal arrecadadora e as transferncias constitucionais eram reduzidas, as transferncias negociadas eram o principal mecanismo de acesso dos governos subnacionais a fontes adicionais de receita, de tal sorte que eles transformaram-se em executores locais de polticas formuladas pelo governo federal (MEDEIROS, 1986, p. 418). Em processo paralelo ao da ampliao das alquotas das transferncias constitucionais, a abertura poltica a partir de meados dos anos 1970 fez-se acompanhar de progressiva desvinculao das receitas fiscais de estados e municpios. Assim, em 1982, a vinculao constitucional de gasto dos municpios estava reduzida a apenas 20% das receitas a serem obrigatoriamente aplicadas em ensino. Finalmente, na Constituio Federal de 1988, as transferncias constitucionais da Unio passaram a funcionar como block grants, isto , poderiam ser gastas de modo praticamente livre pelos governos subnacionais. A deciso da ANC de 1988 proibia expressamente a vinculao de gasto de receita derivada de impostos, com a nica exceo feita educao: a Unio deve gastar 18% de sua receita disponvel21 nessa rubrica de gasto, assim como governos estaduais e municipais devem gastar 25% dessas receitas em ensino. Assim como com relao s transferncias constitucionais, a trajetria das vinculaes constitucionais de gasto do regime militar para a Constituio de 1988 sugere um paralelo entre regime poltico e centralizaodescentralizao fiscal. Entretanto, esse paralelo no se estende ao perodo democrtico, posterior a 1988. A Unio no apenas passou a reter parte das transferncias constitucionais como tambm ampliou progressivamente a regulamentao das decises de gasto dos governos subnacionais. Em 1996, a aprovao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) - por meio da Emenda Constitucional n. 14/96 - estabeleceu que, pelo prazo de 10 anos, estados e municpios devem aplicar no mnimo 15% de todas as suas receitas exclusivamente no ensino fundamental. Alm disso, 60% destes recursos devem ser aplicados exclusivamente no pagamento de professores em efetivo exerccio do magistrio. Posteriormente, em 2000, foi aprovada uma nova emenda Constituio (a EC n. 29/2000), estabelecendo que at 2005 os estados devem gastar no mnimo 12% de suas receitas em sade. Para os municpios, essa vinculao dever atingir o patamar de 15% das receitas. Finalmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece limites para o gasto com pessoal ativo e inativo, limites para endividamento, bem como institui o apenamento jurdico e pessoal aos governantes que tiverem comportamento de gasto incompatvel com a austeridade fiscal. Portanto, a reao do governo federal desvinculao do gasto que emergiu da Constituio de 1988 consistiu em regulamentar progressivamente as decises de gasto dos governos estaduais e municipais. Essa regulamentao foi possvel graas centralizao do processo decisrio na arena parlamentar (FIGUEIREDO & LIMONGI, 1999). Na verdade, o exame do processo decisrio dessas medidas de centralizao da agenda de gasto dos governos subnacionais revela que o governo federal no encontrou resistncias significativas para sua aprovao (ARRETCHE, 2002).

III. CONCLUSES
Este trabalho pretendeu demonstrar que a desagregao de distintas dimenses da distribuio de autoridade nas reas tributria e fiscal permite analisar com maior preciso processos de centralizao e descentralizao. Na histria brasileira, a adoo de um sistema descentralizado de separao de fontes tributrias no sofreu rupturas altamente significativas ao longo de sua histria, tendo consolidado suas caractersticas bsicas j nos anos 1940. Ainda que a arrecadao tributria tenha sido historicamente descentralizada, a Unio consolidou-se

como a principal arrecadadora. consolidao desse sistema correspondeu limitada autonomia dos governos estaduais para legislar sobre os impostos que afetariam as polticas de desenvolvimento econmico durante todo o perodo do Estado desenvolvimentista. A nica ruptura significativa desse padro de delegao de autoridade Constituio Federal ocorreu na Constituio de 1988, pelo efeito de um acordo que combinou as preferncias tributrias e fiscais das bancadas das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, de um lado, e do Sul e Sudeste, particularmente So Paulo, de outro. No processo de expanso do sistema tributrio brasileiro, o poder residual de tributao permaneceu ilimitado para os diversos nveis de governo, exceo do Estado Novo, em que, paradoxalmente, ele era exclusivo dos estados. Mas a centralizao da autoridade sobre o campo residual de tributao, inaugurada pelo regime militar, deixou de ser uma questo capaz de mobilizar coalizes majoritrias na federao. Na ANC de 1988, a proposta de estender o poder residual aos estados foi facilmente derrotada pela Unio, que perdeu com relao a quase todos os itens de natureza tributria e fiscal. Uma vez consolidado o regime de separao de fontes tributrias, a disputa federativa por recursos concentrou-se no sistema de transferncias fiscais. A Unio foi capaz de reduzir substancialmente suas obrigaes constitucionais de transferir parte de sua receita para estados nos perodos em que as regras de operao das arenas decisrias favoreceram o governo central, no regime militar e no perodo posterior a 1988. Alm disso, a criao de um sistema de transferncias fiscais foi, por sua vez, acompanhada pela regulamentao federal sobre as decises de gasto dos governos subnacionais. Apenas sob condies de elevada descentralizao da autoridade poltica - tais como o Regimento Interno da ANC de 1987-1988 - a regulamentao federal sobre a agenda de gastos dos governos locais foi reduzida. Na histria do sistema fiscal brasileiro, descentralizao das transferncias fiscais no correspondeu a autonomia dos governos subnacionais sobre suas decises de gasto. A norma da federao brasileira tem sido a legislao federal definir extensamente a agenda de gasto dos governos subnacionais. arriscado afirmar que h um padro nos sistemas tributrio e fiscal brasileiros, devido s rupturas que de fato ocorreram ao longo do tempo. Entretanto, se alguma caracterstica foi mais preponderante, a da (i) descentralizao de receitas - seja da autoridade para arrecadar, seja pela garantia de transferncias constitucionais -, com (ii) centralizao da arrecadao no governo federal - devido a seu papel de principal arrecadador -, acompanhadas de (iii) centralizao da autoridade sobre as decises de arrecadao e de gasto, isto , limitao da autonomia dos governos subnacionais para a regulamentao da cobrana de impostos e do destino do gasto.

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Recebido em 10 de dezembro de 2004 Aprovado em 18 de maio de 2005

Marta Arretche (arretche@usp.br) Doutora em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP) e pesquisadora do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP). 1 Este artigo beneficiou-se de pesquisa realizada para o projeto Taxation Perspectives. A Democratic Approach to Public Finance in Developing Countries, em parceria com Aaron Schneider, financiado pelo Institute of Development Studies. Beneficiou-se ainda de apoio fornecido pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), sob a forma de Bolsa de Produtividade em Pesquisa, bem como auxlio a projeto de pesquisa, do Edital Cincias Humanas, Sociais e Sociais Aplicadas de 2003. Uma primeira verso foi apresentada no Grupo de Trabalho de Polticas Pblicas do XXVII Encontro Nacional da Associao Nacional de Pesquisa e Ps-graduao em Cincias Sociais (Anpocs). Agradeo a Aaron Schneider, Maria Hermnia Tavares de Almeida e Eduardo Marques pelos comentrios e sugestes que muito contriburam para esta reviso. 2 No caso brasileiro posterior a 1988, seria mais preciso falar em tripla soberania, dado que governos estaduais e municipais so constitucionalmente entes federativos autnomos. Neste ponto, entretanto, estou me concentrando no conceito de federalismo, tal como tratado pela literatura sobre formas de Estado. 3 As instituies mais clssicas de garantia do arranjo federativo so as cmaras de representao dos estados e a autoridade do poder Judicirio para dirimir conflitos entre os distintos nveis de governos. Nos Estados Unidos, por exemplo, existe a instituio dos senados estaduais, para representar os governos locais. 4 Lipjhart (1984; 1999) define como consociativas as democracias cujas instituies polticas so desenhadas de modo a compartilhar, dispersar e limitar o poder do governo central. 5 Em A Era do Saneamento, Gilberto Hochmann (1998) mostra que a assimetria de recursos e capacidades estatais entre o estado de So Paulo e os demais estados da federao foi um elemento central na definio do desenho da poltica nacional de sade publica no final da Primeira Repblica. 6 Sobre o impacto das decises passadas nas decises dos atores, ver Pierson (2000). 7 Essa dimenso no ser examinada neste artigo devido dificuldade de coleta de dados e informaes. 8 Observe-se que a proposta de constitucionalizar transferncias federais, adotada pela Constituio de 1946, j

estava presente nessa Assemblia Constituinte. 9 O novo sistema foi implantado paulatinamente entre 1964 e 1966: uma Emenda Constitucional - n. 18/65 -, que, com algumas alteraes, incorporou-se ao texto da Constituio de 1967, e o Cdigo Tributrio, aprovado por meio de Lei ordinria em 1966, foram os principais documentos da reforma. 10 O sistema tributrio brasileiro faz distino entre impostos e contribuies. A principal diferena que os primeiros somente podem entrar em vigor no ano seguinte sua aprovao por meio de emenda constitucional, ao passo que as segundas podem ser criadas por meio de lei ordinria e entrar em vigor 90 dias aps sua aprovao. Os governos estaduais e municipais somente podem cobrar contribuies para os sistemas previdencirios de seus prprios servidores. 11 A CSLL aumentou sua participao na receita do setor pblico de 0,9% em 1989 para 3% em 1992. O IOF, que representava 0,7% da receita do setor pblico, passou a representar 2,5% em 1992 (Pessoa e Malheiros apud SOUZA, 1997, p. 50-51). Os impostos sujeitos contribuio representavam 51% da receita do setor pblico em 1988 e caram para 42% em 1992 (Afonso apud SOUZA, 1997, p. 51). 12 As intenes dos constituintes de 1946, contudo, no se transformaram em realidade. A maioria dos estados jamais transferiu os 30% do excesso de arrecadao aos municpios. As cotas federais do Imposto de Renda somente comearam a ser distribudas em 1948 e eram calculadas em um ano, com base na arrecadao do ano anterior, para distribuio no ano seguinte; assim, seu valor real era largamente consumido pela inflao. A despeito disso, a municipalizao das transferncias criou forte incentivos criao de novos municpios: eles passaram de 1 669 em 1945 para 3 924 em 1966 (VARSANO, 1996, p. 6). 13 A reforma tributria de 1965-1967 criou o Fundo de Participao dos Estados e o Fundo de Participao dos Municpios, compostos por um percentual sobre a arrecadao federal do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. Esses percentuais eram de 5% para cada Fundo em 1968 e passaram a 21,5% e 22,5%, respectivamente, com a Constituio de 1988. Os Fundos de Participao movimentavam em 1997 cerca de 20% do total da receita administrada pela Unio (PRADO, 2001, p. 54). 14 As transferncias constitucionais dos governos estaduais para seus municpios, por sua vez, pouco variaram entre a centralizao fiscal do regime militar e a Constituio de 1988. Segundo esta, os governos estaduais devem transferir aos municpios 25% da arrecadao de seu principal imposto. Na Reforma Tributria do regime militar, os estados deviam transferir 20% de sua receita de impostos aos seus municpios. 15 O Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) tinha maioria nessa subcomisso e sua liderana indicaria um Deputado do Rio Grande do Sul para a Presidncia da Subcomisso. Todavia, a escolha de Benito Gama (Partido da Frente Liberal (PFL)-BA) deu-se por uma votao de 11 a 10, em que as bancadas nordestina e nortista do PMDB no obedeceram orientao da liderana (LEME, 1992, p. 144ss.). 16 A composio dessa Subcomisso era a seguinte: Norte: 2 PMDB; Nordeste: 3 PMDB, 4 PFL, 2 PDS Partido Democrtico-Social (PDS), 1 Partido Trabalhista Brasileiro (PTB); Centro-Oeste: 1 PMDB; Sudeste: 3 PMDB, 1 PFL, 1 Partido Democrtico Trabalhista (PDT), 1 Partido dos Trabalhadores (PT), 1 Partido Liberal (PL), 1 Partido Democrata-Cristo (PDC); Sul: 3 PMDB (LEME, 1992, p. 145). 17 A proposta foi apresentada pelo Deputado paulista Jos Serra. Previa um fundo federal que, acompanhando a ampliao das transferncias constitucionais, permitiria a transferncia de competncias federais para estados e municpios, em um prazo de cinco anos (ver SOUZA, 1997, p. 72ss.). 18 O Relator da Comisso, Deputado Jos Serra, teria alertado o Presidente Sarney sobre o risco que estava em curso, mas o Presidente t-lo-ia orientado a aprofundar o processo de descentralizao (SOUZA, 1997, p. 80). 19 A composio desta comisso era a seguinte: Norte: 5 PMDB; Nordeste: 9 PMDB, 12 PFL, 2 PDS, 1 PTB; Centro-Oeste: 3 PMDB: Sudeste: 9 PMDB, 2 PFL, 2 PDT, 2 PT, 1 PTB, 1 PL, 1 PDC; Sul: 8 PMDB, 1 PFL, 1 PDS, 1 PDT (LEME, 1992, p. 157). 20 Na proposta da Comisso, os municpios perderiam o imposto sobre servios e, em compensao, teriam aumentado de 20% para 25% a alquota de repartio do ICMS estadual. Durante o processo constituinte, o aumento de alquota foi mantido e a abolio do ISS foi reinstituda (SOUZA, 1997, p. 65ss). 21 Receita disponvel = receita tributria prpria +/- transferncias constitucionais.

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