Guillermo O'Donnell

FL!.CSO .
Disonancias
.4....... ". J.:" .. -....
....,..... "" .. ..,
Críticas democráticas
'.........
_. . ....., .a la democracia
" ::1,' .. J ./'''' .. ,..,. . (, '., •
• ... "" l.' ''''''''\.' ¿ • ,,'''' • ;.0.-.. 0',0' (
1
\..1 Ó \ '52'1
2>"2.1. c8
O...i.d
eJ.. '?
\,) ,-
O'Dounell, Guillermo
Disonancias: criticas democráticas - 1a ed. -
Buenos Aires' Promereo Libros, 2007.
220 p. ,21x15 cm.
ISBN978-987-574-142-3
A la memoda de Susana, mi nwdre.
l. Ciencias Políticas. 2 Política Comparada. l.
Título
CDD 306.2
I ImQL
1.0024216
e'''' ., ,\ C\
u.. ...... e; \
BIIlI01"eCA • R.Acso
f
I
li
'l
BMJlJUOTECA . •E(
....¿t:.S- q'-- W05
__4t 48. 8 _ ..__ .
... f).... I
r "
_
Dor.ac:ón:
Diseno y Diagramación: R&S
© De esta edición, Prorneteo Libros, 2007
Pring1cs 521 (Cl183AEI), Ciudad de Buenos Aires, Argentina
Id/Fax (54-11) 4862-6794/4864-3297
info@prometeolibros.com
wwwprometeoeditorial.com
Edición de los textos: jimena Rubio
ISBN: 978-987-574-142-3
Hecho el depósito que marca 1<1 Ley i i. 723 I _-•••_••-- _........... '.,nn I
Prohibida su reproducción total o parcial
Derechos reservados
c;utllcrlllu ()j)"rll1cll
lulo [ Finalrnerue , 1:1 muy buena editora de este volumen, jimcna Rubio,
ha agreg,ldo ut iles "NOl::\S ele la Editora", así como, en homenaje ::1 la
brevedad, suprimido algunas repeticiones que se producen en los textos
origí nales
Fmalrnerue. el Capítulo Vll contiene la conferencia que pronuncié
cuando tuve el honor de recibir el "Premio Kalman Silvert" por parle de
la Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA). Una ocasión como
esa invita a las reminiscencias, que vinculo a mi visión de lo que creo han
sido y deberían seguir siendo las principales virtudes de las mejores ex-
presiones de las ciencias sociales lar inoarnericanas. Una de ellas es su
esfuerzo por discernir la especificidad histórica de nuestros países sin
ignorar el contexto mundial en el que esa especilicidad se 11::1 desple-
gado. La otra es su espíritu crítico. Me gustaría creer que el presente
libro, con sus críticas democráticas a estas democracias, se inscribe en
esa tradición.
Guillermo O'Donnell
Mayo, 2006.
. , : ~ . :
i':.> "
' ~
}f.-
'::' r
CAPÍTULO 1
Teoría democrática y política
comparada'
1.1 Una nota personal
Dediqué buena parte de mi vida académica al estudio de un tema que
detesto, los regímenes autoritarios, y más tarde a otro que me produjo
gran alegría: la terminación de esos regímenes.' Durante esos años leí
bastante acerca de la teoría democrática y de las democracias que existían
a la sazón, pero lo hice, por decirlo así, desde afuera; o sea, como un
tema importante, pero que no estaba directamente conectado con mis
principales inquietudes. Basado en esas lecturas y también en las grandes
esperanzas que suscitó la terminación de varios tipos de dominación
autoritaria, emprendí, como muchos otros, el estudio de los nuevos regí-
menes que habían surgido. Me centré en América Latina, sobre todo en
su región meridional, aunque sin dejar de prestar atención a lo que suce-
I Entre abrtl y scucmbre de 1999 presenté versiones de este texto en la reunión anual de la
Asociar ion Norteamericana de Ciencia Política, y en seminarios renhz.ulos en las Universi-
dades de Carolina clel Norte y de Cornell, el Wissenschat szent rum de Berlín y el Instituto
Kcllogg de la Universidad de Notrc Dame. Agradezco los valiosos comentarios que recibí
en esas oportunidades Agradezco también la gran ayuda que 11,111 implicado los comenta-
ríos de juan Manue l Ab'11 Medina h., Michael Brie, Roben Fisluu.m, Ernesto Garzón Vaidés,
jonarhar, Hartlyn, OSVJldo luzzcua, Cabricla lppolito-O'Donncll, el recordado Osear Lan-
di,JuJn l.inz , Scou Mmnwanng, Martha Merr itt , Petcr Mocdy, Gerardo Munck, Luis Pasara,
Ad.im Przcworski, Hcci or Schamis, Siclney Tar row, Charles Tílly y Ruih Zínunerling. [Tra-
ducción de l.candro \Volrson, revisada p,lr el autor].
, El JUlOr hace relerencin J sus escritos sobre reguncnes .uuorirarios y las transiciones que
los sucedieron. ,\1 respecto, el lccrur interesado en estas icmáticas puede remitirse especial-
mente, aunque no solamente, a O'Donnell 1982. Ver asimismo O'Dunnell, Schmuter y
whuehead 1989 [N de la El
19
CAP I Tconu dCI110LLllIG\ y pol ít u.n corup.rr.ui.:
día en el Sur de Europa; adernas, pese a graves limitaciones en materia de
lenguaje, me mantuve razonablemente informado sobre los países del
Este y Centro de Europa y algunos del Este asiático.
Al comienzo de estas actividades, tal como hizo la mayor parte de la
bibliografía correspondiente, partí de dos premisas La primera es que
existe un corpus suficientemente claro y consistente de teoría democráti-
ca; la segunda, que este corpus sólo exige modificaciones menores para
servir como adecuada herramienta conceptual en el estudio de las nue-
vas democracias. Estas son premisas convenientes, que le permiten a uno
"viajar" en estudios comparativos sin mucha preparación personal o pre-
ocupación teórica. Ellas se reflejan en gran parte de la bibliografía que
estuclia las condiciones en las cuales las nuevas democracias pueden "con-
solidarse" o no, las relaciones de los nuevos regímenes con las políticas
de ajuste económico y las instituciones típicas de esos regímenes (parla-
mento, poder ejecutivo y partidos, sobre todo). Creo que los análisis t:
institucionales están dando origen a muchos conocimientos valiosos,
aunque suelen limitarse demasiado estrechamente a las características
formales de las respectivas instituciones. En cuanto a los estudios sobre
la "consolidación democrática", ya he manifestado mi escepticismo fren-
te a la vaguedad y sesgo teleológico de este concepto, de manera que no
es necesario que me repita aquí. 2 En relación con los estudios del ajuste
económico, en su mayoría se han centrado exclusivamente en las condi-
ciones políticas que favorecen o entorpecen dicho ajuste, con la conse-
cuencia que los factores políticos, incluido el régimen, pasan a ser una
variable dependiente del ajuste, lo que en el pasado habría sido rotulado
como un caso flagrante de economicismo. Además, el foco de estos estu-
dios ha sido tan limitado que hasta hace poco excluían cuestiones socia-
les y aun económicas relevantes no sólo desde una perspectiva de equi-
dad sino también del propio desarrollo, J
Lo mismo que estas corrientes, mi trabajo inicial sobre las nuevas
democracias" se basó en las dos premisas ya mencionadas: hay un corpus
claro y coherente de teoría democrática y con él es posible "viajar" com-
parativamente. El problema -al menos, mi problema- es que me persua-
2 O'Donnell 1996 (En el articulo referido. "Otra institucionalización", reimpreso como
Capuulo Xl en O'Donnell 1997a, el autor hace una cruica a la utilización de las viejas
poliarquías C0l110 parámetro de evaluación de las nuevas [N. ele la EJ).
) Formulo estas criticas en O'Donnell 1994 y 1995.
, O'Donnel\ 1992a. En este texto, inicialmente publicado en Brasil en t988, presento
algunas Ideas sobre la "consolidación democrática" que, según advertí más tarde, eran
equivocadas.
20
Crl\ll,tS c1Clllllcr,lIICllS <1 la dc moc r.u ia
dí de que la primera premisa es errónea y, por implicación, que la segun-
da carece de sentido. Esta fue una conclusión perturbadora; me privó de
la lente con cuyo auxilio pensé que podía dechcarrnc sin más al estudio
de las nuevas democracias. Me vi entonces precisado a realizar un largo
rodeo intelectual, en cuyo transcurso "iruemalicé" mis lecturas sobre la
democracia y, por razones que serán claras posteriormente, retomé anti-
guas inquietudes vinculadas con la filosofía, la teoría moral y el derecho.
Otra parte de ese rodeo fue que, gracias a la cobertura institucional y
al apoyo del Instituto Kellogg de Estudios Internacionales de la Universi-
dad de Notre Dame, emprendí una serie de estudios en colaboración.
Estos estudios abordaron temas que me parecieron importantes para aclarar
algunas peculiaridades de las nuevas democracías, y de algunas no tan
nuevas, en especial aunque no exclusivamente de América Latina. En
uno de esos proyectos recapitulamos la situación general de la democra-
cia a comienzos de la década de los noventa tanto en América del Norte
como en América del Sur.
5
Otro proyecto examinó la generalizada pobre-
za y profunda desigualdad existentes en América Latina," y en un tercero
analizamos el funcionamiento de los sistemas legales de esta región; so-
bre las conclusiones de este último, baste decir que decidimos modificar
el título del volumen a que dio lugar/ de The Rule oi Law in Latíl1 America
[El estado de derecho en América Latina] pasó a ser The (Un)Rule oi
Law .. [Las deficiencias del estado ele derecho ... ].
Este rodeo me llevó a extraer algunas conclusiones, que resumo como
sigue, con cargo de explicarlas a lo largo del presente texto:
A. Una teoría adecuada de la democracia debe especificar las con-
diciones históricas de surgimiento de los distintos tipos de casos, o,
, Fui coordinador de este proyecto junto con Abraham l.owenthal. Su principal resultado
son documentos de trabajo publicados en 1994, en una serie especial por el Instituto
Kellogg, donde pueden ser solicitados (sus autores fueron Jorge Castañeda, Carherine
Conaghan, Robcrt Dahl, Terry L Karl y Scott Mainwar ing).
o Este proYCCIO, coordinado por Víctor Tokman y por mí, dio origen al libro de Tokrnan y
O'Donnell 1999
¡ Méndez, O'Donndl y Pmheiro 2002. Los coeduores del volumen fueron quienes coordi-
naron el proyecto. Otros proyectos del Insunno Kellogg en los que tuve menor participa-
ción, pero de los que me beneficié mucho fueron el que estudió el estado de bienestar y la
políticas sociales en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay luego ele la democratización, así
como el que estudió la actual situación de los ninos, en particular ele los pobres, en América
Latina. Estos proyectos también dieron origen a hbrus: ver Bartell )' A. O'Donnell 2000 (El
artículo escrito por O'Donnell en el volumen con]. Ménclez yrs. Pinheiro, "Las poliarquías
)' la (in) efecuvidad de la ley en América Latina", fue inclurdo como Capítulo V en el
presente libro IN. de la E.I)
21
.... " .. ., "".-- ) IJUllllL,¡ llJlIL\',ll,¡U.1
10 que es lo mismo, debe incluir una sociología po lüica históricamen-
te orientada ~
B. Ninguna teoría referida a un objeto social de he omitir el examen
de los usos lingüísticos de dicho objeto. Desde tiempos inmemoriales se
le han atribuido al término "democracia" fuertes y diferentes connotacio-
nes morales, fundadas en una visión de los ciudadanos como agentcs.
Esto determina que la teoría democrática, incluso la ele orientación em-
pírica, debe abordar complicadas pero ineludibles cuestiones ele filosofía
política y ele teoría moral.
C. Una teoría de la democracia (de la democracia a secas) debe in-
cluir también, y en un lugar muy central, diversos aspectos de teoría del
derecho, en la medida que el sistema legal promulga y Sustenta funda-
mentales características de la democracia y, como veremos más adelante,
de la ciudadanía como agencia.'
D. Esto entraña que la democracia no sólo debe ser analizada en el
plano del régimen, sino también en el plano del estado sobre todo del
estado como sistema legal; y de ciertos aspectos del Contexto social
genera1.
Estas conclusiones subyacen en textos que escribí en los últimos diez
años, dedicados a describir y analizar ciertas características de algunas
nuevas democracias." A estas características di fícilmente se las puede con-
siderar transitorias o marginal mente diferentes de lo que podría esperar-
se según las actuales teorías de la democracia y la democratización. En
esos textos cuestiono las premisas e inferencias de los estudios que "ex-
portan" acríticamente esas teorías al estudio de nuevas democracias. 10 En
los mismos, sin embargo, ofrezco un panorama muy parcial: abordo unos
pocos temas por vez y luego retomo problemas generales de la teoría
democrática, sin intentar analizar o reconstruir esta teoría como tal. Aho-
ra siento que debo emprender esta última tarea, de la cual el presente
artículo es una primera etapa. Es un texto sobre teoría democrática a
"Entre las obras situadas en esta perspectiva que Se centran rotal o parcialmente en América
Latina se dcstac.m Colhcr y Collier 1991 y Rueschcmeye r Huber Stephens y Slephens 1992.
Pero aún resta mucho por hacer, lamo en relación con Amcrica Latma como en su compa-
ración con 01 ras rcgillnes del mundo.
, El autor emplea este término en su sentido originarte" elimológico -rlel lat ín ague re
"actuar"-. c¡ue contiene una implicación volitiva, no puramente mecámca II auromauca
Más adelante, O'Donnell define el sigmhcado de este térnuno IN de la E.J,
" Estos textos fueron reunidos en O'Donnell 1997a.
10 También Sartou (t995) ha c riucado este proccdumcmo aunque IlO concuerdo respecto
de cómo aborda ' l l ~ u n o s de los problemas rcsulmntcs
22
~ ~ :
iJt
DISllll.ltlci,lS. Crllh._a5 LlcU1(lL"l".ílic.lS J \.1 d;:l1h 1U ..u.i..
secas, cuyo modesto pero indispensable objetivo es aclarar terreno con-
ceptual par:l trabajos futuros. Sin emhargo, los orígenes intelectuales de
este artículo en el estudio de las nuevas democracias se harán evidentes
en algunas digresiones comparativas que iré presentando.
1.2 Introducción
El surgimiento en los últimos tiempos de países que son o pretenden ser
democráticos 113 planteado graneles desaftos al estudio comparativo de
los regímenes políticos 1I y también, 3unque rara vez se 10 advierta, a la
propia teoría democrática. Calificar un caso como "democrático" o no,
no es sólo un ejercicio académico: tiene consecuencias morales, en la
medida que en la mayor parte del mundo contemporáneo hay consenso
en cuanto a que la democracia, no importa 10 que este concepto signifi-
que para cada uno, es la forma de gobierno normat ivamente preferible.
Esa calificación tiene también consecuencias prácticas, pues en la actua-
lidad el sistema internacional hace que el disfrute de benefrcios bastante
significativos dependa de que un país sea considerado democrático.
Hay gran confusión y discrepancias, empero, sobre la definición de
democracia. Como veremos, algunas de estas discrepancias son ineludi-
bles; pero la confusión no 10 es. La necesidad de esclarecimiento concep-
tual se pone de manifiesto en la notable proliferación de adjetivos y cali-
ficativos adosados al término "democracia", documentada y fructífera-
mente analizada por David Collier y Steven Levitsky 12 En su mayoría,
estos calificativos se refieren a las democracias nuevas y sugieren las vaci-
laciones en que incurren los estudios comparativos, así corno estudios
nacionales y regionales, con respecto a los criterios según los cuales un
caso dado puede rotularse como "democracia". El principal motivo de
tales vacilaciones es que muchas democracias nuevas y algunas antiguas,
tanto en el Sur como en el Este, presentan características imprevistas o
discordantes con aque nas que "debería tener" una democracia ele acuer-
do con las expcctat ivas de observadores que se basan en las corrientes
principales de la teoría democrática contemporánea.
Advirtamos que la lógica ele asignar calificativos al término "dernocra-
cia" implica que se presupone que este término tiene un significado claro
y consistente, que luego es parcialmente modificado por esos calificati-
vos. Según esto, lo único que varía y puede originar vaguedad o ambi-
11 Para un análisis de esta cuestión ver Munck 1998.
" Collier y l.evit sky 1997
23
CAP. 1 Icor.a dernocrauca r polu ic.i CUlllP,II,lLLI
güecl<ldes son las categorías agregadas o sustraídas de ese significado nu-
cle<lL" No obstante, esta presunción es problemática si el concepto nu-
clear no es claro. Como ha dicho H. L Han, "una definición que nos
dice que algo forma parte de .una familia no nos sirve de mucho si nues-
tra idea sobre esa familia es vaga o confusa"." Creo que esto sucede con e!
concepto de democracia: además de la reciente proliferación ele casos
potencialmente relevantes, otro motivo de la actual confusión reside en
que la teoría democrática no es e! ancla conceptual que habitualmente se
presume. Consiguientemente, luego argumento que las definiciones exis-
tentes de democracia, aun aquéllas con cuya estructura básica coincido,
necesitan ser revisadas y aclaradas.
A este problema se le añade otro de índole hístorico-contextual. Prác-
ticamente todas las definiciones de la democracia que aparecen en la
bibliografía son una destilación de la trayectoria histórica y la situación
actual de! Noroeste!", pero las trayectorias y la situación de otros países
que hoy pueden considerarse democráticos difieren notablemente de la
de aquéllos'. Dado esto, una teoría de alcance adecuado debería exami-
nar cuidadosamente esas diferencias, tanto por sí mismas como porque
pueden generar características específicas, y eventualmente subtipos, de
democracias en el conjunto del universo de casos pertinentes.
En el presente artículo argumento que las actuales teorías de la demo-
cracia necesitan ser revisadas desde un punto de vista analítico, históri-
co-conceptual y jurídico. Suponiendo que mi razonamiento no sea muy
equivocado, se desprende que es un serio error emprender el estudio
comparativo de las democracias (en especial, aunque no exclusivamente,
el de las surgidas recientemente) como si las teorías actuales ofreciesen la
firme ancla conceptual a que anteriormente me referí. A su vez, si esta
afirmación es correcta, se hace también necesario examinar críticamente
la teoría de 1<1 democracia a secas. Aunque esto implica alargar el camino
a recorrer, puede brindar instrumentos conceptuales apropiados para
11 Collier y Levitsky 1997, para una lrucufera discusión de estos procedimientos.
"Han 1961:14; este autor exanuna definiciones del derecho, pero lo que dice me parece
perfectamente aplicable a las definiciones de la democracia.
" Uulizo esta expresión para referirme sintéticamente a los paises de dcrnocratiznc ióu
temprana situados en el cuadrante Noroeste del mundo 111'1S, con considerable licencia
geogrMica, Australia y Nueva Zelanda.
, Sobre este tema ver O'Dorinell 1996, "Otra institucionalización", rCl111preso como Capí-
tulo Xl en O'Dormell 1997a donde el amor realiza una critica a las explicaciones de
c.u.ictcr telculógico sobre los procesos de dcmor rat íaactón. lNoLJ de la E.I
2-f
~ ..,
'!
e';""
'1,[
l1is(lJlLllllias cruuas dcmoruuic.i» ,1 L.1 clcmoc r.u.r.i
logrnr una mejor teoría de la dernocracin en sus diversas encarnaciones
en el mundo contemporáneo.
El presente artículo tiene el propósito de contribuir <1 dicha tarea,
aunque advierto que es sólo un primer paso, destinado a aclarar e! terre-
no conceptual. Por consiguiente, con respecto a varios temas importantes
(en particular la relación ele un régimen democrático con ciertas caracte-
rísticas elel estado y del contexto social general, así como con diversas
cuestiones vinculadas a la idea de agencia), aquí me limito a establecer
una primera conexión con esos temas; ellas sirven como mojones indica-
dores de temas a ser desarrollados en futuros trabajos
En la próxima sección examino algunas influyentes definiciones de la
democracia y extraigo algunas conclusiones que abren camino a las si-
guientes secciones.
1.3 La nota al pie de Sehumpeter
Tras enunciar que "La democracia es un método político [... ] un cierto
tipo de arreglo institucional par<l arribar a decisiones políticas, legislati-
vas y administrativas", ]oseph Schumpeter" ofrece su célebre definición
de! "método democrático": "el arreglo institucional para arribar a deci-
siones políticas mediante el cual los individuos adquieren el poder de
decisión mediante la lucha competitiva por sus votos". Esta es la paradig-
mática definición "rninimalista" (o "procesalista") de la democracia. Sin
embargo, por lo general se olvida!' que Schumpeter no se detuvo ahí. En
primer lugar, este autor aclara que "el tipo de competencia por el lideraz-
go que define a la democracia [exige] que sea una libre competencia en
procura de votos libres"." Inmediatamente Schumpeter introduce una
advertencia cuando, luego de comentar que "el método electoral es prác-
ticamente el único disponible para comunidades de mínimo tamaño",
agrega que dicho método no excluye "otras formas [menos competitivas]
de asegurarse el liderazgo [... ] porque si se las excluyera nos quedaría-
mos con un ideal totalmente carente de realismo"." Es significativo que
al final de esta frase hay una nota <1 pie donde se lee lo siguiente: "Como
ocurre en el campo económico, los principios jurídicos y morales de una
"Schumpeter 119-+211975: 242.
17 La excepción es Nun ([987), qiue n después de senalar esta omisión en 1., litc rat ura
[también not.ula por Hcld ([987)1. criura a Schurnpeter por argumentnr -inwtlsistcl1le-
mente, C01110 \'ere111l1S- que su dcfnución es mi nimalista.
1" Schumpcrer 1975: 217; ver pág. 285 p,na una lormulación semejante.
'9 Srhurnpctcr 1975.271.
25
C.\P I ¡knll1LT.ÚICJ ) p¡-dillL·a U1I1llJ.lLI¡1.1
comunidad llevan implrcuns ci<'llm rcst riccioncs"." En contraste con la
de lirución que Schumpetcr dIO poco antes, el signilicuclo de este cnun-
ciado 110 es claro. Esto se debe, a mi Juicio, J que su autor advirtió que
estaba a punto de ahrir UI1:¡ cap de Pandora: si la "competencia por el
liderazgo' se relaciona con "los principios jurídico, y morales de una
comunidad", su delinición del método democrático o de la forma en que
éste opera no es tan minirualista como puede indicar una lectura aislada
de la célebre dcfinicion antes transcripta.
Pero tampoco aquí se detiene Schurnpeier Agrega que, par:l que cxis-
ta "una libre competencia en procura de votos libres", deben cumplirse
ciertas condiciones ajenas ,11 proceso electoral mismo. Afirma que "SL, al
menos en principio, todos son libres de competir por el liderazgo políti-
co presentándose ante el electorado, en la rnayoría de los casos (aunque
no en todos) esto implica una dosis considerable ele libertad de palabra
pCl/Cl todos En particular, esto implica normalmente una dosis considera-
ble de libertad de prensa"." En otros términos, para que haya un "méto-
do democrático", deben existir ciertas libertades, presumiblemente liga-
das a "los principios jurídicos y morales de la comunidad" y, en la mayo-
ría de los casos, vigentes pClra todos (como subraya el propio Schumpe-
ter). Por último, cuando repasa su definición y otro enunciado emparen-
tado con ella, según el cual "la función primordial del electorado [es]
generar un gobierno", Schumpeter aclara que "en esta frase incluyo la
función de derribarlo"." Es decir que, aunque no lo explicita, deja claro
que no se refiere a un acontecimiento puntual -una elección-, sino a un
procedimiento para elegir y derribar gobiernos a 10 largo del tiempo En
otras palabras, la definición de Schumpeter va más allá de un aconteci-
miento único (una elección) para designar un régimen que se prolonga a
10 largo del tiempo.
En las páginas que siguen a los pasajes citados, Schumpcier enumera
varias "Condiciones para el éxito del método democrático": 1) un lide-
razgo apropiado; 2) "la amplitud de las decisiones ele política pública no
debe ser excesiva"; 3) la existencia de "una burocracia bien capacitada,
que goce de prestigio y tradición, dotada ele un fuerte sentido del deber
y de un no menos fuerte csplri/ de corps"; 4) los dirigentes políticos deben
ejercitar un alto grado de "autocontrol democrático" y de respeto mutuo;
5) debe haber asimismo "un buen grado de tolerancia para las diferencias
',1 Schumpercr lLJ75, n" 5: b'l';lart!ilb,; en el llngin'll.
"SChul11pcLcr t97'5 271-72
22 Schurnpctcr 1975 272, sinul.u se lec en bs lxigll1'lS 2(9)' 273.
26
f1r,;'
.?);:-
·,t


.
,':"
...:;'
e-.


Crüicas (!cll1nCLllll';\S .1 la d""lnlKracia
de opinión", con relación a lo cual, remitiéndose a su nota al pie antes
mencionada, Schumpeter anade que es oportuno contar con "un carác-
ter nacional y hábitos nacionales de cierto tipo"; )' 6) "Todos los intereses
que importan [deben ser] pracuc.imeute unautmes no sólo en su adhe-
sión al país sino también a los principios estructurales de la sociedad
extsterue"."
Nuevamente, estas afirmaciones están lejos de ser clnras en sí mismas
y en relación con las consecuencias previstas por Schumpetcr en caso de
no regir las condiciones por él enumeradas. En primer lugar, no nos dice
si pZlra "el éxito del método democrático" basta con que prevalezca una
cualquiera de esas condiciones o si, como parece más razonable, tienen
que cumplirse todas. En segundo lugar, omite decirnos si la "falta de
éxito" implica que se suprimiría el "método democrático", o si daría ori-
gen a alguna clase de democracia deficiente o, como dicen Collier y Le-
vitsky, disminuida." En caso que la respuesta correcta fuera la primera,
tendríamos que añadir a la definición de Schumpeter toda la serie de
dimensiones que he transcripto, 10 cual, por supuesto, haría que deje de
ser una definición minimalista. Si, por otro lado, la respuesta correcta es
que existiría cierta clase de democracia disminuida, Schumpeter no nos
habría ofrecido una tipología que diferencie las democracias disminui-
das de las plenas, a despecho de su afirmación de haber caracterizado
cabalmente el "método democrático".
Estas aclaraciones, salvedades, enunciaciones de condiciones necesa-
rias y alusiones a un régimen aparecen en las páginas inmediatamente
posteriores a la famosa definición. No hay duda de que Schumpeter tie-
ne una concepción elitista deIa democracia: "Los votantes [... ] deben
respetar la división del trabajo entre ellos y los políticos ZI quienes han
elegido l.. ] deben comprender que, una vez que han elegido a alguien,
la acción política ya no es COS3 de ellos sino de este ultimo?". Pero una
definición elitista de la democracia no es necesariamente minirnalista.
Claramente, las salvedades y agregados que Schurnpeter introduce en su
definición implican que ésta no es rninirnalista, ni está exclusiva o estre-
chamente centrada en el "método" o proceso de las elecciones, como han
supuesto este autor y sus comentaristas.
Argumentaré ahora que esto sucede también, implícita o explícita-
mente, con las definiciones contemporáneas de la democracia que sue-
n Schumpeter 1975: 289-l)6.
,. Collier )' í.cvusky 1997
" Schumpctcr 1975: 2lJó
27
C,.\P 1. Tcoru dl'I11ULl"'ÚIl<l ) pulit;lCl cornp.u.id..
len decirse o considerarse "schumpeterianas", o sea, minimulistas o pro-
cesnlisias" Entre ellas se destaca por su contundencia la ofrecida por
Arlarn Przeworski: "La democracia es un sistema en el que los partidos
pierden elecciones. Hay partidos, o sea, división de intereses, valores y
opiniones; hay competencia regulacla, Y hay periódicamente ganadores y
perdedores'?". Más recientemente, el mismo Przeworski y sus colabora-
dores ofrecieron una definición semejante, a la que explícitamente lla-
man "minirnalista": la democracia es "un régimen en el cual los cargos de
gobierno se cubren como consecuencia ele contiendas electorales. Un
régimen sólo es democrático si se le permite a la oposición competir,
ganar y asumir cargos, En la medida en que esta definición se centra en
las elecciones, es obviamente minimalista [lo cual], a su vez, implica tres
características incertidumbre ex ante, [",1 irreversibilidad ex post, [".l y el
hecho de que son repetibles'?". Repárese que, pese a que se limita a las
elecciones, la irreversibilidad y, en especial, la repetibilidad de eleccio-
nes en las que "la oposición tiene posibilidad de ganar cargos públicos
[como consecuencia de las mismas]'?", implican la existencia de condi-
ciones adicionales, similares a las de Schumpeter, para que tales eleccio-
nes puedan realizarse. Por lo menos, si la oposición va a contar con esas
posibilidades, cleben existir algunas libertades básicas.
Sarnuel Huntington, por su parte, luego de aseverar que "sigue la
tradición schumpeteriana", define la democracia como un sistema políti-
co que existe "en la medida en que sus líderes más poderosos son selec-
cionados a través de elecciones limpias, honestas y periódicas en las que
los candidatos compiten libremente por los votos y virtualmente toda la
población adulta puede votar" , Pero agrega -como lo hacen Schumpeter
explícita y Przeworski implícitamente- que la democracia "también im-
plica la existencia de libertades civiles y políticas de palabra, de prensa,
de reunión y de asociación, indispensables para el debate político y para
la realización de las campañas electorales'?". Análogamente, Giuseppe Di
Palma nos dice que la democracia "se basa [",] en el sufragio libre y
limpio en un contexto ele libertades civiles, así como en la existencia de
partidos competitivos, en la selección de candidatos a1ternativos para los
,,' Algunos autores llaman "procesalistas" a L s ddiniciones que dicen centrarse exclusiva-
mente en el "proceso" ele las elecciones. Con o cl signIfIcado es análogo a "mimmahsras", en
lo que sigue utilizare solo este termino para aludir a este tipo de dcfimción.
" I'r zeworski 1991 tO.
," Przcwot ski ct al. 1996: 50-51
'" Przcworsk: el al. 1996: SO,
Hunt ington 1991 7
28

r,'f'
CIIlH.."<\S .t ];¡ dcmocr.« 1.1
cargos y en la presencia de instituciones políticas que regulan), garanti-
zan el papel del gohierno y de la oposkion" \1. La definición que brindan
Larry Diamoncl, Juan l.inz y Seyruuur M, Lipset es más extensa pero simi-
lar: "un sistema de gobierno que cumple con tres condiciones esenciales:
competencia amplia y significativa entre individuos y grupos organizados
(en especial los partidos políticos) para ocupar los cargos oficiales de
poder efectivo, en forma periódica y con exclusión del uso de la fuerza;
un grado 'altamente inclusivo' de participación políliw en la selección ele
los dirigentes y de las políticas públicas, al menos a través de elecciones
limpias periódicas, de las que no es excluido ningún grupo social impor-
tante (de personas adultas); y un grado suficiente de liber/dcles civiles y
políticas -Jibertud de expresión, libertad de prensa, libertad para crear
organizaciones y para afiliarse a ellas- que asegura la autenticidad de la
competencia política y la part ici paciónT". A su vez, si bien Giovanni
Sartori centra su atención no tanto en las elecciones como en "un sistema
de gobierno mayoritario limitado por los derechos de las uunorias'v',
añade que para que exista una democracia es preciso que haya "una
opinión pública autónoma [y] una estructuración policéntrica de los
medios de comunicación y su interacción cornpetitiva"?'. Por último, Die-
trich Rueschrneyer, Evelyn Hubcr Stephens y John Stephens concuerdan
con estas definiciones: la democracia "implica, primero, elecciones pe-
riódicas, libres y limpias de representantes a través del sufragio universal
e igualitario; segundo, la responsabilidad del aparato estatal con respecto
al parlamento electo [.,,] y tercero, las libertades de expresión y de aso-
ciación, así como la protección de los derechos individuales contra la
acción arbitraria del estado",')
Claramente, las definiciones quc he transcripto se centran en eleccio-
nes de un cierto tipo, agregando, en la mayoría de los casos en forma
explícita, ciertas condiciones concomitantes, enunciadas corno liberta-
des o garantías necesarias y/o suficientes para la existencia de ese tipo de
elecciones. Algunas de estas definiciones se dicen minirnalistas, al estilo
ele la de Schumpeter, pero en la medida en que cleben presuponer, al
menos implícitamente, ciertas hbertades concomitantes, tal pretensión
11 Di Palma 19')0, 16,
" Di.uuond l.iuz )' Lipsct J 990: 6-7; en el origin,li.
" Sanori ] LJ(17: 2-+.
" Sarton 1LJR7' LJ8-1 JO.
" Rucschmcye r, Hubcr Stephclls y Stc[)hens 1992. -+3. Con el scgund» .uribut o estos
autores int roduccn un nuevo demento, refendo al csr.nlo )' no al régimcn: [)('ro por el
1l10111l'lll11 no es nccrsario que nos dClcng¡llllOS en eslo
29
c,\r I 'IclHi.l dCIJ1Pl'r.llICol ) L"I)mp.1Llda
p:lrl'ce injusuficada Por otro lado, ya sea que pretendan o no ser mini-
malistns, estas defunciones tienen b i mportnrue ventaja de ser real istns:
al menos en lo que se refiere a las elecciones, ellas enuncian atributos
cuya presenCia o ausencia podemos verificar empíricarnenre. Repito: aun-
que estas definiciones no se superponen por completo, rodas coinciden
en incluir dos clases de elementos: elecciones limpias" para los más altos
c:1rgos gubern:1Jllent:t!es (excluyendo a los tribunales superiores y las fuer-
Z:1S armarlas y, crecicruementc, la dirección de bancos centrales) y las ya
mencionadas libertades o g:1rantias. Además, estas definiciones se re íie-
ren (aunque :1 menudo implícitamente) a un régimen que perdura en el
tiempo, no sólo a elecciones como ncoruecimientos aislados. Más adelan-
te retomo estas observaciones.
Hay otras definiciones que también pretenden ser realistas pero no
califican como tales porque enuncian características que no se encuen-
tran en ninguna democracia existente o porque proponen atributos ex-
cesivamente vagos. Entre las primeras incluyo las que son tributarias de
la "democracia etimológICa"" postulaudo que el que "gobierna", de algu-
na manera, es el demos, el pueblo o la mayoría de la poblacióri.é" Cual-
qUIer interpretación del "gobierno" que entraña la actividad deliberada
de un agente colectivo que se autoposiciona, no responde a 10 que ocurre
en las democracias contemporáneas, si bien pudo haber sucedido en
gran medida en Arenas W Otras definiciones intentan sortear esta obje-
ción conservando la noción básica del demos como agente. Por ejemplo,
Philippe Schtnitter y Terry Lynn Karl afirman que "la democracia política
moderna es un sistema de gobierno en el cual los gobern:1l1tes son res-
ponsabilizados por sus acciones en la esfera pública por los ciudadanos,
quienes (1(:((10 n indirectamente a través de la competencia y cooperación de
sus representantes electos" j(1 El problema radica en las dos palabras en
" adel.uuc, en el .ipanado -1, .lefuio lo que cnucndo pl1l elecciones "limpias"
Ji Sariori 1987' 21
" Ver, por ejemplo, L1S slguÍl'nles dchnicioncs: '·Un3 dcmocrncia fUerte)' de modalidad
part ici 1"11 iva resue 1I'C Jos conlhcros I .. 1 el t ravés de un proceso part iLlP,lll\'O cle legislación
.onunua y directa, y de crcacion de una comunidad poluicn C3p'12 de transforrnar el los
ind.víduos privndo-, en ciudadanos libres, )' a los intereses parciales y privados en bienes
públicos" (lbrhcI 19tH: 1S1); "El signifJc1do ccrural de la dcmllcracia es el coru rol popular
de la iom., colecuv.i de decisiones por r,nte de Ciudadanos iguales" (I3eclh3111 1993: 61),
l os dcnílllraLlS cst.in cornpiomeridus ('[111 la ide» de que el gohierno lo ejerce el pueblo
1... 1 El pueblo es solxran<J )' en lOllaS las cueslillnes \'incuLlebs el la vicia colecliva se
gohlerna ,1 si misnlo'· (Sb;lPlro 1996' 22-1)
',0 I-L1I15en 1eJL)¡
h' SChll1lllLT)' )\,,,1 11)l),: -1O, las h;ls!;Hdillas son mías
,o
'"í

IJ·":
loo
;;',
D1SUIUllll¡lS dcrn.urauvus J la dCI11L1LLILI;\
bastardillas. no se nos dice qué significa "actuar inclirectnmente", ni creo
que haya modo de saberlo con razonable precisión.
L:1s definiciones realistas de- la democracia contrastan con las prcs-
cripuvas, qUl:' nos indican cómo debería ser la democracia. Estas defini-
ciones nos dicen poco sobre dos asuntos importantes: uno, cómo carac-
terizar a las democracias realmente existentes -o si, según tales teorías.
debe o no considrrárselas democracias- y, dos, cómo mediar la brecha (al
menos en teoría, si no en la práctica) entre 1:1s de mocrac ias definidas de
manern realista y de manera prcscripuva. Por ejemplo, Seyla Benhabib
señala que la democracia es "un modelo para organizar el ejercicio públi-
co y colectivo del poder en las principales instituciones de una sociedad
sobre la base del principio que las decisiones que afectan el bienestar de
la colectividad puce/en co/1siderelrse el resultado de un procedimiento de
deliberación libre y racional entre individuos considerados moral y polí-
ticamente iguales entre st"." También en este caso las palabras en bastar-
dillas son problemáticas: no se nos dice en qué sentido, hasta qué punto
y por quiénes "puede considerarse" que las democracias satisfacen el re-
quisito estipulado en la definición. Una objeción semejante cabe al con-
cepio de democracia enunciado por Jurgen Habermas, pues para la ca-
racterización y legitimación de la democracia y del derecho democrático
se basa en la existencia de una esfera deliberativa no impedida, que en la
práctica es extremadamente difícil encontrar."
" Benhahib 1996: 68; las bastardillas son mías. Esta y otras definiciones prescriptivas
suelen omitir referirse explícitamente a las elecciones. Lo mismo cabe decir de defunciones
no prescripuvas que se fundan en b teoría de la elección racional, como la de Wemgnst
(1997) en la que el foco está puesto en las restricciones a tos gobernantes y las garantías de
los gobernados. Dado que sea cual fuere la evaluación normativa que hacen estos autores
ele las elecciones, éstas claramente forman panc central de las democracias actuales, esta
omisión mengua seriamente la utilidad de dichas definiciones.
" Habermas (19l)6: 296) afirma que "el elemento central del proccso democrauco es el
procedimiento' de la polü ica deliberativa" En otro lugar, Habermas (J 996: 107) sostiene
que "las únicas normas de acción válidas [entre las cuales se encuentran las quc "csrnblccen
un procedimiento pc"a la elaboración legíllma de las leyes" (J 996: 110)[ son aquellas con
las cuales todas las personas níccmclas por ellas I'"drioll wlllo,dw' como pnn icipnrucs en
discursos racionales" [las bnstudillus son mías]. Luhmann (J998: 164) plantea una objc-
ción, a mi juicio decisiva, a esta y scrnejmucs defunciones: "En esta afirmación, todos los
conceptos son mmuc ios.unentc explicados salvo la palabra 'porlnari', mediante la cual
Habermas enmascara el problema. Se i rat.i de un modahzador condicional y desde Kant
sabemos que en estos casos el enunciado debe especificarse dando las condiciones de [su]
posibilidad. Sm embargo, esro l1L1 se nos dice l... ] ¿Quién determina lo que ['oelda producir
un acuerd,) r,1Z,)nable,)' dc l.jué maner'110 hace'" [baslardillas en el origin:ll]. Recientemen-
te R'1\vls (19l)7· 770) proPUSl) una definición de b ley legílim'l )'. por implil'ación, d,' b
democracia quc Llmhién liene el lllc\1l1wl1ienlC de proponer condicilmes hipolélicas Slll
3t
(¡\p. I l ro ri.t ) pOlilll.\ COil1p<lradtl
lnvoco ahora otra definición realista, la de la poliarquía de Roben
Dah1. f J La prefiero a otras ele la misma índole porque incluye pormeno-
res útiles y porque el término "poliarquía" permite diferenciar la demo-
cracia política de otras formas y ámbitos de la democracia. En cuanto a su
estructura, es común a la de otras definiciones realistas En primer térmi-
no, establece cuáles son las características de las elecciones limpias (cláu-
sulas 1 a -t); luego enumera ciertas libertades, que Dahl llama "derechos
políticos primarios inherentes al proceso democrático"!' (cláusulas 5 a
7)"5, que estima necesarios para que las elecciones posean las característi-
GIS estipuladas. Antes de pasar a otros temas, debo estipular qué entien-
do por "elecciones limpias".
1.4 Elecciones limpias
Llamo elecciones limpias a las que son competitivas, libres, igualitarias,
decisivas e incluyentes, y en las que pueden votar los mismos que, en
principio, tienen el derecho de ser elegidos, o sea, los que gozan de
enunciar sus condiciones de posibilidad ni las consecuencias de que tales condiciones
estén ausentes: "Cuando en 10 rclauvo a una cuestión constitucional fundamental o a una
cuestión de justicia básica los correspondientes funcionarios gubernamentales actúan obe-
deciendo la razón pública, y cuando todos los ciudadanos razonables se autoconciben
idealmente como legisladores que se atienen a la razón pública, la legislación que expresa
la opinión de la rnayoria es una ley legítima" Para equilibradas evaluaciones de las tearias
"deliberativas" de la democracia, ver Maiz 1996,johnson 1998 y Fearon 1998. Me apresu-
ro a anadir que, a mi entender, la deliberación, el diálogo y el debate ocupan un lugar muy
importante en la política democrática, y que en principio cuanto mayor sea su presencia,
mcjor será la democracia. No obstante, esto no implica que una esfera idealizada o hipo-
tética de deliberación pública deba convenirse en un componente de la definición o en un
requisito de la democracia.
'1 De las diversas definiciones, algo diferentes entre si, que ha dado Dahl, elijo la incluida
en 1989: 120. La poliarquía presenta los siguic rucs rasgos: "1) FlI/lciO/lClrios e/Celos. El
control de las decisiones oficiales sobre la política pública es otorgado por la constitución
J los funcionarios electos. 2) ElcLeiollc, lUnes y limpias 3) Los JU/lcio/lal ios e/cclos son
elegidos 11' removidos de sus cargos por medios pacificas (1989: 233)J en elecciones
frecucntes llevadas a cabo con ecuanimidad, en las que 1.1 coacción es comparat ivarneute
poco común. 4) Prácticamente todos los adultos tienen el dUCtil" alncsclltarsc ¡,ala oCllpar
<''''6''' puhlicvs. S) Libertadde expresió/l. ó) ln{oI'J1Jaci,in alternativa, [incluido el hecho de que]
existan fuentes alternativas de información)' sean protegidas por la ley. 7) AlIlmwmía de
asoLÍación. A fin de concretar sus diversos derechos, incluidos los de la lisia anterior, los
ciudadanlls tienen también derecho de crear asociaciones u organizaciones relutivamente
inclependiel1tes, entre ellas parudos políticos independientes y grupos de intereses."
H D"hl 1989. 170.
" Reformulando parcialmcnt e lo expresado por Duh], llamaré a estas libe n ndcs "libertud de
(aL'ceSL1 a la) mforrnación (alrernativa)", "libertad de asor iación" )' "liben.id de expresión".
32
!l¡SPILlIlL 1,1':'. <. itlll,i:; lkllH1Cr.llil,1S ,\ 1.1 dClllllLl,lll,¡
ciucladama política. Si las elecciones son ue-
ucu ante sí por lo mellas seis opciones: votar por el partido A; votar por
el partido G; no volar; votar r n blanco; emit ir un voto nulo; o adoptar
algún procedimiento aleatorio para determinar cual de las opciones an-
teriores pondrán en práctica. Además, los dos partidos (como mínimo)
que compiten deben contar con razonables oportunidades para hacer
conocer sus posiciones a todos los votantes, potenciales y efectivos. El
voto también debe ser libre, en el sentido de que los ciudadanos no son
coaccionados al votar ni al tornar sus decisiones acerca de a quién votar.
Para que la elección sea igualitaria, todos los votos deben computarse
iguéllmente y sin fraude, independientemente ele la posición social u
otras calificaciones de cada votante." Por último, las elecciones deben ser
decisivas, en varios sentidos. Uno, que los ganadores puedan ocupar los
cargos correspondientes. Dos, que los funcionarios electos, basándose en
la autoridad que normalmente se asigna a sus cargos, puedan LOmar las
correspondientes decisiones de política pública Tres, que esos Iuncio-
narios concluyan sus mandatos en el plazo y/o en las condiciones estipu-
ladas por el correspondiente marco constitucional.
Que las elecciones sean competitivas, libres, igualitarias y decisivas
implica, como dice Przeworski." que los gobernantes pueden perderlas y
-agrego- deben acatar el resultado. Esta clase de elección es una caracte-
rística específica de un régimen democrático, (J poliarquía o democracia
política; usaré estos tres términos como equivalentes a 10 largo del pre-
sente texto. En otros casos también pueden efectuarse elecciones (como
en países comunistas o en otros países autoritarios, o para la designación
de un Papa, o incluso bajo ciertas juntas militares), pero sólo en la po-
liarquía existe el tipo de elección que satisface todos los criterios recién
mencionaclos.:"
,,, Aquí afirmo simplemente que en el momento del escrutimo cada voto debe contarse por
uno (o, en el caso de sistemas clccror.iles de voto plural, en igual cantidad que iodos los
de m.isi Con esto paso por alto el complicado problema -no cuento en este momento ni
con espacio ni conocimientos par" resolverlo- dcrív.ido de que las reglas para agregar los
votos pueden llevar que los emitidos en cienos distritos pesen n"is (a veces mucho mús)
que los de 01 ros distritos (con respecto a América Launa y la serie, sobrcrrcprcscntacion de
ciertos distruos en algunos paises, ver Mmnwaring ) 999 YSarnuels y Snydcr 1998). Como
es obvio, en algún momento la sobrcrrcprcscntacion puede ser tan marcada que elimina
toda apariencia de igualdad electoral, como ocurría en algunos parlamentos medievales,
dlll1Llc los votos se computaban por esiarneruos, independicut cme ntc del numero de repre-
scntrnucs y icprcscntados de cada cstamrnro
"; Przcworski 1991 10
"Sanori 1987; ver uuulncn Rikcr 1982: 'i
l.3
C,\P 1 T ( ' U l " ¡ ~ l L1Cl1)llCr,lllc.] y polüua dllnl);lfal!.l
Adviértase que los atributos recién especificados nada dicen sobre la
composición de! electorado. Ha habido democracias oligárquicas, con
sufragio limitado, que sausfacían los atributos arriba enunciados. Sin
embargo, como consecuencia ele los procesos históricos ele democratiza-
ción en los países del Noroeste' y de su difusión a otros países, la demo-
cracia adquirió otra característica, la inclusiviclad el derecho a votar y a
ser elegiclo fue ganado, con pocas excepciones, por todos los miembros
adultos del respectivo país." En aras de la brevedad, de ahora en más
llamaré elecciones limpias a las que reunen las condiciones de ser libres,
competitivas, igualitarias, decisivas e incluyentes.
Primera digresión comparativa
Como el carácter decisivo de las elecciones no aparece en las definiciones
existentes de la democracia y de las elecciones democráticas.t" hace falta
aquí una explicación. En un texto anterior propuse añadir este atributo,
argumentando que su omisión es sintomática del grado en que las actua-
les teorías de la democracia incluyen supuestos no analizados, que debe-
rían explícitarse a fin de que tales teorías tengan alcances comparativos
adecuados En la bibliografía existente se presume, simplemente, que
una vez realizadas las elecciones y declarados los ganadores, éstos ocu-
pan sus cargos y gobiernan con la autoridad y durante el período que
prescribe la constitución del respectivo pats.>' Sin duda, esto refleja la
. Vale la pena aclarar que, como el amor ha puntualizado en otros textos y anteriormente
en este texto en la nota al pie n° 14, estos países hacen referencia a los que se encuentran
ubicados en el cuadrante Noroeste del mundo, así como Australia y Nueva Zelanda IN. de la E.I.
" Es necesario estipular algo más, aunque se trata de una prccondición estructural de las
elecciones limpias, no de un atributo de éstas. Me refiero a la existencia de un domimo
terrironal indiscutido, que define en forma unívoca al electorado. Como recientemente
varios autores han anulizado suficienrcmcnre esta cuestión (Linz y Stepan 1996: 16-37,
Offe 1991, Przeworski el al. 1996 y Schmitter 1994), no me ocupare de ella aquí.
',0 Las excepciones son la "Irreversibilidad ex /,ost" de las elecciones democráticas de Pr-
zeworski, Alvarez, Cheibub y Limongi (1996: SI), así como el unáhsis de Linz (1998)
sobre la democracia C0\110 gobierno Ino teml'0re. Sin embargo, estos 'HItOreSaluden sólo a
algunos as pecIOs de 10 que he denominado el "carácter decisivo" de tales elecciones (ver
O'Oonnell 1996, pare1 un examen mas detallado de este tema). (El texto de O'Oonnell
referido, "Otra institucionalización", fue reimpreso C0\110 Capitulo XI en O'Donnell 1997a
IN. de 1<1 E.J).
'1 Obviamente, los estudios regionales o por paises no igriornn estas posibihdudcs. Pero el
hecho que las Iormulncioncs generales de la teoria de mocr.ui.a no las han recogido es una
indicación dc 1<1 ren.icrdad con que sobreviven en elb presuposiciones que pueden haber
Sido correctas para los países origm'1rIl1S ()', por cierto, no siempre), pelO que cvidememen-
te 110 valen para otros casos.
3-1
',":
Dlsonancia.s CriIIL-'\S d..:nh)Lr.)liL<.1S a 1.1 tlcmlK[JlLl
experiencia ele las democracias onginarias, pero no siempre sucede así
En América Latina sucedió que, tras haber triunfado en elecciones que
poseían todos los atributos mencionados, a los candidatos se les impidió
asumir sus cargos, a menudo mediante un golpe militar. Ocurrió tam-
bién que gobernantes elegidos democrátícamente, como Boris Yeltsin y
Alberto fujimori, suprimieron inconstitucionalmente el p:lrlamento y
altos cargos del poder Judicial. Por último, de manera explicita en C:lSOS
como Chile en nuestra época (y con menos formalidad, pero no menos
efecllvidad en otros países latinoamericanos Y asi{¡ticos), ciertas organiza-
ciones aisladas del proceso electoral, por lo común las fuerzas armadas,
retienen poder de veto o "ámbitos reservados?" que limitan severamente
la autoridad de los gobernantes electos. En todos estos casos, las eleccio-
nes no son decisivas: no generan, o dejan de generar, algunas de las
consecuencias básicas que se supone ellas conllevan.
1.5 Los componentes de un régimen democrático, o poliarquía o
democracia política
Recordemos que las definiciones realistas de la democracia contienen
dos tipos de componentes. El primero consiste en enunciaciones de lo
que se consideran elecciones limpias Esta es una definición esnpulati-
va," equivalente a la de "triángulo es una figura plana limitada por tres
líneas rectas"; ella establece que una elección será considerada limpia si
se cumple cada uno de los componentes enunciados El segundo tipo,
en cambio, enumera condiciones -denominadas libertades, o garantías,
o "derechos políticos primal:ios"- que rodean a las elecciones limpias .
Estas libertades son condiciones de existencia de un objeto -las eleccio-
nes limpias- con el cual se encuentran en una relación causal Las liber-
tades complement:ln la definición estipulativa con una enunciación del
tipo "Para que exista X, deben existir también las conchciones A.. N". Lo
mismo que vimos en Schumpeter, que yo sepa ninguna de las definicio-
nes realistas aclara si las condiciones que proponen son necesarias y/o
conjuntamente suficientes, o si simplemente aumentan la probabilidad
de que haya elecciones limpias. Esta vaguedad nos indica la presencia de
algunos problemas que examino más adelante. luego de señalar un tercer
aspecto ele estas defmiClones.
Antes dije que un supuesto, a menudo implícito, de estas definicio-
nes de la democracia es que no se refieren a un acontecimiento aislado,
"Acerca de Clule , ver Carretón 1987, 1989 YValenzuela 1992.
" Sobre defmiciones en general, ver CapI y Cohen 1998.
35
. --_._-_.._ _ " - '''' -' ..
C\I' I Icor íu drm.xr.uu » y p<llílll'1 U1l1lP,I',"!.1
sino a una serie de elecciones que se pro]ongél durante un luturo indeter-
minado, Decir esto equivale a hablar de una institución, Las elecciones a
las que se refieren estas de liniciones son institucionalizadas: práctica-
mente todos los actores, politicos o no, dan por sentado que se seguirán
realizando elecciones limpias durante un futuro indeterminado, ya sea
en fechas legalmente preestablecidas (en los sistemas presidencialistas) o
de acuerdo con circunstancias también legalmente preestablecidas (en
los sistemas parlamentarios). Esto implica que los actores dan también
por sentado que las libertades concomitantes continuarán en vigor. Si
estas expectativas son ampliamente compartidas por la población, las
elecciones limpias se institucionalizan54 Estos casos no sólo difieren de
los regímenes autoritarios y de aquellos en que las elecciones no son
limpias, sino también de casos en los que, por más que hubo alguna
elección limpia, no existe la expectativa generalizada de que las conti-
nuará habiendo en el futuro Sólo en el primer tipo de situación los
agentes relevantes ajustan racionalmente sus estrategias a la expectativa
de que seguirá habiendo elecciones limpias. Normalmente, la conlluen-
cia de esas expectativas aumenta la probabilidad de que continúen reali-
zándose dichas elecciones. 55 De lo contrario, las elecciones no son "el
único juego existente'?" y los agentes relevantes invertirán en recursos no
electorales como medio de acceder a los altos cargos de gobierno que
establece el régi men respectivo57
Este último término exige aclaración, Modificando levemente la deíi-
nición que propuse con Philippe Schmiuer", entiendo por "régimen" las
pautas formales e informales, explícitas e implícitas, que determinan los
" Para otros argumentos ver O'Dorincll 1994 y 1996. (El texto de O'Douncll publicado en
1996, "Otra institucionalización", fue reimpreso como Capítulo XI en O'Donnell 1997a IN.
de la E.J).
o; La probabilidad de esta contirnud.rd nLJ sigl1lfica quc después ,le "n" elecciones de esta
índole una democracia esté "consolidada" \como aduce, pLJr ejemplo, Huntington (1991)1,
ni que otros aspectos dcl réguue n (tal CLJl110 se los supone existentes en los países origina-
rios) estén institucionalizados o en proceso de estarlo. Para análisis de estas cuestiones, ver
O'Donnell 1996, así C0l110 la réplica ele Gumher, Diarnandouros y I'uhle 1996,
;, Como dicen Przcworski (t991: 26) y Linz y Step.m (1996: 5). En rigor, estos autores no
se refieren a las elecciones como "el único juego existente" sino a la democracia, pcm no
puedo ocuparme aquí del mat iz implicudo por esta dife rencin
'7 Por m.is que los agentes prevean que entre ti)' t2 las elecciones serán limpias, si piensan
que existe una alto probabilidad de que no 10 sean en 1.3, ya acudirán a este tipo ele recursos
cxuaclcrtoralcs en t l , en una regresión anucipatoria que es bien annliz ad« en los estudios
e1el dilema e1el prisroncro con un nume-ro fijo ele u cr.u.toncs.
'ó O'Donnoll y Scluunrcr ] 089: 73, n" 1
1()
l1i:"ll]lJI1CI,IS (:1"1tl(,15 dCllHJCLltIL,\:-' ,1 1,1 tlCI1111LTlClcl
canales de acceso a los principales cargos de gobierno, las características
de los actores aclmiudos y excluidos de tal acceso, )' los recursos)' cstra-
tcgias que se les permite emplear para lograr el mismo." Cuando las
elecciones limpias son institucionalizadas, ellas son un central compo-
nente del régimen, ya que son el único medio de acceso (con las excep-
ciones ya anotadas) a los principales puestos de gobierno. Por 10 tanto,
en la democracia política las elecciones 110 sólo son limpias, son también
institucionalizadas Esta clase de elección, además de las libertades con-
comitantes que aún debemos analizar, define un tipo de régimen.?" la
poliarquía o democracia política.
Tras estas acotaciones acerca de un régimen que incluye elecciones
limpias e institucionalizadas, pasamos ahora a un asunto más complica-
do: el de las libertades concomitantes.
1.6 Una primera mirada a las libertades políticas
Parece obvio que para la institucionalización de elecciones limpias, sobre
todo dado que ellas implican expectativas de duración indefinida, esas
elecciones no bastan por sí solas. Deben existir además ciertas libertades
o garantías concomitantes a las elecciones que, hecho este muy impor-
tante, continúen vigentes entre una y otra elección. De otro modo, el
gobierno de turno podría fácilmente manipular o incluso anular las [u-
turas elecciones. Recordemos que para Dahl las libertades relevantes son
las de expresión, asociación e información, y que otros autores postulan,
más o menos expresamente yen mayor o menor detalle, libertades simi-
lares Advirtamos, en primer lugar, que el efecto combinado de las liber-
tades enumeradas por Dahl y otros autores no garantiza plenamente que
las elecciones sean limpias. Por ejemplo, el gobierno podría prohibir que
los candidatos de la oposición viajen por el país, o someterlos a encarce-
lamientos arbitrarios por razones supuestamente ajenas a su condición
'" Esta definición se refiere exclusivamente a los patrones de acceso a las superiores posicio-
nes de gobierno, )' nada dice ace rca de las modalidades de ejerciuo de la autoridad
derivada de esas posiciones. Mazz uca (l998) argumenta 1<1 conveniencia de t razar esta
distinción, que se remonta a Ansiótcles: no obstante, en el presente artículo sólo trato de un
modo muy gcnerico las modalid adcs de ejerciere ele la autoridad,
"Ó Tal vez un buen símil sea el de una cadena de montañas de distintas alturas cn la que hay un
Úl1lCO camine que conduce a la cumbre, El mapa de estas montanas es el de I ~ s organizaciones
que componen el aparato esuual, cada una de las cuales esta conectada con las demás pero es
rclauvamcntc independiente de ellas. Lo caractct ístico dc la dcmocr.u.m es que, con las cxcep-
cioncs )"1 comcntud.is. sólo funcionarios electos ocupan las cumbres de eS'1S 1110l1l,1l1'1S, desde
donde CJC1Ten una autoridad legalmente defuuda sobre el restc' de la c()nfigur'1Liól1
37
(.:'
CAP I Tc()]ía dcmoc r.uu a ) poluu»
de candidatos; en tales casos, aunque rigieran las libertades enumeradas
por Dahl, difícilmente conclutríamos que las elecciones son limpias. Dicho
de otro modo, las condiciones propuestas por Dahl y otros no son sufi-
cientes para garantizar este tipo de elección. En realidad ellas son condi-
ciones necesarias que en conjunto sustentan un juicio probabilístico: si
dichas condiciones se cumplen, hay, eeleris paribus, buenas probabilida-
des de que las elecciones sean limpias
Los atributos de las elecciones limpias son estipulados por defini-
ción; las libertades "políticas"?', en cambio, se derivan por inducción:
son resultado de una razonada evaluación empírica acerca del impacto
de diversas libertades en la probabilidad de que las elecciones sean lim-
pias. Esta evaluación es regida por el evidente propósito de encontrar un
conjunto básico o nuclear de libertades, en el sentido de que su enume-
ración no se convierta en un inútil inventario de todas las libertades que
podrían concebiblemente influir en la limpieza de las elecciones. El pro-
blema reside en que, como los criterios de inclusión de algunas liberta-
des y exclusión de otras están basados en juicios inductivos, no puede
haber una teoría que establezca' una clara y sólida linea demarcatoria
entre las condiciones incluidas (necesarias e, idealmente, en conjunto
suficientes), por un lado, y las excluidas, por el otro. Este es uno de los
motivos -aunque, como veremos, no el único- de que no exista acuerdo
general acerca de cuáles serían esas libertades "políticas", y de que sea
muy improbable que alguna vez se alcance dicho acuerdo Esto, a su vez,
creo que es la principal razón de la persistente atracción que ejercen las
definiciones minirnalistas de la democracia y de su no menos persistente
imposibilidad ele limitarse a las elecciones. La caja de Pandora que Schurn-
peter trató de evitar sigue presente.
Hasta ahora he examinado lo que podríamos llamar los límites exter-
nos del conjunto de libertades o garantias concomitantes de las eleccio-
nes limpias; o sea, la cuestión de qué libertades incluir y cuáles excluir
de dicho conjunto. Pero hay otro problema, que robustece la conclusión
escéptica a que antes llegué. Lo denominaré el problema de los limites
internos de cada una de estas libertades. Todas ellas contienen una "cláu-
sula de razonabilidad" que, nuevamente, suele quedar implícita en la
teoría democrática, al menos tal como la han producido lo. mayoría de los
politólogos y sociologos.f La libertad de asociación no incluye crear or-
01 Posteriormente será clara la razón por la cual ut ilizo este término entre comillas.
02 En contraste, esta cuestión ha generacJo una enorme bibliograha entre los juristas. Más
ade lante me referiré a ciertos aspectos de esta bibliografía, así como a su infortunado
aparuumeruo respecto de la mayor parte de la ciencia políuca y de la socrologia política.
38
DiS0l1<lIlU .. 1S" Cruic.is dCn1lKr,.'lllcas a la dcmocrncia
.• , l' r r: ·\·
ganizaciones con fines terroristas; la libertad de esÚ limitada,
entre otras cosas, por los delitos de calumnias o injurias; la libertad de
información no impide que la propiedad de los principales medios de
comunicación esté oligopolizada, etc. ¿Cómo podemos determinar si es-
tas libertades son o no efectivas? Los casos que se aproximan a uno u otro
extremo no plantean problemas, pero otros caen en una zona gris entre
ambos polos. En estos casos la respuesta depende -nuevamente- de Jui-
cios inductivos sobre el grado en que la débil, parcial o intermitente
existencia de ciertas libertades sustenta o no la probabilidad de que haya
elecciones lirnpias.?' Una vez más, no existen bases teóricas para dar una
clara y firme respuesta a esta cuestión: los límites externos e internos de
las libertades políticas son teóricamente indecidibles Esta es una impor-
tante conclusión sobre la que volveré porque, aunque es sorprendente-
mente ignorada por la teoría democrática contemporánea, está cargada
de consecuencias.
Otra dificultad deriva de que los límites internos de las libertades
enumeradas por Dahl y de otras libertades potencialmente relevantes para
las elecciones limpias han sufrido cambios significativos a lo largo del
tiempo. Baste señalar que ciertas restricciones de la libertad de expresión
y de asociación, que en los países del Noroeste eran juzgadas aceptables
hasta no hace mucho, hoy parecerían claramente antidernocráticas.?' Te-
niendo esto presente, ¿cuán exigentes han de ser los criterios que aplica-
mos a las democracias nuevas (y a las viejas democracias que 'no pertene-
cen al cuadrante Noroccidental del mundo)? ¿Debemos aplicar los crite-
rios hoy prevalecientes en aquella región, o los empleados en su pasado,
o debemos hacer en cada caso, nuevamente, una razonada evaluación
" Las clasificaciones de países en función de este tipo de atributos (sobre roela las de
Frecdom House) están muy rhfundidas, aunque son operacionalizaciones bastante groseras
de los conceptos subyacentes. Es evidente que estas clasificaciones no escapan a los proble-
mas ele límites externos e internos que señalo en el texto. Además, otros actores aplican
crite nos muy diferentes. Por ejemplo, los gobiernos de las grandes potencias suelen utilizar
criterios muy indulgentes (básicamente, que se realicen elecciones nacionales, sin preocu-
parse mucho por averiguar si son limpias) para otorgar a otros países el título de "democrá-
ticos" , sobre todo si mant iencn con sus gobiernos relaciones amistosas. En cambio, otros
actores exigen el respeto efectivo y generalizado a toda una serie de derechos humanos, S1\1
importar su influencia más o menos directa sobre las elecciones libres (ver, por ejemplo,los
capítulos de Juan Méndez y Paulo Sérgio Pinheiro en Mcndez , O'Donnell y Pinheiro 2002).
é< Holrues y Sunstein (1999: 10-+) sostienen, por ejemplo, que "lo que hoy significa la
libertad de palabra para la Jurisprudencia norteamericana coruernporáncn no es lo que
significaba cincuenta o cien años atrás". Estos autores agreg,m que "los derechos se amplían
y se restringen permanentemente"
39
C¡\P 1. 1C\11i,\ dClllllll,illl.l y P011llLJ U.Jlllpi.lldd<\
inductiva de esas libertades en función de la prohabilidud ele que permi-
tan o impidan la realización ele elecciones limpias? Me parece que la
última posibiiidael cs la más razonable, pcro ella nos reenvía redonda-
mente al problema del carácter inelecidible de estas libertades, ahora com-
plicado aún más por su variabilidad histórica.
Por estas razones, hc llegado a la conclusión ele que hay, y seguirá
habiendo, discrepancias en los círculos académicos y, por cierto, en el
ámbito de la política práctica, acerca de dónde trazar los límites externos
e internos de las libertades concomitantes ele 1::Is elecciones limpias. Esto
no es producto de una falla ele las tentativas de enumeración de esas
libertades. Ellas son muy importantes -condiciones necesarias p,lra la
existencia de un régimen centrado en elecciones Iimpias- y como tales
merecen ser enumeradas. Además, es intuitivamente evidente, y puede
ser verificado empíricamente, que la ausencia de algunas de estas liberta-
des (digamos, de expresión, o de asociación, o de movimiento) suprime
la probabilidad de que haya elecciones limpias. Pero, por otro lado, el
carácter inductivo de esas enumeraciones y el problema conexo de sus
límites internos y externos muestran sus limitaciones como enunciados
teóricos, pe/' se y en su capacidad de persuasión intersubjetiva. Estas limi-
taciones implican que esta cuestión es rigurosamente indecidible. Con-
secuentemente, en vez de ignorarlas o de tratar ele fijar artificialmente los
límites internos y externos de esas libertades, un camino más fructífero
consiste en temauzar teóricamente las razones e implicaciones de esa
indecidibi lidad.'"
Aunque todavía nos queda mucho terreno por recorrer, con el análi-
SIS precedente hemos alcanzado un punto importante en sí mismo y
porque nos ubica, por decirlo así, en un promontorio desde el cual se
pueden visualizar los caminos que aún debemos transitar. Un comenta-
rio necesario a esta altura de mi análisis es que he coincidido, aunque
con algunas salvedades y agregaelos, con los autores que proponen defi-
niciones realistas de la democracia o, más precisamente, de un régimen
democrático, o democracia política o poliarquía; en términos ele! texto
de Collier y Levitsky ya citado he "precisado" esas definiciones, agregan-
do algunos elementos que ellas dejan implícitos Me parece conveniente
incluir de manera expresa en esta definición dos clases de componentes.
'" Aunque con rcfcrr ncu. a otro tema (conceptos ele Anullya Scn (l993. 33-3-1)
cxprcs.. "SI 1111.1 rde a hiÍsiCl posee una "ll1hlgucd'lel esencial, la [orruulncion
de esa debe procurar CdJlWI tid 'lInbigucdad en vez de ocultarla o eliminarla"
[bastardillas en el c1nginalj.
4u

'1;
lJ1Sl1l1a'rlL (ríIIL'LlS dL'lllOL r,llll'\S ,1 1<\ lll'1l1l1L I <\l"lJ
Uno, un régimen centrado en elecciones limpias e institucionalizadas; y
dos, pese a ser imposible determinar con precisión sus límites, un con-
Junto básico de libertades que razonablemente -porque derivadas de una
cuidadosa inducción- parece necesario para que la probabilidad de tales
elecciones sea alta. Otro comentario es que éste no es un criterio mínima-
lista' no centra la atención exclusivamente en las elecciones, haciendo
caso omiso de las libertades concomitantes. Sostengo en consecuencia
que una definición apropiada debe centrarse en un régimen que incluye,
pero no se reduce a, un tipo específico de elecciones. En otras palabras,
el objeto propio de una teoría ele la democracia poli! ica no son las elec-
ciones libres pet se sino el régimen. Por otro lado, el criterio definicional
que propongo es restringido, ya que rechaza incluir una enumeración
pormenorizada (en última instancia inagotable y analíticamente estéril)
de las libertades potencialmente relevantes.
Acabo, por lo tanto, de proponer una definición realista y restringi-
da, pero no minirnalista, de la democracia política. Creo que ella es útil
por varias razones Una, de índole conceptual, es que permite generm
un conjunto de casos diferentes ele la amplia y variada gama de casos que
son no-democracias, ya se trate de distintos tipos de regímenes abierta-
mente autoritarios o de otros en los cuales si bien se realizan elecciones,
éstas no son limpias e institucionalizadas ." La segunda razón, empírica y
también conceptual, es que una vez generado dicho conjunto de casos,
queda abierto e! camino para el análisis y comparación de similitudes y
diferencias entre esos casos y sus subconjuntos.v' La tercera razón es a la
vez práctica y normativa: la existencia de este tipo de régimen y sus liber-
tades concomitantes, pese a las deficiencias que pueden existir en otras
esferas ele la VIda social y política, implica un enorme progreso en rela-
"Algunos casos se situan, empero, en una zona gris entre estos polos. No obstante dado
el caracte r indccidible de las hbe rtndcs políticas, no veo cómo puede evitarse este proble-
ma, aunque una mejor elucidacion de la definición de la democracia puede mirnruizarlo o
al menos aclarar en cada caso cuáles son sus aspectos m.is problemáticos.
07 Por ejemplo, en SU definición de "democracia liberal", Diamond (l999: I I) incluye,
además de los atributos habuualmerue postulados por las definiciones realrsias, otras carac-
te risticas. como In exrstcncia de accoll/ltability horizontal, de igualcL:ld ante la ley, y ele un
poder Judicial independiente y no dis cnrnin.u orio. No tengo duelas de que éSlOS 50n rasgos
muy posinvos pero creo también que cn lugar de converurlos en componentes de la
definición ele democracia, sería más provechoso estudiar el grado en que éstas y otras
caracrertsticas estan presentes o no en el conjunto ele casos generados por 1'1 definición
realista y rest ringidu que propongo. Este procedimiento lacilitarta el estudio, a lo largo del
tiempo y de diversos casos, de las diferencias y cambios producidos en las caractertst icas
que postula Diamoncl, cnt rc orrus.
41
C\P 1. Tro ri.t clcmocr.u ica y polilica comp.u.ul..
ción con la arbitrariedad de todo tipo ele dominación política autorita-
ria. Al menos, el acceso a esas libertades genera la posibilidad de utilizar-
las como bases ele protección y potenciación para el logro o am pliación
ele otras libertades. La cuarta LEón es que a lo largo de la historia muchos
se movilizaron y corrieron granclt:s riesgos en demanda de este tipo de
régimen y sus libertades concomitantes. Parece claro que, más allá de
esperanzas a veces míticas sobre los otros beneficios que conllevaría el
logro de las libertades políticas, la demanda por estas libertades fue el
motor de las graneles movilizaciones que a menudo precedieron la termi-
nación de regímenes autoritarios.?" En muchas de las nuevas democra-
cias hay pruebas empíricas que muestran que una alta proporción de sus
poblaciones reconoce y valora positivamente esas líbertades." Además, si
olvidáramos que esas mismas libertades importan mucho a muchos seres
humanos, nos sería imposible entender el alto grado de apoyo a la demo-
cracia que existe hoy en todo el mundo, a pesar del desempeño con
frecuencia deficiente de los gobíernos." La quinta y última razón es, lo
mismo que las inmediatamente anteriores, práctica y normativa. Los da-
tos de los estudios ya citados así como innumerables observaciones im-
presionísticas sugieren que, sean cuales fueren los significados adiciona-
les que se adjudiquen al término "democracia", la mayor parte de la
gente en la mayoría de los países incluye ciertas libertades políticas y
elecciones que, a su juicio, son razonablemente limpias. En el lenguaje
corriente, en el del periodismo y el de muchos políticos, y también de
acuerdo con los criterios propuestos por las definiciones académicas que
(en parte por este motivo) llamé "realistas", esas características bastan
para llamar a un país "democrático" Este calificativo tiene una connota-
ción normativa positiva, como lo evidencia que llamar "democrático" a
o" La conclusión a 18 que llegan Klingeman y Hofferbert (1998: 23) en su estudio de
encuestas realizadas en paises poscomunistas se aplica también a otras regiones: "En 1989
y 1991 los habitantes de paises de Europa central y oriental no ganaron las calles en busca
de comida sino de libertad" Sobre la base de 0[[0 estudio que exarnmó un amplio banco
de daros ele encuestas, Wclzel e lnglehart (1999), por su parte, afirman que las "aspiraciones
a la libertad" son predominantes en la mayor¡o de los ciudadanos ele las nuevas democra-
cias.
," Ver Rose y Mishler 1996.
;0 En Klingeman (1998) se hallan daros ele encuestas sobre apoyo de la democracia "como
forma de gobierno" recogidos en las democracias origmarias y muchas de las nuevas; las
medias regionales que obt uvo este autor (1998: 22 -23) son las siguientes: Europa occiden-
[al, 90%; Europa orientnl, 81%; Asia, 82%; Africa, 86%; América del Norte), Central, 84%;
América del Sur, 86%; y Australia/Oceanía, 83%.
42
::;,.
;":";
't
.

rX'
:r,/-
ias Críticas de rnocr.u icus a la dcmocrarr.i
"un país" es una metonimia; designa al todo, el país, con el atributo
positivamente connotado de una de sus partes, el régimen. ,1
Deseo subrayar los argumentos precedentes porque hemos llegado a
un punto que se presta fácilmente a malentendidos. Por un lado, confío
haber dejado en claro que un régimen democrático es extremadamente
importante pcrse Esto exige formular una definición adecuada de dicho
régimen; por eso propuse que un régimen que satisface los criterios rea-
listas y restringidos ya enumerados puede llamarse democracia potiuca, o
equivalentemente, poliarquía o régimen democrático; repito que uso estos
tres términos como sinónimos. Además, si se acepta el uso prevaleciente
tanto dentro como fuera de los círculos académicos, dicho régimen pue-
de rotularse simplemente una democracia, pero en este caso debe recor-
darse que se trata de una metonimia, o sea que el término tiene una
extensión" mayor que la de régimen.
Por otro lado, aunque el nivel del régimen es una parte fundamental
de nuestro tema, éste no termina ahí. En este punto me aparto de los
teóricos que prefieren restringir el concepto de democracia exclusiva-
mente al nivel del régimen. En el resto elel presente texto emprendo el
análisis de algunas conexiones del régimen democrático con otros temas
que, argumento, también pertenecen a la problemática general de la de-
mocracia. Pero antes recapitulo mediante algunas proposiciones los prin-
cipales argumentos que he expuesto hasta ahora:
1, Laselecciones limpias e institucionalizadas,junto con ciertas libertades con-
comitantes, conforman una definición realista y restringida de un régimen demo-
crático (opoliarqUía, o democracia política).
2. Lasdefiniciones "minimalistas", "procesaustas" o "schumpeterianas", que se
limitan a mencionar las elecciones limpias como únicacaracterística de lademocra-
CÍa, presuponen laconcomitante existencia de ciertas libertades ogaranliasfllllda-
mentales paraque tales elecciones puedanexistir. Consewentemente, estasdefini-
ciones no son minimalistas o procesoustas.
71 Si bien en los últimos tiempos el valor de la democracia en el mercado mundial de las
ideologías políticas ha aumentado, sus connotaciones positivas ya se manifestaron en que
los regímenes comunistas se autocalificaban como "democracias populares", en el esplen-
dido oxíl1loron que Pinochcr inventó en Chlle designar su régimen ("democracia
aut oritaria"), y en las contorsiones realizadas, en el pasado y en el presente, por diversos
gobernantes autoritarios para llevar a cabo algún tipo de elección, en la esperanzl1 de
legitimar sus respectivos regimenes.
72 Se ennende por "extensión", según Capi )' Cohen (1998:690), "los diversos objetos los.
qlle puede aplicarse correctamente un rerrnino su denotación"
43
CI\P 1 dcmoc r.u u « pl)\ílll,1 cnmp,Hellb
3. Las libertodes wnwmitClI1lc.I c/e 1m eleccioncs limlJl(I.1 e ínstitucionaliZClda.1
.Iólo puee/en dClivC1I"se inductivcmlCl1te, ((¡n/oen lo que .Ie refiere (1cLldles deben ser
inc1uidm C0l110 o los límiles internos decodo Lino. POI consiguiente, CIlcstO l11o/eriCl es
imposible llegar aun ol11[Jlio ClCllCldo,func/odo en critelios teóricos sólidos y c/wos '.1
4. A pesurdel cardcta indecidiblc delos libertodes conwmituntes, en tonto ellos
generan L!lW altaprobubilidud deque Iwyuelecciones lilllpim, esconvenienteexpli-
citar/us, tantoparalograr una adecuado definición del régimendel que esas liberta-
desson parte, comoporque contribuyea adarar lasdiscrepancias que inevitable-
l11ente se plantean en cuanto a los límitesexternos e internos c/e esaslibertades.
S. Unadefinición n:.cl1isto y restringida del régimcndelllocrátIc:o gcnere¡ un espa-
cío ern[Jírico y analítIco quepermite distinguir a estetipo de régimen deotros, con
importantes consCCllencios normativas, prácticas y tecilicas.
A continuación, sin dejar de tener presente nuestro objetivo -la dis-
cusión y elucidación de ciertos aspectos de la tearia democrática y de sus
implicaciones comparativas-, cambiamos de perspectiva.
1.7 Una apuesta institucionalizada
Vimos que en un régimen democrático cada votante cuenta por lo menos
con seis opciones. Recordemos que éste no es el único derecho reconoci-
do a prácticamente todos los adultos en el territorio de un estado por la
democracia. Cada votante tiene aelemás el derecho de ser elegido en po-
siciones gubernamentales. Que quiera o no ejercerlo es irrelevante con
relación al hecho que, al gozar de ese derecho, cada· adulto porta consigo
la autoridad potencial de participar en las decisiones de gobierno. Los
votantes no sólo votan; pueden además compartir la gran responsabili-
dad de adoptar decisiones vinculantes para toda la sociedad, y eventual-
mente aplicar la coacción estatal. Lo importante del derecho al sufragio y
a ocupar cargos electivos es que defme un Clgente. Esta es una definición
de base jurídica; esos derechos son asignados por el sistema legal a la
mayoría ele los adultos que habitan en el territorio delimitado por un
estado, con algunas excepciones que a su vez también son definidas le-
galmente. Esta asignación es uuivcrsalista; esos derechos corresponden a
todos los adultos independientemente de su condición social y sus ca-
racterísticas adscripiivas, salvo edad y nacionalidad En un régimen de-
mocrático, el reconocimiento de todo adulto en tanto agente implica
i' Dl'Y U11a razón, ele alelen cpisrémico. sobre el caruct cr 111l\(c:il1Jblc ell' eSl,\ cuestión: hay
nlr.-,s L\ZOfWS concurrcntes que llisculo .ulct.uu c
H
i;<,
''''''',
(l"llll"dS dU\llllr<\lll".lS <1 tI dCllHlll'dll<l
adjudicarle la capacidad de tomar decisiones que se juzgan suficiente-
mente razonables como para tener imporuuucs consecuencias, tanto en
términos de la agregación de sus votos romo ele su eventual desempeño
en posiciones gubernamentales. Quizá los individuos no ejerzan tajes
derechos o las actividades políticas correspondientes tengan para ellos
escaso interés; pero el sistema legal de la democracia concibe a todos los
individuos como igualmente capaces ele ejercitar esos derechos y hacerse
cargo de las obligaciones correspondientes (por ejemplo, abstenerse de
actos de fraude o de violencia en el momento de votar, o actuar en los
cargos públicos dentro de los límites que impone la ley)
Esto es agencia, al menos en las relaciones directamente vinculadas
con un régimen que se basa en elecciones limpias e institucionalizadas:
presunción de suficiente autonomía y razonabilidad de cada adultota)
como para tomar decisiones cuyas consecuencias entrañan obligaciones
de responsabilidad. Tal vez porque esta presunción se ha hecho tan co-
rriente en los países del Noroeste, solemos olvidar cuán reciente,
extraordinario y, en algunos países, incompleto es el logro por ella
implicado.
Vista desde este ángulo, la democracia no es el resultado de algún
tipo de consenso, o decisión individual, o contrato social, o proceso
deliberativo. La democracia es el resultado de una apuesta institucionali-
zada El sistema legal asigna a cada individuo ciertos derechos y obliga-
ciones. Los individuos no los eligen; desde su nacimiento (y, en varios
sentidos, antes de ello) se hallan inmersos en una densa trama de dere-
chos y obligaciones que son promulgados y sustentados por el sistema
legal del estado en el que viven. Somos seres sociales mucho antes ele que
tomemos cualquier decisión consciente, y en las sociedades contemporá-
neas una parte importante de nuestro ser SOCIal es definida y regulada
legalmente. Este hecho también es obvio y tiene importantes conse-
cuencias; sin embargo, suele ser ignorado por las actuales teorías de
la democracia.
La asignación de derechos y obligaciones es universalista: se supone
que cada uno debe aceptar que, con ciertas excepciones que el propio
sistema legal detalla, todos los demás gozan de los mismos derechos y
oblígaciones." Algunos de estos derechos se refieren a una peculiar
manera -elemocrática- de adoptar decisiones colectivamente vincu-
¡< A cst o deben anndirsc salvedades en [unción de leyes civiles y sociales promulgadas con
\ lSLIS ,1 benc iumr ,1 Sl'l'lc'rcs clcsL"'01Tllclpc, Voh'cré solu c esrc punto.
-+)
c.\p 1 Tr orin )' política
laru es mediante individuos ekgidos en elecciones limpias e i nst itu-
cionnliz adas
¿Qué es la apuesta? Es que, en una democracia, cada ego debe aceptar
que prácticamente todos los otros aduhostas) participen -con su voto y
tal vez ser elegidostasj- en el acto -elecciones limpias- que determina
quién los gobernará durante un tiempo. Cada ego debe aceptar esto aun
cuando piense que permitir a ciertos individuos votar o ser elegIdos es
un grave error A cada ego no le queda otra opción que correr el riesgo de
que sean elegidas las personas "equivocadas". Cada ego debe correr este
riesgo" porque ha sido promulgado y sustentado por el sistema legal.
Insisto que puede ocurrir que a ego le moleste que se concedan a alter
los mismos derechos a votar y ser elegido con que él cuenta." Pero esto
no está librado a la discreción de ego. Si bien a lo largo de su vida éste
puede elegir muchos aspectos de su ser social, no puede evitar que se le
aSIgne, antes y con independencia de su voluntad, un complejo conjun-
to de derechos y obligaciones. Ego está inmerso en un sistema legal que
establece esos mismos derechos para todo otro altery prohibe a ego desco-
nocerlos, negarlos o violarlos. Por lugar de nacimiento o nacionalidad, y
en muchos sentidos por el solo hecho de residir en un país determinado.
ego adquiere derechos y obligaciones tanto con respecto a alter como al
estado. Insisto que no es materia de opción individual: ego es un ser
social constituido y configurado por derechos y obligaciones que el esta-
do promulga y sustenta, si es necesario a través de la coacción.
En términos de las libertades políticas, existe una obvia excepción a
lo que acabo de decir cuando surge una democracia. Hay entonces un
momento de opción, cuando se crean derechos ycbligaciones que, en la
medida en que son promulgados por convenciones constitucionales lim-
piamente elegidas (o ratificados por referencJos limpios), expresan el
acuerdo mayoritario existente en ese momento para la institucionaliza-
ción ele la apuesta democrática Pasado ese momento, las sucesivas gene-
raciones son configuradas ab initio en y por una vasta red de relaciones
1; Sm embargo, más adelante veremos que en el Noroeste este riesgo fue atemperado por
diversas garanuas institucionales.
;0 En algunos países estos egos pueden ser legión, aunque están legalmente constrenídos a
aceptar la apuesta. En una encuesta que realicé en la zona metropolitana de San Pablo,
Brasil. entre diciembre de 1991 y enero de 1992, un llamativo 79% de los encuestados
respondió "No" a la pregunta "¿Saben los brasileños votar?": este porcentaje se elevó 3 84%
entre los que tenían un nivel de instrucción secundario o superior. (En el corucxro les
rcsultnbn claro a los encuestados que la pregunta no se refería al conocimiento de L,
meránica del sufragio, sino a la evaluación ele 105 Criterios con que otros votantes deciden
.nuc llemiC!os)' canclidat os)
46
ie

i:
-ti-

Dison.uums. demncraucas ;.1 la dvrnocr.uia
legales, entre las que se incluyen las que entraña la apuesta democratica:
cada sujeto tiene que correr el nesgo de que las elecciones puedan dar
resultados a su juicio equivocados.
Este tema es importante porque acabamos de descubrir que, además
de las elecciones limpias e institucionalizadas, existe otra característica
específica ele la democracia política contemporánea: es el único régimen
resultante de una apuesta institucionalizada, universalista e incluyente
Todos los demás regímenes, celebren o no elecciones, imponen algún
tipo ele restricción a esta apuesta o la suprimen.
Los regímenes democráticos son, más allá de su momento fundacio-
nal, el resultado permanente y cotidiano de esta apuesta. Esto deja en
ellos una profunda impronta. Reitero, la apuesta es institucionalizada:
no depende de las preferencias de los individuos, ni de la agregación de
sus preferencias," ni de algún mítico contrato social o proceso delibera-
tivo. La apuesta democrática es una institución legalmente promulgada y
sustentada que todos deben respetar dentro del terrilorio delimitado por
un estado. Aunque en sí misma esta expectativa no entraña la obligación
moral de aceptar el régimen democrático y obedecer sus leyes y autorida-
des." no deja de ser una exigente expectativa, entramada en el sistema
legal y sustentada por el poder coactivo del estado.
Esta apuesta establece parámetros amplios, pero operativarnente im-
portantes, para la racionalidad individual: por lo común, el desconoci-
miento, negación o violación de los derechos que la apuesta asigna a alter
genera graves consecuencias negativas para quien así procede. Aunque a
ego no le guste, en sus interacciones con alter (al menos en el ámbito
político delimitado por elecciones limpias e institucionalizadas) le con-
viene, por su propio interés, reconocer y respetar los derechos de éste.
Este interés puede verse robustecido por motivos altruistas u orientados
al bienestar colectivo, pero en sí mismo entraña el reconocimiento de
que los demás son portadores de derechos idénticos a los de ego. Este es
el germen de una esfera pública, consistente en un sistema ele reconoci-
mientos mutuos basados en la asignación universalista de ciertos dere-
chos y obligaciones.
Recapitulemos: en la presente sección vimos que dentro del territorio
de un estado dotado de un régimen democrático, la apuesta concede
ciertos derechos sobre bases incluyentes y universalistas. Son derechos
77 Aunque la aceptación general de estos derechos contribuye a su perduración y, presumi-
blemente, a su expansión; pero en este punto de ITlI razonamiento esto es irrelevante.
7. Aunque es un sólido punto de partida; dejo para posteriores trabajos In justificación
normauva de la democracia.
47
_ ,.. _.. .., , __ -.•., , , ,. "", '.'.,.,.._ " , _ ,._ ,----
C..\P J lcortu dC\11(Kr,lllCl y lJ(1líLll<l L011lp,Held,1.
positivos, referidos a la participación en elecciones limpias, incluido votar
y ser elegido; a su vez, estos derechos son protegidos por el tipo de líber-
iad (de expresión, de asociación, de movimiento, eic.) que ya he analiza-
do. De esta manera, hemos llegado a dos conclusiones. Una de ellas es
una definición de la ciudadanía política. ella consiste en la asignación
legzd y el disfrute de los derechos y libertades que acabo de resumir La
otra conclusión es que esa definición nos lleva más allá del régImen y nos
coloca en el plano del estado, en dos sentidos. Uno es el del estado como
entidad territorial que encuadra a los titulares de los derechos y obliga-
ciones correspondientes a la ciudadanía política. El segundo sentido es
el del estado como un sistema legal que promulga y respalda la asigna-
ción universalista e incluyente de esos derechos y obligaciones.' Vemos,
entonces, que la apuesta democrática y la ciudadanía política se impli-
can mutuamente, y que ambas presuponen cl estado como delimitación
territorial y como sistema legal.
El análisis precedente ha introducido complicaciones que debemos
manejar con cuidado. Recordemos que la proposición número 1 estipula
que un régimen democrático consiste en elecciones limpias e institucio-
nalizadas, junto con ciertas libertades "políticas" concomitantes. Ahora,
con los aspectos del estado que acabo de mencionar, hemos encontrado
dimensiones que no pertenecen al régimen (al menos, tal como anterior-
mente lo he definido). En realidad, esos aspectos llenen dos caras. Por
un lado, ellos están implicados por el régimen democrático, en el senti-
do que ambos (territorialidad y una legalidad que sostiene los derechos y
obligaciones directamente vinculados a ese régimen) son condiciones ne-
cesarias para su existencia En otro sentido, que discuto postenormente,
esos aspectos son características de la demonallcidad de algunas dimen-
siones del estado, no sólo del régimen.
Antes de internarnos en este terreno puede ser útil resumir la discu-
sión precedente mediante las sigLllentes proposiciones:
6. La ciudadaníapo/[tíca conslste en la asignaclón lega! y elgoceefectivo de los
deree/lOs y obligaciones implícados por la apuesta democrática: participación en
elecciones Iil11piC15 e institucionalizadm y libertades "políticas" concomitantes.
7. Un "égímen democrátlco (odel110cmcia política, opoliarquía) pn'supone: a)
WI estae/o quedelimita dentro desu territorio quiénessonconsiderados ciudadanos
políticos, y 17) un sístel1\a legal deesemismo estado queasigna laciudodanía polítiw
sobre una base1I/1iversalista e incluyente.
. Sobre el vínculo entre ciudadanía y estado, el lector puede remitirse a ü'Donnell 2002c
IN. ele la E.I
-IR
l.ritlL,I::' dCll1ULTjlicas el LI dUllnlJ,ll"ltl
i.s Agencia y derechos
Dado que la adopción de la apuesta dcmocr.uica que concede derechos
políticos universalistas es reciente, tenernos que emprender una excur-
sión histórica Ella nos permitirá rastrear los orígenes prepolíticos de la
Idea de agencia y vincularlos con la democracia contemporánea.
En los paises del Noroeste diversas categorías sociales fueron exclui-
das durante largo tiempo del sufragio, ni qué decir de la posibilidad de
ser elegidos: campesinos, obreros, empleadas domésticas (y, en general,
los individuos que no eran propietarios o que tenían bajo nivel de ins-
trucción), negros en Estados Unidos, indígenas en este país y otros y, por
cierto, mujeres. Los derechos de la ciudadanía política se tornaron in-
cluyentes sólo en el siglo XX y, respecto de las mujeres, en muchos países
sólo después de la Segunda Guerra Mundial." Por su parte, países del
Sur y del Este adoptaron en díst intos momentos el sufragio incluyente, a
menudo de manera abrupta y en algunos casos antes de que lo hicieran
los paises originarios. Pero las múltiples variantes de democracias "tute-
lares" que surgieron en aquéllos, así como por supuesto regímenes abier-
tamente autoritarios, implicaron la negación de las elecciones limpias,
así como del universalismo y de la inclusividad de la apuesta democráti-
ca. En estos países la apuesta no fue institucionalizada y en algunos aún
no lo ha sido.
En todas partes, la historia de la democracia es la historia de la reti-
cente aceptación de la apuesta. La historia de los paises del Noroeste
estuvo signada por anticipaciones cntastróficas.s" y a veces por la violenta
resistencia;" de sectores privilegiados que se oponían a la extensión de
los derechos polít icos a otros en los que "no se podía confiar" o eran
70 Pese a frecuentes aseveraciones en contra, ni siquiera en términos del sufragio universal
masculino es Estados Unidos una excepción a esto La temprana existencia del sufrag.o a
nivel nacional se volvió allt puramente nominal a raíz de las numerosas y severas restnccio-
ncs impuestas a los negros y los aborigcnes. en especial en el Sur. De ahí que algunos
autores, a mi juicio convineentementc, remontan a la Segunda Guerra Mundial o aun a la
dccad. ele los sesenta (como consecuencia de los movimientos por los derechos civiles) el
logro de la democracia incluyente en este país, ver Hill 199-+, Bcnscl 1990 y Griffin 1990,
como el libro pionero de Key 1949.
w' Acerca de estas resistencias ver Hirvclunan 1991, Hcrmct 1983 y Rosanvallon 1992. Un
político británico que se oponía a la Ley ele Reforma de 1867 lo expresó así: "Como 50)'
liberal 1.. ] considero que una propuesta [... 1 destinada " transferir el poder que está en
manos de la propiedad )' b intcligcnci. 1';11 el ponerlo en m.mos de hombres cUYel virla esta
dcdicad.t necesariamente a la lucha cotidiana p,'r b suhslstencla es uno de los mayores
peligros" (Roben Lowc, citado en Hirschrn.m 1991. 9-1).
el Ver cspccialmcutc Goldstru: 1983.
-le)
C:\I' J T.... urru clcmoc r.u irn )' pl)lilil.1 CUl11p.1r;\d,1
"lndignos" de esos derechos. En otras latitudes, por medios con frecuen-
cia aún más violentos y excluyentes, esa misma extensión fue resistida en
reiteradas oportunidades.
¿Cuáles eran los fundamentos de esta negación) Típicamente, el argu-
mento se basaba en que esos sectores carecían de autonomía yde respon-
sabilidad: en otras palabras, se les negaba la condición de agentes. Se
suponía que sólo algunos individuos (los más instruidos y/o acaudala-
dos, o una vanguardia política capaz de discernir el sentido de la histo-
ria, o una junta militar que comprendía las exigencias propias de la
seguridad nacional, etc.) contaban con la capacidad moral e intelectual
necesaria para participar en la vida política. Sólo a ellos se los considera-
ba suficientemente capacitados (en materia de educación, propiedad,
trabajo revolucionario o designios patrióticos) como para tener la moti-
vación y conocimientos necesarios para tomar responsablemente, o parti-
cipar en la formulación de, decisiones colectivas. Por supuesto, vanguar-
dias revolucionarias, juntas militares, etc., generaron regímenes autorita-
rios, mientras que en los países originarios los privilegiados generaron,
en la mayoría ,de los casos, democracias oligárquicas (es decir, no inclu-
yentes) para ellos y exclusión política para el resto.
En la sección anterior atisbamos cuál es la idea central subyacente en
todo esto: la agencia. Esta idea involucra complicadas cuestiones Iilosófi-
cas, morales y psicológicas." Sin embargo, a los fines del presente texto
basta decir que un agente es alguien dotado de razón práctica, o sea que
cuenta con suficiente capacidad intelectual y motivacional para tomar
decisiones que son razonables en función de su situación y sus metas, de
las cuales, salvo prueba concluyente en contra, se entiende que es el
"' Me h.in resultado parncularmente útiles algunas obras que prestan expresa atención a los
nexos entre las cuestiones morales y filosóficas que plantean la idea de agencia, por un lado,
)' la teoría jurídica y política, pClr el ot ro ; ver Garzón Vnldcs 1993b, Raz 1986, 1994,
Gewirth 1978, 1996 YDagger 1997 Pero en los amplios términos con que la he enunciado
aquí, muchos autores, desde diversos enfoques teóricos, comparten esta visión de la agen-
cia (o autonomía) del sujeto. Ver Benn 1975, Cnttenden 1992, Dah11989, Dworkin 1988,
Fitzrnaurice 1993, Habermas 1996, Held 1987, Kuflik 1994, Rawls 1971, Taylor 1985b,
1989, Schneewind 1998, Touraine 1988, Waldron 1993 y, por supuesto, Weber 1978. Es
Interesante senalar que coincide n con esta visión, desde su propia perspectiva, las psícolo-
gL1S evolutivas de, entre otros, Piagct 1932, 1965; ver Cruber y Vonéche 1977, Reis 1984
)' Kohlherg 1981, 1984. Ver t ambié n el interesante análisis sobre este autor y otros psicólo-
gos evolutivos en Habermas 1996: 116-94. Por otra parte, más alb de 1::1'0 diferencias entre
ellas y de sus variadas terminologías, no son pocas las teorías de 1::1 personalidad que
tnmhieu dest"c1I1 el concepto y el de s.ir rollo ele la agéncia como fundamental en sus
respectivas concepciones (Hall, l.índzcv y Carnpbell 1998)
'50
e-,
"
¡lO
r!:
t.;'
r
Cruicus ,1 IJ dcmocr.ur.i
JO
mejor juez:" Esta capacidad hace del SUJClO un 3gente moral, en el sen-
tido ele que normalmente se considera (y es considerado por otros) res-
ponsable de sus opciones y, al menos, de las consecuencias directas que
emanan de éstas Por cierto, las obras de Iilosolía, teoría moral y psicolo-
gía que abordan este terna introducen diversas salvedades y matices a lo
que acabo de enunciar; pero en el plano de la teoría política esto 110 nos
impide seguir avanzando y plantear otro tema descuidado por la teoría
democrática contemporánea.
1.9 La construcción legal y prepolítíca de la agencia.
La presunción de es otro hecho institucionalizado, que en los
países originarios es aún más antiguo y está más sólidamente establecido
que la apuesta democrática y las elecciones limpias Esta presunción no
es meramente una formulación moral, filosófica o psicológica; es un con-
cepto promulgado y sustentado por el sistema leg31. La presunción de
agencia constituye a cada individuo como un sujeto jurídico, un porta-
dor de derechos subjetivos. El sujeto jurídico decide entre opciones por
cuales es responsable porque el sistema legal lo presupone un ser autó-
nomo, responsable y razonable: un agente, no un autómata o algún otro
tipo de ser heterónomo.
Esta concepción de agencia como portación de derechos subjetivos se
convirtió en el núcleo central del sistema legal del Noroeste mucho antes
que la democracia política. El reconocimiento institucionalizado (vale
decir, legalmente promulgado y sustentado, y generalizadamente presu-
puesto por múltiples egos) de un agente portador de derechos subjetivos
fue producto de un largo y complicado proceso, que tuvo sus antecesores
en algunos sofistas, en Cicerón y en los estoicos." Más tarde recibió apor-
tes decisivos mediante la detallada elaboración jurídica emprendida por
la Iglesia Católica y las universidades medievales. Esta trayectoria encon-
tró importante expresión en el nominalismo de Guillermo de Ockarn," y
después recibió influyente formulación en los escolásticos españoles del
"' Como dice Dahl (1989: 108), "El peso de la prueba \sobre 1::1 falla de autonomía] siempre
recaerá en el reclamo de una excepción, y ninguna excepción sería moral o jurídicamente
admisible en ause nciu de evidencias contundentes". Por supuesto, la formulación origino!
de este pensamiento es dé john Stuart Mili.
"< A partir de aquí usaré el término "agencia" para indicar 1::1 presunción y/o .uribución
(según el contexto) de autonomía, responsabilidad y razonabilidad del individuo.
"' Sobre este período, ver VIl!ey 1968.
,,, Sobre este período, WI Bcrm.iu 1993)' Villey .1968.
51

C.\P [ Tcon., dcmoc r.u rcu )' pl1litll"i1 c omp.uad.i
siglo XVI y, sobre todo, en Grocio (1583-1645), Pufendorf 0632.-1694) y
otros teóricos del derecho natural."? En esta época esa visión encontró
madura expresión en la "teoría consensual de! contrato"; según dice Ja-
mes Gordley: "Los escolásticos tardíos y los juristas del derecho natural
admitieron el principio fundamental de que en un contrato las partes
actúan llevadas por su voluntad o consentimiento l... ] [en contraste con
las concepciones de Aristóteles y de Santo Tomás de Aquino] aquéllos
entendieron que un contrato era simplemente el resultado de un acto de
voluntad, no del ejercicio de una virtud moral Las partes sólo estaban
obligadas a lo que habían acordado voluntariamente, no a obligacíones
derivadas de la esencia o índole del contrato" KK
Por su lado, Hobbes formuló una elaborada teoría de la agencia fun-
dada en derechos subjetivos y la transpuso al ámbito político. Esta misma
concepción de agencia impregnó la visión de la Ilustración," cuando fue
proseguida y reelaborada por Locke, Rousseau, Kant, Mill y otros, a pesar
de las importantes diferencias entre autores acerca de otras cuestiones.
Además -y esto interesa centralmente para mi análisis-, esta concepción
de agencia fue incorporada al núcleo de la teoría del derecho por juristas
como Jean Domar 062.5-1695) y Robert Pothier 0699-1772.), cuya obra
influyó notablemente en Blackstone, Bentharn y otros Juristas de la tradi-
ción de! derecho consuetudinario, así como en las codificaciones france-
sas y alemanas de la primera mitad del siglo XIX90
87 Sobre esta época, ver Van Caenegem 1992, Gordley 1991 y Berman 1993.
B8 Gordley 1991. 7; ver también Lieberman 1998. Los historiadores del derecho concuer-
dan en que en los países en que rIge el derecho civil la teoría del contrato basada en la
voluntad cobró decisiva influencia en los siglos XVI y XVlI, pero hay discrepancia en cuanto
a lo sucedido en los paises donde rige el derecho consuetudinario (conll11on law), especial-
mente Gran Bretaña y Estados Unidos. Hamburger (1989: 257), quien en una amplía
reseña de este tema sostiene que en estos últimos dicha influencia ya se hizo sentir fuerte-
mente en el siglo XVII, transcribe un pasaje que sintetiza muy bien esta teoría, tomado de
un libro escrito en 1603 por el jurista inglés William Fulbecke "La base principal de los
contratos es el consentimiento, de modo que las personas que lo celebran deben ser
capaces de otorgar dicho consentimiento; l...) el consentimiento deriva elel conocimiento
y la libre voluntad de un individuo, directamente de su suficiente entendimiento l.. j"; en
el mismo sentido ver también l.icbcrruan 1998.
84 La profunda influencia ejercida sobre estas concepciones durante este periodo por las
ideas científicas de Bacon, Galileo, Descartes y sobre todo Newt on merecen mucho más
que la pasajera referencia que puedo hacer aquí. Tras señalar la revolución contra el
arist otchsmo que implicaron los nuevos métodos científicos analíticos y experimentales,
Van Wrighl (1993: 177) come nta que en consecuencia "la Naturaleza es ('/Jieto, el hombre
cs slIjeto y agente" ¡bastardillas en el original]; sobre estos temas siguen siendo fuentes
indispensables Cassircr 195t y CelY 1969.
"O Sobre estas influencias ver Gordley 1991 y l.icbe nuau 1998.
52
Crltll,\S llcllh1lrc1[IG\S d \.1 dcmori.u r.r
Esta concepción de la agencia individual y su corolario, la teoría con-
sensual del contrato, contradice otra concepción del derecho que se re-
moma ZI Aristóteles y Santo Tomás de Aquino y que en su VIsión organi-
CIStZl ele la sociedad sigue siendo influyente en varias culturas que no
pertenecen al cuadrante noroccidental. Según esta concepción, la ley
está referida al JUsto ordenamiento de la polis, que se logra asignando a
cada parle su lugar y proporción adecuados. El axioma SUUI11 (U1lllle jus
tribuere expresa esta concepción arquitectónica de la Justicia y de la ley
como su instrumento: no existen en ella propiamente derechos indivi-
duales, sino derechos y obligaciones que, en aras de un ordenamiento
justo de la totalidad, se asignan a cada categoría o estamento integrante
de una sociedad concebida orgánicamente (ciudadanos, extranjeros y
esclavos, o, en otros contextos, reyes, lores, burgueses, plebeyos, etc.).?'
La emergencia de la idea de agencia y de sus derechos subjetivos im-
plicó una revolución copernicana: la misión de la ley dejó de ser conce-
bida como la asignación adecuada de las partes a una totalidad social
orgánicamente concebida. En cambio, como ya se infería del nominalis-
mo de Ockarn y más tarde de Hobbes, la ley se refiere a las únicas entida-
des verdaderamente existentes, los individuos. Según esta nueva visión,
la misión de la leyes promulgar y proteger la potestas de los individuos,
es decir, su capacidad de ejercer su voluntad en todos los ámbitos no
prohibidos por la misma ley. El objeto y la finalidad de la leyes el indi-
viduo, concebido como portador de los derechos subjetivos que susten-
tan su potestad;92 de acuerdo con esta concepción, si eventualmente se
obtiene como resultado un buen orden social, esto es un producto cola-
teral (como se afirmará más tarde respecto del mercado, en consonancia
GI Como Santo Tomás de Aquino dijo: "Dado que toda parte guarda con la totalidad la
misma relación que lo-imperfecto con lo perfecto, y dado que cada hombre es parte de esa
totalidad perfecta que es la comunidad, sigue que la ley debe tener como objeto apropiado
el bienestar del conjunto de la comunidad. 1... 1 Entendida rigurosamente, la ley llene como
objeto primero y principal el ordenamiento del bien común" (citado en Kelly 1992: 136).
Q' Refiriéndose a la concepción de Hobbcs (y Spinoza) sobre 105 derechos subjetivos,
Kricgel 0995: 3H·39) expresa acertnd.uucnte: "Dicha definición, que vincula los derechos
COIl los individuos y su lilJCI tus, rompe de manera decisiva con el ansiorchsmo y el antiguo
derecho natural, que concebía los derechos )' la ley como I elaciolles de equidad dentro de
una sociedad política natural, o como expresión legalizada de la dist ribución más justa
según el orden de las cosas. Hobbcs, en cambio, concibe los derechos como atributos de un
individuo, como marufest acion de sus pot cncialidadcs en el estado de nauualczn. En lugar
de una t corta realista)' objcnvista del derecho, estamos aquí ante una C(1nccjlCl(111 subjet i-
VIsla y naturalista" [bastarclillas en el orlginall I'arn un excelente .mahsis dc est.) cuestión
ver Habermas 1996.
53
C.\I"1 1. TClHl.l dL'I11l1Cr.'tLlcl )" f1l)litIC;l cümparada
con esta misma visión) de la agregación ele las consecuencias ele la vigen-
cia ele los derechos subjetivos individuales.
Por supuesto, lo que acabo ele bosquejar es un capu uJo ele la historia
del liberalismo. Muchos autores han señalado que, como doctrina políti-
ca, el liberalismo destiló las crueles lecciones C{ue dejaron las guerras
religiosas ele los siglos XVI y XVlI; pero debo añadir que buena parte ele
la tarea de construcción del individuo que describieron Hobbes, Locke ,
Kant y otros ya había sido realizada por las teorías filosóficas y, especial-
mente, jurídicas. que acabo de mencionar. El agente portador ele dere-
chos subjetivos ya estaba prefigurado en tales teorías, casi listo para que
los graneles autores del liberalismo lo trasladaran al ámbito político.
Aunque estas reflexiones pueelan parecer distantes ele una teoría ele la
democracia contemporánea, no es así. Para mostrarlo, nada mejor que
invocar a Max Weber y su colosal esfuerzo por explicar el surgimiento y
características del capitalismo en el Noroeste. Sabemos que Weber no
atribuyó estatus explicativo privilegiado a ninguna de las dimensiones
que utilizó. Sus ideas son particularmente relevantes en el contexto de
mi presente análisis porque, en contraste con gran parte de la ciencia
política contemporánea, prestó gran atención a los factores legales, que
en esa región operaron contrapuntalmente con la formación del estado,
el capitalismo, las clases y diversos tipos de autoridad política En este
contexto, Weber argumentó que la emergencia de lo que llamó el dere-
cho racional-formal (un verdadero depósito de derechos subjetivos, me
apresuro a añadir) no puede atribuirse principalmerne a las demandas o
intereses de la burguesía, ya que en el comienzo de ese proceso apenas
existía una clase plenamente capitalista." Dicha aparición se explica en
realidad por la paciente obra previa de elaboración Jurídica que acabo de
esbozar, por los intereses corporativos de los profesionales que la lleva-
ron a cabo y, en especial, por los intereses de los principales empleadores
de esos profesionales: los gobernantes involucrados en la formación de
estados y, por ende, interesados en mejorar sus finanzas y la recaudación
tributaria, así como en someter a su control a la población de los territo-
rios que pretendían gobernar Para ello era fundamental eliminar esta-
mentos concebidos organicísticamente (sobre todo los feudales y los de
las ciudades autónomas) y, junto con ellos, las concepciones aristotélico-
tomistas del derecho. Esos gobernantes hallaron en el carácter universa-
lista de los derechos subjetivos un medio eficaz para afirmar su domina-
"1 Weber 1978· 8'-17 YI'Qssil11.
-54
...."",
Cru icas dcmocr.í.ticas J. b
ción sobre todos los individuos que vivían en sus territorios;"; aunque
hizo falta mucha violencia, a la postre quedaron así trazados los contor-
nos básicos del actual mapa político ele esa parte del mundo."
El proceso de construcción Jurídica de la agencia individual no fue
lineal ni pacífico. Se desplegó en una relación mutuamente dinamizado-
ra con otro proceso el surgimiento y desarrollo del capitalismo. Como
nuevamente nos recuerda Weber, y también Marx, el refuerzo mutuo de
los procesos de formación del estado, de desarrollo elel capitalismo y ele
expansión del derecho racional-formal tuvo, entre otras consecuencias,
la abolición de la servidumbre" y la emergencia del traba] o "1 ibre". Esta
libertad consiste en el derecho subjetivo de celebrar contratos por los
cuales individuos carentes de medios de producción venden su fuerza
de trabajo. El trabajador de las relaciones capitalistas es un precoz sujeto
jurídico, portador de los derechos (escasos, al principio) y de las obliga-
ciones acordadas "libremente" con su empleador, como cuadra a un in-
dividuo jurídicamente concebido como agente. Esto es válido asimismo
para las responsabilidaeles criminales, que dejaron de ser atribuidas al
clan, la familia o la aldea y fueron imputadas a los respectivos indivi-
duos, nuevamente de acuerdo con su condición de agentes."
Subrayo que la temprana construcción de los derechos subjetivos,
sobre todo en la ley de contratos de intercambio de bienes y servicios, es
el legado del capitalismo y de la formación del estado, no del liberalismo
o la democracia, que surgieron cuando esa construcción ya estaba muy
difundida en el Noroeste y se expresaba en doctrinas jurídicas suma-
mente elaboradas." Lo mismo cabe decir, desde luego, de la interpreta-
"' Dice Weber (1978: 852), "El interés político por la unificación del sistema jurídico
desempeñó un papel predominante len la adopción y expansión del derecho formal-
racional]" Sobre esto, ver Dyson 1980, Pcggi 1978, Spruyt 1994 y Tilly 1975, 1985 Y
1990.
vs En esos tiempos. el principio Cllills regia eills rdigia, que propulsó las guerras de religión,
fue substituido por el principio "un solo estado j' un solo código legal" (Van Caenegem
1992: 125)
Yo Pero esto es sólo cierto en los países del cuadrante Noroeste del mundo, con la importan-
te excepción de la subsistencia de la esclavitud en Estados Unidos. Más tarde , en otras partes
del mundo, la formación de estados y la expansión del capitalismo tuvieron consecuencias
basumte menos benéficas que en aquella reglón.
97 Este es otro importante lema de In Ilustración, que fue volcado a la legislación penal por
influencia de Benrham, Moruesquieu, Volrnire y, sobre todo, Beccaria.
"" Tilly (1997: 87) comenta que ya durante este período moderno temprano "el trabajo
asal.mado desplazó los sistemas ele servidumbre, aprendizaje, esclavitud y trabajo domici-
liario bajo el cual hasta entonces casi iodos habían trabajado" Concurrentemente, ver
Habermas 1996, Rosanvallon 1992, Steinfeld 1991, Tilly 1990 YTomhns 1993
55
CAP l. Tron.i dC.llhH.Tjlll<l y PldlllL,1 CPlllp,lr,llL\
ción de la propiedad como un derecho individual, exclusivo y comercia-
ble. oC) Si observamos esta historia desde un ángulo convergente, debemos
recordar que los estados y el capitalismo generaron mercados territorial-
mente delimitados, con lo que también as! contribuyeron a generar una
densa trama de derechos subjetivos, incluidas redes de tribunales que
aplicaban esos derechos has tan te antes de que el liberalismo y la derno-
cracia entraran en escena.'?"
\. Por otra parte, como muchos autores han señalado, la construcción
jurídica de un agente portador de derechos subjetivos, al omitir las con-
diciones efectivas de su ejercicio y excluir otros derechos, sustentó y
contribuyó a reproducir relaciones sumamente desiguales entre los capi-
talistas y los trabajadores. 101 Pero esta construcción conllevaba ciertos co-
rolarios explosivos. En primer lugar, si se le atribuye a ego agencia legal-
mente promulgada en ciertas esferas de la Vida que son extremadamente
importantes para él yen su conjunto para toda la sociedad, una pregunta
que se plantea naturalmente es: ¿por qué negar dicha atribución en otras
esferas y, en todo caso, quién debería tener autoridad para decidirlo? Un
segundo corolario es no menos explosivo, aunque hasta hoy siga más
irresuelto que el anterior: si la agencia implica opción, ¿qué opciones
pueden considerarse razonablemente consistentes con el carácter de agente
de ego'
La respuesta a la primera pregunta es la historia de la ulterior expan-
sión de derechos subjetivos, incluido el del sufragio, hasta alcanzar su
inclusividac.l actual. Esta historia fue escrita por múltiples conflictos a
'JU janoski (1998: 200) anota que en los siglos XVil y XVIII "los derechos uruvcrsalistas sobre
la propiedad eran protegidos por 105 tribunales bien antes que lo hicieran con \05 derechos
políticos y sociales"
1<1,1 Fncdland y Alíord (1985: 240) agregan que "La emergenCIa del estado constituyó
progresivamente al individuo como un sujeto legal abstracto portador de derechos especi-
ficados indcpcndicntemente ele su posición cn la cstrucmra social, y responsable por sus
nccioncs" (por mi parte agrego que esto fue producto no sólo de la expansión del estado
sino también del capitalismo). Rosanvallon (1992: 107, 111) concuerda: "La historia de la
.iparición del individuo debe entenderse como parte de la historia de los derechos civiles
1... 1 [ya antes de la revolución frunccsa] la noción de la autonomía individual 1... 1 había
sido formulada en el derecho civil"
"" "Por lo tamo, el resultado de [.1 Iibr rtad coru raciual es en primer lugar la oportunidad de
usar esos recursos, mediante la astuta uuhzación de los derechos de propiedad en el
mercado, para ejercer poder sobre otros l .. 1 la coerción es usada principalmente por los
propietarios privados de jos medios de producción y adquisición, a quienes la ley gar<lntiza
su propicd.id 1... \ En el mercado de trabajo, se dc¡n a b 'hbrc' discreción de las partes
.iccptar 1<15 concliciones irnpucst.is por los ljue son ccouómic.uueruc más poderosos gracias
a In legal que ampara 5\1 propiedad." Tal vez interese scúul.ir que el autor de estas
llllels es \Vcbcr (1078: 710 -7.3]), no
')()

'e:·.

cll'11IPt 1.111C<15 .l Ll dl'llll)lr,\ll<l
cuyo término, tras haber aceptado morir masivamente en la guerra en
defensa de sus respectivos países Il'2 y trocar la rcvolucióu por el estado c.le
bicnestur;''" las c/mscs c/ol1gercux fueron finalmente adrniiidas como partí-
cipes de la apuesta dcrnocrática: obtuvieron 1,1 ciud.uluma políuca'?'
Mientras esto sucedía, otros procesos seguían su curso en los países origi-
narios. Uno, que ya he apuntado, fue que como resultado de la exitosa,
ya menudo cruel, formación del estado, e] lllap<l de Europa Occidental
y de América del Norte quedó trazado bastante firmemente. lOS Otro pro-
ceso fue la expansión de derechos en la esfera civil, <ll que algunos teóri-
cos alemanes han llamado c.le "juridilicación", en el doble sentido de que
derechos y deberes Y<l reconocidos se especificaron en creciente detalle y
de que se les agregaron otros. 100
Al interactuar con la ulterior expansión del capitalismo, estos proce-
sos jurídicos significaron que, cuando en algún momento del siglo XIX
la mayoría de los países del Noroeste adoptaron democracias no inclu-
yentes, ya se había ásignado a una gr<ln proporción de su población mas-
culina (y, en un grado bastante más limitado, también de la Iernenina)
una serie de derechos subjetivos que regulaban gran parte de su \·ilb.
ll
) ¡
1,12 Ver especialmente Levi 1997 y Skocpol 1992
103 Esta generalizaCIón pasa por alto variaciones ent re estos países qne no son relevantes
p3ra mi argumento. Entre 18vasta hihlioglaf¡;r que cxrsrr sobre este tema ver especialmente
Esping-Anclcrscu 1990, Przcworski 1985, Przcworski y Spraguc 1988, Rothsrein 1998,
Rueschemeyer, Huber Stephens y Stephens 1992 y Offc y Preuss 19CJ J
ro- A ello se agregaron vigorosas campanas educacionales, destinadas a asegurar que los
nuevos paniciparucs en la "puesta democrauca fueran "ciudadanos confiables" Estos es-
fuerzas tuvieron, a la larga, importantes consccucncías rlcmocrnt izuntcs , pero para su
irucial intención defensiva en Francia (que, qUé )'0 sepa, no llihnó en este scnudo ele los
otros países origlll<1rios) ver Rosanvallon 1992. En este respecto es uuuhicn inrerrsame la
gran atención qnc Condorcet, Locke, Rousscau, Adam Smith y otras grandes figuras de la
llustracion prestaron a b educación como medio [1<lra habilitar gcncraliz.id.unentr sus
concepciones de agenclel en lu esfera política.
w. Ver Till)' 1985 Y 1Q90.
1,1" En este sentid" I'vLrrshall (1950: 18) corncnr.i quc "La historia de los derechos civiles en
su periodo de formación es la de una pwgresil'a agregaCión de nuevos derechos a un status
que ya existía y que se .u nbuía a todos los miembros acluh os de la comunidad" Según el
nusnio autor (l qr,o: ] O - 11), los derechos Civiles son "1.05 derechos necesarios para la
libertad individual: libertad de la pelsona, hbcu.«! de palabra, pensamiento y religión,
derecho ,1 la propiedad)' a cclchr.ir contratos válidos, y el derecho a 1,1 just icia"
"'7 Tal corno Tilly (199-+) dice acerca de Francia, "Con b Revolución, pracucameruc todos
los franceses lograron 'lL'CeSl) a los tribunales. Durante el siglo XIX, los derechos 1... 1 se
cxpanchcronjunio con bs ohlig,'ClOllcS de aSlslir ,1 l.i cscucla, servir cn lns fuerzas armadas,
pag<lr impuestos uuhvidu.ilcs y s<llisf"ccr ot ros dclxrr s para entonces ya comunes .i rudos
los ciudadanos' Esto t.uuhicn OCUITlll, un poc o .uucs o después que en Fr.mcin, Cll los
otros países del Noroeste.
57
(.11'. I Tenrla dcruocr.urc.: y pOliliL<1 corup.ir.u!«
No eran éstos -todavía- los derechos poluicos de la apuesta democrai ica.
ELlIl derechos civiles, correspondientes a actividades sociales y económi-
cas "privadas" T H. Marshall los sintetizó en el concepto de "ciudadanía
civd"IOH y recientemente Habermas los llamó "derechos burgueses'"?". En
un trabajo anterior he discutido este tema, [ormularu]o algunas reservas
sobre las ti pologías secuenciales propuestas por estos autores. 110 Aquí
quiero destacar que, cuando comenzó a debatirse la plena inclusión po-
lítica, en los países originarios ya exrstía un rico repertorio de criterios
legalmente promulgados y elaborados sobre la asignación de ;l.gencia a
gran número ele individuos. Es cierto que, de acuerdo con nuestros pa-
tremes contemporáneos el alcance de esos derechos era bastante limitado.
Pero también es cierto que, merced a este proceso de expansión de la
asignación de derechos subjetivos, se preparó el terreno para hacer ex-
tensivos a la ciudadanía política los conceptos, leyes, jurisprudencia e
Ideologías originados en la ciudadanía cívil.'!'
A esta altura de la historia que estoy resumiendo sería artificial sepa-
rar el liberalismo como doctrina política de las teorías jurídicas que he
esbozado. Muchos de los derechos que el liberalismo protege son los
mismos derechos subjetivos que ya habían recibido detallada elaboración
y vasta implantación legal Claro que con el tiempo el liberalismo los
'\ amplió, pero cada vez que lo hizo los definió como derechos subjetivos,
en concordancia con sus propias premisas. Fue en su carácter de defen-
sores de esta clase de derechos, asimismo, que los liberales lograron la
aprobación de constituciones que, no importa qué otras cosas conten-
11'" Marshall 1950.
IIN Refiriéndose a estos derechos, Hnbcrmas (l996. 28) comenta que "Desde Hobbcs, el
protoupo genérico ele la ky han sido las reglas del derecho privado burgués, basado en la
libertad de celebrar comrruos y adquirir propiedad"
110 O'Donncll 2002b. (Incluido como Capitulo V en este libro IN de la E.J).
III Rcgh (1996: xxi-xxii) comenta: "En la tradición del corn raro social que se origina en
Tomás Hohhes I I 1.1 consuuición jurtdica de la sociedad sobre la base de los derechos
inchviduules apareció corno un" extensión verosímil de las relaciones cont ruct ualcs que
regic1l1 la economía burguesa. L1S msntucioncs económicas de! contrato )' la propiedad ya
uuplir ahan una visión ele la persona legal como libre e igual, y por lo taruo parladora de
derechos Iguales" I<ronman (1983: l'H), comentando a Weber, agrega: "Tanto el concepto
del trabajo libre como la idea del contrato consensual)' voluruario se basan en la misma
concepción de 1,1 persona como sujeto legal, un ser dotado de la cnpncidnd ele crear
derechos Ipor medio de los conr mros] y de adquirir propiedad \ ... ) lesas concepciones]
dependen enteramente de In posesión de una l'acult;1d que puede ser mdístiruarneruc des-
cripta como la capacidad de acción de ncue rrlo ,1 finco. p.irn b auto- reguL1Clón voluruana,
o actuur ele acuerdo con rL"gl:.1s"
'iR



y"
'J'

:¡,.
r'

f
;'4,
;.(.,
''j.
Dlsun:'llll,l:S CrlLIG1S deL1l0CrÚ\H.JS <.1 la t!C!110CriKl.I
gan, II! promulgan y protegen derechos subjetivos. Estas lueron las cons-
tituciones que institucionalizaron por primera vez la apuesta democráti-
ca, aunque sobre la base -ollg:irquica, como la he llamado- ele un sufra-
gio no incluyente.
En los países del Noroeste, estos procesos implicaron que cuando a la
larga se aceptó la apuesta incluyente, muchos (aunque por cierto no
todos) sintieron que esta decisión no era un salto en el vacío. Por enton-
ces los gobiernos ya estaban constreñidos por derechos subjetivos muy
elaborados y difundidos, algunos de ellos consagrados como reglas/nor-
mas constitucionales. Además, ya se trataba de sistemas representativos,
cuyo funcionamiento atenuaba los temores a la democracia directa y el
"gobierno de las masas", provocados por experiencias que comenzaron
en Atenas y llegaron hasta la Revolución Francesa. También ya se habían
adoptado o estaban en tren de serlo otras medidas de salvaguardia con
raíces en el pasado (si bien su historia difiere de la que narré aquí), en
particular la fijación de plazos a los mandatos de los funcionarios electos . /
y la división de pacieres dentro del régimen. 11) Estos arreglos institucio- t.::
nales conf1uyeron para configurar el principio central del liberalismo:
todo gobierno debe ser un gobierno limitado, puesto que está referido a
agentes, portadores de derechos promulgados y sustentados por el mis-
mo sistema legal que el gobierno debe obedecer y del cual deriva su
autoridad.
Insisto en que esta idea fundacional de agencia como ponación de
derechos subjetivos que genera una potestas del individuo que no puede
ser negacla o violacia salvo razones cuidadosamente especificadas por la
ley, ya tenía raíces muy desarrolladas en teorías Jurídicas sumamente in-
fluyentes. Estas teorías se desarrollaron contrapuntalrnente con el capita-
lismo y el estado, y más tarde con el liberalismo, todo ello bien antes de ,/
la adopción de la apuesta democrática incluyente. Como resultado de t:
esta larga y complicada trayectoria histórica, la democracia contemporá-
nea y su apuesta incluyente se basan en la idea de agencia legalmente
promulgada y respaldada. El gobierno, régimen y estado resultantes se
supone que existen en [unción de y para individuos que son portadores
de derechos subjetivos.'!"
112 En el presente texto no puedo discutir otro aspecto fundamental de las constituciones,
el de organización)' potenciación de la autoridad que ellas consagran. Sobre el tema ver
Har din 1989, Holmes 1995a, Bcllarny 199ó, Habermas 1996)' Prcuss 1996b.
m Para un an.rlisis de estos procesos institurronnle s ver Mamn 1995.
11< Jemes (1994: 88) Jo dice bien: "La uutoridad pohucn es eje rcrdn sobre,)' en beneficio ele,
seres humanos con derechos"
59
(,\P I TCl)JI,\ > pulllll.1 Ullllp,\r.lll.l
Esta es, en síntesis, 1<1 .irquucctura juridica e instuucional del estado
dcmocr.uico contemporáneo El hecho de que en los países nnginarins
este cnt ranuulo de derechos y garantías ya estuviera básicamente cons-
truido cuando se adoptó la apuesta incluyente, mil igó los riesgos pcrci-
bulos de esta decisión. Como señala Sartori. "No es por CIerto casual que
la democracia volviera a ser considerada un buen sistema político (luego
de haber sido condenada durante milenios) después [ele la aceptación]
del liberalisrno'"!"; en el mismo sentido, john Dunn comenta que gracias
a estos procesos la democracia acabó siendo "amigable" al estado (y, agre-
go, al capitalismo)l'('
Vemos, pues, que la apuesta democrática, además de ser incluyente y
uruversalista, es una apuesta atemperada: el arraigo ele los derechos sub-
jetivos (incluida la incorporación de muchos de ellos a las constitucio-
nes), la limitación temporal ele los mandatos de muchos de los altos
funcionarios, la división elc poderes y la periodicidad de elecciones lim-
PlaS e institucionalizadas atemperan lo que está en juego en cada elec-
ción: la democracia política contemporánea acepta la apuesta incluyente
y sus Implicaciones mayoritarias pero, mediante sus resguardos liberales,
amortigua sus riesgos.
Segunda digresión comparativa
He expuesto en Iorrna muy compendiada algunos procesos históricos de
los países orígínar íos, hasta llegar al período en que adoptaron la apuesta
incluyente y universalista Como Weber no se cansó ele repetir, estas cir-
cunsiancias históricamente singulares elel Noroeste marcaron profunda-
mente las característ icas ele las economías, los estados y los regímenes de
esos países. En la mayoría de las restantes democracias, nuevas y viejas,
del Este y elel Sur, estos procesos fueron más tardíos, ocurrieron en se-
cuencias diferentes (o simplemente no ocurrieron) y sus consecuencias
de homogeneización social y jurídica estuvieron en gran medida ausen-
tes. Estas diferencias, sobre las que hay abundantes pruebas en los res-
pectivos registros históricos, gravitaron fuertemente en las características
actuales de estos países, incluidos sus tipos de capitalismo, sus estados y,
cabe presumirlo, iamhicn sus reginlL'nes, democráticos o no. No obstan-
te, el sesgo anuhistorico y la localiz.ición estrecha en los aspectos forma-
les del régimen, propios de la de las teorías actuales sobre la
11" S:ntl}f\ tLJ8 7' 389
¡", Ounn t992: 2+8
(1)
iJI5()ILllH.I,IS Cr:lI(,h dL"lllUU,llll,h ,\ Li dCllh'lf;lll,\
dernocracia!" obstaculizan el estudio de esos l.u.torcs histó¡-ico-estrul'lu-
ralcs Sin emhargo, en la medida que e110s ejercen fuerte IIln\,\\'nci;:¡ en
los rasgos de muchas democracias coruempor.tncas. esa onusion es un
serio impedimcnto para que la teoría democrática adquiera apropiado
alcance comparativo.
Hasta que se lleven a cabo las investigaciones que remediarán esta
omisión, sólo puedo presentar algunos comentarios preliminares, que
proseguiré más adelante en otra digresión comparativa. Aunque en mu-
chas nuevas democracias políticas, por la delirución misma de tales de-
rnocracias , se llevan a cabo elecciones limpias y lamo las elecciones como
la apuesta univcrsalista están institucionalizadas, en ellas existe escasa
efectividad de los derechos civiles, a 10 largo ele: su terrnorio y a través de
sus clases y sectores sociales.' Además, en no pocos de estos países, cuan-
do se adoptó la apuesta incluyente aún no se habían implantado muchas
de las salvaguardias liberales. Consccucutcmcrue , los privilcgiaelos vie-
ron en la extensión de la apuesta una seria amenaza, con 10 que a menu-
do desencadenaron una dinámica de represión y exclusión a la que se
contrapuso una profunda alienación popular y, a veces, una radicaliza-
ción que obstaculizó aún más la extensión de los derechos civiles y de las
salvaguardias liberales. Hasta hace poco, esta dinámica alimentó la apari-
ción de diversos tipos de régimen autoritario, tanto en América Latina
como en otras rcgiones.!"
1.10 La ciudadanía política y sus correlatos
El análisis realizado en la Sección 8 me permitió establecer que la ciuda-
danía politica es una condición lcg'llmcnte definida, asignada por un
estado dentro ele su territorio, como parte y consecuencia de la apuesta
institucionalizada, a individuos concebidos como portadores de dere-
chos referidos a un régimen que se basa en elecciones limpias e insutu-
cionalizndas y en ciertas libertades concorrutantes. Esta condición es com-
pleja. Es adscnpuva,"? por cuanto (salvo el caso de naturalización) co-
117 Ya he scüaluclo con respecto J. Améric« Lau nn imponarucs excepciones a CS{;:-¡
alirrnacion.
• Al respecto, el lector puede rc nut irse a O'Donncll Capu ulo V de este libro. Para
una Iortnular íón del problema en términos de un,' cun.lad.uun de baja intensidad ver
O'Donnell 1993, "Acerca del estado, h1 dcmocrauz.uión j' a]glll1os problemas C0l1CepW:1-
les. Una pe rspecuv.i lat inoamcncann con referencia a países jlC1SCOllll.ll1istas'·, reimpreso
como Capüulo 1)\ en O'Donucll 1997" IN lle' b El
11" He discutido esl,] cucsuon rn "anos textos, sobre lodo O'Donncll 1972)" 1982.
119 Para argumentos coimidr nu-, ver Brubukr r )l)92 y Prcuss ]996a.
61
C.-\P 1. Tto: i:l dCllhll"LllIL·" ) polüuu compur.id..
rrcspondc por el hecho de haber nacido en un territorio (ius solis) o
familia (/U5 sClnguinis). Es universalista, en el sentido que deruro de la
jurisdicción del estado se asigna en iguales términos a todos los adultos
que cumplen con el cruerio de la nacionalidad Es también una condi-
ción formal, pues es establecida por normas legales que en su contenido,
promulgación y aplicación deben satisfacer criterios estipulados, a su
vez, por otras normas legales. Por último, la ciudadanía política es públi-
ca. Con esto quiero decir, primero, que es resultado de leyes que deben
cumplir exigencias cuidadosamente explicitadas en cuanto a su publici-
dad y, segundo, que los derechos y obligaciones que se asignan a cada ego
implican (y demandan legalmente) un sistema de reconocimiento mutuo
de todos los individuos, independientemente de su posición social, como
portadores de iguales derechos y obligaciones.
Recalco ahora que estas características de la ciudadanía política son
homólogas a los derechos subjetivos civiles "privados" cuya elaboración
'\ original esbocé anteriormente. Más precisamente, esas características son
parte de estos derechos. Es importante comprender esto. En sus oríge-
nes, en su concepción de la agencia y en su definición legal, las liberta-
des políticas que mencioné al examinar diversas definiciones de la de-
mocracia son parte de los derechos civiles. Si es correcto decir que éstos
definen en conjunto la ciudadanía civil, entonces hay entre la ciudada-
nía civil y la política una conexión mucho más íntima, tanto histórica
como conceptual, de lo que reconocen las definiciones actuales de la
democracia, realistas o no.
120
Estas observaciones tienen consecuencias
empíricas. Algunas democracias contemporáneas incluyen un conjunto
de derechos políticos rodeados, apuntalados y fortalecidos por una den-
sa red de derechos civiles. En otras democracias, en cambio, aunque
incluyen (por definición) esos derechos políticos, la trama circundante
de derechos civiles es tenue y/o está distribuida desigualmente entre dis-
. Sobre esta caraciensrica de la ciudadama ver O'Oonnell 2002c, donde el autor analizn las
dos caras de la ciudadanía: la implicada pnr el régimen que tiene un carácter activo y
paruciparivo y la implicada por la pertenencia a una nación que tiene carácter adscripuvo
IN de la El
12,> Una excepción es Hnbe rmas 1988 y 1996, aunque ya indiqué que discrepo con su
enfoque gcner,ll deliberativo. Otros trabajos importantes que ponen de manifiesto la estre-
cha relación existente ent re los factores j urídic os y pol ít icos son Bobbio 1989, 1990,
Cnrz ón Valdcs 199Jb, l.mz 1998 y Sar tori 1987 NG es casual que tanto estos autores corno
el quc esi o cscribe hayan SIdo formados en b tradición jundrca y políuca europea, donde
no existió b profunda división eru rc la teorra del derecho y la teoría política que se originó,
sobre todo en Est.idos Unidos, en la "revolurión conduc usm" de las e1écadas e1c 1950 y
1960.
62
r
D¡SlllLIl1CJ;l::; Cnucas clcmorr.uuas a b dcmorrucr.i
..
tintas cal ego rías de individuos, clases sociales y regiones.' Volveré sobre
este tema; por el momento quiero destacar que esas diferencias, que pue-
den trazarse entre diversos casos y en cada caso a 10 largo del tiempo,
seguramente influyen fuertemente sobre 10 que podríamos llamar 1<1 pro-
fundidad de la democracia, o el grado de democratización civil y jurídi-
ca, o la calidad de la democracia, de cada caso.
En este punto recordemos que otra de 1<1s cuestiones planteadas por
la idea ele agencia se refiere a las opciones disponibles para cada indivi-
duo, tanto en términos de su capacidad de optar libremente como de su
gama de opciones efectivamente disponibles 1'1 En el Noroeste, 1<1 res-
puesta a esta cuestión se ramificó en dos direcciones. Por un lado, se
centró en los derechos privados individuales, sobre todo (aunque no
exclusivamente) en el ámbito de los contratos definidos en sentido am-
plio. Surgió entonces una serie de criterios legislativos y de jurispruden-
cta para invalidar, enmendar o impedir situaciones en las que existe una
relación "manifiestamente desproporcionada"!" entre las panes y/o don-
de no es razonable suponer que una de éstas ha prestado consentimiento
verdaderamente autónomo (ya sea por incapacidad mental, fraude, coac-
ción, etc.). 123 Estas medidas tutelares se fundan en un criterio básico de
equidad, que a su vez es un corolario de la idea de <lgencia: se presupone
que los agentes se relacionan entre si como tales, o sea, sin que haya tal
desigualdad o, por alguna razón, alguna incapacidad que anule la <luto-
nomía y/o disponibilidad de una gama razonable de opciones por parte
de los sujetos. Mediante estas construcciones jurídicas se mcorporó a los
. Ver O'Donnell 2002b, Capitulo V del presente libro, para una ampliación sobre el
problema de los quiebres existentes en el imperio de la le)' en los países launoarncricanos
IN. de la El
121 De aquí en adelante, cuando hablo ele "opciones" me refiero conjuntamente a la capa-
cidad subjetiva de efectivamente realizar opciones que son razonablemente aUIÓnGmaS, y a
la gama de opciones de la que realmente dispone cada mdividuo. En el presente texto rm
análisis ele este complejo asunto es rudimentar io , pero confío que es suficiente pena dcstn-
car la parte de la historia del derecho que me interesa; para un cuidadoso análisis ele las
opciones y su conexión necesaria con la idea agencil) (que denomina autonomta), ver R;E
1986: 204 y 1"1551111.
112 Tal como enuncia la Sección 138 del Código Civil alemán.
l2l Esta fue otra larga y complicada evolución, que tUI'O variaciones bastante stgmflcauvas
en el Noroeste, en especial en lo tocante 1)1 /il1lillg de las respecrívas decisiones; ver especial-
mente At iyah 1979, Van Cncnegem 1992 y Trelbicock 1993; el análisis pionero de este
tema se encuentra, nuevamente, en Weber 1978. Vale ln pena señalar que, acompañando y
apoyando esta evolución, la concepción csmcrameruc indrvidualista de la teoría consen-
sual del contrru o (y de los derechos en general) fue revisadn en el sentido ele adoptar un.i
concepción mas rclacioua] de IGS derechos; ve r sobre iodo Oagger 1997' 21 Y /,(/.\\i/11
61
( .\1) I 1L'llria dl'l1\lh. L\lll".\ ) pOlilll.1 l"l111Ip.Il.ld.1
sistell1:1s legales de los países originarios la cuestión acerca de la equidad
de asegurar conclicioncs mínimamente equihbrndas entre los agcrues.!"
Por ende, a la impronta jurklica anterior (histórica y anulüica) de las
concepciones un iversalIstas de la agencia se agregaron diversas conside-
raciones sustantivas basadas en dicha consideración de equidad. Estos
agregados contradijeron las anteriores construcciones de la agencia, ya
que introdujeron criterios no univcrsalisias para la asignación de dere-
chos en diversos tipos de situación. Por otro lado, dichos agregados fue-
ron congruentes con las construcciones jurídicas previas de la agencia,
en el sentido que rejlejaron el reconocimiento que ésta no puede darse
por sentada, S1l10 que debe examinarse en su efectividad; al menos cuan-
do parece presumible que ha sido violada o seriamente transgredida.
Esta ambivalencia -en parte contradicción con las premisas universalis-
tas, en parte congruencia con la concepción subyacente de la agencia- ha
contribuido enormemente el conferir a los sistemas legales ele los países
del Noroeste, y de otros inspirados en ellos, su enorme complejidad actual.
La segunda dirección en que se ramificó la cuestión de la agencia y su
relación con las opciones es mejor conocida por los politólogos y soció-
logos: me refiero al surgimiento y desarrollo ele la legislación social. Tam-
bién aquí se destaca el valor de la equidad debida a la agencia, aunque
enfocado en categorías sociales y no principalmente en individuos como
en el derecho privatlo. Merced a un largo y complicado proceso que no
necesito detallar aquí.!" los nuevos partícipes de la apuesta democrática
trocaron su adhesión a la democracia -incluido e! atcmperarniento de la
apuesta por las salvaguardas que ya menCloné- por su participación en
los beneficios de! estado ele bienestar. Estos beneficios no son sólo mate-
riales; a través de la representación colectiva y otros mecanismos, esos
actores redujeron la agud:1 desigualdad de Jacto que sufrían en relación
con los capitalistas y el estado, t8l como Marx y otros denunciaron que
121 Asi como en los sistemas jurídicos de otros paises; no obstante, P,If;l amphos sectores ele
L1, respccti\·as poblaciones esta trama es en gran medida 5010 nonun.il (ver más ndelantc).
IJi \'er en panicuLH las obras mcnclllnadas en la nota n" 102. Tal vez deba aclarar que ele
esta blbhografía sur¡:,e que 1" motivación princi¡J<l\ de algunas ele csuis políticas sociales fue
prevenir cue,uon'lmientos populares °10gr<1r beneficios sectorial/corpor.uivos estrecha-
mente .lcfirudos. Sm embargo, esas ¡I11CI;1I1\'a5 no h.ibnan existido si no hubiesen rcspondi-
llo ·'1 scnr uuieutos inu.nsos, bien documentados y muy difundidos sobre la inequidau
propia de las agu\)¡,s desigualdades y de 105 riesgos que coman muchos individuos a lo
brgo \le su vula lahor<1!. R,'liric'ndose al \,\SO l"lI"'ldigm;i1i\\) ele la sanción de kyes soci.ilcs
desde 'lI"1"1b,l, ell ¡\lemani<1, dijo Bisrunuk: "Si no huhiese existid" la sorial ekuwnal"i<1 y si
mu. hns personas no )¡, Inniesen, no se h.ibnu 1,)grado srqurer<1 el mncicsto progresl
1
que
\lemll5 alcanzadl) en el c.uuuo de la rclorm.i <oci.il" (r nado pm Co\\lstell1 1983: 346)
(l.+





Clllll.l.-. dCllllll"Lllll,¡S .l ].1 dl'lllllLr,lll,l
exisua atrás del Iormalisrno y universalismo de los sistemas legales cnton-
ces vigentes Mediante las leyes sociales del estado, de bienestar, y con
vaivenes en 10 tocante a las reS[XCI ivas relaciones de poder.':" se fueron
incorporando al sistema legal algunas concepciones de equidad cons-
truidas sobre la base de, y en parte transformando, las concepciones pre-
vias de la agencia individual. Tal como ocurrió en e! derecho privado,
aunque por 10 común con referencia a categorías de agentes colectiva-
mente definidos, las leyes sociales expresaron la idea de que, si se va a
presumir razonablemente que los agentes son realmente tales, la socie-
dad, especialmente el estado y su sistema legal, no pueden ser indiferen-
tes ante la gama de opciones que cada uno cnirerua. En consecuencia,
esas leyes crearon políticas preventivas y correctivas, que fueron desde
apoyar niveles básicos de bienestar material hasta autorizar diversos me-
canismos de representación colectiva para los que de otra manera serían
demasiado débiles como para presumir que tienen voluntad autónoma y
opciones adecuadas.
Si bien estos cambios, incorporados al derecho público y privado,
tuvieron aspectos neganvos.!" en general fueron cambios democratiza-
dores; dieron mayor densidad a la textura legal que promulga y sustenta
la misma agencia que la democracia presupone. Vemos así que en los
países originarios hubo un largo y complejo proceso que, principalmen-
te mediante normas legales, impregnó la sociedad, la economía yel esta-
do con una concepción universalista de la agencia, que más tardc fue
parcialmente transformada por valores de equidad fundados en esa mis-
"" Por ejemplo, la actual ofensiva ncoconse rvadoru pretende, precisamente, anular estas
políticas parcialmente igualizuntcs. En América Latina corucrnporánca, sacudida por gm-
ves crisis económicas y dotada de débiles sistemas legales )' de bienestar social, las conse-
cuencias de estu ofensiva han sido particularmente devasmdoras. La desigualdad no sólo
aumento agudamente en términos sociocconórnicos sino tambicu en relación con los
recursos de acción y representación colectivos, incluidos los legales, al alcance de las clase s
y sectores subordinados.
'" \\'cbcr (1978) llamó ,l estos procesos de "nuuerializnción de la ley", por cuanto inuodu-
[cron en el dcrcc ho racional-forma] normas y cruc nos no unívcrsaltsras de justicia susian-
tiva. Rccteurcmcruc , las criticas u la "coruaminación jurtdir.i" (Tcubncr ¡ 986 )' Prcuss
1986) que generaron estos procesos legales han sido ahund.uucs t.uuo desde la derecha
C0l110 la izquierda, aunque con argumentos y rufasis diferentes en los p;uses .mglosajoncs
y los del contincruc europeo. Dado que -c t rata ele una bibliografia bien conocidu )' que no
es cscncínl para mi análisis, no la examino aquí. Se nalo empero que cst.is criticas dcsesu-
man gravcrncure los uv.mccs íguulizanles lograelns '1 raíz de esos pI\)cesos. El argumento
corurafácuc» que debería moderar esas criticas es que en los paises en !c)s quc dichos
procesos uo t uvie ron lugar o sólo fueron unplcmcutados 1),lrCI<lhnenlL", la <uuacion actual
es aun mus dcsfavo rubic.
65
CAP I Tcort.i dCmOcr.1LJLl ) cornp.rrnd«
ma concepción. Más adelante me ocupo ele algunas implicaciones de este
proceso; por ahora quiero recalcar que, al menos en términos lógicos, la
cuestión de la relación entre la agencia y las opciones en la esfera política
tiene estrecha relación con esa misma cuestión cuando se la plantea en el
ámbito del derecho privado y de las leyes sociales. Dicho de otro modo,
plantear esta cuestión en la esfera política implica ir más allá de -aunque
no negar- la concepción universalista de las libertades y derechos políti-
cos que examinamos en secciones precedentes: lleva a preguntarse
acerca de las condiciones que permiten o no el ejercicio efectivo ck
esos derechos.
Vimos que, con respecto a los derechos civiles y sociales, la cuestión
de las opciones de la agencia no pudo ser ignorada por el derecho priva-
do ni por el estado ele bienestar. No es en absoluto claro para mi cómo ni
por qué esta misma cuestión puede ser ignorada en lo que se refiere a los
derechos políticos de un régimen democrático Dado que existe, como
he mostrado, un estrecho nexo conceptual e histórico entre los derechos
civiles y políticos el' en los últimos tiempos, también con los derechos
sociales), me parece inconsistente omitir la cuestión de la efectividad de
la agencia implicada por la ciudadanía política, sobre todo cuando se
refiere a individuos carentes de numerosos derechos civiles y sociales y,
consiguientemente, presumiblemente desprovistos de opciones mínima-
mente razonables.' Es cierto que en un régimen democrático a estos indi-
viduos se les asignan los derechos políticos universalistas que hemos exa-
minado. También es cierto que esta asignación entraña un gran avance
respecto de los regímenes autoritarios. Sin embargo, ver sólo esta cara de
la moneda implica suprimir de la teoría democrática la mismísima cues-
tión de la agencia y sus opciones que, como hemos visto, ni el derecho
privado ni las leyes sociales pudieron ignorar. Esta me parece una limita-
ción indebida y profundamente esterilizante. En lugar de ello, la teoría
democrática debería habérselas con algunos hechos básicos: 1) desde Ate-
nas, aunque limitada allí a pocos, y hasta hoy, cuando abarca a muchos,
la premisa básica de la democracia políuca es la agencia; 2) esta idea fue
incorporada, mucho antes ele la democracia contemporánea, a múltiples
aspectos del sistema legal, tanto en sus aspectos universalistas como en
sus correcciones en base a criterios de equidad debida a agentes; 3) los
. En O'Donnell 2004, Capitulo Vl de este libro, O'Donncll detalla dimensiones del estado
dcmocr.uico de derecho que permiten evaluar la c lecnvídad de la rrud.ulanía pohuca y el
gr"do de de morr.u icidnd existente. Para una ampliación de este tema ver O'Donnell 2003a
iN de la El
66

¡;.,
\"

!l\SOtlatlCl;\S dc moi r.iucns <1 la democracia
derechos y libertades civiles y los políticos son estrictamente homólogos;
y 4) el origen histórico, jurídico y conceptual de los derechos políticos se
encuentra en los derechos civiles y su concepción originaria universalisia
del ser humano como un agente Estos hechos conducen ineluctable-
mente a plantear en la esfera política la cuestión de las opciones real-
mente disponibles a los agentes en CS3 esfera: lostas) ciudadanoseas) po-
líticos. Esto a su vez explica el tenaz resurgimiento, tanto en la teoría
como en la práctica, ele la cuestión de las condiciones de efectividad de
la ciudadanía política como aguda preocupación práctica y moral.
Vemos ahora la razón de fondo del problema de la indecidibilidad de
los límites de los derechos políticos La idea de agencia tiene implicacio-
nes directas y concurrentes en la esfera civil y en la política porque es el
aspecto legalmente promulgado de una concepción moral del ser huma-
no como un individuo autónomo, razonable y responsable. liS Esta con-
cepción, o presunción, no puede ser válidamente separada -lógica, mo-
ralo legalmente- del tema de las opciones con que cuenta cada uno,
tanto en términos de su capacidad subjetiva como de su gama efectiva de e:
opción Es por esto que no veo modo de exorcizar de la teoría y la prác-
tica de la democracia los problemas relacionados con la efectividad de la
ciudadanía política. La caja de Pandora resulta ser aún mayor de lo que
temió Schurnpeter, aunque no por ello es inaccesible si se la trata de
manera intelectualmente disciplinada.
Conviene a esta altura agregar algunas proposiciones:
8. Un régimen democrático, o una democracia política, o una poliarCfllía, es
resultado de unaapuesta univcrsalista e inclllyente, almque (en algunos paises)
atemperada pordiversas garantias ínstitucionales.
9. En lospaíses dd Noroeste,'la cilldadanía política tuvoraices directas (inc/ui-
dosconceptos y práctiCCls previamente desarrollados y difundidos) enun prolonga-
do proceso de const rucción delaidea de agencia, concebida como un sLUeto dotado de
derechos civiles subjetivos. Esta concepción ele agencia es el aspecto legalmente sanciona-
dode una visicín morol delindividuo como unserm!tónomo, relzonable y responsable.
10. Las regios que promulgiln laciudadaníil políliCCl son parte ele un sístema
legal basado en la concepción deClgencia deun slUetojurídico. Asuvez, estaconcep-
ciónsustenta y justifica laapuesta democrática.
,," A partir de la Declaractóu de los Derechos Humanos por las Naciones Unidas en 1948
y de las numerosas convenciones y declaraciones internacionales que la siguieron, esta
concepción ele la agencin también quedó inscripta en el derecho inrernncional, generando
un derecho uue macional, suene de ¡LIS gcntlll/]] basado en concepciones de agencia, que la
mayoría de los gobIernos se ha comprometido nominalmente a respetar.
67
CAP 1 Troria dC1110Cr.Ü1C\ ) PUlillL",l C11111p<\Lld,\
11. CiCllosfilosofías y teorías morales ClIestilJncllllo vulidezo I¡Ulielad ele esla
collcepción de agencia, ['n [(lI1to que otras que lu oceplandiscrepan (1CfICCI de SIIS
fundumentos o implicaciones. Es/o es inttTeswllee illlp0r(unLe; peronodc/leolvi-
darseque en el Nomesle cstaconcepcilÍn L{ued¡j profllnday profusamente impresa
en SI¡S sisten1ClS legales y, en consecuencia, en el conjunto de su estructurasocial.
12. fue en ya través de esos sistemas ¡egoles qw::, conLrocliClendo en parte su
orienLaci(í/l univcrsalista, se reconoció 1(1 cuestión relativa a las opcionesde cada
agente. C0/110 ,-csllltado de ello se adopLaron diversas polítieasparcialmente iguali-
zantes enel ámbitodel derecho civil y el social. Estas polílieas, inspIradas enconsi-
deraciones de equid(ld debida a una adecuada consideración de laagencia de cada
[(/10(0), impulsaron una mcyor democmtizaciÓn. '
En la sección siguiente me ocupo de algunas cuestiones comparativas.
Tercera digresión comparativa
Cuando los países del Este y del Sur originarios importaron, en el pasado
reciente o lejano, la parafernalia institucional de un régimen democráti-
co (elecciones, constituciones, parlamento, partidos), hicieron algo más
que eso: importaron asimismo sistemas legales fundados en concepcio-
nes universalistas de la agencia individual y sus consecuentes derechos
subjetivos. Sin embargo, la trama social de esos países puede no incluir
una extensa y elaborada implementación de aquellos derechos; más bien
pueden prevalecer en ellos concepciones organicistas o tradicionales -o
incluso mafiosas- de la Justicia y el derecho.!" Si tal es el caso, la adop-
ción de la democracia y de las hhr-rtades políticas concomitantes tiende a
generar una aguda disyunción entre esas libertades y la trama general de
la sociedad, incluida la manera en que se conciben y concretan en ella
los derechos y las obligaciones, políticos o de otra índole En otros térmi-
nos, la ciudadanía política puede implantarse en medio de una ciudada-
nía civil -para no hablar de los, en estos casos, aún más problemáticos
derechos sociales- débil, intermitente o sesgada.·
114 Ver O'Donnel1 1994, para las innumerables discusiones que generó esta disyunción
entre el p"ys I fel y el I'a)'.\ légal, [<11ll0 en el Este como en el Sur. Este es otro complejo
proceso histórico al cual sólo puedo hacer breve alusión. En algunos paises coloniales o
semicoloniales, historiadores y antropólogos del derecho han estudiado las fascinantes
ambigüedades derivadas de la adopción de sistemas legales europeos y sus interrelaciones
con los preexistcntes (sobre EglplLl, por ejemplo, ver Brown 1995); no obstante, qucda
mucho pl)r hacer acerca de este importante tema
. El lector puede remitirse a O'Donnel1 1993, "Acerca del estado, la democratización y
algunos problemas conceptuales. Una pcrspccuva latinuamencana con referencia a paises
68
['llSUl1.UlLI,lS (-nut.,\S .. :i.l.s ,\ 1.\
Aunque estos países contengan regímenes democráticos, es probable
que el luncionamiento ele esos regímenes, así como sus relaciones con el
estado y la sociedad, sea significativamente diferente que en los países
originarios. uo Cabe suponer, al menos, que la (injeficacia general elel
sistema jurídico, incluidos sus derechos civiles y sociales, influyen fuer-
temente sobre la extensión y el vigor, por así decir, de la ciudadanía
política. En la situación actual de nuestros conocimientos, éstas son sólo'
hipótesis que deberán ser exploradas empíricamente; pero sólo podre-
mos hacerlo si tomamos en cuenta ciertos aspectos históricos y legales
que demasiado a menudo la teoría democrática ignora.
1.11 ¿Libertades "políticas"?
Aún no hemos concluido el análisis de las libertades políticas Vimos
que hay algunos derechos correspondientes a las elecciones limpias: vo-
tar y ser elegido, así como, en general, participar en acciones conducen-
tes a la realización de elecciones limpias. Estos son derechos positivos,
protegidos por las libertades políticas concomitantes que ya examiné y a
las que ahora debemos retornar. Si volvemos a las libertades propuestas
por Dahl, notamos que hay diferencias entre ellas. Una, la existencia de
información libre y pluraiista, es una característica del contexto social,
independiente de las decisiones de individuos aislados. En cambio, las
otras dos libertades, de expresión y de asociación, son derechos subjeti-
vos que forman parte de la potestad de ego: su derecho a no ser obstacu-
lizado en su intento de realizar, o no, las acciones de expresarse o de
asociarse con otros.
Una vez más nos encontramos ante un problema de límites: es índe-
cidible determinar cuáles actos de expresión o de asociación son "políti-
cos" y cuáles no. la razón, que a esta altura de mi análisis seguramente
no sorprenderá, es que estas libertades son en realidad parte de los dere-
chos civiles. En efecto, los lugares sociales en los cuales tienen relevancia
y protección legal los derechos de expresión y asociación son mucho más
poscomurustas". reimpreso como Capitulo IXen O'Donnell1997a, donde el autor dcsarro-
lIa el concepto de ciudadanía de baja intensidad, caracterizada por la disposición elederechos
políticos y una paralela negación de derechos SOCiales y civiles básicos IN de la E.J.
IlO Para argumentos en este sentido ver DaMalla 1987, Fax 1994a, 1994b, Neves 1994,
1997, Schaffcr 1998 y O'Donncll 1993, 1996 Y2üü2b. (Los dos pnrncros textos eleO'Donncll
referidos, "Acerca del esi ado, la dcmocrnuzarión y algunos problemas conceptuales. Una
perspecuva lannoame ncana en referencia a países poscomunisias" y "Otra inst iuuionalizn-
ción", fueron reimpresos como Capítulos IX )' Xl respectivamente en O'Donncll 1997a. El
úlumo texto referido por el autor fue incluido Cl1l11() Capitulo Ven este volumen INde la E.J).
69
C.\1
1
I Tcoria dcrnoc r.uica y pol it u.a Ullllp.lr,llLI
amplios que la esfera polüicn, no importa cómo se la defina. En este
sentido, las delinicioncs realistas de la democracia, así como muchas
otras, realizan una doble operación: primero, "adoptan" algunas de esas
libertades, en el scnt iclo que las euucnden directamente referidas a un
régimen democrático; "' segundo, "promueven" esas mismas libertades al
rango de condiciones necesarias de dicho régImen No obstante, a raíz
del problema de los límites internos que he comentado, esta adopción y
promoción resulta inexorablemente arhuraria. es difícil imaginar, por
ejemplo, que las libertades de expresión y asociación puedan estar vigen-
tes en el ámbito de la política, pero sean groseramente reprimidas en
otras esferas de la vida social. Las libertades políticas se diluyen en un
conjunto más amplio de libertades civiles porque la mayor parte de su
práctica efectiva, sus orígenes históricos y sus formulaciones jurídicas
primarias corresponden a estas últimas. La libertad de expresarse y la de
asociarse son típicas libertades civiles; fueron derechos legalmente pro-
mulgados mucho antes de ser reconocidos, además, como derechos "po-
líticos" relevantes. Por consiguiente, no hay ni puede haber una clara y
sólida línea demarcaroria entre el aspecto civil y el aspecto políuco de
estas libertades. Ellas tienen en común la concepción de la agencia y de
sus derechos subjetivos, con el añadido, insisto, de que los derechos
políticos son una extensión jurídica e histórica de los derechos civiles.
De esta manera, a partir de un ángulo de mira diferente, nos reencontramos
con los problemas de límites apuntados anteriormente, en el Apartado 6.
132
1.12 Sobre el estado y su dimensión legal
Hay otra conclusión, hasta ahora implícita, que surge de 10 ya dicho y
que ahora quiero explicitar. Ella deriva de que todos estos derechos -
civiles, políticos y sociales- son promulgados y sustentados por un siste-
ma legal que, a su vez, es una parte o aspecto fundamental del estado.
Normalmente, el estado extiende su autoridad, generalmente expresada
en la gramática de las leyes, sobre todo el territorio que abarca Si afirma-
mos, como parece obvio, que para las elecciones limpias deben existir
reglas jurídico-constitucionales que las promulgan y algunas libertades
"políticas", hemos desplazado el análisis desde la democracia y el régi-
111 Para un argumento coinridente ver Flarhman 1972.
1" A esta altura no debe sorprendernos que, en su minuciosa reseña ele mll(hils definicio-
nes de b dcmocracta, Collicr y l.evit sky (1997 433) lleguen '1 la conclusión ele que "hay
discrepancias en cuant o n los .uributos necesarios pilril que la definición [de la de mocrnciu]
sea aceptable"
70
- ~ . ~ ..",.,..
"j'
:--r
;;"
L1ISl1n<lllllL1S Crrurus dCI110U";HILaS ,1 b dc morr.u i.i
mcn hacia el estado. En otros trabajos')' sostengo que es erróneo concebir
al estado sólo como un conjunto de burocracias: el estado incluye tam-
bién el sistema legal, que promulga reglas de diverso tipo y normalmente
las respalda con su supremacía de coerción en el territorio que abarca. 131
Este sistema legal circunda jurídicamente y constituye en tanto sujetos
legales a los individuos que se encuentran en el territorio sobre el cual
ese sistema pretende jurisdicción. De esto sigue que el sistema legal y
algunas Instituciones relevantes del estado sostienen la apuesta democrá-
tica, un régimen basado en elecciones limpias e institucionalizadas. y sus
libertades concomitantes En la medida que esto ocurre, ese estado in-
cluye en sí mismo una dimensión muy importante ele dernocraucidnd.
Ella es un atributo elel estado, no sólo del régimen, en tanto promulga y
sustenta las reglas legales relativas a la existencia y persistencia de un
régimen democrático. 135
Pero debemos continuar esta, admito, complicada exploración. Co-
menté la diferencia entre el derecho a una información libre y pluralisia
y otros derechos, tales como los de expresión y asociación Por ser de uso
corriente, emplearé ahora la distinción entre derechos positivos y negati-
vos, aunque ha sido convincentemente criticada por varios autores. Dé
Pero lo hago porque es heurísticamente útil, sobre todo para advertir
que, al contrario de 10 que suele suponerse, no todas las libertades polí-
ticas son negativas. Hayal menos un derecho, implícito en ellas, que es
positivo: el de acceso expeditivo y ecuánime a los tribunales de justicia
Este es un derecho positivo, pues entraña la expectativa de que ciertos
'" Examino esta cuestión en O'Donnell 1993 y 2002b. (El primer texto refcndo, "Acerca
del estado, la democrariznción y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva launon-
mcricana con referencia J países poscornunistas", fue rcirnpre so como Capuu!o IX en
O'Donnell1997a. El segundo texto referido fue incluido como Capitulo V de esté libro. Así
mismo, el lector puede remitirse a O'Donnell 2002c IN. de la E.J).
11' Un autor que tiene conciencia de que el sistema jurídico constituye una dimensión
inmnseca del estado lo dice adecuadnmcnte "El estado es también, J través de 1:1 ley, una
forma de organización social, )' como tal no puede disorí.trselo de la sociedad 111 de 1:15
relaciones sociales subyacentes" (Bobbío 1989: 47).
1" Para un examen más dernllndo ver O'Donnell 2002b. (El tCXlO referido fue incluido
como Capítulo V en este libro. Asimismo, el lector puede remitirse a O'Donnell 2004,
Capítulo VI de este volumen, donde el JUIOr desarrolla este argumento. que en su formula-
ción aquí expresada considera insuficiente. En dicho cnpitulo el lector podrá cncorurar una
definición del estado democrático de derecho)' una enumeración de sus dimensiones
iNdelaE))
1\" Vel en especial las criticas de Shue 1996 y Holmcs )' Sunstein 1999; ver nsnmsmo Raz
1986, Skinner 19fH )' Taylor 1985a.
7l
CAl). I Ic orín ) POlílIC,\ L"1)Il1P,lr<ILb
agentes del estado emprenderán, en caso de ser legalmente apropiado,
acciones tendientes a la protecCión de las mencionadas libertades. m La
negación de este derecho implicaría que esas libertades corren serio nes-
go de volverse puramente nominales. Adviértase que con esta aseveración
hemos vuelto a encontrarnos con el estado como sistema legal que pro-
mulga y sustenta ciertas libertades que -a pesar de ser ultimamente inde-
cídíblcs- son componentes básicos de un régimen democrático. Así pues,
además de las normas legales ya comentadas, hemos identificado ciertas
instituciones del estado, al menos los tribunales de justicia, como ele-
mentos necesarios para el funcionamiento y persistencia de un régimen
democrático.
Podemos ahora completar el cuadro del sistema legal: no se trata de
un mero agregado de" normas, sino propiamente de un sistema, consis-
tente en el complejo entrelazamiento de redes de reglas legales y de ins-
tituciones estatales reguladas por esas reglas. A su vez, una especie de
este género, el sistema legal democrático, no sólo promulga y sustenta,
como ya indiqué, los derechos y libertades correspondientes a un régi-
men democrático, sino que además presenta otra característica: no hay
en el estado, el régimen ni el gobierno (ni en la SOCiedad) ningún poder
que sea de legiblls solutlls, o sea que pueda declararse por encima del siste-
ma legal o exento de las obligaciones que éste determina. En un sistema
legal democrático ningún poder escapa de estar sometido a la autoridad
legal de otros poderes.I " Un sistema legal de este tipo "cierra", en el
sentido de que nadie, por más encumbrada que sea su posición, está por
encima o más allá de sus reglas. 139
117 Sobre este punto ver Fábre 1998.
"" i\\gunos rconcos alemanes (especialmente Prcuss 1996.1 y Habermas 1988) han deno-
minado a esto la "mdispombtlidad" del sistema legal para los gobcrnantes. En O'Donne\l
2002b examino esta cuestión bajo el rubro de acwuntGbility horizontal. Esta característica
está mumamcntc ligada a la vigencia de los derechos y lihcrtades dc un régimen dernocrá-
tico; ele lo contrarío, cxistinan podercs últimamente incontrolables que podrían cancelar
discrecionellmente tales derechos y hbcrtaclcs. Este tema se abre cn inrere sarucs ramificacio-
nes que no puedo seguir aquí; por otro lado, estoy sosbyJndo el hecho, no dnectamente
relevante para mi presentc .málisis, de que en ciertos paises este "cierre" del sistema legal se
alcanzó en democracias no incluyentes. (El texto rdcrido de UOonnell fue incluido como
Capuulo V ele este libro iN. de la E.l).
1\0 Ver sobre este tema los slg\\1cntes autores, cuyas perspectivas son diversas pero coinci-
dentes en este aspecto: Alchourron y Bulygin 1971, Fuller 19H1, Habenni1s 1996, Han
1961, lngram 1985 y Kclsen 19-+5 Para ebboracíein de mis propios puntos ele vista, ver
O'Oonne1\ 2002b (Ver nota ele la editora prcccdcrue sobre O'Donnc1\ 2002b [N. de la El).
72

.-.
{
el illl.lS L\cllllKL1ILl<\S <\ la dunocrdLld
Hemos llegado a otra conclusión, Antes indiqué que la democracia
política tiene dos características específicas, no compartidas por ningún
ot ro régimen: elecciones limpias e inst iiucionalizadas y una apuesta in-
cluyente y universalista. Acabamos de ver que a esto hay que agregar otras
dos características específicas: una, por implicación lógica de la defini-
ción de un régimen democrático, un sistema legal que promulga y res-
palda la vigencia efectiva de los derechos y libertades necesarios para la
existencia y perduración de ese régimen; y otra, el "cierre" de ese sistema
legal de modo que nadie es de legibllS SOllttllS.
14o
La diferencia reside en
que las dos primeras características corresponden al nivel del régimen,
en tanto que las dos que acabo de explicitar corresponden al nivel del
estado, sobre todo de su sistema legal. Queda por lo tanto claro, espero,
que centrarse de modo exclusivo en el régimen es insuficiente para ca-
racterizar adecuadamente la democracia, aún si queremos limitar la con-
ceptualización de la misma al plano, a su vez restrictivamente definido,
de lo político. Resumo estas conclusiones en la siguiente proposición:
13, Lademocracw política tiene cuotro caractclúticas especíJicas queladijClcn-
ciall detodos los demástipOS políticos. 1) elecciones limpias e il1Stitucionalizadas; 2)
W1Q apuesta incluyente y llniversalista; J) un sistema legal quepromulga y respalda
-al menos- los derechos y libertades incluidos en ladefinición deun régimen demo- '
crático; y 4) W1 sistemalegal que excluyelaposibilidad de de legibus solutus, Las
dos primeras características corresponden al régimen, lalacera y lacuartaal esta-
do, en especial el sistemalegal queespartedel mismo.
Otro aspecto de un sistema legal es su efectividad (o, según la termi-
nología empleada por algunos autores, su validez), vale decir el grado en
que efectivamente ordena las relaciones sociales,' La efectividad de un
sistema legal es función de su erurelazamiento. En un nivel que podría-
mos llamar vertical, el caso de un juez, digamos, que debe resolver un
asunto criminal, su autoridad sería nula si no fuera acompañada en di-
versas etapas del proceso por la policía, los fiscales, defensores, ctc., así
como eventualmente por tribunales superiores y el sistema carcelario.!"
Hl' En todos los otros tipos de régImen político, siempre hay alguien (un dictador, un rey, un
partido de vanguardia, unajunta miluar, una teocracia etc.) que puede anular o suspender
las reglas legel\es existentes, incluidas las que regulan su propia autoridad.
, El autor retoma el análisis de la eíecuvidad del sistema legal en O'Oonnell 2004, Capitulo
VI de este volumen, COlTlO un indicador del grado ele dcrnocraticidad existente [N. de la E.].
l" Volviendo a una comparación contrastante, los capítulos de Chcvigny (sobre la po!:cia),
13roc\y (sobre el sistema carcelario) y Garro y Correa Suul (ambos sobre el acceso a los
tribunales) del hbro de Ménucz , O'Oonnell y Pmhciro 2002, dCI11Ucstri111 concluyentcmcn-
te que en Amenca Latina este cntrelazanucnto es irucrrumprdo en reiteradas ocnsioncs y, en
consecuencia, con igual reucración la ley se torna ineficaz, ver también Domingo Villeg'1s 1999.
n
I
t
1"
I
C.\P I "kl1rí;¡ dCll1üCr.ltll"'-1 )' plllilil,\ . cunp.u.ul.t
Horizontalmente, ya he apuntado que, en lo que f(:'speela a las relaciones
internas al régllnen y al estado, un sistema legal democrático Implica que
ningún funrronario público puede escapar del control de la legalidad ele
sus acciones (y a veces omisiones), tal como son definidas por otras ins-
tituciones públicas legalmente habilitadas para ejercer los respecuvos
controles.' En ambas dimensiones. la vertical y la horizontal, el sistema
legal de un régimen clemocr.iuco presupone lo que Linz.y Siepan 112 han
denominado un "estado efectivo"; en mis términos, no es sólo cuestión
de legislación adecuada, sino también de que haya una vasta y compleja
red de instituciones estatales que operan, en general, con vistas a asegu-
rar la efectividad de un sistema legal que es democrático en el sentido ya
definido. Como veremos. la debilidad de este tipo de estado es uno
de los rasgos más desconcertantes y perturbadores de muchas demo-
cracias nuevas.
1.13 Una mirada al contexto social
Una vez examinado el sistema legal, pasamos a la libertad de informa-
ción. Señalé que éste no es un derecho positivo ni negativo, sino un dato
social, una característica del contexto social, independiente de la volun-
tad de cada individuo. La libertad de información es un rasgo general
beneficioso de la sociedad, un bien público que como tal es indivisible y
no excluible. l,+)
Como muestra la enorme atención que se le presta en la teoría y la
práctica Jurídica, la libertad de información y otras libertades emparen-
tadas con ella (incluso la de expresión) son relevantes en prácticamente
todos los espacios sociales, incluyendo a, pero mucho más allá de, el
régimen .I-l·' Para ser efectiva, esta libertad presupone tanto un contexto
social que sea razonablemente plurnlista y tolerante, como un sistema
legal que la respalde. SI coincidimos en que la libertad de información es
'Al respecto, el lector puede remiurse a l)'Donncll1998 y 2001, Capítulos JI y [[\ respecu-
v.unentc del presente libre, donde el autor desarrolla el concepto ele <lCCOlll1lolJilily horizon-
tal y analiza su debilidad en muchos pe1lSes de América Launa IN. ele la E.].
1'2 l.mz y Siep.m 1996: 37
l.' Ver Raz 1986 Y1994, pena un excelcnre aneihsis de esta libertad como bien público que
cararreriza el contexto social general.
IH En realidad la definición de Dahl (nora al pie n" 42 en este texto) habla de libertad de
acceso a la información: pero para que cxisu. esla hbc riad de acceso, la información tiene
quc ser difundida libremente: como alurna el propIO Dahl (1989: 22 í ), elebe hubcr "fuen-
tes altrrnauvas ele información protegidas fwr las leyes"
74
•.'
I'Bi.·

Críl1Ci.1S dcmotr.u uas a L.1 dCI110lTi.lL'Ii.l
una de las libertades concomitantes necesarias de un régimen democráti-
co, nuevamente hemos ido más allá del nivel del régimen hasta internar-
nos no ya sólo en el estado y su sistema legal, sino también en ciertos
rasgos del contexto socia] general. En este sentido, el tema de la demo-
cracia, aún el del régimen democrático, atañe no sólo al estado sino tam-
bién a -al menos- algunas características de la sociedad en general :'
Debido a estas conexiones, nos encontramos con otro problema de
límites: es también indecidible dónde y sobre la base de qué cruerios
teóricos, trazar una clara y sólida línea demarcatoria entre ciertos aspec-
tos de la libertad de información relevantes para la democracia política y
otros que no lo son. Por ejemplo, en un caso dado puede existir activo
debate acerca de cuestiones políticas, pero estas cuestiones pueden haber
sido estrechamente definidas. Si se censurara el debate público sobre
cuestiones de género o de diversidad sexual, o si se prohibiera el acceso
a los medios de comunicación a grupos que promueven la reforma agra-
ria, tendríamos serias dudas en afirmar que dicha libertad existe en gra-
do suficiente como para calificar como democrático el régimen respecti-
vo. Por otro lado, hasta hace no mucho tiempo estas restricciones no eran
consideradas problemáticas en el Noroeste. Como vimos en el caso de los
problemas de límites relativos a otras libertades, también este tema pre-
senta una difícil cuestión comparativa: ¿sería teórica y norrnativarnente
justo aplicar a las nuevas democracias los criterios que hoy los países del
Noroeste aplican a sí mismos, o tendríamos que aceptar criterios más
restrictivos, como los empleados por estos países décadas atrás, o acaso
habría aún otros criterios? No puedo resolver esta cuestión en el presente
texto; sólo señalo que al plantearla estamos aludiendo a cierto grado o
condición de dernocraricidad del contexto social general, no sólo del
régimen y del estado. Me parece, al menos, válido afirmar que los países
en los que grupos y movimientos como los que acabo de mencionar pue-
den libremente expresar sus opiniones y acceder a los medios de comu-
nicación son más democráticos que los países en los que esto no sucede.
Esto, insisto, se refiere fundamentalmente al contexto social general, no
al régimen ni al estado.
. En O'Donnell 2004, Capitulo VI de este libro, el autor consielera al entorno social como
una dimensión que permite evaluar el grado ele desarrollo del estado democrático de
derecho. Para una descripción más amplia cle esta dimensión, ver ODonnel1 2003a IN. ele
la El
75
CAP. 1 Teori" dCI1ll1U.lLIl" y pol íuc.i cornp.uad.i
Incluyo ahora algunas proposiciones
] 4. Enlas definiciones realista<; de ladenlOuocia, las libntndes concomitantes
de las elccciones limpias se considemn "políticas" en virtud de UM operación de
Cldopción y promoción de libertades queoriginaJiamentesonclásicos dcrcchos civi-
les. Si bien estoesútil pam caracteriza r H/l régimen democnHico, complica aún más
los ¡noblcmas de límites de estas libertades políticasy su consecuente cai'áctcr
indecidible.
145
15. Cuando seexaminan las libertCldes enumemdas pOI' Dahl, y con I11Clyor o
menor detCIlle porotros cutores, ellm resultCln serde difuente nClturCl!ezCl. AlgunClS
sonderechos positivos depClrticipClción en elecciones limpiCls. OtI"aS, como lalibertad
de expresión y deClsociación, sonconsideradas cQJ11Iinmente comoderechos negati-
vos, aunque suefectividad implica al menos un derecho positivo: elacceso expeditivo
y ecuánimea los tribunales dejllsticia. Por último, lalibertad deinformación y, por
implicación deestalibatad, uncontexto social mzonablcmente plumlistay tolelCln-
te no son un derecho positivo ni negativo, sino H/1 bien público que caracterlza el
contextosociClI general.
Cuarta digresión comparativa
He analizado las libertades enumeradas por diversas definiciones de la
democracia y señalado los problemas de límites que ellas presentan. Esto
requiere un examen más detallado que comienzo trayendo a colación
situaciones que hoy día son raras en el Noroeste, pero frecuentes y difun-
didas en muchas democracias nuevas. En estas, por definición, existen
elecciones limpias e institucionalizadas así como ciertas libertades políti-
cas. Sin embargo, no rigen otras importantes libertades y garantías, in-
cluidas las que forman parte del repertorio clásico de los derechos civi-
les. Me refiero a situaciones en las que las mujeres o diversos grupos
minoritarios son discriminados aunque el texto de la ley lo prohiba; en
que se niega, dejure o defClcto, el derecho de sindicalización a trabajadores
o campesinos; en que la policía y varios grupos mafiosos violan recurren-
temente derechos de los pobres o de grupos discriminados; en que el
acceso a la justicia es muy sesgado, etc.
14ó
Estos grupos gozan -si es que el
caso en cuestión califica verdaderamente como un régimen clemocn1tlCo-
de los derechos políticos que corresponden a ese régimen, pero sus dere-
In Recoldemos empero que, como ya CSLO no desmerece la utihdad de cnuruc-
r;1I" esas libcrtades pOlíllC'15.
t tó Ver Mél1dez, O'Donnell)' Pmhciro 2002, p'1I"a un invenl,nio)' análisis b'lslante mmucio-
so (y dcsolador) de estos y otros problemas afines en la América Launa
76

:>

,\ 1<1 dl'nhlll,lLl,\
chos civiles están severamente menoscabados. Los miembros ele estos gru-
pos son ciudadanos políticos, pero tienen, en el mejor de los casos, una
ciudadanía civil truncada o intermitente' El hecho descarnado, sufi-
cientemente importante como para considerarlo algo más que una obser-
vación ajena a la teoría, es que en muchas democracias viejas y nuevas,
del Sur y del Este, los individuos que padecen cercenamientos de su
ciudadanía civil constituyen una gran proporción ele la población del
país correspondiente, si no la mayoría.
Esta es una diferencia fundamental con respecto a los países origina-
rios donde, como vimos, en la mayor parte de los casos los derechos de la
ciudadanía civil tuvieron extensa y elaborada implantación antes de que
se adoptara la apuesta democrática, y donde más tarde se extendieron
esos derechos civiles y se promulgaron nuevos derechos sociales. Esta
diferencia se vincula estrechamente con otra. Comenté que en los países
originarios el proceso de formación del estado y surgimiento del capita-
lismo ya había sido emprendido con éxito -en general, y con excepcio-
nes cuya significación empalidece si se la compara con la historia de
muchas democracias nuevas- antes de la adopción de la apuesta demo-
crática incluyente. En estos países, el éxito de la formación elel estado y
de la expansión del capitalismo implicó que en prácticamente todo el
territorio de cada estado (con la excepción ya anotada elel sur de los
Estados Unidos) rigiera un sistema legal basado en la concepción de la
agencia individual. En cambio, en muchos países del Este y el Sur esos
procesos de homogeneización social, económica y legal ocurrieron esca-
samente. En no pocos de estos casos su geografía incluye agudas des-
igualdades sociales, así como regiones en las que el sistema legal promul-
gado por el estado tiene escasa vigencia. Este no es sólo un problema de
las zonas rurales; también existe en muchas ciudades, en cuya periferia
(y, para ciertos sectores discriminados, en toda su extensión) hay una
endeble legalidad estatal. 147 Estas "zonas marrones" crecieron, en lugar
, Para un análisis del concepto de ciudadanía de baja intensidad ver O'Donnell 1993,
"Acerca del estado, la democratización y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva
launoamerícana con referencia a países poscomunisias", reimpreso como Capüulo IX en
O'Donncll 1997a IN de la s.t.
1<7 Hablo de una "legalidad efectiva del estado" porque estas "zonas marrones" (definidas
en O'Donne ll 1993) son sistemas de dominación de base te rrito nal en los que existen otros
sistemas incluso de tipo mafioso, que se entrelazan cornplcjarneruc con Iegahdad
del estado. Algunas de estas regiones pueden abarcar hasta 70.000 kilómetros cuadrados,
como sucede en Brasil (crónica en la revista Veja, 1994, donde se informa acerca de una
zona del Estado de Pernambuco conocida con el sigmlic.iuvo rotulo de "Polígono de la
Marihuana"). Pueden hallarse exámenes de estas cuestiones en Holston 1991, Pasara 1998
77

" ,,'
!jll

I
'It
11,
C,-\P 1 Trori.. dr mocr.uua )
ele disminuir, en los últimos veinte :\110S, a menudo cuando ya se había
instaurado un régimen de mocrático.
Otra manera ele mirar el mismo problema es considerar la forma muy
desigual en que se expandió el capitalismo en estos países. En ellos existe
una compleja mezcla ele relaciones entre capital y uuhajo, en particular
enormes y crecientes mercados informales que no sólo son el lugar ele
una profunda pobreza sino también ele relaciones sociales proiocapita-
listas, y aun serviles.':" Debemos tener en cuenta además que mucha de
esta gente vive en tal pobreza que su preocupación excluyente no puede
sino ser la supervivencia; no tienen la oportunidad, los recursos materia-
les, la educación, el tiempo o la energía para hacer mucho más, Estas
carencias hablan ele una pobreza material, en tanto que las antes enume-
radas se refieren a una pobreza legal. La pobreza material y legal es la
condición de buena parte de la población ele las elemocracias viejas y
nuevas, del Este y del Sur.
Hay que preguntarse si estos hechos son o no pertinentes para una
teoría de la democracia, al menos para una que pretende incluir casos
donde imperan condiciones como las que acabo de esbozar. Algunos
observadores, especialmente en países que sufren esta clase de problema,
sostienen que éstos demuestran que la democracia es una mera fachada
para enmascarar enormes desigualdades e injusticias; ésta es una de las
razones de la proliferación de adjetivos y calificativos documentados por
Collier y Levitsky!". Para alguien como yo, que cree que, pese a sus limi-
taciones, la democracia política es un valioso logro, estas opiniones son
preocupantes También es preocupante comprobar que en muchos pai-
ses, gobiernos democráticamente elegidos han sido incapaces de mejorar
esta situación moralmente repugnante, y aun a veces la empeoraron. Por
otro lado, ante la pregunta sobre la relevancia de esta situación otros
y O'Oonnell 1993 Alain Touraine ha Insistido en varias de sus obras (especialmente 1988)
sobre estas características de América Latina, (Ver nota de la editora precedente sobre el
texto de O'Oonnell 1993 IN. de la E J).
1" Se ha estimado que comienzos de la década de los noventa, el <f 1% de la población
urbana económicamente activa de América Latina pcrtcnecta al mercado informal Este no
es un fenómeno temporano; Portes y Schaufflcr (1993: 121) afirman que el sector informal
"no ha disminuido en muchos paises CL1n el aumento de la industrialización, sino que se
m.mi uvo constante o incluso aumentó su proporción de la [uerz.i laboral. [... 1Al contrario
de lo OClU rido en los p.uses avanzados, el empleo por cuenta propia no disuunuyó con la
indusmahznción sino que permaneció esencialmente constante durante este período de
treinta ai1L1S 11950-1980)" Sobre esie tema Yconexos ver también A1timir 1998, Rakowski
I99<f, Robcrts 1994 YTokman 1992, 1994
Hy Collier YLcviisky 1997
78
;1:
'ff
-


:>:',
Disou.uum«. Críllt<'15 dc mocrauc.is a la dcmoc r.u.ra
r;'_J.. " .
observadores responden con un "no" tajante la teoría de la democracia
debe estar referida al régimen, y el régimen consiste en instituciones que
el análisis debe separar cuidadosamente ele variables legales, sociales y
económicas. En todo caso, dicen, hay que dejar que se ocupen de esas
condiciones los especialistas respectivos, e ideólogos y moralistas de
toda laya,
El íntimo nexo que he trazado entre los derechos políticos, civiles y
sociales, así como su común sustento en las concepciones de la agencia y
del tratamiento equitativo que ésta demanda, muestran que esta posición
es insostenible, Contra ella, creo que hayal menos dos problemas que la
teoría democrática debe abordar frontalmente, Uno es, simple pero trági-
camente, el de millones de individuos cuyo desarrollo físico e intelectual
es cruelmente atrofiado por la desnutrición y las enfermedades típicas de
la extrema pobreza. 150 El otro es el problema de vivir bajo el temor cons-
tante a la violencia, sobre el cual tan elocuentemente ha escrito Shklar,!"
que en estos países atormenta a muchos, en especial a los habitantes de
"zonas marrones" y/o miembros de grupos discriminados, Salvo en el
caso de individuos realmente excepcionales, ambos problemas, el de la
miseria y el del temor constante, impíden la existencia o ejercicio de
aspectos básicos de la agencia, incluida la disponibilidad de una gama
de opciones mínimamente coherente con ella; esa es "la vida de opciones
forzadas" que Raz considera intrínsecamente opuesta a la agencia. Estas
cuestiones son soslayadas por la mayoría de las temías de la democracia, 152
1'0 Entre otras fuentes, ver los abundantes datos y excelente análisis de Oasgupta (1993),
quien concluye: "Suele decirse que aun cuando una persona carezca de bienes materiales,
posee un bien inalienable, que es SUfUU2<l de u'aba),), He demostrado que esto es falso. [... 1
La conversión de la fuerza de trabajo potencial en un poder efectivo puede hacerse SI la
persona tiene los medios para ello, no de otro modo, Y entre los medios indispensables
están la nutrición y cl cuidado de la salud" [bastardillas en el original]. Sobre este tema ver
también las obras, merecidamente influyentes, de Sen, en especial 1992 y 1993. Para datos
y análisis relativos a América Latina, ver Borón 1995 y, desde un punto de vista médico-
biológico, Banell y A. O'Donnell 2000. Acerca de la Argentina, ver Stillwaggon 1998. El
libro de Scheper-Hughes 1992 es un estudio antropológico que descnbe en detalle las
devastadoras consecuencias, tanto físicas como psicológicas, provocadas por la pobreza
extrema en una ciudad brasileña
"1 Shklar 1989.
'" Esto no es valido para todas las corrientes de la teoría democrauca. Sin embargo, según
mis conocuuíentos las obras que toman en cuenta la pobreza extrema de gran parte de la
población de un país no van mucho más allá de su denuncia, a menudo acompanada de la
negación lisa y llana de la democraticidad del régimen. (El interés del autor por las condi-
ciones que hacen posible la existencia de una gama de opciones inherentes a la idea ele
agencia en el marco de la esfera política es abordado específicamente en O'Oonne11 2004,
Capitulo VI de este libro. Para una ampliación de este tema ver O'Oonnell 2003a IN. de la EJ)
79
CAP 1. TCOrÍ<l t1l'llHKJ"jL1L-,1 ) pOlíllC<l COl11l'<H.H..l.l
Pero en la medida en que democracia implica agencia, y que ésta
carece virtualmente de sentido sin un gracia mínimo razonable de reales
opciones, no entiendo cómo esas cuestiones pueden ser ignoradas o,
para decirlo de otra manera, expulsadas del ámbito propio de la teoría
democrática. Al menos, ya vimos que no hay razones lógicas, jurídicas o
históricas para desprender la agencIa y sus opciones en el plano político,
de la agencia en lo civil y lo social. Que, en general, la extrema pobreza y
el temor constante no sean problemas que afectan seriamente a los países
originarios no es buena razón para soslayarlos en las nuevas democracias.
En éstas, queda por investigar un tema decisivo: en qué medida y en qué
condiciones los pobres y los discriminados pueden usar las libertades
políticas de un régimen democrático como plataforma de protección y
potenciación para luchar exitosamente por la ampliación de sus dere-
chos civiles y sociales. m
1.14 Algunas proposiciones finales
Aunque preliminar, hemos realizado una larga y compleja incursión en
el campo de la teoría democrática. Como he dejado una serie de tópicos
pendientes de futura discusión y, sobre todo, porque la ampliación que
propongo del ámbito de la teoría democrática contradice buena parte de
la bibliografía, puede ser conveniente que resuma en algunas proposicio-
nes el territorio que hemos recorrido.
16. Aceptando el usocorriente, la existencia de un régimen democrático puede
bastar (atUlqlle meton[micamente) paracalificar a un país como democrático, aun-
que en el mismoexistan serias deficiencias en loque se refiere a la efectividadde
varios derechos civiles y sociales.
17. Un régimen democrático presupone un estado queacotaterritorialmente a
los quesonciudadanos políticos, es decil; los portadores de los derechos y obligacio-
nes incluielos en ese régimen. También presupone un sistemalegal que, a pesar de
sus eventuales dtficiencias en otros respectos, pmmulgay respalda efectivamente
los derechos positivos de votary serelegido, asícomo las libertades "políticas" inclui-
das en/a definición de dicho '·égimen.
18. Sinembw'go, elcariÍcter últimamenteindecidible deesas libertades entlaJla
que, aún al nivel del régimen y sin todavía considerar otros niveles relevantes, salvo
'" Para algunas especulaciones en torno de este lema, ver O'Oonne\l 1998. La abundante,
variada y desigual bibliografía sobre los movimientos sociales gener'lda por las transiciones
desde un régnnen nutoruario contienen rica inlonuación sobre este punto. Pero no conoz-
co estudios que se hayan centrado concretamente en la cuestión que aquí planteo. (El texto
de O'Donncl l rcfendo Iuc incluido como Capítulo 11 de este volumen IN. de la E.I).
80
::,.::.
.•'
':;:



'1::
r;
}



Crllll,\S tlC\lh)lr,llIL<h ,1 \.1 dCllllK"lc\('I.l
casos clor([mente coiocaúo: en los de plenovigel1cio o completa I1c,g(lciól1 de
d¡clws !iI)(' /ladcs, SL1Ip,i reí n inCl'lloblementedislll1tm acerw del cureícter denlOud{/-
ca o noele los respectivos casos.
] 9. Si,guiendo (11 nIvel del régimen, un (1110 grado de vigencia de los derechos y
libertades incluidos en e/mismo,junto con l1ledidas queC1Umentan, porun lado, las
posibilidwlcs departiCipación de los (as) cillc!adwlOs(as) y, pore!otro, latransparen-
ciay accountability de los gobernantes,justificunjuicios acerca de/mayor o me-
nor gradode democratización polit ica de cadacaso
20. Más alládel régimen, diversas características de/ estado(especial perono
exclusivamente de su sistema legal) y del contextoSOCIal generaljustificanjuiclOs
acerca de/mayor o menor gradode democratizaClón civil y social decadacaso.
21. La concepción del ser humano corno agente vinculo' indisolublemente los
diversos Illve/es mencionados en las precedentes proposiciones. La mismaconcep-
ción sustenta la relevancia de todos estos niveles para la teoríademocrática, en
especial debido a queesaconcepción es tejida porel sistema legal en todos los lugares
de lasociedad, incluidosu régimenpolitico.
l.15 Hacia futuras indagaciones
Hay un tema al que apenas he aludido, porque es demasiado importante
y compleja como para discutirlo en el presente texto. Quiero, sin ernbar-
go, tal como hice con otros temas, dejar aquí un mojón que señala futu-
ras indagaciones. El tema es que, exactamente tal como vimos con ciertas
libertades y derechos, la cuestión de qué opciones realmente habilitan la
agencia es índecidible.' ¿Dónde y en base a qué criterios podríamos tra-
zar una firme y clara línea a partir de la cual sería posible afirmar que la
agencia tiene condiciones reales y efectivas de existir para cada uno?
Podemos -pero, nuevamente, sólo inductivamente- establecer condicio-
nes de tal privación que con alta probabilidad truncan la agencia de los
que la sufren. Pero esta determinación es puramente negativa: no nos
dice en qué punto las opciones de la agencia han sido positivamente
satisfechas. Además, y tal como vimos ocurrió con diversos derechos y
libertades, los criterios potencialmente relevantes hall sufrido importan-
tes cambios a lo largo del tiempo, tanto en los países del Noroeste como
en los restantes.
. Al respecto, el autor aV.1I1za en O'Donncll 2004, Capitulo VI de este libro, sobre ['15
dimensiones del estado de mocratico de derecho a tener en cucrun para evaluar b cfeCli\'I-
ciad de la agenci'l en b esfera polírica. Para un an<Ílisis más extenso, ver tambicn O'Donnell
2003,1 IN de 13 El
81
C.\IJ I t"CtHla dcmo. r.unn ) polun n lllJllpar,llLt
En síntesis, todas las dimensiones de la democracia se conectan entre
si y con la cuestión de la agencia. Esto puede molestar a una mentalidad
geométrica, que posiblemente tratará de tapar la cap de Pan dora me-
diante la reducción del tema de la democracia al nivel, por lo demás
estrechamente definido, del régimen. Por mi parte, creo que esas co-
nexiones dan a la democracia su peculiar dinámica y apertura histórica.
La índecidibilidad de las libertades políticas, la siempre posible expan-
sión o retracción de éstas y de los derechos civiles y sociales y, en el
fondo, subyacendo a rodas las anteriores, la cuestión también inclecidi-
ble de las opciones de la agencia generan el terreno donde, en democra-
cia, la competición política ocurre y seguirá ocurriendo. Es cierto -e
importante- recordar que muchas de las reglas que regulan esa competi-
ción son provistas por el régimen. Pero es también cierto que las luchas
por expandir y limitar derechos, asi como para decidir si va a haber o
no, yen qué grados ya qué costo, polü icas que apunten a habilitar las
opciones de agencia, ocurren tanto dentro como mucho más allá del
régimen. En este sentido, algo que señalé al pasar al comienzo de este
texto adquiere relevancia: la asignación unive r sali sta de libertades
políticas), la apuesta incluyente generan al menos el germen de una
esfera pública. Esta esfera, basada en los mutuos reconocimientos que
el sistema legal demanda de todos, al menos en su condición de ciu-
dadanos políticos, y conectada con diversos planos de lucha política
y social, puede ser una útil base para luchas por la expansión de la
ciudadanía civil y social
1.16 Coda
En este texto me he ocupado de varios aspectos contenidos en, o impli-
cados por, algunas definiciones de la democracia, en especial las realis-
tas, con las que coincido en términos generales, aunque me pareció ne-
cesario precisar algunos aspectos de las mismas. Al proponer una defini-
ción realista y restringida de un régimen democrático examiné las impli-
caciones lógicas y algunas consecuencias empíricas de sus atributos, y
señalé algunos aspectos que desbordan en cuestiones más amplias y en
rigor indecidibles. Analicé esos aspectos primero en relación con el régi-
men, luego, de manera muy sumaria, en relación a ciertas cuestiones
morales, más adelante con referencia al estado (en especial el sistema
legal) y finalmente con respecto a ciertas características del contexto so-
cial general Durante estas exploraciones descubrimos su nexo común y
[undante, la concepción del ser humano como un agente.
82
Cruic.is a L\ dt.'11H
1
l "r.l l "l a
En la Introducción advertí que en el presente texto estas conexiones
son mojones que scúalan temas a perseguir en el futuro por mí y, eSpefl),
por otros. Me guslJría creer que, apoyándonos en el terreno conceptual
provisto por una definición realista y restringida del régimen dcmocrau-
CO,I'1 esos mojones quizá marquen el camino a través del cual podría
expandirse una teoría de la democracia que, a pesar de las di ficultadcs
con que esa expansión la confronta, sea teóricamente disciplinacla. Creo
que esta expansión es indispensable tanto para la teoría dernocrát icn ::t
secas como par::t orientar la enorme ::tgenda de 1l1\'estig;¡ciones que aún
tiene pendiente el estudio comparativo de la democracia.
Entretanto, tal vez pueda sintetizar buena parte de mi ,1rgument::tción
recordando que el promontorio al que hemos llegado -una definición
realista )' restringida de un régimen democrático- se aplica metonímica-
mente a países enteros. Esto nos sugiere la importancia del régimen), de
su definición, pero también nos indica que varios importantes senderos
quedan por transitar.
l'j HJ)' otro amplio terna que no examino aquí. Como es obvio, el propio régimen puede
democraliz.use mcdiarue medidas que aumenten 18 participación ciudadana ast como la
t r.msparc ncia y accollllla!J¡lily ele los gobernantes. Puede considerarse que este aspecto se
nhe rc el distintos gmdos (J lo largo del nempo y eru re diversos casos) de ckme)creUlzelCíe)11
Ilt'/Uiul. Este es un terna importrmtc , pero en el presente artículo debo ornuirlo.
8)

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful