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Curso: Aseguramiento, Control y Gestión de la Calidad de la Educación Doc. No. 1: LA ADMINISTRACION ESTATAL. La vieja idea hegeliana de una sociedad civil formada por corporaciones y estamentos que representan los intereses particulares de sus miembros es incapaz de garantizar un crecimiento económico sostenido y una integración social, así como la articulación de una visión universal del interés general. Su soñado proyecto de un Estado que articule los egoísmos aparece como una propuesta inaceptable hoy en día. Sin perjuicio de los fracasos históricos de su concepción, cuando se ha visto materializada con mayores o menores adherencias ideológicas, el propio concepto de un Estado integrador y omnipresente arrastra consigo la destrucción de la sociedad como conjunto de individuos con valores, intereses y sueños diferentes. Esta sociedad cerrada no puede generar una realidad distinta de aquellas que los representantes del Estado predeterminan. Las sociedades son necesariamente abiertas, es decir, sociedades en las que se ha de estar orgulloso “...de no tener una idea, sino muchas, buenas y malas; de que no tenemos una creencia única, ni tampoco una sola religión, sino muchas: unas buenas y otras malas. Que Occidente puede permitírselo es el signo de su suprema fuerza. El acuerdo de Occidente en una única idea, en una única creencia, una religión, sería el final de Occidente, nuestra capitulación, nuestra rendición incondicional a la idea totalitaria.” (Popper, 1994). En la actualidad, determinados fenómenos de diferenciación y complejización en la sociedad interna, y de globalización de los problemas y soluciones en la sociedad mundial, hacen que el Estado como sistema de acción específica, que tiene por vocación, o por pretensión, la coordinación de los otros sistemas de acción, aparezca como una realidad no sólo difusa sino prácticamente en varios ámbitos inservible. Es necesario insistir en la búsqueda de legitimidad del actor central que es y debe ser el Estado -no actor único ni actor independiente de las opciones socialessino instancia que mantiene y organiza a través de procesos de legitimación las diferencias sociales, y las transforma en proyectos políticos referidos a la sociedad entera. Los procesos de modernización intentan dar respuesta a este fenómeno de pérdida de legitimidad del Estado, desde la aceptación de la falta de eficiencia estatal procuran recuperar su imagen de eficacia a través de la satisfacción de las demandas del ciudadano, ahora calificado como cliente. En última instancia, se aceptan postulados como el de la mayor eficiencia del sector privado y la diversificación del interés general, para lo cual es necesario articular un sistema de respuestas personales, directas, contingentes y, por sobretodo, de calidad. El relativo triunfo del pensamiento liberal en las dos últimas décadas ha producido como consecuencia la priorización de la libertad individual y la natural búsqueda personal del propio interés. Los temores a un Estado que, bajo la premisa de perseguir el interés colectivo, destruirá el sistema de libertades individuales y, por otra parte, las constantes fallas estatales han generado un entorno con un profundo y peligroso empobrecimiento del debate público sobre el interés general.

haciéndose y deshaciéndose en función de intereses coyunturales y siempre ofreciendo la legitimidad de un conocimiento institucionalizado y normado. con la emergencia de sociedades muy diferenciadas con sus correspondientes subsistemas funcionales. el productivismo (Tamames... El problema que se plantea es que los agentes a servir suelen ser mal focalizados. Y el consumismo.. de la promoción de ventas y de la publicidad. a través de la prestación de servicios” (García Pelayo. incapaces de observar el interés común del Estado desde su particular posición. por otra parte. Con ello. Por otra parte. 1982). con nuevos actores implicados alrededor de una política determinada. 1990-91). inputs al proceso de gestión administrativa. se unió al necesario proceso de especialización dentro de las burocracias.” (Mayntz. sin olvidar sus propios intereses particulares. Todos estos fenómenos nos reflejan una burocracia atrapada en una realidad parcial y una sociedad muy fragmentada en torno a intereses muy diversos. Sus objetivos van vinculados a determinados problemas y al peculiar lenguaje y representación de la realidad que tales problemas arrastran. “. todo ello. De ahí la transformación de las redes de interés. en el clima laboral y en la soberanía del consumidor.”(Barzelay.. lo cual situaba al gobierno en el centro de la actuación estatal y como actor fundamental en el proceso de legitimación. Ahora..2 1. 1992) entendido como una deliberada búsqueda de excedentes sin preocupación alguna por los daños en el entorno medioambiental. el gobierno se fragmenta y cada agencia o unidad organizativa estatal define sus agentes críticos y trata de ser responsable a su propio entorno. como su autonomía e impredictibilidad. refuerzan ciertas características del sistema.. el sistema económico vigente viene fortaleciendo una serie de patologías que están en la base de algunos de los problemas planteados. La burocracia conecta sus propios objetivos a una serie de intereses y actores externos que influyen y son influidos de forma interactiva. entendido como “. Resultados y diversificación “En el marco conceptual e ideológico del Estado se consideró que el problema de la legitimidad del poder se resolvía. En concreto. fundamentalmente.una aberración del consumo necesario”. No obstante. a través de medios de comunicación social ubicuos y contundentes. la propia estructura democrática y consumista refuerza la primacía de intereses parciales sobre los intereses de la mayoría. las cuales se resisten a cualquier dirección política. de ambiente histórico y de desarrollo económico y social.la soberanía del consumidor se ve suplantada por las presiones del marketing. se manifiestan de forma diversa e inconsistente.. “la tecnologización y el desarrollo de la sociedad del conocimiento. en especial de la televisión” (Tamames.. La idea de un gobierno capaz de servir a los intereses generales desde la visión de intereses comunes se ha quebrado por razones tecnológicas. Y se rompe porque estas burocracias especializadas son en gran medida. . 1992). en el que “.. se refuerzan las apropiaciones por parte de burocracias del conocimiento de áreas de la realidad en las que se debaten juegos de poder entre elites tecnocráticas. 1993). esta búsqueda de legitimación a través de la resolución de problemas concretos. se rompe el concepto tradicional hegeliano de un gobierno que forma el estamento general y que se caracteriza por la conciencia de su misión de defensor del interés común del Estado frente al particularismo de las corporaciones. Nuevamente.. No obstante.

” (Giddens. tremendamente caótico y confuso. el control de unos medios de comunicación que observan con lupa al gestor estatal también reducirá el peligro de un abuso por parte de éstos.” (Drucker. aquellas elites que controlan los mecanismos esenciales y cuyas redes de intereses controlan el porcentaje mayor de información y conocimiento. Esta crisis observada en los años setenta no parece disminuir.. “.se exige al gobierno un imposible papel de estratega único en el complejo mundo globalizado y sometido a la tremenda explosión de las infinitas relaciones sistémicas. Por otra parte. posponiendo valores como la solidaridad y equidad a un plano lejano. prevenir e inmovilizar.detener. ese poder experto se ve reducido por la generalización de acceso a las bases de datos por parte de ciudadanos y grupos de interés diversos. lo logren. Es evidente que estos valores se trasladan posteriormente a la relación con el gobierno a la que se acusa de falta de flexibilidad e inadecuación a las necesidades particulares de calidad de servicios del cliente. creando un Estado que se olvida de su necesaria legitimación interna y de cubrir el espacio de la ciudadanía. las más de las veces contradictorias. en ocasiones. El corporativismo se une a las tácticas de los grupos de objetivo único. No obstante. uno de los grandes problemas de los Estados contemporáneos y sus gobiernos es el de la pérdida de control de la realidad y su dificultad para la toma de decisiones en un contexto en el que un debate técnico encubridor de intereses específicos sustituye a la opción ideológica. sino que vinculada al desarrollo de los valores individualistas y la sociedad mediática. Ciertamente. cuando se une a la convergencia de movimientos de adaptación muy numerosos. Complejidad y respuestas sistémicas. “La complejidad de las interconexiones y su progresión autónoma. son. En realidad. genera una realidad de casi imposible control. 1994). así como de mantener y reforzar la participación ciudadana equitativa. ¿Quién se beneficia de este entramado? No puede decirse que los sectores más desprotegidos de la sociedad sean los que obtienen mayores beneficios del sistema. La realidad mundial. capaces de responder a la supuesta acción abusiva o incorrecta del experto. aunque. cada vez más. el mayor peligro para la adecuada adaptación al entorno.3 Esta expresión de la economía capitalista arrastra como consecuencia un conjunto de valores sociales que hacen del individualismo y del triunfo del producto concreto para el cliente concreto su infraestructura moral necesaria.” (Touraine. aquellos cuya misión no consiste en hacer algo sino en “. l989). 1992). la racionalidad propia del modelo sistémico encuentra en su desarrollo y las constantes autorreferencias (autopoiesis) de los sistemas.. aunque abre el paso al abuso de los medios de comunicación. más bien. produciéndose una vulnerabilidad tremenda en las distintas partes del sistema. es la consecuencia de los fenómenos globales de desarrollo tecnológico y de interrelación de distintos y cada vez más numerosos sistemas y subsistemas. 2. la presencia de expertos y el desarrollo tecnológico también proporcionan un nuevo poder a las burocracias estatales. Un sistema en constante dinamismo es un sistema fuertemente sometido a la incertidumbre. se encuentra en cambio constante. Este contexto. Por otra parte. parece renovarse continuamente con mayor potencia. los distintos grupos de conocimiento se articulan en redes mundiales con acceso casi directo a los centros de decisión políticos y la ciudadanía exige continuamente al gobierno respuestas inmediatas y. En todo ello se . En ese contexto...

Y además. no todos los problemas sociales se resuelven por instituciones instrumentales.” y destaca como actuación irresponsable la de ir “..infraestructura moral intangible.. citado por Friedman). producir bienes o promover la enseñanza.... 1992).. difícilmente va a ser eficaz en la generación de desarrollo real. liberadas del poder aglutinador del Estado. 1956. Por tanto. 1989)... 1993) y el cuestionamiento constante de su actuación en términos de la calidad de los servicios ofrecidos. el papel del Estado del futuro sería establecer una especie de mapa sistémico que otorgaría a cada uno una especie de territorio que no debería abandonar. entre prácticas políticas "buenas" y otras no tan respetables. 1993). sin intervenir en la gestión directa. 1992) es imposible que exista democracia e igualdad de oportunidades. “la propia tendencia autopoiética de los subsistemas y su correspondiente auto-referencia crean un sistema egocéntrico que imposibilita la interacción y el diálogo” (Kickert..más allá de lo necesario para realizar su tarea. aunque superaran este problema. sólo “virtual”. Los ciudadanos deben distinguir “.. construir una comunidad con objetivos comunes fruto del debate y la participación? Así.” (Offe.” Una organización que va más allá de sus objetivos sistémicos está usurpando el poder y debe responder de los daños causados en el sistema. “el problema permanece: ¿cómo desde perspectivas de subsistemas autónomos. Más aún. Es preciso advertir de los peligros que conlleva una aceptación intelectual del papel del Estado como mero elemento de un sistema complejo. muchos de ellos no serían resueltos por ninguna institución a no ser que el Estado creara las suyas propias para hacer frente a este problema o encargara a instituciones privadas la . Los sujetos estatales no podrán fijar límites a unas instituciones que poseen más conocimiento que ellos y ante las cuales no pueden asimilar todo el conjunto de datos que se les envía.. establece para las mismas como responsabilidad social la de “. en concreto. se logra saltar a la integración y estabilización del sistema social total?” (Habermas. De ahí la necesaria transformación de la administración estatal en torno a esta opción intermedia. la cuestión que se nos presenta como ineludible es ¿cómo desde subsistemas y sistemas diferentes. En ningún caso la existencia de esta crisis implica aceptar la pérdida total de centralidad del poder estatal. No obstante...”(Drucker.hacer su trabajo. difícilmente podrá existir espíritu cívico y sin esta “.entre el trabajo honrado y las prácticas negligentes. Un Estado que se limita a marcar las grandes estrategias en base a estudios técnicos preparados por expertos. Esta opción olvida que no es posible confiar en la mente científica cuando se aplica a los asuntos político-sociales ya que carece de la “necesaria variedad” (Ashby.4 fundamenta la “constante referencia a los fracasos del gobierno” (Maintz. Parece que se vuelve a un Estado de planificador. al defender una sociedad de organizaciones pluralistas. La realidad es que el modelo sistémico no da respuestas a estas preguntas. entre el interés personal y el deber público. entre las creencias de la moral privada y la norma general . estudios sujetos a una racionalidad limitada. así como fijar los estándares de calidad y rendimiento. sería preciso reconocer que ni ha perdido absolutamente su centralidad ni tiene el monopolio real de todas la decisiones. difícilmente va a ser democrático e. y la tendencia racional-legal que mantiene una defensa del papel absolutamente jerárquico del Estado en el marco del sistema constitucional.. auto-referenciales. incluso. desde lenguajes diversos y específicos para el resto. Entre negar al Estado toda centralidad y convertirlo en mero “supervisor” o “. es decir.” (Offe. Si a la gente no se le da la opción de elegir.. sea ésta cuidar enfermos..... 1992)..definidor de límites y estándares. Drucker (1989).

se necesita algo más que la sola lógica de los subsistemas. Si los fines globales son de crecimiento económico y generación de riqueza y a ese fin se orienta toda la sociedad. 1989. Nuevamente.todo el sector social que no tiene conocimientos que vender. no menos nos plantea el gobierno.” (Drucker. en una sociedad encaminada al crecimiento económico. compuesto por una enorme cantidad de organizaciones. Derivar a las iglesias y a las ONGs esta responsabilidad no garantiza el derecho humano a la vida digna en sociedades que pueden permitirse un cierto nivel de gasto público para ello. los ancianos. los más débiles no pueden enfrentarse sin que el sistema se resienta.. el “perder el tiempo” con quienes ni producen.” (Metcalfe. Por otra parte. . desarrollar su propio lenguaje y conocimiento. un sistema que funciona autónomamente en base a subsistemas en constante proceso de diferenciación. en una época en la que las relaciones informales favorecen el desarrollo de la cara oculta de la administración. Desarrolla la economía. más aun.. Un modelo puramente sistémico quiebra el modelo participativo y de diálogo que sería preciso para replantearse dicho camino.se precisa un pensamiento y una acción que permita al gobierno recuperar una visión de conjunto de la actuación de sus diferentes organizaciones instrumentales. ni aportan socialmente lo suficiente. En este modelo tecnocrático-sistémico estas organizaciones deberían centrarse en su propio trabajo y en sus propias finalidades. Y es que existen problemas que no se solucionan sistémicamente cuando el sistema cumple una función esencialmente económica. Las instituciones deben hacer su trabajo y no es el trabajo de ninguna institución con fines instrumentales. 1993) y. La ineludible confrontación y lucha de intereses organizacionales cuando no existe un lenguaje común requiere un nivel de decisión central que evite que la lucha paralice el sistema. para ello. Crear relaciones entre organizaciones estatales sin considerar el valor del servicio a los intereses generales no parece recomendable.. “. Toffler. analizar hasta donde puede llegar el crecimiento económico y la generación de competitividad a lo largo y ancho del planeta. innova científica y técnicamente para progresar en el control del mundo. numerosos problemas como la pobreza.. En una sociedad con cada vez mayor número de excluidos: “. Se requiere un dialogo entre personas no entre sistemas y en torno a unos lenguajes comunes en los que los valores siempre están presentes. Si a nivel de sistema social este modelo nos plantea todos estos problemas. 1992) la razón que surge para toda esta masa social es defender y obedecer un orden social y un Estado que cumple un pacto social alrededor de unos derechos humanos básicos universales. Se sostiene que es preciso repensar el camino. la cobertura educacional.5 solución del problema citado.. es un sistema que cumple una labor esencialmente instrumental.. pero no puede detenerse y repensar este camino.