TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Licitaes e Contratos n 153

Sesses: 22, 28 e 29 de maio de 2013 Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas nas datas acima indicadas, relativas a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, dos aspectos relevantes que envolvem o tema. A seleo das decises que constam do Informativo feita pela Secretaria das Sesses, levando em considerao ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no colegiado ou reiterao de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo no so repositrios oficiais de jurisprudncia. Para aprofundamento, o leitor pode acessar o inteiro teor da deliberao, bastando clicar no nmero do Acrdo (ou pressione a tecla CTRL e, simultaneamente, clique no nmero do Acrdo).

SUMRIO Plenrio 1. legtima a especificao editalcia das caractersticas de eficincia energtica desejadas nos equipamentos a serem adquiridos pela administrao, sem, contudo, vincul-los a certificaes especficas, a exemplo do selo PROCEL. 2. A introduo do conceito de "Desenvolvimento Nacional Sustentvel" no art. 3 da Lei 8.666/1993 no autoriza: (i) o estabelecimento de vedao a produtos e servios estrangeiros e, (ii) a admisso de margem de preferncia para contratao de bens e servios, sem a devida regulamentao por decreto do Poder Executivo Federal. 3. admitida excepcionalmente a contratao direta de locao sob medida (operao built to suit), por meio de licitao dispensvel fundada no art. 24, inciso X, da Lei 8.666/1993, desde que, alm da observncia das demais disposies legais aplicveis ao caso, o terreno onde ser construdo o imvel seja de propriedade do particular que ser o futuro locador. 4. A Parceria Pblico-Privada na modalidade concesso administrativa deve ser considerada como alternativa locao sob medida. 5. Para o aperfeioamento da contratao e gesto de contratos de prestao de servios de natureza contnua, recomenda-se Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento a incorporao dos seguintes procedimentos IN/MP 2/2008: 5.1. Fixao de ndices financeiros especficos como condio de habilitao econmico-financeira de licitantes na contratao de servios terceirizados contnuos; 5.2. Demonstrao de vantajosidade econmica da prorrogao contratual, sem a necessidade de pesquisa de mercado, quando previstos requisitos contratuais de reajuste salarial, de ndices de preos de insumos e de limites de preo para contratao; 5.3. Comprovao de regularidade das obrigaes sociais e trabalhistas, para pagamento s empresas de prestao servios contnuos de terceirizao, respaldada apenas pela apresentao da documentao prevista na Lei 8.666/9393.

PLENRIO 1. legtima a especificao editalcia das caractersticas de eficincia energtica desejadas nos equipamentos a serem adquiridos pela administrao, sem, contudo, vincul-los a certificaes especficas, a exemplo do selo PROCEL. Representao apontou possveis irregularidades no Edital de Prego Eletrnico 12/2013, promovido pela Fundao Universidade Federal do Maranho UFMA, tendo por objeto a aquisio de condicionadores de ar tipo split. A representante alegou, em sntese, que o edital traria exigncias restritivas competitividade do certame ao exigir o selo PROCEL para os equipamentos e ao vedar a participao de empresas em consrcio. No que respeita ao uso do selo PROCEL, o relator registrou que no observara no caso concreto qualquer restrio competitividade derivada da utilizao desta especfica certificao, a vista do inequvoco ambiente de concorrncia e da vantajosidade dos preos ofertados. Ademais, considerou louvvel
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a inteno da UFMA de adquirir aparelhos com nveis adequados de eficincia energtica, em consonncia com o objetivo de promover o desenvolvimento nacional sustentvel, na forma prevista no art. 3 da Lei de Licitaes. Nesse diapaso, e de forma a no frustrar a iniciativa com futuros questionamentos, sugeriu que, em outras oportunidades, a universidade passe a especificar os equipamentos com as caractersticas de eficincia pretendida, sem vincul-los a certificaes especficas. O Tribunal, ao acolher o juzo de mrito formulado pelo relator, julgou parcialmente procedente a representao, considerando prejudicado o pedido de concesso de cautelar, e cientificou a UFMA que, em licitaes futuras, especifique os equipamentos a serem adquiridos com as caractersticas de eficincia energtica pretendida, sem vincul- los a certificaes especficas, a exemplo do selo PROCEL. Acrdo 1305/2013-Plenrio, TC 011.558/2013-0, relator Ministro Valmir Campelo, 29.5.2013. 2. A introduo do conceito de "Desenvolvimento Nacional Sustentvel" no art. 3 da Lei 8.666/1993 no autoriza: (i) o estabelecimento de vedao a produtos e servios estrangeiros e, (ii) a admisso de margem de preferncia para contratao de bens e servios, sem a devida regulamentao por decreto do Poder Executivo Federal. Relatrio elaborado por Grupo de Trabalho analisou as repercusses geradas pela Lei 12.349/2010 no regime licitatrio. A mencionada Lei introduziu o conceito de "Desenvolvimento Nacional Sustentvel" dentre os princpios contidos no art. 3 da Lei 8.666/1993. O relator, endossando as concluses do Grupo de Trabalho, ressaltou que "as polticas pblicas ... que visam adoo de medida da restrio entendida como necessria para garantir a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel, por envolver aparato normativo complexo para a sua concretizao, dependem de regulamentao a fim de afastar qualquer possibilidade de discricionariedade". Dessa forma, "a preferncia deve ser viabilizada mediante a ao normativa e reguladora do Estado, visando a promover maior eficincia e qualidade do gasto pblico". Com fundamento na tese apresentada pelo Grupo de Trabalho, defendeu a antijuricidade de decreto autnomo e afirmou a impossibilidade do estabelecimento de vedao participao de produtos manufaturados ou servios estrangeiros em licitaes: "No h previso, no direito positivo brasileiro, de decreto autnomo. Todo ato regulamentar do Poder Executivo deve estar fundado em lei. Ao abraar essa convico, verifico que o 8 do art. 3 Lei 8666/1993, com a alterao introduzida pela Lei 12349/2010, estabelece que as margens de preferncia sejam fixadas por 'ato do Poder Executivo Federal', limitadas a 25% 'sobre o preo dos produtos manufaturados e servios estrangeiros'. Observo que a lei no estabeleceu 'vedao' a produtos ou servios estrangeiros e, sim, 'margens de preferncia'. Por fim, concluiu que "enquanto no for publicado Decreto estabelecendo os percentuais das margens de preferncia e discriminando a abrangncia de sua aplicao, no cabe ao gestor adotar, ao seu juzo, restries objetivando a aquisio de produtos nacionais nos editais licitatrios, em detrimento aos produtos estrangeiros". O Tribunal, ao acolher a proposta do relator, decidiu que: a) ilegal o estabelecimento de vedao a produtos e servios estrangeiros em edital de licitao, uma vez que a Lei 12.349/2010 no previu tal situao; b) ilegal o estabelecimento, por parte de gestor pblico, de margem de preferncia nos editais licitatrios para contratao de bens e servios sem a devida regulamentao via decreto do Poder Executivo Federal, estabelecendo os percentuais para as margens de preferncia normais e adicionais, conforme o caso e discriminando a abrangncia de sua aplicao. Acrdo 1317/2013-Plenrio, TC 032.230/2011-7, relator Ministro Aroldo Cedraz, 29.5.2013. 3. admitida excepcionalmente a contratao direta de locao sob medida (operao built to suit), por meio de licitao dispensvel fundada no art. 24, inciso X, da Lei 8.666/1993, desde que, alm da observncia das demais disposies legais aplicveis ao caso, o terreno onde ser construdo o imvel seja de propriedade do particular que ser o futuro locador. Consulta apresentada pelo Conselho Superior da Justia do Trabalho - CSJT formulou os seguintes questionamentos ao TCU: a) possvel a aplicao do disposto no art. 24, inciso X, da Lei n 8.666/93 na contratao de locao de imvel a ser construdo de acordo com parmetros mnimos a serem estabelecidos por rgo da Administrao Pblica? b) em caso positivo, quais seriam os aspectos legais aplicveis e quais as exigncias tcnicas necessrias para a celebrao dessa modalidade de contrato administrativo? A locao sob medida consiste na locao de um imvel construdo pelo futuro locador conforme especificaes pr-definidas pelo futuro locatrio. O locador recebe aluguis cujo valor permite o retorno dos investimentos realizados na construo e a remunerao do uso do bem imvel por um longo perodo previamente determinado. Ao analisar a possibilidade de ser dispensada a licitao na contratao de locao sob medida, o relator observou que, nos termos do art. 24, inciso X, da Lei 8.666/1993, " a licitao
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pode ser dispensada apenas nos casos em que as necessidades de instalao e de localizao condicionem a escolha de determinado imvel que a Administrao pretende buscar a locao e desde que o preo da locao se mostre compatvel com o valor de mercado, segundo avaliao prvia" - grifos do relator. Concluiu que a contratao de locao sob medida mediante licitao dispensvel fundada no art. 24, X, da Lei 8.666/1993 "s ser admitida se atender a todos esses requisitos legais". Anotou ainda que "... a administrao pblica deve demonstrar claramente o devido cumprimento de todos os requisitos previstos no art. 24, inciso X, da Lei de Licitaes, em especial, quanto comprovao da compatibilidade do preo a ser contratado com o valor de mercado, bem assim que ... a juno do servio de locao (parte principal) com o de execuo indireta de obra (parte acessria) apresenta economia de escala e que, por isso, tal locao sob encomenda no ofende o princpio do parcelamento do objeto, previsto no art. 23, 1, e no art. 15, IV, da Lei n 8.666/1993". Acrescentou que "... devem ser observadas, no que couber, as disposies concernentes aos contratos da administrao consignadas na Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993". Por fim, acolhendo sugesto do revisor, ponderou que "a aludida dispensa de licitao na locao sob medida s seja admitida quando se tratar de locao em imvel de terceiro". O Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator, decidiu responder ao consulente que: " ... a despeito de a realizao de licitao dever ser a regra, admite-se excepcionalmente a contratao direta de locao sob medida (operao built to suit), por meio de licitao dispensvel fundada no art. 24, inciso X, da Lei n 8.666/1993, desde que, alm da observncia das demais disposies legais aplicveis ao caso, o terreno onde ser construdo o imvel seja de propriedade do particular que ser o futuro locador". Decidiu ainda emitir orientaes a serem observadas pela administrao pblica nas contrataes de locao sob medida. Acrdo 1301/2013-Plenrio, TC 046.489/2012-6, relator Ministro Substituto Andr Lus de Carvalho, revisor Ministro Benjamin Zymler, 29.5.2013. 4. A Parceria Pblico-Privada na modalidade concesso administrativa deve ser considerada como alternativa locao sob medida. Ainda no mbito da Consulta apresentada pelo CSJT, o ministro revisor anotou em seu voto que, " nos termos do art. 2 da Lei n 11.079/2004 (Lei das Parcerias Pblico-Privadas - PPP), a Administrao Pblica pode contratar uma parceria pblico-privada cujo objeto seja a prestao de servios precedida pela execuo de obra". Observou que "a 'locao sob medida' de imveis por entes pblicos pode estar associada prestao de servios prediais. Por via de consequncia, nessa hiptese, pode ser celebrada uma PPP na modalidade 'concesso administrativa' ". Em seguida, enumerou as vantagens oferecidas pela adoo da PPP, entre as quais destacam-se: "a) possibilidade de o Poder Pblico utilizar a expertise dos agentes privados com o intuito de facilitar a soluo de problemas enfrentados pela Administrao; b) realizao de licitao no mbito da qual sero explicitados os parmetros utilizados para definir o desempenho esperado do parceiro privado; c) marco legal bem definido e atual; d) experincia acumulada pelos entes federados ao longo de quase dez anos, alm de uma larga experincia internacional, o que facilita a deteco de problemas e pontos crticos; e) prazo longo de vigncia (at 35 anos), o que facilita a amortizao dos investimentos feitos pelo investidor privado ... j) previso de que, ao final da vigncia contratual, o bem imvel reverter para o parceiro pblico". Como principal desvantagem da PPP, o ministro revisor apontou "a complexidade do contrato, qual se associa a necessidade de um estudo acurado das demandas atuais e futuras do ente pblico contratante.Como se trata de um contrato de longo prazo, eventuais falhas na fase inicial do projeto podem gerar problemas que se agravaro no decorrer desse perodo". Por fim, concluiu que a PPP deve ser considerada como uma alternativa locao sob medida. O Tribunal, ao acolher a proposta oferecida pelo ministro revisor, decidiu "recomendar ao CSJT e ao Conselho Nacional de Justia que avaliem a convenincia e a oportunidade de celebrar parcerias pblico-privadas, na modalidade concesso administrativa, com vistas a dotar os Tribunais Regionais do Trabalho de imveis adequados com servios pblicos adicionados para o bom funcionamento institucional". Acrdo 1301/2013-Plenrio, TC 046.489/2012-6, relator Ministro Substituto Andr Lus de Carvalho, revisor Ministro Benjamin Zymler, 29.5.2013. 5. Para o aperfeioamento da contratao e gesto de contratos de prestao de servios de natureza contnua, recomenda-se Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento a incorporao dos seguintes procedimentos IN/MP 2/2008: 5.1. Fixao de ndices financeiros especficos como condio de habilitao econmico-financeira de licitantes na contratao de servios terceirizados contnuos.
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Representao subsidiada por estudo produzido por grupo de trabalho constitudo por diversas instituies pblicas analisou aspectos relacionados aos contratos de prestao de servios de natureza contnua no mbito da Administrao Pblica Federal. Dentre vrios pontos, tratou-se do risco de contratao de empresas sem a devida capacidade econmico-financeira para honrar os compromissos pertinentes prestao de servios terceirizados, relacionando o fato questo dos ndices que deveriam ser apresentados por tais empresas no momento da licitao. Para o relator, a legislao, acertadamente, no estabeleu, de forma exata, quais critrios, ndices e valores econmico-financeiros a serem requeridos dos licitantes como condio de habilitao, em face da diversidade dos objetos que uma licitao pode envolver. Para ele, " a lei estabeleceu sim, determinados limites para as exigncias a serem feitas pela administrao, como valor mximo de patrimnio lquido, vedao da imposio de faturamento anterior ou ndices de rentabilidade ou lucratividade, proibio da exigncia de ndices e valores no usualmente adotados. A lei tambm requer, de forma explcita, que a comprovao da boa situao financeira seja feita de forma objetiva por meio de ndices devidamente justificados no processo administrativo da licitao". Como os critrios sugeridos pelo grupo de estudos estariam situados nos limites estabelecidos em lei, com a apresentao de justificativas tcnicas pertinentes, entendeu o relator que seria perfeitamente legal exigi-los, com o propsito de salvaguardar a Administrao de futuras complicaes com as empresas de terceirizao contratadas, que no conseguiriam honrar os compromissos assumidos. Registrou, ainda, que no Acrdo 47/2013, do Plenrio, o Tribunal, ao examinar representao contrsa edital da prpria Corte de Contas, concluiu no haver irregularidades em exigir, simultaneamente, capital circulante lquido de no mnimo 16,66% e de patrimnio lquido no inferior a 10% do valor estimado da contratao, questo tambm examinada na esfera judicial, a qual tambm considerou ser razovel tal exigncia. Por conseguinte, votou o relator por que se recomendasse Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento (SLTI/MP) que incorpore IN/MP 2/2008 regra que estabelea como condio de habilitao econmicofinanceira para a contratao de servios continuados os seguintes ndices: a) Liquidez Geral (LG), Liquidez Corrente (LC) e Solvncia Geral (SG) superiores a 1 (um), bem como Capital Circulante Lquido (CCL) ou Capital de Giro (Ativo Circulante - Passivo Circulante) de, no mnimo, 16,66% do valor estimado para a contratao; b) patrimnio lquido igual ou superior a 10% do valor estimado da contratao; e c) patrimnio lquido igual ou superior a 1/12 do valor total dos contratos firmados pela licitante com a Administrao Pblica e com empresas privadas, vigentes na data de abertura da licitao. Esta frao dever ser comprovada por meio de declarao, acompanhada da Demonstrao do Resultado do Exerccio (DRE) relativa ao ltimo exerccio social, e se houver divergncia superior a 10% (para cima ou para baixo) em relao receita bruta discriminada na DRE, a licitante dever apresentar as devidas justificativas para tal diferena. Nos termos do voto do relator, o Plenrio manifestou sua anuncia. Precedente citado: Acrdo 47/2013- Plenrio. Acrdo 1214/2013-Plenrio, TC 006.156/2011-8, relator Ministro Aroldo Cedraz, 22.5.2013. 5.2. Demonstrao de vantajosidade econmica da prorrogao contratual, sem a necessidade de pesquisa de mercado, quando previstos requisitos contratuais de reajuste salarial, de ndices de preos de insumos e de limites de preo para contratao. Ainda na representao que analisou aspectos relacionados aos contratos de prestao de servios de natureza contnua, o Tribunal cuidou da questo da baixa eficincia e efetividade das pesquisas de mercado atualmente para subsidiarem as prorrogaes contratuais. O grupo de estudos multi-institucional argumentou que os itens que compem o custo dos servios de natureza continuada - remunerao, encargos sociais, insumos e LDI - variam, em grande medida, segundo parmetros bem definidos, de forma que a realizao de nova pesquisa de mercado, no caso de eventual prorrogao contratual, seria medida custosa e burocrtica, no retratando, verdadeiramente, o mercado, uma vez que ela tem normalmente levado a preos superiores aos obtidos na licitao. Em seu voto, o relator, diante das informaes apresentadas, sugeriu que se entendesse desnecessria a realizao de pesquisa junto ao mercado e a outros rgos/entidades da Administrao Pblica para a prorrogao de contratos de natureza continuada, desde que as seguintes condies contratuais estejam presentes, assegurando a vantajosidade da prorrogao: a) previso de que as repactuaes de preos envolvendo a folha de salrios sero efetuadas somente com base em conveno, acordo coletivo de trabalho ou em decorrncia de lei; b) previso de que as repactuaes de preos envolvendo materiais e insumos (exceto, para estes ltimos, quanto a obrigaes decorrentes de acordo ou conveno coletiva de trabalho e de Lei), sero efetuadas com base em ndices setoriais oficiais, previamente definidos no contrato, a eles correlacionados, ou, na falta de ndice setorial oficial especfico, por outro ndice oficial que guarde maior correlao com o segmento econmico em que estejam inseridos ou
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adotando, na ausncia de ndice setorial, o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo - IPCA/IBGE. Para o caso particular dos servios continuados de limpeza, conservao, higienizao e de vigilncia, o relator adicionou ainda a aderncia de valores a limites fixado em ato da SLTI/MP. Nos termos do voto do relator, o Plenrio manifestou sua anuncia. Acrdo 1214/2013-Plenrio, TC 006.156/2011-8, relator Ministro Aroldo Cedraz, 22.5.2013. 5.3. Comprovao de regularidade com as obrigaes sociais e trabalhistas, para pagamento s empresas de prestao servios contnuos de terceirizao, respaldada apenas pela apresentao da documentao prevista na Lei 8.666/93. Na mesma representao, o Tribunal tratou da questo da fiscalizao da documentao relativa ao cumprimento de obrigaes trabalhistas e sociais por parte das empresas contratadas. Para o relator, " a administrao tem exigido das contratadas, por fora da IN/MP 2/2008, uma extensa relao de documentos, que demandam considervel esforo dos setores dos rgos que exercem a fiscalizao contratual". A anlise de toda essa documentao acabaria afastando a fiscalizao de sua atividade precpua, que seria a de verificar a adequada execuo do contrato. Ademais, ainda para o relator, " a exigncia de toda essa gama de documentos no tem evitado a ocorrncia de problemas em relao ao cumprimento das obrigaes trabalhistas por parte das empresas contratadas, dados os subterfgios que tm sido utilizados por algumas empresas para mascarar eventuais inadimplementos dessas obrigaes ". O relator anotou, ainda, que possvel a utilizao de outras medidas, com vistas ao controle do recolhimento de encargos previdencirios e de FGTS, que consistiriam fundamentalmente em criar mecanismos para que os prprios empregados das empresas contratadas verificassem se elas esto promovendo os recolhimentos devidos. Com isso, "a administrao continuaria fazendo o controle, no de todos os empregados, mas amostralmente. Teria tambm a obrigao de exigir as certides necessrias, de fazer prever nos contratos como falta grave o no recolhimento do FGTS e da contribuio social e de comunicar aos Ministrios da Previdncia Social e do Trabalho no caso de irregularidade nos recolhimentos". Para o relator, a partir das concluses do grupo de trabalho interinstitucional, seria suficiente que os pagamentos s contratadas fossem realizados exclusivamente com base na documentao prevista no art. 29 da Lei 8.666/93, no mais se exigindo os diversos outros documentos hoje previstos na IN/MP 2/2008, o que levou a votar por que se recomendasse Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento (SLTI/MP) que incorpore norma em questo regra que estabelea que os pagamentos s empresas terceirizadoras de mo de obra fossem condicionados apenas apresentao da documentao prevista na Lei 8.666/93, o que foi aprovado pelo Penrio. Acrdo 1214/2013-Plenrio, TC 006.156/2011-8, relator Ministro Aroldo Cedraz, 22.5.2013.

Elaborao: Secretaria das Sesses Contato: infojuris@tcu.gov.br