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EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

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El Estado paraguayo y su transformación ante los desafíos del desarrollo con equidad © Secretaría de la Función Pública Presidencia de la República del Paraguay

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Elaborado por Luis Ortiz Sandoval Edición: Dirección General de Gabinete Diseño y Diagramación: Juan Heilborn

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Este material ha sido impreso con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el marco del Plan Anual de Trabajo PNUD - SFP 2011.

El Estado paraguayo y su transformación ante los desafíos del desarrollo con equidad
Aporte para el debate ciudadano en el marco de la XXI Cumbre Iberoamericana de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno, y del XVI Congreso Internacional del CLAD “Reforma del Estado y de la Administración Pública”1

Elaborado por Luis Ortiz Sandoval Asunción, octubre de 2011

1 El presente artículo fue desarrollado por el autor dentro de la consultoría responsable de desarrollo de contenidos y promoción del debate ciudadano sobre “Transformación del Estado y Desarrollo”, impulsada por la SFP, en el marco del Proyecto 77361 Apoyo al debate sobre “Transformación del Estado en el marco de la Cumbre Internacional de Jefes/as de Estado de Iberoamérica”, financiado con recursos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Las posiciones del autor no representan una posición institucional de la SFP ni del PNUD. Se enmarca dentro de las actividades que tuvieron lugar durante el año, para la promoción del debate ciudadano sobre la temática de la XXI Cumbre Iberoamericana y del XVI Congreso Internacional del CLAD.

Fundamentos históricos del Estado latinoamericano 1.2.4.5. Las bases sociales del Estado paraguayo 1. El concepto de Estado 1.Índice Introducción 4 1. Desafíos institucionales para la transformación del Estado 2.1.2. Un nuevo pacto social 2. Participación ciudadana 13 14 16 18 21 25 3.3. Reforma del sistema impositivo 2.1. Transformación del Estado y perspectivas para el desarrollo 28 Bibliografía 32 . El Estado paraguayo y la estructura socia de desigualdad 5 5 6 10 2.3. Innovación de la administración pública 2. El sistema político 2.

las sociedades latinoamericanas estuvieron sumergidas en estructuras sociales que socavaron el régimen democrático. la posibilidad de reducir las brechas de bienestar. es la apuesta por políticas de inclusión social de amplio alcance que tienen por objeto la generación de ciudadanía social basándose en una gestión pública capaz de implementarlas con criterios de efectividad. Las demandas de sectores de la población históricamente rezagados. tras ellas. Esta reducción es necesaria para generar las condiciones de surgimiento de ciudadanía. E . han sido postergadas y. En ese sentido. El principal desafío para las instituciones públicas latinoamericanas. fundado en una organización democrática de la sociedad.Introducción n el debate sobre la necesidad de transformar los Estados en América Latina de modo que apuntalen procesos de desarrollo económico y social con bienestar. base social y política de vigencia de un Estado social de Derecho. Por su parte. eficiencia y equidad. la precariedad y la exclusión en América Latina. se plantea la cuestión sobre el modelo de Estado que actualmente rige en cada uno de los países de la región y sus alcances así como sus límites en propiciar condiciones de expansión de derechos para sus ciudadanos. no pueden desconocer la necesidad de transformación de los aparatos estatales que han sido durante largas décadas responsables de la construcción de sociedades desiguales. en las que las desigualdades pronunciadas apartaban a sectores mayoritarios del ejercicio de derechos políticos. propiciando mecanismos clientelistas de vinculación entre ciudadanos y Estado. la democracia careció de un sustento ciudadano. económicos y sociales. tomando en cuenta la participación de la población en las mismas. ya que el Estado autoritario socavó los derechos de ciudadanía y la participación social. La búsqueda de vías que garanticen la superación de profundos malestares vinculados a la desigualdad social.

dificultando o favoreciendo una sociedad de bienestar. la escasa visibilidad y la exclusión de las mujeres en la esfera pública. sus instituciones y sus mecanismos de acción. cuestión que remite a las condiciones de vigencia de la democracia como organización política de la sociedad. La vigencia a largo plazo del modelo se traduce en una cultura política expresada en prácticas y lógicas de acción (hábitos) que refuerzan o socavan el régimen en cuestión. la necesidad de revisión de dos dimensiones íntimamente vinculadas es imperiosa para dar lugar a una reformulación del Estado en América Latina. adquiere relevancia en términos de formular un modelo de relación entre sociedad y poder político fundado en la categoría de ciudadanía. generando desigualdades sociales que inhabilitaban a sectores mayoritarios del ejercicio del derecho republicano de igualdad política. de modo que el régimen político pueda comprenderse por la característica que adquiere el Estado. aspecto central para la construcción de un régimen democrático de participación amplia y de gestión pública eficiente. sea ésta de clase social. de género o étnica. Por otra parte es necesario interrogarse sobre el Estado: su naturaleza. la problemática coexistencia de lenguas particulares con el “idioma oficial”. la experiencia latinoamericana muestra que los Estados se han fundado durante gran parte de su historia sobre la discriminación. Por ello. lo cual lleva a reformular el concepto de ciudadanía y ampliar el horizonte de la inclusión democrática. En este marco. entre otras. Por una parte es necesario indagar sobre las bases sociales del régimen político. Esto es particularmente importante ya que. el objetivo de transformar los Estados marcados por las herencias históricas en América Latina. si bien la organización republicana del Estado demanda la vigencia del principio de igualdad ante la Ley y de la no distinción entre ciudadanos. .6 EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD La construcción del Estado-Nación en América Latina estuvo marcada por diferentes tensiones debido a su historia colonial: las relaciones asimétricas entre poblaciones con identidades particulares dentro de un mismo territorio.

el cual tiene la obligación de garantizar su bienestar. el Estado es la suma de dichas dimensiones teniendo como punto neurálgico la legitimidad de origen y de finalidad del poder. En efecto. el corpus jurídico. entre la administración y su contexto histórico (v. entiéndase Estado como la configuración que involucra el aparato administrativo (burocracia).1 El concepto de Estado En los planteamientos de sentido común a propósito del concepto de Estado. la dimensión del “orden” constituye el arreglo sociológico según el cual la población del territorio sobre el cual se organiza el Estado. el régimen político y la base territorial sobre la cual se asienta la Nación. puede ser comprendida como un proceso de mediano y largo plazo. Sin embargo. tiene soberanía sobre el poder público. 2 Elias Norbert. El concepto de configuración2. 1986. El proceso de civilización. con la connivencia entre antiguos y nuevos agentes. La institucionalidad de un nuevo Estado. además de la administración pública. las instituciones de representación democrática y los organismos jurisdiccionales pertinentes. En este sentido. el concepto de Estado supone una serie de dimensiones que implican. entre acción pública y participación social. refiere al Estado como un entramado de interdependencias entre instituciones. el orden jurídico. una sociedad de desigualdades en el caso paraguayo) desde donde comprender su dinámica y sus transformaciones. . en este marco.EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 7 1 Las bases sociales del Estado paraguayo 1. Supone la generación de mecanismos estandarizados de aplicación de principios y normas. en el que el criterio de equidad sustente las decisiones más adecuadas para el desarrollo económico con inclusión. suscitando incentivos para la racionalización de la acción pública. México. Para este trabajo. bajo esta perspectiva.gr. Fondo de Cultura Económica. personas y procesos involucrados con la “cosa pública”. Esta noción lo liga a la organización que administra los bienes. de racionalización de la esfera económica y política. se realiza una equiparación espontánea de éste con la burocracia pública.

las identidades en América Latina siempre se plantearon como conflictivas en lo que respecta al Estado Nacional. éste tendió al ocultamiento e incluso la disolución de las identidades de pueblos y grupos presentes en el territorio del Estado latinoamericano antes de su existencia misma. recurso capital en el modelo agroexportador4. por una parte. a la exportación de productos primarios. Uno de los factores limitantes en este sentido fue el patrimonialismo. el Estado se construyó sobre la discriminación. ligado al anterior. como plataforma de acumulación política y para el control en la asignación de bienes y servicios públicos bajo criterios instrumentales en la conservación de privilegios. Otro de los factores. mientras que en otras constituyen considerables proporciones. ha sido el clientelismo. Pueden incluirse aquí a las poblaciones campesinas e indígenas. de relación entre las clases sociales así como en la relación entre el poder político y la sociedad. . que han permanecido en las formas actuales de distribución de los medios de producción. Por otra parte. la nación responde a filiaciones territoriales y lazos socioculturales tradicionales. base sobre la cual se erigió el Estado. al escaso desarrollo industrial.8 EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 1. La desigualdad social. Bajo el argumento republicano. que establece una modalidad particular de vínculo entre el Estado y la sociedad. ha persistido en la medida en que la lógica de las estructuras económicas estuvieron supeditadas.2 Fundamentos históricos del Estado latinoamericano Una de las características principales de la configuración del Estado en América Latina y en Paraguay es su inserción en estructuras sociales de desigualdad3. Este dato remite a procesos históricos de concentración de recursos y oportunidades. 4 Recurso esencial para las poblaciones rurales que requieren la posesión de la tierra para asegurar su sustento y reproducción. Sobre estas características estructurales se ha construido una administración pública con bajos niveles de incidencia en el fomento del bienestar así como la deficiente optimización de los recursos en la consecución de resultados. En efecto. representando éstas últimas bajas proporciones demográficas en algunos países. generando mecanismos de dependencia por parte de la población o de sectores específicos de ésta (sectores desfavorecidos y rezagados) con respecto a la burocracia pública con el objeto de asegurar lealtad política. Para éstas categorías. lo que conllevó una estructura de desigual distribución de la tierra. y por otra parte. principio según el cual los grupos de poder acaparan los recursos administrados por el Estado para beneficio propio. razón por la que el “universalismo republicano” fue más bien un problema que una oportunidad para la reproduc- 3 En el caso paraguayo nos referiremos a una estructura de “extrema desigualdad”. entendida ésta por la sociedad donde las brechas entre las categorías favorecidas y desfavorecidas de la estructura social presentan poca variación a través de mecanismos de movilidad social.

La relación cultura dominante-pueblos indígenas. En lugar de múltiples naciones. los pueblos indígenas adquirieron un fuerte protagonismo en las reivindicaciones en busca de garantías constitucionales así como de condiciones materiales mínimas que favorezcan su supervivencia. en particular los más rezaga- . y cuente con garantías para la ampliación de oportunidades promovidas por el Estado para evitar la precarización. comparten la característica de que el tratamiento de la desigualdad social. problema endémico de la región y heredera de la configuración histórica del capitalismo en sus estructuras sociales. A saber. la condición para la generación de condiciones óptimas de crecimiento económico. ha tomado el impulso autoritario. dejando al desnudo su histórica contribución a los procesos de acumulación como fuerza de trabajo explotada. En el siglo XX. para la construcción de un proceso democrático sobre el cual se asienten las políticas económicas y una nueva relación entre sociedad y poder público.EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 9 ción cultural. La posibilidad de inclusión social y de participación en un nuevo modelo de Estado es. La exclusión social es una consecuencia de este modelo histórico de Estado y es el objeto de pugna contra el cual los sectores democráticos intentan orientar sus acciones colectivas aunque con múltiples dificultades. sin embargo. en que la población en su conjunto forme parte de la cooperación social y sea. la pobreza y la marginalidad. por ende. un proceso de expansión de la burocracia pública con un modelo económico desarrollista entre los años 30 y 50 y otro proceso de retracción de los sistemas de bienestar como expresión de políticas de ajuste en los años 80 y 90. aun cuando contrapuestos en múltiples aspectos. la “Nación estatal” se construía en torno a un Estado. en particular de la administración pública. En efecto. en que los diferentes sectores fueron incluidos en ciertas instancias públicas y. asociada a las sociedades coloniales primero y la constitución de las sociedades nacionales después. en algunos casos con fuerte componente clientelista y populista. en las últimas décadas en que éste fue reestructurado por las reformas orientadas al mercado y por la reducción de los regímenes de protección. sujeta de derechos sociales. se dieron dos procesos claramente distinguibles por los que atravesaron diferentes Estados en la región. Ahora bien. como moneda de cambio en mercados que persiguen compulsivamente la lógica de la ganancia sin más. En la primera década del siglo XXI se plantea la reformulación de la función del Estado. uno y otro proceso histórico. instauró la discriminación social y política como principio de construcción del Estado-Nación latinoamericano moderno.

. los múltiples cambios acaecidos en la estructura económica durante las décadas de los 60 y los 70. llevaron a tratar la desigualdad social y la exclusión como un problema de “ajuste” entre oferta y demanda. Los presupuestos teóricos y epistémicos que fundaron éste proceso fueron completamente a contracorriente de criterios sugeridos en sociedades fuertemente marcadas por inequidades. la pobreza y la exclusión social. rompió los acuerdos tradicionales con las clases populares. Buenos Aires. de una inserción dependiente. suponiendo en abstracto que a mediano y largo plazo. las clases medias y los grupos empresariales nacionales que formaron la base de su legitimidad. no llevaron en ninguno de los casos a romper con las estructuras sociales de desigualdad pronunciada en el país. Más bien dichas estructuras sirvieron de sustento a un régimen autoritario patrimonialista en un primer momento y un régimen democrático formal. En otros casos. tendrían solución mediante equilibrios de mercado. el Estado-Nación latinoamericano cambió de función y reformuló sus alianzas en las décadas de los 80 y 90. asimetrías sociales y desigualdad. y sobre todo bajo el imperio de las políticas resultantes del “Consenso de Washington”. en que el impulso a la inclusión de los sectores más rezagados es el núcleo duro de las políticas públicas. Sin embargo. el mismo carecía de sustento empírico serio ya que contaba con pocas evidencias históricas sobre la relación entre retracción del Estado y bienestar. tuvieron acceso a mínimos de bienestar social a condición de vincularse con el poder político de manera corporativa y dependiente. como lo señala Fernando Calderón. 2004. Aguilar-Altea-Alfaguara. los problemas de precarización del empleo. aliándose con grupos económicos monopólicos y empresas transnacionales. En el caso paraguayo. “Notas sobre la crisis de legitimidad del Estado y la democracia” en PNUD. El Estado fue el principal agente (mediante las reformas estructurales) de vinculación de la región con los procesos de mundialización con un resultado. limitada y pasiva en los mismos . el autoritarismo del Estado por impulsar reformas orientadas al mercado. la precariedad y la exclusión social. Si un supuesto esgrimido por las reformas estructurales fue que el retiro de la acción pública generaría las condiciones para que el mercado resolviera los problemas de la pobreza. conservándose grosso modo las condiciones socia- 5 Calderón Fernando. En este marco histórico. La democracia en América Latina. la historia económica en América Latina muestra que la participación del Estado en la generación de condiciones de bienestar ha sido central y el crecimiento económico no ha sido sustentable cuando la política pública no ha generado mecanismos que garanticen la inclusión social. así como las transformaciones espaciales y demográficas.10 EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD dos.

se vuelven formulaciones abstractas ante la debilidad de un Estado instituido históricamente para la defensa de monopolios económicos. etcétera. cobra en Paraguay las formas típicas de estructuras sociales donde priman representaciones personalistas del poder político o expresiones instrumentales del mismo. Cultura política. 7 Galeano. estuvo mediatizada por atávicas reglas según las cuales la lucha por el poder era una lucha por la pretensión del monopolio de recursos públicos. el capital cultural. el Estado sería una especie de terreno apto para la “caza y recolección” en el que según la astucia y la sagacidad de los diferentes agentes. Como lo señala Milda Rivarola. La institucionalización de la igualdad de oportunidades. Asunción. Una tortuosa relación” en Vial Alejandro (Coordinador). de los recursos sociales como ser la participación en la esfera pública y en los servicios de la burocracia (“capital burocrático”). 6 Milda Rivarola. el Estado es el medio por el cual los bienes y servicios públicos deben ser proveídos según niveles de proximidad con las autoridades y a cambio de lealtades incondicionales para con las mismas. . Esto fue así porque. así como los recursos culturales tales como la educación formal. CIRD. la gestión pública por resultados con criterios de efectividad. el Estado ha sido el escenario de poder y dominación hegemónico en comparación con la sociedad. la inclusión sin discriminación. la institucionalidad burocrática y la incidencia del Estado en la modernización así como en la democratización de la sociedad en su conjunto. en el segundo caso. como lo señala Luis Galeano. Sociedad civil y Participación ciudadana. la dependencia corporativa y la desigualdad social. eficiencia y equidad. la distribución asimétrica de los recursos económicos. “a pesar de grandes limitaciones y debilidades. a saber. objetivo propio de una sociedad en que la desigualdad inhibe la participación (y por tanto la oposición y contestación) de la ciudadanía al acaparamiento arbitrario de privilegios. El caso paraguayo. en tanto sintetiza el tipo de vínculo que establece la sociedad civil con el régimen político. el acceso a bienes simbólicos. “Sociedad y Política. 2003. La hegemonía de un Estado débil. 2009. Centro Paraguayo de Estudios Sociológicos. Luis. En este contexto. la profesionalización administrativa. primando criterios oportunistas antes que racionales en la reivindicación de derechos. considerada ésta como el ámbito en el que se constituyen las clases sociales y operan las organizaciones así como las instituciones por medio de las cuales aquellas se expresan y participan en la vida pública”7. entre otros.EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 11 les que permiten su persistencia. Asunción. se puede obtener bienes y servicios públicos. maximizando el acceso a los mismos sin más condición que su apropiación eficiente6. Pág. en especial el capital. el modelo de Estado. 215. En el primer caso.

3 El Estado paraguayo y la estructura social de desigualdad La estructura económica paraguaya presenta rasgos dominantes en su relación con la población y que impacta en la configuración del Estado. En las regiones donde la gran propiedad (mediana propiedad de tipo farmer) es de alta productividad económica. Esta fuerte asimetría en el comportamiento de la estructura económica. Los procesos de acaparamiento de la tierra y del ingreso en dichos espacios. la concentración del principal factor de producción -la tierra. La transmisión campesina de la herencia dejó de ser el mecanismo de permanencia y arraigo . el principal exponente es el sector de los productores minifundistas (campesinos) que orientan su actividad predominantemente al sustento familiar. llevan a los grupos favorecidos en la estructura agraria –en particular los grupos agro-empresariales– a presionar compulsivamente sobre los grupos minifundistas para que éstos cedan a la venta sus propiedades.12 EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 1. los grupos minifundistas participan poco o nada de la dinámica económica. La supremacía del sector agrícola en las exportaciones paraguayas muestra que el beneficio del comercio exterior es principalmente apropiado por los grupos con fuerte dotación de tierra y capital. se suman los procesos de polución ambiental que causa severos problemas a las condiciones de vida de la población local. En las regiones donde la gran propiedad no es de alta productividad económica (latifundio para ganadería extensiva). Las tasas de fecundidad de estos grupos. tuvo como resultado. un incipiente proceso de industrialización como satélite de los sistemas productivos agropecuarios. se vincula con la lógica de relaciones sociales en los espacios rurales. La predominancia de este modelo supuso. los grupos minifundistas se hallan ante el dilema de la reproducción social. ya que al asedio económico para la venta de tierras. un modelo económico agroexportador. en general más altas que la media de la población nacional. En este marco. Por su parte. se convierten en el principio de expulsión de población de la economía campesina. La respuesta de estos grupos depende de la rentabilidad de la gran propiedad. el minifundio persiste como sistema productivo “tradicional” y su propensión a la retención de población es mayor. Por un lado. que basan su actividad económica en la agricultura.por parte de grupos cuya actividad principal es la ganadería y de grupos agro-empresariales de producción de cereales y oleaginosas. el minifundio halla dificultades para subsistir. Del lado de los demás grupos sociales.

necesarios para el bienestar de la población y para su incremento progresivo. no tanto como efecto de un mercado poco dinámico sino. y un creciente sector terciario en que el comercio y servicios absorbe la fuerza de trabajo. ya que las generaciones recientes se vieron constreñidas por el proceso de acaparamiento y monopolización de la tierra por parte de los medianos y grandes propietarios. Este proceso propicia la migración la que se torna un horizonte casi ineludible para estos grupos. la productividad económica del país es baja. Así. la vulnerabilidad social y la pobreza. pone en relación los efectos de la estructura social sobre las asimetrías de productividad económica entre los grupos sociales. menores chances de que los sectores desfavorecidos puedan impulsar cambios para disminuir las probabilidades de monopolio y aumentar la participación de un mayor número de agentes en los beneficios de la cooperación social9. . En efecto. al contrario. propician la precariedad. La economía así. los que se vuelven difíciles de recuperar ante la carencia de tecnología y capacidades fortalecidas de uso sustentable de los recursos. por efecto de un mercado con fuertes problemas de expansión. 9 La cooperación social es el proceso por el cual los miembros de una sociedad participan en la producción de bienes materiales y simbólicos. 8 Entendidas éstas como los grupos sociales definidos según su posición jerárquicamente diferenciada en la estructura social. El diagnóstico de la estructura económica. Una y otro expresan las relaciones que establecen los diferentes agentes y grupos según su posición en la estructura social y según su fuerza en dicha estructura. sin expansión. El otro dilema de la reproducción del sistema minifundista radica en el empobrecimiento de los suelos. halla su base más inequívoca en la organización social y en el poder político. en su mayor parte en condiciones de empleos de mala calidad.EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 13 en la finca. a su vez como consecuencia de una escasa participación competitiva de amplios sectores de la población paraguaya. así. por no hallar –dada la estructura de un mercado de trabajo poco diversificado y de baja demanda– posibilidades de reconversión económica en sus propias regiones. a partir del volumen de capital económico y capital cultural. La urbanización con estas características lleva a la economía a basarse en un sector primario que absorbe cada vez menos la población económicamente activa. un sector secundario inercial. con el impacto incipiente del sistema impositivo en la redistribución de los beneficios de la cooperación. Mayor desigualdad social entre las distintas categorías sociales8. Este contexto se vuelve también la causa de un proceso de urbanización desmesurado e improvisado. que sin vincularse a la captación de mano de obra en puestos de empleo formales y socialmente seguros. la participación en un mercado económico dinámico.

garantizaría el mayor bienestar a todos los ciudadanos. . Como veremos más abajo. redituando en altos niveles de empleo. cada grupo social hallaría sentido en la redefinición de las reglas de cooperación social. de la ciudadanía. para el caso de la política redistributiva. el involucramiento de los diferentes grupos en la discusión y decisión de las políticas públicas orientadas al cambio institucional previsto es una conditio sine qua non. en cambio. en primer término. de la promoción. desde la acción pública. es la condición de posibilidad de un crecimiento económico sostenible con equidad. mutatis mutandis. de la formación de ciudadanos que sostengan un orden legítimo. Un cambio institucional en el seno del Estado es por ello requerido en la magnitud en que las instituciones se hacen eco de la estructura social de un país y se diseñan o reformulan con márgenes de consenso más o menos amplios.14 EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD con una producción que responda en primer término a la demanda interna y luego a la demanda externa. democrático y económicamente dinámico para superar las trabas del modelo de desarrollo vigente. Este entramado de márgenes y límites. en segundo término. para que impacten en la transformación de dicha estructura. En este punto. En el nivel de los agentes sociales y. obteniendo beneficios para sus propios intereses al mismo tiempo que se establecen límites a pretensiones monopólicas. de la relación economía y sociedad y. emerge el problema del Estado y su función en el marco de la problemática de la continuidad de las condiciones económicas y sociales de reproducción del status quo o. su papel en la definición de políticas tendientes a la reformulación.

con una reformulación del orden institucional. Además socava las instituciones democráticas haciendo pervivir prácticas atávicas propias de una sociedad autoritaria y de escaso protagonismo de los diferentes sectores. Ciudadanía y clase social. Es lo que Marshall plantea con su noción de ciudadanía social. que se involucran crecientemente en la cooperación social y en la esfera pública por acceder al status de ciudadanos. 10 Marshall T. La desigualdad juega a contracorriente de una sociedad y un Estado democráticos porque dificulta la participación de los ciudadanos en la redefinición efectiva de las reglas de juego. 4) la innovación de la administración pública y. La desigualdad también impacta en la constitución de sujetos políticos –a contrario de individuos sujetados–. que implicaría el status propio de regímenes políticos en cuya lógica es posible la participación solamente a condición de contar con derechos y garantías de orden económico-social allende los derechos civiles y políticos propios de los Estados republicanos10. Losada Editorial. las condiciones para el desarrollo con bienestar supondrían cuatro ejes fundamentales en el rediseño del Estado y su función de garantizar un contexto institucional que lo haga posible: 1) un nuevo “pacto social”. .H. 2) nuevas reglas del sistema político.EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 15 2 Desafíos institucionales para la transformación del Estado El desarrollo económico y social no tiene mucho margen de posibilidades en una estructura de desigualdades sociales muy acentuadas. La reducción de las desigualdades sociales constituye el objetivo principal de la transformación del Estado Dado este diagnóstico. 3) el rediseño del sistema impositivo. 2005. 5) la participación ciudadana. Buenos Aires.

las condiciones de la sociedad paraguaya durante todo el periodo post-dictatorial para hacer posible el proceso de democratización estuvieron marcadas por fuertes dificultades. En este sentido.16 EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 2. el corpus constitucional es aún letra muerta en lo que respecta a sus desafíos para reducir las brechas de bienestar y propiciar la ciudadanía social. En efecto. un orden constitucional que oriente claramente y sin ambigüedad sus principios doctrinarios y sus exhortaciones hacia una sociedad igualitaria constituye un fuerte fundamento para la adopción de criterios de redistribución de recursos y . muchas de ellos indígenas. del goce de un bienestar mínimo y de participación en la vida política. aún en la actualidad. basado en un régimen democrático plural y participativo. en la que se han establecido avances significativos en Derechos y Garantías fundamentales para los individuos. asimismo dichos mecanismos no cuentan con el marco institucional correspondiente (leyes ni entidades rectoras) que favorezca la adquisición de derechos y garantías para grupos sociales históricamente excluidos y dar así cumplimiento a una democracia de ciudadanía (fundado en la inclusión social amplia y el respeto de la diversidad cultural). y donde se ha sentado las bases de superación del Estado autoritario para dar lugar a un Estado social de Derecho.1 Un nuevo pacto social Una premisa básica de los estados democráticos es la búsqueda de consensos amplios que involucren a todos los sectores de la población y garanticen la legitimidad social del orden político y social. algunos de los cuales priman en la orientación que el Estado puede dar a determinadas políticas estratégicas Es el caso de la Constitución paraguaya que data de 1992. involucrando ideales que en muchos casos no pueden llevarse a la práctica por causa de las relaciones de fuerza entre los diferentes sectores sociales. Dos de los aspectos más resaltantes de esas condiciones son la pronunciada desigualdad en la repartición de la tierra y de los ingresos así como la tajante exclusión social. En este sentido. Los mecanismos previstos en la Carta Magna para la vigencia de una sociedad más igualitaria y un Estado social de Derecho se hallan ceñidos. por una parte. Sin embargo. el orden constitucional expresa la definición normativa de un proyecto de sociedad. en el obstáculo a poblaciones. los que se prestan a múltiples interpretaciones y para las cuales prima el criterio de mantener privilegios antes que la expansión de derechos. por la contradicción entre principios ambivalentes en el mismo texto constitucional. que se expresa.

éstos en condiciones de fuerte rezago. así. y mantiene bajos niveles de capacidad productiva de la sociedad en su conjunto. 12 La productividad de enclave se refiere a que solamente determinadas actividades económicas –v. y por tanto. El marco jurídico adapta así las normativas que propicien reformas sociales y mayores niveles de inclusión social a la necesidad de transformación de la estructura social. Al contrario. 2003. mayor posibilidad de desarrollo de las capacidades de los individuos de todas las categorías sociales y de crecimiento económico sostenido. no impide sino garantiza la defensa de las libertades públicas a todos los miembros de la sociedad ya que. . las iniciativas de legislación innovadoras o de reforma de la legislación vigente. El Estado. a menor desigualdad. en este caso entendido en términos de las instituciones democráticas de representación. teniendo prioridad los grupos sociales más desfavorecidos bajo el postulado de que un mínimo de bienestar para éstos. con brechas sociales fuertemente pronunciadas. Teoría de la Justicia. garantiza el ejercicio de sus derechos civiles y políticos. el ejercicio real de la libertad amparada por la Constitución Nacional. El núcleo duro de la búsqueda de un nuevo pacto social es la instauración de un principio de justicia11 que haga posible el acceso a oportunidades sociales y bienestar a toda la población. acoge a través del Parlamento. 11 Rawls John. para contar con legitimidad democrática. México. dándose una distancia pronunciada con otros sectores de la actividad económica.gr. La conquista de derechos sociales.EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 17 oportunidades en la acción pública. Fondo de Cultura Económica. la productividad económica se vuelve una productividad de enclave12. la producción agro-empresarial de cereales y oleaginosas– presentan altos niveles de producción competitiva y de rendimiento económico.

el sistema político es una configuración de grupos y partidos políticos que incapaces de construir consensos para beneficio del desarrollo y el bienestar. no pudieron distanciarse durante toda la “transición democrática” del modelo económico agroexportador. Particularmente sensible es la ausencia casi total de construir proyectos políticos de defensa de intereses sociales y promoción de derechos ciudadanos a las mayorías excluidas de la población. Por una parte. los dos centenarios partidos políticos se han caracterizado por la reproducción de la insostenible desigualdad social y la extrema dependencia del mercado financiero internacional para una economía que exporta materias primas e importa la mayor parte de sus mercancías manufacturadas. Durante dos décadas de transición democrática formaron parte del sistema político a través de todas sus instituciones para dar continuidad a la estructura social marcada por una administración pública patrimonialista y clientelista. han visto disminuir su fuerza electoral así como tampoco han podido construir alternativas creíbles a lo largo de los años de transición. En este sentido. que también ha tenido un camino tortuoso en la impartición de Justicia y en el allanamiento del camino hacia un régimen político de representación de mayorías y con ampliación de bienestar. las instituciones democráticas cuyo origen de legitimidad lo tienen en la soberanía . En primer lugar. de fuerte composición latifundista. estuvo obstaculizado –antes que facilitado– por el sistema político. estos poderes se extienden a instituciones del Estado particularmente sensibles e importantes para el ejercicio de derechos y la protección de garantías constitucionales como lo es el Poder Judicial. expresan su carácter subordinado al estado oligárquico heredero de la dictadura. pues defendiendo los mismos intereses en el terreno económico. la posibilidad de construir condiciones para la transformación de la estructura social y generar escenarios para el desarrollo. En segundo lugar. En este sentido. En efecto. priorizan la lucha por “cuotas” de burocracia desde donde asegurar recursos de acumulación política.2 El sistema político El sistema político en la actualidad está configurado para la reproducción de una estructura social de desigualdades. Tanto la Asociación Nacional Republicana (Partido Colorado) como el Partido Liberal Radical Auténtico. Este sistema ha tratado de ser configurado por otras fuerzas políticas que no teniendo el control del poder público. las mismas reglas de elección de autoridades públicas permiten mecanismos de encubrimiento de poderes fácticos que ocupan las instituciones democráticas.18 EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 2.

la fuerza social más amenazadora del orden existente se sigue situando en el espacio rural paraguayo. 13 PNUD-OEA. que han logrado ciertas inflexiones al sistema político para la conquista de derechos y para el incremento de espacios de participación. entendido éste como “la organización basada en la división. son en la práctica botines de caza contra las cuales se ciernen los poderes fácticos para asegurar la reproducción de sus privilegios y la continuidad de un status quo desfavorable para las mayorías. Nuestra Democracia. durante toda la transición democrática. a través de su propio protagonismo. La organización republicana del Estado requiere un modelo democrático de organización social y viceversa. El sistema político adquiere legalidad con las elecciones. En este sentido. México. independencia y control mutuo de los poderes así como la vigencia del Estado de Derecho”13. pero adolece de legitimidad social si el ejercicio del poder no responde a la voluntad de las mayorías y el balance de poder entre los diferentes sectores políticos no está asegurado con oportunidades a aquellos más desfavorecidos. en la medida de lo posible. Los campesinos paraguayos. para orientar la acción pública hacia una sociedad de bienestar. Una contestación a este sistema ha venido. El desafío para el sistema político. . a través de su movimiento social. la República involucra un mecanismo sostenido de control entre los poderes del Estado y al mismo tiempo mecanismos de rendición de cuentas a través de los cuales los ciudadanos y grupos sociales movilizan recursos institucionales con el propósito de controlar el poder público pero por sobre todo. Esta legitimidad social proviene de la institucionalización de los mecanismos democráticos de participación amplia. El acento puesto en la construcción democrática durante el periodo de transición ha desatendido las condiciones institucionales de su puesta en práctica: ha enfatizado la constitución y consolidación de instituciones de representación y participación dejando. 2010. Pág. a pesar de su decrecimento demográfico. en este escenario. En particular. otras cooptados). Fondo de Cultura Económica. 132. de los movimientos sociales. es el de desarrollar y fortalecer el régimen republicano de Estado. construyeron alternativas de impugnación al estado oligárquico y se mantuvieron en sus luchas a pesar de suscontradicciones (muchas veces reprimidos. mecanismo típico de participación de las fuerzas políticas en las instituciones de representación.EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 19 popular. entendiéndose por ello la inclusión en el sistema político de los intereses y las demandas de los sectores sociales históricamente desfavorecidos.

en nombre de una mejor distribución del poder. es decir. un Estado sin controles.20 EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD en la mayoría de los casos en América Latina. . de 14 Op. En este sentido. intactos los Estados autoritarios que gobernaron las sociedades previamente al periodo de transición. Pág. implica la instauración de la credibilidad pública en la redistribución de recursos y de oportunidades que implique un compromiso de las diferentes clases sociales y estamentos en la definición de un proyecto de sociedad que redunde en beneficio de todos. cumple un papel central en la definición del Estado.3 Reforma del sistema impositivo La solución de continuidad a los mecanismos arbitrarios de exclusión. El sistema político entonces. puesto que es el que goza de la legitimidad surgida de la voluntad popular y que apunta a ampliar bienestar. La responsabilidad puesta en ese sistema es grande. en situación de monopolios económicos como sucede en Paraguay. también existe una lógica. El resultado del proceso que configura la estructura económica. imposibilita la constitución y ampliación de ciudadanía14.. El sistema impositivo en este sentido. 135. es el terreno donde las diferentes fuerzas políticas y grupos sociales pueden construir consensos y minimizar las tensiones con el fin conducir la formación de un Estado republicano y la consolidación de la democracia. la organización republicana sin democracia constituye un terreno propicio para la concentración del poder en una clase dominante que excluye a la mayoría de la sociedad de la capacidad de decisión y gestión. 2. según la cual el principio de rentabilidad requiere alimentar un Estado que favorezca la concentración de recursos y de oportunidades. Si bien la lógica económica opera bajo el principio de la rentabilidad y de la maximización de la ganancia. Así como la democracia sin instituciones republicanas corre el riesgo de implantar. discriminación y segregación. la superación de los Estados autoritarios (fundados en el patrimonialismo y clientelismo) es una conditio sine qua non para el establecimiento de un Estado Republicano que pueda conducir las reformas políticas necesarias para la profundización de la democracia así como para su gestión eficiente y equitativa. cit. es una contradicción en el seno del Estado en materia de políticas redistributivas. sus legados y sus posibilidades de reestructuración.

A éste se refiere una buena parte de las reflexiones elaboradas sobre la equidad impositiva”15. que alude a la necesidad de establecer los tributos en función de los beneficios que los individuos obtienen de los poderes públicos y. “el principio de equidad tiene una clara conexión con el sistema tributario y ha sido objeto de especial atención en ese ámbito. que pone el énfasis en la capacidad económica de los sujetos para repartir las cargas impositivas. Jiménez Juan Pablo y Podestá Andrea. en este sentido. la extensión más o menos amplia de dicha base requiere una economía que opera con criterios formales de organización de modo que la mayor parte posible de ciudadanos sean proclives a contribuir con el fisco. Ahora bien. guarda una estrecha relación con la vertiente del gasto. permite introducir un criterio de equidad en la recaudación de los tributos. a su vez. de la soberanía del territorio y el resguardo de garantías civiles y políticas para el ejercicio de una vida social. y el criterio de capacidad de pago. nadie puede estar exento de contribuir al sostenimiento de la administración sino que. todas las personas físicas y jurídicas con autonomía económica deben hacer parte de la “base impositiva” del Estado. 15 Gómez Sabaini Juan Carlos. a su vez. en primer término.EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 21 modo que la desigualdad en el acceso a éstos se convierta en el fundamento de la reproducción de la estructura económica. Jiménez Juan Pablo y Podestá Andrea. . torna sostenible la recaudación directa de impuestos a cambio de servicios públicos de calidad. es decir. CEPAL-GTZ. Como lo plantean Gómez et al. hunde sus raíces en dos criterios básicos que pretenden justificar la aplicación y el reparto de los impuestos: el criterio del beneficio (conectado con las corrientes utilitaristas). En ese sentido. sirvieron para justificar la aplicación de criterios de progresividad. el modelo impositivo con una base extendida. 2010. Este criterio responde al principio de una progresividad de la contribución al Estado según los beneficios obtenidos de la cooperación social.. Santiago. La base impositiva extendida conforme a una economía formal basada en empleos estables y con seguridad social. obtener los tributos de los ciudadanos en concepto del costo de la administración del Estado así como en concepto de la defensa de la seguridad pública. El sistema impositivo tiene por objetivo. fundamentado en las teorías del sacrificio igual que. por obligación. “Tributación. evasión y equidad en América Latina y el Caribe” en Gómez SabainiJuan Carlos. Evasión y Equidad en América Latina. En este marco. El principio de equidad impositiva. del sector de la población que contribuye al erario público.

Sino crecer para igualar e igualar para crecer16” Esta idea tiene sentido en la magnitud en que las políticas redistributivas resultantes apunten a la inversión social en formación de las personas (educación) y el apoyo a las familias de modo que el proceso de incremento de las capacidades productivas vaya acompañado de condiciones de seguridad social. 16 Rodríguez José Carlos. no basta crecer. Así. No basta igualar. situando al sistema impositivo como la vía institucional de consenso. En contrapartida. El contrato fiscal debe ser justo y además. la base imponible no se extiende a las categorías desfavorecidas dada la dificultad de incorporarlos a los registros fiscales por su operación en la esfera informal de la economía. 2011. En dicho sentido. El principio contrario según el cual todos los contribuyentes pagan la misma proporción de tributos sin importar el volumen de sus ingresos.22 EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD En la experiencia paraguaya. llevar a la prosperidad. la posibilidad real de revertir procesos monopólicos en la estructura económica para propiciar el aumento de la productividad. el principio de progresividad en el sistema impositivo está ausente. Asunción. Análisis del Sistema Tributario en el Paraguay y Potencial de Recaudación. Esta relación causal entre políticas redistributivas y desempeño económico halla su realización en el incremento de valor agregado nacional de los productos primarios y la generación de empleos de calidad. en democracia. Asimismo. Proyecto Alianza Ciudadana para la Transparencia y el Desarrollo Paraguay. La reforma del sistema impositivo empieza por la ampliación paulatina de la base imponible afectando en un primer momento a los sectores favorecidos de la estructura social y descendiendo en la escala según los niveles de ingreso bajo el principio de progresividad tributaria y buscando mayores niveles de equidad como base real de un proceso democrático. un pacto o contrato fiscal. “un sistema fiscal supone. la inserción profesional de las generaciones con niveles de formación adecuados llevará al incremento de la rentabilidad de las empresas y de las inversiones en su conjunto. es un criterio no-equitativo que acentúa los problemas de redistribución de la riqueza en una sociedad de fuertes desigualdades y en que la base impositiva está poco extendida. implica la búsqueda de apertura de oportunidades para los sectores menos aventajados. así como ha habido un contrato social democrático. Como señala José Carlos Rodríguez. . la posibilidad de superar las condiciones sociales que configuran la desigualdad económica se hallan limitadas desde su base pues el sistema impositivo halla trabas en la expansión de la imponibilidad a los sectores sociales con altos privilegios por su negativa a contribuir conforme a sus beneficios. Ello conlleva la repartición más equitativa de los recursos fundado a través de un “pacto fiscal” entre las categorías favorecidas y desfavorecidas.

según la cual sirvió de sustento a regímenes de dominación social y política. Vemos entonces que el Estado se halla ante la disyuntiva de ser un Estado débil y desentendido de políticas económicas y sociales con equidad.4 Innovación de la administración pública El Estado tomó la iniciativa con relación a algunas de las transformaciones económicas y sociales en la región durante los últimos veinte años. está subordinada a la economía. La emergencia de autonomías institucionales es un rasgo predominante del Estado actual. La profesionalización de la función pública es central allí donde el rigor técnico de la gestión es indispensable. más bien. otra según la cual la burocracia debió hacerse cargo de las demandas de funcionamiento técnico para el cumplimiento de las funciones de administración del poder público. a ser un Estado que conduce y articula un proyecto de país inclusivo. El cambio que implica la innovación de la administración del Estado se mues- . política y culturalmente. una fuerte autoridad social o un eficiente control de su funcionalidad. los aparatos burocráticos han debido sostenerse en la coexistencia de dos lógicas de la acción pública: una. en que el acceso y permanencia en la función pública se correspondía con lealtades partidarias rindiendo ineficiente la gestión de las políticas públicas ante las demandas de inclusión y bienestar de las mayorías. con excepción de las estructuras estatales relativas a la esfera económica que requirieron de una nueva lógica de gestión. en el que no existe. esquemas y métodos a adoptarse para la redefinición de la administración pública. Se involucró en reformas económicas e institucionales pero.EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 23 2. La consecuencia fue una separación entre el Estado y la Nación. pero su propia transformación fue incipiente y lenta. no es considerada una finalidad del desarrollo sino. en este marco. se reformó insuficientemente. Para ello requiere un diseño estructural apuntalando burocracias que faciliten los niveles técnico y político de la administración. con los problemas correspondientes de representación política. Tras la necesidad de innovación estructural del Estado. una legislación que propicie el bienestar social y un marco institucional favorable a la participación amplia de todas las categorías sociales en la dinamización de la economía para beneficio de todos. En muchos casos. por ejemplo. entendida ésta como el espacio que reúne a los ciudadanos. estuvieron en entredicho incluso los requisitos mínimos de la institucionalidad estatal que se refiere a la seguridad social de los ciudadanos y la legitimidad social de las acciones de gobierno. del territorio y de las relaciones internacionales. Durante mucho tiempo. se halla la institucionalización de prácticas. La cuestión social.

a la legitimidad y consolidación de la democracia y al logro del desarrollo económico y social de forma sostenible. La Administración debe posicionarse reforzando su influencia en un entorno dinámico y . la objetividad e imparcialidad. respetando el criterio meritocrático. partiendo del postulado de que el cambio institucional en los diferentes sectores de la acción pública debe asegurar la igualdad de género. racionalización y mejora de la gestión pública orientadas a este contenido contribuirán además y sobre todo. apoyada en mecanismos de formación y actualización profesional sin discriminaciones. entre otros. la transparencia. ecuanimidad). fuerza a que el Estado apuntale procesos de diseño y gestión de políticas públicasa decuados a los requerimientos tanto de los agentes públicos como de la población beneficiaria de dichas políticas. Un principio transversal en la profesionalización es. la transacción y el consenso orientado al interés general. ya que tienen por efecto la efectividad. tanto como agentes públicos como ciudadanos beneficiarios.24 EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD tra decisivo ya que establece las pautas y mecanismos por los cuales regirse en la gestión tanto de procesos. Ello se constituye también en la base de una lógica democrática de acceso y desempeño en el empleo público que exige la igualdad de oportunidades para iguales méritos y aptitudes al mismo tiempo que exige resultados concretos y mesurables para una evaluación de la acción pública. efectividad. la eficiencia y la ecuanimidad de la acción pública. constituye el contenido de la calidad del servicio al ciudadano y la garantía del logro de resultados. la inclusión social en las estructuras burocráticas del Estado y una lógica compensatoria a través de acciones afirmativas que. los mecanismos democráticos de acceso y desempeño en la función pública (igualdad de oportunidades. la protección e integración de las minorías. mérito. La protección de la profesionalidad e imparcialidad de los órganos en la gestión está así garantizada. la vinculación entre calidad de la gestión y la participación ciudadana. Estas consideraciones. por tanto. garanticen igualdad de oportunidades para todos los grupos sociales. el diálogo. eficiencia. en particular la profesionalización de la burocracia. la participación. Dicho proceso de profesionalización es correlativo con la instauración (e institucionalización) de la carrera del servicio civil. Las estrategias de innovación. inclusión amplia. en particular aquellos históricamente excluidos en la gestión pública. de recursos como de personas. Una burocracia conformada y consolidada bajo el principio meritocrático.

En contextos de desigualdad pronunciadas o incluso de desigualdades extremas. debería. Precisamente. en su nuevo diseño. El Estado que requiere ser reformado. incorporar el principio de “igualdad de oportunidades” pero reformulado. el criterio meritocrático de selección y de evaluación de los cargos públicos. en sociedades en que las dos condiciones difícilmente se cumplen. dos condiciones deben cumplirse: por una parte. empero. Por otra parte. para que adquiera una lógica democrática. ciertas políticas de reforma de la administración tienden solamente a replantear ambas lógicas según la necesidad de eficiencia. Con ello se corre el riesgo de que las exigencias de profesionalización de la función pública y de una gestión pública de calidad resulten favoreciendo la formación de “élites tecnocráticas”.EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 25 complejo para tomar las decisiones políticas más pertinentes y oportunas. tocar el problema de las lógicas clientelistas o patrimonialistas de las estructuras burocráticas. un Estado democrático en el que las asimetrías entre los “herederos” de burocracias patrimonialistas y clientelistas no tengan prerrogativas sobre los nuevos candidatos. También se debe terminar con la disociación en cuanto a los tipos de competencias exigidas entre los niveles de conducción y los niveles . Para que dicho criterio sea plausible. de modo que el origen social no incida de manera determinante en las posibilidades de formación y desarrollo de aptitudes y. por lo cual la participación es central en su rediseño y fortalecimiento. sin. una estructura social de desigualdades no pronunciadas. responde al principio democrático según el cual. Éste debe ser definido como el criterio según el cual se debe compensar (criterio compensatorio) la selección y evaluación de los cargos públicos no solamente en función de credenciales educativas (formación académica) sino también en términos de destrezas y habilidades demostradas en la resolución de problemas prácticos. de modo que un nuevo diseño tome en cuenta la optimización de recursos y la reestructuración de la organización y métodos. formadas en la mayoría de los casos en tiempos en que la capacitación y especialización era privilegio de los individuos ya presentes en la burocracia y con lo cual acumulaban un “capital burocrático”. las únicas desigualdades tolerables son las provenientes de la diferencia de méritos entre los individuos. tanto técnicos como manuales. la reforma institucional debe llevar a una formulación más compleja de la profesionalización de la función pública. donde la meritocracia no sea un criterio abstraído de sus condiciones sociales de implementación. en “igualdad de oportunidades”. por otra parte.

visión estratégica. afrontar críticamente los legados de su historia y encarar sus potencialidades para el desarrollo. cuentan con las capacidades. negociación. con lo cual a la hora de implementar políticas públicas se encuentran innúmeras dificultades en la obtención de resultados positivos. Este criterio se basa en la constatación empírica de que. En efecto. ya no responde al planteamiento de una sociedad democrática en la que el derecho de ciudadanía marque los procesos de transformación social y de participación de la población. no sólo el rediseño de la administración pública sino la adecuación de sus estructuras con las necesidades y demandas sociales de la ciudadanía. No implica su desestimación pero sí su relativización para garantizar la inclusión de individuos y grupos que pudiendo demostrar competencias y capacidades satisfactorias para el funcionamiento de la administración pública. la lógica según la cual se ha configurado el Estado para su funcionalidad con regímenes corporativistas o con proyectos económicos neoliberales. la función pública incorpora un criterio de compensación de desigualdades de partida entre grupos desigualmente favorecidos ante la burocracia. contribuye a la democratización del Estado dado que expande oportunidades y posibilidades de participación a grupos sociales otrora excluidos. incluye una perspectiva de acceso a oportunidades vinculadas al servicio civil a grupos sociales otrora excluidos por razones de clase social. aptitudes y habilidades para su selección en la administración pública y para una carrera de alto nivel. cuentan por tanto con mayores oportunidades (y las probabilidades asociadas) de selección y evaluación exitosa. implica por tanto. aquellos individuos que por origen social o por filiación burocrática. mientras que a al segundo solo se exige la capacidad de operativizar. Es por ello que las acciones afirmativas deben avizorarse como principios extra-meritocráticos para el desarrollo de la meritocracia. El planteamiento de una nueva “institucionalidad estatal” acorde a la necesidad del desarrollo con bienestar.26 EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD operativos. etnia o género. Ello responde al hecho de que la definición de mérito como aptitud certificada por el sistema educativo es necesario pero no suficiente. El criterio compensatorio. . en la práctica. Supone en este sentido. El criterio. según la cual al primer nivel se exigen capacidades de liderazgo. puedan hacerlo según la calificación que la ejecución de la función requiera en la práctica. De este modo. al mismo tiempo. si bien no resuelve a largo plazo los problemas asociados a condiciones de desigualdad social y de Estados en proceso de democratización.

en especial de los sectores excluidos y rezagados. diseño y formulación. Ésta se entiende como las acciones colectivas de los diferentes grupos sociales que demandan el acceso al derecho de ciudadanía para gozar de los beneficios de la cooperación social. así. con la definición de una instancia institucionalizada de discusión ciudadana y decisión participativa de políticas estratégicas de Estado.5 Participación ciudadana La democratización del Estado requiere la participación. sino otorga legitimidad a un proceso que requiere de amplios consensos. cuando dichas reformas posibilitan mecanismos más eficaces en la superación de desigualdades y para generar condiciones de desarrollo de las potencialidades de todos los grupos de la población. infunde un sentido colectivo de participación al proceso de construcción de una sociedad incluyente. Sin la legitimidad democrática de los procesos de transformación del Estado. La transversalidad de la participación. a revertir procesos históricos autoritarios y clientelistas. no solamente garantiza el control y supervisión de los agentes de gobierno. implementación y evaluación de las políticas públicas.EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 27 La legitimidad democrática de las reformas institucionales y de la transformación de la administración pública. Aspecto transversal que interpela desde la sociedad civil el cumplimiento por parte del Estado de sus funciones republicanas. 2. credibilidad y aceptación. Así también. sino también. La administración pública renovada no solamente contribuiría con el cambio institucional. La inclusión de la población en la transformación del Estado supone la inserción de la participación ciudadana en el rediseño institucional del mismo y en la formulación así como en la gestión de la política pública. capaz de redituar todo el esfuerzo de la acción pública al servicio de la población. implica la institucionalización de las vías de involucramiento en el diagnóstico. éstos podrían caer en el vicio de aquellas reformas estructurales en que la experticia tecnocrática prevalece sobre las discusiones colectivas y sobre la búsqueda de consensos amplios en la construcción de un Estado capaz de facilitar el desarrollo económico y social. la participación es un proceso y al mismo tiempo un resultado de la transformación democrática de la sociedad: .

La participación como un proceso permanente que promueve de manera ágil y transparente la interlocución y evaluación de la acción pública de acuerdo con el interés general. es un derecho en que se sustenta el adecuado funcionamiento de la democracia. asimismo la participación es un resultado porque promovida desde las instituciones para garantizar legitimidad al Estado social de Derecho. se vuelve un mecanismo permanente de consulta y gestión. halla su fundamento en que lo son en tanto ciudadanos y no en tanto pertenecientes a alguna categoría etno-cultural. La participación es la instancia que garantiza el derecho a la información sobre los aspectos de interés público. se presenta como la vía de garantía de su democratización y de la inclusión de los sectores históri- . la intervención en los procesos de decisión. ejecución y evaluación de la acción pública. El fundamento republicano de éste no admitía. también.28 EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD por una parte. se pone en cuestionamiento el principio de que todos los individuos son iguales ante la Ley y ante el Estado y rompe con el requisito de pertenencia a la comunidad política sin distinción. los “particularismos” en la institucionalidad estatal pues aduce que el principio que garantiza el tratamiento igualitario entre los individuos y el Estado es el de ciudadanía. religiosa o comunitaria. hasta hace poco. la consolidación de la democracia como régimen y el desarrollo de nuevas formas de organización democrática de la vida cotidiana. Todo esto. Éste confiere legitimidad a la acción pública en la búsqueda de condiciones de igualdad. Si fuera éste el criterio de la acción pública. La solidaridad institucionalizada por la cual los individuos menos favorecidos deben ser compensados por la no elección de su origen social. proyecta una connivencia eficaz entre Estado y sociedad bajo una lógica democrática fundada en el ejercicio de la ciudadanía y no bajo la arbitrariedad de una lógica clientelista y autoritaria. Es por ello que la reformulación en el último quinquenio de un Estado al mismo tiempo fuerte como plural. Especial atención merece la problemática inserción de las identidades culturales en el Estado. eficiencia y ecuanimidad de la gestión. Con las reformas en cuestión. que garantiza el principio de trasparencia y. se vieron obstaculizadas por problemas como la debilidad del Estado y consecuentemente su escasa legitimidad. es un proceso que surge de las exigencias y demandas de varios sectores de la población que pugnan por el acceso a condiciones de bienestar y que el Estado está obligado a resolver por la búsqueda de consenso y compromisos. la efectividad.

están en el derecho de reivindicación de acceso y participación en estructuras sociales y estatales que otrora se caracterizaron por la discriminación así como por la no-paridad de tratamiento.EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 29 camente excluidos de la población. con grupos sociales sujetos de acciones afirmativas basadas en el principio de “igualdad de oportunidades”. étnica y de género se insertan en la dinámica de reformas de la administración y en la formulación de políticas de desarrollo. Las identidades culturales así. Tanto más los grupos presionan porque el Estado sea un ámbito de inclusión social. . tanto más la diversidad sociocultural. desde el acceso a los puestos públicos hasta la cogestión de la acción pública. que tienen como objetivo la superación de las desigualdades extremas y la consecución de condiciones de bienestar social.

para hacer plausible oportunidades de acceso a trabajos productivos. Sin duda alguna. El Estado reestructurado.30 EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 3 Transformación del Estado y perspectivas para el desarrollo El desarrollo se avizora como el resultado de un cambio de estructuras sociales y también de instituciones. este proceso debe igualmente estar acompañado de políticas de fortalecimiento de la institución educativa. ellas se verán redituadas en el mediano y largo plazo en la mayor productividad del trabajo. con una gestión efectiva. adecuadamente remunerados. La educación formal se complementa en este sentido con los procesos informales de adquisición de habilidades y destrezas. En este contexto. La educación. con resguardo de los derechos fundamentales y sin discriminación alguna. Resultado de un pacto social por el cual las clases sociales favorecidas cedan terreno a la ampliación del gasto social público. en especial de aquellos sectores que otrora han sido excluidos de los beneficios de la cooperación social. El papel del sistema educativo en este marco es crucial. requiere del acompañamiento de una política de protección social (seguridad social y transferencias condicionadas) que permitan el uso universal de los servicios públicos. pertinencia y oportunidad de la enseñanza. pues la inclusión social requiere la presencia institucional del Estado. la reducción de las desigualdades es una condición necesaria para el avance hacia niveles de crecimiento económico sostenido y de incremento de la calidad de vida de la población. ecuánime. socialmente protegidos. Si en términos de la estructura social. útil en instancias de participación en la gestión de la cosa pública. insta a la construcción de condiciones desde la administración . tanto para la formación de idoneidad como para la construcción de ciudadanía. con una burocracia profesional y al mismo tiempo sensible al proyecto de democratización de la sociedad. El desarrollo de calidad involucra el desarrollo de la productividad y la competitividad como condición necesaria para el incremento del producto nacional y permite el aumento correlativo y sostenido del bienestar de la población. en particular en lo que se refiere a la calidad. eficiente y lo que es crucial. por lo tanto al acceso efectivo a bienestar y al status de ciudadanía. ésta no es condición suficiente. para que sea plausible la incorporación efectiva en el mercado de trabajo de la mayoría de la población así como para el desarrollo de la reflexividad de los ciudadanos. a su vez. una administración más efectiva y eficiente promueve la generación de condiciones efectivas de ejercicio de derechos.

18 Como por ejemplo las políticas de protección social. Dichas políticas deberán priorizar. mecanismos de reasignación de las mismas a grupos minifundistas carentes de propiedad al mismo tiempo que éstos cuenten con oportunidades de formación y capitalización de sus propiedades. entre otros. sin importar su origen social. por ende. . Los distintos miembros de la sociedad son. la educación. en este sentido. por una parte. el impuesto a la exportación en estado primario.EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 31 pública para la inserción adecuada de los ciudadanos. de formación de ciudadanía social18. el impuesto a la fortuna y al patrimonio. pero así también ellas. donde resalta particularmente la inversión en educación. el sector de la población en situación de pobreza y vulnerabilidad. salud pública y se- 17 Existen varios impuestos directos. en un proceso económico incluyente y equitativo. el impuesto a la importación. considerados como ciudadanos que deberán contar con condiciones sociales y garantías de participación efectiva. de modo que la tasación a las propiedades agrícolas improductivas sea un mecanismo de desprendimiento por parte de los grupos latifundistas de sus parcelas no utilizadas y genere. etc. su particularidad étnica y cultural o la condición de género. la vía impositiva llevaría a desincentivar la concentración de la propiedad de la tierra. 2 Los recursos del Estado obtenidos por un sistema impositivo rediseñado. En este sentido debe formularse un rediseño del sistema impositivo que otorgue prioridad a los impuestos directos ya que son aquellos aportados por los contribuyentes de manera no mediata y conforme a sus ingresos17. Asimismo. entre otros. deberán orientarse en generar condiciones para el incremento de la productividad económica. Estas se fundamentan en que las categorías sociales con menor participación en los beneficios de la cooperación social sean compensadas por el hecho de ser sujetos de derecho. El impacto de la transformación del Estado debería expresarse en cuatro resultados concretos para generar condiciones para el desarrollo económico con equidad: 1 Desincentivar el monopolio de recursos y oportunidades económicas por la vía impositiva. deberán traducirse en políticas universalistas de expansión de bienestar. con la recaudación tributaria. La estructura impositiva está identificada como el dispositivo inequívoco para que el incremento de tasas fiscales conforme al nivel de ingresos sea un mecanismo de recaudación racional y que permita transferencias redistributivas. el impuesto a la renta personal. la salud pública.

desarrollar estrategias de inserción y permanencia en los mercados y cadenas productivas. de extensión y promoción a las necesidades de las familias. con resultados concretos y mesurables atendiendo las demandas de los sectores desfavorecidos para que alcancen condiciones de vida y de bienestar acordes a los requerimientos de un Estado social de derecho fundado en el principio de ciudadanía. La participación ciudadana en tanto participación de ciudadanos es. desarrollar alternativas de empleo. así. es decir en el protagonismo de los agentes más rezagados en la estructura social. mayores serán las probabilidades de que las condiciones de desigualdad –muchas de las cuales se hallan en las mismas instituciones del Estado. ejecución y evaluación de las políticas públicas. Este marco institucional desde el servicio civil innovado redunda en mayores y mejores beneficios para la ciudadanía. lo que supone la profesionalización en la administración del Estado para rendir efectiva. Este resultado opera de manera eficaz en la medida en que la burocracia facilita procesos de inclusión de las demandas de la población en los circuitos de la administración y permite a los diferentes agentes incidir en la formulación. resultado de la “inclusión social”. El desafío del Estado es la implementación de un modelo integral de desarrollo para las diferentes categorías sociales. Más los agentes se involucran en los procesos sociales que apuntan a la ampliación de oportunidades sociales para toda la población y más el Estado incluye en su propio diseño institucional. eficiente y equitativa la acción pública en diferentes niveles. promover el desarrollo . la generación de condiciones sociales y económicas que hagan eficaz la participación.32 EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD guridad social. tales como un sistema impositivo regresivo e inequitativo– se transformen y atenúen las distancias entre las categorías en la estructura social. adecuar los sistemas financieros. ya que éstas tres dimensiones vuelven sostenido el proceso de inversión económica tanto del sector público como del sector privado para fomentar el crecimiento económico. 3 El Estado garantiza espacios de expresión a los diferentes grupos sociales y los sectores organizados de la así denominada “sociedad civil” así como propicia la canalización de las demandas y las expectativas por vías institucionales de participación. 4 La administración pública reestructurada incorpora el criterio de calidad en la función pública.

con agentes eficaces y con políticas definidas para el bienestar social. Pág. Son particularmente importantes para la dinamización de la economía. además de frenar el brutal crecimiento de las brechas sociales existentes”20. cit. permiten también la redistribución de la riqueza generada en el campo. al respecto. las pequeñas y medianas empresas (PYMES) paraguayas. la concentración de los recursos y oportunidades así como la baja productividad económica debida a la baja capitalización. económicas y sociales que. “Convivir hoy en América Latina significa buscar y redefinir colectivamente la justicia social. en una sola comunidad política que a la vez tenga la característica de la pluralidad y la equidad como divisa. Esto implica la redistribución de las fuentes de riqueza subutilizadas (particularmente la tierra) en unidades productivas rentables que den acogida a grupos que hasta ahora no han logrado su capitalización. elevando la calidad de los productos y servicios y logrando el empleo de la mano de obra en el sector formal. Uno de los objetivos de la acción pública. por una parte. 19 En este marco. así como la lógica de su distribución. 193 . en forma sistémica. incrementando el peso del sector secundario en el producto nacional. “Notas sobre la crisis de legitimidad del Estado y la democracia”. tienen por objetivo el aprovechamiento de las posibilidades existentes del mercado para el fomento de la inversión y el desarrollo industrial en pequeña y mediana escala. un sector estratégico en el desarrollo productivo para cumplir con los objetivos referidos es la industria nacional. Pretende solucionar dos problemas vinculados. sus filiaciones etno-culturales o su condición de género. mercados actuales para productos agropecuarios característicos de los grupos sociales menos favorecidos. 20 Calderón Fernando. entonces. el Estado deberá instar a la ejecución de proyectos y programas que.EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIÓN ANTE LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD 33 progresivo de mecanismos de seguridad social19. El Estado.La identificación y promoción de oportunidades productivas.. es la implementación de un proyecto económico basado en un modelo de desarrollo sostenible. En ese sentido. En lo que concierne el sector agrícola. que con políticas fiscales decididas y redistributivas así como una administración eficiente. Op. conducción protagónica del Estado permite el logro de aperturas de nuevos mercados. al mismo tiempo que inciten el crecimiento del sector agropecuario vinculado a medianas propiedades y. desincentiven la concentración de la tierra. promuevan el incremento de la productividad de las pequeñas propiedades minifundistas. El Estado debe promover que todos los ciudadanos tengan una vida digan y su subsistencia asegurada.Los productos agropecuarios competitivos. en este sentido. genere condiciones para que la sociedad se desenvuelva y posibilite la integración de los ciudadanos independientemente de sus orígenes sociales. se trata de construir un nuevo Estado en función de lo público. En suma. debe proponer firmemente el fomento del crecimiento económico con mayor nivel de industrialización. sea por debilidad del sistema financiero como por la carencia de apoyo institucional del Estado. en forma eficaz y diáfana. por otra parte. a saber. el conjunto de medidas políticas. Un Estado que. capacidades instaladas en la población e incipiente tecnología. tiene como objetivo modificar la modalidad estructural del crecimiento. posibilidad de apertura de mercados diferenciados y oportunidad de ofrecer a los consumidores productos de calidad y competitivos en precios. pueden redituar en la transformación económica de la agricultura para insertarla en los procesos de transformación industrial y para convertirla en fuente de bienestar social. El desarrollo es.

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