Consecuencias de la anulación de la reforma del Sistema de Retiro de empleados del ELA por el Tribunal Supremo de Puerto Rico 1

Elías R. Gutiérrez, Ph.D. 24 de junio de 2013 Introducción En éste memorándum se discuten las consecuencias probables que tendría para la economía de Puerto Rico y para la condición fiscal del gobierno, la derogación de las reformas al Sistema de Retiro (SR) de los empleados del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (ELA), que han sido legisladas recientemente. El memorándum sintetiza nuestra opinión como economista. El Contexto De los 950,000 empleados que informan las fuentes oficiales, por lo menos 200,000 son empleados públicos o privados que trabajan indirectamente para el gobierno. Con relación al total de gastos en bienes y servicios de la economía de Puerto Rico, el sector público es predominante. Redondeando los números, los residentes de Puerto Rico generan un producto bruto anual de $64,000 millones. Los gastos directos del gobierno ascienden a $26,000 millones. Los residentes de Puerto Rico se han hecho responsables de una deuda pública que asciende a unos $70,000 millones. Además, el gobierno ha entrado en obligaciones sin contar con recursos suficientes que las respalden. Por ejemplo, se estima que los sistemas de retiro confrontan $36,000 millones en obligaciones de ese tipo. El gobierno de Puerto Rico ha recibido numerosas advertencias concernientes a la profundidad del

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Hoy 24 de junio de 2013, el Tribunal Supremo de Puerto Rico ha sostenido la constitucionalidad de la ley número 3 que reforma el sistema de pensiones del ELA. 1

problema económico y fiscal que confronta. Uno de los elementos centrales del problema financiero surge de la inminente insolvencia de los sistemas de pensiones de los empleados públicos. En lo que se refiere al SR, los activos netos del fondo para pagar las pensiones se agotarían en cuestión de una docena de meses. El SR ha sido sujeto de reformas anteriormente. No obstante, en el pasado, hubo holgura suficiente para optar por remedios parciales que pospusieron confrontar la inevitable bancarrota del sistema. Conducta irresponsable que ha llevado a la insolvencia, no solo al SR del ELA, sino que amenaza con arrastrar barranco abajo al gobierno mismo de Puerto Rico. La holgura con que contaba el gobierno en décadas anteriores se agotó. Ante la realidad fiscal y financiera que confronta el gobierno y el país, el gobernador ha enviado a la legislatura una batería de medidas que, durante el proceso deliberativo, sufrieron enmiendas antes de ser convertidas en ley. El conjunto de medidas tiene el objetivo de atajar varios males. El más importante consistió en evitar que el mercado de capital se cerrara de un portazo en las narices del gobierno de Puerto Rico. Ello, porque las agencias que evalúan y clasifican el riesgo que representa Puerto Rico para inversionistas potenciales, están a punto de cumplir con su advertencia y colocar la deuda de Puerto Rico en una categoría que no es presentable en sociedad. Es decir, que los instrumentos financieros con que Puerto Rico obtiene capital prestado no serán considerados como inversiones. Más bien, serán considerados casi como un billete de la lotería. Con ese golpe el gobierno perdería el acceso al capital con el que ha contado por décadas a un coste tolerable. Las consecuencias de esa eventualidad son tenebrosas. A costa de una redistribución significativa de recursos y de un alza considerable en impuestos, el conjunto de medidas enviado a la legislatura por el Ejecutivo protege las pensiones que en la actualidad está pagando el

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gobierno.

A la vez, reconoce los excesos de legislaturas y ejecutivos

irresponsables que, en el pasado, añadieron beneficios a las pensiones, sin añadir los recursos para sufragarlos. En resumidas cuentas, se otorgaron beneficios por los que los empleados ni el patrono cotizaron lo necesario y ahora no hay con qué pagarlos. Inevitablemente, esa práctica fue menoscabando los fondos de retiro y ha contribuido a precipitar el “final de Norma”. Ese tipo de “beneficio” legislado se unió a otros que han permitido pensiones, llamadas por el pueblo, modelo “Cadillac”, habiéndose contribuido cotizaciones propias de una pensión con beneficios inferiores. Una combinación que erosiona los fondos del sistema y que sirve de ejemplo para ilustrar cómo, a pesar de reformas previas, no se ha logrado evitar la insolvencia del SR. Al momento de implantar la reforma, el capital neto del fondo se veía agotado en el 2014. En 2019 no habría capital para pagar pensiones. El compromiso del gobierno para con los jubilados se tendría que cumplir con cargo al Fondo General (FG). En caso de que el FG, que confronta hoy un déficit estructural de $2,200 millones, no sea suficiente para que el gobierno pueda realizar los pagos de las pensiones, mantener la seguridad personal y de propiedad, sostener financieramente el plan de salud de la población médico-indigente y mantener el sistema de educación pública, es inevitable imponer contribuciones adicionales. La crisis del SR surge porque, desde su diseño, no era viable. Las obligaciones proyectadas en el tiempo eran mayores que los recursos. Hoy el sistema zozobra abatido por un vendaval producido por gerencia irresponsable, una economía estancada y una nueva realidad demográfica. La dinámica demográfica constituye un factor central en la explicación del porqué se ha llegado a la crisis total. Advertimos, allá para 1976-79, que la población del país envejecía y que la transformación demográfica era

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inevitable. 2 Era evidente que la población se había estancado en su crecimiento. La expectativa de vida se extendió significativamente. Los supuestos básicos del los sistemas de pensiones ya no eran vigentes. Simultáneamente, la sociedad se fue acostumbrando a niveles de consumo que no guardan relación con su capacidad productiva. La palabra “producción” desapareció del glosario político. Los datos macroeconómicos oficiales mostraron año tras año cifras de ahorro negativo. La diferencia entre lo que se producía y lo que se consumía era y es aún cubierta mediante transferencias originadas por el gobierno federal y el

endeudamiento feroz.

A pesar de las repetidas advertencias sobre las

consecuencias de ambos fenómenos, el país siguió cantando y tocando el violín como la cigarra de la fábula. Las medidas propuestas por el gobernador y las que eventualmente han sido legisladas, para reformar el SR y evitar el colapso financiero del gobierno, son imperativas. Evadirlas llevaría al caos. Quien intente negarlo no dice la verdad. Ahora bien, la otra pared del sándwich, la procedencia y magnitud de la inyección de capital que será necesario aportar a los fondos de pensiones, será cuantiosa, por lo tanto, resistida y protestada. Condición Económica Actual Luego de un periodo de contracción y estancamiento que ha perdurado por ocho años, la economía de Puerto Rico se encuentra en una situación de gran fragilidad. Durante ese largo periodo de tiempo, el gobierno agotó su capacidad para sostener la demanda agregada por vía del gasto deficitario. En otras palabras, el gobierno encontró sus límites. De ello ha sido

Elias R. Gutierrez, et al, Inversión Externa y Riqueza Nacional: ¿un dilema?, Ediciones SIAP, Buenos Aires, Argentina, 1979. Disponible en Scribd por vía de el siguiente hipervínculo http://www.scribd.com/doc/105034734/Inversion-Externa-y-Riqueza-Nacional%C2%BFun-dilema?in_collection=3617531
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advertido en repetidas ocasiones por las palabras y por la acción de las agencias que aquilatan el riesgo que representa para los inversionistas prestarle sus ahorros al gobierno del ELA y a sus corporaciones públicas. Las advertencias y acciones se traducen en la reclasificación de lo que, en una época, fue nota envidiable en los mercados de capital tornándolos a una calificación que raya en el límite de lo que se considera especulación. Ello con el agravante de que muchos tenedores de bonos se ven impedidos de mantener en sus carteras instrumentos de esa clasificación. Ante la inminencia de una reclasificación se producirá la venta de una buena porción de los bonos ya emitidos deprimiendo así sus precios. Los efectos de tal devaluación serán devastadores. Algunas corporaciones públicas del ELA ya han cruzado el umbral que las coloca en la región de calidad de inversión de grado inferior. Una de ellas es la Autoridad de Carreteras y Transportación (ACT). Independientemente de la calificación crediticia actual, en la medida que el mercado de capital perciba que invertir en instrumentos de deuda emitidos por el gobierno de Puerto Rico implique un riesgo mayor que el asociado con su calificación, el coste de capital aumentará. Es necesario subrayar que ello podrá ocurrir antes de, o aun sin, una reclasificación explícita de los instrumentos de deuda por las agencias evaluadoras. El mercado exigirá rendimientos mayores y de esa forma se agravará la consecuente dificultad para obtener financiación para mejoras permanentes y para las operaciones corrientes. Como es sabido, el gobierno del ELA tiene varios sistemas de pensiones. Con diferencias entres ellos, todos confrontan situaciones serias de solvencia y viabilidad. El SR confronta obligaciones actuariales por más de $25,000 millones, para los que no tiene cómo pagar. Además el SR confrontaba, antes de la reforma legislada, un grave y urgente problema de flujo de efectivo. En menos de un año se proyectaba incapaz de pagar las pensiones ya en disfrute por los jubilados. En palabras sencillas, antes de la
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reforma recién legislada, el SR estaba insolvente para todo propósito práctico. Dicha insolvencia, provoca que la obligación por el pago de las pensiones recaiga, entonces, sobre el gobierno central. Es decir, que los recursos periódicos para cumplir con los pagos tendrían que ser sufragados desde el FG. El FG confronta problemas estructurales que tienen su origen en que el gobierno gasta más de lo que tiene. Es decir, año tras año, ha salido más de lo que entra al FG. De esa forma, el gobierno ha ido acumulando deudas producto de malas prácticas de administración. Tales prácticas, permitieron utilizar ingresos no recurrentes y préstamos para pagar por gastos de operación que se convertían en recurrentes. Como ya se advirtió anteriormente, la capacidad para continuar con esas malas prácticas se agotó. La deuda pública del ELA sobrepasa los $70,000 millones y se aproxima en magnitud al total del producto bruto. Las agencias evaluadoras han exigido que, para evitar una reclasificación a niveles de calidad inferiores, el ELA confronte la insolvencia de sus planes de pensiones, cuadre el presupuesto para cerrar el déficit estructural que se produce anualmente en el FG y comience a abonar a la deuda acumulada. Es decir, que descontinúe la práctica de refinanciar deuda vencida. Esto último es una advertencia muy seria porque lo que significa es que no se tolerará por más de dos años la re-financiación de la deuda ya que se ha vuelto costumbre pagar intereses y principal con préstamos adicionales. Tal práctica es insostenible. Por último, las agencias evaluadoras han reconocido que, si la economía de Puerto Rico no logra expandirse, el gobierno confrontará una dificultad creciente para generar recaudos suficientes para mantener los servicios públicos. Para que la expansión ocurra es indispensable que se canalicen

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ahorros internos y externos en forma de inversión a los sectores productivos. La confianza: el factor intangible La evaluación que hacen los potenciales inversionistas sobre el riesgo que conlleva invertir en una economía incluye el resultado de análisis cuantitativo y cualitativo. El aspecto cualitativo es tan o más importante que el cuantitativo. La percepción de riesgo es aun más poderosa que lo que puedan estar diciendo los indicadores estadísticos. Por ello es que los mercados generalmente hablan antes que las estadísticas. Hace ocho años la actividad económica formal se encuentra estancada en Puerto Rico. Atraer inversionistas a la isla se hace cada vez más difícil. Todo ello se ha manifestado en los indicadores macroeconómicos de la pasada década. Luego de un breve período que dio esperanzas de repunte, los indicadores de corto plazo que publica el gobierno se han tornado negativos. La condición de incapacidad de la economía para crecer se refleja en los precios de los bonos emitidos y sujetos a transacciones en mercados secundarios. Todo apunta a que el mercado está viendo con preocupación la capacidad de la economía de Puerto Rico para expandirse. Preocupa, además, que el gobierno tenga la capacidad necesaria para retornar a la disciplina fiscal necesaria que garantice niveles de riesgo aceptables y competitivos. El grado de confianza del mercado se traducirá en los precios de los bonos emitidos y el rendimiento exigido a la deuda nueva. Las jurisdicciones con menor riesgo percibido logran obtener capital a un precio relativamente menor. Es decir, que el mercado impone una "prima de riesgo". Los mercados de capital reaccionan a toda la información que reciben. Hoy día, la información se difunde a la velocidad de la luz. La mera percepción

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de que ahora se ponga en dudas lo que se había anunciado por el gobierno del ELA como un logro, v. gr., haber reestructurado el plan de pensiones con el más grave problema de insolvencia en la jurisdicción de los EEUU, tendrá consecuencias profundas. El mercado ha descontado que el gobierno del ELA encontró una solución a la bancarrota del SR. En caso que el gobierno del ELA tenga que revertir esa reforma, el mercado reaccionará sin duda. En vista que el gobierno no cuenta con la holgura financiera requerida para asimilar los efectos de la reacción previsible, el escenario probable es tenebroso. Una vez perdida la confianza de los mercados de capital, la recuperación será lenta y dolorosa. En el mejor de los casos, transcurrirían años de limitaciones y estrechez. Ello condenaría a la economía de Puerto Rico al estancamiento, y aún a la contracción, por el futuro previsible. La reacción previsible Los procesos que se desarrollan en torno a la economía son dinámicos y generalmente se comportan de forma no lineal. Así se traduce la gran complejidad de la sociedad de estos tiempos. Si la reforma del SR se desarbola por acción del tribunal en pro de los reclamos de los demandantes, es probable que se produzcan varias reacciones. Por ejemplo, es muy probable una reclasificación anticipada de la calificación del crédito de la deuda emitida por el ELA y por vía de instrumentos denominados bonos de obligación general. Es decir, que puede producirse una reclasificación del crédito dentro de un plazo de semanas y no meses. Las agencias de clasificación han otorgado un plazo de dos años para que el gobierno cuadre estructuralmente el presupuesto. Es decir, que en dos años conjugue el déficit anual de $2,000 millones. La revisión a la baja en la escala de riesgo rebasaría el umbral que sirve de

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frontera a las clasificaciones de grado de inversión y las separa de aquellas que se denominan como de naturaleza especulativa. Como resultado, el coste de capital para el gobierno del ELA se elevaría considerablemente. El efecto negativo se regaría sobre instrumentos de deuda de otras entidades públicas y privadas. En cuanto a las empresas privadas del sector financiero, ello ocurriría por vía de la proporción que tengan en sus carteras de bonos del gobierno de ELA y sus corporaciones públicas. Por ejemplo, bancos, cooperativas, casas de seguros, planes de pensiones privados. El efecto negativo se extendería sobre individuos que han adquirido bonos del ELA y sus corporaciones como una forma de invertir sus ahorros. Se estima que el 30 por ciento de la deuda del ELA ha sido adquirida por residentes de Puerto Rico. El Banco Gubernamental de Fomento (BGF) se encuentra en una posición particularmente vulnerable. La función del BGF es crucial para el gobierno. La exposición que hoy tiene el banco a deudas de agencias de gobierno sin capacidad de pago es peligrosa para el gobierno y para la economía de Puerto Rico en general. Si el valor de la deuda de corporaciones y agencias del gobierno de Puerto Rico se desvaloriza, debido a un evento de impago o de degradación en clasificación, los auditores del BGF le obligarán a respaldar con reservas, o a descontar el valor de esos activos. Cualquiera de esas opciones representará una descapitalización efectiva del banco que limitará aun más su capacidad para financiar las operaciones del gobierno. Es decir, el BGF confrontará una situación de insolvencia. Las consecuencias de una descapitalización del BGF rayan en lo catastrófico. En resumidas cuentas, el efecto se extenderá a toda la economía. La insolvencia del BGF se traduciría en una reducción adicional y profunda de la riqueza financiera del conjunto de los ciudadanos de Puerto Rico. Pero el efecto no se limitará a la riqueza financiera. Por el contrario, el

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efecto contagio se dará sobre la riqueza que se posee en activos reales residenciales y comerciales. Las propiedades de los ciudadanos sufrirán reducciones en su valor de mercado ante la devaluación de las opciones financieras y la pérdida de liquidez que, en primera instancia, tendrá la degradación del crédito del Estado. El golpe que recibirá el sector financiero de la economía, por vía de la pérdida de valor de la riqueza, se reflejará de forma amplificada sobre la economía real. El crédito es indispensable para que la economía moderna funcione. La industria de servicios financieros se encarga de permitir que los ahorros fluyan de donde sobran a donde faltan para hacer viables las actividades de producción y consumo. Cuando el crédito se encoje, la economía se contrae. Un posible descarte de las medidas tomadas con relación al SR generará, sin lugar a dudas, una crisis de proporciones mayúsculas que se traducirán negativamente en todos los indicadores macroeconómicos. Pero, más importante aún, generará retrocesos en el estándar de vida de la población del país a través de todas las clases sociales. La fuga que ya está en marcha, no se limitará a la población capaz de competir en el mercado laboral norteamericano. La fuga incluirá el capital humano, es decir, las familias, el capital financiero poseído por estas, el capital financiero que se encuentra invertido en los sectores productivos y distributivos de la economía de la isla y el capital real. Éste último se fugará por vía de la depreciación acelerada en la medida que las inversiones requeridas para su mantenimiento se posterguen o se cancelen. Escenario probable ante una degradación a nivel especulativo ¿Cómo se dejarán sentir en términos prácticos los efectos de una degradación del crédito del Estado? Es difícil hacer un pronóstico preciso de

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los eventos en tal escenario. Ahora bien, sin que los eventos ocurran necesariamente en la secuencia en que aquí se listan, es previsible un cuadro que siga el siguiente libreto. • Los procesos judiciales que retan la reforma del SR se desenvuelven de tal manera que el mercado de capital percibe que la misma puede ser revertida total o parcialmente. • Los precios de los bonos del ELA se desploman en los mercados secundarios. • Las instituciones financieras del país se ven forzadas a reducir sus préstamos. • Las agencias evaluadoras de crédito se mueven para producir eventualmente una reclasificación de calidad del crédito de los bonos de obligación general y otros instrumentos del ELA y sus corporaciones públicas. • El coste de tomar prestado se eleva. Aunque el mercado no se cierra de súbito, el rendimiento exigido a los bonos del ELA se eleva a niveles relativamente muy altos. • La partida de servicio a la deuda en el presupuesto del gobierno comienza a salirse de los limites presupuestados. • Se desvían recursos, destinados previamente a otros gastos, para el pago de beneficios de pensión. • El BGF no logra convencer a sus auditores de la probabilidad de cobrar lo que ha prestado a la ACT y a otras entidades del ELA. Los auditores exigen que el valor de los préstamos del BGF a las agencias del ELA se reduzcan en valor en la hoja de balance del banco. El efecto neto de esa y otras medidas resulta en la descapitalización del BGF. • El gobierno del ELA comienza a confrontar problemas de liquidez. Las cuentas de los suplidores quedan por saldar. Los pagos por reintegros de la contribución sobre ingresos se retienen. Los pagos por servicios a otras agencias del Estado se acumulan: específicamente electricidad y agua. • Como resultado, las corporaciones públicas entran en crisis de flujo de efectivo.

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• El presupuestos de gastos que está por aprobar la legislatura se descuadra. Las agencias evaluadoras del crédito así lo reconocen y exigen que el Estado tome medidas de ajuste. • El Estado declara una emergencia fiscal. Se reducen las horas trabajadas y eventualmente, el Estado se ve forzado por las circunstancias a despedir empleados. • No queda otra alternativa que elevar los impuestos. El impuesto de ventas y usos (IVU) se eleva hasta un 20 por ciento. • La economía entra en una recesión profunda. El desempleo y la emigración se disparan. Como resultado, los gastos de consumo se contraen. Las empresas que suplen el mercado local comienzan a confrontar pérdidas. Los recaudos de IVU se ven reducidos y el alza a 20 por ciento es incapaz de generar los recursos proyectados. • Todos los servicios públicos se deterioran en calidad como resultado de los recortes en horas de trabajo, los despidos de empleados, la falta de suplidos necesarios para prestar los servicios y la desmoralización de la fuerza laboral del gobierno. • Por otro lado, la economía subterránea recibirá un gran estimulo y se expandirá rápidamente. • La agitación comienza a cundir ante las protestas de gremios y sindicatos. • Se producen paros de protesta en las escuelas públicas y en la universidad del Estado. • Los municipios entran en crisis fiscal y los servicios de recogido de desperdicios sólidos comienzan a dar señales de inoperatividad. • Eventualmente, el Ejecutivo y la Legislatura vuelven a legislar para establecer un sistema de pensiones viable con beneficios aun inferiores a los que hoy se mantienen y cotizaciones más altas. • La población del país continúa su contracción y cambio estructural. La edad mediana se eleva a ritmo acelerado. La dependencia para con el Estado aumenta. La productividad se

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contrae. El estándar de vida de los residentes retrocede y se mantiene por vía del apoyo que se logre del gobierno federal. • El deterioro urbano se hace patente en lo físico y en las condiciones sociales de seguridad, salud, recreación y educación pública. • No hay garantías de que en el mediano plazo la economía de Puerto Rico pueda absorber y recuperarse de un golpe de tal porte. Estos elementos configuran el escenario probable y previsible a ser precipitado por el cierre del mercado de capital al gobierno de ELA. Es evidente que éste escenario ha de ser evitado a toda costa. El mismo puede ser evitado si se mantiene la reforma del SR y si las medidas de impuestos se limitan a lo legislado y son complementadas por un esfuerzo de inversión que logre reconstituir la plataforma de producción del país. Conclusión La reforma requerida por la insolvencia del SR es indispensable a pesar de que, inevitablemente, será considerada por muchos como injusta. No obstante, la realidad es que, en éste particular, todos los ciudadanos comparten cierto grado de culpa por los comportamientos que trajeron al país a este despeñadero. El país se dejó embaucar por una casta política que prometió beneficios sin sacrificios. Es cierto que el remedio será costoso y doloroso. Pero será aún más costoso y doloroso revertir la reforma puesta en marcha. El costo de tal curso de acción será inconmensurable y otra vez lo pagarán desproporcionadamente los ciudadanos que siguieron las reglas: los que ahorraron, los que, al comprar instrumentos del gobierno, prestaron sus ahorros al Estado; los que pagaron sus impuestos; los que resistieron la tentación de trabajar desde las sombras de la economía subterránea.

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La factura ha llegado y habrá que pagarla en efectivo y en especie. La economía real no tiene capacidad infinita para sostener un gobierno que rebasa ya el tamaño sostenible. Por otro lado, el Estado no podrá continuar prestando servicios y subsidiando sectores enteros de la economía, a los niveles a los que la población se ha acostumbrado. No hay duda que las medidas tomadas por el gobierno, al reconocer la insolvencia de los planes de pensiones del ELA y la estrechez de sus recursos, son dolorosas. Seguramente, las mismas serán consideradas injustas para con los empleados que se acercaban a la fecha de jubilación. Ahora bien, la derogación de la reforma de SR en esta etapa es francamente inconcebible. No sólo el coste de volver al sistema anterior es insufragable para el Estado, sino que el mero planteamiento imprime un elemento de inseguridad tal que tiene el potencial de prender la mecha que haga implosionar al sector público. La confianza del mercado se rompería en mil pedazos. La financiación del gobierno se haría sumamente costosa. Ese evento arrastrará consigo al resto de los sectores económicos de Puerto Rico que dependen excesivamente del gobierno para su viabilidad. Probablemente, la reparación del daño tomaría décadas. En ocho años la economía de Puerto Rico ha sufrido una contracción acumulada que probablemente sobrepase un 15 por ciento. La pérdida neta de población residente se estima en 600,000 personas. La pérdida de valor en el mercado de los activos reales se estima entre un 30 y 40 por ciento. El Tribunal tiene ante sí un delicado balance. Paradójicamente, al atender el reclamo de alegados derechos adquiridos de empleados por jubilarse y de aquellos jubilados cuyos beneficios han sido ajustados, se colocan en peligro los puestos de trabajo, los ingresos, los activos reales y financieros de todas las familias del país. Peor aun, se pondrían en peligro las pensiones de los empleados ya jubilados.

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