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Gerencia de Control del Medio Ambiente y del Patrimonio Cultural

GOBIERNO REGIONAL DE LORETO - GOREL: AUDITORA DE GESTIN AMBIENTAL PARA LA PROTECCIN Y CONSERVACIN DE LOS RECURSOS NATURALES EN LA REGIN DE LA AMAZONA

INFORME Nro. 333-2010-CG/MAC-AG LIMA PERU, 2010

AUDITORIA DE GESTION AMBIENTAL AL GOBIERNO REGIONAL DE LORETO-GOREL

ndice

INDICE I. INTRODUCCION 1. Origen del examen 2. Naturaleza y objetivos del examen 3. Alcance del examen 4. Antecedentes y base legal de la entidad 5. Comunicacin de hallazgos 6. Aspectos de importancia III. OBSERVACIONES 1. El gobierno regional de Loreto no ha formulado estudios de zonificacin ecolgica econmica-ZEE para la regin Loreto ni ha aprobado las propuestas elaboradas por diversas instituciones tcnicas. 2. El gobierno regional de Loreto en el periodo 2008-2009 , solo ejecuto el 21% y 47% respectivamente de los recursos provenientes del canon y sobrecanon petrolero para proyectos de inversin pblica y gasto social Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 2

en las comunidades ubicadas dentro de la zona de explotacin de recursos petroleros. 3. El gobierno regional de Loreto no ha formulado polticas, normas ni proyectos, dirigidos a la inclusin, priorizacin, promocin y desarrollo de las comunidades nativas de su jurisdiccin, asimismo se ha evidenciado debilidades en el cumplimiento de sus funciones. 4. Las entonces administraciones tcnicas forestales de fauna silvestreATFFS de la regin Loreto, no ejecutaron. Propusieron, coordinaron, ni 7}supervisaron programas ni proyectos de conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre en el mbito de su jurisdiccin. III. CONCLUSIONES IV. RECOMENDACIONES "AUDITORA DE GESTIN AMBIENTAL PARA LA PROTECCIN Y CONSERVACIN DE LOS RECURSOS NATURALES EN LA REGIN DE LA AMAZONIA GOBIERNO REGIONAL DE LORETO SINTESIS GERENCIAL La presente Auditora de Gestin Ambiental al Gobierno Regional de Loreto Gorel, corresponde a una accin de control programada en el Plan Operativo 2010 de la Contralora General de la Repblica y al Memorando de Entendimiento suscrito por las EFS Brasil, Ecuador, Per, Venezuela y Colombia, en el marco del Plan de Accin 2009-2010 2 de la COMTEMA3; para la realizacin de una Auditora de Gestin Ambiental en cooperacin, modalidad coordinada, a efectos de evaluar de manera conjunta, el cumplimiento de los objetivos y compromisos establecidos en el marco del Tratado de Cooperacin Amaznica.

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Esta auditora tuvo por finalidad determinar los avances realizados por el Gobierno Regional de Loreto con relacin al ordenamiento territorial de su jurisdiccin, la conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y e desarrollo de las comunidades nativas; en el marco de los compromisos asumidos por el Per en el Tratado de Cooperacin Amaznica. Ello a fin de emitir recomendaciones que coadyuven a mejorar dicha gestin. El alcance de la presente auditora, comprendi del 01 de enero del 2008 al 31 de diciembre de 2009, considerndose hechos anteriores y posteriores vinculados a la presente auditora.

CONCLUSIONES MS SIGNIFICATIVAS
1.

El Gobierno Regional de Loreto no ha aprobado ninguna de las propuestas de Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) existentes, elaboradas por instituciones tcnicas; las mismas que cubren en total aproximadamente el 67,33% del territorio regional; asimismo, no ha formulado propuestas o estudios al respecto. Por otro lado, en el ao 2009 se ha evidenciado la reduccin del Presupuesto Inicial de Apertura - PIA 4 del Proyecto de Inversin Pblica - PIP denominado "Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en el departamento de Loreto"; de S/.2 056 801,00 que se haba consignado en el presupuesto inicial de apertura - PIA a S/.332 899,00 en el presupuesto modificado PIM; mientras que en el presupuesto inicial de apertura - PA del ao 2010 del Gobierno Regional de Loreto, no se ha previsto recursos para la ejecucin del mencionado proyecto, lo cual evidencia la progresiva disminucin de recursos para estos fines, como consecuencia de la no priorizacin de llevar a cabo y aprobar estos estudios de ZEE. Hechos que no son concordantes con lo establecido en la Ley n. 26821 - Ley Orgnica para el aprovechamiento Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 4

sostenible de los recursos naturales, y el Reglamento de ZEE; as como la Ley n. 27867 - Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. La carencia de una ZEE, resulta por la no priorizacin de este proceso por sus rganos competentes; al respecto, la Comisin Regional de ZEE, instancia encargada de llevar a cabo los procesos de formulacin y aprobacin de los estudios de ZEE, desde su creacin en el 2008 hasta mayo de 2010, solo ha sesionado una vez.; asimismo, no se ha constituido el Comit de Coordinacin Interna para el Ordenamiento Territorial Ambiental del Gobierno Regional de Loreto y no se implementado la meta "personal especializado" del perfil del PIP "Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en el departamento de Loreto" cuya ejecucin a la fecha (mayo 2010) se registra en un 0% 5. Esta situacin, no ha permitido que el Gobierno Regional de Loreto cuente a la fecha con un Plan y Poltica de Ordenamiento Territorial Regional y que no se hayan llevado a cabo acciones tendentes al ordenamiento del territorio y la determinacin de los tipos de uso de la tierra, a fin de lograr un manejo sostenible y conservacin de los recursos en la regin Loreto.
2.

En el perodo 2008-2009 se ha evidenciado la falta de capacidad de gasto por parte de los funcionarios del Gobierno Regional de Loreto en la ejecucin de los "Proyectos de Inversin y Gasto Social" en las comunidades ubicadas en las zonas de explotacin petrolera de la regin Loreto; no obstante, segn lo dispona el Decreto de Urgencia n 028-2008, estaba obligado a invertir el 5% del monto total del canon percibido anualmente, equivalente a SI. 9 145 824 en el ao 2008 ya S/.1 527 816 en el 2009 (enero a junio). Al respecto, se ha ejecutado slo el 21% y 47% de dichos importes, respectivamente, en proyectos de inversin y gasto social en las referidas comunidades, quedando un saldo de S/. 4 645 528,59 para ser ejecutado en el 2010. As mismo los recursos asignados mediante D.U. 079-2009 vienen acumulndose en las cuentas del Gobierno Regional de Loreto, los cuales al 12 de marzo del 2010, ascienden a un total de S/.2 811 340,40; que por no priorizar la ejecucin del gasto en estos proyectos; as como, debido a la carencia de ncleos ejecutores por la falta de Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 5

su promocin y formacin, no vienen siendo utilizados en beneficio de las comunidades ubicadas en las zonas de explotacin petrolera. Hechos que no son concordantes con lo establecido en el Decreto de Urgencia n. 028-2006 y el Decreto de Urgencia n. 079-2009. Situacin que trae como consecuencia que en las referidas comunidades no se generen condiciones para lograr su desarrollo, no contribuyndose a disminuir los conflictos sociales con el riesgo latente de impedir el normal desarrollo de la explotacin petrolera en la regin de Loreto.
3.

El Gobierno Regional de Loreto no ha formulado polticas, normas y proyectos referidos a la inclusin, priorizacin, promocin y desarrollo de las comunidades nativas de su jurisdiccin; asimismo no se han establecido mecanismos y/o procedimientos para asegurar la participacin de las comunidades indgenas en sus polticas, planes de desarrollo, y en la ejecucin de ni actividades espacios vinculadas de consulta, con los territorios de estas ni comunidades, tampoco se han desarrollado mecanismos para canalizar sus inquietudes, coordinacin y vigilancia, mecanismos o procesos para garantizar el acceso de las comunidades a la informacin pblica. Por otro lado, se ha identificado deficiencias en la generacin de informacin y/o estudios relacionados a las comunidades indgenas como la no implementacin de un proceso de recopilacin de informacin etnogrfica y la carencia de un diagnstico socio-econmico y socio-cultural de la regin. Hechos que contravienen lo establecido en la Ley n. 27867-Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, as como las funciones establecidas en el ROF del Gobierno Regional de Loreto al respecto. Estas carencias se deben a que en la Gerencia de Desarrollo Social y la Oficina de Participacin del Gobierno Regional de Loreto, no se ha priorizado establecer directrices como polticas, procesos y metodologas necesarias, a fin de cumplir sus funciones referidas al respeto y desarrollo de las comunidades nativas en toda su jurisdiccin; en su lugar la Comisin Auditora ha evidenciado que se han llevado acciones especficas y en

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comunidades en las que anteriormente a la intervencin se haban generado conflictos sociales. Lo cual tiene como consecuencia una Insuficiente participacin del Gobierno Regional de Loreto en la defensa y desarrollo integral de las comunidades nativas de su jurisdiccin, que representa la mayor poblacin indgena del Per.

4.

Las ex Administraciones Tcnicas Forestales y de Fauna Silvestre de la jurisdiccin de la regin Loreto no ejecutaron, propusieron, coordinaron ni supervisaron programas y proyectos de conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de

fauna silvestre; durante el periodo 2008 - 2009. Lo cual no es concordante con lo establecido en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y La Resolucin Jefatural n 228-2001- INRENA. Los hechos expuestos se deben a que no se prioriz la ejecucin de estos programas y proyectos; asimismo a que no se realizaron coordinaciones, convenios interinstitucionales o similares con entidades pblicas o privadas con el fin de obtener alianzas estratgicas con otras instituciones. Con lo cual se ha carecido de herramientas de gestin y planificacin que coadyuven a la conservacin de la biodiversidad y el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre de la Regin Loreto; asimismo, no se ha diseado estrategias ni establecido metas y objetivos con respecto a la conservacin y el aprovechamiento sostenible, tampoco se ha evaluado ni monitoreado la situacin de la conservacin y el aprovechamiento sostenible en la regin Loreto. Asimismo, lo antes mencionado, no permiti identificar las reas prioritarias para la conservacin, as! como mitigar y reducir los impactos de la deforestacin, la sobre explotacin selectiva y la contaminacin y el impacto de grandes proyectos sobre la biodiversidad y los recursos forestales y de fauna silvestre.

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5.

Los funcionarios del Gobierno Regional de Loreto, no han establecido mecanismos a fin de garantizar la participacin de los pueblos Indgenas en el Consejo de Coordinacin Regional -rgano consultivo y de coordinacin del Gobierno Regional con las municipalidades y los representantes de la sociedad civil y encargado de emitir opinin consultiva, concertando entre s, entre otros, sobre el Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual y el Plan de Desarrollo Regional Concertado. Debe precisarse que Loreto posee el mayor nmero de pueblos indgenas con un 54,9% del total nacional, por lo que es imprescindible contar con su participacin en la formulacin de estos documentos que establecen los lineamientos de desarrollo para la regin as como los recursos para su ejecucin anual.

6.

La autoridad ambiental peruana, en el marco del Reglamento de ZEE ha formulado desde el 2005, Planes Operativos Bianuales de ZEE y Ordenamiento Territorial; que tienen como objetivo promover la ejecucin de proyectos de ZEE a nivel regional y local y establecer, metas, plazos, responsabilidades y financiamiento para cada ZEE planificada; al respecto, el Gobierno Regional de Loreto - a la fecha - no ha logrado ejecutar la meta asignada desde el primer Plan Operativo: formular una propuesta de Macro zonificacin Ecolgica y Econmica del Departamento de Loreto, para ser aprobada por el Gobierno Regional (Planes Operativos Bianuales de ZEE 2005 - 2007 y 2008 - 2010). Por otro lado, la Comisin Auditora, ha evidenciado que el Gobierno Regional de Loreto, con oficio n. 2272010-GRL-P del 23 de abril de 2010, ha solicitado formar parte del III Pian Operativo Bienal 2010 - 2012, en la cual informa la ampliacin del periodo de ejecucin desde enero 2009 a diciembre de 2013.

7.

La regin Loreto posee la mayor extensin de bosques amaznicos del Per (segundo pas en extensin en la Amazonia), as como, entre otros, una gran riqueza forestal, pero a la vez una serie de amenazas antrpicas; por lo que es necesario formular una Poltica Forestal Regional destinada a gestionar sosteniblemente sus recursos. Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 8

RECOMENDACIONES MS SIGNIFICATIVAS

AL PRESIDENTE DEL CONCEJO REGIONAL DE LORETO, hacer de conocimiento a los miembros del Concejo Regional sobre los resultados obtenidos en el presente informe y disponer:
1. Implementar

las recomendaciones vertidas en el presente informe, que las acciones correspondientes, estn incluidas

disponiendo

principalmente, en el Presupuesto Institucional, en los Planes Operativos Institucionales y en el Plan Estratgico Institucional del Gobierno Regional de Loreto, las cuales debern estar traducidas (segn correspondan) en metas plenamente identificables y medibles, debindose destinar a los funcionarios y dependencias responsables de su cumplimiento y establecer los mecanismos de control y monitoreo permanentes; a fin de contribuir a la mejora de la gestin en relacin con las funciones asignadas.
2. Constituir el Comit de Coordinacin Interna para el Ordenamiento Territorial

Ambiental

del

Gobierno Regional de

Loreto

y se

lleven

a cabo

coordinaciones internas entre la Gerencia de Planeamiento, encargada de ejecutar el proceso de Ordenamiento Territorial de la regin con la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente y la Gerencia de Desarrollo Econmico del Gobierno de Loreto.
3. Aprobar el reglamento de la Comisin Regional de ZEE y se establezca la

periodicidad de las sesiones, as como otros aspectos que garanticen su correcta operatividad.
4. Establecer metas y recursos necesarios, en sus Planes Operativos y

Presupuestos, a fin de cumplir con las metas establecidas en planes, convenios, entre otros, relacionados al Ordenamiento Territorial y a la ZEE.
5. Establecer indicadores que permitan evaluar los avances peridicos en el

proceso de validacin de los estudios de Zonificacin Ecolgica Econmica Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 9

(ZEE) formulados antes de la vigencia del Reglamento de ZEE; a fin de que se adecen a lo establecido en esta normativa.
6. Priorizar necesidades y sobre ello planificar y ejecutar proyectos de

inversin y gasto social en las poblaciones indgenas ubicadas en la zona de explotacin petrolera; a fin de optimizar la ejecucin de los recursos disponibles asignados por ley para tales fines (5% del monto total de canon petrolero asignado). En ese sentido, ejecutar el saldo de SI. 4 645 528,59 proveniente de los periodos 2008 y 2009, considerando que a partir de julio de 2009, se debi de llevar a cabo a travs de ncleos ejecutores,
7. Formular polticas, normas y proyectos referidos a la inclusin, priorizacin,

promocin y desarrollo de las comunidades nativas; asimismo, que se establezcan mecanismos y/o procedimientos para garantizar su participacin en la formulacin y aprobacin de polticas, planes de desarrollo y en el desarrollo de actividades vinculadas con sus territorios.
8. Establecer mecanismos que garanticen el acceso de las comunidades a la

informacin pblica, se implemente un proceso de recopilacin de informacin etnogrfica y se formule un diagnstico socio-econmico y socio-cultural de la regin. Todo ello considerando la importancia de una adecuada gestin de la poblacin indgena en la regin Loreto, debido a su nmero y diversidad.
9. Planificar, proponer, ejecutar y supervisar programas y proyectos de

conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre; asimismo, llevar a cabo coordinaciones para tales fines, toda vez que estas acciones resultan necesarias para el manejo sostenible por favorecer a la disminucin de la degradacin y deforestacin de los bosques y otros ecosistemas; por consiguiente, contribuye al mantenimiento de los servicios ambientales de los bosques, como la captura de carbono.

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10. Establecer mecanismos a fin de garantizar la adecuada participacin de los

pueblos indgenas en el Consejo de Coordinacin Regional, toda vez que este es el rgano consultivo y de coordinacin, encargado de emitir opinin consultiva, concertando, entre otros, sobre el Presupuesto Participativo Anual y el Plan de Desarrollo Regional Concertado; con la finalidad de conseguir un desarrollo sostenible de la regin basado en la interculturalidad.
11. Establecer en los planes operativos anuales y en los presupuestos de la

Gerencia

de

Planeamiento,

actividades

proyectos

destinados

al

cumplimiento de los compromisos y metas establecidos en relacin al Ordenamiento Territorial y ZEE en documentos de gestin nacionales como los planes operativos bianuales de ZEE, formulados por el Ministerio del Ambiente; entre otros, as como en los convenios, existentes al respecto.
12. Formular y aprobar una Poltica Forestal Regional para la regin Loreto,

destinada a la gestin sostenible de sus recursos forestales.

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I. a. Origen del examen.

INTRODUCCIN

El despacho del seor Contralor General de la Repblica mediante oficio n. 138-2010- CG/DC 1 del 03 de marzo del 2010, dispuso la ejecucin de una Auditora de Gestin al Gobierno Regional de Loreto - Gorel, como una accin de control programada en el Plan Operativo 2010 de la Gerencia de Control del Medio Ambiente y del Patrimonio Cultural de la Contralora General de la Repblica, de conformidad con la facultad asignada por el Congreso de la Repblica mediante Ley n. 27785 del 13 de julio de 2002 y su modificatoria 2. La presente auditora est contenida en el componente de "Auditoras en Cooperacin" en el Plan de Accin 2009-2010 3 de la Comisin Tcnica Especial del Medio Ambiente - COMTEMA 4, el Memorando de Entendimiento 5 suscrito por las Entidades Fiscalizadoras Superiores - EFS para el desarrollo de la "Auditora de Gestin Ambiental, modalidad coordinada, para la Regin de la Amazonia". b. Naturaleza y objetivos del examen. Las EFS de los pases amaznicos: Brasil, Ecuador, Per, Venezuela y Colombia; preocupadas por la conservacin y sostenibilidad de este invaluable recurso y con la conviccin de aportar a optimizar los esfuerzos de los gobiernos de la regin, aprobaron los Trminos de Referencia 6 para la ejecucin Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 12

de la referida Auditora en Cooperacin, con el objetivo regional de "Evaluar la gestin adelantada por los gobiernos de los pases de la regin Amaznica, en tomo a las polticas de conservacin, manejo del patrimonio natural y cultural de la regin, as como al cumplimiento de los objetivos y compromisos establecidos en el marco del Tratado de Cooperacin Amaznica, con el fin de elaborar un informe que contribuya a la conservacin y uso sostenible de los recursos naturales y culturales de la regin". Debemos precisar que en los "Trminos de Referencia" antes mencionados, se definieron cuatro (4) "lneas de investigacin" las cuales deban ser abordadas por las EFS involucradas, durante la realizacin de sus auditoras. Las lneas de investigacin (Ll) definidas fueron las siguientes:
>

Ll 1: Implementacin de Compromisos del Tratado de Cooperacin Ll 2: Macro zonificacin Ecolgica y Econmica en la Cuenca Amaznica. Ll 3: Diversidad cultural y respeto a los derechos de los pueblos indgenas Ll 4: reas Naturales Protegidas Amaznicos.

Amaznica - TCA.
> >

amaznicos.
>

Al respecto, este Organismo Superior de Control, en cumplimiento con los acuerdos adoptados, defini evaluar la gestin ambiental de cinco (5) entidades gubernamentales, las mismas que, por su naturaleza, competencias y, teniendo en cuenta el mandato establecido en la normativa del Tratado de Cooperacin Amaznica y de la Comisin Nacional Permanente Peruana, se relacionan directamente con las lneas de investigacin antes mencionadas y consecuentemente su accionar proactivo contribuira al desarrollo de la cuenca Amaznica; ello, a pesar que algunas de las entidades no son formalmente miembros de la Comisin Nacional Permanente Peruana (a la fecha del examen). Las entidades auditadas son: 1. Ministerio de Relaciones Exteriores - MRE (*). 2.Instituto de Investigacin de la Amazonia Peruana - IIAP (**). Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 13

3.Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano - Indepa (*"). 4.Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas - Sernanp (***). 5.Gobierno Regional de Loreto - Gorel (***). {*) (") Presidente de la Comisin Nacional Permanente Peruana. Secretario Tcnico de la Comisin Nacional Permanente Peruana.

(***); Entidades que no pertenecen a la Comisin Nacional Permanente Peruana pero cuyo accionar est relacionada con la cuenca Amaznica, as como las lneas de investigacin antes definidas.

Objetivo La presente accin de control tuvo como objetivo determinar los avances realizados por el Gobierno Regional de Loreto con relacin al ordenamiento territorial de su jurisdiccin, la conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y el desarrollo de las comunidades nativas; en el marco de los compromisos asumidos por el Per en el Tratado de Cooperacin Amaznica. c. Alcance del examen. Se ha establecido como perodo auditable del 01 de enero de 2008 al 31 de Diciembre de 2009, sin perjuicio de evaluar las actividades anteriores o posteriores, si el caso lo amerita. El presente examen comprendi la revisin y anlisis del accionar del Gobierno Regional de Loreto, a travs de las Gerencias de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial; de Desarrollo Social, Programa Regional de Manejo de Recursos Forestales y Fauna Silvestre; as como la Oficina de Participacin ciudadana, como las instancias encargadas de dirigir la gestin auditada en los temas de Ordenamiento Territorial y Zonificacin Ecolgica Econmica, gestin de poblaciones indgenas y gestin de recursos forestales. Asimismo, el examen se desarroll teniendo en cuenta las Normas de Auditora Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 14

Gubernamental (NAGU) 7 y el Manual de Auditora Gubernamental (MAGU) 6, aprobados por la Contralora General de la Repblica. Metodologa Las principales actividades realizadas para el desarrollo de la presente auditora fueron las siguientes:

Recopilacin de informacin propia de la entidad (archivo permanente de auditoras anteriores, portales de transparencia del Gobierno Regional de Loreto, Ministerio de Economa y Finanzas - MEF, entre otras entidades vinculadas). Conocimiento e identificacin de las fuentes de criterio (normativa nacional y convenciones, cartas y tratados internacionales) sobre Ordenamiento territorial, pueblos indgenas, gestin de recursos forestales. Entrevistas a los directivos, funcionarios y personal de la entidad, anlisis de los procesos, revisin de los instrumentos de gestin. Coordinacin y exposicin de resultados obtenidos con los directivos y funcionarios de la entidad auditada. Como consecuencia de la ejecucin de la auditora, se elabor un cuadro analtico que resume los objetivos, componentes examinados y los resultados encontrados; ver el Anexo n. 1. Asimismo, se formul una matriz que muestra de manera sintetizada, las observaciones que se presentan en el captulo II del informe en curso; ver el Anexo n. 2. Del mismo modo, el rbol de problemas formulado en la etapa de planeamiento y actualizado con la informacin obtenida durante la ejecucin, se revela en el Anexo n. 3. d. Antecedentes y base legal de la entidad. 4.1 Antecedentes

4.1.1 El Tratado de Cooperacin Amaznica, la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica y la Comisin Nacional Permanente Peruana. a. El Tratado de Cooperacin Amaznica. Pgina 15

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El Tratado de Cooperacin Amaznica fue suscrito el 3 de julio de 1978 9 entre los pases de Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Per, Surinam y Venezuela (Partes Contratantes) con el fin de promover acciones conjuntas para el desarrollo armnico de la Cuenca Amaznica (Ver importancia global de la Amazonia en el Anexo n 4). Los pases miembros asumieron entonces el compromiso comn de preservar el medio ambiente as como del uso racional de los recursos naturales de la Amazonia. Ver en el Anexo n. 5 la relacin de compromisos asumidos por el Per. El artculo XXIII del Tratado de Cooperacin Amaznica establece lo siguiente: "Las Partes Contratantes crearn Comisiones Nacionales Permanentes encargadas de la aplicacin en sus respectivos territorios de las disposiciones de este Tratado, asi como de la ejecucin de las decisiones adoptadas por las reuniones de los Ministros de Relaciones Exteriores y por el Consejo de Cooperacin Amaznica, sin perjuicio de otras actividades que les encomiende cada Estado". b. La Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica.

En 1995, las ocho naciones decidieron crear la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica para fortalecer e implementar los objetivos del tratado. La enmienda al Tratado de Cooperacin Amaznica fue aprobada en 1998 i0 y su Secretara Permanente fue establecida en diciembre de! 2002 en la ciudad de Brasilia. La Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica tiene la conviccin de que la Amazonia, por poseer uno de los ms ricos patrimonios naturales del planeta, es estratgica para impulsar el futuro desarrollo de nuestros pases y de la regin, un patrimonio que debe ser preservado pero esencialmente promovido, en concordancia con los principios del desarrollo sostenible. Su organizacin y la conformacin principal se adjuntan en el Anexo n. 6.

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Mediante Resolucin n. RESA/lll MRE-OTCA/02 del 14 de setiembre del 2004, la OTCA elabor el Plan Estratgico de Trabajo para los aos 2004 - 201211, que es un documento consensuado de las polticas nacionales de los pases miembros para el desarrollo sostenible e integral de la Amazonia, considerado como una gua propuesta para las partes contratantes, a fin que aseguren la viabilidad poltica, tcnica y financiera. Este plan considera cuatro ejes estratgicos fundamentales: 1)

Conservacin y uso sostenible de los recursos naturales renovables; 2) Gestin del conocimiento e intercambio tecnolgico; 3) Integracin y competitividad regional y; 4) Fortalecimiento Institucional. stos ejes estratgicos cuentan con una estructura programtica que gira en torno a los siguientes puntos: a) Agua; b) Bosques/suelos y reas naturales protegidas; c) Diversidad biolgica, biotecnologa y bio-comercio; d) Ordenamiento territorial, asentamientos humanos y asuntos indgenas y; 5) Infraestructura de transporte, energa y comunicaciones. c. La Comisin Nacional Permanente Peruana del Tratado de

Cooperacin Amaznica. Mediante Decreto Supremo n. 011-80-RE del 26 de diciembre de 1980 se cre la Comisin Nacional Permanente Peruana, encargada de velar por "... la correcta aplicacin del Tratado de Cooperacin Amaznica en el territorio de la Repblica, as como de supervisar el cumplimiento y la ejecucin de las decisiones y acuerdos que se adopten en las reuniones de Ministros de Relaciones Exteriores y del Consejo de Cooperacin Amaznica del mencionado Tratado,...') sealando las entidades que la conformaran. Este dispositivo fue sustituido por el Decreto Supremo n. 028-97- RE del 19 de setiembre de 1997 la misma que alude a la Comisin Nacional Permanente Peruana como una instancia de "... asesoramiento, concertacin y coordinacin de polticas orientada al desarrollo sostenible de la Amazonia Peruana;...". Mediante Resolucin Suprema n. 570-98-RE del 21 de diciembre de 1998 se aprob el Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 17

reglamento

de

la

Comisin

Nacional

Permanente

Peruana,

establecindose sus funciones, as como de su presidencia, de la secretara tcnica, de su comit directivo y de los miembros de la referida comisin. El referido reglamento tambin estableci las entidades conformantes de la Comisin Nacional Permanente Peruana de acuerdo al detalle siguiente: a) Ministerio de Relaciones Exteriores, que tendr a cargo la presidencia (*). b) Ministerio de Defensa (*). c) Ministerio de la Presidencia (*). d) Ministerio de Educacin. e) Ministerio de Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales. f) Ministerio de Salud. de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin. h) Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano. i) Consejo Nacional del Ambiente (*). j) Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, k) Instituto Nacional de Recursos Naturales. I) Instituto de Investigaciones de la Amazonia Peruana, a cargo de la Secretara Tcnica de la Comisin Nacional Permanente Peruana (*). m) Universidad Nacional Agraria La Molina. (*): Entidades que forman parte del Comit Directivo del Comisin Nacional Permanente Peruana. Al respecto, debemos precisar que en la actualidad varias de las entidades que conformaban !a Comisin Nacional Permanente Peruana han cambiado su Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 18 g) Ministerio

denominacin debido a que pasaron a formar parte de otras entidades en forma parcial o total, segn se advierte en el cuadro siguiente:

CUADRO Nro 1 Denominacin de los Miembros de la Comisin Nacional Permanente Peruana Segn R.S. N 570-98Denominacin en la actualidad RE Ministerio de la Funciones asumidas por los gobiernos Presidencia. regionales a nivel nacional. Ministerio Industria, Pas a formar parte del: Turismo, Integracin y Ministerio de Comercio Exterior y Turismo. Negociaciones. Comerciales Ministerio de la Produccin. Internacionales. Ministerio de Pas a formar parte del: Transportes, Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Comunicaciones. Vivienda y Ministerio de Vivienda, Construccin y Construccin. Saneamiento. Ministerio de Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano. Consejo Nacional del Pas a formar parte del: Ambiente - Conam. Ministerio del Ambiente.

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6 Instituto Nacional de Pas a formar parte de: Recursos Naturales - Servicio Nacional de Areas Naturales Inrena. Protegidas por el Estado - Sernanp (OPD que pertenece al Ministerio del Ambiente): por los aspectos relacionados con las Areas Naturales Protegidas. Ministerio de Agricultura: por los aspectos relacionados con los recursos forestales). Autoridad Nacional del Agua - ANA: por los aspectos relacionados con el Recurso Hdrico).

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4.1.2 El Gobierno Regional de Loreto Gorel Naturaleza y Finalidad El Gobierno Regional de Loreto, es una persona jurdica de derecho pblico, con autonoma poltica, econmica y administrativa en asuntos de su competencia y constituye un pliego presupuestal, segn lo establecido en el artculo 197 de la Constitucin Poltica del Per y el artculo 2 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Tiene por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional integral y sostenible de la Regin, promoviendo la inversin pblica y privada, y el empleo, as como garantizar el ejerci pleno de los derechos de igualdad de sus habitantes, en concordancia con los planes y programas de desarrollo nacional, regional y local. Estructura Orgnica. El Reglamento de Organizacin y Funciones - ROF del Gobierno Regional de Loreto establece su estructura orgnica (Ver organigrama en Anexo n. 7).

Principales Funciones Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para agricultura, agroindustria, artesana, actividad forestal y otros sectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades. Asegurar y garantizar la gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos naturales bajo su jurisdiccin. (*)

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Otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en reas al interior de la regin, as como ejercer labores de promocin y fiscalizacin en estricto cumplimiento de la poltica forestal nacional. (*) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los Gobiernos Locales. (*) Planificar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitacin en el mbito del territorio regional y organizar evaluar y tramitar los expedientes tcnicos de demarcacin territorial, en armona con las polticas y normas de la materia. (*) Formular y ejecutar polticas y acciones concretas orientadas a la inclusin, priorizacin y promocin de las comunidades campesinas y nativas en el mbito de su jurisdiccin. (*) Nota (*) Conforme a lo establecido en Ley n. 27867 - Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, articulo 51, literal e) y q); artculo 53 literales a),b), y f); y articulo 60" literal g). 4.2 Base Legal:

Normativa Internacional

Decreto Ley n. 22660 - Aprueban Tratado de Cooperacin Amaznica suscrito en Brasilia del 27 de agosto de 1979. Resolucin Legislativa n. 27084 - Aprueba el Protocolo de Enmienda al Tratado de Cooperacin Amaznica del 05 de abril de 1999. Normativa Nacional:

Ley n. 26821 - Ley Orgnica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales, del 25 de junio de 1997.

Ley n. 26834 - Ley de reas Naturales Protegidas del 30 de junio de 1997. Pgina 21

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Ley n. 27308 - Ley Forestal y de Fauna Silvestre del 15 de julio de 2000. Ley n. 27783 - Ley de Bases de la Descentralizacin del 17 de julio de 2002.

Ley n. 27867 - Ley Orgnica de Gobiernos Regionales del 16 de noviembre de 2002. Ley n. 28245 - Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental del 04 de junio de 2004. El Decreto Supremo n. 087-2004-PCM - Reglamento Nacional de la Zonificacin Ecolgica Econmica, del 23 de diciembre de 2004. Decreto Supremo n. 008 - 2005 - PCM, Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental del 24 de enero de 2005.

Ley n. 28611 - Ley General del Ambiente del 13 de octubre de 2005.

Decreto n. 010 - 2006 - CONAM - CD, Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica del 28 de abril de 2006. Normativa Gobierno Regional de Loreto

Ordenanza Regional n008-2007-GRL-CR, aprueba el Reglamento de Organizacin y Funciones del Gobierno Regional de Loreto del 11 de abril de 2007 Ordenanza Regional n006-2007-GRL-CR, CRE E - Programa Regional de Manejo de Recursos Forestales y de Fauna Silvestre de Loreto del 11 de abril 2007. de

Ordenanza Regional n. 007-2008-GRL-CR del 15 de abril de 2008 Declaran basado en la Zonificacin Ecolgica Econmica. de Inters Regional el Ordenamiento Territorial del Departamento de Loreto,

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Ordenanza Regional n027-2008-GRL-CR del 11 de setiembre de 2008 Conforman Econmica para el Ordenamiento Territorial del Departamento de Loreto. Comisin Tcnica Regional de Zonificacin Ecolgica

5.

Comunicacin de hallazgos.

En cumplimiento de la NAGU n. 3.60 "Comunicacin de Hallazgos", aprobada mediante Resolucin de Contralora n. 259-2000-CG del 13 de diciembre de 2000, los hechos observados durante la presente auditora fueron comunicados a los funcionarios del Gobierno Regional de Loreto (ver relacin de funcionarios Anexo n. 8), con la finalidad de que cada uno de ellos tuviera la oportunidad de presentar sus "comentarios y/o aclaraciones" debidamente documentados. stos han sido evaluados y considerados al emitir el presente informe, habindose presentado un resumen de los mismos, as como su correspondiente evaluacin en el Anexo n. 9.

6.

Aspectos de importancia. 6.1 Sobre la necesaria participacin indgena en el Consejo de Coordinacin Regional, encargado de proponer el Plan de Desarrollo Regional Concertado y el Presupuesto Participativo. La Comisin Auditora solicit al Presidente del Gobierno Regional de Loreto que detalle los mecanismos de participacin instituidos por el Gobierno Regional de Loreto para garantizar la participacin de las comunidades nativas en sus polticas y planes de desarrollo, y en el desarrollo de actividades vinculadas con los territorios de estas comunidades; en respuesta, se informa que la participacin de las comunidades indgenas se ha dado a travs de la formulacin de los Presupuestos Participativos y del Plan de Desarrollo Concertado.

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La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales establece que el Consejo de Coordinacin Regional, es el rgano consultivo y de coordinacin del Gobierno Regional de de la Loreto con las civil, municipalidades siendo su y los representantes sociedad funcin 20

emitir opinin consultiva, concertando entre s, entre otros, sobre el Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual y el Plan de Desarrollo Regional Concertado; asimismo, seala a las comunidades campesinas y nativas entre las organizaciones de la sociedad civil que podrn participar en este consejo. La Gestin Regional se rige por el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo, as como el Plan Anual y el Presupuesto Participativo Regional, aprobados de conformidad con las polticas nacionales y en cumplimiento del ordenamiento jurdico vigente. Al respecto, a fin de verificar la participacin de los pueblos indgenas en este consejo, se requiri al Presidente Regional del Gobierno Regional de Loreto que detalle respecto a la participacin de los representantes indgenas en este consejo; en respuesta, el Gerente Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial inform que durante el perodo 2007 - 2009 se tuvo un nico representante de las comunidades nativas participando en el Consejo de Coordinacin Regional y, para el perodo 2009 - 2011. No existe un representante de ninguna comunidad nativa y/o campesina en el Consejo.

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En tal sentido, el titular del Gobierno Regional de Loreto manifiesta que la participacin de los pueblos indgenas se hace efectiva a travs de la formulacin del Plan Regional de Desarrollo Concertado y de los Presupuestos Participativos; sin embargo, la Comisin Auditora ha evidenciado que la participacin de los pueblos indgenas en la formulacin de estos documentos no ha sido la apropiada, (considerando que es la regin con mayor nmero de comunidades nativas del pas) toda vez que durante el periodo 2007 - 2009 solo se cont con un representante indgena en el Consejo de Coordinacin Regional (instancia encargada de emitir opinin consultiva en la formulacin de estos documentos) y durante el periodo 2009 - 2011, no se cuenta con ningn representante.

6.2 Cumplimiento de los Planes Operativos Bianuales de Zonificacin Ecolgica y Econmica, formulados por la Autoridad Ambiental Nacional. Los Planes Operativos Bianuales de la Zonificacin Ecolgica y Econmica - ZEE y Ordenamiento Territorial, de los perodos 2005 al 200724 y 2008 al 20 1 0 25, se formularon en el marco del Reglamento de ZEE, con el objeto de orientar y planificar el proceso de ZEE a nivel Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 25

nacional. Sus objetivos especficos son: a) Promover la ejecucin de proyectos de ZEE a nivel regional y local y, b) Establecer, metas, plazos, responsabilidades y financiamiento para cada ZEE planificada. En ambos documentos se establecen metas que involucran como responsable, entre otros, al Gobierno Regional de Loreto, tal como se detalla a continuacin: a) Primer Plan Operativo Bianual ZEE 2005 - 2007. Aprobado mediante Resolucin Presidencial n 135-2005-CONAM-PCD del 08 de agosto de 2005, en el punto II, numeral 2.1, punto ii), establece como metas, para el Gobierno Regional de Loreto lo detallado en el cuadro n. 2:

Cuadro Nro 2 Metas propuestas en el Plan operativo bianual de ZEE 2005-2007 para el departamento de Loreto mbito Territorial

Meta

Responsable

Financiamiento

Plazo

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Propuesta de Macro zonificacin Ecolgica y Econmica de! Departamento de Loreto, para ser aprobada por el Gobierno Regional
Elaborado: Comisin Auditora

Gorel

Tesoro Pblico: SI. 2 000.000.00 nuevos soles.

Departame nto de Loreto

Agosto 2005 -Julio 2006

Fuente: Primer Plan Operativo Bianual de Zonificacin Ecolgica y Econmica 2005 - 2007, aprobada mediante Resolucin Presidencial n 135-2005-CONAM-PDC del 8 de agosto de 2005. Gorel: Gobierno Regional de Loreto.

Como se observa en el cuadro precedente, el Gobierno Regional de Loreto tena bajo su responsabilidad la elaboracin de la Macro zonificacin Ecolgica y Econmica de la regin, contando para ello con una partida presupuestal de SI. 2 000, 000.00. Al respecto, el Ministerio del Ambiente - Minam inform a la Comisin Auditora que, respecto a la meta asignada al Gobierno Regional de Loreto (segn reporte de este Plan Operativo): "el gobierno regional de Loreto an no ha iniciado el proceso de ZEE en el departamento", concluyendo que: "no se aprecia el avance esperado segn el POB ZEE 2005 - 2007, ya que su culminacin estaba prevista para diciembre de 2006, El gerente de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial - GRPPAT (en adelante Gerente de Planeamiento) del Gobierno Regional de Loreto, al ser consultado sobre el cumplimiento de la citada meta 30 seal: "esta meta fue mencionada en la gestin pasada (2003 - 2006) y asumieron el compromiso de llevarlo a cabo, sin embargo, esta gerencia no cuenta con informacin sobre el particular... en el proceso de transferencia de gestin a gestin no se recibi informacin sobre el tema y eso se refleja en las actas." En relacin a la ejecucin presupuestal de la partida asignada, especific que "no se cuenta con ejecucin presupuestaria"; especificando posteriormente, que para el plazo de ejecucin de la dicha meta el Gobierno Regional de Loreto "NO ha incorporado presupuesta/mente la suma de S/. 2 000 000 con Tesoro Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 27

Pblico para un gasto anual de S/. 1 000 000. No existiendo el dispositivo legal que haya autorizando la transferencia de dichos fondos por parte del Gobierno Nacional".

b) Segundo Plan Operativo Bianual de Zonificacin Ecolgica Econmica y Ordenamiento Territorial 2008-2010. Aprobado mediante Resolucin Presidencial N 086-2008-CONAM/PCD del 15 de abril de 2008, establece la siguiente meta para el Gobierno Regional de Loreto: (cuadro n. 3) Metas propuestas en el Segundo Plan Operativo Bienal Zonificacin Ecolgica Econmica y Ordenamiento Territorial 2008-2010

Meta Macro zonificacin ZEE

Responsable

Financiamiento Tesoro Pblico: SI. 2 200, 000.00

mbito Territorial Departamento de Loreto

Plazo Febrero 2008 Enero 2010

Gorel

Elaborado: Comisin Auditora Fuente: Segundo Plan Operativo Bienal ZEE y Ordenamiento Territorial 2008-2010, aprobada con Resolucin Presidencial n 086-2Q08-CONAM/PCD del 15 de abril de 2008.

Respecto al cumplimiento de la meta propuesta en este plan operativo, conforme al anlisis situacional actual II Plan Operativo Bienal ZEE y Ordenamiento Territorial 2008-2010, remitido por el Minam 33, el Gobierno Regional de Loreto present como avances: la declaracin de inters regional del Ordenamiento Territorial basado en la ZEE en Loreto, la conformacin de la Comisin Tcnica Regional y, la realizacin de talleres en el marco del Proyecto de Inversin para el "Desarrollo de capacidades para el Ordenamiento Territorial en el departamento de Loreto". Sin Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 28

embargo, a la fecha (junio de 2010), an no ha ejecutado y aprobado con ordenanza regional, ningn estudio de ZEE. 34 En conclusin, la autoridad ambiental peruana, en el marco del Reglamento de ZEE formul desde el ao 2005, Planes Operativos Bianuales de ZEE y Ordenamiento Territorial que tienen como objetivo, promover la ejecucin de proyectos de ZEE a nivel regional y local y, establecer metas, plazos, responsabilidades y financiamiento para cada ZEE planificada; al respecto, el Gobierno Regional de Loreto - a la fecha no ha logrado ejecutar la meta asignada desde el primer Plan Operativo: formular una propuesta de Macro zonificacin Ecolgica y Econmica del Departamento de Loreto, para ser aprobada por el Gobierno Regional (Planes Operativos Bianuales de ZEE 2005 - 2007 y 2008 - 2010). 6.3 La regin Loreto y la necesidad de formular, aprobar e implementar una Poltica Forestal Regional. Los bosques naturales peruanos tienen una extensin de 682 771,14 km 2 de los cuales, 348 961,63 km 2 estn situados en Loreto; constituyndose en la regin que posee la mayor extensin de bosque amaznico nacional representado el 48,73% (348 961.63 km 2) del bosque amaznico peruano. La Memoria Descriptiva del Mapa de Deforestacin de la Amazonia Peruana - 2000 (Inrena, 2005) seala que entre los tres departamentos que presentaron mayor tasa de deforestacin en el periodo 1990 - 2000, se encuentra Loreto con 307 519,66 has. y una tasa de deforestacin de 20,55%; sin embargo - como se mencion anteriormente - Loreto posee la mayor superficie de bosque amaznico de nuestro pas; por ello, es tambin la regin que posee mayor superficie sin deforestacin. En este contexto, resulta fundamental formular e implementar estrategias que permitan una gestin sostenible del recurso forestal de esta regin; y evitar as impactos negativos en esta importante porcin de la Amazonia peruana (48,73%) que se encuentra bajo la jurisdiccin del Gobierno Regional de Loreto; por ello, Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 29

la importancia que dicha entidad formule y apruebe una poltica forestal regional. En el proceso de descentralizacin que se viene llevando a cabo, mediante Decreto Supremo n. 011-2007-AG se aprob la transferencia de ciertas facultades del ex - Inrena a los gobiernos regionales. En este contexto, mediante Ordenanza Regional n. 017- 2009-GRL-CR 36 del 17 de setiembre del 2009 el Gobierno Regional de Loreto cre el Programa Regional de Manejo de Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (PRMRFFS). El segundo artculo de la mencionada ordenanza seala como objetivo del PRMRFFS: "proponer polticas, estrategias y normas a nivel regional sobre el aprovechamiento sostenible de recursos forestales y de fauna silvestre, con participacin de los actores involucrados, y controlar y supervisar la aplicacin de las normas y estrategias en concordancia con las polticas nacionales." Del mismo modo, el artculo tercero seala como funciones del Programa: "a) Proponer polticas y normas, as como ejecutar planes, programas y proyectos para el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales, fauna silvestre y de la diversidad biolgica, en concordancia con las polticas nacionales, supervisando y evaluando su cumplimiento". Es importante destacar que el Plan Operativo Institucional Reformulado (POI) 2010 del PRMRFFS 37, contempla la actividad "Formular propuesta e implementar polticas para el desarrollo forestal y de fauna silvestre". Al respecto, se solicit 38 al Director Ejecutivo del PRMRFFS una copia de: "a) la poltica, b) del plan, c) estrategias; referido al aprovechamiento sostenible de los recursos forestales, fauna silvestre y de la diversidad biolgica", evidencindose que el PRMRFFS, no ha llevado a cabo estas gestiones. Asimismo, el Gerente Regional de Recursos Naturales y Gestin de! Medio Ambiente 40, como rgano del gobierno regional responsable de brindar apoyo tcnico al proceso de implementacin del Sistema Regional de Gestin Ambiental 41, manifiesta: "consideramos Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 30

importante la formulacin, aprobacin e implementacin de una poltica forestal en la Regin Loreto".

II.

OBSERVACIONES

1. EL GOBIERNO REGIONAL DE LORETO NO HA FORMULADO ESTUDIOS DE ZONIFICACIN ECOLGICA ECONMICA - ZEE PARA LA REGIN LORETO NI HA APROBADO LAS PROPUESTAS ELABORADAS POR DIVERSAS INSTITUCIONES TCNICAS. La gestin para el desarrollo sostenible de la Amazonia requiere formas operacionales particulares e instrumentos especficos que hagan viables ambientalmente los procesos de extraccin y transformacin de sus recursos naturales. En tal sentido, la Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) de la Amazonia es un instrumento tcnico cientfico bsico para el proceso de Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 31

ordenamiento territorial y la determinacin de los tipos de uso de la tierra, cuya finalidad es el establecimiento de reas homogneas, en las cuales mediante su caracterizacin se determina sus posibilidades de uso, manejo y conservacin. Para tal fin, utiliza la informacin sobre recursos naturales e indicadores socioeconmicos sistematizada en base de datos 42. Las razones que fundamentan la necesidad de la ZEE de la Amazonia tiene en cuenta las manifestaciones del uso no ordenado de sus recursos naturales y reflejadas en problemas de agotamiento de stocks de recursos naturales (p.e. "cedro", "caoba" y otras especies maderables valiosas), deterioro de suelos, deforestacin, prdida de la diversidad biolgica, contaminacin, y en trminos generales, alteracin y deterioro de los ecosistemas 43. En la Regin Loreto, el Ordenamiento Territorial basado en la ZEE fue declarado de Inters regional 44 conformndose para ello, en el marco del Reglamento de ZEE 45, la Comisin Tcnica Regional de ZEE 46 para el Ordenamiento Territorial del departamento de Loreto, con el objeto de lograr la zonificacin ecolgica y econmica a nivel regional. La Comisin Auditora ha evidenciado que a la fecha de trmino de elaboracin del presente informe el Gobierno Regional de Loreto no ha formulado ni aprobado ninguna propuesta de ZEE mediante Ordenanza Regional 47 a pesar de contar con propuestas elaboradas por instituciones tcnicas, en diferentes zonas de la regin. Al respecto, con oficio n. 729-2009- GRL-P del 05 de noviembre de, el Presidente Regional de Loreto, manifiesta a la Gerencia de Control del Medio y del Patrimonio Cultural que: "no cuentan con Estudios de Zonificacin Ecolgica Econmica aprobados". El detalle de los hechos se revela a continuacin: a) Existencia de estudios de ZEE que en su conjunto

comprenderan el 67,33% aproximadamente del territorio de la regin Loreto, los cuales no han sido validados y menos aprobado por la Comisin Tcnica Regional de ZEE de Loreto. Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 32

Al respecto, el Gerente Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial - GRPPAT (el adelante gerente de Planeamiento) refiere que el departamento de Loreto cuenta con 19 estudios de ZEE (ver anexo n. 10), elaborados por diferentes entidades tcnicas tales como: Instituto Nacional de Desarrollo lnade/Proyecto Especial de Desarrollo Integral de la Cuenca del Ro Putumayo- Pedic, Instituto de Investigacin de la Amazonia Peruana-IIAP, Fondo Nacional para reas Naturales Protegidas por el EstadoProfonanpe; cubriendo en total aproximadamente el 67,33% del territorio regional 50. Frente a este hecho, la Comisin Auditora solicit a la Gerencia de Planeamiento especifique si el Gobierno Regional de Loreto gestion su validacin, contando para ello con la opinin favorable de la Comisin Tcnica Regional de ZEE para el Ordenamiento Territorial del departamento de Loreto, y si se emiti la respectiva Ordenanza

Regional de aprobacin. En respuesta, el gerente de Planeamiento mediante oficio n. 3190-2010-GRL-GRPPAT/SGRPAT del 29 de abril de 2010, especfica que: "este tema ser tratado en la II Sesin de la Comisin Tcnica Regional en el mes de Mayo del 2010". Asimismo, seala que los 19 estudios elaborados por las citadas entidades tcnicas no cuentan con aprobacin mediante Ordenanza Regional. Asimismo, la Comisin Auditora solicit al referido gerente que informe si estos estudios han sido puestos en consideracin y evaluacin de la poblacin y actores involucrados, con el propsito de internalizar este proceso y garantizar su sostenibilidad, tal como lo establece la "Metodologa para la Zonificacin Ecolgica y Econmica'. En respuesta, el gerente de la GRPPAT indica que: "no se ha iniciado proceso sobre el particular". Si bien la mayora de los citados estudios de ZEE fueron elaborados antes de la promulgacin del Reglamento de ZEE (D.S. n. 087-2004Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 33

PCM), el cual establece los procedimientos que regulan su formulacin, aprobacin, aplicacin, monitoreo, evaluacin y actualizacin, establecindose que debern involucrar la participacin activa de las entidades pblicas, privadas y de la sociedad civil; cabe resaltar que representan un aporte para el proceso de ZEE en la Regin Loreto; por lo que, el Gobierno Regional de Loreto debi llevar a cabo un proceso de adecuacin de stos al Reglamento de ZEE, a travs de la Comisin Tcnica Regional para la ZEE de Loreto, a fin de conseguir su aprobacin mediante Ordenanza Regional; aspecto que no sucedi. b) Respecto al limitado accionar de la Comisin Tcnica

Regional de ZEE para el Ordenamiento Territorial de la Regin Loreto. Un elemento esencial de la ZEE es su carcter dinmico y participativo; en este contexto, el Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica, establece que para cada proceso de ZEE en el mbito regional, se hace necesario con representacin de las autoridades locales, regionales pblicas y privadas, as como la participacin de la sociedad civil. La citada comisin cuenta con estatus de comisin tcnica y se encuentra conformada por la Gerencia de Planeamiento del Gobierno Regional de Loreto, que la preside y, el Instituto de Investigaciones de la Amazonia Peruana - IIAP que asume la funcin de Secretaria Tcnica , entre otras, instituciones (ver anexo n. 11); teniendo como funcin, de acuerdo a la citada ordenanza de conformacin y Reglamento de ZEE, la siguiente: "a) Proponer, opinar, acompaar y coordinar la ejecucin del proceso de la Zonificacin Ecolgica y Econmica - ZEE a nivel regional y local; as Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 34 la conformacin de una Comisin Tcnica Regional (constituida mediante Ordenanza Regional)

como los aspectos relacionados a la macro zonificacin nacional; y b) Proponer los mecanismos de consulta y participacin ciudadana y procesos de difusin y capacitacin." La Comisin Auditora evidenci que, a pesar que en el 2001 fue declarado de inters nacional el Ordenamiento Territorial Ambiental basado en la ZEE y, que el Reglamento de ZEE aprobado desde el 2004, estableca la necesidad de conformar Comisiones Tcnicas Regionales de ZEE; recin en el 2008 se constituy en !a Regin Loreto la Comisin Tcnica Regional de ZEE para el Ordenamiento Territorial del departamento de Loreto, mediante Ordenanza Regional n. 007-2008GRL-CR del 30 de abril de 2008, designndose como encargado de ejecutar el proceso de Ordenamiento Territorial a la Gerencia de Planeamiento en coordinacin con las Gerencias Regionales de Recursos Naturales y Medio Ambiente y, de Desarrollo Econmico. Al respecto, el Gerente de Planeamiento seala que desde su creacin en el 2008 a la fecha, la Comisin Regional de ZEE solo ha sesionado una vez, sesin que incluso no tiene acta firmada por los participantes, tal como se detalla en el cuadro n. 4: Cuadro n. 4 Relacin de sesiones de la Comisin Tcnica Regional de ZEE para el Ordenamiento Territorial Detalle/ Acuerdos Comentarlo Firma del acta de Conformacin de la 12 de conformacin. Acta firmada por los Comisin Tcnica agosto de Acordndose realizar la miembros asistentes Regional de ZEE para 2008 prxima sesin el 30 de setiembre de la CTR de ZEE el OT. del 2008 (*). I Sesin de la Comisin 25 de Revisin de la Propuesta de No se cuenta con agosto de reglamento de la comisin a ser Acta

Reuniones

Fecha

Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL

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Tcnica Regional de ZEE para el OT del Departamento de Loreto.


Elaborado: Comisin Auditora

2009

aprobada en la prxima sesin. Las instituciones que cuenten (Pendiente de firma con informacin generada de los asistentes de la referida a ZEE y OT, harn llegar CTR de ZEE). una copia al presidente de la comisin.

Fuente: Actas de sesin de la Comisin Tcnica Regional de ZEE para el OT del Departamento de Loreto, remitidas por la GRPPAT, con oficio n. 3190-2010-GRL-GRPPAT/SGRPAT del 29 de abril de 2010. Nota: (*) De la revisin a las actas de sesiones de la Comisin Tcnica de ZEE, no se evidencia la realizacin de la sesin acordada.

En tal sentido, a pesar de haberse conformado aproximadamente hace 2 aos, la Comisin Tcnica Regional de ZEE para el Ordenamiento Territorial slo habra sesionado una vez {como consta en las actas remitidas por el Gerente de Planeamiento); incluso respecto al acta de sesin: "est pendiente de firma de los asistentes, el cual se llevar a cabo en la II Sesin posterior a su lectura del acta; precisndose adems que solo se han efectuado acciones administrativas (para la conformacin y revisin de la propuesta de su reglamento interno). Cabe precisar que la propuesta de reglamento interno de esta comisin, el mismo que a la fecha an no se encuentra aprobado, establece que las sesiones se deben realizar trimestralmente (sesiones ordinarias). Ante estas circunstancias, se solicit al Gerente de Planeamiento informe los motivos por los que la Comisin Tcnica Regional habra sesionado solo en una oportunidad desde su conformacin. Al respecto, el referido gerente seala que: "las sesiones de la comisin tcnica Regional de ZEE para el OT de Loreto se re iniciaron en el 2009 toda vez que anteriormente no se contaba con puntos en la agenda". Por otro lado, mediante oficio n. OOI-2OIO-CG/MAC-AGOREL del 25 de marzo 2010, la Comisin Auditora solicit al Presidente Regional detalle los mecanismos de consulta y participacin ciudadana y procesos de difusin y capacitacin propuestos por la Comisin Tcnica de ZEE para Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 36

el Ordenamiento Territorial; toda vez que al ser el carcter dinmico y participativo un elemento esencial de la Zonificacin Ecolgica Econmica, los procesos citados estn establecidos como la segunda funcin de esta Comisin Tcnica, en el literal b) del artculo 17 del Reglamento de ZEE: "De las funciones de las Comisiones Tcnicas de la ZEE en el mbito regional y local". En respuesta, con oficio n. 29062010- GRL-GRPPAT/SGRPAT de 20 de abril de 2010, el Gerente de la GRPPAT, refiere que: "a la fecha no se cuenta con un plan sobre el particular..." Es decir, la Gerencia de Planeamiento no ha presentado documentacin que respalde el hecho que la Comisin Tcnica de ZEE haya propuesto, opinado y coordinado la ejecucin de "propuestas de ZEE"; asimismo, a la fecha no ha aprobado con Ordenanza Regional ninguna propuesta de ZEE, tal como lo establece el Reglamento de ZEE, ni ha llevado a cabo la validacin de estudios de ZEE, propuestos por otras instituciones (Inade/Pedic, IIAP y Profonanpe), realizados previo a la promulgacin del Reglamento de ZEE, que se llevaron a cabo sobre aproximadamente el 67,33% del territorio regional. c) Disminucin progresiva de los recursos asignados por el Gobierno Regional de Loreto para el fortalecimiento de capacidades para la ZEE y el Ordenamiento Territorial.

El Gobierno Regional de Loreto formul el Proyecto de Inversin Pblica PIP denominado "Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en el departamento de Loreto", siendo declarado viable el 23 de mayo de 2008 por la Oficina de Programacin de inversiones - OPI del Gobierno Regional de Loreto, mediante informe tcnico n. 003-2008GRL-GRPPAT-SGRIP/GW. La finalidad del referido proyecto era el fortalecimiento de capacidades institucionales, humanas y tcnicas, para desarrollar una propuesta de zonificacin econmica ecolgica que Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 37

facilite el ordenamiento territorial en el mbito del departamento de Loreto. Mediante Informe n. 001-2009-GLR-GRPPAT-SCRIP-OPI/WCHA del 09 de marzo de 2009, se da opinin favorable a la aprobacin del Expediente Tcnico del citado PIP por un monto de inversin de SI. 2 795 905,00. Posteriormente, mediante Resolucin Ejecutiva Regional n. 4322009-GRL-P del 26 de marzo de 2009 se aprueba el Expediente Tcnico del PIP "Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en el departamento de Loreto", disponindose la ejecucin para el ao 2009 de S/.1 496 202.00. De la revisin de los Presupuestos y sus respectivas evaluaciones, la Comisin Auditora evidenci que en el ao 2009 se redujo el Presupuesto Inicial de Apertura - PIA del referido proyecto, de SI. 2 056 801,00 a SI. 332 899,00, tal como se detalla en el cuadro n. 5: Cuadro N 5 Ejecucin Presupuestal del Proyecto de Inversin "Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial de Loreto" Ao 2008 2009 2010 Total PIA No se consider 2 056, 801 No se consider 2 056, 801 PIM 100 000, 00 332, 899 432, 899 Ejecucin 17, 500 332, 898 350, 398

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Fuente: Oficio n. 3062-2010-GRL-GRPPAT-SGRP del 23 de abril del 2010. Elaboracin: Comisin Auditora.

En tal sentido, se solicit a la gerencia de Planeamiento 71 precise los motivos por los cuales se realiz la referida modificacin presupuestaria. En respuesta, refiere que las anulaciones del crdito presupuestario se realizaron para financiar proyectos y metas que se encontraban ejecutndose sin el presupuesto necesario para su ejecucin o culminacin, stas se efectuaron mediante Resoluciones Gerenciales Generales Regionales n. 039-2009-GRL-GGR2009 y n. 001-2010-GRLGGR; manifestando: "... se precisa que la citada reduccin presupuestal obedeci al bajo nivel de gasto registrado por este proyecto durante la fase de ejecucin presupuestaria del gasto, muy por debajo del presupuesto autorizado de S/. 2 056 801,00". Es decir, el presupuesto asignado al proyecto "Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en el departamento de Loreto" ha sido reducido para financiar otros proyectos y actividades a cargo del Gobierno Regional de Loreto. A esta situacin hay que aadirle que, segn el anlisis llevado a cabo por la Comisin Auditora al presupuesto inicial de apertura - PIA del ao 2010 de! Gobierno Regional de Loreto, se ha evidenciado que no ha previsto recursos para la ejecucin del mencionado proyecto; mostrando entonces falta de priorizacin de los aspectos relacionados con la Zonificacin Ecolgica Econmica y consecuentemente el Ordenamiento Territorial, as como el trabajo respecto a los estudios ya existentes. Consecuentemente, se ha evidenciado que a pesar de haberse declarado de inters nacional el Ordenamiento Territorial, basado en la ZEE en el 2001, para lo cual se establece en el 2004 que se deben constituir Comisiones Tcnicas Regionales de ZEE para este fin, recin en el ao 2008 (cuatro aos despus) el Gobierno Regional de Loreto declar de Inters regional la ZEE, constituy y conform la Comisin Tcnica Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 39

Regional de ZEE del Departamento de Loreto para el Ordenamiento Territorial; la misma que a la fecha no ha propuesto, opinado ni coordinado la ejecucin de "propuestas de ZEE"; asimismo, a la fecha no ha aprobado con Ordenanza Regional ninguna propuesta de ZEE, tal como lo establece el Reglamento de ZEE, ni ha llevado a cabo la validacin de estudios de ZEE, propuestos por otras instituciones tcnicas (Inade/Pedic, IIAP y Profonanpe), realizados previo a la promulgacin del Reglamento de ZEE, que se llevaron a cabo sobre aproximadamente el 67,33% del territorio regional ; mostrando asimismo, una disminucin en los recursos presupustales asignados para los temas relacionados con la ZEE y el Ordenamiento Territorial. Con relacin a los hechos descritos, las normas a aplicar sealan lo siguiente: La Ley n. 26821 - Ley Orgnica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, en su artculo 11 establece lo siguiente: "La Zonificacin Ecolgica y Econmica (ZEE) del pas se aprueba a propuesta de la Presidencia del Consejo de Ministros, en coordinacin intersectorial, como apoyo aI ordenamiento territorial a fin de evitar conflictos por superposicin de ttulos y usos inapropiados, y dems fines.", especificando que "Dicha Zonificacin se realiza en base a reas prioritarias conciliando los intereses nacionales de la conservacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales." Asimismo, el Decreto Supremo n 045-2001PCM del 26 de abril del 2001, mediante el cual se constituye la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial, establece en su artculo 1 o, lo siguiente: "Declrase de inters nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el pas, y constityase la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental." El Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica - ZEE, aprobado mediante Decreto Supremo n. 087-2004-PCM del 16 de abril de 2004, Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 40

seala en su artculo 2 o como finalidad de la ZEE, lo siguiente: "Orientar la toma de decisiones sobre los mejores usos del territorio, considerando las necesidades de la poblacin que la habita y en armona con el ambiente"; indicando en su artculo 3 como objetivos de la ZEE, lo siguiente: literal b) "Orientar la formulacin, aprobacin y aplicacin de polticas nacionales, sectoriales, regionales y locales sobre el uso sostenible de los recursos naturales y del territorio, as como la gestin ambiental en concordancia con las caractersticas y potencialidades de los ecosistemas, la conservacin del ambiente, y el bienestar de la poblacin"; literal c) "Proveer el sustento tcnico para la formulacin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, en el mbito nacional, regional y local') literal e) "Proveer informacin tcnica y el marco referencial para promover y orientar la inversin pblica y privada;" y literal f) "Contribuir a los procesos de concertacin entre los diferentes actores sociales sobre la ocupacin y uso adecuado del territorio." Asimismo, el mencionado Reglamento de ZEE, establece entre los rganos competentes para la ZEE, en su artculo 11 a los siguientes: "Los sectores, los Gobiernos Regionales y Locales son las entidades encargadas de la ejecucin de la Zonificacin Ecolgica y EconmicaZEE dentro de sus respectivas jurisdicciones." Asimismo, seala en su artculo 16 que: "Cada proceso de Zonificacin Ecolgica y EconmicaZEE desarrollado en el mbito regional y local (macro y meso) requiere la conformacin de una Comisin Tcnica y de manera opcional para el caso de macrozonificacin." De igual modo establece que la Comisin Tcnica, conforme al artculo 17 del Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica, tiene las siguientes funciones: "a) Proponer, opinar, acompaar y coordinar la ejecucin del proceso de la Zonificacin Ecolgica y Econmica - ZEE a nivel regional y local; as como los aspectos relacionados a la macrozonificacin nacional;" y "b) Proponer los mecanismos de consulta y participacin ciudadana y procesos de difusin y capacitacin." Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 41

De igual modo, el citado reglamento, establece en su artculo 21 De la etapa del proceso de formulacin de la Zonificacin Ecolgica y Econmica-ZEE, establece que: "el proceso de formulacin de la Zonificacin Ecolgica y Econmica-ZEE, ser desarrollado en tres niveles: nacional, regional y local.", especificando con respecto a la zonificacin regional, en el literal b) del mismo artculo, lo siguiente: "b) Regional, conducido por el respectivo Gobierno Regional en coordinacin con los Gobiernos Locales, bajo metodologas, criterios y lineamientos bsicos establecidos en la Estrategia Nacional de la ZEE y las normas especficas." Asimismo, en su artculo 22 De la Etapa Aprobacin, seala que. Los estudios de Zonificacin Ecolgica y Econmica-ZEE, sern aprobados por la autoridad competente en el nivel correspondiente, segn lo planteado en la etapa inicial: nacional, regional y local.", especificando en su literal b;, lo siguiente: "Regional, la ZEE es aprobada por Ordenanza del Gobierno Regional respectivo." La Ley n. 27867 - Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, del 16 de noviembre de 2002, establece en su artculo 53 Funciones en materia ambiental y de ordenamiento territorial, lo siguiente: a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas en materia ambiental y de ordenamiento. f) Planificar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitacin en el mbito del territorio regional y organizar evaluar y tramitar los expedientes tcnicos de demarcacin territorial, en armona con las polticas y normas de la materia; h) Controlar y supervisar el cumplimiento de las normas, contratos, proyectos y estudios en materia ambiental y sobre uso racional de los recursos naturales, en su respectiva jurisdiccin. Imponer sanciones ante la infraccin de normas ambientales regionales;

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i)

Formular planes, desarrollar e implementar programas para la

venta de servicios ambientales en regiones con bosques naturales o reas protegidas." Por otro lado, la Ordenanza Regional n. 007-2008-GRL-CR del 15 de abril de 2008, que Constituyen la Comisin Tcnica Regional de Zonificacin Ecolgica Econmica para el Ordenamiento Territorial del departamento de Loreto, establece en su artculo Primero, que: "DECLRESE de Inters Regional el Ordenamiento Territorial del departamento de Loreto, basado en la Zonificacin Ecolgica - Econmica y otros instrumentos del Ordenamiento Territorial vigentes."; de igual modo, especifica en su artculo Segundo, lo siguiente; "ENCARGAR a la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial, ejecutar el Proceso de Ordenamiento Territorial, en coordinacin con la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente y la Gerencia Regional de Desarrollo Econmico del Gobierno Regional de Loreto." Al respecto, el Reglamento de Organizacin y Funciones del Gobierno Regional de Loreto 2009, aprobado mediante Ordenanza Regional n 018-2009-GRL-CR del 17 de setiembre del 2009, establece entre las funciones de la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial, en su artculo 46, lo siguiente: "a) Normar, conducir, supervisar y evaluar la aplicacin de los procesos tcnicos referidos al planeamiento estratgico, sistema de presupuesto, sistema de inversin pblica y ordenamiento territorial en el mbito regional;...g) Promover la formulacin de los planes de ordenamiento territorial en el mbito regional y opinar sobre los expedientes de demarcacin territorial; h) Participar en la planificacin y desarrollo de acciones de ordenamiento y delimitacin en el mbito del territorio regional y evaluar expedientes tcnicos de demarcacin territorial, en armona con las polticas y normas en la materia." Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 43

El Plan de Desarrollo Regional Concertado 2008 -2021, aprobado mediante acuerdo de Consejo Regional N 084-2008-S0-GRL: 11/09/08 del 11 de setiembre del 2008, establece como uno de sus Objetivos Generales Estratgicos, los siguientes: "Objetivo General Estratgico 01: Promover e impulsar el desarrollo econmico de la regin a travs de la ejecucin de actividades productivas, la conservacin de la biodiversidad y el uso sostenible de los recursos naturales, que contribuyan a incrementar el empleo y mejorar la calidad de vida de la poblacin", considerando como estrategia la "Aplicacin del Plan de Ordenamiento Territorial en base a la Zonificacin. Ecolgica y Econmica."; y "Objetivo General Estratgico 03: Promover la conservacin y uso sostenible de los recursos naturales y de la biodiversidad, con la participacin activa de la poblacin y el adecuado ordenamiento territorial, saneamiento bsico, red de telecomunicaciones e infraestructura vial con prioridad en zonas rurales de la regin", presentando como estrategia para dicho objetivo el "Ejecutar el Plan de Ordenamiento Territorial, basado en la Zonificacin Ecolgica y Econmica y otros instrumentos del ordenamiento territorial en la regin". De igual modo, el Plan de Desarrollo Regional Concertado 2008-2021, en el punto IV Polticas de Desarrollo Regional, numeral 4.2 Estrategias de Desarrollo Territorial, lo siguiente: "Desarrollar y promover planes de Ordenamiento Territorial en el mbito regional, y local, sobre la base de la Zonificacin Ecolgica y Econmica (ZEE)"; presentando, as en el punto V Programas y subprogramas de Desarrollo regional, numeral 6.1.1 Subprograma de Ordenamiento Territorial, como una de las actividades y programas la Zonificacin Ecolgica y Econmica, considerando entre los responsables al Gobierno Regional de Loreto. La carencia de una Zonificacin Ecolgica y Econmica, debidamente aprobada por el Gobierno Regional de Loreto, mediante ordenanza regional, resulta por la "falta de mayor voluntad poltica de los anteriores decisores regionales": as como la no priorizacin de este proceso por los Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 44

rganos competentes como la presidencia regional del Gobierno Regional de Loreto (quien define las prioridades institucionales), la Gerencia de Planeamiento, que preside la Comisin Tcnica Regional de ZEE para el OT del departamento de Loreto, que tiene como funcin proponer, opinar, acompaar y coordinar la ejecucin del proceso de la Zonificacin Ecolgica y Econmica - ZEE a nivel regional, a travs de las convocatorias necesarias para sesionar con el objeto de lograr dicho fin. Asimismo, por la no constitucin del Comit de Coordinacin Interna para el Ordenamiento Territorial Ambiental del Gobierno Regional de Loreto; y la no implementacin de la meta Personal Especializado del Perfil del PIP "Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en el departamento de Loreto" cuya ejecucin a la fecha se registra en un 0% , pese a que la incorporacin del personal especializado se encuentra previsto en dicho perfil y establecido en entre las obligaciones del Gobierno Regional de Loreto, asumidas en el Convenio Marco , as como en el Especifico de Cooperacin Interinstitucional entre el Gobierno Regional de Loreto y el Instituto de Investigaciones de la Amazonia Peruana, equipo tcnico que tendra que conducir el proceso de ZEE; adicionalmente el Gobierno Regional de Loreto no ha evidenciado ante la Comisin Auditora el haber llevado a cabo coordinaciones internas entre la Gerencia de Planeamiento, encargada de ejecutar el proceso de Ordenamiento Territorial de la regin con la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente y la Gerencia de Desarrollo Econmico del Gobierno de Loreto. Esta situacin, no ha permitido que el Gobierno Regional de Loreto cuente a la fecha con un Plan y Poltica de Ordenamiento Territorial Regional, tal como lo refiere el gerente de Planeamiento mediante oficio n. 3462-2010-GRL-GRPPAT/SGRPAT del 10 de mayo de 2010, seala que: . .no contamos con planes y polticas, aprobados y ejecutados en materia de ordenamiento ambiental", presentando una debilidad para el cumplimiento de las funciones del Gobierno Regional de Loreto, conforme Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 45

lo establece la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales; trayendo como consecuencia "por un lado, polticas inadecuadas para el desarrollo regional y deficiente planificacin de la inversin pblica y, por otro, una dbil promocin de la inversin privada, que contribuye a la perdida de la biodiversidad, con prdida de bienes pblicos (deterioro o desaparicin de infraestructura vial, educativa y de salud, por estar ubicadas en zonas de altos riesgos a amenazas inundaciones, naturales etc.), y y con antrpicas, la como de desbarrancamientos, ubicacin

actividades productivas en zonas no aptas para estas actividades, generando ms conflictos en el uso de la tierra y baja productividad, entre otros aspectos. Los comentarios y/o aclaraciones y sus respectivas evaluaciones se encuentran contenidas en el Anexo n 09 del presente informe de cuya evaluacin se concluye que la observacin se mantiene.

III.

CONCLUSIONES

Como resultado de la presente accin de control al Gobierno Regional de Loreto, se emiten las conclusiones siguientes:

1. El Gobierno Regional de Loreto no ha aprobado ninguna de las propuestas de Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) existentes, elaboradas por instituciones tcnicas; las mismas que cubren en total aproximadamente el 67,33% del territorio regional; asimismo, no ha formulado propuestas o estudios al respecto. Por otro lado, en el ao 2009 se ha evidenciado la reduccin del Presupuesto Inicial de Apertura - PIA del Proyecto de Inversin Pblica - PIP denominado "Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en el departamento de Loreto"; de S/.2 056 801,00 que se haba consignado en el presupuesto inicial de apertura - PIA a S/.332 899,00 en el presupuesto modificado PIM; mientras que en el presupuesto inicial de Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 46

apertura - PIA del ao 2010 del Gobierno Regional de Loreto, no se ha previsto recursos para la ejecucin del mencionado proyecto, lo cual evidencia la progresiva disminucin de recursos para estos fines, como consecuencia de la no priorizacin de llevar a cabo y aprobar estos estudios de ZEE. Hechos que no son concordantes con lo establecido en la Ley n. 26821 - Ley Orgnica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, y el Reglamento de ZEE; as como la Ley n. 27867 - Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. La carencia de una ZEE, resulta por la no priorizacin de este proceso por sus rganos competentes; al respecto, la Comisin Regional de ZEE, Instancia encargada de llevar a cabo los procesos de formulacin y aprobacin de los estudios de ZEE, desde su creacin en el 2008 hasta mayo de 2010, solo ha sesionado una vez.; asimismo, no se ha constituido el Comit de Coordinacin Interna para el Ordenamiento Territorial Ambiental del Gobierno Regional de Loreto y no se implementado la meta "personal especializado" del perfil del PIP "Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en el departamento de Loreto" cuya ejecucin a la fecha (mayo 2010) se registra en un 0%15 . Esta situacin, no ha permitido que el Gobierno Regional de Loreto cuente a la fecha con un Plan y Poltica de Ordenamiento Territorial Regional y que no se hayan llevado a cabo acciones tendentes al ordenamiento del territorio y la determinacin de los tipos de uso de la tierra, a fin de lograr un manejo sostenible y conservacin de los recursos en la regin Loreto. (Observacin n. 1)

2. En el perodo 2008-2009 se ha evidenciado la falta de capacidad de gasto por parte de los funcionarios del Gobierno Regional de Loreto en la ejecucin de los "Proyectos de Inversin y Gasto Social" en las comunidades ubicadas en las zonas de explotacin petrolera de la regin Loreto; no Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 47

obstante, segn lo dispona el Decreto de Urgencia n 028-2008, estaba obligado a invertir el 5% del monto total del canon percibido anualmente, equivalente a SI. 9 145 824 en el ao 2008 y a SI. 1 527 816 en el 2009 (enero a junio). Al respecto, se ha ejecutado slo el 21% y 47% de dichos importes, respectivamente, en proyectos de inversin y gasto social en las referidas comunidades, quedando un saldo de SI. 4 645 528,59 para ser ejecutado en el 2010. As mismo los recursos asignados mediante D.U. 0792009 vienen acumulndose en as cuentas del Gobierno Regional de Loreto, los cuales al 12 de marzo del 2010, ascienden a un total de S /.2 811 340,40; que por no priorizar la ejecucin del gasto en estos proyectos; as como, debido a la carencia de ncleos ejecutores por la falta de su promocin y formacin, no vienen siendo utilizados en beneficio de las comunidades ubicadas en las zonas de explotacin petrolera. Hechos que no son concordantes con lo establecido en el Decreto de Urgencia n. 028-2006 y el Decreto de Urgencia n. 079-2009. Situacin que trae como consecuencia que en las referidas comunidades no se generen condiciones para lograr su desarrollo, no contribuyndose a disminuir los conflictos sociales con el riesgo latente de impedir el normal desarrollo de la explotacin petrolera en la regin de Loreto. (Observacin n. 2) 3. El Gobierno Regional de Loreto no ha formulado polticas, normas y proyectos referidos a la inclusin, priorizacin, promocin y desarrollo de las comunidades nativas de su jurisdiccin; asimismo no se han establecido mecanismos y/o procedimientos para asegurar la participacin de las comunidades indgenas en sus polticas, planes de desarrollo, y en la ejecucin de ni actividades espacios vinculadas de consulta, con los territorios de estas ni comunidades, tampoco se han desarrollado mecanismos para canalizar sus inquietudes, coordinacin y vigilancia, mecanismos o procesos para garantizar el acceso de las comunidades a la informacin pblica. Por otro lado, se ha identificado deficiencias en la Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 48

generacin de informacin y/o estudios relacionados a las comunidades indgenas como la no implementacin de un proceso de recopilacin de informacin etnogrfica y la carencia de un diagnstico socio-econmico y socio-cultural de la regin. Hechos que contravienen lo establecido en la Ley n. 27867-Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, as como las funciones establecidas en el ROF del Gobierno Regional de Loreto al respecto. Estas carencias se deben a que en la Gerencia de Desarrollo Social y la Oficina de Participacin del Gobierno Regional de Loreto, no se ha priorizado establecer directrices como polticas, procesos y metodologas necesarias, a fin de cumplir sus funciones referidas al respeto y desarrollo de las comunidades nativas en toda su jurisdiccin; en su lugar la Comisin Auditora ha evidenciado que se han llevado acciones especficas y en comunidades en las que anteriormente a la intervencin se haban generado conflictos sociales. Lo cual tiene como consecuencia una insuficiente participacin del Gobierno Regional de Loreto en la defensa y desarrollo integral de las comunidades nativas de su jurisdiccin, que representa la mayor poblacin indgena del Per. (Observacin n. 3) 4. Las ex Administraciones Tcnicas Forestales y de Fauna Silvestre de la jurisdiccin de la regin Loreto no ejecutaron, propusieron, coordinaron ni supervisaron programas y proyectos de conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre; durante el perodo 2008 - 2009. Lo cual no es concordante con lo establecido en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y La Resolucin Jefatural n 228- 2001-INRENA. Los hechos expuestos se deben a que no se prioriz la ejecucin de estos programas y proyectos; asimismo a que no se realizaron coordinaciones, convenios interinstitucionales o similares con entidades pblicas o privadas con el fin de obtener alianzas estratgicas con otras instituciones. Con lo cual se ha carecido de herramientas de gestin y planificacin que coadyuven a la conservacin de la biodiversidad y el aprovechamiento Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 49

sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre de la Regin Loreto; asimismo, no se ha diseado estrategias ni establecido metas y objetivos con respecto a la conservacin y el aprovechamiento sostenible, tampoco se ha evaluado ni monitoreado la situacin de la conservacin y el aprovechamiento sostenible en la regin Loreto. Asimismo, lo antes mencionado, no permiti identificar las reas prioritarias para la conservacin, as como mitigar y reducir ios impactos de la deforestacin, la sobre explotacin selectiva y la contaminacin y el impacto de grandes proyectos sobre la biodiversidad y los recursos forestales y de fauna silvestre.

(Observacin n. 4) 5. Los funcionarios del Gobierno Regional de Loreto, no han establecido mecanismos a fin de garantizar la participacin de los pueblos indgenas en el Consejo de Coordinacin Regional -rgano consultivo y de coordinacin del Gobierno Regional con las municipalidades y los representantes de la sociedad civil y encargado de emitir opinin consultiva, concertando entre s, entre otros, sobre el Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual y el Plan de Desarrollo Regional Concertado. Debe precisarse que Loreto posee el mayor nmero de pueblos indgenas con un 54,9% del total nacional, por lo que es imprescindible contar con su participacin en la formulacin de estos documentos que establecen los lineamientos de desarrollo para la regln as como los recursos para su ejecucin anual. (Asunto de Importancia n. 6.1)

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6. La autoridad ambiental peruana, en el marco del Reglamento de ZEE ha formulado desde el 2005, Planes Operativos Bianuales de ZEE y Ordenamiento Territorial; que tienen como objetivo promover la ejecucin de proyectos de ZEE a nivel regional y local y establecer, metas, plazos, responsabilidades y financiamiento para cada ZEE planificada; al respecto, el Gobierno Regional de Loreto - a la fecha - no ha logrado ejecutar la meta asignada desde el primer Plan Operativo: formular una propuesta de Macro zonificacin Ecolgica y Econmica del Departamento de Loreto, para ser aprobada por el Gobierno Regional (Planes Operativos Bianuales de ZEE 2005 - 2007 y 2008 - 2010). Por otro lado, la Comisin Auditora, ha evidenciado que el Gobierno Regional de Loreto, con oficio n. 227-2010GRL-P del 23 de abril de 2010, ha solicitado formar parte del III Plan Operativo Bienal 2010 - 2012, en la cual informa la ampliacin del perodo de ejecucin desde enero 2009 a diciembre de 2013.

(Asunto de Importancia n. 6.2) 7. La regin Loreto posee la mayor extensin de bosques amaznicos del Per (segundo pas en extensin en la Amazonia), as como, entre otros, una gran riqueza forestal, pero a la vez una serie de amenazas antrpicas; por lo que es necesario formular una Poltica Forestal Regional destinada a gestionar sosteniblemente sus recursos. (Asunto de Importancia n. 6.3)

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IV.

RECOMENDACIONES

La Contralora General, en mrito a las conclusiones y observaciones expuestas y a las facultades establecidas en los incisos b), e) y f) del artculo 15 de la Ley n. 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, y con el propsito de optimizar la gestin del patrimonio cultural, formula las recomendaciones siguientes: AL PRESIDENTE DEL CONCEJO REGIONAL DE LORETO, hacer de conocimiento a los miembros del Concejo Regional sobre los resultados obtenidos en el presente informe y disponer: 1. Implementar las recomendaciones vertidas en el presente informe, disponiendo que las acciones correspondientes, estn incluidas principalmente, en el Presupuesto Institucional, en los Planes Operativos Institucionales y en el Plan Estratgico Institucional del Gobierno Regional de Loreto, las cuales debern estar traducidas {segn correspondan) en Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 52

metas plenamente identificables y medibles, debindose destinar a los funcionarios y dependencias responsables de su cumplimiento y establecer los mecanismos de control y monitoreo permanentes; a fin de contribuir a la mejora de la gestin en relacin con las funciones asignadas. (Conclusiones n. 1, 2, 3, 4)

2. Constituir el Comit de Coordinacin Interna para el Ordenamiento Territorial Ambiental del Gobierno Regional de Loreto y se lleven a cabo coordinaciones internas entre la Gerencia de Planeamiento, encargada de ejecutar el proceso de Ordenamiento Territorial de la regin con la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente y la Gerencia de Desarrollo Econmico del Gobierno de Loreto. (Conclusin n. 1)

3. Aprobar el reglamento de la Comisin Regional de ZEE y se establezca la periodicidad de las sesiones, as como otros aspectos que garanticen su correcta operatividad. (Conclusin n. 1)

4. Establecer metas y recursos necesarios, en sus Planes Operativos y Presupuestos, a fin de cumplir con las metas establecidas en planes, convenios, entre otros, relacionados al Ordenamiento Territorial y a la ZEE. (Conclusin n. 1)

5.

Establecer indicadores que permitan evaluar avances peridicos en el proceso de validacin de los estudios de Zonificacin Ecolgica Econmica

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(ZEE) formulados antes de la vigencia del Reglamento de ZEE; a fin de que se adecen a lo establecido en esta normativa. (Conclusin n. 1) 6. Priorizar necesidades y sobre ello planificar y ejecutar proyectos de inversin y gasto social en las poblaciones indgenas ubicadas en la zona de explotacin petrolera; a fin de optimizar la ejecucin de los recursos disponibles asignados por ley para tales fines (5% del monto total de canon petrolero asignado). En ese sentido, ejecutar el saldo de SI. 4 645 528,59 proveniente de los perodos 2008 y 2009, considerando que a partir de julio de 2009, se debi de llevar a cabo a travs de ncleos ejecutores. (Conclusin n. 2)

7. Formular polticas, normas y proyectos referidos a la inclusin, priorizacin, promocin y desarrollo de las comunidades nativas; asimismo, que se establezcan mecanismos y/o procedimientos para garantizar su participacin en la formulacin y aprobacin de polticas, planes de desarrollo y en el desarrollo de actividades vinculadas con sus territorios. (Conclusin n. 3) 8. Establecer los mecanismos que garanticen el acceso de las comunidades a la informacin pblica, se implemente un proceso de recopilacin de informacin etnogrfica y se formule un diagnstico socio-econmico y socio-cultural de la regin. (Conclusin n. 3) 9. Planificar, proponer, ejecutar y supervisar programas y proyectos de conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 54

fauna silvestre; asimismo, llevar a cabo coordinaciones para tales fines, toda vez que estas acciones resultan necesarias para el manejo sostenible por favorecer a la disminucin de la degradacin y deforestacin de los bosques y otros ecosistemas; por consiguiente, contribuye al mantenimiento de los servicios ambientales de los bosques, como la captura de carbono. (Conclusin n. 4) 10.Establecer mecanismos a fin de garantizar la adecuada participacin de los pueblos indgenas en el Consejo de Coordinacin Regional, toda vez que este es el rgano consultivo y de coordinacin, encargado de emitir opinin consultiva, concertando, entre otros, sobre el Presupuesto Participativo Anual y el Plan de Desarrollo Regional Concertado; con la finalidad de conseguir un desarrollo sostenible de la regin basado en la interculturalidad. (Conclusin n. 5)

11. Establecer en los planes operativos anuales y en los presupuestos de la Gerencia de Planeamiento, actividades y proyectos destinados al cumplimiento de los compromisos y metas establecidos en relacin al Ordenamiento Territorial y ZEE en documentos de gestin nacionales como los planes operativos bianuales de ZEE, formulados por el Ministerio del Ambiente; entre otros, as como en los convenios, existentes al respecto. (Conclusin n. 6)

12.

Formular y aprobar una poltica forestal para la regin Loreto,

destinada a la gestin sostenible de sus recursos forestales.

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(Conclusin n. 7)

AL SEOR

GERENTE CENTRAL DE CONTROL ESPECIALIZADO El gerente de Control del Medio Ambiente y del Patrimonio Cultural de la Contralora General de la Republica, ha revisado el presente informe; encontrando que ha sido realizado conforme a las Normas de Auditoria Gubernamental, por lo cual, lo hace suyo y se permite recomendar a su Despacho para su aprobacin y tramite correspondiente.

AL SEOR VICECONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA Auditora de Gestin Ambiental Loreto-GOREL Pgina 56

El Gerente General de Control Especializado que suscribe ha revisado el presente informe por lo cual, hace suyo y lo eleva a su Superior Despacho recomendando su emisin.

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