Héctor E.

Schamis (1999)

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COALICIONES DISTRIBUTIVAS Y LA POLÍTICA DE LA REFORMA ECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA
Introducción En la mayoría de las disciplinas económicas el orden económico liberal es considerado como un bien público. Como tal, está sujeto a los problemas comunes de la acción colectiva: hacer llegar los beneficios de la liberalización a todos los grupos de la sociedad; sin embargo, también existen intereses particulares que gozan de protecciones específicas en sus sectores y tenderán a mantener la economía cerrada. Lo primero es propenso a generar problemas de free riding, mientras que lo último genera incentivos para la organización en oposición a una economía abierta. La “economía política neoclásica” ha explicado la intervención estatal como el resultado de la acción deliberada de alianzas distributivas de buscadores de renta que obtienen réditos de los subsidios, aranceles, y regulaciones. Si los enemigos de una economía abierta poseen semejante capacidad de acción colectiva, ¿qué explica el ritmo, alcance y longitud de la tendencia de la liberalización? ¿Cómo pudieron los reformistas por sí solos lanzar políticas que abolieran los privilegios de esos grupos de intereses poderosos y bien organizados y aún así sobrevivir a su presión? Mientras que los economistas que estudiaron el tema enfatizaron la importancia de la consistencia y credibilidad de la reforma para su éxito, los científicos políticos acentuaron los aspectos de acuerdo y aislamiento de las elites hacedoras de políticas, postulando estos factores como la principal variable causal del proceso. Ambos enfoques adoptan una mirada “desde arriba”. La falta de un a concepción positiva de poder y el abandono de la acción colectiva organizada, hace que se pase por alto un aspecto crucial del proceso de reforma: cómo las alianzas se organizan en apoyo de la liberalización. El artículo representa un esfuerzo para llenar ese bache tratando a la política de reforma económica como “la política de fortalecimiento de los ganadores”. El argumento no niega la centralidad de las capacidades institucionales o la importancia de las opciones escogidas por las elites reformistas; más bien, tiene en cuenta la capacidad y la elección como arraigada en las relaciones de poder entre los grupos socio-económicos. El estado más fuerte en lo institucional es aquél que se ha convertido en agente de grupos económicos poderosos. Además, la experiencia latinoamericana demuestra que las alianzas que se organizan en apoyo de la liberalización son mejor descriptas como distributivas. Política económica y Acción Colectiva: El Terreno Intelectual Para las teorías de la acción colectiva inspiradas en la economía neoclásica, es la conducta estratégica de individuos y grupos la considerada para la intervención política en economía. Los interesados tienen incentivos para organizarse en grupos pequeños, porque la organización es costosa. Cuando estos grupos interesados comprueban que los beneficios excederán los costos incurridos invierten recursos en busca de protección. La teoría de Olson es una teoría de la captura: los funcionarios políticos son blanco de grupos muy organizados, los buscadores de renta que “demandan protección”. Como estos funcionarios maximizan su utilidad intercambiando políticas por apoyo, prefieren la asignación a través de la negociación política en lugar de hacerla a través de intercambios en el mercado y así proveen beneficios a sus distritos electorales. El proteccionismo nutre un sistema de patronazgo a favor de las industrias orientadas al mercado interno, mano de obra organizada, y empresas públicas. A su vez, la proliferación de estas alianzas distributivas lleva al declive económico. Es axiomático de este acercamiento que la intervención gubernamental y las conductas de búsqueda de renta van de la mano; es decir, virtualmente cualquier intervención del estado crea oportunidades para este tipo de comportamientos. El volumen de la investigación sobre la reforma económica en el mundo en desarrollo tiene una visión similar, aunque más en lo que omite que en lo que propone. Generalmente, la postura ha sido ver las reformas como inevitables, como la consecuencia de un desequilibrio económico profundo; o exógenas, como resultado de la presión de gobiernos extranjeros e instituciones multilaterales. Una Economía Política de Reforma Lo que no está presente en mucha de esta investigación sobre reformas económicas es una lógica socioeconómica de la política, es decir, el reconocimiento de que los agentes económicos están informados sobre las consecuencias distributivas de la política gubernamental y por consiguiente revelan sus preferencias a los políticos.

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Siguiendo a Olson, se definen las alianzas distributivas como “grupos orientados a los forcejeos sobre la distribución del ingreso y la riqueza más que a la producción de rendimientos adicionales”. Siguiendo a Buchanan, se define la renta como esa parte del pago a un propietario de recursos por sobre la alternativa de ganar poder alternativo de esos recursos, es decir, como un recibo con excesivo costo de oportunidad. Las rentas son las ganancias, pero la clausula “excesiva” indica que esos tipos de gana ncias se realizan en actividades donde la libertad de entrada es acotada. La conducta de búsqueda de renta es típica de regímenes intervencionistas-reguladores. Basados en la experiencia de América Latina este papel hace al argumento de que las políticas de liberalización pueden generar también incentivos para comportamientos de búsqueda de renta. Combinaciones particulares de políticas de liberalización pueden concentrar los beneficios en una alianza pequeña y dispersar costos entre un conjunto más grande de grupos, llevando a resultados por debajo del óptimo y a una escena favorable para la apropiación de renta. Los casos Chile Una amplia alianza formada por la industria local, mano de obra organizada, y sectores medios urbanos sostuvieron la ISI en casi todo el período de posguerra en Chile. Este modelo duró hasta los años setenta, cuando las políticas del gobierno de Allende (1970-73) desmantelaron el régimen de ISI y destruyeron su base política. Como resultado, los grupos propietarios se unieron en contra del gobierno de U. P. en apoyo de los militares. Con los partidos políticos prohibidos, la fuente principal de apoyo para el gobierno vino de las asociaciones empresarias tradicionales de la industria, agricultura, minería y comercio. Como parte del esfuerzo de estabilización continuado, se llevaron a cabo shocks fiscales y monetarios severos, desregulación de precios y devaluaciones de la tasa de intercambio. Bajo el acercamiento monetario de la balanza de pagos, en el contexto de un mercado abierto y flujos de capital externo liberalizados, se esperaba que las tasas de interés se homogeneizaran y que la tasa de inflación local convergiera hacia la tasa internacional (que era más baja). Estas reformas eliminaron los controles y permitieron a los residentes sostener el intercambio extranjero. La apreciación del dinero, combinada con la liberalización financiera y comercial y de la cuenta capital, llevó a un serio deterioro de la economía real. El nivel de protección real en el sector industrial se había caído y tenía consecuencias

distributivas inequívocas. Las importaciones aumentaron más rápidamente que las exportaciones. La liberalización también coincidió con la privatización de 190 empresas y 19 bancos. Propiedad asegurada, concentración, y desregulación permitieron a estos bancos recientemente privatizados comprometerse en prácticas de toma de riesgo excesivas: la más típica, prestando a las compañías relacionadas a estos grupos (auto-préstamos) o a empresas sub-capitalizadas y muy endeudadas. En junio de 1982 el gobierno tuvo que devaluar la moneda. Dado el volumen de la deuda en dólares, vino una recesión extendida, con desempleo que alcanzó el 26,4% y un decrecimiento económico del 14% anual. La severidad del retroceso incitó a Pinochet a distanciarse de los grupos financieros. La recesión combinada con críticas alteró el equilibrio de poder dentro de la comunidad empresaria. Reflejando estas presiones, Pinochet designó un equipo más bien proteccionista para navegar la crisis. Se consideraron las demandas de las asociaciones sectoriales tradicionales: se bajaron las tasas de interés y los aranceles aumentaron a 35%. Además, las autoridades comenzaron a priorizar un nivel más adecuado de la tasa de intercambio real, controles establecidos de intercambio extranjero, y se logró una renegociación eficaz de la deuda extranjera. Aún no había ningún retorno a la ISI. En cuanto la crisis estuvo bajo control, la alianza dominante se reconstituyó alrededor de los grupos económicos que pudieron superar la recesión. Entre 1985 y 1989 las privatizaciones se volvieron el mecanismo principal para la reorganización del sector privado y generaron las nuevas oportunidades para la construcción de alianzas. Si e los setenta los beneficiarios directos de la privatización fueron los grupos financieros que habían maniobrado a sus propias personas en los puestos políticos, la fase de los 80’s generó las condiciones para la emergencia de nuevos grupos económicos, basados en grupos de inversión y los funcionarios anteriores del gobierno de Pinochet que se hicieron cargo de los monopolios naturales. El experimento de liberalización en Chile muestra un modelo de acción colectiva: los políticos claves del gobierno de Pinochet sirvieron en los planteles y oficinas ejecutivas de grupos económicos antes y después de defender el gabinete y los puestos del banco central, llevando a una alianza entre el poder económico y el poder político. Con el retorno a la democracia en 1990, y una alianza centro-izquierda en el gobierno desde entonces, la participación de políticos del gobierno militar en las tablas de las empresas más grandes sugiere que las alianzas forjadas durante el experimento de reforma económica se construyeron para perdurar. 2

México En México la creación de una alianza pro-liberalización entre el gobierno y las elites del sector privado se explica mejor por los atributos históricos y los cambios estructurales de la economía que por la búsqueda de puestos políticos. Comparado con otras economías ISI en la región, México había tenido históricamente un sistema financiero relativamente abierto. La adaptación financiera era una práctica común entre las elites económicas, sobre todo cuando los acontecimientos políticos amenazaban sus derechos de propiedad. Debido a esto, los gobiernos tuvieron que crear condiciones atractivas en el ámbito local para neutralizar el capital volátil. Mantuvieron libres los mercados de capital y monetario y permitieron la total convertibilidad de cuentas en dólares mientras fijaban altas barreras para limitar las actividades de bancos extranjeros. Los banqueros se convirtieron en el eslabón principal entre el gobierno y la comunidad comercial. Los gobiernos abogaron por remitir la inversión hacia el sector industrial y financiero de la ISI, al tiempo que evitaban las distorsiones macroeconómicas que eran comunes en otras naciones latinoamericanas. Sin embargo, esta relación cooperativa se puso más tensa en los años setenta. En ese momento, el crecimiento había exacerbado las desigualdades sectoriales, regionales y de ingreso; la inversión privada empezó a caer; y los equilibrios externos se deterioraron. Como el desarrollo estable mostraba sus límites interiores, la administración de Echeverría (1970-76) respondió con políticas macroeconómicas activas. Estos eventos no pasarían inadvertidos para la comunidad empresaria. De hecho, las elites del sector privado empezaron a expresar su descontento con conductas individuales así como con tipos
coordinados de conducta. Esto último se expresa en la politización creciente de los grupos comerciales, como reflejo de su compromiso con el PAN (el Partido de Acción Nacional) y la creación de nuevas instituciones. La administración de López Portillo (1976-1982) inicialmente alivió las tensiones gracias a las vastas reservas de petróleo del país y la abundancia de crédito extranjero. A su vez, el acceso del sector privado al crédito extranjero facilitó un proceso de concentración y conglomeración entre empresas que participaban en este proceso. Cuando en los años ochenta el precio del petróleo cayó y la tasa de interés aumentó, el gobierno intentó controlar el capital volátil limitando los movimientos de dinero e imponiendo controles de intercambio. Despues de declarar el default sobre los pagos del servicio de la deuda en agosto de 1982, López Portillo nacionalizó los bancos en setiembre de ese año. Como resultado, la crítica se convirtió en confrontación directa, y la alianza de banqueros se quebró. Los niveles inauditos de capital volátil e inflación forzaron a la administración de De la Madrid (1982-1988) a ejecutar una verdadera política de giro en orden de devolver la confianza al sector privado, sobre todo entre las empresas industriales y financieras. El gobierno proporcionó una compensación generosa a los banqueros desposeídos, devolvió sus recursos no-bancarios, permitió a inversores privados comprar un 33% de del sector bancario nacionalizado, y lanzó FICORCA, un programa de ayuda a empresas con serias obligaciones extranjeras grandes. En la mitad de los 80´s el derrumbamiento del precio del crudo redujo la fuente principal del rédito del país, reforzando la influencia de acreedores, poseedores de recursos móviles y exportadores. El gobierno respondió comenzando un programa de liberalización del comercio. En el último cuarto de 1987, con un déficit fiscal considerable e inflación que alcanzaba el 160%, el gobierno perfiló una estrategia de estabilización basada en reformas estructurales más profundas y en la adopción de una tasa de intercambio nominal fija. Concibiendo y retratando la apertura del comercio como un dispositivo de estabilización de precios, el proteccionismo en México fue unido ahora a la inflación, incitando al gobierno a buscar apoyo social más amplio para la liberalización. Durante el período de Salinas de Gortari (1988-94) los lazos entre el PRI y los grandes inversores privados se fortalecieron, sosteniendo el programa global de reforma. Salinas persiguió acuerdos políticos más explícitos con las elites comerciales y sin mantener en confidencia su alineación con las empresas más grandes. El proceso del despojo había empezado bajo el gobierno de De la Madrid, pero con Salinas se transfirieron al sector privado los bancos comerciales nacionalizados y los monopolios naturales. Para participar, las empresas privadas tenían que reunir ciertas condiciones: normas técnicas, financieras y operativas. Sólo las empresas grandes pudieron hacerlo. El poder económico distribuido a través del proceso de reforma consolidó una nueva relación política entre el PRI y los grandes grupos financieros e industriales. Argentina En contraste con la trayectoria exhibida por Chile y México, la experiencia de liberalización argentina, despliega una serie de discontinuos y a menudo contradictorios episodios políticos. El primero tuvo lugar bajo el gobierno militar que tomó el poder en marzo de 1976 como consecuencia de una de las más profundas crisis políticas en la historia del país. En círculos económicos ortodoxos, la crisis fue vista como la consecuencia directa de la prolongación de la ISI. La liberalización no buscaría sólo asignar los

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recursos más eficazmente sino también disciplinar la hiper-movilización de grupos organizados, descomponer la base social del populismo, y restaurar el orden. En abril de 1976, las autoridades habían devaluado el dinero, liberalizado los precios, congelado los sueldos y reducido impuestos de la exportación y aranceles de importación. En junio de 1977 se desreguló la industria bancaria, facilitando la entrada de nuevas instituciones financieras, reduciendo los requisitos de reserva, liberando la tasa de interés y remitiendo el sector público a pedir dinero a los mercados de crédito privados. La característica de los programas de estabilización basados en la tasa de intercambio, la apreciación y la sobreoferta de crédito extranjero financiaron un boom de importaciones que era instrumental para recoger apoyo entre los sectores medios. Desde 1978, los ataques a la moneda a través de las transacciones en la cuenta capital podrían vaciar las reservas internacionales de repente. Esto ocurrió después de 1979, cuando el deterioro rápido del equilibrio de pagos resaltó las fallas del tipo de cambio predeterminado y llevó a salidas masivas de capital en anticipación a una devaluación futura. A los inicios de los 80’s algunos grupos privados habían aumentado inmensas cantidades de riqueza mientras la economí a estaba en conjunto al borde del abismo. En el sector industrial, las empresas capaces de acceder a la promoción industrial y los contratos públicos se expandieron significativamente durante el período 1976-83, mientras en conjunto el sector caía aproximadamente 12%. En este momento una nueva alianza distributiva se formo. Apodados patria contratista por el público, pero auto-identificados como “capitanes de la industria”, el éxito de este grupo fue el resultado de su capacidad de acceder al poder p olítico y su control efectivo de los conglomerados económicos a través de estructuras de toma de decisión altamente centralizadas. Verificado por el descontento local y el aislamiento internacional después de la Guerra de Malvinas, los militares tenían que ejecutar un retiro rápido de la función pública, dejando atrás n experimento de liberalización truncado, una concentración alta de poder económico y un vacío de poder político. La administración democrática de Raúl Alfonsín (1983-89) intentó llenar el vacío político creando un “tercer movimiento histórico”, a saber, absorbiendo el movimiento obrero. Una “desperonización” de la clase obrera dependía de la prolongación del éxito inicial del Plan Austral, el programa de estabilización lanzado a mitad de 1985, así como de la disponibilidad de recursos para distribuir los reconocimientos materiales y dividir la dirigencia obrera. Los objetivos contradictorios también caracterizaron el modo de relación con el sector empresario. Por un lado, el gobierno dio énfasis a la necesidad de aumentar la competitividad global de la economía para acabar con la inflación. Por otro lado, la capacidad de las empresas financieras e industriales de poner precios claves en la economía compelió las autoridades para traer a los capitanes de la industria más formalmente al proceso de decisión política. Esta alianza política se tradujo en una dirección macroeconómica más ortodoxa, pero combinado con un acercamiento microeconómico. Con una posición fiscal ya comprometida por los pagos de servicio de la deuda y el derrumbamiento de precios de los artículos, la inflación alta reasumió. Un último esfuerzo por recuperar la estabilidad fue hecho en agosto de 1988, a través de otro paquete, el Plan Primavera. El programa se basaba en una serie de acuerdos de precio con las asociaciones más importantes de la industria y comercio, políticas monetarias y fiscales más firmes y la adopción de un tipo de cambio fijo. A finales de 1988 el déficit de credibilidad del plan de la primavera estaba extendido. El Banco Central fue obligado a intervenir en los mercados del dinero, erosionando sus reservas. Este proceso se aceleró a partir de enero de 1989, cuando la toma de conciencia de que los desequilibrios económicos eran insostenibles llevó a carreras contra la moneda. En febrero la situación se deterioro más aún. Las autoridades del Banco Central suspendieron la subasta de bolsas extranjeras, acabando con su compromiso de mantener la tasa de intercambio estable. Las corporaciones más grandes respondieron a esta decisión con una carrera convenida al dólar que causó un colapso virtual del sistema de precios en moneda local. Hecho en contra de Alfonsín, el “golpe” también era una advertencia al candidato peronista C. Menem, que ganó las elecciones en mayo de 1989. Menem reconoció el mensaje: abandonó la retórica populista tan pronto como fue electo y abr azó una agenda definida como “liberalismo popular”. La conversión de Menen, se dijo, era una respuesta “hiper-realista” a la hiperinflación. No le quedaba otra que “negociar con los industriales”, con los capitanes de la industria. Un nuevo armazón legal marcó la fase para la eliminación de subsidios industriales, la reducción de restricciones de importación, recortes en los gastos públicos y de empleo, y aumentos en la recaudación de impuestos. La privatización significó un fundamento político para el programa de reforma. Le permitió al gobierno afianzar un acuerdo duradero con los capitanes de la industria: el gobierno pudo llenar los cofres estatales y los empresarios recuperaron las rentas perdidas. En los años noventa, por consiguiente, los capitanes de industria consolidaron su liderazgo económico, constituyéndose en la alianza distributiva dominante, reafirmando una centralidad política que ningún gobierno podría ignorar. Conclusión Este texto ha discutido la acción colectiva y la construcción de alianzas asociadas a la liberalización económica. Los enfoques de la economía política neoclásica unen la acción estratégica de grupos a la política gubernamental sólo bajo condiciones de intervención estatal. En este sentido, el acercamiento de la economía política neoclásica puede aportar sólo una teoría del estado “intervencionista”. La literatura en la política del ajuste económico, a su vez, ha reflejado las premisas del paradigma neoclásico. Haggard y Kaufman sostienen que la liberalización económica difunde los beneficios y concentra los costos. Los ganadores potenciales tendrían

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incertidumbre sobre las capitalizaciones de las reformas y se mostrarían pasivos y desorganizados. En cambio, se considera que los perdedores tienen los incentivos más fuertes para comprometerse en la acción colectiva contra esas políticas. En base a estos postulados, sólo elites de decisión política cohesionadas y aisladas pueden ejecutar los paquetes de reforma con éxito. Como demuestra la experiencia latinoamericana, la reforma, libre comercio combinado con tasas de intercambio real sobrevaluadas, genera ineficacias de ubicación importantes: las industrias se endeudan, produciendo transferencias masivas de recursos del sector real al financiero, y al presionar por concesiones especiales, compensan las ganancias de bienestar de la liberalización. Utilidades públicas privatizadas como monopolios verticalmente integrados consolidan el poder económico desproporcionado en unas pocas empresas privadas, poniendo los incentivos para la colusión entre esas empresas y políticos sin beneficios tangibles para los consumidores. Esta acción colectiva evidencia la necesidad de volver a pensar las proposiciones del acercamiento centrado en el estado en economía política. La primacía causal asignada por lo enfoques repasados sobre la consistencia de la política, muestra un énfasis estado-céntrico en el proceso de la liberalización a expensas del poder estructural de los beneficiarios de la reforma económica. Por contraste, este paper ha buscado llamar la atención sobre la vanguardia de la economía política y por eso resaltar el impacto de preferencias de grupos en la política gubernamental e institucional. Habiendo desarrollado un cuadro más exacto de la conducta de estos grupos, se pueden unir las preferencias y las estrategias de construcción de alianzas de actores sociales a elecciones políticas y a las formas institucionales adoptadas por las experiencias de reforma económica. Las mayores asimetrías de las economías de mercado se basan en las diferencias de poder en el mercado. De hecho, la evidencia presentada demuestra que la colusión entre el poder político y económico y la formación de alianzas distributivas pequeñas han sido las fuerzas detrás del proceso de reforma en América Latina.

[Héctor E. Schamis, “Coaliaciones Distributivas y la Política de la Reforma Económica en América Latina” (Distributional Coalitions and the Politics of Economic Reform in Latin America), en World Politics, Vol. 51, Nº 2, 1999, pp. 236-268.]

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